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IUS Doctrina

ISSN2222-9655 IUS, Año IV N° 07, enero - julio 2014

APUNTES PARA LA HISTORIA CONSTITUCIONAL PERUANA. LA CRISIS CONSTITUCIONAL DE

1914

Freddy Ronald Centurión González*

RESUMEN

Este año se cumple el centenario de una serie de eventos que pusieron fin a la más larga etapa de

ordenada sucesión constitucional que el Perú ha vivido durante su compleja historia republicana. La

pugna entre el temperamental presidente Guillermo E. Billinghurst y el Congreso opositor; el plan

presidencial para disolver el Congreso; el llamamiento del Congreso al ejército; el pronunciamiento

militar del 4 de febrero de 1914, saldado con la renuncia del Presidente de la República, el asesinato

del Presidente del Consejo y la conformación de una Junta de Gobierno; la disputa entre los

vencedores sobre cuál sería el camino a seguir: o entregar el poder al Vicepresidente o convocar

nuevas elecciones; la controvertida sesión parlamentaria del 15 de mayo y una Presidencia Provisoria

salteando el orden constitucional; todo ello, rompió la institucionalidad de la “República Aristocrática”

y sentaron precedentes para el resto del siglo XX peruano.

PALABRAS CLAVE

Derecho constitucional peruano, Evolución constitucional peruana, Historia del Derecho peruano,

Historia de la República.

SUMARIO

Introducción. I. El contexto. 1. Las elecciones de 1912. Guillermo Billinghurst, el primer populista

peruano. 2. El gobierno de Billinghurst. II. El conflicto entre el ejecutivo y el legislativo. 1. El

proyecto de disolución. 2. El manifiesto del Congreso. 3. El pronunciamiento del 4 de febrero de

1914. III. El problema de la sucesión presidencial. 1. Las posturas enfrentadas. 2. La sesión del 15

de mayo. 3. La Presidencia Provisoria de Benavides. IV. Conclusión.

* Maestrante en Derecho Constitucional y Gobernabilidad por la Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo,

Docente de Derecho Constitucional e Historia del Derecho en la Facultad de Derecho de la USAT.

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IUS Doctrina – Freddy Ronald Centurión González

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INTRODUCCIÓN

Al iniciar el siglo XX, el Perú parecía haber dejado la época anárquica de los caudillos

militares. Pese a los errores del pasado, la República tenía una nutritiva cultura parlamentaria,

gracias a la cual se habían introducido paulatinamente figuras como el Consejo de Ministros, la

interpelación y la censura ministerial. La Constitución de 1860, fruto del pacto histórico entre

conservadores y liberales, y desarrollada por numerosas leyes, había afianzado el Estado liberal

inspirado en la división de poderes y la soberanía popular, a la par que enumeraba las garantías

individuales para proteger al individuo frente al Estado. Aunque la judicatura era prestigiosa, no

era independiente, ya que su nombramiento estaba a cargo del Presidente.

Sin ser una República “perfecta”, el Perú tenía un cierto orden republicano, demostrado

por una ordenada sucesión de civiles en la presidencia por casi dos décadas1 y la existencia de un

juego político entre una serie de partidos más o menos organizados: el Partido Civil, el Partido

Demócrata del popular caudillo Nicolás de Piérola, el Partido Constitucional del veterano general

Andrés A. Cáceres, y el Partido Liberal del inquieto caudillo Augusto Durand.

Sin embargo, cuando un candidato outsider llegó a la Presidencia, ofreciendo un programa

populista, abrió las puertas de la escena política de un nuevo actor: las masas. La pugna entre el

Presidente y el Congreso, dominado por sectores oligárquicos, condujo a una lucha por la

supervivencia. Uno buscó disolver el Congreso y reformar la Constitución con el apoyo del pueblo;

el otro, para defenderse, propició la reaparición de un viejo actor del siglo XIX: el ejército, en la

que sería su primera intervención en el nuevo siglo XX.

1 Por ejemplo, Mariano H. Cornejo y Francisco García Calderón tuvieron expresiones muy significativas sobre

el orden republicano entre 1895 y 1919. Cornejo destacaba como “resultado grandioso” de nuestra evolución política, que el predominio de unos partidos sobre otros “se resuelve ya no por golpes de fuerza pretorianos, no por intrigas palaciegas, sino en la tribuna de los parlamentos”. García Calderón incluía al Perú dentro de aquellas naciones “cuya marcha es segura, y cuyo pasado de inestabilidad y anarquía ya no perturba sus tranquilos y fecundos destinos”, destacando que el Perú había dejado de ser una de esas “repúblicas de pronunciamiento, efímeras y lánguidas”. Citados por Planas Silva, Pedro. La República Autocrática, Fundación Friedrich Ebert, Lima, 1994, pp. 63-64.

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I. EL CONTEXTO

A los gobiernos del caudillo demócrata Nicolás de Piérola (1895-1899) y del independiente

Eduardo López de Romaña (1899-1903), siguió el acceso a la presidencia del líder civilista Manuel

Candamo, que abrió oportunidades a jóvenes políticos como José Pardo y Augusto B. Leguía,

presentando un interesante proyecto de gobierno2. Lamentablemente, Candamo no tuvo tiempo

de aplicar su proyecto de gobierno, pues murió en mayo de 1904. Su primer vicepresidente, Lino

Alarco, lo antecedió en el viaje eterno, por lo que asumió la presidencia el segundo vicepresidente,

el anciano jurista cuzqueño Serapio Calderón, que de inmediato convocó a elecciones.

Luego de unas ardorosas elecciones, en 1904 fue electo Presidente el doctor José Pardo y

Barreda, hijo de don Manuel Pardo, primer presidente civil. Si bien el otro candidato, el ya anciano

don Nicolás de Piérola, tenía un gran respaldo popular, los civilistas contaban con todo el aparato

estatal y controlaban la Junta Electoral Nacional3. Con ello, poco a poco, se fue agudizando el

divorcio entre el país real y el país legal, algo imperceptible entonces, y hasta perdonable, vista la

obra del gobierno de Pardo, pero de fatales consecuencias a la larga para el Perú, el partido civil y

la alta sociedad4.

2 El proyecto de Candamo, poco estudiado, incluía temas importantes para el Perú, como entre otros, la

reforma en la ley electoral y en la de imprenta, el fomento de la educación, la búsqueda de un administración

de justicia con un selecto personal y de actos eficaces, la profesionalización de la diplomacia y del ejército, la

reforma policial, y lo más importante, la introducción en el Perú de una cultura de respeto a la ley (no en

balde dijo en uno de sus discursos “En la República no debe imperar más voluntad que la ley”). Dentro de la

investigación sobre el proyecto nacional del presidente Candamo, tema poco estudiado en nuestra historia

política, recomendamos revisar la profusa correspondencia de Manuel Candamo, publicada por los doctores

José Agustín de la Puente Candamo y José de la Puente Brunke, bajo el título de El Perú desde la intimidad:

Epistolario de Manuel Candamo (1873-1904), publicado por el Fondo Editorial de la Pontificia Universidad

Católica del Perú en 2008. 3 Creada por la Ley Electoral de 1896, la Junta Electoral Nacional “marchó rápidamente al desprestigio

porque, contra el propósito de su existencia lejos de ser un regulador y un purificador del sufragio, degeneró en el más poderoso agente de corrupción de la vida electoral de la República. Se convirtió en caucus partidarista, y llegó hasta descender de su encumbrado puesto, entrando algunas veces en cábalas y claudicaciones escandalosas. La voz pública le atribuye que acomodó listas de contribuyentes, hizo falsos sorteos, acogió tachas imaginarias para eliminar a los favorecidos por la suerte, y eligió presidentes de juntas departamentales a conocidos agentes de determinados candidatos. De mil maneras oprimió con la ley contra la ley, al partido de sus adversarios y, en proporción a la amplitud de su horizonte que abarcaba el país entero, así fue la magnitud de su poder corruptor y de su irritante tiranía”. Villarán, Manuel Vicente. “Costumbres electorales”, en Páginas escogidas, Talleres Gráficos P. L. Villanueva, Lima, 1962, p. 201. 4 Este civilismo “que se perpetuaba en el poder mediante la falsificación sistemática del sufragio, carecía de

figuras magnéticas y de aura popular y no supo ampliar sus elementos dirigentes con la admisión de los mejores, rompiéndose así su contacto con el pueblo y la nación. Administraban a esta con criterio patriarcal y el país avanzaba con ritmo de cámara lenta, en tanto que se iba acentuando exclusivamente la autoridad y


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En 1908, tras un fructífero gobierno, Pardo le entregó la presidencia a su ministro de

Hacienda, el lambayecano Augusto B. Leguía. Lejos de ser una continuación del orden civilista, el

gobierno del enérgico Leguía, pronto demostró independencia de sus protectores y propuso

conciliar los partidos e iniciar un sistema de ubicaciones en el Congreso, con el que los partidos se

distribuirían por anticipado los distritos electorales, renunciando a la competencia electoral. Con

ello, se hubiese permitido el ingreso de representantes de oposición, sin alterar la mayoría

gobernista, lo que a la larga, hubiera vigorizado el sistema de partidos peruanos, de no haber sido

por la intransigencia puritana de Piérola, cuyos partidarios decidieron entonces recurrir a la acción

directa para llegar al poder y el 29 de mayo de 1909, lanzaron un audaz asalto al Palacio de

Gobierno, secuestraron al Presidente y lo pasearon por las calles de Lima, exigiéndole su renuncia,

a lo que Leguía se negó, hasta que en la Plaza Bolívar fue rescatado por el ejército. Desde aquel

atentado contra la institución presidencial, Leguía recurrió al autoritarismo, expresado en la

célebre frase de su ministro Rafael Villanueva: “El orden público está por encima de la Constitución

y las leyes”5.

El incidente de mayo de 1909 sería una señal de lo agitado que sería el primer gobierno de

Leguía. Los perseguidos pierolistas recurrieron a las viejas montoneras, liquidadas con el ejército

tecnificado y el uso de armas modernas. Pero los civilistas tampoco toleraron el estilo personalista

de Leguía y se opusieron con vigor desde las Cámaras. Ante la fuerza parlamentaria del civilismo,

Leguía no se doblegó y la disputa entre el ejecutivo y el legislativo llegó a su punto culminante en

1911, cuando mediante medidas arbitrarias, el gobierno deshizo la Junta Electoral Nacional e

incorporó un tercio de representantes para poder gobernar. Para colmo de dificultades, el Perú

llegó a estar envuelto simultáneamente en conflictos con sus cinco vecinos. Leguía logró definir las

fronteras con Bolivia y Brasil (1909), enfrentó un peligro de guerra con Ecuador (1910) y un

choque sangriento con Colombia (1911), sin mencionar el constante problema con Chile por el

tema de Tacna y Arica, por lo que se esmeró en fortalecer la defensa nacional, lo que le generó

simpatías en los institutos armados.

los poderes del Presidente de la República”. Pareja Paz Soldán, José. Las Constituciones del Perú, Cultura Hispánica, Madrid, 1954, p. 78. 5 Paniagua Corazao, Valentín. Manuel Pardo y el Partido Civil. Apogeo y crisis del primer partido político en el

Perú, Fondo Editorial del Congreso del Perú, Lima, 2009, p. 168.


