„Opinberar stofnanir eiga að hafa mannauðsmálin á hreinu“

Getur það starfsumhverfi sem opinberar stofnanir búa við komið í veg fyrir þroskaða

mannauðsstjórnun?

Silja Eyrún Steingrímsdóttir

Lokaverkefni til MPA-gráðu í opinberri stjórnsýslu

Félagsvísindasvið

Október 2014

„Opinberar stofnanir eiga að hafa mannauðsmálin á hreinu“

Getur það starfsumhverfi sem opinberar stofnanir búa við komið í veg fyrir þroskaða

mannauðsstjórnun?

Silja Eyrún Steingrímsdóttir

Leiðbeinandi: Gylfi Dalmann Aðalsteinsson

Stjórnmálafræðideild

Félagsvísindasvið Háskóla Íslands október 2014

Ritgerð þessi er lokaverkefni til MPA-gráðu í opinberri stjórnsýslu og er óheimilt

að afrita ritgerðina á nokkurn hátt nema með leyfi rétthafa.

© Silja Eyrún Steingrímsdóttir 2014

Kennitala: 070282-3219

Borgarnes, Ísland 2014

3

Útdráttur

Markmið þessarar rannsóknar um mannauðsmál ríkisins er að kanna hvort eitthvað sé í

starfsumhverfinu sem veldur því að þroskastig mannauðsstjórnunar er ekki hærra hjá

opinberum stofnunum. Samkvæmt Cranet rannsóknum 2006, 2009 og 2012 eru stofnanir

einungis að skora á fyrsta og öðru stigi á líkani Kearns af sex mögulegum.

Ákveðið var að gera eigindlega rannsókn til að skerpa sýn höfundar á efninu. Rannsóknin er

byggð á hálfopnum viðtölum við tíu einstaklinga sem allir tengjast opinberum vinnumarkaði

eða stéttarfélögum á einn eða annan hátt. Notast var við hentugleikaúrtak við framkvæmd

rannsóknarinnar og skiptist ritgerðin í fræðilegan hluta og rannsóknarhluta.

Helstu niðurstöður eru að það eru margir samhangandi þættir sem virðast valda því að

mannauðsstjórnun er ekki meira sinnt en raun ber vitni í opinbera geiranum. Ráðast þarf í

einhverjar breytingar á starfsmannalögum sem og launakerfi ríkisins til þess að gera

stofnunum kleift að halda áfram að þróa mannauðinn sinn. Þá eru stofnanir of litlar, fámennar

og fjársveltar og vantar einhvern stuðning á bakvið sig til að takast betur á við

mannauðsmálin.

4

Abstract

The object of this thesis, which looks into government human resources management in

Iceland, is to find out what in the environment of public institutions causes their development

stages of human resource management to be as low as they are. According to Cranet

researches, performed in 2006, 2009 and 2012, public institutions are only scoring in the

range of one or two out of possible six, based on the scale described by Kearns.

It was decided to perform a qualitative study, based on half-open interviews with 10

individuals who all are, in one way or another, involved in public sector- or labor unions. A

convenience sample was used and the thesis is divided into a theoretic part, and a research

part.

Key findings of the research are that there are many interconnected factors that seem to cause

human resources to be left out in the public sector. Changes need to be done to rules and

regulations which consider employees of the institutions, and to the wage systems so these

institutions are able to develop human resource strategies. It has been shown, that if human

resource management is acceptable, the institution is more effective in full filling its role.

Also, public institutions are in general to small, have to few employees, are insufficiently

funded, and need more support to deal with human resources.

5

Formáli

Í minningu pabba þess góða manns sem studdi mig með ráðum og dáðum í gegnum námið

mitt og lífið.

Þessi ritgerð er 30 ECTS eininga lokaverkefni í meistaranámi í opinberri stjórnsýslu við

stjórnmálafræðideild Háskóla Íslands þar sem nemandi lagði sérstaka áherslu á

mannauðsstjórnun. Rannsóknin var unnin á vormánuðum ársins 2012 og fram á vormánuði

ársins 2014 með barneignarpásu inn á milli. Leiðbeinandi verkefnisins var Gylfi Dalmann

Aðalsteinsson dósent við viðskiptafræðideild Háskóla Íslands og kann ég honum mínar bestu

þakkir fyrir góða leiðsögn og hvatningu.

Allir sem hafa stutt mig í náminu eiga þakkir skildar þá sérstaklega fjölskylda mín og vinir

fyrir ómælda þolinmæði, mamma fyrir að hlusta alltaf á mig, eiginmaður minn fyrir að hafa

trú á mér og börnin mín fyrir allar gleðistundirnar á milli lærdómstarna.

Ég vil þakka tengdamóður minni Kristínu Maríu og systur minni Ásdísi ásamt Auði og Drífu

vinkonum mínum fyrir yfirlestur, gagnlegar ábendingar og endalausa hvatningu.

Þá þakka ég viðmælendum mínum fyrir tímann sem þeir veittu mér og traustið sem þeir

sýndu mér með að deila skoðunum sínum á viðfangsefninu með mér.

6

Efnisyfirlit

Útdráttur ............................................................................................................................... 3

Abstract ................................................................................................................................ 4

Formáli ................................................................................................................................. 5

Myndaskrá............................................................................................................................ 7

1 Inngangur .......................................................................................................................... 8

2 Opinber vinnumarkaður .................................................................................................. 10

2.1 Lagaumhverfið ................................................................................................... 14

3 Nýskipan í ríkisrekstri ..................................................................................................... 23

3.1 Nýskipan í ríkisrekstri og Ísland ........................................................................ 24

4 Mannauðsmál ríkisins ..................................................................................................... 29

4.1 Cranet rannsóknin og þroskastig mannauðsstjórnunar ...................................... 31

5 Aðferðir og gögn ............................................................................................................. 38

5.1 Viðtöl ................................................................................................................. 39

5.2 Gagnaöflun og úrvinnsla .................................................................................... 40

6 Niðurstöður ..................................................................................................................... 41

6.1 Vinnumarkaðir og mannauðsmál ....................................................................... 41

6.2 Kostir og gallar starfsmannalaganna .................................................................. 49

6.3 Nýskipan í ríkisrekstri ........................................................................................ 52

7 Umræða ........................................................................................................................... 55

8 Lokaorð ........................................................................................................................... 60

9 Heimildaskrá ................................................................................................................... 61

Viðauki 1 kynningarbréf vegna viðtals .............................................................................. 65

Viðauki 2 spurningarrammi viðtals ................................................................................... 66

7

Myndaskrá

Mynd 1 ..................................................................................................................................... 11

Mynd 2 ..................................................................................................................................... 13

Mynd 3 ..................................................................................................................................... 33

Mynd 4 ..................................................................................................................................... 35

Mynd 5 ..................................................................................................................................... 36

8

1 Inngangur

Vinnumarkaðnum á Íslandi er gjarnan skipt í tvennt þ.e. opinber vinnumarkaður sem eru

starfsmenn sveitarfélaga, ríkis og sjálfseignastofnana og almennur vinnumarkaður sem eru

starfsmenn einkafyrirtækja. Það sem helst aðskilur þessa tvo markaði eru lög og reglur en

einnig eru kjarasamningar og launaákvarðanir ólíkar þarna á milli.1 Starfsmannalögin sem

gilda um opinbera vinnumarkaðinn taka á ýmsum málefnum til dæmis ráðningum,

áminningum vegna brota í starfi og uppsögnum.

Með innleiðingu Nýskipan í ríkisrekstri fyrir u.þ.b. tuttugu árum og breytingum á

starfsmannalögunum í kjölfarið var markmiðið hjá ríkinu að ná að vera með skilvirka

þjónustu á einfaldan og hagkvæman hátt. Stefnan byggðist á nokkrum meginmarkmiðum í átt

að skilvirkum og hagkvæmum rekstri á ríkissjóði og eitt af þeim markmiðum voru

starfsmannamálin. Stefnt var að markvissri starfsmannastjórnun og að kappkosta við að ríkið

myndi ávallt vera með hæfasta starfsfólkið á hverju sviði.2 Þá var farið í að auka dreifstýringu

og draga úr miðstýringu.

Mikilvægi mannauðsstjórnunar í skipulagheildum og tengsl hennar við stefnumótun hefur

aukist mikið síðastliðin tuttugu ár og nú til dags telst mannauður vera ein helsta undirstaða

skipulagsheilda og þróunin virðist vera í þá átt að hlúð sé betur að starfsmönnum og

starfsánægju. Þá er einnig hugað að stefnumiðaðri þróun mannauðs. Mannauðsstjórnun snýst

um að nýta hæfni starfsfólks til að ná samkeppnisforskoti þess vegna getur skipt miklu máli

fyrir fyrirtæki og stofnanir að hafa réttan mann á réttum stað þar sem hann getur blómstrað.

Undanfarin tíu ár hefur Háskólinn í Reykjavík séð um framkvæmd Cranet rannsóknarinnar á

íslenskum vinnumarkaði en sú rannsókn gefur til kynna hvar fyrirtæki eða stofnanir eru

staðsettar í þróun mannauðsstjórnunar út frá þroskastigum Kearns. Þroskastigum Kearns er

skipt upp í sex stig og hafa opinberar stofnanir verið að skora mest á fyrsta stigi og rétt upp á

annað stig samkvæmt Cranet rannsókninni en skipulagsheildir á einkamarkaði eru að skora

hærra. Opinberar stofnanir virðast því vera seinni til að tileinka sér markvissa

mannauðsstjórnun heldur en einkafyrirtæki.

1 Fjármálaráðuneytið. E.d. 2 Fjármálaráðuneytið. 2007.

9

Í upphafi árs 2010 ákvað Ríkisendurskoðun að skoða mannauðsmál ríkisins betur og gera

stjórnsýsluúttektir á þeim. Fyrsta skýrslan kom út í janúar 2011 og fjallar hún um reglur sem

gilda um starfslok ríkisstarfsmanna. Önnur skýrslan kom út í september sama ár en hún fjallar

um stefnu stjórnvalda í mannauðsmálum ríkisins og stöðu þeirra. Í þeirri skýrslu er velt upp

þeirri hugmynd hvort stjórnvöld eigi að nýta aðrar aðferðir í mannauðsmálum en notaðar hafa

verið hingað til. Ein skýrsla á eftir að bætast við til viðbótar samkvæmt áætlun.3

Ríkisendurskoðun telur að stjórnvöld þurfi meðal annars að leggja meiri áherslu á að ná

árangri í mannauðsstjórnun og gera stjórnendur stofnana meira meðvitaða í mannauðsmálum

með því að efla fræðslu þeirra.

Skýrslur ríkisendurskoðunnar ásamt niðurstöðum Cranet rannsókna auk sérstöðu opinbers

vinnumarkaðs var helsta kveikjan á áhuga höfundar á efninu.

Í þessari ritgerð er leitast við að svara eftirfarandi rannsóknarspurningu;

Getur það starfsumhverfi sem opinberar stofnanir búa við komið í veg fyrir þroskaða

mannauðsstjórnun?

Til að leita svara er opinber vinnumarkaður skoðaður út frá sögu, lagaumhverfi, nýskipan í

ríkisrekstri, mannauðsmálum, þroskastigum Kearns og Cranet rannsókninni. Til að dýpka

skilning á efninu var gerð eigindleg rannsókn þar sem tekin voru níu hálfopin viðtöl við tíu

einstaklinga.

Ritgerðin er uppbyggð þannig að hún hefst á þremur köflum með fræðilegri umfjöllun um

opinberan vinnumarkað á Íslandi, lagaumhverfi opinberra stofnana og starfsmanna, nýskipan

í ríkisrekstri og mannauðsmál ríkisins. Með þessum köflum er reynt að flétta saman sögu og

stöðu opinbers vinnumarkaðar á Íslandi út frá sýn mannauðsstjórnunar og varpa ljósi á

skýringar þess hvers vegna þroskastig mannauðsstjórnunar er ekki hærra hjá opinberum

stofnunum. Þá tekur við fimmti kaflinn en hann fjallar um gerð rannsóknarinnar, siðferðilega

þætti, aðferðafræði, gagnaöflun, val á þátttakendum og úrvinnslu. Í sjötta kafla eru

niðurstöðurnar kynntar og skipt í þrjú meginþemu með umfjöllun um hvert og eitt. Í sjöunda

kafla kemur umræða út frá niðurstöðunum og leitast við að svara rannsóknarspurningunni.

Ritgerðin endar síðan á lokaorðum og vangaveltum hvaða lausnir eru í boði fyrir stjórnvöld,

heimildaskrá og viðaukar fylgja á eftir.

3 Ríkisendurskoðun. 2011 - b.

10

2 Opinber vinnumarkaður

Opinbera vinnumarkaðnum tilheyrir starfsfólk ríkis, sveitarfélaga og ýmissa

sjálfseignastofnana. Á opinbera vinnumarkaðnum er helsti drifkrafturinn pólitík og

samfélagsleg markmið eru höfð að leiðarljósi.4

Sérreglur um ríkisstarfsmenn er hægt að finna hjá flestum löndum Evrópu og jafnvel víðar.

Það sem er einkennandi fyrir reglurnar er að starfsöryggi ríkisstarfsmanna er alltaf meira en

hjá hinum almenna starfsmanni.5 Þá má líka segja að helsti munurinn á opinbera og almenna

vinnumarkaðnum sé sá að hið opinbera aflar sér tekna með sköttum til að sinna sinni þjónustu

en fyrirtæki á almenna vinnumarkaðnum aflar sinna tekna með því að selja vöru eða þjónustu

í samkeppni við önnur fyrirtæki.6

Lífeyrismál opinberra starfsmanna eiga sér líka sérstöðu. Opinberir starfsmenn safna sér

meiri réttindum en í öðrum lífeyrissjóðum landsmanna og þá er fjármögnun hans á þann

veginn að miklar framtíðarskuldbindingar hvíla á ríkissjóði sem fer vaxandi ár frá ári.7

Frá upphafi árs 2003 hefur Hagstofa Íslands haldið utan um fjölda fólks á vinnumarkaði á

hverjum tíma fyrir sig en sú rannsókn er hluti af vinnumarkaðsrannsókn Eurostat sem er

hagstofa Evrópusambandsins. Rannsóknin er byggð á alþjóðlegum stöðlum og

skilgreiningum. Vinnuafl er skilgreint sem starfandi og atvinnulausir einstaklingar á aldrinum

16-74 ára. Í desember 2013 var vinnuaflið á Íslandi 185.100 manns sem gerir um 77.3%

atvinnuþátttöku. Þar af voru 176.900 starfandi einstaklingar og 8.200 voru atvinnulausir. Á

mynd eitt má sjá hvernig vinnumarkaðurinn hér á landi skiptist í desember 2013. 8

4 Ríkisendurskoðun. 2011 - a. 5 Ríkisendurskoðun. 2011 - a. 6 María Jonný Sæmundsdóttir. 2014. 7 Friðrik Sophusson. 1996. 8 Hagstofa Íslands. 2014 - a.

11

Mynd 1

Skipting vinnuafls á vinnumarkaði í desember 2013 ,9

Hlutverk íslenska ríkisins á vinnumarkaði má skipta í þrjá megin þætti. Í fyrsta lagi er það

ríkisvaldið sem sér um að semja og móta leikreglurnar sem eru á vinnumarkaði með því að

setja lög eins og vinnulöggjöfina, lög nr. 80/1938, og lög um réttindi og skyldur starfsmanna

ríkisins oft þekkt líka sem starfsmannalögin, lög nr. 70/1996. Í öðru lagi mótar ríkið

efnahagsstefnu landsins og með því hefur það mikil áhrif á alla aðila vinnumarkaðarins og

hvernig þeim reiðir af. Í þriðja lagi er ríkið vinnuveitandi og þarf því einnig að fylgja þeim

lögum og reglum sem gilda á vinnumarkaði.10

Í flestum tilfellum falla ríkisstofnanir stjórnsýslulega beint undir viðkomandi ráðuneyti en í

sumum tilvikum getur ríkisstofnun faglega heyrt undir aðra ríkisstofnun sem sinnir

stjórnsýsluverkefnum í umboði ráðuneytis. Dæmi um það eru skattstofur landsins en þær

heyra faglega undir ríkisskattstjóra en fjárhagslega undir fjármálaráðuneytið.11 Hægt er að

skipta stofnunum ríkisins í tvennt til einföldunar, í stjórnsýslustofnanir og þjónustustofnanir.

Helsta hlutverk stjórnsýslustofnana er skipulag og eftirlit með framkvæmdum lögboðinna

verkefna ríkisins til dæmis með því að hafa eftirlit með að lögum og reglum sé framfylgt og

umsýsla fjármála. Dæmi um slíkar stofnanir eru ráðuneyti, Ríkistollstjóri,

Ríkisskattstjóraembættið og Barnaverndarstofa. Þjónustustofnanir veita þá þjónustu sem

9 Hagstofa Íslands. 2014 - b. 10 María Jonný Sæmundsdóttir. 2014. 11 Ómar H. Kristmundsson. 1999.

0

50000

100000

150000

200000

250000

Áætlaður mannfjöldi(16-74 ára)

Vinnuafl Utan vinnumarkaðar Atvinnulausir Starfandi

Alls

2013 Desember

12

ríkinu er skylt að veita og er verulegur hluti þeirra verkefna sem felast í beinni þjónustu við

viðskiptavini stofnunarinnar. Dæmi um slíkar stofnanir eru sjúkrahús, heilsugæsla og

skólar.12

Ríkið er einn stærsti vinnuveitandi hér á landi en ríkisstarfsmenn eru rúmlega 22 þúsund

talsins eða um 12% af heildarvinnuafli Íslands. Konur eru í miklum meirihluta eða 64%

starfsmanna ríkisins en vinnuframlag þeirra er þó hlutfallslega minna þar sem þær vinna

frekar hlutastörf en karlar.13 Á undanförnum árum hefur hlutfall háskólamenntaðra aukist en

nú eru þeir tæplega 60% af starfsmönnum ríkisins.14 Flestir þeirra sem starfa fyrir ríkið eru

hjá stofnunum sem heyra undir heilbrigðis- og menntamálaráðuneytið eða um 60%. Það eru

til dæmis framhalds- og háskólakennarar, læknar, hjúkrunarfræðingar, lögreglumenn,

fangaverðir og annarskonar sérfræðingar.15

Ríkið sér um að móta stefnur í heilbrigðis- og menntamálum og stjórnar það oft og tíðum

mjög stórum stofnunum. Eitt af markmiðum ríkisins er að viðhalda stöðugleika í

efnahagslífinu og reyna að auka þjóðartekjur. Svo ríkið geti náð þessu markmiði þarf að vera

efnahagsstefna sem dregur úr efnahagssveiflum, tryggir atvinnu, viðheldur stöðugu verðlagi

og jafnvægi á vinnumarkaði. Ríkisvaldið ákveður síðan hvaða leið skal fara til að ná

markmiðum hverju sinni og í valdi sitjandi ríkisstjórnar hverju sinni með hvaða hætti ríkið

beitir sér á vinnumarkaði hversu mikið það er að skipta sér af.16

Útgjöld ríkisins vegna launa voru samkvæmt ríkisreikningi í kringum 20% af

heildarútgjöldum ríkissjóðs árið 2009, tæplega 120 m.kr.17

12 Ómar H. Kristmundsson. 1999. 13 Fjármálaráðuneytið. E.d. 14 Ríkisendurskoðun. 2011 - b. 15 Ríkisendurskoðun. 2011 - a. 16 Salamon. 2000. 17 Ríkisendurskoðun. 2011 - a.

