Approfondimenti 62 Ictpro

8/8/2019 Approfondimenti 62 Ictpro

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Approfondimenti

La normativa italiana intema di semplificazionedei processi amministra-tivi si sviluppa su tre assiportanti a cui general-

mente corrispondono altrettantecasistiche progettuali: (i) archivia-zione di documenti digitali e infor-matici1, (ii) dematerializzazione,(iii) conservazione.Ricordiamo che il processo di te-nuta della documentazione car-tacea rilevante a fini amministra-tivi viene indicato con il termineconservazione tradizionale. Conil termine archiviazione elettroni-ca invece si intende il processo dicatalogazione, digitalizzazione e

management o, come ulterioreevoluzione, content and docu-ment management system.Per conservazione sostitutiva,per contro, si intende quel pro-cesso che permette di conservaredocumenti in formato digitale inmaniera che non si deteriorino eche, di conseguenza, risultinodisponibili nel tempo nella loro in-tegrit ed autenticit. Il processoconsente di conservare docu-menti con una modalit sostitu-tiva della carta e di mantenere lavalidit legale dei documenti ed successivo alleventuale archi-viazione elettronica. La conser-vazione sostitutiva pu differen-

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La semplificazione dei processi amministrativi

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memorizzazione di documenti,previa assegnazione di opportu-ne chiavi distintive (a seconda del-le tipologie documentali da ar-chiviare) per consentirne una frui-zione rapida ed ordinata: in tale si-stema i documenti risultano cen-siti in un database usato a scopodi consultazione/collaborazione.Larchiviazione comprende an-che le problematiche di gestioneelettronica dei documenti e di ge-stione del protocollo informatico.Essa viene riferita in genere alle at-tivit di competenza dellarchiviocorrente, e, nelle realt partico-larmente evolute supportatada sistemi aziendali di document

Negli ultimi anni abbiamo assistito a un notevole sviluppo delle

opportunit offerte dalla normativa in tema di semplificazione

dei processi amministrativi, sia a seguito di direttive dellUnione

Europea (relativamente, per esempio, alla fatturazione

elettronica) sia di leggi e decreti ministeriali, soprattutto in

ambito tributario e nella disciplina del rapporto di lavoro

1Distinzione tutt'altro che leziosa se consideriamo, per esempio, il contesto tributario nel quale per documento informatico si

intende "il documento statico e non modificabile, emesso con l'apposizione del riferimento temporale e della firma elettroni-

ca qualificata", in contrapposizione ovviamente al documento analogico, ossia "formato utilizzando una grandezza fisica che

assume valori continui". Pi generale, ma sulla stessa linea di contenuto, la definizione fornita dal Codice

dell'Amministrazione Digitale: "la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti". Non esistendo altre

tipologie rilevanti ai fini tributari se non quella informatica od analogica, dobbiamo dunque operare la sottile distinzione rispet-

to al documento digitale, che la stessa normativa (vedi Riquadro 1) definisce come: testi, immagini, dati strutturati, disegni,

programmi, filmati formati tramite una grandezza fisica che assume valori binari, ottenuti attraverso un processo di elabora-

zione elettronica, di cui sia identificabile l'origine.


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ed a questo scopo possibile

sfruttare le opportunit che lenorme ci offrono in alcuni con-testi, considerando come stra-da da preferire lintroduzione, intutti i casi in cui possibile, deldocumento informatico nativo,e cio la produzione di docu-menti originali direttamente informato elettronico.In ambito tributario - conside-rando una casistica molto parti-colare ma allo stesso tempo ri-levante sia dal punto di vista or-ganizzativo che economico - ilD.L. 20 febbraio 2004 n. 52 ha re-cepito nellordinamento italiano ledisposizioni contenute nella di-rettiva del Consiglio dellUnioneeuropea n. 2001/115/CE del 20dicembre 2001 che disciplina lasemplificazione, modernizzazio-ne e armonizzazione delle mo-dalit di fatturazione previste inmateria di imposta sul valoreaggiunto. La novit pi impor-tante del decreto consiste nellapossibilit di emettere o riceve-re la fattura elettronica, e in talecontesto con il D.M. 23 gennaio2004 sono state definite le mo-

dalit di assolvimento degli ob-

blighi fiscali relativi ai documen-ti informatici e alla loro riprodu-zione su diversi tipi di supporto.Inoltre la legge n. 244 del 24 di-cembre 2007 (finanziaria 2008) haistituito lobbligo della fatturazioneelettronica nei confronti dellepubbliche amministrazioni (vedianche direttiva 2006/112/CE cir-ca la definizione, trasmissione, ar-chiviazione e diritto di accessoagli archivi, delle fatture elettro-niche). Dunque per unammini-strazione la norma rileva sia peril ciclo passivo che per quello at-tivo, se esistente, delineandosi unquadro di investimenti e di ini-ziative progettuali molto signifi-cativo. Infatti sono identificabili iprincipali processi, e le relative so-luzioni informatiche a supporto,che necessario ripensare intema di semplificazione e de-materializzazione, quali larchi-viazione, la protocollazione, lin-tegrazione tra gestionale e si-stema documentale, la conser-vazione sostitutiva (vedi Figura 2relativamente alla gestione dellefatture passive). Per quel che ri-

