ARMONIZACIÓN, ALINEACIÓN, RESULTADOS:

INFORME SOBRE PROGRESO, RETOS Y

OPORTUNIDADES

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AGRADECIMIENTOS

Este informe ha sido preparado por el Grupo de Trabajo sobre la eficacia de la ayuda del CAD OCDE, un foro internacional integrado por un amplio abanico de donantes bilaterales/multilaterales y países socios. 23 miembros del CAD (donantes bilaterales y Comisión Europea), cuatro bancos de desarrollo regionales (el Banco Africano de Desarrollo, el Banco Asiático de Desarrollo, el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo, el Banco Interamericano de Desarrollo), el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, Colaboración Estratégica con África, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y otras agencias de las Naciones Unidas para el desarrollo, UNAIDS, en particular, la Organización Mundial de la Salud, el Fondo Global para la lucha contra el Sida, la Tuberculosis y la Malaria, y 14 países socios: Bangladesh, Bolivia, Camboya, Etiopía, Fiyi, Marruecos, Mozambique, Nicaragua, Níger, República Kirguiza, Senegal, Sudáfrica, Tanzania, Vietnam, y Zambia. Además otros países socios participaron en el trabajo de subgrupos seleccionados: República Dominicana, Ghana, Indonesia, Madagascar, Malí, Filipinas, Sudáfrica y Uganda.

El Grupo de Trabajo está presidido por Michel Reveyrand (Francia) y copresidido por Ikufumi Tomimoto (Japón) y Finn Joenck (Dinamarca). Este integrado por los subgrupos siguientes, que todos han contribuido a este informe:

• Equipo de Trabajo sobre armonización y alineación copresidido por Colin Bruce (Banco Mundial) y Bo Westman (Suecia).

• Joint Venture sobre Gestión de Finanzas Públicas, presidida por turno por Paul Bermingham y David Shand (Banco Mundial).

• Joint Venture sobre Gestión orientada a resultados del desarrollo, copresidida por Bruce Purdue (Banco Asiático de Desarrollo) y Joan Boer (Holanda).

• Joint Venture sobre aprovisionamiento, copresidida por Stephen Chard (Reino Unido) y Robert Hunja (Banco Mundial).

• Sesión especial sobre ayuda desligada.

El Grupo de Trabajo agradece las contribuciones especiales del equipo de redacción incluyendo Andrew Rogerson (ODI-Instituto de Desarrollo de Ultramar), Stephanie Baile, Soe Lin, Paul Isenman (OCDE), Christopher Hall y Patricia Rogers (Banco Mundial).

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ÍNDICE

ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS........................................................................................................................6 CONTEXTO .............................................................................................................................................................8 RESUMEN Y COMENTARIOS 11 A. Constataciones clave 11 B. Objetivos siempre más selectivos, con más alto valor 12

I. MARCO PARA EVALUAR LAS MEJORAS EN PRÁCTICAS DE AYUDA 14

A. Antecedentes. 15 B. Compromisos 16 C. Marco 17

II. LOS PROGRESOS DE LOS PAÍSES SOCIOS ESTABLECIENDO Y DIRIGIENDO SUS AGENDAS DE DESARROLLO 19

A. Gestión y Estrategias de ayuda para el Crecimiento y la Reducción de la Pobreza. 19 B. Otros Procesos de Apropiación y Liderazgo 21 C. Retos y Futuro 26

III. PROGRESAR EN LA ALINEACION DE LA AYUDA AL DESARROLLO CON PRIORIDADES, PROCESOS Y SISTEMAS NACIONALES 29

A. Alineación con las prioridades de los países 29 B. Utilización de los sistemas nacionales 36 C. Retos y futuro 44

IV. PROGRESO DE LA ARMONIZACIÓN 47

A. Acuerdos Comunes 47 B. Armonización y Simplificación de los Procedimientos 52 C. Comunicación de la Información 56 D. Retos y Futuro 57 V. PROGRESO DE LA GESTIÓN ORIENTADA HACIA LOS RESULTADOS DE DESARROLLO 61 A. La Agenda Global de Gestión Orientada hacia los Resultados de Desarrollo 62 B. Progreso Inicial de la Gestión Orientada hacia los Resultados de Desarrollo 63 C. Retos y Futuro 67

VI. CONCLUSIÓN Y FUTURO 69

A. Atención de alto nivel 69 B. Acciones futuras 70 C. Marco Institucional 71 D. Conclusión: Una oportunidad única 72

Anexo 1: Compromisos internacionales 75

Consenso de Monterrey - Conferencia internacional sobre la financiación para el desarrollo 75 Declaración de Roma sobre la Armonización 77 Memorando Conjunto de Marrakech 80

Anexo 4: Grupo de trabajo del CAD sobre la eficiencia de las ayudas y las prácticas de los donantes 81

A. Organigrama 81

B. Resumen del trabajo actual 82

Tablas

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Tabla 1. Planes de Acción para la Armonización desde Roma 22 Tabla 2. Respuestas a la encuesta del CAD: En qué medida es predecible el apoyo presupuestario 40 Tabla 3. Ejemplos de Estrategias de Asistencia Armonizadas 48 Tabla 4. Número de misiones de los donantes 55

Figuras

Figure 1. Colaboración para aumentar la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo ..................................................17 Figure 2. Financiamiento para VIH/Sida en Ghana..........................................................................................35 Figure 3. Porcentaje de proyectos financiados por donantes que utilizan sistemas de los países socios ..........38

Cuadros

Cuadro 1. Marco de Evaluación del Desempeño en Mozambique ..........................................................................22 Cuadro 2. JCLA Nicaragua: Principales lecciones que se han aprendido................................................................23 Cuadro 3. Afganistán: Apropiación, liderazgo de donantes y la nueva administración...........................................25 Cuadro 4. Uganda: Una apropiación y un liderazgo de mucho tiempo ...................................................................25 Cuadro 5. Eficacia de la ayuda y desarrollo de la capacidad ...................................................................................27 Cuadro 6. Ejemplos de SWAps ...............................................................................................................................31 Cuadro 7. Matriz de Resultados de transición .........................................................................................................34 Cuadro 8. El Enfoque "Tres unos" de UNAIDS......................................................................................................36 Cuadro 9. Sistemas nacionales.................................................................................................................................37 Cuadro 10. El sector de carreteras en la República Democrática Popular de Laos: Nuevo Enfoque para la Implementación .......................................................................................................................................................39 Cuadro 11. Apoyo coordinado de donantes al programa de construcción de capacidad estratégica para Etiopía ...43 Cuadro 12. Mapa de Ruta del Grupo de Trabajo “Armonización” de la Unión Europea ........................................49 Cuadro 13. Cooperación en Asia Oriental ...............................................................................................................50 Cuadro 14. Armonización de las Medidas de Protección del Medioambiente en Vietnam .....................................51 Cuadro 15. Cooperación Delegada ..........................................................................................................................56 Cuadro 16. Autoevaluación de los Donantes : Progresos en la Implementación de la Agenda de Roma — Resultados Seleccionados ..................................................................................................................................57 Cuadro 17. Incentivos de Armonización y Alineación ............................................................................................59 Cuadro 18. Promover un Enfoque Armonizado: Principios de la Gestión orientada hacia los Resultados .............62 Cuadro19. Programas basados en los resultados de un país .............................................................................65

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ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS

AFD Agencia Francesa de Desarrollo AsDB Banco Asiático de Desarrollo AusAID Agencia Australiana para el Desarrollo Internacional CIDA Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional CPIA Country Policy and Institutional Assessment –Evaluación Institucional y de

Política del País (Banco Mundial) OSC Organización de la Sociedad Civil CAD Comité de Ayuda al Desarrollo (OCDE) DFID Departamento para el Desarrollo Internacional (Reino Unido) EPT-IA Educación para Todos –Iniciativa acelerada BEI Banco Europeo de Inversiones BERD Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo CE Comisión Europea UE Unión Europea GFATM Fondo Global de lucha contra el sida, la tuberculosis y la malaria GDLN Red Global de Aprendizaje para el Desarrollo GTZ Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (Alemania)- Agencia

Alemana de Cooperación Técnica FAN Foro de Alto Nivel HOAP Harmonisation in Overseas Audit Practices -Armonización de las Prácticas

de Auditorías en el Extranjero AID Asociación Internacional de Desarrollo FMI Fondo Monetario Internacional JBIC Japan Bank for International Cooperation- Banco Japonés para la

Cooperación Internacional JCLA Joint country learning and assessment-Proceso de evaluación y aprendizaje

nacional conjunto JICA Agencia Japonesa de Cooperación Internacional JSA Joint Staff Assessment-Evaluación Conjunta del BM y del FMI KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau –Instituto de crédito para la reconstrucción

(Alemania) LICUS Países con bajos ingresos bajo estrés BMD Banco Multilateral de Desarrollo ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio IFM Institución Financiera Multinacional MOU Memorandum of Understanding (Memorando de Entendimiento) MTEF Medium Term Expenditure Framework (Marco de gastos a medio plazo) MDN Marco de desarrollo nacional ONG Organización no gubernamental NORAD Agencia Noruega para la Cooperación al Desarrollo NZAID Agencia neozelandesa para el desarrollo internacional AOD Ayuda Oficial al Desarrollo OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico PAF Performance Assessment Framework-Marco de Evaluación del Desempeño PEFA Public Expenditure and Financial Accountability (Programa de gasto

público y responsabilidad financiera ) PFM Public financial management– Gestión de Finanzas Públicas PGAE Partnership Group on Aid Effectiveness- Colaboración para la Eficacia de

la Ayuda al Desarrollo

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PIU Project Implementation Unit -Unidad especializada de ejecución de proyectos

ERP Estrategias de Reducción de la Pobreza DERP Documentos Estratégicos para la Reducción de la Pobreza PRSC Crédito Estratégico para la Reducción de la Pobreza PSCAP Public Sector Capacity Building Program-Programa de Construcción de la

Capacidad en el Sector Público SIDA Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional SPA Cooperación Estratégica con África SWAp Sector-wide approach (programas de ayuda con carácter sectorial) TRM Transitional Results Matrix - Matriz de resultados de transición NU Naciones Unidas PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo GNUD Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo FNUAP Fondo de población de las Naciones Unidas UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional WFP Programa mundial de Alimentos OMS Organización Mundial de la Salud WP-EFF Grupo de Trabajo del CAD sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo

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CONTEXTO

1. En el Consenso de Monterrey (2002), ha afirmado la comunidad global la importancia del desarrollo para el bienestar del mundo. El Consenso hizo un llamamiento a los países desarrollados para que refuercen sus compromisos en políticas e instituciones aptas a estimular el crecimiento, reducir la pobreza y alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Invitó a los países desarrollados a proporcionar más y mejor ayuda, reformando las políticas acerca de comercio y deudas. Como parte de lo decidido en Monterrey, en el Foro de Alto Nivel para la Armonización en Roma (febrero de 2003), los donantes se comprometieron a alinear la asistencia al desarrollo con las estrategias de los socios, armonizar políticas y procedimientos de donantes e implementar principios de buenas prácticas en la cooperación al desarrollo1. Un año más tarde, en Marrakech (febrero de 2004), los directivos de los Bancos Multilaterales de Desarrollo y la Dirección del Comité de Ayuda al Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (CAD-OCDE) afirmaron su compromiso de fomentar una colaboración global para una gestión dirigida a los resultados2.. Juntos, estos acuerdos internacionales definen los objetivos clave y los propósitos para un programa de eficacia de la ayuda.

2. Esfuerzos continuos. La armonización, alineación, y gestión dirigida a los resultados habían empezado antes de estos acuerdos3 pero focalizados más profundamente a estas áreas, los acuerdos de Monterrey y Roma impulsaron una gran expansión en las actividades centradas en mejorar la eficacia del desarrollo, a la que empieza a contribuir también el acuerdo de Marrakech. En el mismo momento en que estaba obrando la comunidad para poner en práctica estos compromisos, el suelo seguía moviéndose: por ejemplo, emergieron nuevos donantes, el número y la importancia de programas globales aumentó, prestando especial atención a los Estados frágiles como un reto especial dentro de los esfuerzos para aumentar la eficacia de la ayuda. Este informe apunta a este amplio espectro de actividades-y a los efectos de cambios recientes- para evaluar el progreso en la implementación de los compromisos internacionales de Monterrey, Roma y Marrakech, sacando algunas lecciones de la experiencia e identificando oportunidades para las actuaciones futuras. Este informe está pensado como una contribución al Foro de Alto nivel sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo que se celebrará en París el 28 de febrero al 2 de

1 Para aumentar la legibilidad, se utiliza “donantes” en este informe para referirse a donantes bilaterales e instituciones internacionales que proporcionan financiamiento al desarrollo, concesional y no concesional. En un sentido similar, aunque “cooperación al desarrollo” comunique mejor la idea de colaboración y cooperación, se utiliza asimismo el término “ayuda” a menudo en este informe para ser breve, refiriéndose a la asistencia concesional y no concesional. 2 El CAD de la OCDE ratificó el Memorando de Marrakech que incluye el núcleo de principios para una Gestión dirigida a los resultados, durante la sesión de alto nivel del CAD que se celebró posteriormente en 2004. Se pusieron de acuerdo para alinear los programas de cooperación con los resultados de desarrollo deseados, definir de qué manera se espera que la ayuda contribuirá a ellos, y para confiar y reforzar los sistemas de supervisión y evaluación de los países socios con vistas a seguir el camino del progreso. 3 Varias agencias habían empezado a explorar el área en una serie de países: por ejemplo, la colaboración estratégica para África, iniciada en 1987, proporcionó un marco para que los donantes cooperen con los países africanos para emprender progresos y reformas en el desarrollo; colaborando el Grupo Utstein (integrado por los ministros de desarrollo internacional alemán, holandés, noruego, sueco e inglés) para mejorar la eficacia del desarrollo. La Unión Europea se comprometió en la Cumbre de Barcelona en Marzo de 2002 de “realizar paso concreto adelante en la coordinación de políticas y la armonización de procedimientos antes de 2004”. Además, los bancos de desarrollo multilaterales y el CAD establecieron grupos técnicos –integrados por expertos técnicos y representantes de países socios- para trabajar en soluciones tales como cooperación entre donantes, trabajos analíticos nacionales, gestión financiera, aprovisionamiento y evaluación medioambiental. Este trabajo fue cada vez más coordinado en cuanto los grupos bi y multilaterales empezaron a trabajar juntos. Para las NU, el Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo (GNUD) impulsó un proceso de reformas internas con vistas a esfuerzos más armonizados.

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marzo de 2005. Más allá, alimentará los preparativos para la revisión quinquenal de la ONU de la Declaración del Milenio que se celebrará más tarde en el año.

3. Alcance y Estructura del Informe. Este informe, preparado por un grupo de donantes bi y multilaterales y países socios asociados con el Grupo de Trabajo sobre Eficacia de la Ayuda al Desarrollo del CAD,4 aborda las soluciones de eficacia de la ayuda cómo se ven modificadas por la armonización, alineación y gestión orientada a resultados. Reconoce que la eficacia de la ayuda al desarrollo, por muy importante que sea, sólo es un factor entre otros muchos que afectan a crecimiento y reducción de pobreza. Los otros factores incluyen calidad de gobernación en los países socios, sus instituciones, sus orientaciones estratégicas, y la coherencia política en los países donantes en áreas como comercio, inmigración, reducción de la deuda, promoción de las inversiones y seguridad (áreas que habitualmente quedan fuera de los puntos de política de las agencias de ayuda y que no se abordan en este informe). Este informe esta organizado en torno a cinco capítulos. El capítulo 1 describe un sistema para evaluar el progreso a cuatro niveles – apropiación nacional, alineación, armonización y resultados. Los capítulos 2, 3, 4 y 5 evalúan el progreso en cada una de estas áreas por turnos. El capítulo 6 saca conclusiones y propone una base para compromisos supervisables fundados en una responsabilidad mutua entre donantes y socios que se someterá a aprobación en el Foro de París.

4. Fuentes. Este informe se apoya en múltiples fuentes de información. Éstas, procedentes del Grupo de Trabajo del CAD sobre la Eficacia de la Ayuda, incluyen:

• Documentos técnicos preparados por los grupos bajo la responsabilidad del Grupo de Trabajo y directrices dadas por donantes y socios asociados con el Grupo de Trabajo.5.

• Encuesta profundizada de 14 países socios del Grupo de Trabajo, realizada en 2004 (llamada en este informe encuesta de los 14 países).

• Informes de autoapreciación de los miembros del Equipo de Trabajo sobre armonización y alineación del CAD.

• Encuesta sobre los sistemas de incentivos en las agencias de ayuda, realizada en 2004 sobre seis miembros donantes del Equipo de Trabajo.

• Base de datos sobre las actividades de implementación nacional, que cubre 60 países a partir de noviembre de 2004, constituida y mantenida por el Banco Mundial para el Grupo de trabajo.

• Discusiones para eventos preparatorios junto con la documentación de fondo y más de 36 estudios de casos preparados para estos eventos: talleres regionales sobre armonización, alineación y resultados6 en octubre y noviembre de 2004 en Asia (Bangkok, Tailandia), Latinoamérica (Tegucigalpa, Honduras), Asia Central (Bishkek, República Kirguiza), África (Dar es Salaam, Tanzania), y en febrero de 2005 en el Oriente Medio (Jedda, Arabia Saudí); un encuentro entre varios países socios que participan en el grupo de Trabajo en febrero de 2004 en Managua, Nicaragua; y un foro ONG sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo y Armonización (París, Francia, en Febrero de 2005)

• Sinopsis de las constataciones de la Revisión paritaria (Peer Review) 2004 acerca de la armonización y alineación7

• Un primer caso probatorio en Nicaragua de un instrumento potencial basado en el país – el Joint Country Learning Assessment (JCLA) — en el que se implican donantes tanto de la

4 El Grupo de Trabajo sobre la eficacia de la ayuda y las prácticas de los donantes (WP-EFF) y sus subgrupos está integrado por un amplio abanico de donantes bilaterales/ multilaterales y países socios. Véanse los detalles en página 2. 5 Véase el Anexo 4. 6 Véase el Anexo 2. 7 Véase el Anexo 3.

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sede como de las oficinas de campo que trabajan con el país socio e incluyen elementos de facilitación, de evaluación y de aprendizaje conjunto.

• Discusiones en la sesión de alto nivel del Comité de Ayuda al Desarrollo en diciembre de 2004.

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RESUMEN Y COMENTARIOS 5. Antecedentes. Como parte de lo que se había decidido en Monterrey, la comunidad de desarrollo internacional se comprometió en Roma (febrero de 2003) a alinear la ayuda al desarrollo con las estrategias de los países socios, armonizar procedimientos y políticas de los donantes e implementar principios de buenas prácticas en la cooperación para el desarrollo. Un año más tarde, en Marrakech (febrero de 2004), los Directivos de los Bancos Multilaterales de Desarrollo y la dirección del Comité de Ayuda al Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (CAD OCDE) afirmaron su compromiso de fomentar una colaboración global para una gestión orientada a la obtención de resultados, alineando los programas de cooperación con los resultados de desarrollo deseados, y contando - y al mismo tiempo reforzando - con los sistemas de control y evaluación de los países socios con el fin de seguir el camino del progreso y evaluar las salidas. Teniendo presentes estos antecedentes, este informe evalúa los progresos y resultados de la realización de los compromisos de Roma y Marrakech, identificando las lecciones de la experiencia, positivas y negativas, así como sus implicaciones para el segundo Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo (HLF – 2) que se celebrará en París del 28 de febrero al 2 de marzo de 2005.

A. CONSTATACIONES CLAVE

6. Este informe se apoya en una serie de fuentes para medir el progreso de los compromisos de Roma y Marrakech. Las constataciones clave incluyen los puntos siguientes:

7. Interés creciente. Casi todos los 18 socios que se propusieron en Roma como candidatos fronterizos para la realización están trabajando para traducir los compromisos realizados en Roma en actuaciones concretas capaces de mejorar la eficacia de la ayuda al desarrollo. En este esfuerzo, algunos de estos países, y también otros, participaron juntos con donantes bi y multilaterales en el Grupo de Trabajo sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE. A este grupo de países se han ido juntando un grupo siempre creciente y diverso de países económicamente medianos o débiles que adoptaron varios aspectos de los programas de armonización, alineación y gestión orientada a resultados. Todos juntos, son ahora 60 los países socios y 40 las agencias bi y multilaterales que se han comprometido en actividades de armonización y alineación.