13

Mynd 2

Hér má sjá hversu margar stofnanir hafa hvaða fjölda starfsmanna. Eins og sjá má hafa þær

flestar milli 50 og 100 starfmenn árið 2009.18

Mynd tvö sýnir fjölda ríkisstofnana og ráðuneyta árið 2009. Þá voru ríkisstofnanir 246 talsins

og tólf ráðuneyti. Stærðir stofnana á Íslandi eru mjög breytilegar minnstu eru með 1-5

stöðugildi að meðtöldum forstöðumanni og rúmlega helmingur stofnananna eru með

stöðugildi undir 50. Þannig má sjá að ríkiskerfið samanstendur af mjög mörgum litlum

stofnunum en aðeins nokkrum stórum. Á myndina vantar tvær stærstu stofnanirnar sem eru

Landspítalinn sem er með um 4000 stöðugildi og Háskóli Íslands sem er með um 1300

stöðugildi.19

Helstu sameiginlegu einkenni ríkisstarfsmanna eru að þeir hafa mikil réttindi og bera miklar

skyldur. Þeir sjá um að ráðstafa fjármunum almennings til mikilvægra opinberra verkefna og

geta haft ýmis áhrif á grundvallarréttindi borgaranna. Þeir eru á launum hjá almenningi og

eiga að vinna að hagsmunum þeirra. Þeir hafa vald til að leggja á skatta og búa við aukið

starfsöryggi og eiga að sýna meiri hollustu og ábyrgð gagnvart hinu opinbera.20

Hluti af opinberri stjórnsýslu ásamt ríkinu eru sveitarfélögin og lögum samkvæmt hvílir á

þeim að veita íbúum þjónustu hvort sem þeir eru 100 eða 100.000 manns. Gildandi

lagaákvæði um 50 lágmarksíbúafjölda er ekki í neinum takti við verkefni sveitarfélaga. Ríki

og sveitarfélög eru þó ekki að öllu eins þar sem löggjafarvaldið er ekki hjá sveitarfélögunum

18 Ríkisendurskoðun. 2011 - a. 19 Ríkisendurskoðun. 2011 - a. 20 Ríkisendurskoðun. 2011 - a.

14

þó þau teljist sem ein af handhöfum framkvæmda valdsins. Samkvæmt lögunum stjórna

sveitarfélögin sínum málum sjálf og er því hin staðbundna stjórnsýsla hjá þeim en innan

ákveðins ramma frá Alþingi.21

Frá og með 1. janúar 2013 er fjöldi sveitarfélaga í landinu 74. Saman eru sveitarfélögin annar

stærsti vinnuveitandi í landinu ásamt íslenska ríkinu en árið 2013 störfuðu yfir 20.000 manns

hjá sveitarfélögunum í heild sinni í rúmlega 20.000 stöðugildum. Stöðugildum sveitarfélaga

hefur fjölgað mjög mikið undanfarin ár meðal annars vegna hækkunar á þjónustu stigi á

ýmsum sviðum. Frá janúar 1992 og til ársins 2006 fjölgaði stöðugildum um 116% m.a vegna

tilfærslu grunnskólanna frá ríki og til sveitarfélaga og jókst meira 2011 þegar málefni fatlaðra

voru flutt frá ríki til sveitarfélaga22. Samhliða þessari aukningu hefur líka mikilvægi

sveitarfélaga á vinnumarkaði á undanförnum árum vaxið mikið.23

Undanfarin ár hafa sveitarfélög reynt að efla starfsmannastjórnun sína enda mynda

starfsmenn þann mannauð sem gæði og framkvæmd allra þátta hverrar skipulagsheildar

byggist á. Sveitarfélög reyna að gera það með því að skapa aðstæður fyrir starfsánægju,

símenntun, starfsþróun og fleira.24

2.1 Lagaumhverfið

Á bæði almennum og opinberum vinnumarkaði ráðast réttindi og skyldur starfmanna almennt

af því samspili sem er á milli ráðningasamnings sem þeir hafa gert við vinnuveitenda sinn,

kjarasamninga og þeirra reglna sem löggjafinn hefur sett á viðkomandi sviði. Vægi milli

þessara þriggja þátta er þó mismunandi eftir því hver er vinnuveitandi. Mun meira kveður á

reglusetningu á opinbera vinnumarkaðnum. Hinn almenni vinnuveitandi ræður því hverja

hann ræður til sín í vinnu en hann verður þó að virða umsamin og lögbundin réttindi sinna

starfsmanna þó svo engin heildarlöggjöf sé til um slík réttindi á almennum vinnumarkaði hér

á Íslandi. Samt sem áður eru einstaka ákvæði til staðar sem verndar ákveðna hópa

starfsmanna t.d trúnaðarmenn á vinnustað og svo til að koma í veg fyrir að starfsmönnum sé

sagt upp á ómálefnalegum ástæðum svo sem kynferðis eða fæðingarorlofs.25

21 Velferðarráðuneytið. 2006. 22 Samband íslenskra sveitarfélaga. 2010. 23 Samband íslenskra sveitarfélaga. 2013. 24 Samband íslenskra sveitarfélaga. 2006. 25 Björn Pálsson. 2011.

15

Mun ítarlegri löggjöf er til um starfsmenn á opinberum vinnumarkaði og má rekja þessa

sérstöku löggjöf allt aftur til danskrar löggjafar um embættismenn frá miðri 19.öld. Fyrsta

heildarlöggjöfin um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins voru lög nr. 38/1954 en þeim var

síðan breytt með tilkomu nýrra starfsmannalaga árið 1996 lög nr. 70/1996 og eru þau gildandi

enn í dag. Markmið þeirra var meðal annars að gera starfsmannastefnu ríkisins skýrari. Þau

áttu að auka sveigjanleika í starfsmannahaldi til þess að auðvelda forstöðumönnum

ríkisstofnana að miða fjölda starfsmanna við raunverulega þörf hverra stofnunar og ýta undir

aukna tilfærslu á starfsmönnum ef þörf væri fyrir.26

Lög nr. 70/1996 fjalla um réttindi og skyldur ríkisstarfsmanna og gilda um alla

ríkisstarfsmenn sama í hvaða stéttarfélagi þeir eru en ná þó ekki til forseta, ráðherra,

alþingismanna og starfsmanna opinberra hlutafélaga sem ríkið á.

Í fyrstu grein laganna má sjá til hverra þau taka;

„1. gr. Lög þessi taka til hvers manns sem er skipaður, settur eða

ráðinn í þjónustu ríkisins til lengri tíma en eins mánaðar, án tillits til

þess hvort og þá hvaða stéttarfélagi hann tilheyrir, enda verði starf

hans talið aðal starf.

Ákvæði II. hluta laganna taka þó einvörðungu til embættismanna, sbr.

22. gr., og ákvæði III. hluta einvörðungu til annarra starfsmanna

ríkisins.“27

Fyrsti hluti fjallar um gildissvið laganna. Annar hluti fjallar um veitingu starfs og hver það er

sem veitir starfið, hæfisskilyrði og hvernig skuli auglýsa starf. Skylda er að auglýsa öll störf

en undanþága er þó veitt fyrir tímabundin störf ár eða skemur. Þriðji kafli fjallar um réttindi

hvernig skipað er í störf og ráðningakjör og erindisbréf, ákvörðun launa og greiðslu launa,

orlof og laun í veikindaforföllum og í fæðingarorlofi og um sveigjanlegan vinnutíma. Fjórði

kafli fjallar um skyldur, almennt um skyldur og hlýðniskyldu, hvernig skal mætt til vinnu og

vinnutímar skráðir, ákvörðun um vinnutíma og yfirvinnu, þagnarskyldu, breytingar á störfum,

aukastörfum og áminningu og hvernig skal veita hana. Fimmti kafli fjallar um

embættisveitingu og sjötti kafli um hvernig skal leysa undan embætti. Sjöundi kafli fjallar svo

um sérstakar skyldur. Áttundi kafli fjallar um ráðningu í starf og níundi kafli um starflok.

26 Björn Pálsson. 2011. 27 Lög nr.70/1996

16

Tíundi kaflinn fjallar um sérstök réttindi. Ellefti kafli fjallar um ýmis sérákvæði, tólfti kafli

og síðasti kaflinn fjallar um gildistöku og lagaskil.28

Kjarasamningur er samningur um kaup og kjör milli atvinnurekanda eða samtaka

atvinnurekanda og stéttarfélags. Hann nær til allra félagsmanna stéttarfélagsins sem samið er

fyrir hverju sinni. Samningurinn inniheldur mikilvæg atriði varðandi kaup og kjör svo sem

vinnutíma, yfirvinnu, ákvæði um laun, veikindarétt, orlof, uppsagnarrétt og margt fleira. Við

gerð kjarasamninga við starfsmenn ríkisins fer fjármálaráðherra með fyrirsvar. Hann skipar

samninganefnd sem annast samningagerð fyrir hans hönd og starfar hún í miklum tengslum

við starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytis. Í fyrri tíð var samið um launasetningu starfa í

kjarasamningum en með tilkomu Nýskipan í ríkisrekstri var horfið frá miðlægri ákvörðun

launa og hún færð til stofnana með stofnanasamningum.29

Stofnanasamningur er skilgreindur sem sérstakur samningur milli stofnunar og viðkomandi

stéttarfélags um aðlögun ákveðinna þátta hins miðlæga kjarasamnings að þörfum stofnunar

en þó með hliðsjón af sérstöðu verkefna og starfa hverrar stofnunar. Helsta hlutverk

stofnanasamninga er að segja til um hvernig á að ákveða mánaðarlaun hvers og eins

starfsmanns fyrir dagvinnu. En hlutverki stofnanasamningsins eru þó settar ákveðnar skorður

sem er að finna í hinum miðlæga hluta hvers samnings. Í fyrsta lagi þarf að virða þær

skilgreiningar starfa í launaramma þ.e.a.s almennir starfsmenn skulu raðast innan A-ramma,

starfsmenn sem hafa umsjón með ákveðnum málaflokkum eða verkefnum og millistjórnendur

skulu raðast innan B-ramma og þeir sem hafa stjórnun og stefnumörkun að aðalstarfi skulu

raðast innan C-ramma. Í öðru lagi skal röðun starfa taka mið af þeim verkþáttum sem eru

stöðugir í starfi viðkomandi þannig á ekki að taka tillit til tímabundins aukins álags vegna

ákveðins verkþáttar þegar verið er að ákveða röðun starfsins. Í þriðja lagi þarf að gæta

samræmis varðandi röðun starfa milli stéttarfélaga og í fjórða lagi þarf að gæta sérstaklega að

jafnræði kynjanna.30

Um ráðningar í störf hjá ríkinu er fjallað í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins,

lög nr. 70/1996. Handbók um ráðningar hjá ríkinu kom út árið 2007. Í henni er að finna helstu

upplýsingar um ráðningar hjá ríkinu einnig hvað stjórnendur þurfa að hafa í huga áður en

haldið er í ráðningarferlið. Með því að nota skipulagt og faglegt ráðningarferli hverju sinni

28 Lög nr. 70/1996 29 Fjármálaráðuneyti. E.d 30 Fjármálaráðuneyti. E.d.

17

aukast möguleikarnir á að hæfasti umsækjandinn sé ráðinn. Einnig tryggir það betur að

hlutlægt mat sé ávallt notað ásamt hæfismatinu.31

Samkvæmt starfsmannalögunum ræður ráðherra eða forstöðumaður stofnunar starfsmenn til

starfa nema um annað sé mælt í sérákvæðum laga um viðkomandi stofnun eða starfsemi.

Almennt eru starfsmenn ráðnir ótímabundið til starfa með gagnkvæmum uppsagnafresti en

ríkisstarfsmenn þurfa að uppfylla ákveðin skilyrði sem eru;

Hafa náð 18 ára aldri.

Lögræði.

Nauðsynlegt heilbrigði, andlegt og líkamlegt.

Íslenskur ríkisborgararéttur.

Almenn menntun ásamt þeirri sérmenntun sem nauðsynleg er.

Fjárræði. 32

Þegar ljóst er að ráða þurfi nýjan starfsmann inn á stofnun hefur stjórnandinn um tvennt að

velja, annarsvegar að fá starfsmann sem starfar nú þegar á stofnuninni í starfið eða einhvern

utanaðkomandi. Þó er þriðji möguleikinn einnig fyrir hendi sem er að leggja starfið niður og

skipta verkum á aðra starfsmenn sem fyrir eru. Áður en það er gert er gott að hugleiða nokkur

atriði varðandi stofnunina. Til dæmis hvort hægt sé að leggja starfið niður eða færa það um

deild, hvert á langtímamarkmið stofnunarinnar að vera, hver á bakgrunnur hins nýja

starfsmanns að vera og hver verða verkefni hans. Þá má líka skoða hvar á starfið að vera í

skipuriti og hver verða launin fyrir það. Ákveða þarf hver það er sem á að sjá um að ráða í

starfið ætlar stofnunin að gera það sjálf eða á að leita til ráðningastofu og hverjir eiga að taka

þátt í ráðningarferlinu og svo framvegis. Það getur verið kostur fyrir stofnunina að ráða

innanbúðarmann en það getur líka verið kostur að fá inn nýjan starfsmann með annan

bakgrunn og nýja sýn. Þegar niðurstaða er kominn þarf að undirbúa ráðninguna og hafa í

huga að ráðningin er í þágu opinbers verkefnis og þegar ráðið er í starfið kemst á

réttarsamband með ákveðnum réttindum og skyldum hins nýja starfsmanns.33

31 Ásta Lára Leósdóttir. 2007. 32 Lög nr. 70/1996 33 Ásta Lára Leósdóttir. 2007.

18

Í lögunum er ákvæði þess efnis að laus störf hjá ríkinu skuli auglýst opinberlega og skuli

umsóknarfrestur vera tvær vikur. Undanþegið er þó að auglýsa störf sem eiga að standa í tvo

mánuði eða skemur, störf sem hafa verið auglýst innan síðustu sex mánaða og störf við

afleysingar enda er afleysingu ekki ætlað að standa lengur en í tólf mánuði samfleytt.34

Ríkisstarfsmenn njóta samkvæmt lögunum meiri verndar í starfi heldur en launþegar á

almennum vinnumarkaði. Til dæmis birtist þessi vernd í því að skylt er að veita

ríkisstarfsmanni skriflega áminningu og gefa honum tækifæri á að bæta ráð sitt áður en

honum er sagt upp starfi hafi hann brotið af sér.35

Við val úr umsóknum getur verið gott að nýta sér að taka viðtöl við umsækjendur en það er

ein algengasta aðferðin sem notuð er hér á landi. Viðtöl geta verið góður vettvangur til að

meta huglæg atriði sem erfitt er að meta út frá umsóknum eins og framkoma og færni í

samskiptum. Þegar verið hefur farið í gegnum síuna er einn einstaklingur valinn til starfans

enda uppfyllir hann öll skilyrði sem lagt var upp með og ætti að vera sá besti í starfið.36

Hafa þarf í huga við ráðningar hjá ríkinu að aðrir umsækjendur og almenningur getur farið

fram á að fá ákveðnar upplýsingar og er skylt að veita þeim þær lögum samkvæmt. Tilkynna

þarf öllum umsækjendum skriflega hver var ráðinn í starfið. Í sama bréfi skulu vera

leiðbeiningar um hver réttur umsækjanda sé til að óska eftir rökstuðningi og að frestur til þess

sé fjórtán dagar frá móttöku bréfs. Aðrir umsækjendur sem ekki hljóta starfið geta því farið

fram á rökstuðning við ráðningu í starfið. Í þeim rökstuðningi eiga að koma fram ástæður

fyrir vali á þeim sem ráðinn var en ekki af hverju sá sem ekki fékk starfið var ekki valinn. Að

þessu loknu þarf að ganga frá ráðningasamningi eða skipa í embætti eigi það við.37

Helstu rökin fyrir því að ríkisstarfsmenn skuli njóta aukinnar verndar í starfi eru þau að það er

nauðsynlegt fyrir starfsmanninn að geta sinnt sínum starfsskyldum án þess að þurfa hræðast

það að valdhafar á hverjum tíma geti beitt hann þrýstingi til dæmis með að hóta beint eða

óbeint að reka hann úr starfi. Tryggt þarf að vera í lögum að ríkisstarfsmenn verði ekki

leiksoppar stundarhagsmuna eða fórnarlömb geðþóttaákvarðana stjórnmálamanna. Umdeilt

hefur verið hvort þessi vernd skuli vera í lögunum en þess ber að geta að þær reglur sem fjalla

34 Reglur nr. 464/1996 35 Ríkisendurskoðun. 2011 - a. 36 Ásta Lára Leósdottir. 2007. 37 Ásta Lára Leósdóttir. 2007.

19

um uppsagnir og áminningar í starfsmannalögunum eru í meginatriðum frá árinu 1954 þegar

fyrstu lögin um réttindi og skyldur starfsmanna voru sett.38

Ein helsta ástæða fyrir vernd opinberra starfsmanna er sú að með henni er hagsmunum

ríkisins og almennings best borgið. Ríkið telur sig hafa hagsmuni af því að vernda opinbera

starfsmenn í starfi og voru þessi ákvæði því lögfest. Í raun er tilgangurinn að vernda ríkið og

almenning en ekki starfsmanninn sem slíkan.39

Ef starfsmaður brýtur starfskyldur sínar eða uppfyllir ekki þær kröfur sem til hans eru gerðar

getur forstöðumaður samkvæmt 1.mgr.44.gr. starfsmannalaga sagt starfsmanni upp. En áður

en til þess kemur, ef brotið í starfi er ekki þeim mun alvarlegra, þarf fyrst að veita honum

skriflega áminningu og veita honum tækifæri á að bæta ráð sitt sbr. 21.gr.laganna.