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1. Las elecciones de 1912

Al acercarse la sucesión presidencial de 1912, el panorama político se anunciaba

complicado, ya que los principales partidos se encontraban divididos. Dentro del civilismo, había

surgido un grupo disidente, opuesto al personalismo de Leguía: el Partido Civil Independiente. Los

demócratas estaban divididos desde 1909: unos creían en las ventajas de la espera; otros, más

impacientes, optaban en vano por las viejas vías de hecho. Los constitucionales albergaban dos

grupos opuestos entre sí: unos, dirigidos por el general César Canevaro y cercanos al viejo general

Cáceres, conservaban su adhesión a Leguía, mientras que los otros, encabezados por el general

Pedro E. Muñiz, estaban más cerca del Partido Civil Independiente. Los viejos líderes eran un

elemento de relativa unidad en cada partido: “Si en el Demócrata, el Califa (Piérola) era un santón;

en el Constitucional, el héroe de la Breña (Cáceres) era un símbolo”6. El Partido Liberal, quizá por

ser el más nuevo, se conservaba unido bajo el liderazgo de Augusto Durand.

Ante tal panorama, en diciembre de 1911, el Partido Civil pro leguiísta, que contaba con la

mayoría en el Congreso y en los órganos electorales, lanzó la candidatura de su jefe, Ántero

Aspíllaga, veterano político y dueño de la hacienda azucarera Cayaltí. Si bien Aspíllaga no era

precisamente un leguiísta, deseaba ser Presidente. Tenía fama de circunspección y honestidad, y

había desempeñado numerosos cargos a lo largo de casi treinta años de vida pública. Pero en su

contra aparecía el hecho de representar “la continuidad de un régimen político duramente

combatido a lo largo de sus cuatro años de existencia y… el predominio de un partido que de hecho

gobernaba el país ya trece años. No fue la suya una candidatura popular aunque estuvo provista

de abundantes recursos económicos” 7. El Presidente Leguía por su parte, mostraba poco

entusiasmo por apoyar su candidatura.

Ante tal perspectiva, los partidos civil independiente, liberal, constitucional y demócrata

ensayaron lanzar una candidatura de consenso. Entre enero y febrero de 1912, se reunieron los

delegados de estos partidos, sin embargo, una vez más, la postergación de Piérola por los civilistas

y el intransigente personalismo del Califa, llevaron al fracaso del empeño. Parecía seguro el triunfo

de la candidatura oficial, cuando a inicios de mayo, faltando menos de un mes para las elecciones,

6 Miró Quesada Laos, Carlos. Autopsia de los Partidos Políticos, Ediciones Páginas Peruanas, Lima, 1961, p.

404. 7 Basadre Grohmann, Jorge. Historia de la República del Perú (1822-1933), tomo 13, 9na ed., Empresa

Editora El Comercio, Lima, 2005, p. 49.


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corrió la noticia de que en las provincias, se hacía campaña a favor del ex alcalde de Lima,

Guillermo Billinghurst, que el 4 de mayo, en una entrevista, declaró que su deber era aceptar “lo

que la libre voluntad de los pueblos le pidiera, dejando constancia de la espontaneidad libérrima de

tales ofrecimientos”8. La candidatura de Billinghurst alcanzó vasta publicidad9 y ofreció por vez

primera en nuestra historia, promesas que hoy llamaríamos populistas, en base al pan barato10 y el

sufragio efectivo, presentando al Gobierno un memorial para la convocatoria a nuevas elecciones.

Ambos candidatos convocaron manifestaciones de sus fuerzas el 19 de mayo, una semana

antes de los comicios. Aspíllaga reunió apenas 2,000 personas en el entonces aristocrático Paseo

Colón, mientras que Billinghurst reunió en la Alameda de los Descalzos la entonces impresionante

cifra de 20,000 personas.

Los civilistas independientes olvidaron la enemistad de Billinghurst hacia su partido y sus

ataques pasados, y buscando por un lado, cerrar el paso a la candidatura oficial y por el otro,

impedir una nueva candidatura de Piérola, optaron por el mal menor y dieron su apoyo a su viejo

enemigo11, arrastrando con ellos a los constitucionales disidentes y a los liberales. Con tal apoyo,

la elección de Billinghurst parecía segura. Sin embargo, sus partidarios decidieron no correr

riesgos, ya que temían en base al control que el oficialismo tenía sobre los órganos electorales,

que la elección fuese fraudulenta. El 25 de mayo, día de las elecciones, los partidarios de

Billinghurst convocaron una huelga general en Lima y tuvieron éxito en la interrupción de la

votación. Las mesas electorales fueron dispersadas por las turbas billinghuristas12, contando con la

tolerancia, y tal vez el apoyo secreto, del gobierno13.

8 Ídem, p. 51.

9 “Billinghurst fue el mito de 1912. Su aureola estuvo formada de leyendas, anécdotas y rebeldías. No era un

estadista ni tampoco un hombre de gabinete. Salitrero próspero… tenía dinero suficiente para una campaña y arrastraba las simpatías populares. Era violento, pero bonachón, con arranques de ira y comprensiones generosas. Fue un caudillo muy fugaz, sin la permanencia de Piérola ni el arraigo de Cáceres… El apodo cariñoso de “Pan Grande” fue la concreción del mito”. Miró Quesada Laos, Carlos, ob. cit., pp. 406-407. 10

Como Billinghurst ofreció mejorar y abaratar los alimentos de primera necesidad, los sectores populares le pusieron el apodo cariñoso de “pan grande”, reforzado durante la manifestación del 19 de mayo, al colocar carteles con un pan descomunal que sería vendido a 5 centavos si ganaba Billinghurst y un pan pequeño que costaría 20 centavos si ganaba Aspíllaga. Ese apodo perduró en el tiempo unido al recuerdo de Billinghurst, como símbolo de las excesivas promesas electorales, aunque en el caso de don Guillermo, él creía con sinceridad en la necesidad de aliviar los sufrimientos de los sectores más desfavorecidos. 11

Arenas, Germán. Algo de una vida (para después de mi muerte), Lima, 1949, p. 77. 12

Para comprender las incidencias de 1912, recomendamos la lectura de la obra del Dr. Luis Alberto Torrejón, Rebeldes republicanos: la turba urbana de 1912 (Red para el desarrollo de las ciencias sociales en


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La situación política se enrareció. Mientras Aspíllaga enviaba al Congreso las actas de

varias provincias que arrojaban una victoria a su favor, otras actas pedían la nulidad del proceso y

que el Congreso eligiese al nuevo Presidente y Vicepresidentes en base al inciso 10 del artículo 59°

de la Constitución de 1860, según el cual, correspondía al Congreso “Proclamar la elección del

Presidente y de los Vicepresidentes de la República y hacerla cuando no resulten elegidos según la

ley”. Quienes sostenían esta idea, afirmaban que esta disposición suponía un previo sufragio

popular, y tendría un carácter supletorio al establecido en el texto constitucional. Los que se

oponían, invocaban los artículos 80°, 81°, 82° y 83° de la Constitución, según los cuales, el

Presidente de la República debía ser “elegido por los pueblos en la forma que prescriba la ley”,

encargándose el Congreso de calificar las actas electorales y proclamar al candidato que obtuviese

la mayoría absoluta o un mayor número de votos.

Fue entonces, cuando don Nicolás de Piérola, lanzó el último manifiesto de su larga vida

pública, el 13 de julio de 191214. Para el viejo Califa, era necesario anular las elecciones, pero

surgían tres opciones que atentaban contra la Constitución: la elección presidencial por el

Congreso, la prórroga del mandato de Leguía o el nombramiento de un Presidente Provisorio.

Piérola era enfático al sostener que el Congreso no podía elegir al Presidente, ya que la elección

por los pueblos era una base fundamental del sistema político, calificando de ignorante, ligero o

malicioso el uso del inciso 10 del artículo 59° de la Constitución. La prórroga era doblemente

inconstitucional pues el mandato presidencial duraba cuatro años y no podía ser reelecto sino

después de otros cuatro años (artículo 85° de la Constitución). La solución para el viejo Piérola, era

convocar a elecciones para el mes de agosto para lograr que el nuevo Jefe de Estado inaugurase su

administración el 24 de septiembre, en lo que creemos habría sido un proceso sumamente

apurado y lleno de deficiencias. El manifiesto del septuagenario Piérola consumaba la ruptura con

su viejo correligionario Billinghurst, y aunque no tuvo eco en la opinión pública, contribuyó a

desprestigiar la fórmula de la prórroga presidencial y de la Presidencia Provisoria.

el Perú; Lima, 2010), que considera al estallido urbano como un motín que abarcó formas premodernas y modernas, con actores heterogéneos en medio de una sociedad en transición. 13

¿Por qué tal pasividad del gobierno? Basadre cree que se debió a que Leguía buscaba establecer una relación con los elementos populares. Basadre Grohmann, Jorge, ob. cit., p. 53. Otras fuentes sostienen que el Presidente Leguía deseaba posponer las elecciones presidenciales hasta septiembre. Mientras tanto, el Congreso procedería a su designación como presidente provisional, lo que permitiría prorrogar su mandato. Arenas, Germán, ob. cit., p. 60. 14

Ulloa Sotomayor, Alberto. Don Nicolás de Piérola. Una época de la historia del Perú, 2° edición, Imprenta-Editorial “Minerva”, Lima, 1981, pp. 459-460.


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El Congreso se iba a convertir en elector. La comisión de cómputo parlamentaria decidió

que los votos computables no llegaban a la tercera parte de los ciudadanos aptos para sufragar. La

presión popular sobre los congresistas fue decisiva. Leguía optó entonces por abandonar a

Aspíllaga, y decidió en su lugar, ya que no encontró el apoyo necesario para intentar prorrogarse,

apoyar a Billinghurst, pero instalando en la vicepresidencia a su hermano Roberto E. Leguía. El 19

de agosto, por 132 votos a 30, el Congreso se arrogó la facultad de resolver el problema surgido

por no haber sufragado la tercera parte de los ciudadanos hábiles para votar. Ese mismo día, el

Congreso eligió a Guillermo E. Billinghurst Presidente de la República, y al día siguiente, Roberto

Leguía y Miguel Echenique, fueron electos primer y segundo Vicepresidente respectivamente, sin

llegar a jurar el cargo.