8. Progresos en armonización y alineación entre estrategias. En lo que se refiere a armonización, los donantes han empezado a utilizar procedimientos y prácticas simplificadas, trabajos analíticos conjuntos, mejor enfoque en cuanto a aportación de resultados de desarrollo, cooperación delegada, procedimientos de gestión y adquisición de finanzas comunes, acuerdos comunes para enfoques y apoyos presupuestarios ampliados a los sectores. En lo que se refiere a alineación, a partir de octubre de 2004, fueron 43 los países que han preparado estrategias de reducción de pobreza (ERP) y muchos otros países económicamente débiles o medianos establecieron estrategias de desarrollo propias a nivel nacional. La información procedente de la encuesta de los 14 países del Grupo de Trabajo sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo y otras fuentes apuntan a una tendencia prometedora hacia una alineación ampliada de los donantes detrás de las estrategias de los países. Existe una lista pequeña pero creciente de ejemplos de estrategias conjuntas entre donantes para apoyar estas estrategias. Hay más donantes que utilizan financiamientos programáticos o presupuestados para emprender el apoyo global a las estrategias y programas de los países en los ámbitos nacional y sectorial. Hubo una ola de interés acerca de programas de ayuda con carácter sectorial (SWAP) para alinearse alrededor de prioridades sectoriales, y un número creciente de SWAP incluye el uso de los marcos existentes en los países para encauzar y contabilizar los financiamientos. Pero varios factores impiden que el progreso vaya más adelante: claridad insuficiente en las prioridades políticas y de inversiones de los países; no existe ningún marco robusto a medio plazo que guíe las prioridades de los países acerca de sus decisiones y calendarios

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presupuestarios, y dificultad para ponerse de acuerdo sobre indicadores que puedan servir de activadores para el desembolso. El uso incrementado de disposiciones como cooperación delegada (donde donantes administran la ayuda por cuenta de otro) y el financiamiento conjunto también aumentarán la armonización y la alineación. Dos áreas adicionales requieren atención particular: las necesidades especiales de los Estados frágiles, donde armonización y alineación resultan ser todavía más críticas que en contextos más "normales", y la integración de programas globales y colaboraciones con programas y estrategias de países.

9. Uso limitado de los sistemas nacionales. Se empezó limitadamente utilizando los sistemas nacionales como lo señala la encuesta de los 14 países del CAD (ver Fig. 3). Sin embargo, ni un solo donante en estos países dice que utiliza los sistemas nacionales en general (para realizar informes financieros, desembolsos, aprovisionamiento, auditorías, supervisión y evaluación). Para tratar esto, donantes y socios han estado colaborando para desarrollar criterios internacionales generalmente aceptados para evaluar y reforzar los sistemas nacionales armonizándolos con los requerimientos de los donantes. Muchos donantes están combinando sus esfuerzos en distintos países para simplificar y armonizar acuerdos fiduciarios, de supervisión y en la realización de informes.

10. Una imagen borrosa del progreso. De manera general, si la cobertura geográfica y el alcance de las actividades para cumplir con los compromisos de Roma y Marrakech son impresionantes, las buenas prácticas todavía no se han generalizado. Cuando se miden los compromisos para realizar cambios significativos en las formas con las que los donantes gestionan y proporcionan ayuda, resulta que el impulso para aplicar buenas prácticas de manera profunda y sistemática no es suficiente. Es necesario intensificar los esfuerzos por parte de los donantes bi y multilaterales, trabajando más estrechamente con los países socios para apalancar la eficacia de la ayuda colectivamente.

11. Analizar los planteamientos. Como se reconoció en Roma y Marrakech, es necesario mantener una vigilancia sostenida de altísimo nivel para analizar los planteamientos remanentes y garantizar que no se detenga el ímpetu de estas ambiciosas agendas de cambio global. Es alto el coste inmediato para ambos, donantes y países socios, para realizar la armonización, la alineación y la gestión con vistas a resultados. Donantes y socios necesitan determinar personales y el financiamiento a corto plazo con el objetivo de aprovechar los beneficios de una mejor eficacia de la ayuda a medio plazo y, por ende, reducir los costes (lo que se acaba de realizar por ejemplo en Tanzania). Todavía son pocos los donantes que han puesto en marcha programas de formación, procedimientos, recursos e incentivos eficaces con el fin de apoyar e impulsar los cambios necesarios en la actitud del personal. Por ejemplo, en general todavía no existe ningún sistema, a escala individual o institucional, que impulse las tomas de iniciativas y apoye las actuaciones útiles. En cambio, muchas agencias todavía aplican disposiciones que obstaculizan, en general sin intención de hacerlo, los enfoques y comportamientos necesarios para cumplir con los compromisos de Roma y Marrakech. Es preciso revisar estas disposiciones, incluyendo las estipulaciones codificadas, con el objetivo de asegurar flexibilidad operativa y autoridad delegada, especialmente para el personal basado en el campo, para armonizar y alinear. Quizás estos factores puedan ayudar a explicar por qué en la encuesta de 14 países, sólo el 8 por ciento de las misiones de donantes en 2003 fueron orquestadas conjuntamente y sólo el 35 por ciento dijeron que los donantes estaban racionalizando la condicionalidad.

B. OBJETIVOS SIEMPRE MÁS SELECTIVOS, CON MÁS ALTO VALOR

12. Aunque sea borroso el cuadro general del progreso, también es prometedor, con potencial alcista y oportunidades inmediatas. También presenta riesgos, con obstáculos remanentes en las instituciones de donantes y socios. Un riesgo particular es que el “desorden” relacionado con los múltiples procesos de armonización, alineación y resultados genere más “alboroto”, consumiendo siempre más tiempo, en vez de un enfoque puntiagudo al progreso en el impacto a escala nacional. El progreso es vital para mejorar e

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incrementar la confianza pública en la eficacia de la cooperación al desarrollo. El reto para ir más adelante es encontrar la forma para dirigir el impulso constructivo a unos cuantos objetivos operativos de “alto valor” seleccionados. Estos objetivos deberían tener un impacto significativo en la eficacia de la ayuda, ser percibidos como útiles y constructivos por las instituciones de desarrollo y los países socios; cumplir con las necesidades de apropiación nacional y responsabilidad mutua; motivar al personal, y poder ser medidos y supervisados. Los objetivos deberían traducirse en compromisos operativos en las áreas de apropiación, alineación, armonización y resultados. Se deberían desarrollar indicadores de supervisión seleccionando metas cuantitativas vinculadas con el tiempo con el fin de medir el progreso en el cumplimiento de estos compromisos.

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I. MARCO PARA EVALUAR LAS MEJORAS EN PRÁCTICAS DE AYUDA

Resumen. Demasiadas veces, costes improductivos importantes y falta de alineación de la ayuda desembocaron en oportunidades perdidas para mejorar las vidas de la gente aprovechando mejor los recursos. El uso eficiente de la ayuda, razón avanzada para más ayuda, y resultados demostrables en el campo están interrelacionados con papeles clave para países y donantes. En Monterrey, en 2002, se habían interpelado a los países socios para estimular el crecimiento y reducir la pobreza reforzando políticas e instituciones. Las reuniones de Roma y Marrakech confirmaron que una solución global también requiere colaboradores para elaborar una agenda del desarrollo basada en resultados, que articule las contribuciones específicas que se les pide a los donantes. La alineación de los donantes dentro de este marco supone una confianza significativamente ampliada en los propios sistemas administrativos de los países socios, así como enfoques comunes, procedimientos simplificados e información compartida.

1. La eficacia de la ayuda siempre ha sido fundamental en la cuestión de aumentar el volumen de la ayuda. No obstante, al tiempo que brindaba la ayuda muchos beneficios a los países socios, también ha representado una carga involuntaria. Por ejemplo, políticas y obligaciones de donantes en general difieren unas de otras al tiempo que difieren de las de los países socios. Esto ha conducido a menudo a prioridades desajustadas de las necesidades de los países, esfuerzos desorientados, programas y sistemas inconsistentes, desfases de información, duplicaciones que se hubieran podido evitar, y energía desperdiciada. Las prácticas de los donantes a menudo han socavado en vez de reforzar la eficacia de los sistemas e instituciones propias de los países. Además, el número total de procedimientos, informes y misiones de visita que los países socios deben manejar cada año suponen costes severos, haciendo especial hincapié en la oportunidad perdida de aprovechar talentos políticos y administrativos nacionales que se hubieran podido utilizar para planificar y poner en prácticas los programas de desarrollo,8 representando todo ello recursos que hubieran podido invertirse para reducir la pobreza, educar a niños, salvar vidas y promocionar el crecimiento.

2. Aumentar la eficacia de la ayuda. Cuando el mundo empezó a darse cuenta de la importancia relevante -y creciente- del reto que representa el desarrollo, entendió que se necesitaba más y mejor ayuda para que el impacto del desarrollo sea más fuerte. Así es que la necesidad de proporcionar y emplear la ayuda de la manera más eficaz posible se convirtió en la prioridad de la agenda del desarrollo. Sucedió una manifestación al respecto cuando los líderes del mundo promulgaron la Declaración del Milenio estableciendo los ODM, una batería de ocho prioridades destinadas a guiar los programas de desarrollo de los países socios y la asistencia de los donantes para reducir la pobreza en el mundo de manera realmente diferenciada. Otra expresión de lo anterior surgió con los esfuerzos crecientes de todas las partes, donantes y países socios, por igual, para encontrar maneras de emplear mejor la ayuda-los flujos existentes de ayuda así como los flujos que están por esperar de los compromisos de Monterrey- 8 En una encuesta, 11 países que representan distintas regiones geográficas y niveles de desarrollo (Bangladesh, Camboya, Egipto, Fiyi, Mozambique, Rumania, Samoa, Senegal, Uganda, Vanuatu y Vietnam) clasificaron las cargas impuestas por las ayudas de los donantes y sugieren iniciativas para mejorar la gestión de la ayuda. véase Harmonising Donor Practices for Effective Aid Delivery (Armonizar las Prácticas de donantes para proporcionar una ayuda al desarrollo eficaz) en las directrices y series de referencia del CAD, OCDE, 2003

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armonizando y alineando sus políticas y procedimientos, y de acuerdo con un enfoque a los resultados que queda por lograr. Más allá de esto, se halla una ambición más amplia ayudando a los países socios a desarrollar sus sistemas e instituciones con el objetivo de poder utilizar sus recursos –no únicamente el componente relativamente reducido de la ayuda externa – con más eficacia para el beneficio de su pueblo.

A. ANTECEDENTES

3. A finales de los 90, el hecho de tomar conciencia de los costes de la ayuda obligó a la comunidad del desarrollo a empeñarse en encontrar una vía para trabajar juntos de manera más eficaz. En particular, representantes de donantes bilaterales, los Bancos Multilaterales de Desarrollo y países socios trabajaron en grupos técnicos para definir orientaciones de política y procedimientos que puedan acordarse con buenas prácticas estándar o principios. Este trabajo abarcó un abanico de áreas: cooperación de donantes, análisis nacionales, gestión financiera, aprovisionamiento y evaluación medioambiental.9 El objetivo para donantes como para países socios era utilizar estas buenas prácticas como una base para armonizar sus propias políticas y procedimientos.

4. Obrar para una gestión orientada a resultados. En paralelo, cuando la comunidad de desarrollo emprendió los retos de trabajar en vistas a cumplir los ODM, la atención general se fue orientando al desempeño y necesidad de estrategias de gestión que intensifiquen la producción de salidas, rendimientos e impactos –o sea una gestión orientada a resultados. En consecuencia, los Bancos Multilaterales de Desarrollo, el CAD/OCDE, Naciones Unidas y países socios empezaron a centrarse más en la manera de construir la demanda y la capacidad de los países para adoptar enfoques basados en los resultados, así como en la necesidad para donantes de ofrecer un apoyo coordinado tendiente a fomentar capacidad y armonizar los enfoques en medición de resultados, supervisión y gestión, centrándose igualmente en las formas, para las agencias de ayuda, de desarrollar culturas e incentivos corporativos orientados a resultados, así como sistemas de realización de informes corporativos. Este agenda de resultados genera expectativas ampliadas acerca de los actores del desarrollo en cuanto a su responsabilidad en la eficacia de su propio trabajo; al mismo tiempo, no obstante, obliga a todas las partes a pensar en la reducción de pobreza duradera en términos de impacto colectivo, y no únicamente en sus responsabilidades separadas como depositarios temporales de una porción limitada de financiamiento. Implica un cambio cultural en el sistema de ayuda, utilizado ampliamente para enfatizar el suministro eficiente de contribución y cumplir con los mandatos institucionales individuales.

5. Foros Internacionales de Alto Nivel. En febrero de 2003, representantes de 74 donantes y países socios, instituciones de desarrollo bi y multilaterales u organizaciones regionales se encontraron en Roma en el Foro de Alto nivel para la Armonización (Rome HLF) para hacer proyectos con vistas a aplicar principios de buenas prácticas en el ámbito nacional. En febrero de 2004, delegados que representaban más de 50 países y 20 organizaciones nacionales se encontraron en Marrakech, Marruecos, para la segunda mesa redonda sobre gestión orientada a resultados, con vistas a forjarse una comprensión compartida de los principios de gestión orientada a resultados y para discutir de la manera de obrar para que el progreso vaya avanzando con estas bases. En marzo de 2005, se convocará un Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo en París (HLF-2) con el fin de evaluar el progreso de los compromisos realizados en Roma y Marrakech. Los participantes incluirán ministros y alto funcionarios de países socios y donantes, directivos de organizaciones multilaterales y representantes de la sociedad civil. Evaluarán el progreso en torno a armonización y alineación y gestión orientada a resultados, e identificarán factores susceptibles de contribuir o entorpecer el progreso. Cabe esperar asimismo que se comprometan a realizar actuaciones específicas de alto impacto para acelerar las implementaciones. 9 Véase Harmonising Donor Practices for Effective Aid Delivery (Armonizar las Prácticas de donantes para

proporcionar una ayuda al desarrollo eficaz), OCDE, 2003.

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B. COMPROMISOS

6. En la declaración de Roma, la comunidad de desarrollo internacional se ha centrado en un enfoque basado en los países, resaltando la apropiación por los países y el liderazgo de los gobiernos y de la sociedad civil implicada, incluyendo el sector privado. La Declaración asumió la diversidad de modalidades de la ayuda, comprometiendo a donantes y países socios en un programa ambicioso de acciones sobre cinco grandes áreas: (a) alineando la asistencia al desarrollo con las estrategias, prioridades y sistemas de desarrollo nacional de los países socios; (b) reforzando y armonizando las políticas, prácticas y procedimientos de los donantes; (c) implementando principios de buenas prácticas en el suministro de asistencia al desarrollo, incluyendo cooperación delegada; (d) aumentando la flexibilidad de un personal basado en los países para gerenciar los programas nacionales; y (e) desarrollando incentivos dentro de las agencias de donantes para fomentar la gestión y el reconocimiento por el personal de los beneficios de la armonización. El Memorando de Marrakech complementó los compromisos de Roma enfocando el núcleo del trabajo de la comunidad de desarrollo, a los resultados, inclusive en las áreas de armonización y alineación.

7. Juntos, los compromisos de Roma y Marrakech se pueden resumir en cuatro grandes áreas:

Apropiación. La comunidad de desarrollo se compromete a respectar el derecho -y la responsabilidad- de los países socios de establecer ellos mismos su agenda de desarrollo, prever sus propias estrategias de reducción de pobreza y crecimiento. Alineación. Los donantes se comprometen a alinear su asistencia al desarrollo con las prioridades de desarrollo y las estrategias orientadas a resultados establecidas por los países socios. Aportando esta ayuda, los donantes irían dependiendo progresivamente de los sistemas propios a los países socios, proporcionando la asistencia necesaria para alcanzar la capacidad que les permita mejorar estos sistemas, en vez de establecer sistemas paralelos a los suyos. Los países socios se comprometen a emprender las reformas necesarias para permitir a los donantes confiar en sus sistemas nacionales. Armonización. Los donantes se comprometen a implementar principios de buenas prácticas en la prestación de asistencia al desarrollo. Se comprometen a racionalizar y armonizar sus políticas, procedimientos y prácticas; intensificar la cooperación delegada, aumentar la flexibilidad que permita al personal basado en los países gestionar programas y proyectos de manera más efectiva; y desarrollar incentivos en sus agencias para fomentar el reconocimiento por el personal y directivos de los beneficios de la armonización. Gestión orientada a resultados. Los principios de Marrakech ponen de relieve que los países socios se comprometen a adoptar los principios de gestión orientada a resultados, empezando con sus propias estrategias orientadas a resultados y enfocando luego a resultados toda la escala del ciclo de desarrollo – desde la planificación, la implementación y hasta la evaluación. Los donantes deben confiar y apoyar las prioridades, objetivos y resultados propios a los países socios, y trabajar en coordinación con los otros donantes para fortalecer las instituciones, sistemas y capacidades de éstos para planear e implementar proyectos y programas, informar sobre resultados y evaluar sus procesos y rendimientos de desarrollo (evitando los mecanismos paralelos dirigidos por donantes).

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Figura 1. Colaboración para aumentar la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo

Figura: APROPIACIÓN: Los socios fijan la agenda ALINEACIÓN: Alinearse con la agenda de los socios/Confiar en los sistemas de los socios ARMONIZACIÓN: Establecer acuerdos comunes/Simplificar los procedimientos/Compartir la información GESTIÓN ORIENTADA HACIA LOS RESULTADOS

C. MARCO

8. Las cuatro áreas principales de los compromisos de Roma y Marrakech, sumariamente dibujados en una pirámide (véase la Figura 1) forman el principio alrededor del que se ha organizado este informe.

9. Interpretar la pirámide. Pudiéndose leer desde arriba hacia abajo o desde abajo hacia arriba, la pirámide propone una visión intuitiva de la agenda sobre armonización/alineación/gestión orientada a resultados.

De arriba hacia abajo. Los socios empiezan fijando la agenda para alcanzar los resultados del desarrollo (como los ODM), y los donantes responden a esta directriz alineando su apoyo a las estrategias orientadas a resultados de los países y confiando en los sistemas de los socios. A esos dos niveles, son esenciales el refuerzo de la capacidad y desarrollo institucional. En la base de la pirámide, los donantes dan comienzo a las acciones complementarias que apuntan a adoptar disposiciones comunes, simplificar los procedimientos y compartir la información. A todos los niveles de la pirámide, es esencial el enfoque a resultados: La agenda de desarrollo de los países debe estar orientada hacia los resultados de crecimiento y reducción de la pobreza que esperan lograr. De abajo hacia arriba. Leyéndola de abajo hacia arriba, la pirámide ilustra las escalas de madurez en las relaciones de ayuda y los beneficios separables, pero reforzándolos, que se esperan a cada escala. En casi todas las circunstancias, incluyendo los entornos de países más frágiles, las actuaciones del piso bajo –adoptar enfoques comunes (por ej. desembolso, aprovisionamiento y contabilidad), simplificar procedimientos (por ej. dejando constancia de requerimientos), y compartir los análisis – puede ampliar el impacto de la ayuda o al menos, reducir sus costes. El objetivo final es ascender en la pirámide. En las situaciones nacionales más evolucionadas, los gobiernos socios no sólo establecen prioridades y

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estrategias basadas en resultados claras, sino que comunican cómo quieren que los donantes colaboren y de qué formas. Si un donante permanece poco dispuesto a unirse a este esfuerzo, la nación socia podrá decidir renunciar a esta fuente de ayuda.

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II. LOS PROGRESOS DE LOS PAÍSES SOCIOS ESTABLECIENDO Y DIRIGIENDO

SUS AGENDAS DE DESARROLLO

Resumen. La eficacia de la ayuda requiere que los países socios tomen el liderazgo en la construcción de sus prioridades de desarrollo en términos de resultados específicos, y orquestando luego las contribuciones de donantes según estas prioridades. Un número creciente de países muestran este liderazgo al establecer sus agendas. No obstante, las evaluaciones de este proceso de definición de agendas, que sigue evolucionando, apuntan a la necesidad de invertir más y mejor en la capacidad de los países socios para construir estrategias viables, respaldar estas estrategias con más firmeza en los procesos nacionales como presupuesto e implicar la legislatura y otros interesados aún más en el proceso consultivo.

10. Ahora hemos comprendido perfectamente que los donantes no pueden desarrollar un país, pues, un país sólo se puede desarrollar por sí mismo. Para ello, debe entrever los resultados que quiere conseguir, elegir el camino que quiere seguir para llegar a estos resultados y coordinar los esfuerzos y recursos de los donantes para ayudar a alcanzar estos objetivos. Este capítulo se enfoca al progreso que han realizado los países socios ejerciendo este tipo de apropiación y liderazgo.

A. GESTIÓN Y ESTRATEGIAS DE AYUDA PARA EL CRECIMIENTO Y LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA

11. Los países a menudo ajustan sus prioridades y estrategias de desarrollo en un documento de planificación que sirve al mismo tiempo de declaración formal de sus compromisos orientados a estas prioridades y de criterio para medir los resultados. Para los países socios económicamente débiles, desde el año 2000, las instituciones de Bretton Woods10 han requerido una ERP o marco de desarrollo equivalente como prerrequisito para acceder a fondos concesionales y de alivio de deuda. Las agencias de las ONU y cada vez más donantes bilaterales centraron su cooperación para el desarrollo en estas estrategias11, incluyendo sus esfuerzos de armonización y alineación. Se requiere una ERP para especificar prioridades claras y elaborar las acciones políticas vinculadas con el tiempo y otras actuaciones, inclusive movilizando recursos nacionales y exteriores que se necesiten para cumplir con estas prioridades. De formal ideal, desarrollando un documento de este tipo, un país aclara sus objetivos de desarrollo, emprendiendo consultas nacionales de amplio espectro con el fin de generar ideas y soportes para éstas, y especifica cómo se plantea conseguir estos objetivos y cómo contempla realizar la supervisión y evaluación de sus progresos. 10 Las instituciones de Bretón Woods son el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI). 11 Estrategias nacionales, y esfuerzos explícitos de donantes para construir relaciones basándose en ellas existió mucho antes de la ERP en países económicamente débiles como en otros países en desarrollo; véase por Ej. Shaping the 21st Century Strategy (Definir la Estrategia para el Siglo 21) del CAD-OCDE: la Contribución para el Desarrollo y la Cooperación (OCDE; 1996); Directrices de Reducción de la Pobreza del CAD (OCDE, 2001); y el Marco de Desarrollo Global del Banco Mundial (www.worldbank.org/cdf/).