Fatturazioneelettronica?Si attende

lultimoDecretoattuativo

ziarsi in base alla natura dei do-

cumenti trattati (cfr. Delibera CNI-PA n.11 del 19 febbraio 2004):

conservazione sostitutiva di do-cumenti analogici, quando siprovvede a conservare in for-mato digitale documenti che inorigine sono analogici (e.g. car-tacei), previa loro scansione e di-gitalizzazione;

conservazione sostitutiva di do-cumenti informatici, quando siprovvede a conservare in for-mato digitale documenti ge-nerati direttamente in detto for-mato.

Il processo di conservazione, adifferenza di quello di archivia-zione, consente la tenuta neltempo dei documenti ammini-strativi, circostanza essenziale afini probatori, di opponibilit ai ter-zi e ai fini del controllo.La semplificazione ed ottimiz-zazione dei processi ammini-strativi non pu in ogni caso pre-scindere dalla dematerializza-zione della documentazione,

Sistema

di Protocollo

Titolario e Massimario

GUI del Sist. Doc. Cons. Sostitutiva

DataBase

ManagementSystem (DBMS)

Gestione Ciclo

Passivo

Sistemi Gestionali

Document

ManagementSystem (DMS)

Figura 1


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2 In aggiunta, possiamo considerare i dati semi strutturati (e.g. dati in formato XML) come gestiti in un DBMS, se asso-

ciati a dati strutturati, ovvero in un DMS, se associati a dati non strutturati.3 La finanziaria 2008 ha introdotto lobbligo di fatturazione elettronica verso la pubblica amministrazione. Il Decreto del M.E.F.

7 marzo 2008 ha individuato il gestore del sistema di interscambio della fatturazione elettronica. Si ora in attesa dellul-

timo decreto attuativo, che dovrebbe anche definire le modalit standard per lo scambio delle informazioni tra fornitori e

gestore. Nel nostro esempio lente gestore interviene tra il fornitore ed il gestionale dellamministrazione, uniformando i

formati e le modalit di interscambio.4A riguardo lart.5 della Deliberazione CNIPA 11/2004 prefigura una sorta di certificazione di processo nel definire i com-

piti del conservatore, tra i quali compaiono la definizione delle caratteristiche e dei requisiti del sistema di conservazione

e lorganizzazione del contenuto dei supporti nonch nella gestione delle procedure di sicurezza. In aggiunta rileva in me-

rito anche lobbligo della gestione di un piccolo sistema informativo per tenere traccia delle operazioni effettuate nel tem-

po (per ogni supporto di memorizzazione archivi a e rende disponibili le informazioni circa il contenuto dei documenti, le

copie di sicurezza prodotte, gli estremi identificativi delle persone delegate, etc.).

Gestione Ciclo

Passivo

Fatturaelettronica +

metadati

(xml)

evidenza informatica

(dati in struttura relazionale)protocollo

documento

informatico

protocollato (pdf) +

metadati(xml)

DVD

Sistema

di Protocollo

Document Management System DataBase Management System

Cons.

Sostitutiva

guarda una possibile strategia direalizzazione della soluzione aregime, in prima applicazionelamministrazione potrebbe ope-rare per ricevere parte delle fatturein maniera cartacea e parte (quel-le per esempio di fornitori che gisono attrezzati in tal senso) in ma-niera elettronica, e seguire per en-trambe le tipologie la proceduradi conservazione sostitutiva (art.4del DM 23/2/2004). Oltre ad ave-

re un indubbio vantaggio dalla de-materializzazione del documentoin entrambi i casi (le fatture car-tacee, una volta completata laconservazione secondo le norme,potrebbero essere distrutte), lam-ministrazione potrebbe benefi-ciareanche della trasmissione deidati contenuti nelle fatture elet-troniche in quanto non sarebbepi necessario imputare manual-mente i dati delle fatture nei si-

stemi gestionali ma tali informa-zioni sarebbero acquisite in un for-mato standard e caricate auto-maticamente nei sistemi.

f===~La gestione delle fasi del ciclo divita del documento (ricezione/in-vio, protocollazione, fascicola-zione, assegnazione, conserva-zione sostitutiva), effettuata at-

Figura 2


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5 Si definiscono come standard aperti quelli che sono riconosciuti dagli organismi nazionali e internazionali preposti (e.g.