En resumen, el candidato auspiciado por la simpatía popular fue ungido, al margen de la

Constitución, por un Parlamento de origen discutible pues, en su mayoría, era fruto del acto

de fuerza efectuado en Lima en 1911 y no de procesos democráticos. Esta vez en que el

pueblo no votó, fue elegido irregularmente un candidato popular, en contraste con otras

ocasiones en que el sufragio ungió, en apariencia, a figuras impopulares o indiferentes15

.

2. Guillermo Billinghurst, el primer populista peruano

Guillermo Enrique Billinghurst Angulo había nacido en 1851 en Arica. Hijo de un

acaudalado hombre de negocios, que había hecho fortuna con la industria salitrera en Tarapacá,

descendía de un británico que había participado en las guerras de independencia a inicios del siglo

XIX. Educado en Chile, Billinghurst se mostró opuesto al civilismo de Manuel Pardo, y fue activo

secuaz de Nicolás de Piérola en sus intentonas rebeldes de 1874, 1876 y 1877, siendo electo

diputado por su provincia natal en 1878. Durante la Guerra con Chile, combatió en la defensa de

Lima, siendo tomado prisionero tras la defensa del Morro Solar (enero de 1881).

Aunque Billinghurst nunca pasó por las aulas universitarias, era un hombre de una gran

cultura. Poseía una de las más ricas bibliotecas de su época, siendo también un intelectual de

nota, con una nutrida producción académica. Sin ser abogado, estudió temas jurídicos enfocados a

la realidad de su provincia, tanto antes (Compendio de legislación municipal del Perú, 1878) como

después (La condición legal de los peruanos nacidos en Tarapacá, 1887) de la Guerra. Hombre

15 Basadre Grohmann, Jorge, ob. cit., p. 56.


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práctico, también estudió la geografía (Estudio sobre la geografía de Tarapacá, 1886), la

factibilidad de avances técnicos (El abastecimiento del agua potable para el puerto de Iquique,

1887; La irrigación de Tarapacá, 1893) y la vida económica (Los capitales salitreros de Tarapacá,

1889) de su provincia16.

Tras la guerra fue Cónsul del Perú en Iquique. En 1894, su fortuna contribuyó a la victoria

de la insurrección dirigida por Piérola contra el segundo gobierno de Cáceres. Electo primer

Vicepresidente de la República y Senador, presidió su Cámara en 1896, preocupándose de la

colonización de la Amazonía. Debido a sus contactos en Chile, Billinghurst fue enviado a Santiago

para negociar la realización del plebiscito de Tacna y Arica, vencidos ya los diez años pactados en

el Tratado de Ancón (1883). En sus negociaciones, Billinghurst logró firmar un acuerdo preliminar

que acordaba someter la cuestión al arbitraje de la reina regente de España, y días después, un

Protocolo definitivo, denominado Billinghurst-Latorre (abril de 1898), que regulaba las condiciones

en las cuales se ejecutaría el plebiscito, acuerdo cuya ratificación fue postergado por el Congreso

chileno.

Con el prestigio ganado con el acuerdo con Chile, Billinghurst retornó al Perú y manifestó

sus ambiciones presidenciales para las elecciones de 1899. Era el lógico sucesor de Piérola, pero el

indudable personalismo del Califa, los ataques que Billinghurst lanzó contra el civilismo y el propio

carácter vehemente de Billinghurst llevaron a que Piérola lo descartase como candidato17, en favor

de Eduardo López de Romaña. Despechado y derrotado, Billinghurst se dedicó a sus negocios y se

retiró de la política hasta 1904 en que se reconcilió con Piérola. Presidente del Partido Demócrata

en 1908, fue partidario de la política de conciliación de Leguía, viéndose frustrado por la

intransigencia de Piérola.

En 1909, Billinghurst fue electo Alcalde de Lima y sus dos años de gestión fueron

sumamente progresistas, preocupándose por la higiene y el ornato público. Inauguró

monumentos, demolió edificios antihigiénicos, se preocupó por la comercialización de los

alimentos a precios justos, persiguió el alza ilegal de los precios, construyó viviendas de bajo

16Cf. González Miranda, Sergio. “Guillermo Billinghurst Angulo: una biografía regional”, en Revista de

Ciencias Sociales N° 10, Universidad Arturo Prat, Iquique, 2000, pp. 14-15. 17

Es célebre una anécdota según la cual, Piérola dijo a Billinghurst: “Mi señor don Guillermo, si no puede Ud. gobernar sus nervios, ¿cómo quiere gobernar nuestro país?”. Martín, José Carlos, El gobierno de don Guillermo E. Billinghurst 1912-1914. De “La República Aristocrática”. Apuntes para la historia del Perú, Compañía de Impresión Peruana, Lima, 1963, p. 19.


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precio para los obreros, mejoró el abastecimiento de agua potable. Su labor a favor de las clases

populares y su campechanía lo hicieron muy popular entre los obreros.

Billinghurst era un hombre acaudalado, pero su fortuna no tenía mucho en común con la

oligarquía limeña. No había sido producto de la agricultura de exportación o los bienes raíces

urbanos, sino que era fruto de la explotación del salitre, la minería y el comercio en el sur

peruano. Tenía algo de extranjero para la clase dirigente limeña, y tampoco sus actitudes eran

congruentes con las de la oligarquía18. Estaba muy informado de acontecimientos como la masacre

de los huelguistas de Iquique (1907), y sentía enorme simpatía por las condiciones de los más

humildes. Sin acercarse a las ideas socialistas, Billinghurst creía que era deber de la élite efectuar

ciertas mínimas concesiones a las clases populares, y esas ideas, sumadas a su carácter explosivo,

terminarían arrastrándolo a una pugna con la oligarquía instalada en el Congreso.

3. El gobierno de Billinghurst

El 24 de septiembre de 1912, Billinghurst asumió el mando. En la ceremonia de

inauguración del mando, en medio de las pifias al mandatario saliente y las vivas al mandatario

entrante, Billinghurst lanzó un mensaje de concordia, anunciando “un gobierno del pueblo por el

pueblo y para el pueblo”, para lo cual prometió hacer un régimen nacional, al margen de

partidarismos e influjos de círculos. Las cuestiones financieras, “piedra angular de los grandes

progresos económicos”, serían objeto de atención preferente para su gobierno, en aras de un

presupuesto equilibrado, gastos estudiados y previsores, y un adecuado balance de ingresos y

egresos.

Pese a las esperanzas con que inició su gestión, el gobierno de Billinghurst fue sumamente

agitado. Evidencia de ello fue el hecho de que casi diecisiete meses de gobierno, Billinghurst debió

organizar cinco gabinetes presididos sucesivamente por Elías Malpartida (septiembre a diciembre

de 1912), el general Enrique Varela (diciembre de 1912 a febrero de 1913), Federico Luna y Peralta

(febrero a junio de 1913), Aurelio Sousa (junio a julio de 1913), y nuevamente el general Varela

(julio de 1913 a febrero de 1914). Las manifestaciones de turbas adictas al Presidente crearon un

clima de incertidumbre desconocidos en una sociedad acostumbrada al inmovilismo y la

18 Klarén, Peter F. Nación y sociedad en la historia del Perú, traducción de Javier Flores, Instituto de Estudios

Peruanos, Lima, 2004, p. 278.


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pasividad19. La violencia callejera, las agresiones impunes a la propiedad o a las personas, la falta

de seguridad en el Congreso, fueron alentando una política de sistemática confrontación con la

oposición, y afectaron a los sucesivos gabinetes de Billinghurst20.

Billinghurst, a pesar de sus graves errores y desaciertos políticos, estuvo inspirado por

cuatro elevados propósitos: el saneamiento electoral, el reordenamiento y racionalización

presupuestal y del gasto público, la protección de los derechos sociales y la liquidación de

los conflictos internacionales que agobiaban al país para dar un genuino empuje a su

desarrollo económico y social. Todos ellos implicaban medidas de severa corrección para

acabar con privilegios o corruptelas arraigadas, de antiguo, en la vida nacional. Era

inevitable que resultara enfrentado a todos los grandes intereses creados. Esto era

particularmente perceptible en los aspectos social y electoral21

.

El saneamiento electoral fue una genuina preocupación para Billinghurst. Ya en su

campaña había afirmado que aunque la Constitución consagrase el sufragio, en la práctica no

existía este derecho; añadía que “el problema de la representación parlamentaria que en otras

partes se contrae a dar cabida a las minorías, entre nosotros consiste en que se respeten los

derechos y las representaciones de las mayorías”22. Con tal motivo, el 26 de diciembre de 1912, el

gobierno promulgó la Ley N° 1777, Ley de Elecciones Políticas. Esta Ley introdujo varios cambios

importantes en el sistema electoral peruano. Demostraba un gran espíritu descentralista, pues

19 Muestra de ello fueron los atentados del 13 de julio de 1913, donde se colocó una bomba en la casa del

presidente del Senado, Rafael Villanueva, y se intentó asaltar la casa del ex presidente Leguía, quien se defendió a balazos con sus hijos y sirvientes, siendo luego apresado y enviado al extranjero acusado de conspirar contra el gobierno. Desde Panamá, el desterrado Leguía lanzó un Manifiesto, donde atacó al régimen de Billinghurst aduciendo que había organizado “una pandilla de vagos y matones, ébrios (sic) y rufianes, rateros y salteadores; pandilla que, sostenida con los dineros del Erario, le sirve de instrumento de venganza y de coacción”. Leguía, A. B., Manifiesto al Perú, Panamá, 4 de septiembre de 1913, p. 1. 20

Así, el gabinete Malpartida recibió un precipitado voto de censura por su demora en responder una

interpelación del Senado originada por el ataque a la imprenta que editaba el periódico El Mosquito, de

filiación leguiísta. El primer gabinete Varela duró poco por la inminencia de las elecciones del tercio

parlamentario de 1913, a la cual varios ministros postularon. El gabinete Luna y Peralta fue un equipo de

administración en medio del proceso electoral. El gabinete Sousa fue recibido con esperanza y le tocó presidir

los funerales del ex presidente Nicolás de Piérola, fallecido el 23 de junio. Pero las maniobras de los

senadores leguiístas para reforzar sus filas, llevaron a turbas adictas al gobierno a realizar los hechos de

violencia del 13 de julio de 1911, lo cual precipitó la crisis ministerial por el desacuerdo de los ministros ante

lo ocurrido. La conformación del segundo gabinete Varela, formado por amigos del Presidente, demostró el

carácter personalista del gobierno. Para septiembre de 1913, cuando el gobierno cumplió su primer año, el

ambiente político estaba enrarecido por el atentado contra la imprenta del periódico La Crónica, por los

debates sobre la renovación del Concejo Provincial de Lima y los ataques en las calles de Lima a varios

congresistas opositores a un proyecto del Ejecutivo a propósito de dicho asunto. 21

Paniagua Corazao, Valentín, ob. cit., p. 189. 22

Basadre Grohmann, Jorge, ob. cit., p. 51.