Starfsmaður gæti meðal annars verið áminntur fyrir óstundvísi, óvandvirkni, ófullnægjandi

árangur, ölvun, vankunnáttu og fleira.40

Komi upp atvik þar sem yfirmenn telja vera tilefni til áminningar þarf að byrja á að upplýsa

starfsmann eftir bestu getu. Rannsóknarregla stjórnsýslulaga segir að stjórnvald skuli sjá til

þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en tekin er ákvörðun í því. Með því er átt við að

æskilegast sé að afla upplýsinga um hvað gerðist og hvenær og hvað en einnig hvernig atvik

uppgötvaðist. Yfirmenn gætu þurft að afla upplýsinga frá öðrum starfsmönnum en einnig

þeim sem talið er að hafi brotið starfskyldur sínar. Best sé að skila atvikalýsingu í skriflegri

skýrslu sé hún flókin eða umdeild.41

Þegar verið er að taka ákvörðun um áminningu skal tilkynna viðkomandi um meðferð

málsins skriflega og starfsmaður boðaður á fund. Hann hefur þá þann kost á að tala sínu máli

áður en endanleg ákvörðun er tekin um hvort áminning sé veitt eða ekki. Með þessu er verið

að vísa til fjórða kafla stjórnsýslulaganna um andmælarétt 13 gr. sem hljóðar svo;

„Aðili máls skal eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en

stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins

afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft“

38 Ríkisendurskoðun. 2011 - a. 39 Ríkisendurskoðun. 2011 - a. 40 BSRB. E.d. 41 Ríkisendurskoðun. 2011 – a.

20

En með því er átt við að starfsmaður hefur rétt til að tjá sig um tilefni áminningar að

trúnaðarmanni viðstöddum. Þá sé farið yfir með starfsmanninum hvaða rétt hann hefur sé

hann áminntur til dæmis hvað varðar andmælarétt og að kynna sér gögn málsins. Þó eru

undanþágur hvað gögnin varðar samkvæmt 16. og 17 gr. stjórnsýslulaga.42

Þegar andmælafrestur er liðinn þarf að taka endanlega ákvörðun um hvort áminning sé veitt

eða ekki og ákvörðunin skal tekin á grundvelli gagna sem liggja fyrir og upplýsinga málsins

en einnig skal tekið tillit til þeirra andmæla sem starfsmaður gæti hafa lagt fram.43

Sé tekin ákvörðun um að áminna starfsmanninn þarf hún að vera skrifleg og tilgreint skal

tilefni hennar og þá afleiðingu að bæti starfsmaður ekki ráð sitt verði honum sagt upp. Oft eru

sett ákveðin tímamörk til að leiðbeina starfsmanni en með því fær hann bæði tækifæri og

leiðsögn til að bæta sig. Hægt er að bjóða starfsmanni að óska eftir frekari rökstuðning eigi

það við en þá þurfa líka að fylgja með leiðbeiningar hvernig slíkt er gert.44

Bæti starfsmaður ekki ráð sitt í kjölfar áminningarinnar er honum sagt upp störfum. En áður

en það er gert þarf að huga að því hvort öll skilyrði séu fyrir hendir áður en

uppsagnarúrræðinu sé beitt. Skilyrðin sem uppfylla þarf eru þrjú;

Í fyrsta lagi þarf að liggja fyrir áminning og hún þarf að uppfylla þær kröfur

sem gerðar eru til áminninga bæði hvað varðar innihald áminningabréfs og

málsmeðferð sé rétt.

Í öðru lagi atvik sem verið er að skoða þarf að vera að svipuðu tagi og fyrra

tilfellið sem áminnt var fyrir upphaflega.

Í þriðja lagi þarf að gæta upp á tíma því ekki má vera of langt um liðið hvað

varðar eðli og alvarleika áminninganna.45

Áminningarferlið virðist þó vera lítið notað af forstöðumönnum á Íslandi en haustið 2009

kom fyrirspurn á Alþingi um fjölda áminninga sl. 5 ár en þá höfðu einungis fjórtán

starfsmenn af rúmlega 22 þúsund verið áminntir og þrír forstöðumenn. En almennt virðist

vera litið svo á að áminning sé ærumeiðandi fyrir þann sem hana fær.46

42 Samband íslenskra sveitarfélaga. 2012. 43 Samband íslenskra sveitarfélaga. 2012. 44 Samband íslenskra sveitarfélaga. 2012. 45 Samband íslenskra sveitarfélaga. 2012. 46 Ríkisendurskoðun. 2011 - a.

21

Ákvörðun yfirmanns um að segja upp starfsmanni er yfirleitt íþyngjandi fyrir starfsmanninn.

Nokkuð algengt er að upp komi ágreiningur milli aðila vegna slíkrar ákvörðunar og getur

starfsmaðurinn þá leitað réttar síns. Úrræði starfsmanna eru á þrjá vegu þ.e stjórnsýsluákæra,

málshöfðun fyrir dómsstólum og kvörtun til umboðsmanns Alþingis.47

Samkvæmt 26.gr. stjórnsýslulaga, lög nr. 37/1993, er heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til

æðra stjórnvalds sé það til staðar. En þessi regla er byggð á stigskiptingu stjórnsýslukerfisins

þar sem æðra stjórnvald hefur eftirlit og yfirstjórn með lægri stjórnvöldum. Samkvæmt þessu

eru uppsagnir stjórnvaldsákvörðun og eru því samkvæmt þessari reglu almennt kæranlegar til

æðri stjórnvalda en í 49.gr. starfsmannalaga kemur þó fram sú meginregla að ákvörðun

stjórnvalda sem teknar eru út frá þeim lögum sé ekki hægt að skjóta til æðri stjórnvalda. Í

3.málslið.1.mgr.44.gr.starfsmannalaganna er þó hægt að finna heimild sem segir að heimilt sé

að bera uppsögn undir hlutaðeigandi ráðherra grundvallist hún á þeim ávirðingum í garð

starfsmanna sem greint er frá í 21.gr. starfsmannalaganna. Það má því álykta að sé

starfsmanni sagt upp störfum geti hann ekki kært ákvörðunina nema að uppsögnin stafi af

þeim matskenndu ávirðingum sem má finna í 21.gr. starfsmannalaganna.48

Starfsmaður hefur möguleika á að höfða mál fyrir almennum dómstólum það er þó

kostnaðarsamt fyrir starfsmanninn og getur honum reynst erfitt að sanna tjón sitt ef hann

sækist eftir bótum á annað borð.49

Samkvæmt lögum nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis kemur fram að hann er kosinn af

Alþingi og skal hafa eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Starfssvið hans tekur til

allrar opinberrar stjórnsýslu hvort sem er hjá ríki eða sveitarfélagi. Umboðsmaður Alþingis

skal hafa eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og á að tryggja rétt einstaklinga gegn

stjórnvöldum landsins. Hann skal gæta þess að jafnræði sé haft í heiðri í stjórnsýslunni og að

hún fari fram samkvæmt lögum um stjórnsýsluhætti. Umboðsmaður er kosinn á fjögurra ára

fresti af Alþingi og má hann ekki vera alþingismaður og skal hann uppfylla skilyrði laga til að

gegna embætti hæstaréttardómara. 50

Á grundvelli 2.mgr.4gr. laganna geta bæði starfsmenn ríkis og sveitarfélaga kvartað til

umboðsmanns Alþingis ef þeir telja að þeir hafi verið beittir rangindum af hálfu stjórnvalda

47 Björn Pálsson. 2011. 48 Björn Pálsson. 2011. 49 Björn Pálsson. 2011. 50 Mannréttindaskrifstofa Íslands. E.d.

22

til að mynda vegna uppsagnar. Stjórnsýslunni gefst þannig kostur á að bæta ráð sitt. Tilmæli

umboðsmanns eru þó ekki bindandi að lögum.51

51 Björn Pálsson. 2011.

23

3 Nýskipan í ríkisrekstri

Fyrir rúmum tveimur áratugum kom fram ný stefna í ríkisrekstri hjá löndum innan OECD en

hún á rætur sínar að rekja til Bretlands. Alþjóðlegar stofnanir (eins og OECD) voru búnar að

þróa nýja stjórnunaraðferð fyrir opinbera geirann sem hefur verið kölluð Nýskipan í

ríkisrekstri (NSR) (e. New public management). Áður fyrr, allt frá síðustu heimsstyrjöld,

hafði verið einkennandi fyrir opinbera stjórnsýslu að vera með miðstýrt stjórnsýslukerfi en

undir það fellur að ríkið rekur þjónustu á grundvelli pólitískrar stefnumótunar og regluverk er

mikið. Samkvæmt því kerfi er allt óháð eftirlit mun erfiðara þar sem kjörnir fulltrúar starfa

nálægt embættismönnum. Það er ekki æskilegt að sömu aðilar vinni að fjárlagagerð og

pólitískri stefnumótun líkt og þarna var.52

Nýskipan í ríkisrekstri er marghliða umbótastefna sem gengur út á að endurskoða alla

starfsemi opinbera geirans. Markmiðið er að skapa aðstæður til þess að stjórnsýslan verði

skilvirkari með nýsköpun, stjórnun og úrlausnum vandamála í fyrirrúmi. Grunnhugmyndin

gengur út á að koma fram með fjárhagslega hvata og viðmið sem byggja á fjárhagslegum

reglum í stað stjórnunarlegra. Með því er stefnt að gera opinbera geirann viðskiptamiðaðri og

umfangsminni en á sama tíma afkastameiri og ódýrari í rekstri með því að nota aðferðir

markaðarins eins og rammafjárlög, samningagerð, árangursstjórnun, gæðastjórnun, og

dreifstýringu.53

Margir fræðimenn telja að þessi stefna hafi haft mikil áhrif á starfsemi stjórnsýslunnar. Peter

Osborne og Ted Gabler lýstu því yfir snemma á tíunda áratug síðustu aldar að rekstur hins

opinbera hafði breyst þannig að hlutverk stjórnvalda fólst frekar í að stýra vagninum en að

draga hann. Samkvæmt þeim átti ríkið ekki að veita sjálft þjónustuna heldur að sjá til þess að

þjónustan væri veitt.54

Eitt helsta viðfangsefni NSR er árangursstjórnun en það er samansafn nokkurra aðferða sem

hver styður við aðra og stuðlar að betri árangri í rekstri. Árangursstjórnun byggist á ákveðinni

heildarhugsun sem felst í því að stjórnendur verða að huga að samhengi og gæta samræmis en

líka er lögð áhersla á fagleg vinnubrögð.55 Í árangursstjórnun er lögð lítil áhersla á að

52 Elísabet Benediktz, 2009. Arnar Jónsson og Arnar Pálsson. 2007. 53 Elísabet Benediktz, 2009. Arnar Jónsson og Arnar Pálsson. 2007. 54 Ríkisendurskoðun. 2003 55 Stjórnendavefur. E.d.

24

viðhalda reglufestu heldur er frekar reynt að gera hlutina eins og best verður á kosið. Þetta er

í raun einföld aðferðafræði sem felst í því að endurtaka ferli markmiðasetningar, mælinga og

viðbragða við frávikum. Þegar þetta ferli er endurtekið aftur og aftur er leitast við að bæta

árangurinn af starfi einstakra stofnana. Stefnt er að ná aukinni skilvirkni og þeim áhrifum sem

þjóðfélagið sækist eftir. Markmiðið er alltaf að bæta ríkisrekstur og meta hvernig til hefur

tekist. Ferlið er á þessa leið;

→ Skýr markmið → kerfisbundnar mælingar → eftirfylgni →56

Helstu lönd sem hafa tekið upp og þróað hjá sér NSR eru Bretland, Nýja – Sjáland, Ástralía,

Kanada og Bandaríkin.57

Eins og margar aðrar stefnur í heiminum hefur Nýskipan í ríkisrekstri einnig fengið á sig

gagnrýni. Líklega er það gott því stefnur eiga að vera gagnrýndar til þess að hægt sé að bæta

þær. Helstu atriði gagnrýni á NSR segir Hood í fyrsta lagi vera að NSR er ekki með eina

heildstæða stefnuyfirlýsingu heldur eru þetta margar hugmyndir byggðar á skammlífum

heimildum. Líkja má NSR við sögu H.C Andersen um Nýju föt keisarans þar sem svikararnir

tala og tala um fallega efnið og allir trúa meðan ekkert efni er til staðar. Frá þessu sjónarhorni

hefur stjórnsýslan lítið breyst fyrir utan það tungumál sem stjórnendur eru farnir að tala á

almannafæri. Í öðru lagi hefur verið bent á að NSR geti skemmt opinbera þjónustu með því

að reyna að miðstýra og lækka kostnað stjórnsýslunnar án sýnilegs árangurs. Fjárlagagerð og

eftirlit með rammabreytingum er aðeins dropi í hafið og til þess gert að grafa undan því. Í

þriðja lagi hefur verið bent á að þrátt fyrir að NSR eigi að stuðla að almannaheill sé það gert

til að hygla ákveðinni elítu með því að koma inn nýjum embættismönnum og stjórnendum.58

3.1 Nýskipan í ríkisrekstri og Ísland

Nokkrum árum áður en nýskipan í ríkisrekstri var innleitt að fullum þunga var búið að auka

ábyrgð forstöðumanna á rekstri stofnana með því að dreifa valdinu en einnig kom til

breytinga á starfsmannamálum meðal annarra. Þetta skilaði ágætis árangri en þó komu í ljós

ýmsir veikleikar í rekstrar- og fjármálastjórnun sem nauðsynlegt þótti að bregðast við. Það

vantaði heildarsýn hjá stofnunum yfir ferli áætlanagerðar, rekstrar og uppgjörs svo eitthvað sé

56 Ríkisendurskoðun. 2003. 57 Ríkisendurskoðun. 2003. 58 Hood. 1991.

25

nefnt.59 Árið 1995 var gerð tilraun varðandi samningastjórnun sem gekk ekki nógu vel.

Aðferðin sem slík gekk vel og bætti stjórnun og gerði rekstur stofnana markvissari en

samningaferlið sjálft var of tímafrekt þar sem að því komu margir aðilar og einnig þurfti

fjármálaráðuneytið að samþykkja samningana.60

Í ljósi þessarar reynslu var lögð fram ný nálgun af nefnd fjármálaráðherra sem miðaði áfram

að breytingum á stjórnarháttum til þess að þeir mynduðu samfellda heild og myndu ná yfir

ferlið frá áætlanagerð til uppgjörs. Einnig yrði að fylgja þessu ferli eftir af ráðuneytum.

Tillögurnar voru að gera skipulagningu verkefna til lengri tíma auðveldar og efla samstarf og

innra starf ráðuneyta og ríkisstofnana, skilgreina gagnkvæmar skyldur ráðuneyta og stofnana

vegna verkefna þeirra og auka sjálfstæði stofnana og gefa þeim aukið svigrúm til að mæta

breyttum aðstæðum.61

Árið 1996 má segja að brotið hafi verið blað í sögu opinberrar stjórnsýslu á Íslandi en þá gaf

fjármálaráðuneytið út ritið Stefna um nýskipan í ríkisrekstri. Sett voru þar fram markmið um

að umbótastarf yrði unnið í ríkisrekstri með kjörorðunum „einföldun, ábyrgð og árangur.“62

Ríkisstjórn Íslands samþykkti í nóvember 1996 að NSR yrði tekin upp hjá ríkinu út frá

tillögum nefndar sem hafði haft það verkefni að móta áætlun sem fjallaði um að samræma

árangursstjórnun í ríkisrekstri.63 Á ráðstefnu um NSR sem haldin var í lok árs 1996 var

greinilegt í ræðu þáverandi fjármálaráðherra, Friðriks Sophussonar, að þáverandi ríkisstjórn

hafi ákveðið að fara í þessar breytingar með markvissum aðgerðum.64

Fjármálaráðuneytið gegndi lykilhlutverki við innleiðingu stefnunnar og hafði frumkvæði

varðandi breytingarnar og sá um að kynna og fræða um stefnuna. Önnur ráðuneyti báru

ábyrgð á því að stefnan yrði innleidd og hvernig innan sinna vébanda.65

Með tilkomu hugmyndafræði NSR á Íslandi breyttist fyrirkomulag starfsmannamála hjá

ríkinu mikið. Ríkið átti að geta sinnt samfélagslegum skyldum sínum með því að stuðla að

árangri, hagkvæmni og skilvirkni í rekstri stofnana og ríkið sem vinnuveitandi átti að hafa

hæft starfsfólk innan sinna stofnana og vera samkeppnishæft við einkageirann um hæft

59 Fjármálaráðuneytið. 2004. 60 Fjármálaráðuneytið. 2004. 61 Fjármálaráðuneytið. 2004. 62 Eva Marín Hlynsdóttir. 2012. 63 Ríkisendurskoðun. 2003. 64 Arnar Jónsson og Arnar Pálsson. 2007. 65 Ríkisendurskoðun. 2003.

26

starfsfólk. Starfs og rekstarumhverfi stofnana átti að verða gjörbreytt frá því sem áður var og

til þess þurfti að breyta starfsmannalögum, starfsmannastefnu hins opinbera og

kjarasamningum. Aukin dreifstýring gerði það að verkum að meiri kröfur voru gerðar til

forstöðumanna og sveigjanleiki og sjálfstæði stofnana var lagt til grundvallar ásamt forræði í

starfsmannamálum. Stjórnendur áttu að hafa meira rekstrarlegt svigrúm og sjálfdæmi í

málefnum starfsmanna sinna.66 Sett voru ný lög nr.70/1996 um réttindi og skyldur

starfsmanna ríkisins og í kjölfarið var sett upp nýtt launakerfi.67 Farið var að gera

stofnanasamninga sem lagði grunn að nútímalegri stjórnunarháttum hjá opinberum

stofnunum. Kveðið var meðal annars á að stjórnendur ættu að tileinka sér nútímalegri

stjórnunarhætti og ættu að sýna starfsmönnum sínum jákvætt viðhorf. Þeir áttu að fylgjast vel

með sínum starfsmönnum og leiðbeina þeim eftir þörfum. Þeir áttu að tryggja að starfsmenn

þeirra tækju framförum og væru að vaxa í starfi. Stefnt var að því að ríkið myndi í ríkara

mæli taka upp stjórnunaraðferðir einkageirans svo sem árangursstjórnun, mannauðsstjórnun

og gæðastjórnun.68

Þá var tekið upp nýtt verklag við gerð fjárlaga þ.e rammafjárlagagerð. Sett voru ný lög

nr.88/1997 sem heimila flutning ónýttra fjárveitinga milli ára og flutning fjárheimilda milli

einstakra verkefna. Nýjar stjórnunaraðferðir voru teknar í gagnið við stjórnun ríkisstofnana til

dæmis með verkefnavísum og árangursstjórnun. Áhersla á útboð einstakra rekstarverkefna

jókst sem og einkavæðing ríkisfyrirtækja. Sett var nýtt skipulag hjá fjármálaráðuneytinu 1998

sem hafði sérstaka skrifstofu sem málsvari ráðuneytisins í starfsmannamálum. Skrifstofan á

að veita öðrum stofnunum og stjórnvöldum ráðgjöf við túlkun og framkvæmd reglna, laga

ákvarðana og samninga stjórnvalda. Hlutverk hennar er einnig að setja fram tillögur í helstu

þáttum í starfsmannastefnu ríkisins til dæmis í ráðningamálum starfsmanna, jafnréttismálum,

launastefnu, símenntun og starfslok.69

Í júní 2003 kom út skýrsla Ríkisendurskoðunar um úttekt hennar á árangursstjórnun í

ríkisrekstri og bar heitið; Náðist árangur? Helsta markmið hennar var að greina frá

innleiðingu árangursstjórnunar í ríkisrekstri en einnig meta hvort hún hefði náð þeim tilgangi

sem stefnt var að.

66 Gylfi Dalmann Aðalsteinsson. 2010. 67 Ómar H. Kristmundsson. 1999. 68 Gylfi Dalmann Aðalsteinsson. 2010. 69 Ómar H. Kristmundsson. 1999.

27

Meginniðurstaða skýrslunnar var sú að árangursstjórnun er skammt á veg komin, þrátt fyrir

að þarna voru sex ár frá innleiðingu. En þó má ekki gleyma að þetta var viðamikið verkefni

sem kallaði líka á breytt hugarfar og ný vinnubrögð hjá starfsfólki. Kannski var stefnt of hátt í

upphaflegri áætlun að ná þessu á fáum árum.

Á árunum 1997-2002 höfðu verið gerðir 114 stjórnunarsamningar af þeim 212 sem mögulegir

voru. Aðeins 37% ríkisstofnana höfðu gert langtímaáætlun með ráðuneyti sínu. Aðeins 28%

þeirra sem höfðu gert samning höfðu sett sér tímasett markmið og færri eða 25% höfðu sett

sér mælanleg markmið. Aðeins 10,8% eða 11 af þeim 102 stofnunum sem voru með gildan

samning í ársbyrjun 2001 höfðu skilað ráðuneyti sínu ársáætlun fyrir það ár. Aðeins 35,7%

þeirra stofnana sem voru með gildan samning í byrjun árs 2002 höfðu skilað ársskýrslu fyrir

starfsárið 2001 til ráðuneytis.