ISO - International Organization for Standardization. ISO 19005-1 per il formato PDF/A).6A titolo esemplificativo, se consideriamo la tipologia documentale fatture passive, dovremo avere innanzitutto una cor-

rispondenza tra la categorie del titolario e quella del massimario, quindi uninformazione sulleventuale termine tempora-

le per portare in conservazione la categoria (per le fatture sussiste il vincolo quindicinale dalla data di emissione/ricezio-

ne), e da ultimo una modalit di associazione degli opportuni metadati per rendere disponibile lw funzioni di ricerca in re-

lazione al cognome, al nome, alla denominazione,al codice fiscale, alla partita iva, alla data (art. 3 D.M. 23 gennaio 2004).7 In una diversa partizione logica piuttosto che su un diverso dispositivo di storagerispetto allarchivio corrente, conside-

rato che esistono soluzioni di mercato progettate per assicurare propriet quali lintegrit e la non modificabilit attraver-

so meccanismi di protezione fisica rispetto alle scritture successive alla prima.

traverso vari moduli, come esem-plificato nella Figura 1. In parti-colare occorre considerare un li-vello di base caratterizzato dai si-stemi di gestione dei dati, su cui

possibile operare una fonda-mentale dicotomia: gestione deidati strutturati (i.e. data base ma-nagement system) e gestione deidati non strutturati documentmanagement system2 ). Questidue sistemi sono alla base delleoperazioni realizzate dai moduli dipi alto livello, come per esempiole varie tipologie di software ge-stionali che utilizzano il DBMS perregistrare le evidenze informatichedelle operazioni e possono utiliz-

zare il DMS per rendere disponi-bili gli eventuali documenti infor-matici generati dai dati trattati.Fondamentale importanza rivi-ste poi il modulo di gestione deltitolario di classificazione nellefasi di protocollazione e fascico-lazione, alla cui strutturazionedeve far riferimento il massimariodi selezione e scarto da utilizza-re in fase di conservazione sosti-tutiva (oltre che, ovviamente, nelpopolamento delleventuale ar-chivio storico, ove questo vengamantenuto distinto da quello cor-rente).Facciamo ora riferimento alla ge-stione delle fatture nel ciclo pas-sivo rappresentata nella Figura 2.Lapplicativo gestionale ha ne-cessit di registrare i dati princi-pali della fattura come, per esem-pio, fornitore, data, importo, de-scrizione. Nella classica gestionecartacea tali informazioni sono im-

putate manualmente, mentre in uncontesto di fatturazione elettronica possibile acquisire i dati in ma-niera automatica, sulla base di unaccordo con i fornitori circa il for-

mato di scambio e con una pre-ventiva personalizzazione delsoftware gestionale3. Lintegra-zione tra il sistema gestionale equello di protocollo informaticodeve essere tale da consentire difar transitare il documento infor-matico attraverso il processo diprotocollazione e nello stessotempo rendere edotto il sistemagestionale dei riferimenti assegnatial documento in parola. E op-portuno notare che quanto rap-

presentato in Figura 2 non pren-de in considerazione leventualeesistenza di vincoli nelle sequen-ze temporali, ed il fatto che la pro-tocollazione del documento in-formatico ricevuto sia prece-dente o successiva allacquisi-zione nel sistema gestionale di-pende dai requisiti stabiliti in fasedi progettazione della soluzione diintegrazione la quale a sua vol-ta legata alle caratteristiche del si-stema informativo di ogni ammi-nistrazione. Una possibilit po-trebbe comunque consistere nelfar transitare il documento primaattraverso il gestionale (acquisi-zione a scopi contabili), in modoche possa automaticamente met-tere a disposizione le informazio-ni di base utili per la classificazionedel documento (e.g. tipologia,data, fornitore) che verr poi ef-fettuata dal sistema di protocol-lo e dal documentale.

f~=~=Il processo di conservazione so-stitutiva, cos come disciplinatodalla normativa, potrebbe dare

una sensazione di estrema sem-plicit ed assenza di particolariproblemi: lapposizione della mar-ca temporale e della firma digita-le da parte del conservatore sonoatti che non evocano oramai al-cuna preoccupazione dal punto divista tecnologico. Prova ne sia ilfatto che sul mercato proliferanoda anni diverse soluzioni per laconservazione sostitutiva sia deltipo mono-utente che di livello en-terprise.