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12. Progresos. Los países socios realizaron progresos apreciables en el suministro de un marco global para administrar la ayuda, estableciendo y dirigiendo su agenda de desarrollo12. Asimismo el 30 de septiembre de 2004, tras haberlos preparado, 43 países presentaron Documentos Estratégicos para la Reducción de la Pobreza (DERP) a las directivas del FMI y del Banco Mundial, y otros tres estaban preparando su segundo DERP. Todos los países que en Roma se expresaron a favor de una implementación fronteriza para armonización y alineación13 prepararon por lo menos un DERP. Dado que estos procesos de ERP dan lugar a extensas consultas, fomentaron a menudo una implicación sin precedente de la sociedad civil (especialmente en las etapas iniciales de formulación de la estrategia) contribuyendo ello a ampliar la base participativa desde el gobierno hasta el país por completo. No obstante, sus tratamientos de la gestión de la ayuda varían mucho.

• Pocos países identificaron los problemas causados por la falta de coordinación de las actividades de donantes (Malawi, Níger y Tayikistán), diseñando escalones planificados para la armonización de donantes que sea coherente con la Declaración de Roma (Bangladesh, Honduras, y Kenia) o trataron la armonización de donantes en el contexto de una gestión de la deuda exterior (Yibuti y Madagascar).

• En algunos casos (Etiopía y Ruanda, por ejemplo), el tratamiento es extremadamente detallado, describiendo los procesos de armonización y alineación y sus objetivos, sus efectos en la disponibilidad y formas de financiamiento de donantes planificando actuaciones para el futuro vinculadas con el tiempo.

• Los informes anuales de progreso de ERP de Burkina Faso, Mozambique y Tanzania se refieren al Memorando de Entendimiento (MOU) entre el gobierno y los grupos de donantes, y el informe anual de Progreso de la ERP de Mozambique presenta la serie de indicadores reducida con los que los donantes supervisarán el desempeño.

13. Asignación de recursos. Las ERP y los procesos similares ayudaron a establecer prioridades políticas para el crecimiento y reducción de la pobreza y prepararon el camino hacia un refuerzo del proceso estratégico de elaboración de un presupuesto. No obstante, garantizar que los recursos de donantes como de países socios se asignan a las prioridades políticas clave sigue siendo un reto. Se ha recomendado ampliamente abarcar con una perspectiva a medio plazo la asignación de recursos para guiarla hacia las prioridades (el Marco de Gastos a Medio Plazo o MTEF). Un MTEF eficaz supone una aprobación política de las prioridades en concepto de gastos estratégicos y su vinculación con un proceso presupuestario capaz de ejecutar estas decisiones. También evalúa la viabilidad de los compromisos acordados en concepto de inversión y costes recurrentes en el tiempo. Se están llevando a cabo reformas institucionales para desarrollar un MTEF por lo menos en 41 países socios, que incluyen la mayor parte de aquellos que utiliza un DERP. Una revisión de la experiencia sugiere que los retos principales para utilizar un MTEF en la asignación de recursos son: la ausencia de un ordenamiento presupuestario de funcionamiento moderno, leyes que fijen un cronograma disciplinado de preparación para el presupuesto, y controles del presupuesto que faciliten alguna seguridad sobre el hecho de que se ejecutan los planes. Como los donantes proporcionan un apoyo mejor coordinado para emprender las reformas de apropiación por los países de la gestión de los gastos públicos combinado con un marco de evaluación del desempeño 12 Véase por ejemplo, The Poverty Reduction Strategy Initiative: An Independent Evaluation of the World Bank's Support Through 2003 (La iniciativa ERP: una evaluación independiente del apoyo del Banco Mundial para 2003), IEO/OED, julio de 2004. 13 En el momento de la Declaración de Roma, 17 países se ofrecieron para formar parte desde su comienzo de la labor para ampliar los esfuerzos de armonización dirigida por los países. Bangladesh, Bolivia, Camboya, Etiopía, Filipinas, Honduras, Islas Pacíficas (Fiyi y Tonga), Jamaica, Kenia, Marruecos, Nicaragua, Níger, República Kirguiza, Senegal, Vietnam, y Zambia. Tanzania, que estaba estrechamente asociada al proceso de Roma destacó inmediatamente como un líder en estos esfuerzos. De los 18 países, el banco Mundial clasifica a Jamaica, Marruecos y Filipinas con países económicamente medianos y los otros 15 con países económicamente débiles. Muchos de estos países también son miembros del Grupo de trabajo del CAD sobre armonización y alineación y participaron en la encuesta de los 14 países del CAD.

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que guíe los esfuerzos reformadores, son buenos los pronósticos para reformas pragmáticas en torno a MTEF.

14. Enfocar los resultados. Es relativamente nueva la relevancia de incorporar un marco de resultados a las ERP. Hasta hace poco, lo importante era simplemente suministrar indicadores de supervisión, que apunten a contribuciones/rendimientos antes que resultados e impactos. Por lo tanto se entiende ahora que es inadecuado el enfoque de los resultados de varias ERP y otro planes de desarrollo. No obstante, un movimiento bastante sistemático se ha iniciado en dos frentes:

• Algunos países socios están desarrollando marcos basados en resultados, si bien un reto especial es realizar cadenas de resultados sólidas a nivel analítico que vinculen la formulación del objetivo deseado con la capacidad de implementación y recursos disponibles.

• Más donantes, bilaterales como multilaterales, están llevando a cabo marcos de gestión de sus propias operaciones orientadas a resultados.

15. Sin claridad en los resultados y los recursos para alcanzarlos, es débil la capacidad de los socios para alinear los fondos de donantes de manera estratégica, y sus esfuerzos tienen tendencia a enfocarse demasiado al proceso en vez de a la identificación de las ventajas comparativas y la división del trabajo para ayudar el país a identificar y administrar orientándose a resultados prioritarios.

B. OTROS PROCESOS DE APROPIACIÓN Y LIDERAZGO

16. Más allá de las ERP y estrategias de desarrollo similares, existen otras indicaciones que los países socios -incluyendo los países con los cuales son difíciles las relaciones o Estados frágiles- están haciendo progresar al establecer propósitos específicos para tratar la problemática de la gestión de la ayuda.

17. Planes de acción para la armonización. Algunos países socios están desarrollando planes de acción para la armonización (véase Tabla 1) instaurados en forma vinculada con el tiempo, con responsabilidades asignadas a agencias gubernamentales y donantes o grupos de donantes específicos14. En algunos países, estos planes orientan las cuestiones de armonización a escalas sectoriales y de proyectos. En algunos planes de acción los gobiernos han formulado su intención de manejar en ciertas áreas con el objetivo de tener menos donantes interactuando con el gobierno para una utilización en forma consorciada más eficiente de los financiamientos y otras actividades. En Vietnam, el gobierno y sus colaboradores al desarrollo formaron un Grupo de Colaboración para la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo (PGAE, Partnership Group on Aid Effectiveness) y está trabajando para implementar el Plan de Acción para la Armonización con su propio marco de supervisión. El PGAE sometió un informe conjunto sobre eficacia de la ayuda en la Reunión del Grupo Consultivo (CG) en diciembre de 2004.

14 La Declaración de Roma (Véase Anexo 1) alentó el desarrollo de planes de acción de este tipo: “Los países socios están invitados a diseñar planes de acción basados en los países, para la armonización, de acuerdo con la comunidad de donantes, planes que fijarán propuestas claras y supervisables para armonizar la ayuda al desarrollo, utilizando las propuestas del Grupo de trabajo del CAD OCDE y de los grupos técnicos de trabajo de los bancos multilaterales de desarrollo como puntos de referencia. Entre los países listados en la Tabla 1, 10 son miembros del Grupo de Trabajo EFF (WP-EFF). Bangladesh, Bolivia, Camboya, Etiopía, Nicaragua, Níger, República Kirguiza, Tanzania, Vietnam, y Zambia. La difusión de la agenda de Roma sobre armonización y alineación a través de talleres regionales y los esfuerzos de agencias bi y multilateral alentaron a no miembros del WP-EFF a articular planes e acción sobre armonización por su cuenta propia.

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Tabla 1. Planes de Acción para la Armonización desde Roma

Plan de acción Proyecto de Plan En preparación Camboya (Noviembre de 2004) Bangladesh Bolivia Nepal (Mayo de 2004) República Dominicana Fiyi República Kirguiza (Noviembre de 2004) Etiopia Kenia

Nicaragua (Octubre de 2004) Serbia Mongolia Níger (Junio de 2003) Ruanda (Diciembre de 2003) Tanzania (Enero de 2003) Vietnam (Mayo de 2004) Zambia (Abril de 2004)

18. Otros enfoques. Algunos países siguieron construyendo a partir de actividades para la armonización y alineación de amplio espectro que habían iniciado antes de la Declaración de Roma. En Mozambique, por ejemplo, siguió evolucionando la coordinación de donantes en torno a la dirección del presupuesto y otras formas de soporte de programa que se iniciaron a mediados de los 90 (véase Cuadro 1). En Bangladesh, los esfuerzos para armonizar fueron acordados mutuamente y apoyados a través de la participación en el Proyecto de las Naciones Unidas para la Responsabilidad en la Ayuda al Desarrollo (1992-1994), la implementación de un SWAP para el sector de salud (1998-2003) y la formación de un grupo conjunto gobierno/donante para administrar la ayuda (Enero de 2003). Otros socios, en particular los países económicamente medianos15, no elaboraron un enfoque etiquetado “armonización y alineación”, sino que persiguieron simplemente aspectos relevantes de la agenda, como parte de su esfuerzos para modernizar sus relaciones con agencias de desarrollo clave. Algunos ejemplos:

• Jamaica identificó objetivos y actividades de armonización y alineación explícitas, relacionados con labores que habían empezado antes de Roma para modernizar la gestión del sector público y hacer más eficiente el apoyo de donantes en torno a la construcción de capacidad.

• En Brasil, India y Marruecos, las actividades se centraron en SWAP y enfoques orientados a suministrar una asistencia al desarrollo que se apoye de manera incremental en el uso de los sistemas nacionales en concepto de gestión financiera, desembolsos y aprovisionamiento.

• En Filipinas, donde el enfoque se orienta a una gestión financiera y acuerdos de aprovisionamiento coordinadas con los donantes, un grupo de altos funcionarios con responsabilidades sectoriales cruzadas administran y supervisan las revisiones de carteras conjuntas.

Cuadro 1. Marco de Evaluación del Desempeño en Mozambique En 2000, seis donantes empezaron a apoyar el desarrollo en Mozambique suministrando soportes

desligados y coordinados al presupuesto estatal. El programa se amplió rápidamente: Para 2004, 15 donantes firmaron un Memorando de Entendimiento con el Gobierno, comprometiéndose a alinear su apoyo con las prioridades del Gobierno fijadas en la ERP, armonizando sus procedimientos para reducir los costes de transacción de la ayuda y ampliar la capacidad. En particular, los donantes se pusieron de acuerdo para no fijar condicionalidad que se salga de la evaluación de desempeño común, aumentando fuertemente la predicibilidad de su ayuda y alineando el suministro de esta ayuda con los documentos y el ciclo presupuestario del gobierno.

15 Los países de ingresos medianos (MIC por su sigla en inglés) constituyen el 90 % del PIB de los países en desarrollo. Alojan cerca del 80% de la población del mundo en desarrollo y el 70% de su población pobre (que vive con 1 USD/día o menos). No obstante estos países no siguen de manera muy típica el proceso de las ERP, todos pretenden alcanzar un crecimiento sostenible y equitativo y tienen el potencial para acelerar el progreso cumpliendo con las necesidades de tipo incorporado a los ODM.

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La piedra angular de la implementación de la ERP es el marco común de evaluación de desempeño (PAF). El PAF apunta a las políticas y actuaciones altamente prioritarias, así como a los indicadores de rendimiento/resultados que las supervisan, y sirve de base para los planes y presupuestos económicos y sociales anuales aprobados por el parlamento. Por ejemplo, para cumplir con los objetivos de educación de la ERP que apuntan a ampliar el acceso y la retención, reduciendo las disparidades entre los sexos, las acciones adoptadas incluyen el aportar nuestra capacidad a construir aulas económicas y hasta planes específicos para el adiestramiento de profesores; mientras los indicadores de educación plantean y persiguen objetivos en concepto de matrículas y proporciones de cumplimiento para todos los niños y para las niñas.

La matriz del PAF también supervisa los compromisos de donantes y registra las actuaciones prioritarias y los activadores de desembolsos utilizados por los donantes que participan. Existe una revisión anual conjunta del PAF, con diálogos intermedios y procesos de supervisión convenidos que proporcionan un intercambio frecuente y permiten señalar los problemas con antelación. Los donantes se comprometieron a suministrar una respuesta graduada a los problemas relacionados con la implementación de programas, y sobre el hecho de que la suspensión total de desembolso de la ayuda sólo podría producirse en caso de violación de los principios fundamentales.

19. El Proceso JCLA (Joint Country Learning and Assessment Process - Proceso de evaluación y aprendizaje nacional conjunto). Es una herramienta experimental promovida por el Grupo de Trabajo del CAD sobre armonización y alineación. Su objetivo es desarrollar un instrumento conjunto entre gobierno y donantes para aprender, evaluar y facilitar un proceso de armonización y alineación dirigido por el país. Nicaragua, que ha realizado esfuerzos por su cuenta para mejorar armonización y alineación, y es uno de los 14 países asociados al Equipo de Trabajo (Task Team), ha elegido ser el primer caso test. La CE y el PNUD dirigen el proceso desde su sede, respaldado por la Secretaría del CAD y representantes de Japón, Holanda y Managua que participan y contribuyen activamente en el mismo. El JCLA incluye dos misiones técnicas, asistencia con el cumplimiento de la encuesta de campo del CAD, un proyecto de informe JCLA y un plan de acción para armonización y alineación. Esto fue seguido por una misión de alto nivel, dirigida por la presidencia del CAD, que incluía representantes altos mandos bi y multilaterales. El gobierno apreció el JCLA por su papel de catalizador de diálogo y consenso interno en la construcción de un proceso desde dentro en Nicaragua, en las acciones que se debían de tomar por el gobierno e interesados, y por donantes para mejorar la eficacia de la ayuda, acelerando el movimiento hacia un proyecto de plan de acción para la armonización en Nicaragua. La experiencia con este instrumento sugirió fuertemente que la cuestión de saber si los aspectos de aprendizaje y evaluación del JCLA se realizan mejor a través de un “reporte” intensivo de trabajo y tiempo o a través de un instrumento como la encuesta del CAD, requiere un examen más profundizado. También, los actores e interesados en el campo se beneficiarían de asistencia facilitada. Una conclusión preliminar sacada a partir del proceso es que el JCLA es un instrumento interesante que necesita ser desarrollado más adelante y afinado antes de poder ser aplicado de manera más amplia a contextos nacionales diferentes. Las principales lecciones del JCLA están recogidas en el Cuadro 2.

Cuadro 2. JCLA Nicaragua: Principales lecciones que se han aprendido

• Una buena voluntad por parte del gobierno tomando el mando en la coordinación de la ayuda, designando a un alto funcionario en el gobierno como punto de atención brinda intención y dirección en el proceso de armonización y alineación. Es esencial ampliar la apropiación y los compromisos en el proceso involucrando un amplio abanico de entidades e interesados en el proceso de armonización y alineación.

• Hay necesidad de facilitar una aclaración de los requisitos, papeles y responsabilidades dentro de las distintas secciones del gobierno en la implementación de su agenda de eficacia de la ayuda, de acuerdo con el Plan de desarrollo Nacional Operativo que se acaba de desarrollar.

• El apoyo internacional que prestó la Misión de alto nivel del JCLA al proceso de armonización y

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alineación fue percibido como oportuno y proporcionó el ímpetu que se necesitaba para reforzar los propios esfuerzos del gobierno.

• El seguir progresando progreso dependerá de si las mesas redondas sectoriales operan en base a planes y estrategias sectoriales explícitas, y de si se refuerzan las políticas de transparencia, de responsabilidad fiduciaria, así como de lucha contra la corrupción.

20. Ejercer un liderazgo reforzado en la gestión de la ayuda al desarrollo. Un liderazgo de países socios en la gestión de la ayuda al desarrollo es una cuestión de estilo o tono, y también de sustancia y capacidad. Si el país socio ha de establecer la agenda del desarrollo, tiene que tener la voluntad y la capacidad de dirigir el proceso de coordinación de la ayuda de manera enérgica. Esta labor incluye habilidad operativa, capacidad de gestión, juicio político maduro y a veces, coraje político. Los países que son relativamente menos dependientes de la ayuda parecen estar más dispuestos a establecer reglas firmemente fundadas para que los donantes las cumplan. No obstante, los países que son dependientes de la ayuda, más que nada, tienen más interés en emplear la ayuda de manera más eficiente y pueden proporcionar un fuerte liderazgo incluso teniendo circunstancias difíciles (véase Cuadro 3 sobre Afganistán).

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Cuadro 3. Afganistán: Apropiación, liderazgo de donantes y la nueva administración Después de que el Presidente Karzai haya expuesto la posición del gobierno sobre el desarrollo

nacional en una conferencia en la que afirmó su compromiso en enero de 2002, el gobierno desarrolló una estrategia nacional, el Marco de Desarrollo Nacional (NDF) sobre el cual los donantes basaron sus propias estrategias de ayuda y políticas sectoriales. La administración de los donantes estaba guiada por un grupo consultivo dirigido por el gobierno (CG) que se sustituyó a todos los foros anteriores de donantes. El CG estableció dos fondos de fideicomiso financiados en forma coasociada y adoptó principios de gestión simples indicados por el gobierno para aprovechar con la máxima eficacia la ayuda destinada a reconstruir los sistemas nacionales:

• El gobierno debe liderar la formulación de la estrategia y política. • No se permiten más de tres donantes por programa. • Debe haber un donante líder o un punto de atención por programa. • La información debe someterse y las conferencias de donantes deben ajustarse a la medida del

ciclo presupuestario afgano. • Una cantidad mínima y una cantidad blanco de financiamiento de donantes deberían

consorciarse a través de un soporte presupuestario o mecanismos de fideicomisos. En 2004, el gobierno afgano y donantes se pusieron de acuerdo sobre una serie de objetivos de

reformas en las que los donantes empeñaron 8,2 billones de USD. Aunque las actividades de desarrollo y los compromisos de ayuda hasta la fecha de hoy hayan sido

prometedores, también ha habido retos. El gobierno trata de proporcionar sistemas y prioridades prudentes para que los donantes se alineen, por no siempre haber sido bienvenidos- por ejemplo, algunos donantes han adoptado mecanismos y programas de financiamiento paralelos que duplicaron en vez de apoyar el NDF, llevando las capacidades valiosas lejos del gobierno.

21. Conclusiones. Casi todos los participantes en los esfuerzos de armonización y alineación dicen que la apropiación por los países es un proceso que necesita tiempo, paciencia, perseverancia y recursos. También dicen que el beneficio final hace que el proceso sea valioso. Tanzania por ejemplo, comunicó en el taller de Dar es Salaam que la inversión para la armonización y alineación estaba brindando al gobierno costes de transacción más bajos, incluyendo una reducción drástica del número de misiones y un alto nivel de coherencia con los “periodos tranquilos” declarados del gobierno, que cubren los meses más ocupados en el presupuesto que son abril –julio. El ejemplo de Uganda refleja varias lecciones de la experiencia hasta la fecha de hoy (véase Cuadro 4) y ayuda a enseñar el camino a seguir para otros países.

Cuadro 4. Uganda: Una apropiación y un liderazgo de mucho tiempo Desde mediados de los 80, Uganda tomó el mando activo de su propia agenda de desarrollo. El Plan de

Erradicación de la Pobreza, primer marco de planificación del desarrollo del país, proporciona una estructura en la que se apoyan los donantes para suministrar su ayuda. Un CG donante estableció en 1986 acciones coordinadas entre donantes, gobierno y grupos de trabajo sectoriales. Se pueden sacar varias lecciones importantes sobre apropiación y liderazgo de la experiencia de Uganda.

• Tener un marco de planificación global.

• El proceso para construir confianza y poder invertir en un nuevo sistema puede tomar años. A principios de los 90, el sector ugandés de educación tenía un fragmentado sistema de ayuda basado en proyectos, con resultados que no empezaron a mostrarse hasta tarde en la década.

• Limitar la complejidad – empezar con pocos donantes y generalizar gradualmente a lo demás.

• Ser lo más específico posible en una estrategia, para que donantes, gobierno y otros interesados puedan supervisar el progreso y desarrollar una comprensión clara de los papeles y responsabilidades.

• Alentar la colaboración de donantes. Los donantes formaron un Grupo de Agencias de Financiamiento para la Educación que evaluaba los planes sectoriales sobre educación, y consorciaron el

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financiamiento de la ayuda técnica a través de un fondo destinado a fines especiales administrado por el Ministerio.

• Ser firme. El gobierno ugandés rechazó propuestas de financiamiento que no cuajaban con su estrategia de desarrollo.

C. RETOS Y FUTURO

22. El progreso de los países en el ejercicio de la apropiación y del liderazgo de sus procesos de desarrollo es alentador. Pero existen otros muchos caminos tomados por la apropiación que se pueden ensanchar, profundizar y facilitar.