Helstu ástæður þess að ekki gekk betur má til dæmis rekja til þess að við framkvæmd

árangursstjórnunar höfðu stofnanir ekki fengið nógu skýr skilaboð um að þær ættu að bæta

árangur sinn með því að auka skilvirkni sína, bæta þjónustu og tryggja að tiltekin stefnumál

næðu fram að ganga. Áður en árangursstjórnunin var innleidd hefði átt að athuga betur hvort

hún hentaði öllum tegundum og stærðum ríkisstofnana hér á landi. Það vantaði bæði upp á

hugarfarsbreytingu, mannafla virtist vanta innan ráðuneytanna og framkvæmdanefndin um

árangursstjórnun var ekki sá drifkraftur við innleiðingu sem hún átti að vera.70

Í framhaldi af skýrslu Ríkisendurskoðunar gaf fjármálaráðuneytið út handbók um

árangursstjórnun í ríkisrekstri í apríl 2004. Hafði hún það markmið að auðvelda

ríkisstofnunum innleiðingu og hvernig ætti að starfa í anda árangursstjórnunar.71

Árið 2005 gaf Starfsmennt út stuttan og hnitmiðaðan bækling um mannauðsstjórnun en

Starfmennt er samstarfsvettvangur ríkis og stéttarfélaga ríkisstarfsmanna á sviði starfsþróunar

og sí og –endurmenntunnar. Markmiðið með útgáfu bæklingsins var að stuðla að lifandi

umræðu um mikilvægi þess að hafa markvissa mannauðsstjórnun og reyna draga saman í

aðgengilegt form helstu þætti þess. Stiklað var á stóru yfir helstu þætti mannauðsstjórnunar

og hver ávinningur af henni væri og hvaða þætti væri helst mikilvægt að hafa í lagi.72

70 Ríkisendurskoðun.2003. 71 Fjármálaráðuneytið. 2004. 72 Þórarinn Eyfjörð. 2005.

28

Tíu árum síðar eða 2006 voru markmið stefnunnar enn í fullu gildi og hafði ýmislegt áunnist

á þeim áratug frá innleiðingu. Ennþá voru markmiðin þó að gera enn betur og leggja meiri

kraft í umbætur á ríkisrekstri. Ný kjörorð voru lögð fram til að ná lykilmarkmiði stefnunnar,

árangri. „Kjörorð stefnu um árangursríkan ríkisrekstur er skilvirk þjónusta á einfaldan og

hagkvæman hátt.“73 Í framhaldi var sett fram stefna um árangursríkan ríkisrekstur sem

byggðist á fimm meginmarkmiðum sem voru skipulag ríkisrekstrar, stjórnhættir ríkisins,

fjármálastjórn, starfsmannastjórn og samskipti ríkis og einkamarkaðar. Undir hverju

markmiði voru smærri markmið og áherslur.74

Árið 2007 komu Arnar Jónsson og Arnar Pálsson stjórnsýsluráðgjafar hjá ParX fram með

grein sem fjallaði um hvort enn væri stefnt að nýskipan í opinberum rekstri. Þeirra niðurstaða

var að nýskipan í ríkisrekstri hefði vafalaust breytt umtalsverðu í opinberri stjórnsýslu á

Íslandi og væri mjög einkennandi fyrir hana þennan áratug 1996-2006. Þeir bentu m.a. á að

stefnan væri þarna orðin tíu ára gömul og stjórnvöld þyrftu að hafa skýra og heildstæða

stefnu hverju sinni. Þeir töldu vera vísbendingar um að aukin alþjóðavæðing ætti eftir að

breyta íslenskri stjórnsýslu enn frekar og hún þurfi að vera í stakk búin til þess að meðtaka

auknar alþjóðlegar skuldbindingar. Þetta gæti verið tækifæri til að hugsa opinber störf með

enn öðrum hætti en fyrr. 75

73 Fjármálaráðuneytið. 2007. 74 Fjármálaráðuneytið. 2007. 75 Arnar Jónsson og Arnar Pálsson. 2007.

29

4 Mannauðsmál ríkisins

Árið 2011 komu út skýrslur Ríkisendurskoðunar um mannauðsmál ríkisins en ákveðið hafði

verið árið 2011 að gera stjórnsýsluúttektir á þeim. Fyrsta skýrslan kom út í janúar 2011 og

fjallaði hún um reglur sem gilda um starfslok ríkisstarfsmanna. Önnur skýrslan kom út í

september sama ár en hún fjallaði um stefnu stjórnvalda í mannauðsmálum ríkisins og stöðu

þeirra.

Eins og kom fram í kafla um starfsmannalögin hér á undan þá nýtur ríkisstarfsmaður

sérstakrar verndar í starfi en á undanförnum árum hefur það verið umdeilt hvort sú sérstaka

vernd sem ríkisstarfsmenn njóti geti komið niður á skilvirkni og árangri stofnunarinnar. En

nauðsynlegt getur verið að starfsmannahald ríkisins sé sveigjanlegt til að nýta fjármuni sem

best og stuðla að góðri þjónustu við borgarana.76

Opinberum starfsmönnum er ætlað að halda uppi lögum og reglum en einnig að framfylgja

ákvörðunum stjórnvalda og stefnu þeirra. Helsta hlutverk þeirra er að tryggja hlutlausa og

faglega stjórnsýslu og því hefur verið haldið fram að það þurfi að vernda þá eins og áður

sagði fyrir pólitískum þrýstingi og afskiptum stjórnmálamanna.77

Ríkisendurskoðun telur að það ferli um áminningar og starfslok sem starfsmannalögin mæla

fyrir sé bæði þunglamalegt og tímafrekt. Það leiðir til þess að þeir starfsmenn sem hafa brotið

af sér í starfi eða eru ekki hæfir til að gegna því fái meiri vernd en til var ætlast. Eins og áður

hefur komið fram að til þess að segja starfsmanni upp þarf hann að hafa brotið tvisvar af sér í

starfi með sama eða álíka broti með stuttu millibili. Líði langur tími á milli eða komi nýtt brot

af öðru tagi þarf að áminna hann upp á nýtt og svo framvegis. Í raun getur starfsmaður því

safnað sér áminningum án þess að vera sagt upp.78

Helstu ábendingar Ríkisendurskoðunar til Fjármálaráðuneytisins voru að einfalda

málsmeðferðir við uppsagnir ríkisstarfmanna, veita lagaheimild til starfslokasamninga við

ríkisstarfsmenn en það getur reynst báðum aðilum erfitt ef vinna þarf uppsagnarfrestinn,

kanna þarf hvort hægt sé að færa ákvæði starfsmannalaga í kjarasamninga eins og um réttindi

og skyldur ríkisstarfsmanna, aðstoða þarf betur og styðja við forstöðumenn í

76 Ríkisendurskoðun. 2011 - b. 77 Ríkisendurskoðun. 2011 - a. 78 Ríkisendurskoðun. 2011 - a.

30

starfsmannamálum, sérstaklega minni stofnanir. Helstu ábendingar til ráðuneyta og

forstöðumanna voru að meta frammistöðu reglulega og með formlegum hætti og halda til

haga gögnum um matið til að hægt sé í fljótu bragði að taka á slakri frammistöðu

starfsmanns. Í öðru lagi þarf að fara fram starfsmannasamtal áður en reynslutími starfsmanns

lýkur og hann geti mögulega verið ráðinn til reynslu eitt ár enn ef til þarf. Forstöðumenn eiga

að nýta sér betur reynslutíma til að meta hvort ráða eigi starfsmanninn til frambúðar eða

ekki.79

Samkvæmt úttekt Ríkisendurskoðunar á stefnu stjórnvalda og stöðu mannauðsmála ríkisins

benda nýlegar rannsóknir til þess að þó nokkur munur sé á mannauðsstjórnun hjá opinberum

stofnunum og fyrirtækjum á einkamarkaði. En sterk tengsl eru á milli þess að hafa

árangursríka mannauðsstjórnun og velgengni stofnana. Stór hluti nútíma mannauðsstjórnunar

er að meta frammistöðu reglulega en með því er til dæmis hægt að taka á ófullnægjandi

starfsárangri starfsmanna og hvetja þá áfram. Ríkisendurskoðun telur að nauðsynlegt sé fyrir

stjórnvöld að leggja áherslu á að bæta mannauðsstjórnun og efla fræðslu um hana til

stjórnenda hjá ríkinu.80

Stjórnvöld þurfa að móta formlega heildarstefnu í mannauðsmálum fyrir allar stofnanir og

ráðneyti ríkisins og þarf að gera mannauðsstjórnun hærra undir höfði en gert hefur verið. En

áður en hægt er að móta heildarstefnu þarf ríkið að skoða og greina mögulega veikleika í

mannauðsmálum ríkisins ásamt öðrum þáttum. Sem dæmi má nefna þá hefur

meðalstarfsaldur ríkisstarfsmanna hækkað mikið sl. ár og stefnir allt í að um fjórðungur fari á

lífeyri á næstu 5 árum.81

Helstu ábendingar ríkisendurskoðunar til Fjármálaráðuneytis eru að starfsmannaskrifstofa

Fjármálaráðuneytis þurfi að fá aukið hlutverk og það þurfi að efla hana til þess að hún geti

sinnt mannauðsmálum mun betur og innleitt nútíma mannauðsstjórnun hjá ríkisstofnunum en

það hefur gengið hægt. Stjórnvöld þurfa að móta sér langtímastefnu í mannauðsmálum sem

nær til allra ráðuneyta og stofnana ríkisins. Í stefnunni þarf að skilgreina lykilmarkmið,

áherslur og aðgerðir auk þess að setja árangursmælikvarða sem mæla hvernig til tekst við að

ná settum markmiðum.82

79 Ríkisendurskoðun. 2011 - a. 80 Ríkisendurskoðun. 2011 - b. 81 Ríkisendurskoðun. 2011 - b. 82 Ríkisendurskoðun. 2011 - b.

31

Ljúka þarf þeirri vinnu að setja fram gæðaviðmið og tryggja að þeim sé framfylgt. Í síðustu

kjarasamningum lagði fjármálaráðherra áherslu á að móta gæðaviðmið í mannauðsmálum og

stofnanir yrðu skyldugar til að fylgja þeim eftir. Ríkið þarf einnig að ljúka stjórnendastefnu

og fylgja henni eftir þar sem m.a eru gerðar auknar kröfur til þeirra á mannauðssviði og efla

stjórnendur enn frekar. Tryggja þarf að hægt sé að umbuna góðum stjórnendum fyrir góð

störf til dæmis með launahækkun en til þess þarf líklega lagabreytingu.83

Gera þarf kerfisbundið mat á veikleikum í mannauðsmálum ríkisins en þeir geta verið

hækkandi meðalaldur starfsmanna, mikil starfsmannavelta, launamunur vinnumarkaða, aukið

vinnuálag og fleira. Ríkisendurskoðun telur að athuga þurfi aukið vinnuálag ríkisstarfsmanna

og bregðast við því sé það að skaða starfsemi ríkis. Fylgjast þarf með starfsmannaveltu og

fjölda veikindadaga hjá stofnunum og skrá þessar upplýsingar reglubundið og með

samræmdum hætti. Þá þyrfti einnig að birta þær tölur opinberlega þar sem þær gefa

mikilvægar upplýsingar og vísbendingar um stöðu mannauðsmála hjá stofnunum ríkisins á

hverjum tíma.84

Ríkisendurskoðun telur ennfremur að fylgjast þurfi með launaþróun á vinnumarkaði og móta

áætlun um hvernig bregðast eigi við þegar launamunur milli ríkis og einkafyrirtækja er orðinn

of mikill. Verði hann of mikill er hætt við aukinni starfsmannaveltu hjá ríkinu. Frammistaða

þarf að hafa meiri áhrif á launakjör hjá starfsmönnum ríkisins og þarf að umbuna þeim fyrir

góðan árangur í starfi og tryggja að starfsmenn fái fulla sanngirni við mat á frammistöðu

þeirra. Þá þarf ríkið að meta hver mannaflaþörf þess er til framtíðar og þurfa öll ráðuneyti að

koma að því verkefni því bregðast þarf tímanlega við skorti á starfsmönnum.85

4.1 Cranet rannsóknin og þroskastig mannauðsstjórnunar

Cranet (e. Cranfield Network on International Human Resource Management) er alþjóðlegt

rannsóknarsamstarf um 40 háskóla í jafnmörgum löndum og er Háskólinn í Reykjavík einn

af þeim. Samstarfið hófst árið 1989 en árið 2002 kom Háskólinn í Reykjavík inn í starfið.

Fyrsta Cranet rannsóknin var gerð á Íslandi árið 2003 og hafa verið gerðar þrjár stórar

kannanir á íslenskri mannauðsstjórnun á þriggja ára fresti, 2003, 2006, 2009 og 2012.

83 Ríkisendurskoðun. 2011 - b. 84 Ríkisendurskoðun. 2011 - b. 85 Ríkisendurskoðun. 2011 - b.

32

Háskólinn í Reykjavík sér alfarið um framkvæmd verkefnisins en fær styrki m.a. frá

fjármálaráðuneytinu og samtökum atvinnulífsins.

Frá árinu 2008 eftir efnahagshrun hefur verið unnið að því að skoða áhrif hrunsins á

starfsmannamál. Markmiðið með því er að rannsaka þætti sem tengjast samdráttar- og

viðsnúningsaðgerðum stofnana og fyrirtækja. Áhersla er lögð á að bera saman einkafyrirtæki

og opinberar stofnanir og reynt að varpa ljósi á áhrifin á viðhorf starfsmanna á þessum

aðskildu vinnumörkuðum.86

Markmið Cranet verkefnisins er að skoða mannauðsstjórnun hjá íslenskum stofnunum og

fyrirtækjum og bera niðurstöðurnar saman við aðferðir og nálgun í öðrum löndum og leitast

við að greina þróun frá einum tíma til annars. Ólíkar atvinnugreinar eru bornar saman og

áhrifin skoðuð út frá stærð skipulagsheildarinnar. Reynt er að staðsetja íslenskar

skipulagsheildir á þroskastigum mannauðsstjórnunar og í framhaldinu reynt að gefa

svarendum leiðsögn um hver næstu skref ættu að vera.

Stefna verkefnisins er að byggja upp gagnagrunn um mannauðsstjórnun hjá íslenskum

stofnunum og fyrirtækjum og fjölga þannig tækifærum til rannsókna á þessu sviði.87

Cranet verkefnið byggir algjörlega á þátttöku og samstarfsvilja fyrirtækja og stofnana sem

leitað er til og hefur það samstarf alltaf verið gott. Margir leggja á sig mikla vinnu við

verkefnið eins og starfsmannastjórar eða þeir sem eru ábyrgir fyrir mannauðsmálum

fyrirtækja og stofnana og hefur það tryggt verkefninu framgang. Þær stofnanir og þau

fyrirtæki sem taka þátt fá sem þakklætisvott endurgjöf í formi samantektar um stöðu sinnar

skipulagsheildar og niðurstöður hvar þeirra skipulagsheild stendur í þroskastigum

mannauðsstjórnunar.88

Úrtak fyrir Cranet rannsóknina eru fyrirtæki og stofnanir sem höfðu að lágmarki 70

starfsmenn.

Cranet rannsóknin nýtir sér fimm þroskastig Kearns þar sem núll er með enga meðvitaða

starfsmannastjórnun en stig fjögur er hæsta stigið þar sem litið er á mannauðinn sem

grunnforsendu árangurs.89

86 Háskólinn í Reykjavík. E.d. 87 Arney Einarsdóttir o.fl. 2009. 88 Háskólinn í Reykjavík. E.d. 89 Gylfi Dalmann Aðalsteinsson. 2010.

33

De Geus setti fyrst fram hugmyndina um lærdómsfyrirtæki árið 1988 og fleiri komu í

kjölfarið eins og Peter M. Senges og Mike Pedler. Pedler skilgreinir lærdómsfyrirtæki sem;

„Fyrirtæki sem hvetur til lærdóms starfsmanna og eykur stöðugt getu

sína til að skapa framtíð sína í þeim tilgangi að umbreytast“

Peter M. Senge segir að þau fyrirtæki sem ná að virkja hollustu, áhuga og lærdómshæfileika

starfsmanna sinna á öllum stigum muni ná árangri og skara framúr hjá fyrirtækjum

framtíðarinnar.90

Samkvæmt Kearns (2004) þurfa skipulagsheildir að skipuleggja fræðslustefnu á þann hátt að

hún miði að því að hjálpa þeim að ná hæsta þroskastigi sem hægt er, þ.e. þær verði að

lærdómsfyrirtækjum. Þetta stig er númer sex af sex mögulegum. Kearns setur þroskastigin

upp í líkan sem skilgreinir ítarlega hvað einkennir skipulagsheildir á hverju þroskastigi fyrir

sig.

Mynd 3

Þroskalíkan Kearns 91

90 Gylfi Dalmann Aðalsteinsson. E.d. 91 Ásta Bjarnadóttir og Paul Kearns. 2012.

34

Stig 1; Fyrst eru skipulagsheildir aðeins með lágmarksþjálfun og eru jafnframt ómarkvissar

og óskipulagðar í þjálfunarmálum. Horft er í kostnað og hugsað er um þjálfun ekki þróun.

Stig 2; Á stigi tvö fer einhver þjálfun fram og oft er leitast við að fá atvinnufólk til að þjálfa.

Á þessu stigi er fagfólk til staðar á sviði fræðslu, fagleg nálgun er á skipulagi en engin stefna

er í skipulagsheildinni og lítil samfella. Byrjað er að nota þjálfun sem samkeppnisforskot og

óskir metnar en markviss þarfagreining er ekki til staðar, og engin kerfi sem halda utan um

hana.

Stig 3; Þróunin er smám saman í þá átt að þarfagreiningar er krafist og þess að þjálfun þurfi

að byggja inn í ferli. Þjálfun verður markvissari og unnið er meira með stjórnendum.

Stig 4; Hér er til staðar ráðgjafi sem er jafnframt þátttakandi í rekstri skipulagsheildarinnar.

Fylgt er stefnumiðaðri frammistöðu- og þarfagreiningu, viðskiptamarkmið eru skýr,

markvissar mælingar eru gerðar á árangri, hannaðar eru klæðskerasaumaðar og

frammistöðutengdar lausnir í fræðslu, notast við fjölbreyttar lærdómsaðferðir og gerðar

markvissar mælingar á árangri.92

Stig 5; Nú er komið að því að lærdómur fer þvert í gegnum deildir og á þessu stigi vinnur

fræðslustjóri (e. learning consultant) með næstráðanda hjá skipulagsheildinni.