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descartaba a la antigua y centralista Junta Electoral Nacional, al establecer Juntas Provinciales para

calificar la elección de Diputados y Juntas Departamentales para la de Senadores. Otro detalle

importante, y esperanzador para la época, fue que asignó competencias electorales a la Corte

Suprema, una intervención que “ha sido benéfica pero demasiado restringida. Sólo conoce de los

procesos electorales una vez concluidos y su autoridad se extiende a pocos casos de nulidad.

Durante el desarrollo del procedimiento electoral se acumulan vicios que ninguna autoridad

imparcial tiene potestad de enmendar”23.

Pese a todo, la Ley de 1912, al afectar los intereses que habían imperado en el Congreso

sin necesidad de respaldo ciudadano, terminó suscitando ojerizas contra el gobierno. No sólo eso,

sino que en las elecciones para la renovación del tercio parlamentario de 1913, la Corte Suprema

anuló la mitad de los procesos electorales del último tercio legislativo a consecuencia de los vicios

insanables de que estaban plagados. Todo ello contribuyó a hacer surgir en el Presidente la radical

idea de la disolución del Congreso.

Una de las cuestiones que más críticas le acarreó al gobierno, fue la política que, al margen

de los canales diplomáticos usuales, pretendió seguir Billinghurst en relación con el problema de

Tacna y Arica, tan sensible para la opinión pública nacional. El intercambio de propuestas entre los

cancilleres Hunneus (Chile) y Valera (Perú), hecho con total reserva, llegó a un acuerdo preliminar

en noviembre de 191224. Si bien finalmente la negociación no llegó a ser recogida en un tratado, sí

generó una fuerte oposición a Billinghurst, misma que estuvo encarnada en el diputado Rafael

Grau, hijo del héroe máximo de la historia peruana, quien interpeló en sesiones secretas al

ministro de Guerra, general Varela, sobre la anulación de la compra de submarinos hecha por el

gobierno anterior, afirmando que con las negociaciones hechas, se cedía Tacna y Arica a Chile de

forma burlesca o hipócrita.

Pese a las críticas, el gobierno de Billinghurst marcó una nueva etapa en la historia del

movimiento obrero peruano, ya que dictó una serie de normas que junto con la Ley de Accidentes

23 Villarán, Manuel Vicente, ob., cit., p. 204.

24 Según esta negociación, el plebiscito sería aplazado hasta 1933, año en el cual sería realizado, bajo la

supervisión de una comisión presidida por el Presidente de la Corte Suprema de Chile e integrada por dos

delegados peruanos y dos delegados chilenos; y con la participación de los naturales y de los residentes por

más de 3 años, excluyendo a los analfabetos, debiendo Chile pagar £500,000. Esta negociación hirió los

sentimientos patrióticos de los peruanos, ya que muchos creyeron, como en efecto lo fue, que el arreglo habría

sido favorable a los chilenos, y que el largo plazo llevaría a una chilenización aún más intensiva de las

provincias cautivas.


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de Trabajo, promulgada en 1911 por Leguía, sentaron las bases del derecho laboral peruano. A lo

largo de enero de 1913, se sucedió una verdadera ola de huelgas, empezando por la de los

jornaleros del Muelle y Dársena del Callao. Con la Resolución Suprema del 10 de enero de 1913,

Billinghurst implantó la jornada de ocho horas para estos jornaleros. Luego por decreto supremo

del 24 de enero, el gobierno reglamentó por vez primera, las huelgas en el Perú. Esta norma fue el

único cuerpo legal que alguna vez haya establecido una reglamentación coherente sobre huelgas

en el Perú, puesto que no sólo reconoció el ejercicio libre y eficaz de la huelga, sino porque fue la

única oportunidad en que se hizo referencia a los requisitos de forma y de fondo para el

reconocimiento de la huelga por parte de las autoridades y en que, se han determinado los pasos

y mecanismos para ello25.

Si bien no llegó a tomar alguna acción frente al problema indígena, Billinghurst encargó

inspecciones y estudios sobre la situación social en la sierra sur peruana. Uno de estos enviados, el

jurista Pedro C. Villena, redactó un informe casi olvidado, donde denunció los abusos cometidos

contra los indígenas. Las continuas exhortaciones del Presidente por un mejor trato a los peones

indígenas le atrajeron la mala voluntad de los hacendados en la sierra.

En lo referente a las obras públicas, Billinghurst mostró un vivo interés por el desarrollo

minero y portuario, además de impulsar la colonización de la Amazonía al crear el departamento

de Madre de Dios (5 de diciembre de 1912) e impulsar exploraciones por los ríos amazónicos. Sin

embargo, también criticó la política ferrocarrilera del ex Presidente Leguía y sus proyectos de

ferrocarril a Huacho y al Ucayalí. Recordando a su antiguo líder Piérola, Billinghurst reanudó la

costumbre de enviar mensajes especiales al Congreso. En uno de ellos, el 5 de septiembre de

1913, el Presidente realizó una síntesis condenatoria de la historia hacendaria del Perú desde la

época del guano, afirmando que los errores del pasado no habían servido para aleccionar al país a

que orientase la administración pública “de acuerdo con los ideales que conducen al éxito y que

engrandecen a las naciones” 26. Así, criticó duramente el peligro de la prodigalidad en los gastos

públicos, el aumento excesivo del Presupuesto en relación con la capacidad del país, y “el

25 Santistevan de Noriega, Jorge; Delgado, Ángel. La huelga en el Perú, CEDYS, Lima, 1980, p. 39 y ss.

26 Billinghurst, Guillermo. Mensaje del Presidente Constitucional del Perú, Guillermo E. Billinghurst Angulo, al

Congreso Nacional, el 5 de setiembre de 1913, Museo del Congreso y de la Inquisición, p. 23, http://www.congreso.gob.pe/museo/mensajes/Mensaje-1913-2.pdf


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parasitarismo (sic) oficial tan íntimamente ligado al elemento burocrático, que constituye la

peligrosa carcoma de la economía de la nación”27.

II. EL CONFLICTO ENTRE EL EJECUTIVO Y EL LEGISLATIVO

Las reformas propuestas por Billinghurst, el constante apoyo por parte de las masas, y el

personalismo presidencial, generaron una tenaz oposición en el Congreso, que cada vez más fue in

crescendo. Ello terminó por llevar a la pugna entre ambos poderes. El hecho mismo de que el

gobierno reglamentase las huelgas por un decreto y no por una ley, es claro indicador de esa

pugna. Y es que las ideas evidenciadas por Billinghurst preocupaban a importantes sectores de la

sociedad peruana. Sus intentos por resolver la disputa de Tacna y Arica con Chile engendraron

duras acusaciones de chilenofilia. Los empresarios y los inversionistas extranjeros eran opuestos a

los decretos presidenciales que legalizaban el derecho de los trabajadores a la huelga28. Los

hacendados y gamonales estaban ofendidos por las simpatías pro indígenas del Presidente. Los

funcionarios públicos se oponían al ahorro en los gastos y a las críticas a la corrupción, mientras

que los leguiístas se hallaban indignados ante los ataques de Billinghurst a los proyectos de

ferrocarriles e irrigación de su exiliado líder. Y mientras los diplomáticos estadounidenses se

quejaron de que el presidente favorecía los intereses ingleses sobre los estadounidenses, cada vez

más congresistas se quejaron del personalismo presidencial29.

El punto que marcó el inicio de la tormenta fue la quizás maliciosa demora del Congreso

en la aprobación del Presupuesto General de la República para el año 1914. Ya en octubre de

1912, el Congreso, a propuesta del Ejecutivo, había aprobado la prórroga del Presupuesto de 1912

para el año 1913, considerándolo una cuestión de confianza al nuevo gobierno. El mensaje

presidencial del 5 de septiembre de 1913 fue una exposición de motivos del proyecto de

Presupuesto para 1914, pero el debate en la Cámara de Diputados se entrampó en medio de los

27Billinghurst, Guillermo. Mensaje del ex Presidente Constitucional del Perú, Guillermo Billinghurst a la

Nación. Arica, 31 de octubre de 1914, Museo del Congreso y de la Inquisición, pp. 32-33, http://www.congreso.gob.pe/museo/mensajes/Mensaje-1914-3.pdf 28

La inquietud ante las movilizaciones obreras fue expresada por el presidente de la Cámara de Comercio de Lima, Pedro D. Gallagher, quien afirmó en marzo de 1914, que entre otros factores internacionales, “las repetidas e injustificadas huelgas, con su corolario de imposiciones y violencias, no oportunamente reprimidas, han dado lugar a que el comercio durante el último año, no haya podido obtener todos los provechosos resultados que indudablemente se habrían conseguido, sin aquellas desafortunadas circunstancias”. Basadre Grohmann, Jorge, ob. cit., p. 80. 29

Karno, Howard Lawrence. Augusto B. Leguía. The Oligarchy and the Modernization of Peru 1870-1930, Tesis de Doctorado, Universidad de California, Los Ángeles, 1970, pp. 175-176.


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problemas políticos y el Congreso dio prioridad a temas menores, confiando en que se

convocarían a sesiones extraordinarias. Pero cuando concluyó la legislatura a fines de octubre, el

Presidente se negó a convocar una legislatura extraordinaria. Siguiendo el ejemplo de sus

antecesores López de Romaña (1901 y 1903) y Leguía (1911), mediante el decreto del 29 de

diciembre de 1913, Billinghurst optó por prorrogar el Presupuesto del año anterior para el año

1914. En desacuerdo con su decisión, los Ministros de Relaciones Exteriores y de Hacienda

dimitieron.

1. El proyecto de disolución

No existía precedente en el país de una pugna tan grave, salvo, el caso de Riva-Agüero en

1823. Parlamentos hubo que, en momentos de gran agitación política, pretendieron

fulminar al Presidente con una acusación como en 1832 o con la declaración de vacancia de

la Jefatura de Estado como en 1857 y 1867; pero sin lograr esos radicales objetivos. En

oportunidad que en 1914 era reciente, o sea en 1911, el Gobierno había incorporado a las

Cámaras, por la fuerza, un tercio de adeptos suyos para obtener mayoría y apaciguar así al

Poder Legislativo que le estaba creando serias dificultades. A principios de 1914 se diseñó

una situación distinta. Ella implicaba nada menos que la posibilidad de que el Presidente de

la República pretendiera destruir el Congreso30

.

Aconsejado por el jurista y sociólogo Mariano H. Cornejo, el Presidente fue madurando la

idea de disolver el Congreso, en especial luego de la revisión por la Corte Suprema de las

elecciones legislativas de 1913, a fin de convocar a nuevas elecciones para un nuevo Congreso con

facultades constituyentes, para poder reformar la Constitución de 1860, lo cual sería sometido

luego a un plebiscito nacional. Sin embargo, las intenciones de Billinghurst no fueron tan sigilosas,

pues empezaron a correr rumores sobre sus designios. Estos rumores no carecían de veracidad: el

Presidente empezó a preparar el decreto con el que daría ese paso drástico. Después del

pronunciamiento del 4 de febrero, el proyecto de decreto, encontrado en el despacho

presidencial, fue publicado por los diarios La Crónica y La Prensa el 6 y 7 de febrero de 1914

respectivamente. Vale la pena dedicar unos párrafos a este documento.