23. Mejorar las estrategias de desarrollo. Algunas ERP y procesos equivalentes podrían verse significativamente reforzados. Por ejemplo, muchos son demasiado generales -quizás les falte claridad en cuanto a las prioridades o a no estar bien integrados en los procesos presupuestarios. Incorporar marcos de gastos a medio plazo (MTEF) en la ERP haría mucho para solucionar estas debilidades. Otro problema es que la apropiación de muchas ERP se limita a un pequeño círculo de personales políticos o técnicos. Algunas instituciones nacionales clave -por ejemplo ministros delegados y autoridades locales que son responsables de la prestación de servicios no están bastante involucrados. Asimismo, el parlamento y otros cuerpos elegidos a menudo quedaron fuera del proceso en muchos países, lo que genera serias implicaciones en la apropiación y responsabilidad nacional. Por tanto, involucrar a estas instituciones así como a la sociedad civil, incluyendo el sector privado, es un reto clave.

24. Racionalizar la condicionalidad. Los donantes imponen en general condiciones para asegurar que los fondos que proporcionan se utilicen para el propósito apuntado. Al suministrar un soporte programático, las instituciones de Bretón Woods incluyen a menudo requisitos de reformas macroeconómicas y estructurales, mientras los donantes bilaterales puedan incluir una condicionalidad política. Con el tiempo, la acumulación de condiciones, su complejidad y en muchos casos, la inconsistencia entre ellas ha empezado a causar problemas. Además, existe una tensión entre la apropiación nacional y la responsabilidad de los donantes. La condicionalidad impuesta por los donantes no es coherente con la apropiación real por el país de su proceso de desarrollo y reduce su probabilidad de verse implementar de manera sostenida. Para solucionar este problema, los donantes necesitan ser más disciplinados (a) limitando el número de condiciones a las que son esenciales, (b) enfocando las condiciones a las prioridades clave en procesos ERP o equivalentes, (c) siendo transparentes en el momento de presentar las condiciones y refrenándose de introducir más condiciones durante el programa en curso que se está supervisando, y (d) desplegando las condiciones en estrecho diálogo y en colaboración con el gobierno.

25. Garantizar mutua responsabilidad. Los donantes y países socios son responsables unos respecto a otros en lo que a eficacia de su trabajo se refiere, pero también es importante atiesar el vínculo entre ayuda y la responsabilidad aguas abajo desde los gobiernos socios y donantes hacia los ciudadanos. Los donantes deberían reforzar la mutua responsabilidad proporcionando informaciones completas, oportunamente, y transparentes sobre los flujos de ayuda. Los países socios deberían mejorar la calidad, cobertura, oportunidad y transparencia de sus informes financieros públicos sobre el uso de los recursos nacionales como extranjeros. En áreas como desembolso a tiempo, los donantes deberían ponerse de acuerdo sobre un marco de evaluación que abarque su propio desempeño (en línea con el marco de desempeño utilizado para valorar el desempeño de los socios en procesos ERP o equivalentes), sobre un proceso para liderar esta evaluación y aceptar la responsabilidad de los resultados de la evaluación. Quizás donantes y socios juntos puedan contemplar establecer un mecanismo de supervisión independiente para garantizar su mutua responsabilidad. Son varios los ejemplos de acuerdos relativos a la responsabilidad:

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• La estrategia de asistencia de Tanzania destaca principios que rigen las relaciones entre donantes y gobierno. La adhesión de las partes a sus compromisos la evalúa un Grupo de Supervisión Independiente- un equipo de seis tanzanios y peritos internacionales –cuyo informe se presenta ante sesiones del Grupo Consultivo con el Gobierno, donantes y sociedad civil.

• El Gobierno y los donantes colaboran en tales iniciativas de responsabilidad social tales como supervisión participativa y procesos de evaluación en distintos países. Argentina, Armenia, Bangladesh, Benín, Filipinas, Ghana, Honduras, India, Malavi, Perú, Rusia, Senegal, Sri Lanka, Uganda, y Vietnam. En Filipinas por ejemplo, la tarjeta de datos de ciudadanos, que se basa en una encuesta nacional de satisfacción de clientes, proporciona evaluaciones de clientes sobre servicios de asistencia pública en cinco áreas – cuidados sanitarios, educación elemental, suministro de agua, alojamiento y distribución de subsidios de arroz.

26. Desarrollo de la capacidad de apoyo. El liderazgo efectivo de una amplia fuente de donantes puede agotar la capacidad de gravamen escasa del gobierno en los países socios, especialmente en países económicamente débiles que tienen administraciones demasiado solicitadas o un elevado número de donantes. Para que los socios se sientan alentados a realizar los compromisos necesarios, los donantes deben apoyar la capacidad nacional de estructurar, implementar y supervisar las estrategias de desarrollo y adoptar prácticas de gestión de la ayuda que sean eficaces (véase Cuadro 5).

Cuadro 5. Eficacia de la ayuda y desarrollo de la capacidad El desarrollo de la capacidad se aplica a incrementar la aptitud de los países socios a formular

políticas adecuadas, establecer y mantener instituciones eficaces y adquirir y aprovechar las habilidades humanas que necesitan. Cuando están correctamente realizados, estos tres aspectos de desarrollo de la capacidad se complementan y se refuerzan unos a otros. La cooperación técnica es un vehículo importante para soportar un desarrollo de capacidad de este tipo: cada año, la comunidad internacional de donantes gasta aproximadamente 7.000 millones de USD en cooperación técnica para los países socios. La Evaluación de Necesidades del CAD 2002 sugiere que es considerablemente amplio el campo en el que los donantes puedan mejorar la eficacia de su apoyo al desarrollo de capacidad – incluyendo asistencia técnica, que sigue ligada en muchos casos- mejorando alineación y armonización.

El programa de investigación sobre cooperación técnica dirigida por el PNUD de 2003 e integrada por interesados múltiples, identificó los 10 principios siguientes de desarrollo de la capacidad susceptibles de ayudar a los políticos a perseguir una construcción de capacidad eficaz:

1. Nada de precipitación. 2. Respetar el sistema de valores y fomentar la autoapreciación. 3. Explorar localmente y globalmente, reinventar localmente. 4. Instar actitudes e impulsar novedades. 5. Pensar y actuar en términos de soluciones de capacidad sostenibles. 6. Establecer incentivos positivos. 7. Incorporar las contribuciones exteriores a las prioridades, procesos y sistemas

nacionales. 8. Construir a partir de las capacidades en vez de crear nuevas. 9. Seguir comprometido incluso bajo circunstancias difíciles. 10. Seguir siendo responsable de los beneficiarios finales.

27. Mejorar la predicibilidad de la ayuda. Cuando la ayuda es impredecible, es más difícil para los gobiernos ejercer un liderazgo efectivo en los procesos de desarrollo de sus países, desembocando esto en posibles oportunidades perdidas y políticas “stop-and-go” que entorpecen el crecimiento y la

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reducción de la pobreza16. Esto significa que es importante para los donantes comunicar lo más francamente posible a los países socios el tamaño probable de la cantidad presupuestaria que proporcionará, asegurando que sus recursos financieros se transferirán al país de acuerdo con un programa predicible. Los donantes deberían programar la ayuda en marcos multianuales, alineados con el horizonte financiero de los socios. Deberían revelar completamente los flujos previstos (toda la ayuda, sin excepción, debería ser capturada dentro del presupuesto de los socios, incluso cuando no esté encauzada a través de su tesorería) sin que exista ningún accionador para su reducción o suspensión. Deberían adaptar condiciones que permitan que la ayuda sea más predicible y comprometerse a desembolsar fondos de acuerdo con un programa, en cuanto se hayan cumplido las condiciones. Los socios deberían armar sistemas de gestión responsables y eficaces para aumentar y utilizar los recursos públicos. También necesitan reforzar los sistemas de gravamen, mejorar la planificación tributaria y vincularla firmemente a los resultados del desarrollo.

16 Alex Bulir y A. Javier Hamann, “Aid Volatility: An Empirical Assessment,” (Volatilidad de la ayuda: una evaluación empírica) IMF Staff Papers, 50 (1), Abril de 2003. Los autores descubrieron que la ayuda al desarrollo tiende a ser más volátil que los ingresos fiscales de un país en desarrollo, particularmente en países muy dependientes de la ayuda. Los niveles de ayuda al desarrollo también tiende a ser procíclicos – lo que significa que se encogen cuando la economía del país está en declive. En paralelo, los donantes proporcionan en general poca información a los países sobre los compromisos de ayuda futuros, y las cantidades de ayuda actuales tienden a ser inferiores a sus proyecciones originales. Los autores que explican que volatilidad y impredicibilidad de la ayuda pueden ser muy problemáticos para países pobres, y recomiendan que los donantes realicen pronósticos presupuestarios más prudentes y desarrollen sistemas para que la ayuda sea menos procíclica.

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III. PROGRESAR EN LA ALINEACIÓN DE LA AYUDA AL DESARROLLO CON PRIORIDADES, PROCESOS Y SISTEMAS

NACIONALES

Resumen. La mayoría de los donantes se refieren a estrategias nacionales (cuando existen) para guiar su programación, al menos parte de ella, aunque sigue habiendo instancias en las que la ayuda no se sintoniza con las prioridades formuladas por los países. Retos especiales son la alineación en países donde la apropiación es impugnada o ausente, particularmente en Estados frágiles, y reconciliar la alineación a las elecciones de los socios con los programas verticales globales. A pesar de demostrar una voluntad creciente para alinearse con las estrategias y políticas de los países, los donantes han sido mucho más lentos en confiar en los sistemas administrativos de los socios; inclusive los relacionados con el aprovisionamiento- si bien han realizado recientes esfuerzos para desarrollar estándares comunes y sistemas de referencias afines. Avanzar más adelante implicará ponerse de acuerdo sobre estándares comunes satisfactorios que alienten transparencia y mejoras en la gestión de finanzas públicas, responsabilidades respecto a las referencias y acuerdos de transición vinculados con la construcción de capacidad.

28. Este capítulo examina el progreso de los donantes en concepto de sus compromisos a basar la ayuda al desarrollo en las estrategias de los países socios y a apoyarse en los sistemas y procedimientos nacionales. Revela que los donantes ratifican de manera incrementada los marcos estratégicos nacionales de los países – excepto en los países más frágiles- pero que no suelen utilizar estos marcos para guiar sus atribuciones de ayuda al país. Para terminar, destaca que ha sido lento el progreso en la confianza en los sistemas nacionales.

A. ALINEACIÓN CON LAS PRIORIDADES DE LOS PAÍSES

29. ¿Utilizan los donantes las estrategias -planes de desarrollo nacionales, ERP o marcos equivalentes- como plataformas de lanzamiento principal de sus programas? Hace sólo cinco años, está práctica todavía era una excepción más bien que una regla, pero ahora todos los donantes (inclusive los donantes bi y multilaterales y el Sistema de las Naciones Unidas) se afanan para basar sus programas en las estrategias de los socios. En la encuesta de los 14 países, donantes y gobiernos se pusieron de acuerdo para que los donantes se apoyen en los marcos nacionales para programar su ayuda propia, sólo una quinta parte de los donantes expresó reservas acerca de su confianza. En paralelo, un documento conjunto de FMI/Banco Mundial relataba que más del 90% de los socios encuestados opinaban que en sus discusiones y programas el banco mundial y el FMI se enfocaban a las áreas prioritarias propias de los países.17

17 Strengthening IMF-World Bank Collaboration on Country Programs and Conditionality: Progress Report (Reforzar la colaboración FMI-Banco Mundial en los programas y condicionalidad de los países: Informe de progreso), 24 de febrero de 2004.

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30. Modelo en evolución. El modelo general que resalta es que en los países donde el gobierno maneja activamente la agenda de desarrollo y articula sus cuestiones de armonización y alineación (en un proceso de ERP o equivalente), los donantes responden intensificando sus esfuerzos para armonizar y alinear sus actividades en el campo. En general se forma un grupo conjunto de actores del desarrollo local bajo el mando del gobierno, a través del cual los donantes animados por el mismo ímpetu alinean sus programas de apoyo con las prioridades políticas de los países coordinando estos programas unos con otros. Juntos con el gobierno, estos grupos también establecen generalmente un marco formal de evaluación del desempeño común, basado en un serie limitada de indicadores directamente derivados de la ERP, como en Mozambique, por ejemplo, citada en el Cuadro 1. Estos marcos son susceptibles de facilitar cuanto antes los compromisos de ayuda, la integración de estos compromisos en procesos de formulación del presupuesto y llevar de frente los desembolsos de ayuda dentro del año fiscal para incrementar la predicibilidad de los flujos de ayuda. El proceso y la evolución de la alineación a resultados que sean propios a los países son facilitados cuando las programaciones basadas en resultados de los donantes para los países ponen explícitamente en relación la ayuda de los donantes con los resultados esperados. En los Estados frágiles, el abanico de actores -humanitarios, diplomáticos, militares- con objetivos y enfoques divergentes conlleva que el desarrollo estratégico común pudiera ser más arduo, pero también es más importante.

1. ENFOQUES AL SUMINISTRO DE LA AYUDA

31. Un aspecto de la alineación en torno a las prioridades de los países es la forma del suministro de la ayuda. El apoyo a proyectos sigue siendo el instrumento dominante de la ayuda en la mayoría de los países socios y seguirá siendo importante. El reto será de asegurar que este soporte se suministre de acuerdo con los principios de buenas prácticas y que quede integrado dentro y alineado con los programas sectoriales y los MTEF (incluyendo lo que se refiere a costes recurrentes proyectados) de los países Además, algunos donantes en distintos países se están yendo cada vez más de proyectos de ayuda autónomos hacia una participación en programas y apoyos presupuestarios orientados a los sectores.

32. Sector-wide approach (programas de ayuda con carácter sectorial). Un SWAp es un enfoque al suministro de apoyo con las siguientes características: una política sectorial clara, con blancos definidos en términos cuantitativos y cualitativos, un proceso formalizado de coordinación de los donantes, con papeles y reglas acordados, un programa de gastos a medio plazo, que combinan fuentes y utilización de los financiamientos, un sistema de supervisión basado en los resultados para todas las contribuciones, rendimientos y salidas, y en la medida de lo posible, sistemas de implementación comunes (por ejemplo para la realización de informes, desembolsos y la gestión financiera). Este instrumento facilita la implementación de proyectos y programas de manera coordinada utilizando a la vez el apoyo a proyectos y presupuestos. Los SWAp se están convirtiendo en uno de los vehículos más importantes para cristalizar y facilitar la armonización y alineación en el campo a través de un amplio abanico de participantes distintos. Se suelen utilizar en países económicamente débiles o medianos, en una gama de sectores -por ejemplo salud, educación, infraestructuras como carreteras o agua- y como un medio para perfeccionar y reforzar los sistemas gubernamentales. Informes de donantes sugieren que el número de SWAp aprobados en preparación han aumentando significativamente. Por ejemplo, de los 60 países supervisados en el sitio Web sobre armonización de la ayuda, 26 hablan de SWAps en curso o de SWAps en preparación apoyados por agencias bilaterales. En la última década el banco Mundial participó en unos 30 SWAps en unos 20 países Africanos o Asiáticos en mayoría económicamente débiles, y tiene más en preparación. La ONU también relata una participación creciente en SWAPs para proporcionar asesoramiento político y soporte al desarrollo de capacidad. El Cuadro 6 describe brevemente algunos SWAPs recientes.

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33. Apoyo presupuestario. Para un número creciente de donantes, el apoyo presupuestario se está convirtiendo en una modalidad importante de alineación y armonización, dado que proporciona un apoyo directo, a nivel sectorial o en el campo económico (que habitualmente forman parte de un SWAP) al presupuesto y a las prioridades del propio gobierno. Esto fomenta el desarrollo institucional, en particular en la gestión de finanzas publicas e incrementa la responsabilidad subrayando el papel del presupuesto como formulación y herramienta de la política del gobierno. La credibilidad de este papel depende de la transparencia de los ingresos y de los gastos así como del establecimiento de sistemas de control interno eficaces. El apoyo presupuestario se estructura a menudo en torno a una matriz de mediciones del desempeño desarrollada por los donantes involucrados, con el gobierno socio (como en Bangladesh, Mozambique, y Tanzania), o como parte de un paquete de financiamiento que implica a las instituciones de Bretton Woods. En varios países frágiles, particularmente unos que están saliendo de conflictos (por ej. Afganistán, Bosnia-Herzegovina, Timor-Leste, y en Cisjordania/Gaza), se suministra el apoyo presupuestario por medio de fondos de fideicomiso de multidonantes. En algunos Estados frágiles con capacidad inadecuada para movilizar recursos nacionales, el apoyo presupuestario resultó importante para pagar los sueldos de servicios civiles, proporcionando protecciones adecuadas donde el gobierno todavía no es bastante sólido.

34. Retos. Si bien los SWAp y enfoques a apoyos presupuestarios presentan ventajas, también suponen retos. Para ambos, SWAp y apoyo presupuestario, los costes iniciales para establecer marcos de supervisión conjuntos han sido considerables, y el proceso tomó realmente mucho tiempo -por ejemplo en Etiopía y Mozambique, el proceso para adoptar una serie de indicadores y modalidades de supervisión comunes ha necesitado ampliamente más de un año. El apoyo presupuestario implica el riesgo de una demanda incrementada y de una condicionalidad ampliada y la probabilidad de requisitos a nivel de producción de informes más pesados, especialmente en el área fiduciaria, añadiéndose que la posibilidad de suspensión implica el riesgo de una volatilidad significativa en el flujo de la ayuda.18 Si bien los gobiernos socios aprecian el hecho de que con la armonización los donantes hablan “con una sola voz”, también les preocupa el que si donantes se reúnen en torno a una posición común vinculada con su ayuda, el presupuesto u otros desembolsos podrían verse suspendidos en totalidad si las cosas van mal. Además, ambos instrumentos tienden a necesitar diálogo y supervisión continuos durante la implementación.

Cuadro 6. Ejemplos de SWAps Albania. En abril de 2004, Albania se puso de acuerdo con la infraestructura del Grupo Directivo (CE, BEI, BERD, el Banco de Desarrollo del Consejo de Europa y el Banco Mundial) para dirigir SWAPs en el sector de transportes.

Bangladesh. Liderada por AsDB, varias agencias bilaterales y el Banco Mundial están suministrando apoyo para la educación primaria a través de un SWAp (2003), utilizando el sistema de aprovisionamiento recientemente modernizado de Bangladesh para el 85% de esta labor. El SWAp sustituye a la operación anterior sobre educación primaria, por la que 13 donantes apoyaban a más de 27 proyectos distintos a través de unas 30 cuentas distintas, con acuerdos de donantes diferentes en cuanto al aprovisionamiento y a las disposiciones financieras.

Bolivia. Colaboradores para el desarrollo están ayudando el Gobierno por medio de un SWAp educación, a reforzar su liderazgo a través de un comité interragencias, dirigido por el Ministerio de Educación y respaldado por estructuras del Ministerio que coordina toda la asistencia exterior para el sector educativo.

18 Véase Good practices in budget support, sector approaches and capacity development in public financial management (Buenas prácticas en el apoyo presupuestario, enfoques sectoriales y desarrollo de capacidad en la gestión de Finanzas Públicas) CAD-OCDE, 2005 [DCD/DAC/EFF(2005)2/REV1]

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Brasil. Según el SWAp Bolsa Familia (2004), el Gobierno está integrando distintos programas federales para apoyar la asistencia pública dentro de un programa completo que identifica sinergias en salud, educación y nutrición. La implementación del programa se ha racionalizado a partir de un mecanismo único de gestión y administración integrado en estructuras de Gobierno y coordinado por el Ministerio de Desarrollo Social de reciente creación.

Kenia. En 2004, el gobierno empezó a preparar un posible SWAp en torno a modalidades para gobernar, justicia, ley y orden con unos 17 donantes, alguna canasta de fondos y otros que proporcionan directamente contribuciones para proyectos/programas.

2. RESERVAS

35. Mientras la tendencia global en la alineación de la ayuda de donantes con las prioridades de los países socios es positiva, algunos donantes sólo ponen un nota “habilitada” a las prioridades nacionales. Sus motivos recorren toda la gama desde sutilezas menores tocante a detalles hasta reservas fundamentales relativas a partes clave de la estrategia o a los compromisos del gobierno socio en cuanto a reducción de la pobreza. En algunos casos, un donante puede aprobar la dirección general de una estrategia, pero no estar de acuerdo en sustancia con el ritmo y los métodos de su implementación, y de ahí con la totalidad del esfuerzo financiero externo requerido. Varios donantes relatan que una ERP a menudo no prioriza claramente cuáles entre los sectores o reformas necesitan soporte, generando esto poca orientación en concepto de programación.19 Lo que, desafortunadamente, mantiene la puerta abierta para que donantes sigan decidiendo de forma “unilateral” las partes de la estrategia (sectores, instituciones) en las que prefieren enfocar su apoyo, y en qué marco temporal, acentuando la tendencia de los donantes a adaptar los problemas de los países para que encajen con sus propias preferencias sectoriales o políticas. Esto refuerza comportamientos empresariales comparables por parte de los ministerios socios que pretenden utilizar la ayuda para acabar cumpliendo prioridades presupuestarias de las autoridades centrales. En otros casos, las reticencias de los donantes derivan del escepticismo de los mismos, relativo a la naturaleza del liderazgo nacional y a su compromiso de reducción de la pobreza con respecto a objetivos que no son de desarrollo, o incluso cuando no sea el caso, escepticismo relativo a la realidad de su apropiación y capacidad a implementar su ERP. Como ejemplo, tomemos el último caso, Bolivia, que sometió un plan de armonización y alineación destallado a la sesión de su CG en octubre de 2003, para que lo considere. No obstante, los donantes que estaban implicados en la situación política inestable y en la ERP boliviana global, consideraron que armonización y alineación pudieran no ser la primera prioridad a estas alturas. Cuando se produjo, la inestabilidad era tal que el Gobierno cayó poco después.20 Representantes de donantes y países socios resaltaron frecuentemente que los retrasos en la información entre las sedes de donantes y las oficinas de campo -incluyendo orientaciones insuficientes sobre lo que necesita soporte o no, en cuanto a problemáticas que surgen a escala nacional, y la delegación inadecuada de la autoridad a las oficinas de campo- impiden una participación proactiva en las iniciativas de armonización y alineación a escala nacional.