Skipulagsheildin er orðin að lærdómsfyrirtæki, þar sem tveggja lykkju lærdómur er helsta

einkennið.93

Stig 6; Að lokum er staðan þannig að lærdómur sem bætir við gildi gerist eðlilega og næstum

ómeðvitað. Þekkingarstjórnun er á háu stigi, þekkingarmiðlun á sér stað, starfsmenn eru

mannauðurinn með nýsköpunarhugmyndir og í sífelldu endurmati.94

Það skiptir máli að nota rétta aðferð mannauðsstjórnunar til að ná markmiðum út frá því hvar

skipulagsheildin er stödd á lífkúrfunni og hvaða atvinnugrein hún tilheyrir. Það virka ekki

eins aðferðir fyrir alla og eru til mörg dæmi um misheppnaða innleiðingu nýjustu

tískustrauma í stjórnun sem má rekja til þess að misræmi er milli aðferðarinnar og þroskastigs

skipulagsheildar. Aukinn þroski í mannauðsstjórnun fyrirtækja og stofnana kemur oft fram

með því að innleiða starfsmannasamtöl. Í upphafi eru þau oft og tíðum á forsendum

starfsmannsins frekar en skipulagsheildarinnar og geta eingöngu verið spjall um daginn og

92 Kearns. 2004. 93 Argyris. 1998. 94 Kearns. 2004.

35

veginn en ekkert markvisst unnið með viðtölin. Þannig getur þetta verið í nokkur ár. En ef

skipulagsheild ætlar að nýta sér þau til að þroskast er líklegt að þau þróist yfir í

frammistöðusamtöl og nýttar séu hlutlægar mælingar á frammistöðu og mögulega einhver

launatenging.95

Þegar bornar eru saman Cranet rannsóknirnar sem gerðar voru 2006 og 2009 á Íslandi var

munur milli einkamarkaðarins og hins opinbera þó nokkur. Árið 2006 voru 72% stofnana á

stigi eitt og 23% stofnana á stigi tvö. Hjá fyrirtækjum voru 31% á stigi eitt og 48% á stigi tvö.

Í næstu könnun árið 2006 voru 39% stofnana á stigi eitt og 54% stofnana á stigi tvö. Í sömu

könnun voru 20% fyrirtækja á stigi eitt og 56% á stigi tvö. Athygli vekur einnig að árið 2009

voru 21% fyrirtækja á einkamarkaði sem voru komin á stig þrjú og örfá komin yfir á

þroskastig fjögur en aðeins 7% stofnana. Árið 2006 var svarhlutfall um 60% en 41% ári

2006.96

Cranet rannsóknin sem var framkvæmd 2012 var tvíþætt annarsvegar var verið að kanna

samdráttar og viðsnúningsaðgerðir og hinsvegar um stöðu mannauðsstjórnunar í

skipulagsheildinni. Rannsóknirnar voru gerðar meðal sömu hópa fyrirtækja og stofnana.

Svarhlutfall var um 50% í báðum rannsóknunum.97

Mynd 4

95 Ásta Bjarnadóttir og Kearns. 2012. 96 Arney Einarsdóttir o.fl. 2009. 97 Arney Einarsdóttir o.fl. 2012.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

þroskastig 0 þroskastig 1 þroskastig 2 þroskastig 3 þroskastig 4

Samanburður þroskastiga mannauðsstjórnunar milli ára 2006, 2009 og 2012

2006

2009

2012

36

98

Á mynd hér að ofan má sjá þroskastig mannauðsstjórnunar í íslenskum fyrirtækjum og

stofnunum og hvernig þróunin er. Þessi samanburður er milli áranna 2006,2009 og 2012. Eins

og sjá má eru langflestir á þroskastigi tvö. Svo virðist sem þróunin sé í jákvæða átt að því

leytinu að meðalþroskastigið hefur farið hækkandi með árunum og fyrirtækjum á þroskastigi

0-1 hefur farið fækkandi. En eins og fram kemur eru nú engin fyrirtæki á þroskastigi fjögur

eins og var 2009.99

Mynd 5

100

Á mynd sjö má sjá stöðu mannauðsmála hjá opinberum stofnunum og fyrirtækjum með

starfsmenn yfir 70 árið 2012. Staðan hefur breyst örlítið til dæmis eru nú engar stofnanir á

þroskastigi núll en aftur á móti eru 6% fyrirtækja í fiskvinnslu, iðnaði og orkumálum þar.

Flestar stofnanir eru þó enn á þroskastigi eitt og tvö. Meðaltal þroskastiga atvinnugreina var

1.9 hjá öllum. Jákvætt er að þroskastig íslenskra stofnana og fyrirtækja í mannauðsmálum fer

hækkandi yfir þetta sex ára tímabil en það væri ánægjuleg þróun að sjá fleiri komast á stig

þrjú og jafnvel fjögur í næstu könnun árið 2015. Það sem stofnanir þurfa helst að laga er að

auka árangurstengingu launa og bæta frammistöðumat starfsmanna.101

98 Arney Einarsdóttir o.fl. 2012. 99 Arney Einarsdóttir o.fl. 2012. 100 Arney Einarsdóttir o.fl. 2012. 101 Arney Einarsdóttir o.fl. 2012.

0%

20%

40%

60%

80%

þroskastig 0 þroskastig 1 þroskastig 2 þroskastig 3 þroskastig 4

Staða á íslenskum fyrirtækjum og stofnunum eftir atvinnugreinum 2012

Frumvinnsla, iðnaðurog orkumál

Verslun, þjónustaferðamál, ferðaþj.ogsamgöngur

Opinber þjónusta ogstjórnsýsla

37

Böðvar Héðinsson gerði rannsókn árið 2007 þar sem hann kannaði þroskastig

mannauðsstjórnunar hjá hinu opinbera og byggði hann hana á aðferðum Kearns. Böðvar gerði

megindlega rannsókn sem náði til opinberra stofnana sem voru með 40 til 100 starfsemenn.

Böðvar kannaði hvort samræmi væri á milli heildarstefnu stofnunarinnar og aðgerða í

mannauðsstjórnun og hvaða aðferðir stofnanirnar voru að nýta sér í árangursstjórnun.

Niðurstöðurnar úr rannsókn hans er mjög lík Cranet rannsókn HR það er að segja stór hluti

ríkisstofnanna eru á þroskastigi tvö en meirihluti stofnana hefur þó ekki náð því stigi. Í

rannsókninni kemur fram tölfræðilega marktækur munur á stofnunum sem hafa samræmt

betur stefnu og aðgerðir í mannauðsstjórnun við heildarstefnu en stofnanir á lægra

þroskastigi. Þá kemur einnig fram að stjórnendur hafa jákvætt viðhorf og væntingar til

starfsmannastefnu og vonast til þess að hún nýtist þeim sem stuðningur til að ná betri árangri

hjá stofnuninni.102

102 Gylfi Dalmann Aðalsteinsson. 2010.

38

5 Aðferðir og gögn

Tilgangur þessarar rannsóknar var að skoða það starfsumhverfi sem opinberar stofnanir búa

við út frá mannauðsstjórnun.

Rannsóknarspurningin er;

Getur það starfsumhverfi sem opinberar stofnanir búa við komið í veg fyrir þroskaða

mannauðsstjórnun?

Til þess að komast að niðurstöðu í var notast við eigindlega rannsóknaraðferð en hún hentar

vel þegar dýpka þarf þekkingu á þeim skilningi sem einstaklingar hafa á lífi sínu og reynslu.

Rannsakandi reynir að staðsetja sig í reynslu viðmælenda með það að markmiði að skilja

hlutina út frá þeirra sjónarhorni.103 Eigindlegar aðferðir nýtast vel þegar skoða á upplifanir

fólks, hugmyndir, tilfinningar þeirra, markmið eða reynslu sem annars er erfitt að skoða og

þær henta líka vel þegar rannsaka á hluti í sínu eðlilega umhverfi.104 Með eigindlegum

rannsóknum er fylgst með fólki í daglegu umhverfi þess og tekin viðtöl þar sem ekki er

staðlað form fyrir spurningar og svör heldur reynt að miða að því að fá viðmælenda til að lýsa

sinni reynslu og upplifun.105

Í eigindlegum rannsóknum eru gæði rannsóknargagna að mestu leyti háð hæfni og þekkingu

rannsakandans því hann verður bæði að sýna varkárni við framkvæmd rannsóknar ásamt því

að sýna þagmælsku og trúnað. Rannsakandinn þarf að leggja til hliðar sínar skoðanir og gæta

þess að hans sjónarhorn sé hlutlaust því annað gæti dregið úr gæðum rannsóknarinnar.106

Helstu aðferðir sem eigindlegar rannsóknaraðferðir notast við eru hálfstöðluð og óðstöðluð

opin einstaklingsviðtöl, rýnihópaviðtöl, þátttökuathuganir og orðræðugreining á þeim

gögnum sem liggja fyrir.107

Einn af mikilvægustu þáttum í félagsvísindalegum rannsóknum er siðferði og ábyrgð hennar

liggur hjá rannsakandanum sjálfum.108 Í þessari rannsókn snúast siðferðileg atriði fyrst og

fremst að siðferðislegri skyldu rannsakanda að vernda viðmælendur sína fyrir mögulegum

103 Licthman. 2010. 104 Anna María Reynisdóttir. 2013. 105 Jón Gunnar Bernburg. 2005. 106 Anna María Reynisdóttir. 2013. 107 Anna María Reynisdóttir. 2013. 108 Neuman. 2006.

39

neikvæðum afleiðingum af þátttöku sinni í rannsókninni. Gæta þarf að upplýsingar sem

viðmælendur gefa í viðtölunum komi þeim ekki illa hvorki lagalega eða félagslega. Til að

koma í veg fyrir slíkt gætir rannsakandi að nafnleynd viðmælenda og breytir upplýsingum

sem gætu komið upp um viðkomandi persónu.109

5.1 Viðtöl

Í þessari rannsókn var notast við hálfopin viðtöl. Með því er átt að viðfangsefnið er fyrirfram

ákveðið og viðmælendur fá að tjá sig með sínum orðum og segja sínar skoðanir. Rannsakandi

nýtti sér þó að hafa ákveðinn viðtalsramma með nokkrum opnum spurningum. Þegar gerðar

eru eigindlegar rannsóknir geta rannsóknarspurningarnar breyst í ferlinu til þess að ná að

endurspegla betur þær spurningar sem þörf er á til að hægt sé að skilja viðfangsefnið. Val á

viðmælendum, fjöldi þeirra og öflun heimilda var haldið opnu eins lengi og hægt var til að fá

örugglega þau gögn sem þurfti.110

Þátttakendur voru valdir markvisst með rannsóknarspurninguna í huga til að fá sem besta

svörun en slík nálgun er algeng í eigindlegum rannsóknum. Þátttakendur eru þá valdir út frá

þekkingu sinni og persónulegri reynslu á rannsóknaratriðinu.111 Með því er verið að velja

þátttakendur sem eru sérfræðingar á sínu sviði.112 Þátttakendur eru valdir með það að

leiðarljósi að þeir auki skilning á verkefninu.113

Þátttakendur voru tíu manns í níu viðtölum, fimm konur og fimm karlar. Þrír störfuðu hjá

stéttarfélagi, þrír voru stjórnendur úr mismunandi og misstórum ríkisstofnunum, tveir voru

mannauðsstjórar hjá stórri ríkisstofnun, rætt var við stjórnanda í ráðuneyti og einn fyrrum

stjórnanda stórrar ríkisstofnunar. Þau voru valin út frá þekkingu sinni og ólíkum sjónarmiðum

á opinbera vinnumarkaðinn.

Það var auðvelt að fá viðtöl við alla sem voru efstir á lista og voru þátttakendur mjög

jákvæðir fyrir bæði viðfangsefninu og rannsókninni sjálfri..

109 Neuman. 2006. 110 Kvale. 1996. 111 Lichtman. 2010. 112 McMillam. 2008. 113 Creswell. 2007.

40

5.2 Gagnaöflun og úrvinnsla

Tekin voru níu viðtöl, í einu viðtalinu voru tveir sem sátu saman fyrir svörum að þeirra ósk

þau tengjast mannauðsmálum hjá stórri ríkisstofnun. Val á viðmælendum fór fram með

leiðbeinanda. Haft var samband við viðmælendurna og viðtöl bókuð í gegnum tölvupóst og

fóru öll viðtölin fram á vinnustöðum viðmælenda. Viðtölin fóru fram frá lok febrúar og fram í

apríl 2012. Lengd viðtalanna var frá tuttugu mínútum og upp í rúman klukkutíma og voru

tekin upp á símtæki. Viðmælendur gáfu allir leyfi fyrir að viðtölin væru tekin upp og þeir

upplýstir um að fyllsta trúnaðar yrði gætt, nöfn þeirra kæmu hvergi fram og ekki yrði hægt að

rekja svör til þeirra.

Allir viðmælendurnir fengu sömu spurningarnar en í sumum viðtölum leiddust umræðurnar á

þann veg að fleiri spurningar komu í kjölfarið. Þar sem viðmælendur höfðu margir ólíkan

bakgrunn kom fram ný sýn í hverju og einu viðtali.

Að viðtölum loknum voru þau afrituð og farið í að vinna þau með athugasemdum, lesa þau

vel yfir og finna meginþemu.

41

6 Niðurstöður

Við úrvinnslu gagnanna voru dregin fram þrjú þemu sem þóttu lýsa best reynslu viðmælenda

á efninu og tengjast rannsóknarspurningunni.

Þemun eru;

Vinnumarkaðir og mannauðsmál

Kostir og gallar starfsmannalaganna

Nýskipan í ríkisrekstri

6.1 Vinnumarkaðir og mannauðsmál

Viðmælendur voru flestir frekar sammála um svör þegar spurt var hvort færa ætti opinberan

og almennan vinnumarkað saman í einn heildarvinnumarkað. Þeirra sýn var að það þyrfti að

vera ákveðinn grundvallarmunur. Það væri ástæða fyrir því að ríkisrekstur væri jafn þungur í

vöfum og raun bæri vitni því hann ætti að vera uppbyggður þannig að erfitt væri að breyta

svo við stjórnarskipti væri ekki hægt að taka stofnanir í U-beygjur á nokkurra ára fresti. Það

eru aðrir hvatar á almennum vinnumarkaði heldur en opinberum vinnumarkaði. Formaður

stéttarfélags segir sína skoðun á opinberri þjónustu vera;

„Opinber þjónusta á að vera fasti og á að vera stöðugleiki í að

heilbrigðisþjónusta sé veitt og menntakerfið sé svona og svona,

þannig að einhverjir sviptivindar þar innan eru kannski ekki æskilegir

á sama tíma.“

Formaður annars stéttarfélags sagði sína afstöðu vera;

„Það verður aldrei samhljómur, eðli viðfangsefnana er svo

mismunandi og það er kannski fyrst og fremst af því ríkið tekur þau

verkefni þar sem er markaðsbrestur þannig að þar sem

einkamarkaðurinn sér sér ekki hag í að sinna einhverju tilteknu

verkefni eða þjónustuhlutverki að það lendir á ríkinu(...) Þetta er svo

sem ekkert nýtt þannig það verður alltaf einhver munur“.

Stjórnendur ríkisstofnana voru þó hlynntari þeirri skoðun að það ætti bara að vera einn

heildar vinnumarkaður.

42

Fyrrverandi stjórnandi stórrar ríkisstofnunar velti því fyrir sér hvort stjórnandi í opinbera

geiranum sé hæfur til að fara og starfa sem stjórnandi hjá einkafyrirtæki og svo öfugt. Eflaust

er þetta alltaf einhver þekking sem stjórnandi þarf að hafa sama hvar hann er en hann

sérhæfast líka. Sami aðili bendir á að þá eru þetta tvennskonar hlutverk að vera til dæmis

ráðuneytisstjóri eða forstjóri Síldarverksmiðju og þau ættu ekki að vera unnin eins. Hann

bendir líka á að samfélagið þarf að viðurkenna mismuninn á þessum störfum þar sem annað

þjónar almenningi en hitt er einkarekstur og því ekki hægt að gera sömu kröfur og ætti ekki

að þvinga þessi störf saman. Honum finnst frekar að fólk þurfi að laga sig að störfunum

heldur en að laga störfin að einhverri miðju. Þá sagði hann líka að það er ákveðið siðferði

sem þarf að gæta að. Hið opinbera og einkamarkaðurinn er ekki eins hvað það varðar hjá hinu

opinbera þarf að gæta vel að þjálfa fólk upp í opinberu siðferði gæta að tengslum, trúnaði og

þagmælsku og slíkt þarf að brýna fyrir fólki ef það er að rápa á milli markaða eða ef

markaðirnir myndu færast nær eða verða einn.

Nokkrir viðmælendur bæði formenn stéttafélaga og stjórnendur ríkisstofnana veltu upp þeirri

hugmynd hvort opinberi og einkamarkaðurinn geti ekki lært af hvor öðrum og nýtt það besta

úr báðum til dæmis mætti einkageirinn taka til sín að nýta meira ráðningafestuna hjá opinbera

geiranum og opinberi geirinn gæti lært að fara betur með peninga af einkageiranum.

Formaður stéttarfélags komst svo að orði;

“Sko ég sé svo sem ekkert af hverju stofnun ætti að vera eins og

fyrirtæki á almennum vinnumarkaði bara hreint ekki og ekki síst út

frá því að stór hluti af okkar stofnunum eru með almannaþjónustu í

einhverri mynd og það á ekkert að vera á markaði í sjálfu sér enda

allt annarskonar þjónusta sem þar er veitt. En auðvitað verða

launakjör og réttindi að vera í samræmi við það sem er að gerast á

almennum markaði til þess að hægt sé að manna þessar stofnanir

þannig þar liggur kannski meginmunurinn”

Stjórnandi ríkisstofnunar benti líka á að í dag væri það þannig að ef stjórnandi er með vel

rekna stofnun þá verður hann óvinsæll meðal annarra stjórnenda sem eru ekki að standa sig

nógu vel. Hann telur að hægt væri að nota nútímalegri aðferðafræði í stjórnun hjá opinbera

geiranum og velja stjórnendur betur. Stjórnendur þurfi að fá að vita það með umbunum að

þeir séu að standa sig vel og það þarf að vera til staðar einhverskonar hvati til að stjórnendur

43

vilji ná góðum árangri. En hann bendir á að í dag geti verið erfitt fyrir stjórnendur séu þeir að

ná árangri, hann kemst svo að orði;

„Í dag er það þannig að jafnvel, og við erum að sjá dæmi um það í

nútímanum, að stjórnendur hjá hinu opinbera sem standa sig vel þeir

verða jafnvel óvinsælir af því þeir eru jafnvel að valda einhverjum

öðrum óþægindum. Þá er svona tilhneiging til meðalmennsku eins og

kerfið er í dag því myndi ég vilja breyta. Það myndi hafa áhrif á

starfsmennina því við vitum að góður stjórnandi hann getur leitt

stofnun til velgengni og lélegur til ekki velgengni. Þannig

stjórnandinn er gríðarlega mikilvægur leiðtogi getur haft svo mikil

áhrif á starfsfólkið.“

Annar stjórnandi ríkisstofnunar tók í sama streng var líka búinn að úthugsa lausnina á þessu.