A lo largo de 47 considerandos, el Presidente desarrollaba una amplia exposición de

motivos sobre el porqué de su actitud. Sostenía que su elección por el Congreso en 1912 había



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sido impuesta por la protesta ciudadana contra “la inmoralidad política y el exclusivismo

burocrático” impidiendo “las falsificaciones electorales”; que no disolvió entonces el Congreso,

porque estaba convencido que reformando la legislación electoral, podría ponerse fin “a las

corruptelas, abusos y atentados, causas del divorcio permanente entre la nación y el Congreso”,

esperanza que se había visto defraudada con la anulación de la mitad de los procesos electorales

de 1913 por la Corte Suprema. Para el Presidente, los años transcurridos desde la última

renovación total del Congreso en 1895, habían “concluido por suprimir en el actual Congreso hasta

el último vestigio de constitucionalidad”.

En base a los principios democráticos y a la Constitución de 1860, que establecía la

renovación bienal de las Cámaras (artículo 57°) y la elección cuatrienal del Presidente de la

República (artículo 84°), dichas elecciones eran inseparables, pero la muerte del Presidente

Candamo en 1904 y la elección presidencial de dicho año, habían interrumpido la coincidencia de

estas elecciones, rompiendo el equilibrio constitucional que se esperaba con la renovación

simultanea del Ejecutivo y del tercio legislativo. Agravando esa situación, el Congreso no sólo

había cerrado sus sesiones sin aprobar el Presupuesto para 1914, sino que tampoco había fijado

fecha para las elecciones legislativas correspondientes a los procesos anulados en 1913 por la

Corte Suprema, con lo cual “priva a una parte de la República de la correspondiente representación

parlamentaria”. Incluso, el Congreso había intentado prorrogar el mandato de un tercio de

congresales por dos años más allá de su período constitucional, en un procedimiento que “importa

transformar el régimen democrático en régimen de la más irritante y odiosa oligarquía”. En tal

situación, la Nación, como depositaria de la soberanía, debía resolver los conflictos de carácter

constitucional a fin de evitar “encerrar la constitucionalidad, el derecho democrático y el orden

público en extremos igualmente peligrosos e inaceptables: la disolución del Congreso por el

gobierno o la prórroga inconstitucional y absurda de un tercio parlamentario, autorizando la

rebelión contra la soberanía nacional que ningún pueblo debe tolerar ya venga del Congreso o ya

del Poder Ejecutivo”.

A lo largo de los considerandos, el proyecto de decreto exponía una lista de reformas

constitucionales a ser debatidas:

1. Renovación total de los congresos en periodos fijos, para evitar “distanciar al Congreso de los

pueblos, convirtiéndolos en una simple corporación burocrática”.


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2. Supresión de las representaciones suplentes, figura que generó “transacciones bochornosas…

(y) que hace desaparecer la unidad indivisible del mandato legislativo”.

3. Reducción del número de representantes a fin de que sean fijados en el texto constitucional,

para evitar los abusos de la creación de provincias “desproporcionalmente a la población, a la

riqueza y al grado de cultura del país, rebajando el nivel político de la institución parlamentaria

y desnaturalizando la correspondencia debida a la igualdad indispensable en el sistema

electoral”.

4. Supresión de las Vicepresidencias de la República, por causar “frecuentes intrigas… (y) alarmas

y peligros para la paz interna”, debiendo el Presidente del Senado, “funcionario que representa

la confianza del Parlamento”, ser el reemplazo del Presidente de la República en los casos de

inhabilitación.

5. Supresión de la iniciativa parlamentaria en los gastos públicos, por ser causa de dilapidación

progresiva, limitando al Congreso a aprobar, desaprobar o modificar las partidas

presupuestales, estableciendo que de no aprobar el Presupuesto Nacional hasta el mes de

octubre, se prorrogaría automáticamente la legislatura, “debiendo ambas Cámaras ocuparse

exclusivamente, en sesión continua y con prescindencia absoluta de todo asunto, de discutir el

presupuesto hasta sancionarlo y expedirlo”.

6. Exclusividad del Poder Ejecutivo en el aumento o reducción de los sueldos de los funcionarios

públicos, prohibiendo además al Congreso el otorgamiento de premios pecuniarios o gracias,

sin previa información del Ejecutivo.

7. Inclusión de la asistencia pública en favor de huérfanos, inválidos y ancianos como obligación

del Estado, sin abandonarla “a la acción siempre deficiente de la caridad individual,

administrada por instituciones que no han logrado sustraerse a la degeneración burocrática”.

8. Incompatibilidad entre la función parlamentaria y la función administrativa extendida “a todos

los empleos en instituciones locales o especiales que tengan carácter oficial y a los

dependientes y servidores de empresas o sociedades comerciales que tengan negocios con el

Estado”.

9. Autorización para que los ministros de Estado pudiesen presentarse como candidatos a

representaciones parlamentarias sin perder por ello el cargo.

10. Responsabilidad política de los ministros ante el Congreso y exigencia de que cuenten con la

confianza de ambas Cámaras, como garantía indispensable de la supremacía permanente del

poder civil.

11. Implantación del sistema del plebiscito nacional.


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Todas las reformas relativas a la organización y a las facultades de los poderes públicos, y

en especial las relativas a la disminución del número de representantes y a la supresión de los

suplentes, fueron siempre obstaculizadas por diversos intereses personales y de círculo. Por ello,

tales reformas sólo podían ser adoptadas por el acto directo de los pueblos y ejecutarse bajo su

mandato imperativo. No cabía aceptar la idea de que la voluntad de la nación sólo podía ser

consultada después de un levantamiento armado, con lo cual se elevaba a doctrina la necesidad

periódica de las revoluciones. Tampoco podía buscarse la aprobación de los grupos políticos

acusados de usurpar los derechos soberanos, porque estarían atrincherados en la defensa de sus

intereses. El procedimiento de reforma constitucional mediante la sanción de dos legislaturas

ordinarias sucesivas (artículo 131° de la Constitución de 1860), se había desvirtuado con la

reforma de 1879, que había eliminado la reunión bianual del Congreso por reuniones anuales, lo

que implicaba que los mismos congresales resolverían tal trascendente asunto, contraviniendo el

espíritu de los legisladores de 1860, circunstancia que no fue considerada por los Congresos que

desde 1879 ejercieron facultades constitucionales. Sin embargo, había un antecedente a tomar en

cuenta:

47. Que la Constitución de 1860 no fue sancionada por una Asamblea Constituyente,

sino por un Congreso autorizado por los pueblos a propuesta del Poder Ejecutivo, lo cual

impone la obligación de recurrir cuando se trata de modificaciones substanciales a la

fuente misma de la soberanía nacional31

.

Por ello, Billinghurst proyectaba convocar a un plebiscito nacional a fin de someter a su

consideración las ideas expresadas en los considerandos previos. Los ciudadanos que aprobasen el

plebiscito, podrían renovar o revocar y elegir otros, en sus circunscripciones electorales, a sus

representantes a Congreso en funciones, realizando este procedimiento de forma simultánea con

el plebiscito. Luego el Congreso se reunirían en legislatura extraordinaria a fin de completar,

aprobar la redacción y promulgar las reformas constitucionales aprobadas por los pueblos, tras lo

cual, seguiría funcionando en la forma acostumbrada. La votación en el plebiscito era obligatoria,

inclusive para los miembros del ejército (que sólo quedaban exonerados de la elección de

representantes), con duras sanciones para los omisos, al igual que para los que intentasen realizar

31 Billinghurst, Guillermo. Proyecto de decreto disolviendo el Congreso, convocando a plebiscito nacional y

disponiendo la elección de nuevo Congreso con facultades constituyentes, Museo del Congreso y de la Inquisición, p. 9, http://www.congreso.gob.pe/museo/mensajes/Mensaje_1914-4.pdf


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propaganda adversa al plebiscito, una obvia advertencia a los miembros del Congreso en riesgo de

ser disuelto.

2. La actitud del Congreso

En tal ambiente de inquietud, no era de extrañar que a finales de noviembre de 1913, un

grupo de diputados, entre ellos algunos leguiístas, se reuniese y analizase la situación política y los

rumores de una inminente disolución del Congreso. Estuvieron de acuerdo en emitir un Manifiesto

en protesta por la inconstitucionalidad del gobierno, declarando la vacancia de la Presidencia de la

República, e invitando a la ciudadanía, al ejército y a la marina, a defender la existencia y fueros

del Congreso.

Primer Poder del Estado, independiente, cuando no superior al Ejecutivo por la misma

naturaleza de sus funciones, (el Congreso) no admite, ni aún en hipótesis, que el jefe del

Ejecutivo tenga la facultad de juzgar su conducta y de cancelar, en nombre de una salud

nacional, bien o mal apreciada, los poderes que los pueblos otorgan a sus Representantes.

Esos poderes no son revisables por nadie, menos por el Ejecutivo, y son ellos los que de

pleno derecho abonan la autonomía e intangibilidad del Parlamento32

.

El siempre inquieto Augusto Durand, jefe del Partido Liberal, fue designado jefe de la

comisión parlamentaria encargada de reivindicar la constitucionalidad. Su experiencia en

conspiraciones y montoneras lo hacían el más a propósito para ese encargo. Mientras se recogían

las firmas de diputados y senadores, los líderes del Congreso, en especial Durand y Rafael Grau,

sondearon a oficiales y sargentos de la guarnición de Lima, sobre la posibilidad de derrocar al

gobierno, a fin de contar con su participación33, destacando en especial el teniente coronel José

Urdanivia Ginés, oficial del Estado Mayor, que como tacneño, se oponía a la negociación Hunneus-

Valera. Los constitucionales y los leguiístas participaron activamente en la conspiración. Los

últimos actuaban en revancha por la expatriación de Augusto B. Leguía, y con el aliciente de que

Roberto Leguía era el primer Vicepresidente de la República. Con Billinghurst depuesto, la

presidencia legalmente pasaba a Roberto, y su hermano Augusto podría retornar al Perú y

eventualmente al poder. Otros conspiradores importantes eran los hermanos Prado Ugarteche,

32 Congreso de la República. Manifiesto. El Congreso de la República a la Nación, Museo del Congreso y de la

Inquisición, p. 2, http://www.congreso.gob.pe/museo/mensajes/Mensaje-1914-6.pdf 33

Ulloa Cisneros, Alberto, Escritos históricos, Espasa-Calpe Argentina S.A., Buenos Aires, 1946, pp. 324-325.