19 El fallo de varias ERP en el momento de establecer sus prioridades tiene sucesivamente varias causas, incluyendo el hecho de evitar ofender a los donantes que defienden sus áreas favoritas. 20 De manera general, no sólo se trata de una dicotomía blanco y negro entre los Estados donde la apropiación se cumple por completo y los Estados para los que no existe; hay una línea continua, con la mayoría de los países que se hayan en el medio. En lo que se refiere a cuestiones estrictamente técnicas, varios donantes bilaterales cuentan con el la evaluación conjunta sobre el personal (Joint Staff Assessment- JSA) del DERP llevado a cabo por el Banco mundial y el FMI como “una aprobación” y un análisis crítico detallado. A continuación de la JSA vino la Nota de la JSA. Algunas de sus características, como las que recurren a las evaluaciones conjuntas realizadas por grupos de donantes organizados, responden a la necesidad de un mecanismo que pueda servir a las discusiones sobre el DERP entre donantes e implicar a la comunidad de donantes en el diálogo político con los países socios, sin socavar la apropiación.

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3. ESTADOS FRÁGILES

36. A partir del momento en que la labor sobre armonización y alineación había avanzado, los donantes empezaron a sentirse más implicados en las cuestiones en torno a la eficacia de la ayuda en los Estados frágiles21—países con compromisos y en general la capacidad más débiles para el crecimiento y la reducción de pobreza. Los donantes consideraron las necesidades especiales de estos Estados, evaluando las prácticas de alineación y armonización con el propósito de identificar vías para abordar sus condiciones.22 En estos países la capacidad y legitimidad limitada del gobierno implican que es incapaz de desempeñar un papel efectivo de coordinar o mantener el equilibrio entre la plétora de enfoques de donantes paralelos. El resultado es que carecen de coherencia y sostenibilidad, con una capacidad estatal limitada que se va socavando. No obstante, armonización y alineación so todavía más críticas en contextos de colaboraciones difíciles. Dado que varios Estados frágiles son particularmente vulnerables, o están emergiendo de conflictos, las respuestas de los donantes, frecuentemente, incluyen actividades en el sector de seguridad (por ejemplo, mantenimiento de la paz o policía civil) y esfuerzos diplomáticos. Además, empresas de los países a los que pertenecen los donantes pueden tener intereses comerciales o de inversiones que, en algunas ocasiones, son contrarios a los objetivos de desarrollo del donante y en algunos casos incluso alimentaron el conflicto. De este modo, es necesario que todos los enfoques del gobierno aseguren que las políticas en distintas áreas sean coherentes con los objetivos de encontrar soluciones de desarrollo y gobierno clave. Una herramienta para ajustarse a esta necesidad es la matriz de resultados de transición (véase Cuadro 7). Enfoques emergentes que resaltan cómo iniciar armonización y alineación en Estados frágiles ha sido uno de los temas clave de las discusiones del Foro de Alto Nivel sobre Eficacia del Desarrollo en Estados Frágiles que se mantuvo en Londres en enero de 2005. Se presentarán las últimas noticias de este Foro en el Foro de París.

21 No existe ninguna lista global convenida de los Estados frágiles pero un poder en concepto de fragilidad del Estado, que dividen a estos Estados en las dos categorías más débiles entre las cinco que establecen las Evaluaciones sobre instituciones y de políticas nacionales-Country Policy and Institutional Assessments (CPIA)-del Banco Mundial, e incluyendo un grupo separado de países fuera de la clasificación y que también son considerados frágiles, con lo cual se obtiene una lista de 46 Estados frágiles. Los países económicamente medianos no están incluidos a esta lista. Representan 870 millones de persona o el 14 % de la población del mundo pero cerca de un tercio de las personas pobres y el 41 % de la mortalidad infantil. 22 Existe una iniciativa de varios donantes sobre Estados frágiles, el “Learning and Advisory Process on Difficult Partnerships” (LAP) (Proceso consultivo y docente sobre colaboraciones difíciles), así como iniciativas y políticas asociadas de donantes, incluyendo en particular el Low-Income Countries Under Stress (LICUS)-(Países económicamente débiles con estrés), iniciativa del Banco Mundial.

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Cuadro 7. Matriz de Resultados de transición Las matrices de resultados de transición (TRM-Transitonal Results Matrix) ayudan a aplicar un

principio de las ERP -un plan unificado dirigido por el país- en escenarios frágiles. Las TRM se basan en cinco principios, derivados de la Declaración de Roma y de su agenda de armonización, pero adaptados a las circunstancias de Estados frágiles en transición: son simplicidad, selectividad, integración en torno a los aspectos políticos, económicos y sociales de recuperación, apropiación nacional, y cobertura de donantes. Las TRM fomentan el uso de indicadores de resultados y objetivos supervisables, incluyendo indicadores intermediarios para medir el progreso en programas de recuperación. Funcionan como una herramienta de gestión para supervisar planificación e implementación estratégicas, y como una sombrilla protectora para la coordinación de los donantes. El marco está pensado para llegar a ser un pacto de responsabilidades conjuntas entre las autoridades de los países y la comunidad de donantes. Ampliando la transparencia global, las TRM son susceptibles de crear potentes incentivos para alcanzar resultados más visibles en la reconstrucción posterior a un conflicto y proporcionan una base para la participación y el análisis doméstico por las organizaciones de la sociedad civil.

37. Alineación en los Estados frágiles. En algunos países que son frágiles pero con una capacidad de compromiso y crecimiento, todavía es realizable una alineación más o menos completa. Donde no es posible alinearse con los sistemas nacionales -quizás debido a cuestiones de legitimidad de un gobierno particular, o a una presencia humanitaria significativa y prolongada, es importante que los donantes armonicen sus enfoques a la alineación (“armonizar para alinear”). Los donantes deberían enfocar sus esfuerzos de armonización a la creación de mecanismos que amplíen en vez de socavar la emergencia de la apropiación y liderazgo nacionales -por ejemplo, estrategias y trabajos de diagnostico conjuntos, esfuerzos para reducir al máximo los costes de transición, y planificación, financiamiento y puesta en práctica conjunta de programas.

38. Alineación parcial y fantasma. Donde sea factible, los donantes deberían utilizar “una alineación parcial” (armonizada). Esto se refiere a alinearse en torno a programas en áreas que poseen bastante compromiso y capacidad, -de los ministerios, agencias o gobiernos regionales. Incluso cuando la alineación parcial no es factible, puede ser muy útil la alineación fantasma La alineación fantasma se refiere a programas de donantes (armonizados) que son lo más coherentes posible con las instituciones existentes del Estado -por ej. fronteras, sistemas y organizaciones administrativas. Debería empezar con evaluaciones conjuntas por los donantes de los sistemas y políticas formales e informales corrientes; siempre existe algo. La alineación fantasma es un enfoque que permite evitar el Estado, pero que construye en la medida de lo posible sobre lo que existe de una manera que permita encaminarse hacia un liderazgo y una apropiación completos del gobierno en el futuro. Un elemento central de este enfoque es el suministro de información en un formato compatible (por ej. en lo que respecta a los años y clasificaciones presupuestarios existentes) y el uso de estructuras o fronteras administrativas idénticas o compatibles (por ej. los mismos distritos administrativos), ciclos de planificación o de presupuestos, partidas de presupuesto, contabilidad, aprovisionamiento y sistemas de auditorias así como estructuras y jerarquías de personal.

4. PROGRAMAS GLOBALES

39. Programas globales –colaboraciones e iniciativas cuyos beneficios están destinados a atravesar más de una región en el mundo-canalizan ahora unos 5 billones de USD en la ayuda al desarrollo. En general, estos programas están creados para seguir un objetivo vertical a través de varios países -por ejemplo, controlar algunas enfermedades en el marco del sector ampliado de salud, o apoyo a grupos de objetivos específicos dentro de una población más extensa. Otros existen para remediar a carencias observadas de donantes “tradicionales” bi y multilaterales a escala de los países. Cada una de estas iniciativas es valiosa en sí, pero desde el punto de vista de los beneficiarios, cada uno suele venir con sus propias prioridades, sus propios sistemas e incentivos que pueden no alinearse con las prioridades

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nacionales. La urgencia de una misión de programa global y la necesidad de obtener soluciones específicas son percibidas a menudo como que priman sobre el deseo de construir la apropiación de un país e incluso que interfieren con él, o de alinearse con las prioridades y procesos de los países. La evidencia que resalta de evaluaciones independientes también sugiere que los países en desarrollo tienen en general pocas voces en el diseño, el liderazgo y la administración de programas globales.23 Los programas globales están incorporando cada vez más políticas y medidas para remediar a estos problemas.

VIH/Sida. Después de 10 años de apoyo activo y campañas, ha realizado el mundo un paso adelante sin parangón en la repuesta al VIH/Sida, pasando el financiamiento de 2.100 millones de USD en 2001 a 6.100 millones de USD en 2004. Una serie de iniciativas globales y verticales se llevaron la parte del león en el incremento de los financiamientos: entre otros “Three by Five” de la OMS; el programa multinacional contra el VIH/Sida (MAP) del Banco Mundial; Estados Unidos. la iniciativa President’s Emergency Plan for Aids Relief -Plan de Emergencia del Presidente Bush para el Sida (PEPFAR); el Fondo Global para la lucha contra el Sida, la Tuberculosis y la Malaria, y la US President Clinton’s HIV/AIDS Initiative -iniciativa contra el VIH/Sida del Presidente Clinton (CHAI). A escala nacional, los gobiernos se enfrentan a una situación cuya complejidad va creciendo. Los colaboradores del desarrollo se enfrentan al reto de armonizar afluencias de nuevos recursos destinados al VIH/Sida que son importantes pero separados y distintos, en el marco de prioridades del desarrollo y sistemas nacionales de implementación y responsabilidad que se están ampliando (la Figura 2 ilustra los retos de armonización y alineación en Ghana, pero los mismos retos se observan en varios países con un número de donantes importante). Para solucionar este problema, UNAIDS lanzó en abril de 2004 el acuerdo de los ‘Tres unos’, que establece un marco por el que los donantes acuerdan armonizar sus financiamientos para atacar la epidemia del VIH, con referencia explícita a los acuerdos posteriores a Roma relativos a armonización (véase Cuadro 8).

Figura 2. Financiamiento para VIH/Sida en Ghana

C ID

MoHMoH

EARM ARKEDEARM ARKED

C BO

O NG

DA

M D PRIV

N ACP

U E G LO BFO NG R U PO JICG OU SAD A N ID FIW

B

MoHMoH

SW APSW AP

G AG A( G ARFUND & ( G ARFUND & ) )

23 See Addressing the Challenges of Globalization: An Independent Evaluation of the World Bank’s Approach to Global Programs (Cumplir con los Retos de la Globalización: una evaluación independiente del enfoque del Banco Mundial a los Programas Globales), Operations Evaluation Department (Departamento de evaluación de las Operaciones), Banco Mundial, diciembre de 2004.

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Cuadro 8. El Enfoque "Tres unos" de UNAIDS Los principios “Tres unos” ayudan a alinear todas las labores VIH/Sida en un país, garantizando que

el sistema central nacional está relacionado con el marco VIH/Sida y fomenta la inversión en estrategias de construcción de capacidad y de calidad de la información a escala nacional.

• Un marco de actuación VIH/Sida que proporciona una base de coordinación del trabajo para todos los colaboradores.

• Un órgano nacional de coordinación SIDA a escala del país con requisitos multisectoriales de amplia base.

• Un sistema de evaluación y supervisión acreditado a nivel del país.

Fondo Global de lucha contra el sida, la tuberculosis y la malaria. Con 3.000 millones de USD comprometidos para 128 países sobre dos años, el Fondo Global puede realizar una contribución de primera importancia al cumplimiento de los ODM. En paralelo, debido al peso financiero que soporta a escala nacional, para ser más eficiente, su financiamiento del programa necesita apoyar el programa macroeconómico del gobierno, ser correctamente alienado e integrado en las estrategias sectoriales y receptivo a las implicaciones de financiamiento de costes recurrentes. El Fondo Global están adoptando la armonización y la alineación como principios clave, convirtiéndose a estos efectos en un participante del Grupo de Trabajo del CAD sobre Eficacia de la Ayuda al Desarrollo. También suscribe a los principios “Tres unos”. Y está ampliando sus esfuerzos para trabajar dentro de los mecanismos existentes de financiación consorciada. En Mozambique por ejemplo, las subvenciones del Fondo Global están integradas en un SWAp para actividades de cuidados sanitarios. Bajo el SWAp, todos los financiamientos para la salud exteriores están mancomunados en un fondo destinado al sector sanitario o en un fundo que se dedica a actividades relacionadas con VIH/Sida. La realización de informes del Fondo Global y demás requisitos están alineados con las disposiciones SWAp. Los procesos del Fondo Global están apoyados por varios colaboradores bilaterales y técnicos. La iniciativa Educación para Todos -Iniciativa Acelerada (EPT-IA). EPT-IA es una colaboración entre países socios y 30 donantes para enfocar compromisos globales e implementación local en torno a un abanico de obligaciones recíprocas con vistas a cumplir con los ODM de educación. Mientras se desempeña la labor principal de la colaboración a escala nacional, su trabajo está guiado por los principios específicos de referencia del Consenso de Monterrey y la agenda de Roma para la armonización y alineación. De acuerdo con esta orientación, ha evolucionado el EPT-IA partiendo de un programa vertical con decisiones a nivel global y enfoque a financiamientos paralelos para convertirse en un proceso de desarrollo de programa basado en los países y dirigido por los países con donantes que apoyan el mismo programa. Países como Bangladesh, Mozambique, Níger, y Nicaragua han desarrollado programas de educación sólidos y los donantes apoyan estos programas con esfuerzos coordinados y armonizados para acelerar el progreso. La colaboración global sirve de plataforma para apoyar los procesos a escala nacional, la innovación, movilización de recursos y medidas donde los canales tradicionales de financiamiento de los donantes no cumplen con las necesidades de los países. Para solucionar el problema de la responsabilidad de los donantes, EPT-IA ha desarrollado recientemente una serie de indicadores que apuntan a apoyar una apropiación y liderazgo nacionales incrementados del soporte exterior de educación, supervisando el comportamiento de los donantes en torno a este objetivo.

B. UTILIZACIÓN DE LOS SISTEMAS NACIONALES

40. Aún cuando el financiamiento de los donantes está completamente alineado con las prioridades propias del país de manera general, sólo cuenta por una parte muy reducida en los costes anuales de los programas de desarrollo de los países socios (excepto en los países más dependientes de la ayuda). Así es que los recursos nacionales son en general mucho más importantes que la ayuda exterior en el proceso de desarrollo. No obstante, ocurre que, antes de pretender mejorar únicamente las instituciones que son necesarias para administrar los flujos de ayuda, los donantes pueden producir resultados de desarrollo

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mucho mejores ayudando a mejorar los sistemas nacionales de gestión de todos los recursos -nacionales como exteriores. Esto se manifiesta claramente en el caso del apoyo presupuestario general, donde, por definición, el impacto de la ayuda depende de la calidad de la gestión y del aprovisionamiento del gasto público; no obstante, también es verdad para las otras formas de la ayuda, incluyendo la ayuda a proyectos.

1. PROGRESAR EN EL USO DE LOS SISTEMAS NACIONALES

41. Una de las mejores vías de mejorar la eficacia de su ayuda para los donantes, es de no empeñarse en sistemas “hechos a medida” para sus financiamientos, sino confiar en los propios sistemas de los países (véase Cuadro 9). La creación de unidades de proyecto específicas para los proyectos y programas de los donantes, separadas de la dirección delegada en el resto del departamento correspondiente, ha resultado particularmente destructiva, desangrando el personal altamente cualificado de los departamentos del gobierno y rebajando el desarrollo. Al contrario, el uso de los sistemas nacionales involucra la mayor parte de los pilotos de la eficacia de la ayuda: apropiación, desarrollo de la capacidad, mutua responsabilidad, alineación, armonización y resultados. La apropiación nacional es superior cuando los donantes utilizan los sistemas que ya están implementados en el país. Utilizar los sistemas nacionales también alinea los incentivos de donantes y socios para reforzar estos sistemas y rellenar la brecha entre política y práctica. Asimismo, por ejemplo, se ve reforzada la alineación cuando donantes no se empeñan en utilizar procedimientos de aprovisionamiento específicos que sean distintos de los que requieren las normativas nacionales, ni requieren varias cuentas bancarias “cercadas en un anillo” para las transacciones que soportan y no otras, y cuando desembolsan apoyo presupuestario de acuerdo con el programa presupuestario nacional, aceptar los informes financieros y demás informes de progreso en el formato utilizado habitualmente por la administración, confiando en los sistemas de evolución y supervisión del país, y reforzándolos so procede.24 Como en varios países que han desarrollado sistemas de gestión de la ayuda (por ej. Tanzania y Uganda), el apoyo y los ánimos de los donantes edifican la confianza.

Cuadro 9. Sistemas nacionales

“Sistemas nacionales” esto significa el abanico de marcos y disposiciones que forman juntos los estándares fiduciarios básicos de cualquier gobierno moderno -su infraestructura de núcleo “blando”. Los sistemas nacionales incluyen en general lo siguiente:

• Procesos del presupuesto nacional y ciclos de planificación, MTEF y sistemas de gestión y supervisión asociados.

• Disposiciones de contabilidad, realización de informes financieros y auditorías.

• Reglas de aprovisionamiento público.

• Planificación de proyectos y programas, sistemas de administración, supervisión y evaluación.

24 En el área de sistemas estadísticos los donantes trabajaron con el PNUD y a través de otros grupos como PARIS21 y el Fondo de Fideicomiso para el Desarrollo Estadístico aumentando el soporte coordinado para reforzar los sistemas estadísticos de los países. Varios países han creado planes directores de sistemas de estadística e instauraron estrategias nacionales para mejorar las estadísticas. En algunos de estos países, los donantes están lineando su apoyo y reduciendo el número de encuestas ad hoc y actividades que no forman parte del plan director. No obstante, hubo menos progresos considerando, más allá de la capacidad estadística, los sistemas de supervisión y evaluación que soportan.

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42. Progresar financiando proyectos. El progreso en el uso de sistemas nacionales desde Roma ha sido generalmente lento, quedando atrás de la mayoría de los otros componentes de la agenda de armonización y alineación y con unas pocas excepciones incluso entre los 14 países encuestados por el Grupo de Trabajo del CAD sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo, que se hallan entre los casos comprobados más activos a nivel de alineación. Esta encuesta procura captar la amplitud de la confianza puesta por los donantes en los sistemas nacionales en torno a cinco dimensiones -aprovisionamiento, desembolso, realización de informes, evaluación y auditorías- en el porcentaje de su cartera de proyectos. Como podemos ver en la Figura 3, el porcentaje es de un 30% para los 14 países. En algunos países socios (no se muestran los datos a nivel nacional), el porcentaje alcanzaba el 56 % para Bangladesh y el 59 % para Marruecos, lo que es alentador. Por otra parte, en Nicaragua, que recibió en 2003 unos 600 millones de USD de ayuda de unos 40 donantes, el 80% de la ayuda tomó la forma de proyectos supervisados por más de 1000 unidades de implementación de proyectos. Para la mayoría de las categorías encuestadas -aprovisionamiento, desembolso, realización de informes, evaluación, auditorías- no hubo ni un sólo donante que haya manifestado haber utilizado los sistemas nacionales para las cinco categorías, y la mayoría dijo que utilizaba los sistemas nacionales en menos del 50 % de sus proyectos (véase Figura 3). Los donantes en la mayoría de los países manifestaron que no utilizaban estos sistemas para ninguno de sus proyectos, y que no tenían ningún mapa para avanzar adelante en esta dirección. No obstante, existen algunos ejemplos de buenas prácticas (véase Cuadro 10). El uso de SWAp proporciona un medio natural para incrementar el uso de los sistemas de gestión financiera nacionales. Con el número significativo de SWAp que se están preparando ahora, involucrando un gran número de donantes y socios, cabe esperar que se ampliará el uso de los sistemas nacionales.