Það þyrfti að efla mun betur starfsmannaskrifstofuna svo hún gæti verið stuðningur fyrir litlu

ríkisstofnanirnar, hann sagði;

„Fjársýslan er það að hluta til svona miðlæg eining með fjármál og

bókhald, starfsmannaskrifstofan er meira ráðgefandi en mætti alveg

vera svona mannauðsskrifstofa eins og bókhaldsskrifstofa sem er að

aðstoða þessar litlu stofnanir. Þannig stofnanirnar sjálfar eru bara

sérfræðingar í þeirri þjónustu sem þeir veita“

Mannauðsstjóri hjá stórri ríkisstofnun gat rökstutt bæði sjónarmið og telur að það komi til

með að gerast að einkageirinn og opinberi geirinn skríði meira saman og hafi meira samræmi

sín á milli varðandi réttarstöðu aðila og það er bara í takt við það sem er að gerast í heiminum

í kringum 1995, en hann sagði;

„Ísland er ekkert eyland í þessu heldur bara eins og OECD ríkin hafa

verið að gera og eiga sér sameiginlegan iðnaðargrundvöll hvað

varðar þessi mál. Og þetta er í raun bara þróun sem hefur verið að

eiga sér stað um allan heim og vonandi eftir að halda áfram í þessa

átt og svo menn nái gagnkvæmum skilningi á hvaða munur.

Sami viðmælandi bendir líka á að á Íslandi séu það helst lífeyrissjóðaréttindin sem hafi fengið

mikla umræðu þegar kemur að því að ræða sameiningu á vinnumörkuðum og oft og tíðum sé

sú umræða byggð á misskilningi. En það þyrfti að klára það verkefni og þá væri hægt að

44

skoða betur að sameina vinnumarkaðina. En þá á eftir að leysa umræðuna um launamuninn

sem er of mikill.

Formaður stéttarfélags tók undir launaumræðuna og sagði;

„Ríkið sem vinnuveitandi getur aldrei verið launaleiðandi og fyrst og

fremst vegna þess að ríkið það skapar ekki verðmæti það gerir

einkamarkaðurinn. Þess vegna segjum við það á að vera hlutverk

einkamarkaðarins að vera launaleiðandi það á hinsvegar ekki að

þýða að opinberi vinnumarkaðurinn eigi að vera langt á eftir það er

annað mál“.

Annar stjórnandi ríkisstofnunar var þeirrar skoðunar að þetta ætti að vera einn vinnumarkaður

og sömu lögmál ættu að gilda þar um. Ríkið og sveitarfélögin fengu þar með meiri möguleika

á að endurnýja starfsfólk á eðlilegum hraða og geta fengið rétta fólkið. Það væri erfitt fyrir

stofnanir að sitja uppi með fólk sem hún getur ekki nýtt einhverra hluta vegna og það væri

erfitt ferli að segja upp fólki og þyrfti helst efnahagshrun til þess. Stofnanir yrðu þannig betur

í stakk búnar til að sinna sínu hlutverki og væru sveigjanlegri.

Samkvæmt Cranet rannsókninni eru flestar opinberar stofnanir á þroskastigi 1 og 2

samkvæmt líkani Kearns. Stjórnandi í ráðuneyti bendir á að ein aðalástæða þess að opinberar

stofnanir kæmust ekki hærra á líkani Kearns væri sú að launaákvörðun er ekki

frammistöðutengd eins og hægt er að gera á einkamarkaði. En einnig að stofnanir væru

smáar, en yfir 50% ríkisstofnana eru með þrjátíu eða færri starfsmenn, og könnunin næði því

ekki til allra stofnana. Hann bendir einnig á að stéttarfélögin hafi ekki í sama mæli og ríkið

framselt réttinn til þess að semja um útfærslu kjara til starfsmanna á viðkomandi stofnun.

„Sem gerir það að verkum að þú getur minna notað launin sem

stjórntæki(..) þannig við viljum meina að þetta sé meira vandamál

tengt stéttarfélögunum en stjórnendum en það er ekki algilt.“

Stjórnandi ríkisstofnunar telur að það vanti launaumbun í ríkisrekstur svo hægt sé að tengja

laun við frammistöðu. Hann telur einnig að almennt sé ekki verra að beita mannauðsstjórnun

í opinbera geiranum en einkageiranum en segir jafnframt að stofnanasamningar hafi hjálpað

aðeins til og gefið möguleika á að umbuna fyrir vel unnin störf en fáum stjórnendum hafi

tekist að koma því alla leið. Hann bendir líka á að einkageirinn sé misjafn hvað þetta varðar

að það sé ekkert algilt að laun sé tengd við frammistöðu. Ríkið og sveitarfélög ættu almennt

45

séð að geta nýtt sér að fullu hin ýmsu tól mannauðsstjórnunar en honum fannst hindranirnar

vera frekar lagalegar.

Formaður stéttarfélags bendir á að stjórnendur hafi allt sem þeir þurfa til að nota góða

mannauðsstjórnun.

“Þeir eru ekki að nýta sér þau tækifæri sem þeir hafa, það eru ágætis

leiðbeiningar sem þeir hafa í gegnum lög og reglugerðir“

Viðkomandi bendir einnig á að í nýlegri könnun kom í ljós að forstöðumenn stofnana væru

ekki að nýta sér að taka starfsmannasamtöl við sína starfsmenn og kom það mjög á óvart.

Stjórnandi í ráðuneyti var sammála þessu en sagði að opinberar stofnanir væru orðnar

duglegri að taka starfsmannasamtöl en væru ekki að nýta þau og það væri í raun

metnaðarleysi og forstöðumenn væru meira að gera þetta í orði en á borði af því þeim finnst

þeir þurfa að gera þetta. En nú í dag er verið að þróa þetta áfram og reynt að gera það í

samvinnu við stéttarfélögin þar sem búnir eru til mælikvarðar og viðmið til að nýta. En þetta

eru fjölbreyttar stofnanir og því erfitt í framkvæmd bætti hann við.

Fleiri taka í sama streng að stofnanir ættu vel að geta sinnt mannauðsmálum líkt og

einkafyrirtæki því ekkert væri að vanbúnaði í þeim efnum. Fyrrum stjórnandi stórrar

ríkisstofnunar komst svo að orði;

“Opinberar stofnanir eiga að hafa mannauðshugsunina alveg á

hreinu alveg eins og einkafyrirtæki. En við getum sagt sem svo þegar

við erum að tala um einkafyrirtæki þá er okkur svolítið gjarnt að tala

um stærri einkafyrirtæki það eru líka til einkafyrirtæki með 2 körlum

eða 5 körlum og það er ekkert mjög vel meðvituð mannauðsstjórnun

þar. Síðan förum við inní þessar opinberu stofnanir og margar þeirra

eru bara svona tveggja manna og fimm manna, þær eru litlar en ef þú

ferð inn í stórar stofnanir hins opinbera til dæmis háskólana,

heilbrigðisþjónustuna eins og Landspítala þar er alveg jafnmikið

hugsað um mannauðsstjórnun eins og hjá einkageira.“

Mannauðstjóri stórrar ríkisstofnunar telur að hjá sér sé miklu meiri mannauðsstjórnun heldur

en hjá mörgum fyrirtækjum í einkageiranum.

En það barst oft í tal hjá flestum viðmælendum að mjög margar stofnanir á Íslandi eru mjög

smáar, fámennar og fjársveltar þannig það er erfitt fyrir þær að halda úti einhverri skipulagðri

46

mannauðsstjórnun líkt og einn stjórnandi ríkistofnunar bendir á og segir einnig að það vanti

einhverskonar bakland frá ríkinu.

“Sko í fyrsta lagi held ég að það séu allt of margar fámennar

stofnanir. Eins og ég er með 28 manna stofnun þannig það er

rosalega hamlandi í því, því ég hef ekki efni á því að hafa

starfsmannastjóra í vinnu það er bara ekki nógu stór hópur til að

hafa mannauðsstjóra. Þannig ég sé bara um þessi mál ég sé um

ráðningar og ég sé um allt sem snýst að mannauðsmálum. En ég

virkja mína deildarstjóra í því líka og er að reyna þjálfa þau upp í

því“

og nefndi jafnframt að hann sæi sjálfur um flest allt sem mannauðsstjóri ætti að gera meðfram

sínu starfi.

Fleiri tóku í sama streng en stjórnandi ríkisstofnunar var búin að finna lausn á vandanum því

hægt er að ráða utanaðkomandi mannauðstjóra frá einkareknu fyrirtæki sem hefur

sérþekkingu á lögum og reglum hjá hinu opinbera það hefur hjálpað þessum viðmælanda

mikið.

„Eins og staðan hefur verið á Íslandi frá hruni 2008 þá hefur verið

niðurskurður á alla opinbera starfsemi og þetta er ekki eitt það sem

maður hefur getað leyft sér að gera. En sem betur fer þá er staðan

mun betri núna og til dæmis þá fyrir mitt leyti þá hef ég ekki kallað til

beint mannauðsstjóra en ég hef verið mjög dugleg að kalla til eins og

ráðgjafafyrirtækis og ég hef beðið um ráðgjöf um mannauðsmál. Ég

hef bæði fengið hjá þremur mismunandi fyrirtækjum bara eftir hvaða

tilvik á við og ég hef mikið nýtt mér það ég lít ekki á mig sem

sérfræðing í að leysa öll svona erfið mál og þar þarf maður

sérfræðing með reynslu þannig já en ég held að þetta sé ástæða að

það er ekki mannauðsstjóri það er smæð”

Viðmælendur bentu einnig margir á að oft væru stjórnendur ráðnir upp úr faginu og jafnvel

án stjórnunarreynslu og/eða menntunar. Þeir væru settir yfir stofnun eða sem millistjórnendur

og hefðu sumir engan áhuga á því að vera stjórnendur frekar meiri áhuga á að starfa við fagið.

Það er algengt til dæmis innan heilbrigðisgeirans að haldið sé að læknar séu bestu

47

stjórnendurnir, þó þeir hafi flestir ekkert lært í stjórnun. Mannauðsmálin eru líka oft og tíðum

sett í rangan flokk innan stofnana og eru sett innan bókhaldsmála sem kostnaður,

starfsmannakostnaður, en ekki sem starfsmannagæði. Formaður stéttarfélags segir;

„Síðan er það hitt að það er algengt fyrirkomulag að bestu

sérfræðingar í faginu innan hverrar stofnunar eru gerðir að

starfmannastjórum þannig það er ekki byggt á því að þú hafir áhuga

eða þjálfun í mannauðsstjórn og það að einhverju leyti myndi ég

segja megi rekja til gallaðra hreinlega launaumhverfis að

launahækkanir þurfi að felast í að fá mannaforráð eða ábyrgð í

fjárráðum“

Fleiri viðmælendur voru sömu skoðunar að það væri þó ekki algilt því sumir stjórnendur, þótt

þeir væru ráðnir upp úr faginu, hefðu áhuga á stjórnun og gerðu sitt besta til þess. Fyrrum

stjórnandi stórrar ríkisstofnunar sagði;

„Það er líka sérstakt málefni út af fyrir sig hvort það eigi að ráða

stjórnenda upp úr faginu, en hann getur líka verið góður þó hann

komi úr faginu og haft áhuga á stjórnun. Svo eru menn miðlungsmenn

í sinni sérgrein en góðir stjórnendur“

En málið er kannski frekar að stjórnandinn þarf að skilja hlutverkið stjórnandi sem er að

hugsa um starfsliðið líka að hluta og hafa metnað fyrir því hvort sem hann gerir það sjálfur

eða leitar annað til að fá aðstoð við það. Formaður stéttarfélags bendir á að þetta virðist allt

vera að þokast í rétta átt.

„Og það gerir það líka að verkum að þarna eru oft og tíðum

stjórnendur sem eru ekki mjög hæfir þó þetta hafi nú allt skánað allt

verulega mikið, skánað rosalega miðað við umræðuna, aðgengilegri

menntun, fólk sem hefur verið að banka uppá þess vegna hefur þetta

nú verið að skána allt. Þetta er allt að þokast í áttina það held ég

alveg örugglega.”

Þá má einnig velta upp ef stjórnendur eru aðeins ráðnir upp úr faginu án

stjórnunarmenntunnar eða reynslu af stjórnun og stjórnsýslu, hvort verið sé að sinna og

upplýsa þann hóp eins og ætti að gera. Stjórnandi ríkisstofnunar sem ráðinn var úr

48

einkageiranum og yfir í þann opinbera bendir á að upplýsa þurfi betur þá stjórnendur sem

hafa ekki alist upp hjá stjórnsýslunni.

„Einn merkilegur vinkill inn í þetta ég kem inn úr einkageiranum og

ég fékk enga fræðslu eða ráðgjöf og fékk ekki neitt, bara skipunarbréf

og mætt í vinnu á mánudegi og þurfti að kynna mér allt ég held að

þetta sé bara lenskan fyrir forstöðumenn og þeir læra þetta. Ég kann

mun meira í dag en ég gerði fyrir 3 árum en það er bara fáránlegt að

það sé svona happa glappa“

En það vantar líka peninga í stofnanirnar eins og formaður stéttarfélags benti á að þá tengist

það ekki bara efnahagshruninu að stofnanir séu fjársveltar heldur hafa opinberar stofnanir

alltaf verið fjársveltar hvort sem var í góðærinu 2007 eða 2009 eftir hrun.

„Hindrunin er sjálfsagt, hvað á ég að segja, of litlir peningar settir í

stofnanirnar að það sé stóra málið (...) Það er alltaf niðurskurður í

heilbrigðismálum eins lengi og ég man held að það sé stóra málið við

þurfum að fókúsera á hvaða almenna þjónustu við ætlum að veita og

hvernig ætlum við að gera það því við getum ekki endalaust sko svelt

allt innan frá”

Stjórnandi í ráðuneyti bendir á að þetta er allt bara pólitík. Stjórnmálamenn hafi engan áhuga

á starfsmannamálum og þau séu algjört aukaatriði fyrir þá. Breytingar kosti peninga og

enginn vill vera sá sem ætlar að fara eyða peningum í starfsmannamál nema hann græði

eitthvað á því sjálfur. Hann bendir einnig á að eini ráðherrann sem hafi sýnt þessum

málaflokki einhvern stefnumarkandi áhuga hafi verið Friðrik Sophusson.

Þá kom einnig gagnrýni fram á Cranet rannsóknina en það voru ekki allir sammála því að hún

væri að gefa rétta mynd af stöðunni. Staðan væri í raun betri en Cranet segði til um og hafði

viðkomandi ásamt sinni stofnun komið fram með gagnrýni á þetta og beðið um að breyta

könnuninni á þann hátt að inn kæmi mælikvarði sem kannaði hvort verið væri að nýta

starfsmannasamtöl í stað þess að hafa mælikvarða um hvort launin væru frammistöðutengd.

Aðalmunurinn milli einkafyrirtækja og stofnana í fyrstu þrem könnununum hefði aðeins legið

í hvort launákvörðun væri frammistöðutengd eða ekki og því komust stofnanir ekki af fyrsta

þroskastiginu. Stjórnandi í ráðuneyti segir;

49

„Cranet rannsóknin tekur einungis til fyrirtækja með 100 starfsmenn

eða fleiri og ef þú horfir á íslenskan vinnumarkað þá er þetta svo lítið

brot af vinnumarkaðnum þannig hversu lýsandi sem það er fyrir

mannauðsstjórnun á íslenskum vinnumarkaði það er forspárgildið ef

maður myndi setja það upp í tölfræði væri það einhversstaðar í

kringum 0.000“

6.2 Kostir og gallar starfsmannalaganna

Sjónarmið viðmælanda gagnvart starfsmannalögum var misjafnt. Sumir litu á þau sem

hömlur en aðrir sem hjálpartæki við stjórnun. Helst voru það formenn stéttarfélaga sem voru

þeirrar skoðunnar að þau væru hjálpartæki en stjórnendur ríkisstofnana voru frekar þeirrar

skoðunnar að þau væru hömlur. Oft og tíðum kemur það upp í umræðunni að breyta þurfi

starfsmannalögunum og beinist það helst að þeirri formfestu sem fara þarf eftir til að færa til

eða reka starfsfólk. Gerðar hafa verið tilraunir til þess að breyta lögunum á þingi en alltaf

verið komið í veg fyrir það. Stjórnandi ríkisstofnunar benti á að aðallega væru það

hagsmunaaðilar sem færu gegn því að lögunum yrði breytt, hann komst svo að orði;

„Ég held að helsta hindrunin sé stéttarfélögin, þau streitast mjög á

móti og hyggjast verja þessi vígi með mikilli hörku. Til dæmis hafa

ráðherrar, fjármálráðherrar reynt að fara með breytingar á

starfsmannalögum í gegnum þingið en eru hraktir þaðan út aftur eftir

mikið áhlaup stéttarfélaganna. Ég held að það sé helsta hindrunin.

En það er vilji það hefur verið gerð könnun meðal forstjóra og þeir

eru hlynntir að breyta þessu en það eru hagsmunaaðilar sem halda

þessu í fjötrum.“

Samkvæmt stjórnanda í ríkisstofnun getur hið opinbera alls ekki keppt við launin í

einkageiranum og þarf því að reiða sig á aðra kosti sem það hefur uppá að bjóða svo sem

starfsöryggi. Þá kom það líka oft upp í umræðunni við flesta viðmælendur að yngra fólk

sækir meira á einkamarkaðinn til að fá hærri laun í upphafi starfsævinnar og er ekki jafn

bundið. Fyrrum stjórnandi stórrar ríkisstofnunar bendir kostinn við að breyta

starfsmannalögunum sé helst;

„Að bregðast við til dæmis með að fá inn ungt fólk til að endurnýja

aðeins hraða og fá inn rétta fólkið og já líka til að eigum við að segja

50

sitja ekki uppi með fólk sem stofnunin getur ekki nýtt eða einhverra

hluta vegna“

Starfsfólk nú til dags er orðið hreyfanlegra og sækist í að komast að hjá hinu opinbera þegar

fram líða stundir til að fá öryggið. Starfskjör hjá ríkinu þurfa að batna töluvert og viðkomandi

hefur áhyggjur af þessu. Íslenskt þjóðfélag er að eldast og það er alltaf að verða minni

nýliðun innan opinbera markaðarins þar sem fólk er með þetta starfsöryggi. Það er til dæmis

ráðinn enskukennari við menntaskóla og hann kennir bara þar til hann getur það ekki lengur

vegna aldurs það þarf ekkert að finna annan kennara á meðan. Þannig þetta er pólitík líka.

Stjórnandi í ráðuneyti segir;

„Sem sagt þetta „verndaða“ umhverfi eins og starfsöryggi og

stöðugleiki og þetta það hefur sinn þátt í að halda fólki í starfi hjá

ríkinu þannig ef það fer og launin lagast ekki er ríkið bara í

rosalegum vandræðum. Nú þegar er það í vandræðum en stabbinn

hjá ríkinu, starfsmenn almennt, er að eldast mjög og yngra fólkið er

rosalega hreyfanlegt það er eitthvað ekki að virka“

Fyrrum stjórnandi í stórri ríkisstofnun bendir á að með því að breyta starfsmannalögunum þá

gefi það stjórnendum meira rými til að fara í breytingar á starfsfólki en ekki endilega segja

því upp heldur líka að færa það til í starfi og bendir á að stundum væri það kostur fyrir alla að

geta gert það á einfaldan hátt, hann sagði;

„Og því held ég að lög eða lagabreyting sem fælist í meiri svona

rýmkun til að gera þetta, það er að segja manni upp, stundum þarf að

gera það, eða færa fólk til það væri mjög þarft ekki bara fyrir

vinnuveitandann heldur gæti það líka verið gott fyrir launþegann.