A ben guardare per la com-plessit esiste, e non solo di tipoorganizzativo, e cio legata peresempio ai compiti ed alle re-sponsabilit del responsabile del-la conservazione - quale compe-tenze deve avere, quale ruolodeve rivestire nellAmministrazio-ne - o alla stesura del manualedella conservazione - a quale li-vello approfondire la descrizionedel processo (e.g. per mezzo delformalismo dei casi duso), conquale frequenza aggiornarlo4. Inrealt sussistono anche elemen-ti di natura tecnologica che de-vono essere presi in considera-zione nella progettazione di unasoluzione di respiro aziendale. Sicomincia in primo luogo con laconsiderazione dei formati deidocumenti nelle varie fasi del ci-clo di vita: se la loro formazione opportuno che avvenga utiliz-zando prodotti informatici com-


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AE) Decreto Legislativo 7 marzo 2005 n.82. Codice dellAmmi-nistrazione Digitale (G.U. n.112 del 16 maggio 2005, e seguentiintegrazioni in: G.U. n.99 del 29 aprile 2006, G.U. n.82 del 7marzo 2005).

PI) Decreto del Presidente della Repubblica del 28/12/2000n.445. Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamen-tari in materia di documentazione amministrativa (G.U. n.42 del20 febbraio 2001).

CS) Decreto del Ministero dellEconomia e delle Finanze del 23

gennaio 2004. Modalit di assolvimento degli obblighi fiscali re-lativi ai documenti informatici ed alla loro riproduzione in diversitipi di supporto.CS) Deliberazione CNIPA n.11/2004 del 19 febbraio 2004. Regoletecniche per la riproduzione e conservazione di documenti susupporto ottico idoneo a garantire la conformit dei documenti

agli originali - Art. 6, commi 1 e 2, del testo unico delle disposizionilegislative e regolamentari in materia di documentazione ammi-

nistrativa, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 di-cembre 2000, n. 445.

FE) Decreto Legislativo del 20 febbario 2004 n.52. Attuazione della

direttiva 2001/115/CE che semplifica ed armonizza le modalit difatturazione in materia di IVA (G.U. n.49 del 28 febbraio 2004).FE) Circolare Agenzia delle Entrate n.45/E del 19 ottobre 2005.Decreto legislativo 20 febbraio 2004 n.52 attuazione della diret-tiva 2001/115/CE che semplifica ed armonizza le modalit di fat-turazione in materia di IVA.

FE) Legge 24 dicembre 2007 n.244. Finanziaria 2008, Art.1, commida 209 a 214.

Riquadro 1 Normativa nazionale di riferimento relativa a: problematiche gene-rali, archiviazione e firma elettronica (AE), protocollo informatico (PI), conserva-zione sostitutiva (CS), fatturazione elettronica (FE).

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zione deve essere realizzato condeterminate cadenze temporali ecaratterizzando il documentocon particolari insiemi di meta-dati6. Dal punto di vista dellinte-

grazione poi, come gi osserva-to con riferimento alla Figura 2, leconnessioni verso il sistema diprotocollo informatico ed il si-stema di gestione documentaledevono essere opportunamenteanalizzate, sia in termini tecno-logici (ed in questo contesto lescelte saranno condizionate dal-la tecnologia nativamente utiliz-zata dai due sistemi citati), sia intermini di processo (i.e. defini-zione della sequenza delle ope-

razioni, quali: protocollazione,classificazione, archiviazione, as-sociazione dei metadati, estra-zione per la conservazione). An-che la scelta dei supporti di me-morizzazione importante nellasoluzione complessiva, in quan-to non sussistendo alcun obbli-go normativo, la conservazionesostitutiva potrebbe essere ef-fettuata anche nello stesso si-stema di gestione documentale7,effettuando per sicurezza ancheuna replica su supporti ottici.

`Per concludere, i fattori di suc-cesso nellambito della semplifi-cazione amministrativa sono sen-zaltro: (i) una visione generale del-le procedure di lavoro, (ii) lintro-duzione di supporti informatici direspiro aziendale per la protocol-lazione e larchiviazione, (iii) la con-siderazione della dematerializza-zione dei documenti come fatto-re abilitante alla realizzazione diprocessi pi efficienti, (iv) unat-tenzione particolare per linte-grazione delle varie componentidella soluzione complessiva, evi-tando di affrontare scorciatoieche, ancorch vantaggiose dalpunto di vista della tempistica, po-trebbero comportare farraginosi-t e difficolt duso nellambito diuno o pi processi.

Ciro DUrso

Consigliere Parlamentarepresso il Servizio Informaticadel Senato della Repubblica

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merciali di larga diffusione (magarianche a codice sorgente aperto),

per la loro conservazione devo-no essere utilizzati formati a stan-dard aperto5, occorre dunquedecidere in modo univoco qualiformati portare in conservazione(elenco destinato in ogni modo ad

essere aggiornato periodica-mente). Procedendo nellanalisi ri-

leviamo che, in base alle infor-mazioni presenti nel massimariodi selezione e scarto ed in basealla classificazione del docu-mento effettuata utilizzando il ti-tolario, il processo di conserva-

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