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financistas y empresarios, opuestos a la legislación obrera desde años anteriores. Varios diarios, y

en particular La Prensa, dirigida por Alberto Ulloa, atacaron virulentamente al gobierno, sirviendo

como elementos de agitación.

Pareció que la guarnición de Lima podría pronunciarse el 18 de enero de 1914, pero Rafael

Grau se opuso a la idea de Durand, juzgando que convenía esperar la publicación del decreto que

disolviese el Congreso, ganando tiempo para extender los hilos de la conjura, incluso en

provincias. Pero este movimiento, al obrar con tropas regulares y sometidas a la disciplina militar,

requería un jefe que por su grado, prestigio y don de mando, pudiese imponerse y arrastrar a

cuadros y tropas. A finales de enero, se encontró a tal hombre: el coronel Óscar R. Benavides, Jefe

del Estado Mayor, prestigiado por su actuación al frente de las tropas peruanas en la acción militar

de La Pedrera (julio de 1911) contra las fuerzas colombianas34.

Mientras otros conspiraban, el Partido Civil Independiente se mantenía al margen,

manteniendo cuidadosamente su independencia de acción, siendo falsa la aserción de que el

civilismo derrocó a Billinghurst. Sin embargo, el 30 de enero de 1914, El Comercio publicó una

carta firmada por los directores del partido que condenaban cualquier cambio institucional

arbitrario por parte del gobierno, amparándose en la Constitución, la ley del 29 de octubre de

1878 que prohibía movimientos plebiscitarios35 y en la necesidad de no “arruinar las instituciones

parlamentarias y levantar sobre sus ruinas la omnipotencia de los Gobiernos”36.

34 Benavides había sido designado Jefe de Estado Mayor General por el general Varela el 17 de octubre de

1913. Varela creía que al haber estado Benavides durante varios meses fuera del país y lejos, por ende, de la política militante, ofrecería más condiciones de imparcialidad y prescindencia partidarista en el delicado puesto que se le confiaba. Sin embargo, las reuniones que Benavides sostuvo con los hermanos Prado Ugarteche, lo fueron vinculando a los conspiradores. 35

En 1878, la fuerte oposición al civilismo que controlaba las Cámaras legislativas, inició una fuerte campaña para disolver el Congreso por medio de un plebiscito. Esta campaña, alentada por el ministro de Gobierno, Fernando Palacios, fue una maniobra del gobierno del general Mariano Ignacio Prado para movilizar a la opinión pública contra el civilismo opositor. El civilismo cortó estos intentos por medio de la Ley del 29 de octubre de 1878, que tuvo que ser promulgada por el Congreso, donde estableció que los ciudadanos que iniciaran, secundaran o protegieran el desconocimiento del orden constitucional, vale decir la protesta contra el Congreso, serian reos del delito de rebelión recogido en el inciso 5 del artículo 127° del Código Penal de 1863. 36

Basadre Grohmann, Jorge, ob. cit., p. 108.


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3. El pronunciamiento del 4 de febrero de 1914

Al finalizar enero de 1914, la tensión política se agudizó aún más, pues circularon ideas de

que Billinghurst pensaba “armar al pueblo” con el material depositado en el arsenal de Santa

Catalina37, idea que generó la oposición de la Misión Militar Francesa y del jefe de Estado Mayor,

coronel Benavides. Los conjurados optaron por precipitar el movimiento y La Prensa intensificó su

campaña opositora. El 2 de febrero, se dio orden de inamovilidad en todos los cuarteles, a la par

que la fuerza pública apresó a varios representantes, ocasionando que otros congresales se

asilasen en las legaciones extranjeras o se escondiesen. Al día siguiente, La Prensa fue clausurada y

más congresistas fueron capturados, siendo enviados a la Penitenciaría, junto con los presos del

día anterior. Esa noche, se hizo evidente que, aunque no se hubiesen repartido armas a los

elementos populares adictos al Presidente, muchos de ellos contaban con ellas, recorriendo las

calles de la capital entre gritos y disparos.

Pero ya la conjura contra el Presidente estaba en marcha, precipitada por la represión y las

amenazantes algaradas. Desde el domicilio del teniente coronel Urdanivia, se trazaban los últimos

planes para el golpe. El plan consistía en el pronunciamiento de la guarnición de Lima por la

defensa de la Constitución, para luego atacar Palacio hasta obtener la dimisión del Presidente.

Pero no faltaron las delaciones, de forma que un artesano amigo del Presidente, le informó a éste,

que de un instante a otro debía estallar el movimiento revolucionario, pues sus autores y

cómplices, persuadidos de que Billinghurst no tenía la intención de disolver las Cámaras, habían

resuelto anticipar la fecha del cuartelazo. Y es que el Presidente del Consejo, general Varela,

buscando colocar paños fríos a la situación, tuvo una última conversación con el Presidente, quien

cansado ante la situación, habría decidido abandonar la idea del plebiscito, por la de convocar al

Congreso a sesiones extraordinarias, y proponerles las reformas proyectadas, para desvanecer la

idea de que se proponía disolver el Congreso38. Pero tal como estaba la situación, de todos modos,

uno de los dos poderes del Estado, el Legislativo o el Ejecutivo, habría eliminado al otro.

37Esta idea se habría materializado colocando al Servicio de Artillería bajo la dependencia directa del

Ministerio de Guerra, en lugar del Estado Mayor General del Ejército. Debido a su oposición, el coronel Benavides fue separado de su cargo el 2 de febrero de 1914, debiendo entregar el cargo el día 4 en la mañana. De la Barra, Felipe. Objetivo: Palacio de Gobierno, Librería Editorial Juan Mejía Baca, Lima, 1967, p. 131. 38

Billinghurst, Guillermo, Mensaje del ex Presidente, ob. cit., pp. 66-67.


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Esa noche, el general Varela decidió acudir a dormir en el Cuartel de Santa Catalina, a fin

de tener a la mano la fuerza armada capaz de hacer frente al inminente estallido, además de tener

la certeza de que con su presencia impediría toda acción subversiva, como le fiase al Presidente,

que pese a todo, al enterarse del aviso del artesano, le previno que no durmiese en Santa Catalina

esa noche, pues temía que pudiera ser víctima de un atentado cobarde. Estos temores se harían

realidad en uno de los más cobardes crímenes de nuestra historia republicana.

La madrugada del miércoles 4 de febrero de 1914, la guarnición de Lima se pronunció al

mando del coronel Benavides en el cuartel de Santa Catalina. Pero era preciso neutralizar al

general Varela y a varios oficiales de lealtad reconocida al gobierno. El teniente Alberto Cavero fue

enviado a apresar al Presidente del Consejo, con la recomendación de guardarle las

consideraciones debidas a su alto rango y a su prestigio. En lugar de ello, Cavero y un piquete le

intimaron rendición al dormido general, que por añadidura era sordo, y al no recibir respuesta, le

dispararon, robándole el dinero y diversas prendas39. Triste final para un héroe de la guerra de

1879, considerado como la figura más respetable y gloriosa del ejército en servicio activo.

Tras varias dificultades, dos amigos del Presidente lograron informarle de los hechos de

Santa Catalina, de donde logró escapar el comandante Luque, jefe del sublevado Regimiento Nº 9

de Infantería, llevando a la gendarmería a Palacio, parapetándolos en los techos del viejo

inmueble, desde donde opusieron resistencia a las tropas pronunciadas. Desde los portales de la

Plaza Mayor, los pronunciados disparaban hacia Palacio, mientras los gendarmes accionaban dos

39 El ordenanza del general Varela, Marcelino Vilca, formuló el 6 de febrero, una declaración notarial ante el

notario Francisco Flores Chinarro, sirviendo de testigos el coronel Carlos Augusto Pássara y el ingeniero Jorge Valdizán, donde recordó los hechos, dando detalles sobre el alevoso crimen: “Primero: He sido ordenanza del general Enrique Varela, desde hace tres años; Segundo: En la madrugada del cuatro del presente mes, el declarante durmió en el cuarto de escritorio donde está el teléfono del servicio y de artillería; Tercero: El general Varela durmió esa noche en el salón de recibo; Cuarto: En la madrugada de dicho día cuatro, sintió ruido de pasos en la sala en que dormía el general, con cuyo motivo entró a ella; Quinto: Que por la luz eléctrica que entraba del patio, por la ventana vio a dos oficiales, uno de los que disparó su revólver sobre el general que estaba acostado en su catre, y el segundo le dio un culatazo; Sexto: Que en ese momento, el declarante encendió la luz eléctrica y vio salir a un alférez de caballería y a un teniente de infantería; Séptimo: Que el teniente llevaba en la mano un revólver y el alférez una carabina y les oyó decir estas palabras: "Ahora sí, lo jodimos"; Octavo: Que el declarante corrió tras ellos, pero se le perdieron entre la tropa que ya estaba formada; Noveno: Que entonces encontró al capitán de artillería Llosa de la Segunda batería que le gritó que se armase, empujándole y echándole de ajos, desoyendo sus instancias de auxiliar al general; Décima: Que en la exposición le reiteró esta súplica y que el capitán le contestó: "Lo mataron, qué le vamos a hacer"; Undécimo: Que lo declarado es la verdad y así lo jura” . Esta declaración fue hecha pública, en la primera página del periódico La Lucha, dirigido por don Manuel González Prada, en su único ejemplar, del 6 de junio de 1914.


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ametralladoras en respuesta. La escolta presidencial se incorporó a los atacantes. Ante la

situación, el Presidente Billinghurst decidió enviar a un edecán para avisar a los atacantes que

estaba dispuesto a parlamentar. Como se negó a conferenciar con un oficial subalterno, Benavides

envió a Jorge Prado Ugarteche, que si bien le reconoció su patriotismo y probidad, afirmó que el

Presidente había errado en su política interna. Don Guillermo, guardándose las amargas

reflexiones sobre el difunto general Mariano I. Prado que afloraban en su memoria, se limitó a

manifestarle que estaba resuelto a entregar el mando supremo al Primer Vicepresidente, Roberto

E. Leguía, ante lo que Prado exclamó: “Nosotros no hemos hecho esta revolución para Leguía”40.

Mientras don Guillermo hablaba con Prado, la guardia abrió la Puerta de Honor, y muchos

militares y civiles ingresaron a Palacio. El tropel, con el coronel Benavides a la cabeza, entró al

despacho presidencial. Aquel fue un momento dramático, el golpista y el Presidente se hallaban

frente a frente, sin saber las ironías de la historia futura41. Ante la exigencia, Billinghurst redactó su

dimisión.

En vista de la actitud asumida por la guarnición de Lima, invocando la defensa de la

Constitución, dimito la Presidencia de la República ante el Ejército. Lima, 4 de febrero de

1914. Guillermo E. Billinghurst42

.