Hann skynjar, það er fullt af launþegum sem eru í vinnu sem vita þeir

eru ekki á réttum stað það er bara þannig. Hugsandi fólk veit það

bara segir æi ég er bara ekki á réttri hillu, ég er ekki á hillunni minni

ég þyrfti að geta farið eitthvað annað. En atvinnuástand er ekki gott

ég er komin hingað og tími ekki að sleppa...“

Fleiri viðmælendur sem eru stjórnendur hjá ríkisstofnunum benda á að kosturinn gæti verið

sparnaður fyrir ríki og sveitarfélög þar sem kostnaður við að hafa rangt starfsfólk á röngum

stað getur verið mikill. Þá væri hagstæðara og betra að geta fært viðkomandi til eða sagt

51

honum upp og ráðið betri starfskraft í staðinn en einnig gæti það ýtt undir að starfsfólk hjá

ríki og sveitarfélögum væri meira á tánum varðandi frammistöðu og myndi leggja harðar að

sér til að halda starfinu.

Þá bendir stjórnandi ríkisstofnunar einnig á að það væri erfitt að færa fólk til og þyrfti helst

efnahagshrun til að hafa ástæðu til að fara í skipulagsbreytingar og færa fólk til. Fyrrum

stjórnandi stórrar ríkisstofnunar tekur undir sömu orð hvað uppsagnir og tilfærslur varðar.

„Byrjum á kostum og hvaða breytingar. Getum líka spurt okkur að

því og ég gef mér það, að þú sért að hugleiða svolítið breytingar sem

að rýmka möguleika á að segja fólki upp eða færa fólk til. Það þarf

ekkert alltaf að vera segja því upp líka mjög gott að geta fært fólk til

án þess að sitja í basli.“

Fyrrum stjórnandi stórrar ríkisstofnunar tekur í sama streng og bendir einnig á að gott væri ef

fólk myndi ekki tapa öllum sínum réttindum með að færa sig á milli opinbera

vinnumarkaðsins og einkamarkaðarins og vill að lögunum sé breytt þannig að það verði

einhver tenging á milli opinbera- og einkamarkaðarins.

„Þannig einstaklingur sem fer úr starfi að hann geti farið á milli

opinbera og einkamarkaðs, það vantar svona aðeins, og skipt þar. Og

það er að hluta til lífeyrissjóðsmál. En svo er það líka réttindi

tryggingar, orlofs og námsréttindi og ýmislegt svona“

Einum stjórnanda hjá ríkisstofnun sem starfaði áður í einkageiranum þótti starfsmannalögin

setja stjórnendum miklar hömlur í að endurnýja mannskapinn. Að hans mati myndi enginn

heilvita maður láta nappa sig tvisvar sinnum með sama atriðið þannig ef það væri búið að

veita áminningu yrði hún fljót að fyrnast. Þá sé erfitt að veita fólki áminningu fyrir leti eða að

vera ekki nógu góður starfsmaður. Viðkomandi benti einnig á þann galla við lögin að upplýsa

þyrfti ávallt um hverjir hefðu sótt um auglýst starf því það gæti haft fælingarmátt og hindrað

að besta fólkið myndi sækja um.

En þó starfsmannalögin eigi að vera ákveðin vernd fyrir starfsmanninn þá virðist það ekki

alltaf eiga við og bendir formaður stéttarfélags á að þessi vernd sé í raun ekki eins sterk og

hún ætti að vera ef viðkomandi starfmaður hefur ekkert gert af sér. Þegar stofnun þarf að

minnka við sig og fækka fólki er auðvelt að segja fólki upp starfi á kostnað

52

skipulagsbreytinga en þegar fólk hefur gert eitthvað af sér í starfi þarf að byrja á að áminna

það sem er langt og tímafrekt ferli sem stjórnendur virðast veigra sér við.

„Það er ekkert sem heitir að starfsmaður njóti verndar þrátt fyrir

þessi lög þannig er umhverfið sem slíkt í þessum aðstæðum (...)nú

erum við að breyta og sameina og þitt starf er ekki lengur til og þar

er engin sérstök vernd hjá fólki. En verndin snertir helst þegar verið

er að ræða hvort þú hafir brotið af þér þá ertu verndaður sem er

náttúrulega mikilvæg vernd í sjálfu sér. (...)Þannig undanfarið er fólk

varnarlaust nema það leiki vafi á því að það sé gott starfsfólk. Þannig

að í tilfellum sem þú ert sannarlega hefur ekkert gert af þér og ert

frábær þá má reka þig en ef það er einhver vafi á því ertu í vernd.

Það er ákveðin tortryggni í þessu umhverfi að hafa þessa vernd gegn

uppsögnum“

Annar formaður stéttarfélags bendir líka á að ef það eru engin lög um þetta þá er þetta bara

svolítið eins og villta vestrið það þurfi að vera einhverjar reglur til að fara eftir til þess að

forstöðumenn geti ekki stjórnast af pólitík eða geðþóttaákvörðunum varðandi ráðningar. En

hann bendir þó líka á að kannski væri heppilegast að mætast á miðri leið varðandi

einkageirann og opinbera markaðinn. Enn annar formaður stéttarfélags bendir á að pólitíkin

sé ólíkindatól og það er oft verið að skipta um yfirmenn hjá ríki og sveitarfélögum, yfirleitt á

um fjögurra ára fresti jafnvel oftar. Það væri alveg galið ef öll störf innan ríkis og

sveitarfélaga væru í uppnámi við hverjar kosningar því oft verða breytingar á stefnum og

verið að færa til. Það myndi ekki fást fólk í störfin og yrði mikil lausung og einnig hætt við að

mikil reynsla og þekking myndi fjara undan stofnunum. Því skiptir miklu máli að hafa

formfestu.

6.3 Nýskipan í ríkisrekstri

Nýskipan í ríkisrekstri er stefna sem kom upp á yfirborðið á tíunda áratug síðustu aldar og

kom inn með krafti eftir mikla vinnu þeirra sem að henni komu en það virðist vera að hún sé

ekki mikið upp á borðinu nú til dags en þó virðist eima enn aðeins eftir af henni sumstaðar.

Líklega er það þannig að margir sem starfa við pólitík í dag viti ekki mikið út á hvað þessi

stefna gengur enda hefur margt breyst á tæpum tveimur áratugum. En nýskipan í ríkisrekstri

53

kom til vegna djúprar kreppu sem hafði verið á Íslandi í kringum 1990. Stjórnandi í ráðuneyti

segir;

„Og einmitt nýskipan í ríkisrekstri, hún kom upp úr kreppu og það

virðast flestir vera búnir að gleyma því að hér á Íslandi á árunum 91-

94 að þá var jafnmikil kreppa og eiginlega meiri en núna frá 2008-

2011.”

En þó það séu alltaf að koma nýjar stefnur þá er þeim ekki alltaf framfylgt og stundum virðist

vanta dýptina í hvernig á að innleiða þessa nýju stefnu sami viðmælandi heldur áfram og

segir;

“Já sko það eru alltaf að koma nýjar og nýjar leiðir og margar

auðvitað mjög mikilvægar. En sko alltaf verður eitthvað eftir þegar

koma svona stefnur og straumar og þá verður alltaf eitthvað eftir.

Vonandi er það þannig að það situr alltaf það besta eftir og annað

svona flæðir frá(…) Mér finnst við pínulítið svona Íslendingar

almennt. Við erum að taka upp hugmyndafræði bæði utanað og sem

við finnum upp sjálf en við vitum ekki alltaf hvernig við ætlum að

innleiða. Það vantar dýptina”

Og svo virðist vera að það viti ekki allir um hvað þetta snýst eða hvað þetta hefur gert fyrir

stofnanirnar í landinu. Fyrrum stjórnandi stórrar ríkisstofnunar segir stefnuna hafa verið barns

síns tíma og hafa skilað sínu og bendir einnig á að;

„Það sem var gert á tíunda áratugnum, við værum verr sett í dag ef

það hefði ekki verið gert eins og launakerfi( ...) allt var stýrt í

fjármálaráðuneyti og forstöðumenn væru enn valdaminni. Vantar

eftirfylgnina á þetta”

Stjórnandi ríkisstofnunar bendir á að líklega hefur kreppan sem kom árið 2008 haft sitt að

segja hvernig fór fyrir stefnunni;

„Og svo var launakerfinu breytt ´98 með tilkomu stofnanasamninga

og svona gekk þetta eitthvað en svo hefur þetta staðnað bara ekkert

að þróast og er bara stopp núna. Vangaveltur um hvort þetta var

betra eða verra og hvernig menn vilja þá halda áfram. Það er ekkert

rosalega mikil umræða um þetta núna. Það voru mikil átök um þetta

54

akkúrat þegar þetta var að gerast, mikil umræða og svo hefur þetta

meira og minna bara lagst núna. Svo truflar kreppan þetta allt

saman. Menn voru að komast í gírinn 2007 þá kom kreppan og svo

hefur þetta allt meira og minna bara verið að láta hlutina rúlla og

halda sjó“

Einhverjir viðmælendur höfðu ekkert heyrt um stefnuna sem slíka nema fyrir slysni og töldu

að það væri ekkert verið að vinna eftir henni í dag og jafnvel hefði hluti af henni gengið til

baka. Stjórnanda ríkisstofnunar þótti nafnið ansi hjákátlegt og kannski ekki eiga við í dag og

bent var á að;

„Það er bara almennt hjá Íslendingum, vantar að móta sameiginlega

framtíðarsýn sem er þverpólitískt og menn að vinna að því. Allt í lagi

að sveigja smá en ekki hingað og þangað og svo kemur nýr ráðherra

og fara fyrstu 2 árin í að hreinsa upp skítinn eftir hinn“

En viðkomandi benti jafnframt á að hluti stefnunnar virtist vera kominn til að vera;

„OECD hefur kannað þetta svolítið mikið og þeirra niðurstaða er sú

að stjórnsýslan og þeir sem vinna í stjórnsýslunni þeir bregðast við

þessu með að taka bara mjög lítil skref. Þannig menn eru alltaf að

gera eitthvað og þess vegna segi ég með nýskipan í ríkisrekstri að

menn eru ennþá að byggja á þessari dreifstýringu og menn eru ennþá

að byggja á þessari rammaáætlun þannig þetta virðist vera komið til

að vera en það hefur enginn sagt það“

Algengt var að flestir en ekki allir viðmælendur þekktu til stefnunnar og umræðunnar um

nýskipan í ríkisrekstri en flestir vildu meina að hún væri barn síns tíma og hafi nýst vel þegar

hún var en við stjórnarskipti hafi hún týnst og nýjar stefnur tekið við eins og oft vill verða.

55

7 Umræða

Í þessum kafla er efni ritgerðarinnar dregið saman og leitast við að svara þeirri

rannsóknarspurningu sem lagt var upp með ásamt því að reyna að draga saman hugmyndir

viðmælenda um starfsmannalögin, íslenskan vinnumarkað, nýskipan í ríkisrekstri og fleira.

Fjallað verður um niðurstöður rannsóknarinnar og þær greindar með hliðsjón af skrifum úr

fræðilega kaflanum. Rannsóknarspurningin er;

Getur það starfsumhverfi sem opinberar stofnanir búa við komið í veg fyrir þroskaða

mannauðsstjórnun?

Eins og fram kemur í kafla 4.1 og sjá má á myndum fjögur og fimm er mikill munur á

þroskastigi mannauðsstjórnunar á milli fyrirtækja í einkageiranum og opinberra stofnana.

Þróunin virðist ekki vera eins hröð í þeim málum hjá hinu opinbera og jafnvel erfiðara um vik

að ná fram breytingum á þeim vettvangi.

En hvað er það þá í starfsumhverfinu sem stofnanir búa við sem veldur því þroskastig

mannauðsstjórnunar hjá opinberum stofnunum er ekki hærra en raun ber vitni? Eftir að hafa

skoðað kannanir um starfsmannamál ríkisins, rýnt í starfsumhverfi opinberra stofnana, tekið

viðtöl við fólk sem starfar við og/eða stýrir opinberum stofnunum, stjórnendur stéttarfélaga

og fleiri virðist niðurstaðan vera sú að líklega er hægt að rekja það til margra samhangandi

þátta í starfsumhverfi stofnana. Þættir eins og ómarkviss stefna, vannýttir stofnanasamningar,

starfsmannalög, smæð stofnana og peningaskortur.

Eins og sjá má eru þetta fjölbreyttir þættir og það er ekki hægt að taka einungis út þátt

starfsmannalaganna og ætla breyta þeim eða einungis að taka út þáttinn um stefnumörkun og

reyna setja einhverskonar stefnu. Það eitt og sér er of veikburða til að hafa áhrif á allt

starfsumhverfið.

Kannski má segja að nýskipan í ríkisrekstri sé sú stefna sem hafi haft hvað mest áhrif á þá

þróun sem hefur þó orðið á opinbera markaðnum starfsmannalega séð undanfarin ár. Hafi hún

ekki komið til er líklegt að þroskastig mannauðsstjórnunar hjá opinbera geiranum væru á 0-1

stigi á líkani Kearns. Margt úr þessari stefnu lifir enn eins og rammaáætlun og dreifstýring.

Nýskipan í ríkisrekstri kom upp úr djúpri kreppu hér á landi á sínum tíma og átti að hjálpa til

við að laga fjárhag ríkisins. En svo virðist sem sú stefna hafi einnig horfið eða a.m.k. hefur

umræðan um hana minnkað töluvert eftir síðustu kreppu 2008. Þeir viðmælendur sem til

56

hennar þekktu voru helst þeir sem höfðu starfað lengi innan opinbera geirans eða voru

menntaðir á því sviði. Aðrir höfðu heyrt um þetta af tilviljun og sumir höfðu aldrei heyrt um

þessa stefnu. Hjá ríkinu eru sífellt að koma nýjar og nýjar stefnur með nýjum ríkisstjórnum

og oft eimir aðeins eftir af þeim það besta en hitt flæðir frá. Það virðist oft vanta alla

eftirfylgni á nýjar stefnur. En þessi stefna er til staðar og væri hægt að nýta hana enn betur til

þess að þróa starfsumhverfið eins og ætlunin var með henni í upphafi.

Þegar þeirri spurningu var velt upp meðal viðmælenda hvort reyna ætti að færa

vinnumarkaðina nær hvor öðrum voru flestir sammála því að þessi eðlislægi munur þyrfti

alltaf að vera til staðar. Ríkið fer í rekstur þar sem er markaðsbrestur og einkafyrirtækin sjá

sér ekki hag í að reka. Eðli vinnumarkaðanna er líka ólíkt og mörg málefni eiga ekki að vera

unnin eins. Opinberi vinnumarkaðurinn þarf sinn fasta og stöðugleika. Líklega væri mikil

sundrung í landinu ef hægt væri að snúa ríkinu í hverja U-beygjuna á fætur annarri við

stjórnarskipti og stefnubreytingar. Síðan er spurning hvernig þróunin er í heiminum hvort það

eigi eftir að verða þannig að vinnumarkaðirnir færist nær hvor öðrum. En það var skoðun

flestra að bæði opinberi og einkamarkaðurinn gætu tekið það besta frá hvor öðrum og lært af

hvor öðrum til að þróast.

Ef gerðar væru breytingar á starfsmannalögum og þau rýmkuð á þann háttinn að auðveldara

yrði fyrir stjórnendur að færa til og segja upp starfsfólki er hætt við því að ákveðin lausung

verði hjá ríkisstarfsmönnum þar sem starf þeirra væri nú komið undir geðþóttaákvörðun þess

stjórnenda sem skipaður væri í starfið. Starfsmannalögin sjá um að tryggja starfsfólki ríkisins

starfsöryggi en þau eru umdeild sérstaklega vegna þess að stofnanir eiga það til að sitja uppi

með fólk sem sinnir ekki starfi sínu nógu vel hvort sem er af áhugaleysi eða veikindum eða

öðru og það getur verið kostnaðarsamt. Starfsfólk ríkisins er líka alltaf að eldast því með

starfsörygginu er fólk ekkert að færa sig milli starfa af óþörfu sem verður til þess að yngra

fólk kemst ekki að. Breytingar gætu einnig haft jákvæðar afleiðingar í för með sér þar sem

fólk sem hentaði ekki lengur í sínu starfi væri hægt að færa til hvort sem er innan stofnunar

eða í aðra stofnun þar sem það bæði nýtist betur í starfi og er jafnvel ánægðara sjálft. Réttur

maður á réttum stað leiðir bæði til minni launakostnaðar hjá ríkinu ásamt því að skila

ánægðara starfsfólki, sem sinnir starfi sínu betur, sem síðan skilar sér út til ánægðari notenda

þjónustunnar. Þá er það þannig að mati sumra að vernd starfsmannalaganna virkar eingöngu

þegar upp koma vafamál hvort viðkomandi hafi brotið af sér í starfi. Þegar samdráttur verður

og stofnunin þarf að endurskipuleggja sig er starfsöryggið fokið út í veður og vind.

57

Áminningakerfið var líka gagnrýnt og virðist það kerfi vera hálfgallað enda hefur það ákvæði

í lögunum staðið óbreytt í tæp 80 ár. Stjórnvöld þurfa a.m.k. að endurskoða þann kafla sér í

lagi þar sem ákvæðið gagnast ekki eins og til stóð.

Þegar viðtölin voru skoðuð og greind kom bersýnilega í ljós að formenn stéttarfélaga voru á

móti því að gerðar yrðu breytingar á starfsmannalögunum á meðan stjórnendur ríkisstofnana

voru frekar hlynntir breytingum. Formenn félaganna höfðu þá skoðun að það væri ekkert í

lögunum sem ætti að aftra stjórnendum að stýra stofnuninni eftir bestu getu en stjórnendur

vildu fá meira frelsi varðandi ráðningar og uppsagnir eða tilfærslur starfsfólks. Þá höfðu aðrir

viðmælendur einnig áhyggjur á að meðalstarfsaldur ríkisins væri alltaf að hækka og lítið um

endurnýjun. Það þyrfti að finna ráð við því.

Hafa skal samt í huga að aðalástæðan fyrir því að verndin var sett í upphafi var sú að vernda

ríkið og almenning en ekki starfsmennina sjálfa. Hagur ríkisins fólst í því að veita

starfsmönnum sínum öryggi í starfi og vernd til þess að ekki væri hægt að segja fólki upp

með engum fyrirvara eða við stjórnarskipti við slíkar aðstæður væri hætt við því að fátt hæft

fólk fengist til starfans auk þess sem stofnunin myndi missa tryggð og hollustu síns

starfsfólks. Svo ef farið yrði í slíkar breytingar á starfsmannalögunum þyrftu öll sjónarmið

þeirra sem eru málinu viðkomandi að vera höfð að leiðarljósi. Þá er einnig talið að það séu

helst lífeyrismálin sem stoppa það af að starfsmannalögunum verði breytt en þau mál skipta

líka máli fyrir stéttarfélögin og þá sem þau semja fyrir.

Niðurstaðan er því sú að það er margt í starfsumhverfinu sem hefur áhrif á mannauðsmál

stofnana og getur komið í veg fyrir þroskaða mannauðsstjórnun. Stofnanasamningar eru ekki

að virka eins og þeir ættu að gera, starfsmannalögin setja stjórnendum hömlur, stofnanir eru

litlar og fjársveltar Stjórnendur eru oft og tíðum ráðnir upp úr faginu og hafa því litla eða

enga menntun í stjórnun og jafnvel lítinn áhuga á að sinna henni vel. En hvað geta stjórnvöld

gert til að bæta mannauðsmálin innan sinna stofnana?