Figura 3. Porcentaje de proyectos financiados por donantes que utilizan sistemas de los países socios

34%

32%

30%

28%

28%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Aprovisionamiento

Desembolsos

Realización de informes

Supervisión & Evaluación

Auditorías

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Cuadro 10. El sector de carreteras en la República Democrática Popular de Laos: Nuevo Enfoque para la Implementación

Hace varios años, los principales donantes -el AsDb, la Agencia Japonesa de Cooperación Internacional (JICA), la Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional (SIDA) y el Banco Mundial- estuvieron financiando proyectos en el sector de carreteras en Laos, Estaban implementadas varias unidades especializadas de ejecución de proyectos (project implementation units – PIU) fuera y dentro del ministerio responsable, que pasaban por encima de la burocracia ministerial refiriéndose directamente al primer ministro. Cada donante exigía que la implementación del proyecto siga con sus propios sistemas de aprovisionamiento, gestión financiera y reporting. Los sueldos del personal de las PIU eran mucho más elevados que los del personal ministerial normal, que tenía poco que hacer.

• En 2000, el nuevo responsable reconoció que el sector de carreteras en Laos requeriría ayuda de donantes durante muchos años y necesitaba un programa de mantenimiento sólido para proteger la red de carreteras existente. Reunió a los donantes para elaborar una estrategia a largo plazo para el sector, que incluya la colaboración entre donantes y la creación de instituciones en el ministerio para colocar el Gobierno en el asiento del piloto.

• A pesar de la resistencia inicial de las agencia de donantes y del personal, los donantes aceptaron finalmente armonizar los documentos de licitaciones para el sector de carreteras, adoptar un sólo sistema de gestión financiera (el de la SIDA, de común acuerdo) y desmantelar las PIU, desplazando la responsabilidad de la implementación -incluyendo aprovisionamiento, desembolsos, gestión de finanzas y realización de informes- al ministerio.

• Se incorporó la responsabilidad de la implementación a los departamentos del gobierno: el ministerio se encargaba de mantenimiento, construcción, supervisión y gestión financiera responsabilizándose el departamento de personal respecto al desarrollo de los recursos humanos financiado en el marco del proyecto. A niveles subnacionales también se instauró una delegación al ministerio, financiándose la asistencia de asesoría por los proyectos.

• Se integraron mecanismos de autoevaluación de consultores y personal ministerial junto con auditorías técnicas sobre la totalidad del proyecto pagados con fondos crediticios.

Fuente: Nota de orientación de buenas prácticas para la gestión de proyectos – Construir la capacidad institucional de un país durante la implementación de un proyecto.

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43. Progresar: en el apoyo presupuestario. El desempeño del apoyo presupuestario es bastante más eficiente (relativamente a varios criterios), con sólo una cuarta parte aproximadamente de los donantes que utilizan esta forma sin realizar compromisos acordes con el cronograma presupuestario nacional. Además, cuando se les preguntó a personas interrogadas en la encuesta de los 14 países si los desembolsos y compromisos de apoyo presupuestarios eran predecibles y sincronizados con el ciclo presupuestario, la mayoría contestó que sí o sí con reservas (véase Tabla 2).

Tabla 2. DAC Respuestas a la encuesta del CAD: En qué medida es predecible el apoyo presupuestario

Compromisos multianuales

Compromisos oportunos

Desembolsos oportunos

APD programado/desembolsado

de acuerdo con el ciclo presupuestario

Bangladesh Bolivia Camboya Etiopía Fiyi República Kirguiza

Marruecos Mozambique Nicaragua Níger Senegal Tanzania Vietnam Zambia Clave:

Sí, pero (sí con reservas) No, pero (no con reservas) Sí No

APD = Apoyo Presupuestario Directo Fuente: Encuesta CAD sobre Armonización y Alineación, 2004

2. AUMENTAR EL USO DE LOS SISTEMAS NACIONALES

44. Para solucionar la torpeza del progreso en el uso de sistemas nacionales, será importante desarrollar un marco de regulación robusto, que sea a escala institucional o del país, aceptable para todos o por lo menos la mayoría de los donantes y socios. Un marco de este tipo facilitaría la definición de estándares aceptables e indicadores para evaluar la coherencia con éstos. El objetivo no es “armonizar hacia arriba” incluyendo las normas más rigurosas o especializadas requeridas por un donante cualquiera alrededor de la mesa, sino fundar el marco en normas razonables que se puedan aplicar de manera más extensa en el mundo de los donantes.

45. Enfoques posibles. El mejor camino para seguir adelante sería que los donantes, consultando estrechamente con los países socios, acuerden estándares, cambios de políticas y de legislación, necesarios por ambas partes, con un mapa de desarrollo de la capacidad. Serán necesarios monitoreo y experimentación. A continuación de este proceso habrá una combinación entre un desarrollo institucional especializado y un apoyo en forma de adiestramiento, con las referencias de los países juntas a los

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estándares acordados, reconociéndose positivamente -incluso con certificaciones- los países que cumplan y apliquen estos estándares. Acciones de ese tipo llamarían la atención en aquellas partes -donantes y socios- que estaban quedando atrás y haría más transparente cualquier reticencia por parte de los donantes a utilizar los sistemas nacionales. Idealmente, la fijación de estos estándares y funciones de índice debería ser en gran parte independiente de los donantes. Esto podría plantear problemas prácticos de habilidades y credibilidad o de conocimiento de los planteamientos legislativos de los gobiernos de los donantes, pero se debería realizar un esfuerzo más importante para implicar conocimientos técnicos internacionales e imparciales en este intento. Existe sin duda una necesidad para los donantes y los socios de determinar con más especificidad cuáles son los problemas, y de elaborar soluciones prácticas.

46. Progresar en la definición de criterios. El uso ampliado de los sistemas nacionales requerirá la adopción de criterios que permitan evaluar, por comparación, los sistemas. Hubo un progreso notable en tres áreas del trabajo relativo a los sistemas nacionales - gestión financiera, aprovisionamiento y medio ambiente.

Gestión financiera. En lo que respecta a las cuestiones fiduciaria y del desarrollo, los donantes reconocieron la necesidad de trabajar con los países socios para desarrollar un marco de medición del desempeño para la gestión de Finanzas Públicas (public financial management–PFM). La Secretaría del PEFA25 ha estado trabajando para desarrollar una serie de indicadores del desempeño (inspirándose en los indicadores que el banco Mundial y el FMI ya habían desarrollado) que serían aceptados de manera general por donantes y países socios. Se están afinando y comprobando estos indicadores en un abanico de países, y cabe esperar que estarán acabados para la primera mitad de 2005. Cubren las áreas siguientes:

− Resultados de la PFM: por ej. el déficit fiscal global comparado con el presupuesto inicial aprobado y la composición del resultado del gasto presupuestario comparado con el presupuesto inicial aprobado.

− Características transversales clave -completitud y transparencia. por ej. Completitud de la supervisión del riesgo fiscal global e inclusión en los informes del presupuesto de todos los gastos significativos financiados por el Gobierno o los donantes.

− Planificación a medio plazo y formulación del presupuesto.

− Ejecución del presupuesto. la eficacia de la gestión de del flujo de caja (cash flow) desde la planificación hasta la supervisión, incluyendo la coherencia con los presupuestos inicial/revisado.

− Contabilidad y reporting: por ej. oportunidad y regularidad de la conciliación de datos, informes de ejecución del presupuesto en el año, incluyendo el seguimiento.

− Responsabilidad , auditorías y análisis externos.

Aprovisionamiento. La Joint Venture sobre el aprovisionamiento que involucra donantes y países socios ha desarrollado e integrado una gama de estrategias y herramientas para reforzar los sistemas de aprovisionamiento de los países socios. Los indicadores fueron diseñados específicamente para incorporarse y soportar los indicadores PEFA y PFM anteriormente descritos.

− Los indicadores fundamentales y los sistemas de evaluación y supervisión basados en estándares internacionales generalmente aceptados para evaluar los sistemas de

25 El PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability - Programa de gasto público y responsabilidad financiera) es un esfuerzo conjunto de la UE, Banco Mundial, FMI y varios donantes bilaterales para alcanzar enfoques comunes con el fin de reforzar la Gestión de Finanzas Públicas.

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aprovisionamiento de los países socios y supervisar su desempeño en curso utilizando los indicadores de desempeño adecuados.26

− Un enfoque más estratégico del desarrollo de la capacidad que considera el aprovisionamiento como un sistema complejo con una gran cantidad de interesados que imponen numerosos requisitos. Este enfoque resalta la importancia del liderazgo nacional, vinculándose con la evaluación del indicador de base inicial e incluyendo una supervisión y una evaluación estrecha y flexible.

− Un marco estratégico para un aprovisionamiento “integrado a todas las políticas” que proporcione ciertos enfoques recomendados con el objetivo de: centrar más el debate sobre el desarrollo en esta cuestión y extender la evaluación del sistema de aprovisionamiento y reformar los procesos de diseño, apuntando a los vínculos entre operaciones de aprovisionamiento y el PFM del Gobierno y otras actividades.

− Estas estrategias y herramientas están ahora listas para irse poniendo en práctica. Para ello, los participantes en la Joint Venture han adoptado un número de compromisos que apuntan a implicar más las cuestiones del aprovisionamiento y la necesidad de reformas eficaces en la integración en las políticas de desarrollo en sus países y agencias, ampliando el número y la red de participantes donantes y países socios, optimizando el uso de estrategias y herramientas en el tiempo, e ir avanzando progresivamente hacia un uso ampliado de los sistemas nacionales27. Han acordado mantener la red de profesionales creada por el proceso de Joint Venture y encontrarse a finales de 2005 para evaluar el progreso realizado en el cumplimiento de estos compromisos.

Medio ambiente. El grupo de trabajo de la Institución Financiera Multilateral (IFM) sobre medio ambiente trabajó para diseminar la Declaración de Roma e identificar actuaciones de seguimiento. Esto incluye, en particular la formulación de “Un marco común para la evaluación medioambiental: una nota sobre las buenas prácticas” que refleja las buenas prácticas en agencias bi y multilaterales28. Se está efectuando un trabajo para actualizar el Pollution Prevention and Abatement Sourcebook, que se ha convertido en una referencia internacional en el campo29 y preparar un Indigenous Peoples Policy Handbook Guidebook30. En el futuro, el Banco Mundial trabajará con el CAD-OCDE para desarrollar directrices medioambientales para infraestructuras de pequeña y mediana escala para IFM y donantes bilaterales. Otras actividades en curso son un Joint training work program for environmental and social review of intermediate credit operations (programa de trabajo de adiestramiento conjunto para una evaluación medioambiental y social de operaciones de crédito intermedio)31 y Joint Work Program for the Use of Country Systems-Un Programa de trabajo conjunto para el uso de los sistemas nacionales32.

26 Los mecanismos de evaluación se aplican a cuatro áreas: el marco legislativo y normativo, las instituciones establecidas para garantizar la aplicación de estos marcos y sus capacidades, el funcionamiento de las operaciones de aprovisionamiento y prácticas de mercado y la integridad del sistema. 27 Véase la Declaración de Johannesburgo, ratificada en la tercera mesa redonda de la Joint Venture Banco mundial/CAD iniciativa para reforzar las capacidades e aprovisionamiento en los países en desarrollo, Johannesburgo, África del Sur, el 2 de diciembre de 2004. 28 Este trabajo ha sido coordinado por el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial. Se distribuirán las versiones inglesa y francesa durante el FAN de París. 29 Este trabajo está coordinado por la Corporación Financiera Internacional. 30 Esto incluye la colaboración de AsDB, el banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial. 31 Está coordinado por el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo. 32 Está coordinado por el Banco Africano de Desarrollo y el Banco Mundial.

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47. Marco de evaluación de los sistemas nacionales. Al principio sería importante para donantes y socios evaluar los sistemas nacionales utilizando una plantilla para seguir la pista del progreso. Esto significaría, por ejemplo, plantear las cuestiones siguientes y tomar las medidas correctivas necesarias:

• ¿Reclama el país el hecho de tener un sistema viable para ofrecer a los donantes que confíen en él en vez de en sus procedimientos autónomos?

• ¿Se han adoptado ya los estándares internacionales para este sistema, y son generalmente aceptados como apropiados y pertinentes?

• En la afirmativa, ¿ha sido satisfactoria la evaluación de la coherencia con los estándares, considerando la totalidad de socios y donantes?

• En la afirmativa, ¿garantiza que el sistema nacional cumple completamente o sólo parcialmente con los estándares?

• Si es completamente, ¿cuántos donantes confían ahora en él, o se proponen confiar en él? • Si es parcialmente, están armonizados los sistemas interinos implementados para solucionar

los riesgos fiduciarios más importantes? • ¿Están implementados programas de desarrollo de la capacidad para remediar a estas

debilidades ofreciendo pasar al uso del sistema nacional cuando se producen aprovisionamientos? ¿Apoyan los donantes estos programas?

48. Lo importante del ejercicio por último sería de permitir que haya confianza en sistemas nacionales más numerosos. Los donantes deberían tener presente que el argumento principal para utilizar los sistemas nacionales no es, en la mayorías de los casos, que tienen inmediatamente la eficacia total necesaria, sino que si nadie toma el riesgo de utilizarlos, nunca se mejorarán para alcanzar este punto. Los costes de inacción también se deben medir frente a los costes y beneficios de la acción. Por ejemplo, al trabajar para desarrollar sistemas nacionales responsables, los donantes y agencias están construyendo circunscripciones que están a favor de un Estado responsable, el cual, hemos de esperarlo, durará más tiempo y ampliará las mejoras técnicas realizadas.

49. Desarrollo de capacidad. Obviamente, varios países (y particularmente los Estados frágiles) tienen sistemas, cuya calidad es inadecuada para que los donantes confíen en ellos. En tales casos, la acción colectiva de los donantes tendrá que ayudar a los socios a reforzar sus sistemas nacionales aumentando los esfuerzos de desarrollo de la capacidad. Se deberían elaborar entre Gobiernos y donantes soluciones prácticas como una forma para pasar de prácticas habituales a los estándares aceptados más ampliamente, incluyendo la construcción de la capacidad necesaria. Un buen ejemplo que demuestra cómo gobiernos y donantes están solucionando este problema, aparece en el proyecto de construcción de la capacidad en el sector público en Etiopía (véase Cuadro 11).

Cuadro 11. Apoyo coordinado de donantes al programa de construcción de capacidad estratégica para Etiopía

El Gobierno de Etiopía reconoció que los esfuerzos realizados para construir capacidad para el sector público han sido ampliamente apoyados por proyectos de donantes y financiado de modo ad hoc. Además, estaba preocupado por el grado de transparencia en la implementación de la construcción de capacidad, por los problemas existentes para desarrollar de manera eficaz todos los conocimientos, y la propensión a intensas actividades de adiestramiento en instalaciones exteriores.

Para solucionar estos problemas, en mayo de 2003, el Gobierno lanzó un programa federal quinquenal consolidado llamado Programa de Construcción de la Capacidad en el Sector Público (PSCAP), bajo el que Etiopía podría aumentar proporcionalmente su construcción de capacidad y sus esfuerzos de transformación institucional en seis áreas prioritarias: servicio civil y gestión de gastos, descentralización a nivel de distritos, gestión urbanística, sistema tributario, sistemas judiciales y tecnología de la información y comunicaciones. Las características del programa incluyen:

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• incorporar los compromisos de donantes al PSCAP dentro del marco fiscal macroeconómico Global del Gobierno.

• alinear los procedimientos de donantes con la planificación continua a medio plazo del Gobierno

• conjuntar los recursos de los donantes en torno a un diseño único en el marco de un SWAp, y alinear el apoyo no conjuntado con la planificación, el presupuesto y el sistema Seguimiento y Evaluación del Gobierno.

• identificar explícitamente las reglas que rigen el acceso, asignación y ejecución, incluyendo una división vertical de los recursos entre las escalas regional y federal, y una simple fórmula para la división horizontal de derechos de disponibilidad en función del tiempo para los recursos PSCAP de manera transversal por los estados regionales, seguido por desembolsos basados en el desempeño.

• planificar regularmente de abajo hacia arriba, regional, woreda (distrito) y municipal de las actividades de construcción de la capacidad en el marco de cantidades asignadas de recursos anualizados y a medio plazo.

CIDA, DFID, CE, AID, Irlanda, y SIDA acordaron apoyar el programa del Gobierno de 400 millones de USD con un enfoque SWAp y consorciando los fondos en torno a una solución de concepto único. GTZ, Italia y USAID, también apoyan este programa pero sin consorciación y Holanda participa en las misiones de valoración.

C. RETOS Y FUTURO

50. El objetivo de la alineación, para los socios, es afirmar la apropiación a través de una agenda clara, a medio plazo, basada en los resultados, y para los donantes, alinear la ayuda con esta agenda a escala nacional. Para que esto suceda, los socios necesitan fijar sus prioridades en estrategias nacionales (como ERP o marcos de desarrollo nacional equivalentes) lo cual incluye objetivos basados en resultados claros, un marco macroeconómico orientado al crecimiento sólido, una evaluación de los costes de los programas para el medio plazo y un compromiso activo de los interesados nacionales, especialmente la legislatura, cualificando a la estrategia. Los donantes deberían basar el contenido de sus programas de ayuda a escala nacional en estrategias de ese tipo, deberían procurar mayor condicionalidad de los programas en base a las estrategias, utilizando los marcos de evaluación del desempeño de los socios para supervisar el progreso frente a estas estrategias y ajustar su ayuda de acuerdo con esto.

51. Confiar en los sistemas de los países. El objetivo acordado para los donantes es de comprometerse a utilizar los sistemas nacionales de los países, en cuanto hayan comprobado que tienen la robustez suficiente, en por lo menos cuatro áreas clave: gestión de finanzas públicas, aprovisionamiento, supervisión y evaluación, y protección ambiental y social. Los donantes deberían trabajar con los países socios para supervisar evaluaciones conjuntas y apoyar el desarrollo de una capacidad eficaz para ayudar a los socios a alzar el desempeño hasta los estándares. Los socios tienen la responsabilidad final de instigar estas evaluaciones y tomar medidas para remediar a las deficiencias que descubran. Hasta que los donantes puedan confiar en los sistemas nacionales, deberían simplificar sus propios procedimientos para reducir la carga asumida por los socios, en particular deberían evitar establecer o solicitar nuevas unidades especializadas de ejecución de proyectos (PIU).

52. Reforzar la capacidad sistémica. El objetivo es incrementar la demanda y el apoyo a las instituciones críticas de los países socios para sostener los resultados del desarrollo. Los donantes deberían proporcionar recursos a medio plazo fiables destinados a programas de desarrollo de la capacidad administrados nacionalmente. Algunos de estos financiamientos deberían consorciarse, con los socios, seleccionando libremente entre las fuentes de conocimientos técnicos. Donantes y socios deberían unirse para priorizar el financiamiento de trabajos de diagnósticos conjuntos, puestos en práctica de

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manera transparente. Los donantes deberían incorporar las necesidades de capacidad explícitamente en el diálogo sobre marcos de supervisión y fiduciarios. Respondiendo a prioridades inmediatas en los Estados frágiles, deberían tener cuidado de evitar de socavar la apropiación nacional a largo plazo. Los donantes deberían también fortalecer la capacidad de sus oficinas en los países, de manera constructiva con los socios y los otros donantes, promoviendo, como parte de esta labor, el adiestramiento conjunto a escala de los países. Donde sea conveniente romper el vínculo entre financiamiento y control de personal exterior en posiciones delicadas, los donantes deberían recurrir más a terceros directivos de soporte técnico, incluyendo la sociedad civil local e internacional.

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IV. PROGRESO DE LA ARMONIZACIÓN

Resumen. Estos dos últimos años, se han implicado los donantes en muchas actividades diversas que deben permitir armonizar las ayudas prestadas y aumentar progresivamente el desarrollo: trabajo analítico conjunto que permite ahorrar tiempo al personal y acortar los debates políticos provocados por los diferentes análisis; acuerdos conjuntos para racionalizar la condicionalidad; convenios de cooperación delegada entre los donantes. Estas actividades demuestran la atención que ponen muchos donantes en respetar sus compromisos en virtud de la Declaración de Roma. El reto consiste en garantizar que esta amplia gama de actividades dispersas, y la energía y la creatividad que las conducen, permitan alcanzar un progreso mensurable para los donantes y los países socios.

53. Este capítulo examina la progresión de los donantes para adoptar enfoques armonizados en los tres amplios campos que forman la base de la pirámide de la cooperación y de la eficiencia de las ayudas: (a) acuerdos comunes, (b) simplificación de los procedimientos y (c) comunicación de la información. Vamos a examinar por separado la armonización, que puede efectuarse a ritmo diferente de la alineación, pero estos dos factores están totalmente vinculados, tal y como lo hemos visto en la sección anterior sobre la alineación. Asimismo, la mayor parte de las consecuencias de la armonización, los incentivos por ejemplo, se aplican también a la alineación.

A. ACUERDOS COMUNES

54. Los donantes han establecido muchos acuerdos comunes, que van de la preparación del trabajo analítico y de estrategias comunes a operaciones y procedimientos comunes de valoración del impacto sobre el medioambiente.