Don Guillermo salió de Palacio y fue llevado al Panóptico, para luego ser enviado al

extranjero43. Nadie alzó las armas en su defensa, fuera de un intento frustrado del prefecto del

40 Billinghurst, Guillermo, Mensaje del ex Presidente, ob. cit., p. 69.

41 En 1939, al finalizar su segundo gobierno, el 18 de abril de 1939, el ya general Benavides convocó, por

Decreto Ley N° 8875, a un plebiscito nacional a fin de que la Nación decidiese diversas reformas constitucionales. El mismo coronel Benavides que en 1914 depuso a Billinghurst, considerando anticonstitucional el plebiscito, ahora en 1939, ya general, proponía un plebiscito propiciando medidas que don Guillermo proponía en 1914. Benavides había comprendido que Billinghurst tenía razón en varios puntos, y deseaba que su sucesor legal gozara de la autoridad tan necesaria en esos años difíciles. 42

Benavides de Peña, Paquita; María Benavides de Mendoza; Benavides Benavides, Oscar y José Benavides Benavides. El Mariscal Benavides, su vida y su obra, tomo I, Editorial Atlántida, Lima, 1976, pp. 214-215. 43

La madrugada del 18 de febrero, Billinghurst fue enviado al exilio en Panamá. Luego se radicó en Arica, donde escribió el tremendo Manifiesto a la Nación del 31 de octubre de 1914. Las presiones de la Cancillería peruana hicieron que salieran de Arica. Billinghurst recibió la visita del político chileno Arturo Alessandri Palma, que sería Presidente de Chile en dos ocasiones. Enfermo y agotado por la nostalgia de la Patria, don Guillermo falleció en Iquique el 28 de junio de 1915, siendo enterrado provisionalmente en el pequeño mausoleo familiar del cementerio N° 1 de Iquique donde está sepultada su madre. El Congreso de la República, por Resolución Legislativa Nº 2249 del 20 de septiembre de 1916, ordenó la repatriación de sus restos con honores de Presidente de la República. A pesar que no existían relaciones diplomáticas entre el Perú y Chile, los chilenos hicieron solemnes honras a los restos de Bilinghurst. El obispo de Tarapacá y futuro primer cardenal de Chile, monseñor José María Caro, ofició la misa en la catedral de Iquique. Los restos de


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Callao, coronel Edgardo Arenas. Las masas, que idolatraban al Presidente, no hicieron ningún

esfuerzo para impugnar la autoridad de los militares.

A las cinco de la tarde del 4 de febrero, se reunía el Congreso bajo la Presidencia del

Vicepresidente del Senado, don Leoncio Samanez. Allí se leyó un oficio del coronel Benavides, y se

acordó la constitución de una Junta de Gobierno, presidida por el coronel Benavides como

Ministro de Guerra y Marina. Con él, actuarían el doctor José Matías Manzanilla (civilista

independiente) en Relaciones Exteriores, el doctor Arturo Osores (constitucional) en Gobierno; el

doctor Rafael Grau (civilista leguiísta) en Justicia; el ingeniero José Balta (liberal) en Hacienda; y el

doctor Benjamín Boza (demócrata) en Fomento. Esta Junta duraría hasta la instalación oficial del

Congreso.

III. EL PROBLEMA DE LA SUCESIÓN PRESIDENCIAL

Desde el extranjero, empezaron a llegar las felicitaciones a Benavides por haber depuesto

a Billinghurst. En Berlín, el general Cáceres, nombrado Ministro Plenipotenciario por el gobierno

de Leguía, reconoció al nuevo gobierno. Desde Biarritz y Eten respectivamente, el ex presidente

José Pardo y el ex candidato Antero Aspíllaga remitieron cablegramas de felicitación a la Junta de

Gobierno. Desde Londres, el ex presidente Augusto B. Leguía también envió sus felicitaciones. La

Corte Suprema, por medio de su presidente, Francisco J. Eguiguren, de que “haya desaparecido la

alarma de la República que veía en peligro sus instituciones y la paz interior”44. La aparente

tranquilidad pública después del pronunciamiento se vería turbada por un grave problema: ¿quién

asumiría el poder? Solucionar este problema dividiría a los vencedores.

1. Las posturas enfrentadas

Legalmente era inobjetable que debía asumir el cargo don Roberto E. Leguía, en su calidad

de Primer Vicepresidente, para completar los dos años y medio que restaban del gobierno de

Billinghurst fueron recibidos con imponentes manifestaciones de duelo, siendo sepultados en el Panteón familiar del Cementerio Presbítero Maestro. Basadre Grohmann, Jorge, ob. cit., p. 116; González Miranda, Sergio, ob. cit., pp. 20-21. 44

Benavides de Peña, Paquita y otros, ob. cit., p. 224.


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Billinghurst. No sólo estaba ausente del Perú45, sino que no había podido prestar el juramento

como Vicepresidente. Sí la rebelión se había hecho en defensa del orden constitucional, debía

seguirse escrupulosamente la continuidad de las instituciones existentes en la Constitución de

1860. Esta postura fue apoyada por el grupo leguiísta y por los liberales de Augusto Durand46,

contando con el respaldo periodístico de La Prensa. Con tal apoyo, se contaba con la mayoría

parlamentaria.

Pero también era verdad, que esa fórmula hallaría grandes resistencias, pues sería visto

como el retorno al combatido gobierno de don Augusto, atacado duramente en El Comercio el 22

de febrero. Por eso, los civilistas independientes, los constitucionales y un sector de lo que

quedaba del Partido Demócrata, pedían restablecer plenamente la constitucionalidad acudiendo a

nuevas elecciones, negando validez a la elección presidencial de 1912. Este grupo, liderado por

Javier Prado Ugarteche, también con aspiraciones presidenciales, contó con el apoyo de la

renuncia del segundo Vicepresidente Miguel Echenique (6 de febrero), quien respaldó la idea de

elegir un nuevo Gobierno.

Dentro de la Junta, también se veían divisiones debido a este problema. Mientras que

Balta y Grau estaban a favor de la fórmula Leguía, Boza, Manzanilla y Osores respaldaban la

convocatoria a nuevas elecciones. El coronel Benavides, de momento, no se inclinaba por ninguna

de ambas fórmulas.

Irónicamente Roberto Leguía no quería ser Presidente, pero era leal a su partido. Luego de

su retorno al Perú, Benavides le pidió que renunciase a la vicepresidencia, y Leguía, luego de

consultar con sus partidarios, ofreció hacerlo si la Junta hacía lo mismo. Cuando la Junta rehusó, se

aseguró un callejón sin salida, y ambos lados lucharon por una solución favorable. Aunque los

leguiístas y liberales constituían la mayoría en el Congreso, no tenían la suficiente cantidad de

congresales para asegurar el quórum por sí mismos.

45 Ante las noticias del pronunciamiento, Roberto Leguía partió hacia Lima, y se encontró en Panamá con

Billinghurst, y éste, luego en su Manifiesto a la Nación, apoyó la posición del vicepresidente. Billinghurst, Guillermo, Mensaje del ex Presidente, ob. cit., pp. 61-63. 46

Durand, que había organizado la conspiración contra Billinghurst, por haber estado oculto desde el 2 de febrero, llegó tarde a Palacio el 4 de febrero. Había esperado presidir la Junta, puesto que el manifiesto del Congreso, lo investía “de autoridad bastante para que en su nombre ejecute cuantos actos fueren necesarios al restablecimiento del régimen constitucional”, pero en el momento de la conformación de la Junta, fue dejado de lado.


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2. La sesión del 15 de mayo de 1914

Luego de tres intentos para convocar al Congreso, que resultaron inútiles por falta de

quórum, y donde incluso se vio choques y tiroteos callejeros, los grupos que favorecían nuevas

elecciones decidieron que sólo el nombramiento del coronel Benavides como Presidente

provisional despejaría el atasco, pese a que contravenía el artículo 92° de la Constitución, que

prohibía a los Ministros de Estado postular a la Presidencia o a la Vicepresidencia, mientras

desempeñen el cargo. En consecuencia prepararon la moción respectiva, con lo que el Congreso

volvía a arrogarse la facultad de elegir al Jefe de Estado y revocando indirectamente la elección

que el mismo Congreso había hecho en 1912.

Faltaba ganar la voluntad del coronel Benavides. El 14 de mayo, en una manifestación

organizada por los universitarios, el Presidente de la Junta afirmó que sería consecuente con sus

galones y con su amor a la Patria, y poco después, horas antes de la reunión del Congreso, aceptó

su designación47.

El viernes 15 de mayo de 1914, aquellos congresistas que favorecían nuevas elecciones, es

decir la minoría, acudió al Palacio Legislativo, mientras que a la mayoría parlamentaria, partidaria

de la fórmula leguiísta, se le impedía el ingreso48, pese a que sin ellos, legalmente no había

quórum. Pese a los gestos de algunos diputados en votar en contra, se aprobó la moción49 y

47 Benavides de Peña, Paquita y otros, ob. cit., p. 238.

48 El diputado Manuel Químper expuso esta situación al afirmar durante la sesión del 15 de mayo: “Acabo de

llegar, Excmo. señor, y me sorprende que faltando diez minutos para las tres y siendo la citación para esa hora, se encuentra ya el Congreso terminando sus funciones. Más aún: he visto con pena el escándalo de detener a los Representantes, en las esquinas, por la fuerza pública, para dejarlos pasar ─como ha sucedido conmigo─, después de largo rato de espera inexplicable y de un altercado que sostuve con el jefe de esa tropa. Algo más: he tratado de salir y no se me ha permitido por la guardia. Estoy, pues, obligado a emitir mi voto, toda vez que presencio lo que se hace en el Congreso; y, por lo tanto, pido que conste en el acta mi voto en contra de la moción. Estoy por el no, por muchísimas razones que preferible es callarlas y que todos conocen”. Congreso de la República. Legislatura Extraordinaria. Congreso. Sesión de Instalación del viernes 15 de mayo de 1914 presidida por el H. Sr. Leoncio Samanez, Museo del Congreso y de la Inquisición, p. 4, http://www.congreso.gob.pe/museo/mensajes/Mensaje-1914-5.pdf 49

La moción aprobada, firmada por cuatro de los seis miembros de la Junta, recogida en la Resolución Legislativa N° 1958, decía: “Considerando, que producido el movimiento del 4 de febrero, que puso término al Gobierno entonces existente, debe reconstituirse el Poder Ejecutivo con arreglo a lo dispuesto en el artículo 80 de la Constitución del Estado y proveerse entre tanto al establecimiento de un gobierno provisorio; encarga, hasta que queden realizadas las elecciones de Presidente y vicepresidentes de la República en la forma prescrita por el citado artículo constitucional, al señor coronel Óscar R. Benavides, de la Presidencia Provisoria de la República, cesando en sus funciones la actual Junta de Gobierno. La elección de Presidente y vicepresidentes de la República se verificarán junto con las del próximo tercio parlamentario”. Ídem, p. 1.