Í fyrsta lagi þarf ríkið að marka sér ákveðna stefnu í mannauðsmálum hvort sem er að nýta

þær stefnur sem til eru eða búa til nýja og innleiða í allar stofnanir. Mögulega er hægt að

sameina einhverjar stofnanir til að stækka þær og styrkja. Svo má heldur ekki gleyma því að

margar stofnanir eru að standa sig vel í sínum málum og þær þurfa að fá hrós fyrir og

hvatningu til að halda áfram. Það þarf líka að fara í skoðun á því hvers vegna

stofnanasamningarnir hafi ekki skilað sér í launaumbunum eins og þeir áttu að gera. Kannski

er það stéttarfélaganna að skoða þann lið.

58

Stofnanir þurfa að gefa starfsmannamálum gaum rétt en eins og bent var á eru

starfsmannamál oft skilgreind sem kostnaður en ættu að vera litið á þau sem gæði. Ef vel er

haldið utan um starfsmennina getur það skilað sér aftur til baka í reksturinn þar sem fólk á

réttum stað sem er ánægt í starfi skilar betri frammistöðu en þeir sem eru í starfinu einungis

launanna vegna.

Þá væri líka hægt að aðstoða starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytis enn frekar eða jafnvel

setja á fót mannauðsskrifstofu ríkisins þar sem starfa saman nokkrir mannauðsstjórar með

haldbæra þekkingu á opinberri stjórnsýslu og hver og einn mannauðsráðgjafi er með nokkrar

litlar stofnanir á sínum snærum og er þeim innan handar og aðstoðar með ýmis málefni sem

snerta mannauðsmál eins og að útbúa starfsmannastefnu, takast á við erfið starfsmannamál

o.fl. Sumar stofnanir virðast grípa til þess ráðs í dag en einn forstöðumaður stofnunar talaði

um að leita til einkafyrirtækis sem væri með „mannauðsstjóra á leigu“ og hefði aðstoðað hana

mikið.

Styrkja þarf forstöðumenn stofnana í starfi og skoða hvort hentugra sé að ráða viðkomandi

upp úr faginu eða hvort leita ætti frekar eftir manneskju með stjórnunarlega og rekstrarlega

þekkingu og þeir sem hafa þá menntað sig í faginu fái frið til að starfa við það. Til þess að

það sé hægt þarf ríkið líka að ráðast í allsherjar endurskoðun á launakerfinu. Nauðsynlegt er

að geta umbunað því sem vel er gert til dæmis með launabónus eða frítökurétti og mögulega

setja inn starfslokaákvæði til þess að hægt sé að stuðla að frekari endurnýjun innan

starfshópsins því eins og fram kom í viðtölunum hækkar meðalaldurinn hjá starfsfólki ríkisins

frá ári til árs og er í hærra lagi nú þegar.

Eins og fram hefur komið hefur Cranet rannsóknin verið gagnrýnd og sumir telja hana ekki

alveg martæka sem mælitæki á mannauðsstjórnun innan stofnana. Stjórnvöld ættu því einnig

að skoða þann möguleika að hanna módel sem hægt er að nýta sem mælitæki til að fylgjast

með hvernig gengur hjá stofnunum að nýta sér mannauðsstjórnun en einnig til að marka sér

stefnu í þessum efnum. Módelið gæti tekið til þeirra þátta sem passa inn í starfsmannalögin.

Það er engum í hag að hafa fólk í starfi sem því líkar ekki eða sinnir illa hvorki stofnuninni,

starfsmanninum né notendum þjónustunnar. Verndarákvæðið innan starfsmannalaganna þarf

að endurskoða sérstaklega með það að leiðarljósi að laga þann misbrest sem virðist vera í

lögunum að verndin sé í raun um starfsmann sem hefur mögulega brotið af sér í starfi en ekki

fyrir hinn sem stendur sig vel en lendir í skipulagbreytingu eða niðurskurði og missir starf

sitt. Til að breyta starfsmannalögunum í sátt og samlyndi við alla gætu stjórnvöld til að

59

mynda staðið fyrir þjóðfundi. Á honum myndu allir aðilar vinnumarkaðarins ásamt öðrum

Íslendingum geta komið saman og rætt um hvernig best sé að breyta starfsmannalögunum

þannig að enginn tapi og ríkið getur sett markmið sitt á að vera fyrirmyndarvinnuveitandi.

Efla þarf mannauðsráðgjöf og eftirfylgni á mannauðsstefnu ríkisins. Í því starfsumhverfi sem

stofnanir búa við í dag er því erfitt fyrir þær að halda áfram að þroskast nema til breytinga

komi á þessum sviðum.

60

8 Lokaorð

Í upphafi var ákveðið að reyna að svara spurningunni hvort það starfsumhverfi sem opinberar

stofnanir starfa í gæti komið í veg fyrir þroskaða mannauðsstjórnun. Fljótlega var ljóst að við

þeirri spurningu væri ekki til neitt eitt staðfest svar heldur væri ástæðan sú að þetta mjög

margir stórir og litir samhangandi þættir sem skapa þetta starfsumhverfi. Allir þættirnir

saman geta komið í veg fyrir þroskaða mannauðsstjórnun en auðveldlega ætti að vera hægt að

finna lausnir til að snúa þessu til betri vegar.

Niðurstaðan er sú að það eru meðal annars peningar og stærð stofnana, stefnuleysi og

starfsmannalögin sem hafa hvað helst áhrif á starfsumhverfið. Þá kom það einnig mjög sterkt

fram að stjórnvöld þurfa að ráðast í einhverja úttekt á starfsmannalögunum í samstarfi við alla

aðila sem að opinbera vinnumarkaðnum koma til dæmis stéttarfélögum og stjórnendum

ríkisstofnana. Það þarf þá helst að skoða hvort ekki sé hægt að breyta áminningaferlinu á

einhvern hátt þannig hægt sé að auðvelda stofnunum að segja upp fólki sem er ekki að standa

sig. Á því græðir enginn og er það bara aukinn kostnaður fyrir almenning og ríkið. Þá þarf

einnig að skoða hvort ekki sé hægt að koma inn skýru markmiði með launaumbun eða uppbót

ef fólk er að standa sig vel í starfi. Slík uppbót þyrfti ekki endilega að felast í peningum

heldur væri líka hægt að gefa starfsfólki auka frí eða eitthvað þessháttar sem sýnir að

yfirmaður kann að meta það sem starfsmaðurinn leggur á sig í starfi og gæti skilað sér í meiri

hollustu og árvekni starfsmannsins.

Á heildina litið virðist ekki vera mikið um virka og mjög öfluga mannauðsstjórnun innan

ríkisstofnana sem hafa undir 100 starfsmenn en ljóst er að með slíkum fræðum væri hægt að

efla stofnanir enn frekar og stuðla að meiri og betri hagkvæmni í ríkisrekstri. Tillögur að

áframhaldandi rannsóknum varðandi þetta efni væri að skoða hvers vegna sumum stofnunum

gengur betur en öðrum, útbúa módel sérhannað til mælinga á mannauðsstjórnun opinbera

stofnanna og halda þjóðfund um starfsmannalögin og starfsumhverfi stofnana og finna lausn í

sátt og samlyndi.

61

9 Heimildaskrá

Anna María Reynisdóttir. (2011). „Annað hvort eru menn hluti af vandamálinu eða

lausninni“. Mat á einelti í opinberum stofnunum í krafti starfsmannaverndar.

(Óútgefin meistararitgerð). Sótt 20.febrúar 2014 af: http://hdl.handle.net/1946/14740

Argyris, C. (1998). Managers, Workers and Organizations [Rafræn útgáfa] Society. 1 35.

New York: Springer.

Arnar Jónsson og Arnar Pálsson. (2007). Er Enn stefnt að nýskipan í opinberum rekstri?

Tímarit um stjórnmál og stjórnsýslu, 2(3) bls.267-272. Sótt 2.febrúar 2014 af:

http://hdl.handle.net/1946/8963

Arney Einarsdóttir, Ásta Bjarnadóttir og Finnur Oddsson. (2009). Staða mannauðsstjórnunar

á Íslandi: Cranet rannsóknin 2009. Reykjavík: Háskólinn í Reykjavík.

Arney Einarsdóttir, Ásta Bjarnadóttir, Katrín Ólafsdóttir og Anna K. Georgsdóttir. (2012).

Staða og þróun mannauðsstjórnunar á Íslandi: Cranet rannsóknin 2012. Reykjavík:

Háskólinn í Reykjavík

Ásta Bjarnadóttir og Kearns, P. (2012). Þroskastig mannauðsstjórnunar. Sótt 28.mars 2014

af: http://www.capacent.is/frettir/greinar/nr/1710

Ásta Lára Leósdóttir. (2007). Ráðningar hjá ríkinu, handbók. Sótt 11.júní 2014 af:

http://www.fjarmalaraduneyti.is/media/Utgefin_rit/Radningar-hja-rikinu.pdf

Björn Pálsson. (2011). Uppsagnir opinberra starfsmanna á grundvelli hagræðingar eða

skipulagsbreytinga. (Óútgefin meistararitgerð). Sótt 13.apríl 2014 af:

http://hdl.handle.net/1946/8281

BSRB. E.d. Áminning í starfi. Sótt 15.mars 2014 af: http://www.bsrb.is/kjaravefur/aminning-

i-starfi/

Elísabet Benedikz. (2009). Reynsla þriggja Evrópulanda af markaðsvæðingu í

heilbrigðiskerfinu. Lærdómur fyrir Ísland? (Óútgefin meistararitgerð). Sótt 15.janúar

2014 af: http://hdl.handle.net/1946/2466

Eva Marín Hlynsdóttir. (2012). Nýskipan í ríkisrekstri: þjónustusamningar hins opinbera og

réttarstaða notenda þjónustu. Tímarit um stjórnmál og stjórnsýslu, 8(2) bls. 133-151.

Sótt 2. Febrúar 2014 af: http://hdl.handle.net/1946/12293

62

Fjármálaráðuneytið. (E.d). Lykiltölur um starfsmenn og stofnanir ríkisins. Sótt 2.febrúar 2014

af: http://www.fjarmalaraduneyti.is/starfsmenn-rikisins/yfirlit/almennt/starfsm-

stofnanir/

Fjármálaráðuneytið. (2004). Árangursstjórnun í ríkisrekstri, handbók. Sótt 4.febrúar 2014 af:

http://www.fjarmalaraduneyti.is/media/Utgefin_rit/Handbok-arangursstj2004.pdf

Fjármálaráðuneytið. (2007). Stefna um árangursríkan ríkisrekstur. Sótt 28.mars 2014 af:

http://www.fjarmalaraduneyti.is/media/Utgefin_rit/Stefna-um-arangursrikur-

rikisrekstur.pdf

Friðrik Sophusson. Ræða á ráðstefnu um nýskipan í ríkisrekstri - Árangur og markmið til

aldamóta. 26. nóvember 1996. Sótt 4.febrúar 2014 af:

http://www.fjarmalaraduneyti.is/radherra/fyrri-radherrar/FS/nr/2077

Gylfi Dalmann Aðalsteinsson. (E.d). Geta fyrirtæki lært? Sótt 20.mars 2014 af:

http://www.thekkingarmidlun.is/frettir-og-greinar/nanar/2000/10/31/Geta-fyrirtaeki-

laert/

Gylfi Dalmann Aðalsteinsson. (2010). Starfsumhverfi hins opinbera. Hlutverk stjórnenda og

viðhorf starfsmanna. Stjórnmál og stjórnsýsla veftímarit , 6(2), bls. 63-78. Sótt

4.febrúar 2014 af: http://hdl.handle.net/1946/9144

Hagstofa Íslands. (2014 a). Laun, tekjur og vinnumarkaður. Hagtíðindi: Vinnumarkaður á 4.

Ársfjórðungi 2013. Sótt 15.mars 2014 af:

https://hagstofa.is/lisalib/getfile.aspx?ItemID=16129)

Hagstofa Íslands. (2014 b). Vinnuafl, starfandi atvinnulausir og vinnustundir – Mæling-

Mánaðarlegar tölur 2003-2004. Sótt 15.mars 2014 af:

http://hagstofan.is/?PageID=2594&src=https://rannsokn.hagstofa.is/pxis/Dialog/varv

al.asp?ma=VIN00001%26ti=Vinnuafl%2C+starfandi%2C+atvinnulausir+og+vinnust

undir+%2D+M%E6ling+%2D+M%E1na%F0arlegar+t%F6lur+2003%2D2014++++

++++++++++++++++++++%26path=../Database/vinnumarkadur/rannsoknir/%26lan

g=3%26units=Fjöldi/Hlutfall

Háskólinn í Reykjavík. (E.d). Cranet. Sótt 27.mars 2013 af:

http://www.ru.is/vd/rannsoknir/cranet

63

Hood, Christopher (1991) A public Management for all season? Public Administration vol.

69

Jón Gunnar Bernburg. (2005). Hvernig útskýrir maður aðferðafræði félagsvísinda? Sótt

2.febrúar 2014 af: http://visindavefur.is/?id=5420.

Kearns, P. (2005). Evaluating the ROI from Learning. London: CIPD.

Kearns, P. (2004, october). From trainer to learning consultant: an evolution. Part

1.Training Journal: 66-70.

Kvale, S. (1996). Interviews – An Introduction to Qualitative Research Interviewing.

Thousand oaks: Sage Publications.

Lichtman, M. (2010). Qualitative research in education: A user´s guide. (2. útgáfa). Los

Angeles: Sage Publications.

Lög nr.37/1993

Lög nr. 80/1938

Lög nr. 88/1997

Lög nr. 38/1954

Lög nr. 70/1996

Mannréttindaskrifstofa Íslands. (E.d). Umboðsmaður Alþingis. Sótt 10.mars 2014 af:

http://www.humanrights.is/mannrettindi-og-island/eftirlitsstofnanir/innlendar-

stofnanir/umbodsmadur-althingis/

María Jonný Sæmundsdóttir. (2014). Opinber vinnumarkaður: Fjöldaþróun opinberra

starfsmanna á árunum 2003-2012. (óútgefin meistararitgerð). Sótt 14.febrúar 2014

af: http://hdl.handle.net/1946/17062

McMillan, J. H. (2008). Educational research: Fundamentals for the Consumer (Fifth

edition). USA: Pearson Education Ink.

Neuman, W. L. (2006). Social research methoods: qualitative and quantitative approaches (6.

útgáfa). Boston: Allyn and Bacon.

Ómar H. Kristmundsson. (Ritstjóri). (1999). Starfsumhverfi ríkisstarfsmanna við aldarhvörf.

Rannsóknarniðurstöður. Reykjavík: Fjármálaráðuneytið.

64

Reglur nr 464/1996

Ríkisendurskoðun (2003) Náðist árangur? Úttekt á árangursstjórnun í ríkisrekstri. Sótt

4.12.2013 af:

http://www.rikisendurskodun.is/fileadmin/media/skyrslur/nadist_arangur.pdf

Ríkisendurskoðun. (2011 a). Mannauðsmál ríkisins – 1: Starfslok ríkisstarfsmanna. Skýrsla

til Alþingis. Sótt í 3.janúar 2012 af:

http://www.rikisend.is/fileadmin/media/skyrslur/mannaudur_starfslok.pdf

Ríkisendurskoðun. (2011 b). Mannauðsmál ríkisins -2: Stefna stjórnvalda og staða

mannauðsmála ríkisins. Sótt 3.janúar 2012 af:

http://www.rikisend.is/fileadmin/media/skyrslur/111027_LOKAEINTAK.pdf

Salamon, M. (2000). Industrial Relation, Theory and Practice (Fourth edition ed.) Harlow:

Pearson Education Limited.

Samband íslenskra sveitarfélaga. (2010). Starfsmannamál. Sótt 2.apríl 2014 af:

http://www.samband.is/media/utgefid-efni-og-eydublod/Leidbeiningar-

LOKASKJAL-okt.pdf

Samband íslenskra sveitarfélaga. (2013). Tölulegar upplýsingar. Sótt 2.apríl 2014 af:

http://www.samband.is/verkefnin/kjara--og-starfsmannamal/spurt-og-svarad-um-

kjaramal/

Samband íslenskra sveitarfélaga. (2006). Vinnuveitendahlutverk sveitarstjórna. Sótt 2.apríl

2014 af: http://www.samband.is/media/namskeid-fyrir-

sveitarstjornarmenn/Vinnuveitendahlutverk-sveitarfelaga.pdf

Samband íslenskra sveitarfélaga. (2012). Leiðbeiningar um uppsagnir og áminningar. Sótt

15.mars 2014 af: http://www.samband.is/media/utgefid-efni-og-eydublod/Aminning-

leidbeiningar-juni-2012.pdf

Stjórnendavefur (e.d) Hvað er árangursstjórnun? Sótt 9.12.2013 af:

http://www.stjornendavefur.is/stjornun/stjornunaradferdir/nr/1315

Velferðarráðuneytið. (2006). Skýrsla félagsmálaráðherra um sveitarstjórnarmál. Sótt 2.apríl

2014 af: http://www.velferdarraduneyti.is/media/acrobat-skjol/0570.pdf

Þórarinn Eyfjörð. (Ritstjóri).(2005). Mannauðsstjórnun. Reykjavík: Fræðslusetrið

Starfsmennt.

65

Viðauki 1 kynningarbréf vegna viðtals

Kæra/i,

Ég heiti Silja Eyrún og er Mastersnemi í opinberri stjórnsýslu við Háskóla Íslands. Nú um

þessar mundir er ég að skrifa lokaritgerð mína sem fjallar um þroska mannauðsstjórnunar hjá

opinberum stofnunum. Leiðbeinandi minn við verkefnið er Gylfi Dalmann Aðalsteinsson

dósent við Viðskiptafræðideild Háskóla Íslands. Mér þætti vænt um ef þú gætir gefið þér smá

tíma til að svara nokkrum spurningum sem brenna á mér. Spurningarnar eru fimm talsins og

geri ég ráð fyrir að viðtalið myndi taka um hálftíma. Tilgangur með viðtalinu er sá að skerpa

betur sýn mína á þeim gögnum sem ég hef kynnt mér um meðal annars nýskipan í

ríkisrekstri, starfsmannalögin o.fl.

Fyllsta trúnaðar verður gætt og viðmælanda gefst kostur á að fá niðurstöðurnar sendar að

rannsókn lokinni.

Gott væri ef viðtalið gæti verið sem fyrst og endilega hafðu samband við mig aftur svo við

getum fundið tíma

Með fyrirfram þakklæti

Silja Eyrún

66

Viðauki 2 spurningarrammi viðtals

1. Hver er kosturinn og/eða ókosturinn við að breyta starfsmannalögunum þannig að

umhverfi opinberra starfsmanna verði líkara því sem gerist í einkageiranum til

dæmis með ráðningar og uppsagnir?

2. Hvað er það í umhverfi opinbera stofnana sem virðist gera það erfiðara fyrir

stofnanir að nýta sér mannauðsstjórnun eins og gert er í einkageiranum?

3. Hverju telur þú þurfa að breyta til að aðlaga opinberar stofnanir frekar að

einkageiranum? Eða ætti þessi eðlislægi munur sem þarna er að fá að halda sér?

4. Hver er helsta hindrunin í veginum fyrir breytingar í starfsmannamálum hjá hinu

opinbera og hvað þarf að gera til að hægt sé að yfirstíga þá hindrun?

5. Nýskipan í ríkisrekstri er það stefna sem er enn verið að fylgja eftir að einhverju

leiti í dag hjá hinu opinbera eða má segja að sú stefna sé barn síns tíma?