55. Análisis Conjunto. Hoy día, se reconoce totalmente la necesidad de racionalizar los instrumentos de diagnóstico y reducir el número de análisis de diagnóstico separados. Así, realizar un trabajo común de análisis y diagnóstico constituye un buen enfoque; además, este trabajo conjunto puede formar una plataforma efectiva para la armonización de los donantes, incluso en entornos de cooperación difíciles.33 Los países socios presentan un número importante y creciente de análisis de diagnóstico en algunos campos. En la Encuesta de los 14 países, nueve de ellos han señalado más de un donante implicado a la vez en los sistemas de comunicación de la información financiera y en los sistemas de

33 El Capítulo 3 sobre la Medición de los Resultados en Gestión Financiera Pública del Documento de Referencia del CAD “Harmonising Donor Practices for Effective Aid Delivery” (OCDE, 2003) proporciona una orientación sobre el trabajo de diagnóstico, destacando la importancia de la implicación total de los socios de desarrollo y la cooperación entre los donantes. Este enfoque reduce los costes de transacción, en particular para los países socios, y mejora la calidad global y la aceptación del análisis. Los donantes tienen diferentes criterios y límites para decidir acerca del importe y la naturaleza de la asistencia financiera, pero utilizan un cuerpo común de información relativa al sistema de Gestión Financiera Pública. Para los Estados frágiles, véase Guide to Post-conflict Needs Assessment, preparado por el Banco Mundial y GNUD.

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aprovisionamiento.34 En el sistema de las Naciones Unidas, se han sustituido los análisis de diagnóstico independientes de cada agencia por la Evaluación Común de los Países.

56. Estrategias de Asistencia Conjuntas y Armonizadas. Los donantes y los países socios definen cada vez más estrategias de asistencia conjuntas y armonizadas y programan apoyar las prioridades de desarrollo del país socio (ver Tabla 3). Estas estrategias difieren en muchos puntos: el número de donantes involucrados, el papel del Gobierno del país socio, el contenido y el enfoque específicos. (Es obvio que la gama de actores en los Estados frágiles – humanitarios, diplomáticos y militares, cada uno con diferentes objetivos y enfoques – obstaculiza el desarrollo de estrategias de asistencia conjuntas). Entre las agencias del sistema de las Naciones Unidas, las evaluaciones y las estrategias de asistencia conjuntas son ahora una práctica corriente; antes de 2008, todos los países con una presencia importante de las NU (más de 100) utilizarán estos procedimientos comunes. Un factor crucial de estos procedimientos es el vínculo entre las zonas de intervención de las NU, ya que dependen de estrategias nacionales, y los ODM. En mayo de 2004, el Consejo de Ministros de la UE aprobó un informe que define la contribución de la Unión para desarrollar la coordinación, la armonización y la alineación en cinco campos: un Mapa de Ruta para la armonización a nivel de los países, estrategias de asistencia conjuntas, complementariedad, coordinación de las políticas, y un marco común para los procedimientos de implementación de la ayuda (ver Cuadro 12).

Tabla 3. Ejemplos de Estrategias de Asistencia Armonizadas

Países Tipo de estrategia / programa Agencia donante Bangladesh Grupo de trabajo sobre la Gestión de Finanzas

Públicas para revisar la armonización y la alineación de las modalidades de ayuda con el sistema del país. Estrategia coordinada de asistencia al país. Análisis conjunto de los estudios de gobierno de la ayuda.

AsDB, DFID, Japón, WB PNUD, Canadá, Países Bajos

Camboya Estrategia de asistencia al país coordinada con el Gobierno de Camboya. Colaboración en la preparación de las estrategias de asistencia.

AsDB, DFID, WB

Región Mediterránea (países MEDA)

Estrategias conjuntas de establecimiento de MOU, instrumento financiero conjunto, oficinas conjuntas e intercambios de personal.

CE, BEI, WB

Nepal Los donantes se han puesto de acuerdo sobre resultados comunes para sus programas de asistencia al país.

DFID, WB

Papúa Nueva Guinea Estrategia coordinada de asistencia al país en fase de estudio.

AsDB, AusAid, WB

Ruanda Los donantes preparan estrategias de asistencia en cooperación con los demás donantes.

DFID, CE, SIDA, sistema de Naciones Unidas

Tayikistán Vínculos entre los donantes que trabajan en programas de reducción de la pobreza.

CE, WB

Tanzania El Gobierno da el último toque a un documento conceptual sobre la estrategia de asistencia conjunta en cooperación con los donantes.

CIDA, Dinamarca, DFID, UE, Finlandia, Irlanda, Países Bajos, Noruega, Suecia, WB,

Uganda Proceso en curso para desarrollar una estrategia DFID, Alemania,

34 La evaluación de la gestión financiera conjunta refleja el intento de PEFA. Los controles de los sistemas de aprovisionamiento comunes reflejan el efecto del trabajo conjunto sobre los sistemas de aprovisionamiento nacionales por los BMD con el apoyo de los donantes bilaterales a nivel del país, así como el trabajo relacionado realizado por la Joint Venture de Aprovisionamiento.

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común de asistencia al país. Países Bajos, Noruega, SIDA, WB Vietnam Plan de Acción para una coordinación y una

armonización más estrechas entre los donantes de la UE para apoyar del plan de acción vietnamita sobre armonización

Austria, Bélgica, República Checa, Dinamarca, CE, Finlandia, Francia, Alemania, Hungría, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Polonia, República Eslovaca, España, Suecia, Reino Unido

Zambia Un plan estratégico común plurianual debe acabarse a finales del 2005.

Canadá, Dinamarca, Finlandia, Alemania, Irlanda, Japón, Países Bajos, Noruega, Suecia, Reino Unido, ONU, WB

Cuadro 12. Mapa de Ruta del Grupo de Trabajo “Armonización” de la Unión Europea El Grupo de Trabajo “Armonización” de la UE, creado en abril de 2004,a se dedica en mejorar la

coordinación y la armonización de la UE a nivel de los países. Trabaja para desarrollar un Mapa de Ruta que indique las etapas que los Estados Miembros y la Comisión deben seguir para poner en práctica la Declaración de Roma y apoyar los planes de actuación de los países socios. El Mapa de Ruta será específico a cada país y constará de varias opciones posibles : por ejemplo, programas plurianuales conjuntos para fomentar la complementariedad; marco común de los procedimientos de ayuda, tales como convenios financieros, procedimientos comunes, coordinación más intensa sobre apoyo presupuestario / sectorial y mayor uso de la cooperación delegada; trabajo para elaborar políticas comunes de desarrollo en sectores específicos o circunstancias determinadas. Dada la fuerte implementación, el Grupo de Trabajo anima a los Estados Miembros y la Comisión a descentralizar las competencias, las responsabilidades y las decisiones con objeto de facilitar un enfoque de armonización en el ámbito de los países. _______________

a El Consejo de Ministros de la UE creó el Programa de Trabajo “Armonización” tras el Consenso de Monterrey y los Compromisos de Barcelona, adoptados en 2002 por los Jefes de Estado de la UE, “para tomar medidas concretas sobre la coordinación y la armonización de los procedimientos antes de 2004, a la vez en el ámbito de la Comisión Europea y de los Estados Miembros, de conformidad con las mejoras prácticas acordadas a nivel internacional, incluso implementando recomendaciones del Grupo de Trabajo CAD-OCDE sobre las Prácticas de los Donantes”.

57. Enfoques Operativos Armonizados. Se han llevado a cabo enormes progresos en la utilización de enfoques armonizados para el soporte presupuestario, aunque esto no siempre ha desembocado (todavía) en reducir los costes de transacción para los donantes o (y esto es más importante) para el Gobierno.35 No obstante, tal y como se ha indicado anteriormente, se han reducido los costes en Tanzania y se ha mejorado la eficiencia de la ayuda. Entre las agencias del sistema de Naciones Unidas, por ejemplo, nuevos procedimientos y políticas facilitan los programas conjuntos, con una agencia de referencia y acuerdos financieros de gestión común. Un estudio reciente de la Cooperación Estratégica con África (SPA)36 reveló que los programas sectoriales sobre los modos de aprovisionamiento, los mecanismos de desembolso, la gestión financiera, la asistencia técnica y el refuerzo de las capacidades tenían muy bajos niveles de armonización.

58. Convenios de Financiación Conjunta para los Donantes de la UE. El Consejo de Ministros de la UE aprobó recientemente el uso creciente de convenios de financiación conjunta (CFC) que ayudan a los donantes de la UE a armonizar sus modalidades de ayuda y los requisitos de procedimiento y que

35 “Progress In Harmonisation and Alignment at the Country Level,” Nota del Grupo de Trabajo SPA, Reunión del CAD del 2 y 3 de julio de 2004. 36 Secretariado de SPA, SPA-2003 “Sector Program Tracking Report Based on SPA Partners’ Inputs”, Enero de 2004.

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facilitan también la armonización con los donantes exteriores a la UE.37 Los convenios de financiación conjunta establecen un marco para coordinar el apoyo y la cooperación de los donantes con un Gobierno socio. Los signatarios de estos acuerdos se comprometen a garantizar conjuntamente el apoyo, trabajar según un conjunto de procedimientos, vigilar y medir los resultados al final y dialogar sobre los resultados de la supervisión. Generalmente, los convenios de financiación conjunta se complementan con acuerdos/convenios bilaterales de cada donante participante con el Gobierno socio. Los CFC pueden aplicarse al apoyo presupuestario, a SWAps y a la financiación correspondiente, o a programas y proyectos financiados conjuntamente;38 se han utilizado, por ejemplo, para operaciones de apoyo presupuestario de varios donantes en Bolivia, Mozambique y Nicaragua. Se espera que la utilización creciente de CFC provocará una disminución del número de proyectos y programas aislados financiados por donantes individuales de la UE.

59. Armonización bilateral/multilateral. En muchos países asiáticos, donde JBIC, AsDB y el Banco Mundial proporcionan la mayor parte de la asistencia externa al desarrollo, las tres instituciones han trabajado activamente para armonizar sus procedimientos operativos. Por ejemplo, han realizado revisiones de carteras conjuntas, han utilizado documentos de licitación estándar comunes para acopio, han acordado límites comunes de pre- y postanálisis, han utilizado formatos comunes para el reporting y las auditorías financieras y han desarrollado procedimientos comunes en el sector ambiental. Se han lanzado ya, o están discutiéndose, estos acuerdos en Bangladesh, Camboya, Indonesia, República Kirguiza, Filipinas y Vietnam (ver Cuadro 13). En Vietnam, dos otras agencias bilaterales - Kreditanstalt für Wiederaufbau para Alemania (KfW) y Agence Francaise de Développement para Francia (AFD) - se han unido a los esfuerzos de los tres bancos. En las Islas Pacíficas, Australia trabaja con AsDB, el Banco Mundial y NZAID en el programa de reducción de la pobreza del Pacífico para armonizar las actividades de los donantes y mejorar las capacidades, del Gobierno y de la sociedad civil, para recoger y analizar los datos relacionados con la pobreza y las dificultades económicas. No obstante, el mero desarrollo de estos documentos y procedimientos comunes no basta y tienen también que utilizarse. Los Gobiernos deben suprimir los obstáculos burocráticos a la utilización de estos documentos y procedimientos (siempre y cuando se hayan consultado previamente y hayan aceptado los cambios propuestos que son de su interés y vayan a participar en la prestación y la gestión de la ayuda); en caso contrario, el tiempo y los esfuerzos dedicados a la armonización no producirán los resultados esperados.

Cuadro 13. Cooperación en Asia Oriental Guiados por cooperaciones estratégicas apoyadas a altos niveles de dirección, JBIC, el Banco

Asiático de Desarrollo (AsDB) y el Banco Mundial están implicados en varias actividades de armonización y coordinación en Asia Oriental :

• Para armonizar los procesos, las tres organizaciones han creado grupos de trabajo e iniciado acciones en varios campos, incluyendo cuestiones fiduciarias, refuerzo de capacidades, gobierno y evaluaciones. Por ejemplo, en Vietnam, los tres bancos, ayudados por KfW y AFD, desarrollan actividades que apoyan el plan de acción de armonización del socio, priorizando la alineación de los procesos operativos en trabajo fiduciario, preparación de proyectos y gestión de las carteras.

• Las tres organizaciones trabajan en amplia cooperación sobre la coordinación de estrategias y 37 Véase “Guide for Negotiating Joint Financing Arrangements in Support of the SWAp,” preparado por el ministerio holandés de Asuntos Exteriores en cooperación con CIDA, el ministerio de Asuntos Exteriores de Dinamarca, el ministerio de Asuntos Exteriores de Finlandia, Development Cooperation Ireland, NORAD, SIDA y DFID. 38 Los convenios de financiación conjunta pueden cubrir los objetivos del programa soportado; responsabilidades y representación; contribuciones financieras, consulta; decisiones; estructura organizacional; desembolsos; adquisiciones; reporting, revisión y evaluación (misiones); auditorías; incumplimientos y fuerza mayor; corrupción; modificaciones; abandono; solución de diferencias; asistencia técnica.

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actividades operativas, incluidas las estrategias del país, normalmente según un DERP de referencia (por ejemplo, estrategia conjunta y formulación de CAS en Camboya, cofinanciación de PRSC – Créditos Estratégicos para la Reducción de la Pobreza – en Vietnam, y coordinación de los esfuerzos de donación en Timor-Leste).

• Los tres bancos elaboran estrategias conjuntas sobre el trabajo analítico (tales como revisiones de carteras conjuntas en Indonesia, Filipinas y Vietnam), estudios regionales (Estudio de Infraestructura Regional) y asignación de recursos privilegiados (colaboración en Nam Theun 2 en la RPL de Laos).

• Las cuestiones mundiales, incluidos los bienes públicos mundiales y regionales, aparecen también como un ruedo de cooperación importante para las tres instituciones. Los objetivos de éstas en cuanto a la difusión de los conocimientos de desarrollo mundial (el año pasado, en Tokio, JBIC y el AsDB coorganizaron, con el BID (Banco Interamericano de Desarrollo), un foro en el que participó también el Banco Mundial) se corresponden con los de GDLN. En junio de 2004, el AsDB participó en el lanzamiento del Centro de Enseñanza sobre el Desarrollo de Tokio, que JBIC utiliza ahora para su trabajo operativo y otras actividades.

Los esfuerzos conjuntos de las tres instituciones para mejorar la eficiencia de la ayuda funcionan bien a nivel del país, pero algunos trabajos realizados dentro del país podrían compartirse con otros países de esta zona; por ejemplo, un documento de licitación estándar es un producto armonizado que otros países pueden utilizar. A nivel del país, los desafíos principales van a ser la racionalización del uso de las unidades de gestión de proyectos y los esfuerzos para respetar la agenda de resultados. Y, además, como reto inmediato, las tres agencias van a participar en la coordinación de los esfuerzos de recuperación y reconstrucción en las zonas afectadas por el maremoto.

60. Procedimientos Comunes para la Evaluación Ambiental de los Proyectos. Todos los países (los donantes así como los países socios) tienen leyes y reglamentos que exigen la evaluación de los impactos nefastos eventuales sobre el medioambiente y la salud de los proyectos de desarrollo. Desde luego, la ayuda es menos eficiente si los diferentes actores implicados en el soporte de un proyecto tienen procedimientos y requisitos muy diferentes en lo relativo a la evaluación medioambiental.39 Estos últimos años, las agencias han instaurado procedimientos de evaluación medioambiental, basados sobre los principios y los enfoques de buenas prácticas. En Vietnam, por ejemplo, los procedimientos de los donantes implicados son extraordinariamente similares, reflejando también los del Gobierno (ver Cuadro 14). Es ahora importante seguir desarrollando procedimientos comunes para los proyectos. Además, como muchos donantes pasan de un soporte basado en el proyecto a un soporte presupuestario y SWAps, se necesitan enfoques de evaluación medioambiental apropiados. Es lo que se llama comúnmente "evaluación medioambiental estratégica".

Cuadro 14. Armonización de las Medidas de Protección del Medioambiente en Vietnam En Vietnam, la economía conoce un crecimiento rápido y las ayudas se utilizan cada vez más para

financiar infraestructuras. Cinco donantes mayores – Banco Asiático de Desarrollo (AsDB), Agence Française de Développement en Francia (AfD), Banco Japonés de Cooperación Internacional (JBIC), Kreditanstalt für Wiederaufbau en Alemania (KfW) y el Banco Mundial – han estudiado sus prácticas de protección del medioambiente y las del Gobierno de Vietnam con objeto de identificar los problemas potenciales y los modos de resolverlos. Este estudio se concentró en las medidas de protección del medioambiente relevantes para los proyectos de infraestructuras que requieren una evaluación medioambiental detallada. El estudio reveló que los procedimientos y las prácticas de protección del

39 En 1992, para atenuar estos riesgos, el CAD ratificó Guidelines on Environment and Aid: Good Practices for Environmental Impact Assessment of Development Projects. Véase también Good Practices for Environmental Impact Assessment of Development Projects así como Framework Terms of Reference for Environmental Impact Assessment y Comprehensive Guidelines for Managing the EIA Process producidos por el Grupo de Trabajo sobre el Medioambiente de las Instituciones Financieras Multilaterales (FMI -WGE).

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medioambiente de los cinco donantes y del Gobierno de Vietnam estaban excepcionalmente armonizados, en particular en lo relativo a las cuestiones cruciales tales como la selección de las actividades a las que se aplican las medidas de protección del medioambiente, el alcance de cobertura de las medidas de protección del medioambiente y las responsabilidades generales aplicables a las actividades de protección del medioambiente.

El estudio identificó también diferencias entre estos conjuntos de procedimientos, que deben atenuarse, en particular en las exigencias de consulta pública (cómo debe recogerse y tomarse en cuenta el punto de vista de la gente afectada por el proyecto) y la divulgación de información (qué información debe revelarse al público, de qué modo y cómo deben utilizarse los comentarios resultantes para tomar las decisiones). En lo relativo a estas cuestiones, generalmente, los donantes disponían de normas más estrictas que el Gobierno de Vietnam. Todas las partes van a entablar un diálogo para atenuar estas diferencias.

61. Ayuda Desligada. Generalmente, se reconoce que la ayuda ligada (es decir la ayuda que debe utilizarse para comprar bienes o servicios de un país donante particular) arruina la eficiencia de la ayuda. Se ha demostrada que la ayuda ligada aumenta el coste de muchos bienes, servicios y trabajos en un 15-30 por ciento40, y el coste de la comida en un 40 por ciento41. Si consideramos que un 20-30 por ciento es el valor promedio del coste directo de la ayuda ligada, entonces la ayuda ligada redujo el valor efectivo de la ayuda total bilateral en 5 a 7 mil millones de USD en 2002. En otros términos, la ayuda ligada reduce el elemento de donación efectivo de la ayuda a causa de las rentas recogidas por los exportadores de los países donantes. Pero, más allá de estos aspectos financieros, la ayuda ligada impide que los países en vías de desarrollo se encarguen de los programas y requiere procedimientos de aprovisionamiento que, a menudo, evitan los sistemas de aprovisionamiento locales. Esto desemboca en costes de transacción más elevados y limita los incentivos y los esfuerzos para armonizar los procedimientos de los donantes y coordinar sus actividades. A través del tiempo, muchos donantes han aumentado la parte relativa de la ayuda desligada en sus programas bilaterales. Las revisiones anuales de la recomendación de 2001 del CAD de prestar una ayuda desligada a los países menos adelantados han concluido que, globalmente, la implementación progresa correctamente pero que el impacto real sobre la eficiencia de la ayuda queda moderado porque el enfoque y la cobertura de la recomendación son limitados. Los donantes del CAD mantendrán sus esfuerzos para implementar la Recomendación 2001 del CAD de prestar una ayuda desligada a los países menos adelantados y considerarán cómo extender sus ventajas.

B. ARMONIZACIÓN Y SIMPLIFICACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS

62. Más del 90 por ciento de los miembros del CAD que han respondido a la autoevaluación han señalado un progreso en la simplificación de los procedimientos, aunque no han especificado el alcance de este progreso. En 2003, los miembros del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo aprobaron y empezaron a aplicar un proceso de elaboración de programas y de implementación simplificado y totalmente armonizado. El Banco Mundial ha introducido reformas que permiten agrupar los recursos según SWAps y otras acciones de modernización y simplificación que arrojan una mayor armonización. Además, en 2003 y 2004, el Banco Mundial (a) exigió que todas las nuevas estrategias de asistencia a los países que puedan pedir prestado al IDA se basen en los DERP del país y emitió una nueva orientación sobre estas estrategias, basándose en los resultados; (b) modificó su política de auditoría para ajustarse a las normas de auditoría internacionales y aplicar cada vez más los procesos de auditoría nacionales; (c) liberalizó sus requisitos de elegibilidad de gastos para que la financiación se corresponda mejor con las necesidades; (d) adoptó nuevas directivas de aprovisionamiento, permitiendo elegir oferentes de todos los 40 Jepma, C.1991. The Untying of Aid. (Desligar la ayuda) París: OCDE 41 Assessment of the developmental effectiveness of food aid and the effects of its tying status (Evaluación de la eficacia del desarrollo de la ayuda alimentaria y sus efectos en su estado ligado) (DCD/DAC/EFF(2004)9/REV.1)

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países del mundo y una armonización basada en las mejores prácticas recomendadas por los responsables de aprovisionamiento de los BMD (Bancos Multilaterales de Desarrollo); (e) revisó sus políticas de préstamo para mejor reconocer la importancia de la responsabilidad del país y la colaboración entre donantes. Recientemente, el BID ha adoptado políticas similares en lo relativo a SWAps y a la elegibilidad de gastos, y un trabajo similar está efectuándose en el AsDB. Entre las agencias bilaterales, se han señalado los progresos más significativos entre los miembros de Nordic Plus. 42 He aquí varios ejemplos :

• Procedimientos. Suecia ha analizado si SIDA (Autoridad Sueca para el Desarrollo Internacional) posee la flexibilidad y el poder necesarios para participar totalmente en los esfuerzos de armonización y coordinación a nivel de los países. Ha concluido que SIDA puede alinearse totalmente con los sistemas de los países socios si cumplen con normas aceptables. Las reglamentaciones externas e internas de SIDA son compatibles con los documentos de buenas prácticas del CAD. De acuerdo con el Plan de Acción de SIDA para 2004, se han revisado los modelos de contratos y el manual sobre las auditorías para incluir las buenas prácticas del CAD. Asimismo, se han revisado las directivas sobre las estrategias de cooperación con los principales países socios que tomarán efecto en enero de 2005.