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Benavides se convirtió en Presidente provisional con la autorización adicional de promover a

aquellos oficiales que lo ameritasen; esa noche, los militares desfilaron ante Palacio50.

La mayoría parlamentaria opuesta a este hecho consumado, se reunieron en la misma

tarde del 15 de mayo en la casa de Augusto B. Leguía en el centro de Lima, bajo la presidencia de J.

Abel Montes, y proclamaron Presidente a Roberto Leguía. Fue sólo un gesto, ya que pese a sus

argumentos legales, su elección no recibió apoyos significativos, y luego de un poco entusiasta

intento de fomentar una contrarrevolución51, los leguiístas retornaron a sus curules congresales el

28 de julio de 1914.

3. La Presidencia Provisoria de Benavides

Bajo la administración de Benavides, el Perú empezó a sentir los efectos económicos de la

Primera Guerra Mundial, agravando los efectos de la caída de los precios del azúcar y del caucho.

Cuando comenzó la guerra, el comercio declinó aún más, reduciendo los ingresos aduaneros

peruanos, llevando al gobierno a efectuar drásticas economías y préstamos con altos intereses.

Otro problema, la escasez de oro, hizo necesaria una moratoria bancaria y la emisión de cheques

circulares, como una forma de papel moneda emitido por los bancos de Lima y respaldado por oro

y títulos de corto plazo. Con la reducción de las importaciones y con la moneda depreciada, el

costo de vida se disparó en detrimento de las masas, y fue en tal situación que se preparó la

sucesión del Presidente Provisorio.

Lejos de ser un gobierno estrechamente vinculado al Congreso, el régimen de Benavides

mostró ser cauto y equilibrado al elegir a los miembros del Consejo de Ministros. Si bien el

Presidente Provisorio se adjudicó la idea de organizar una Convención de Partidos52 que designase


51 Tanto Augusto Durand como Roberto Leguía se asilaron en las legaciones extranjeras, para luego partir al

exilio. 52

La idea de la Convención de Partidos tenía su antecedente en las conversaciones para una candidatura única en 1912. Su realización ha sido algo inédito en la historia política nacional, puesto que las alianzas vistas en las elecciones presidenciales de 1990 (FREDEMO postulando al escritor Mario Vargas Llosa), 2006 (Frente de Centro postulando al ex Presidente Valentín Paniagua) y 2011 (Alianza por el Gran Cambio postulando al ex Presidente del Consejo Pedro Pablo Kuczynski) fueron concebidas para representar a un sector del espectro político en una contienda electoral. La Convención de Partidos era una propuesta que buscaba la designación de un candidato que aglutinase a las fuerzas políticas existentes en un régimen de unión nacional que permitiese superar las disensiones anteriores.


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un candidato en común53, oficialmente la invitación partió del general Cáceres, jefe del Partido

Constitucional, quien se dirigió a Javier Prado y Augusto Durand, jefes de los partidos civil y liberal.

Ni los demócratas ni los leguiístas fueron invitados, pues habían cesado virtualmente de funcionar

como partidos políticos: unos carecían de líder luego de la muerte de Piérola, los otros sufrían las

consecuencias de la derrota de Roberto Leguía.

Inicialmente se voceó la candidatura del general Pedro E. Muñiz, un constitucional,

veterano de la guerra de 1879 y destacado ministro de Guerra en varios gobiernos; aunque ya se

encontraba enfermo, su candidatura fue la primera de un jefe del ejército desde 1894. Otra

candidatura, voceada dentro del civilismo, era la de Javier Prado y Ugarteche, prestigioso

intelectual de notable carrera política. Pero su candidatura no fue apoyada unánimemente por su

partido, debido al amargo recuerdo del viaje de su padre, siendo Presidente, en plena Guerra del

Pacífico. Muchos civilistas optaron en su lugar por la candidatura del ex Presidente José Pardo, que

había retornado de Europa en noviembre de 1914; casi inmediatamente había sido electo Rector

de la Universidad de San Marcos. Prado, consciente de la evidente popularidad del ex Presidente y

de la posibilidad de una lucha interna en el partido, optó por retirarse de la carrera y apoyar a

Pardo. Augusto Durand también optó por apoyar a Pardo, con lo cual aseguró su victoria.

El 28 de marzo de 1915, 418 delegados de los partidos civil, constitucional y liberal se

reunieron en la Cámara de Diputados bajo la presidencia del general Cáceres. Los mayores

contendientes fueron Muñiz y Pardo. Los civilistas ganaron en la tercera elección54, y Pardo siguió

virtualmente sin oponente55 y fue electo Presidente del Perú, adelantándose la entrega del mando

para el 18 de agosto de 1915. La candidatura de Pardo fue inevitable en vista de la situación

económica y el carácter de la Convención de 1915, donde partidos populistas como los

demócratas fueron excluidos. Como La Crónica editorializó el 30 de marzo, la derrota del General

Muñiz significaba que la clase dirigente, que de buena gana había utilizado al ejército para

derrocar la “izquierdista” administración de Billinghurst, una vez que este peligro había pasado,

descartaba a los militares y volvía a Pardo en su búsqueda por la normalidad56.

53 Benavides de Peña, Paquita y otros, ob. cit., p. 250.

54 Ríos, Ricardo R. La Convención de los Partidos de 1915, Imprenta Torres Aguirre, Lima, 1918, pp. 275-276.

55 Los demócratas se limitaron a convocar a un “voto de honor” en favor de Carlos de Piérola, hermano del

difunto Califa. 56

Basadre Grohmann, Jorge, ob. cit., p. 172 y 174.


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IV. CONCLUSIÓN

La crisis de 1914 fue un evento excepcional, que cortó la ordenada sucesión presidencial

que vivía el Perú desde 1895. También puso de manifiesto la separación entre el país legal y el país

real, especialmente en los asuntos electorales, además de marcar la reaparición, fugaz es cierto,

pero de largas consecuencias, del ejército en la vida pública.

Pedro Planas consideró que el golpe de 1914 fue en rigor un movimiento constitucional,

un contragolpe del Congreso ante la idea del Presidente Billinghurst por disolverlo, y cuando éste

ya había clausurado periódicos y suspendido las garantías individuales57. Sin embargo, en descargo

del depuesto gobernante, habría que sostener las críticas hechas por el depuesto gobernante al

sistema electoral de la República Aristocrática, que permitían una muy limitada expresión de la

voluntad ciudadana, no carecían de fundamento, aunque ciertamente no era un fenómeno inusual

en la Latinoamérica de la época.

Los partidos peruanos vivían en un régimen democrático sin la intervención del pueblo,

por lo cual, fueron endebles ante la arrolladora popularidad de Billinghurst en 1912, que

estrenaría un régimen populista, en el cual, todo emanaba de la voluntad mayoritaria. Billinghurst

pudo pedir la renovación del Congreso o al menos insistir en realizar nuevas elecciones, pero no lo

hizo y se allanó a recibir su investidura del Congreso, con lo cual le reconocía como la fuente de su

legalidad, obligándolo a aceptar su compañía y vigilancia. Pudo reforzar su posición aliándose con

uno o varios partidos con representación parlamentaria, pero tampoco lo hizo. Cuando llegó el

momento de la elección del tercio parlamentario de 1913, pudo reservarse el derecho de ser el

gran elector e introducir un tercio que lo apoyase, tal como hizo Leguía en 1911, y en vez de ello,

Billinghurst optó por entregar facultades a la independiente Corte Suprema. Su personalismo cada

vez más huraño, sus intemperancias y su falta de acuerdos, lo fueron aislando políticamente.

La pugna entre el Presidente y el Congreso se manifestó en una serie de escaramuzas cada

vez más graves, hasta conducir a que Billinghurst optase por intentar disolver el Congreso, una

maniobra anunciada demasiado tiempo y ante la cual vacilaba. Seguros de la inminencia del

ataque, los partidos parapetados en el Congreso, junto con la plutocracia, atemorizados ante la

movilización de las turbas del gobierno, buscaron apoyo en la fuerza del ejército y se adelantaron

57 Planas, Pedro, ob. cit., p. 98.


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al Presidente, que propugnaba reformas que de una u otra forma, habrían afectado sus bases de

poder.

La debilidad del Estado de Derecho fue manifiesta ante el hecho de no respetar el mismo

texto de la Constitución, en lo referente a la sucesión presidencial. El Congreso sin el quórum legal

procedió primero a designar una Junta de Gobierno, y tres meses después, designó un Presidente

provisorio por encima del Vicepresidente y contraviniendo la Constitución que no reconocía

gobernantes provisorios. Así se consagró el fraude, la violencia y la impunidad como tradiciones

poco plausibles, hiriendo de muerte a la República Aristocrática.

Analizando el contenido de las reformas propuestas por Billinghurst en 1914, Basadre

consideró que la historia las ha justificado58. Sólo cinco años después, en 1919, en una de las

tantas ironías de la historia peruana, Augusto B. Leguía, desterrado por Billinghurst, retornó al

poder mediante un golpe de estado, y logró realizar el proyecto de su difunto enemigo: eliminar al

Congreso en funciones, crear uno nuevo y promulgar una nueva Constitución, asesorado por el

antiguo consejero de Billinghurst, Mariano H. Cornejo. Ideas como la renovación total del

Congreso y su coincidencia con las elecciones presidenciales, la supresión de las representaciones

suplentes, la eliminación de las Vicepresidencias (restauradas tras el plebiscito que Benavides

impulsó en 1939), y la limitación de premios pecuniarios y gracias, propuestas en 1914, fueron

recogidas en la Constitución promulgada el 18 de enero de 1920, manteniéndose desde entonces.

Otras reformas proyectadas en 1914 fueron logradas a medida que avanzó el siglo XX. La

recepción constitucional de la asistencia social como uno de los fines del Estado se logró también

en 1920 y fue la base de la posterior creación del Ministerio de Salud Pública, Trabajo y Previsión

Social en 1935, bajo el gobierno de otro rival de Billinghurst, el ya general Benavides,

precisamente quien lo derrocó. La promulgación del Presupuesto si el Congreso no llegaba a

aprobarlo en el plazo previsto, fue sancionada en un Decreto Ley de la Junta Militar de Gobierno

de 1962 y recogida en la Constitución de 1979. La consignación del número de representantes en

la Constitución fue recién establecida en 1979. Otras reformas, por desgracia, a pesar de haber

sido recogidos en la legislación peruana, no han sido plenamente respetadas, como la

incompatibilidad entre la función parlamentaria y los negocios con el Estado, tema de frecuentes

escándalos en los últimos años.



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APUNTES PARA LA HISTORIA CONSTITUCIONAL PERUANA. LA …repositorio.usat.edu.pe/bitstream/usat/1281/1/Ius... · de Leguía y se opusieron con vigor desde las Cámaras. Ante la fuerza