• Elaboración de Programas. Noruega no desarrolla ya las estrategias y los planes de

asistencia a los países globales; en cambio, utiliza la estrategia de reducción de la pobreza del país socio. Sus Memorandos de Entendimiento con sus principales países socios y, normalmente, con otros países socios, contiene un acuerdo para que la responsabilidad de planificación, implementación, supervisión y reporting quede otorgada al país socio. Se aplica lo mismo al aprovisionamiento (incluidos los asesores), contabilidad, auditoría y reporting, siempre y cuando se realicen según normas internacionalmente aceptadas. En 2004, los miembros del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo aprobaron y empezaron a aplicar un proceso de elaboración de programas e implementación simplificado y totalmente armonizado. El Banco Mundial ha entablado una serie de cambios políticos que deben permitir la armonización y la alineación a nivel del país. El BID adoptó recientemente una política similar y el trabajo está desarrollándose en el AsDB.

63. Gestión Financiera y Aprovisionamiento. Generalmente, los donantes indican actividades de armonización en los sectores de la gestión financiera y de aprovisionamiento y señalan también algunos esfuerzos de simplificación en cuanto a supervisión e informes. El Comité Ejecutivo de GNUD (PNUD, FNUAP, UNICEF y WFP), por ejemplo, ha decidido, con los demás donantes que participan en los gastos, utilizar un formato de reporting común y ha aprobado enfoques comunes de evaluación del riesgo financiero, reporting de los gastos y auditoría. El aprovisionamiento gubernamental, que en muchos países alcanza un 20 por ciento del PIB, constituye un aspecto crucial de la armonización y la alineación. Algunas actividades de armonización del aprovisionamiento han incluido esfuerzos de los BMD para crear documentos de licitación estándar armonizados para los contratos de bienes, trabajos y servicios de los proyectos que financian y para simplificar los procedimientos de comunicación y publicación de los contratos pasados, así como el desarrollo por algunos grupos de donantes bilaterales de políticas y procedimientos de aprovisionamiento armonizados. Por ejemplo, en 2004, el grupo de países Nordic Plus desarrolló conjuntamente un conjunto de políticas de aprovisionamiento y directivas sobre la armonización que fomentan expresamente la utilización de las estrategias y herramientas desarrolladas por el Joint Venture de Aprovisionamiento y se destinan a potenciar el uso de los sistemas de aprovisionamiento de los países socios. Cuando la utilización total de estos sistemas sea imposible a causa de los riesgos implicados, las directivas indican métodos alternativos armonizados. Se ha producido 42 El grupo original de países Nordic Plus incluía Dinamarca, Finlandia, Irlanda, Noruega, Países Bajos, el Reino Unido y Suecia.

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otra actividad de armonización de aprovisionamiento en el campo del e-procurement (aprovisionamiento electrónico): varios donantes trabajan en una plataforma electrónica armonizada que debe mejorar la transparencia y la responsabilidad, aumentar la eficiencia y participar en el desarrollo de la capacidad informática. Los resultados, hasta la fecha, incluyen una herramienta compartida en línea, www.mdb-egp.org, para promover la comprensión de los interesados y proporcionar herramientas prácticas así como un desarrollo compartido de las herramientas analíticas que los países socios han utilizado con éxito.

64. Requisitos de Auditoría. Desde hace dos años, un grupo de trabajo (Harmonisation in Overseas Audit Practices - Armonización de las Prácticas de Auditoría en el Extranjero – o HOAP) trabaja para desarrollar un enfoque común para auditar las operaciones de soporte presupuestario de los donantes y los SWAps de donantes múltiples. HOAP ha probado este enfoque efectuando una auditoría piloto de los gastos del SWAp de Educación en Zambia de 2003, conducida conjuntamente por las oficinas de auditoría de Países Bajos, Noruega y Reino Unido. Los resultados de la auditoría piloto han indicado que un grupo de instituciones de auditoría soberanas e independientes podían trabajar juntas y realizar un informe de auditoría común. Esta experiencia puede utilizarse para apoyar el diseño de nuevos convenios de financiación para anticipar y evitar los problemas potenciales al realizar una auditoría apropiada.

65. Visitas e Informes. De múltiples modos, el mero hecho de descubrir que varios países socios han recibido más equipos de ayuda extranjeros que días hay en el año y que tenían que presentar centenas o incluso miles de informes trimestrales a los donantes, ha impulsado el movimiento de armonización. La reducción de estas cargas constituye una prueba decisiva de avance. La Encuesta de los 14 países indica que la carga de desplazamientos es todavía muy importante, de unos 200 por año en los países evaluados, y que sólo una pequeña fracción de las visitas se realizan conjuntamente con otros países (ver Tabla 4). Algunas agencias son “viajeros” crónicos: unas tres cuartas partes de todas las visitas fueron realizadas por un puñado de donantes (un total de siete en Vietnam, por ejemplo). El número de viajes varía mucho entre los donantes, sin relación con el importe relativo de la ayuda ni el tamaño de la oficina local. El alto número de misiones es un síntoma claro del escaso avance hacia la alineación y la armonización. Para reducir la carga de los países socios, los donantes tienen que descentralizar hacia las oficinas locales la autoridad, así como el personal, de modo más eficiente. Los países socios pueden participar, sistematizando las reglas locales y aplicándolas con mayor constancia. Por ejemplo, en Tanzania y algunos otros países, resultó útil declarar periodos de cierre o “tranquilos”, que dependen de su ciclo de discusión del presupuesto, durante los cuales prefieren no recibir visitantes.

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Tabla 4. Número de misiones de los donantes

90

120

140

150

200

200

230

230

250

270

289

400 400

30

0 100 200 300 400

Fiyi Níger

Zambia Mozambique

Senegal Marruecos Etiopía

Tanzania República Kirguiza

Bangladesh Bolivia

Nicaragua Vietnam

Camboya

Misiones MisionesConjuntas

66. Cooperación Delegada. La cooperación delegada o “silenciosa” es un convenio con el que uno o varios donantes solicitan a otro administrar sus fondos y tomar las responsabilidades fiduciarias relacionadas en su nombre.43 Estos convenios no son muy comunes pero se utilizan cada vez más. En la mayor parte de los casos, los donantes sin presencia en el país deciden contratar un mandatario; entre los donantes bilaterales, varios han demostrado la capacidad y la flexibilidad de ser donantes líderes o socios silenciosos: Australia (AusAID), Canadá (CIDA), Francia (AFD), la Comisión Europea, Alemania (KfW, GTZ), Italia, Países Bajos, Nueva Zelanda, Noruega y Suecia (SIDA). En otros casos, las agencias multilaterales desempeñan la función de donantes líderes con donantes bilaterales como socios silenciosos. Además, se facilitan cada vez más programas de apoyo presupuestario y SWAps mediante diversas formas de cooperación delegada y la ONU ha presentado notas de orientación sobre la elaboración conjunta de programas, destinadas a la cooperación entre las agencias de las Naciones Unidas. El Cuadro 15 presenta algunos ejemplos de iniciativas de cooperación delegada.

43 El alcance y la naturaleza de la cooperación delegada puede tomar varias formas y variar según el tipo de ayuda (soporte presupuestario, a un sector o proyecto), tal y como se describe en el Capítulo 6 del Documento de Referencia del CAD Harmonising Donor Practices for Effective Aid Delivery (OCDE, 2003).

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Cuadro 15. Cooperación Delegada • En Malawi, Suecia ha delegado la administración de todo su programa de ayuda bilateral, salvo el

apoyo presupuestario, a Noruega. Los dos países están planificando también un convenio similar en Malí, con Suecia como donante líder.

• En 2002, según un convenio de cooperación delegada para el sector sanitario en India, CIDA delegó su papel a DFID. CIDA y DFID tienen también un convenio de cooperación delegada para al Programa de Reforma de la Gestión Financiera de Bangladesh.

• En el sector educativo de Malí, KfW (Alemania) ha delegado su papel a GTZ y AFD (Francia) y Suecia ha delegado su función a los Países Bajos.

• Italia tiene un convenio de cooperación delegada a largo plazo con la CE, que ha implementado muchos programas, en particular el Programa de Rehabilitación en Somalia (1998-2002).

• En Mozambique y Nicaragua, los donantes han delegado convenios de cooperación delegada entre sí.

• En las Islas Cook, Australia dispone de un programa de cooperación delegada con Nueva Zelanda y NZAID se encarga del programa combinado total de Australia y Nueva Zelanda.

• En programas energéticos en Malawi, Uganda, Tanzania y Zambia, los Países Bajos han delegado su papel a GTZ (Alemania).

• En el sector energético de Afganistán, KfW (Alemania) gestiona sus propios fondos así como los de la Unión Europea.

C. COMUNICACIÓN DE LA INFORMACIÓN

67. En el contexto de la pirámide de eficiencia de la ayuda, la comunicación de la información tiene dos componentes esenciales. Primero, los donantes deben presentar resultados de trabajo analítico totalmente transparentes a los socios, así como a los demás donantes. Luego, deben comunicar (de modo completo, exacto y en el momento oportuno) sus desembolsos corrientes así como, y esto es más problemático, sus futuras intenciones de compromiso y desembolso. La comunicación de información a los socios sobre los flujos de ayuda es muy difícil, generalmente porque las agencias donantes no se sienten capaces de comprometerse en futuros niveles de ayuda.

68. Trabajo Analítico. Todos los donantes no aceptan el desafío de la transparencia en el trabajo analítico por países (Country Analytic Work – CAW), aunque esto pueda ayudarles a desarrollar una base común de interacción con los países socios y los demás donantes, sin comprometer su independencia institucional. En los países estudiados, una mayoría de donantes eran sinceros cuando declararon que habían comunicado únicamente una parte de sus resultados, o ningún resultado; entre las razones, podemos citar la ausencia de unidad centralizada para identificar rápidamente y aprobar la información divulgada públicamente o la ausencia de unidades descentralizadas, como oficinas locales, para enviar rápidamente los documentos apropiados. En caso de imposibilidad de realizar un trabajo analítico con los demás actores, se recomienda otorgarles un acceso inmediato al análisis y sus resultados, ya que la comunicación de conocimientos es el factor clave para mejorar el impacto sobre el desarrollo y la rentabilidad. Además, la comunicación de información sobre el trabajo analítico futuro o previsto permite a los Gobiernos de los países socios y los donantes identificar las posibilidades de trabajo conjunto más rápidamente y constituir una oportunidad de refuerzo de las capacidades. Se ha creado la Web del CAW (http://www.countryanalyticwork.net) para facilitar el listado y la búsqueda de documentos analíticos por país. Incluye los informes mayores de las agencias multilaterales y bilaterales, incluyendo el Banco Mundial, la CE y el sistema de Naciones Unidas, así como otros análisis. Más de 25 agencias donantes participan en esta iniciativa y tiene puntos de contacto asignados. Además, los donantes se reúnen

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anualmente en talleres de un día, con objeto de promover los esquemas de cooperación y, hace poco, han lanzado una e-newsletter CAW para comunicar sus esfuerzos. Esto permite a los socios acceder a una “competición de ideas” y efectuar una revisión paritaria de las recomendaciones importantes, lo que puede tener incidencias en la autonomía y la condicionalidad así como en los elementos clave de la estrategia de cada país. Globalmente, los donantes deben aumentar sus esfuerzos para mejorar la difusión del trabajo analítico publicado y planificado mediante el sitio Web común del CAW y los sitios Web institucionales individuales.

69. Desembolsos y Compromisos. En promedio, un 70 por ciento de los donantes ha presentado un grado importante de cumplimiento en la notificación a los socios de los desembolsos reales. Un poco más de la mitad ha declarado haber cumplido totalmente y el resto haber cumplido pero con algunas reservas (por ejemplo, algunos donantes han declarado un retraso de un año como mínimo en el reporting y otros han declarado que comunican los datos únicamente a solicitud específica del socio). El FMI estima que los compromisos que recibe de los donantes para la elaboración de programas tienen poco o ninguna fiabilidad y no pueden tomarse como base para proyectar desembolsos, incluso a relativo corto plazo. El Grupo de Trabajo del CAD sobre la Eficiencia de la Ayuda trabaja sobre las razones complejas de la imposibilidad de prever los desembolsos de los donantes, más allá del medio plazo.

70. Previsibilidad y Programación de la Ayuda Plurianual. Los donantes han demostrado poca capacidad para comunicar información sobre los flujos de ayuda, generalmente porque no tienen datos a su disposición. Para los países socios, esto constituye el mayor freno a la elaboración de un presupuesto plurianual. Para muchos donantes, las disposiciones legales y constitucionales (por ejemplo, el ciclo de gobierno y las revisiones legislativas de los gastos) pueden limitar el alcance de compromisos a largo plazo. Algunas de estas disposiciones son de nivel formal y global pero, no obstante, permiten los compromisos a nivel del país, con aproximaciones razonables; otras implican más obligaciones, como el abandono obligatorio de la ayuda a los países según su modo de gobernanza y criterios de derechos humanos. Por supuesto, los eventos, incluso más allá del contexto de un solo país (como una necesidad súbita de ayuda en caso de crisis u oportunidades en otro lugar), impactan también la predicibilidad. Sin embargo, una parte del problema es que los donantes no dan bastante prioridad a aumentar y ampliar el espacio que tienen para tomar compromisos a medio plazo en algunos de los países socios.

D. RETOS Y FUTURO

71. Aunque los donantes han hecho grandes progresos en su trabajo de armonización, deben proseguir sus esfuerzos y, en muchos puntos, ahondarlos. Dado que este trabajo implica a la vez elementos operativos y de inversión, y es costoso, deben concentrarse en el compromiso disciplinado que conduce a resultados productivos y mejoras controlables en las prácticas comerciales. Deben realizar más trabajo de diagnóstico conjunto, compartir sistemáticamente la información, simplificar los procedimientos y hacerlos transparentes y reforzar los incentivos para que la dirección y el personal trabajen en cooperación muy amplia con los socios y los demás donantes. Deben operar lo más posible según enfoques comunes (dirigidos a los socios) de soporte sectorial y presupuestario (limitando los grupos de trabajo sector/presupuesto a un número eficiente) y mediante acuerdos de subcontratación (cooperación delegada) que reducen la carga de los socios. Cada donante puede identificar y analizar los sectores en los que una acción reforzada es necesaria mediante autoevaluaciones (ver Cuadro 16).

Cuadro 16. Autoevaluación de los Donantes : Progresos en la Implementación de la Agenda de Roma

— Resultados Seleccionados — Los donantes bilaterales y multilaterales miembros del Equipo de Trabajo sobre Armonización y

Alineación del CAD, efectúan autoevaluaciones de sus evoluciones hacia una mayor armonización y

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alineación desde Roma. Los resultados iniciales indican que la comunicación y la difusión de la agenda de Roma funcionan correctamente: casi todos los donantes anuncian progresos satisfactorios. Los progresos son menores en el desarrollo de directivas concretas, en particular en el sector de la formación y la sensibilización del personal. No obstante, varios miembros señalan varias iniciativas para respetar la agenda de armonización y alineación en su trabajo con los países socios, por ejemplo: análisis de diagnóstico conjuntas, estrategias de asistencia conjuntas y cooperación delegada y otros acuerdos comunes. La próxima etapa consistirá en integrar estos enfoques en una gama más amplia de países.

El nivel de desarrollo de los países socios supedita claramente el nivel anunciado de alineación de los donantes con las políticas y los sistemas de los socios. Varios donantes indican que utilizan los sistemas de los socios si pueden pero, en su mayoría, piensan que es imposible en la mayor parte de los casos, en particular en los Estados que salen de un conflicto o frágiles. Si muchos donantes reconocen que hay que aumentar la capacidad de los socios en los campos técnicos, tales como la recogida de datos y las estadísticas, pocos de ellos financian estas actividades.

Conclusiones :

• Las agencias, en particular las menores, con tiempo y personal limitados, necesitan asistencia para alcanzar los objetivos de armonización y alineación. Sería muy útil desarrollar materiales de formación, marcos comunes de control de las bases de datos y directivas para la vigilancia y la evaluación.

• Algunas definiciones han evolucionado desde el inicio de la iniciativa de armonización y alineación: conceptos tales como “elaboración de un presupuesta plurianual” y “flexibilidad de procedimiento” significan diferentes cosas según los donantes. El establecimiento de definiciones comunes puede resultar útil.

• Los mecanismos de coordinación multidonantes funcionan correctamente. Los miembros del grupo Nordic Plus evidencian mucho más progreso en los sectores como el desarrollo de planes de acción, directivas políticas comunes, análisis de diagnóstico conjuntos y procedimientos de armonización. El Grupo de Trabajo “Armonización” de la UE, recientemente creado, propone nuevos incentivos para mejorar la coordinación y la armonización, a nivel del país, entre los Estados miembros y con la CE. En conformidad con la amplia reforma de las Naciones Unidas, las agencias de la Naciones Unidas agrupadas en el Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo (UNDG) han progresado mucho, simplificando y armonizando los procedimientos de programación y operación así como vinculando sus actividades con las prioridades nacionales, mediante el Marco de Asistencia al Desarrollo de las NU.

• En el futuro, algunos donantes desean reforzar la vigilancia, utilizando una metodología de reporting concentrada en los resultados concretos e indicadores controlables.

72. Aumentar la Complementariedad de los Donantes

Los socios y los donantes deberán trabajar juntos para reducir el trabajo de los socios a causa de una fragmentación excesiva de los donantes en el ámbito mundial, nacional y sectorial.44 Los socios deben indicar sus preferencias relativas al número y a la naturaleza de los donantes que desean solicitar directamente e indicar sus sectores favoritos para la cooperación, comparando las ventajas de cada

44 Véase EU Donor Atlas, Mapping Official Development Assistance, Mayo de 2004. La necesidad creciente de mejorar la eficiencia de la ayuda y reducir los costes de transacción requiere un salto cualitativo en términos de complementariedad operativa. El Atlas de los Donantes de la UE presenta información actualizada sobre las actividades y el marco estratégico de cada uno de los 26 donantes de la UE. Indica las tendencias y las direcciones actuales de desarrollo y hace el inventario de las actividades relacionadas de las últimas décadas. Subraya los sectores y el alcance de las futuras mejoras y trata de provocar nuevas discusiones sobre la complementariedad de los donantes. El Atlas está disponible en línea : http://europa.eu.int/comm/development.

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donante y valorando los costes y los riesgos. Esto puede efectuarse bilateralmente, o dentro del marco de una estrategia de asistencia conjunta, especificando los papeles de algunos o de todos los donantes en la financiación de las prioridades de desarrollo del país. Los donantes deben evitar a la vez la dispersión internacional y la concentración excesivas. Deben buscar medios para mejorar el equilibrio entre los diferentes países y evitar las ausencias y las redundancias mayores, aplicando principios de comparación de las ventajas entre las agencias bilaterales y multilaterales. En el país, hay muchas oportunidades, en los grupos locales de coordinación de la ayuda y con motivo de las reuniones del Grupo Consultivo, para tomar decisiones documentadas sobre una mejor división del trabajo y racionalizar el papel de los donantes de modo a reflejar el tamaño y los puntos fuertes y flacos de cada uno, concentrándose sobre todo en lo que cada uno puede aportar al esfuerzo colectivo para mejorar la eficiencia de la ayuda.

73. Crear Incentivos para la Armonización. Los incentivos de armonización y alineación, y en particular las cuestiones de los costes importantes de personal y extrainstitucionales debidos al trabajo en tándem con el país y los demás donantes, aparecen como una variable crucial que necesita urgentemente más reflexión y acción (el Cuadro 17 presenta los incentivos de modo detallado). La relación entre las oficinas de campo y la sede es también compleja; a menudo, el personal de las oficinas de campo se queja de que debe seguir progresando, cosa imposible sin cambios administrativos en la sede o una mayor delegación en el campo. En algunos casos, ciertas iniciativas locales prometedoras, que requieren a menudo salvedades de las normas establecidas, deben recibir un apoyo vigoroso y decisivo por parte de los Directores. En otros casos, el personal local debe ajustarse a las prioridades y procedimientos procedentes de la sede, que le dejan poca flexibilidad para conformarse con las prioridades del país.

74. Además, el establecimiento de varios memorandos de entendimiento y otros procedimientos de los grupos locales, o la creación de varios convenios de cooperación delegada, puede verse (ya que son actividades importantísimas) como un fin en sí mismo (lo que aumentaría los costes sin real ventaja añadida) y no como un indicador indirecto útil del deseo subyacente de agrupar los esfuerzos a nivel del país.

Cuadro 17. Incentivos de Armonización y Alineación Un estudioa de septiembre de 2004 examinó cómo los sistemas de incentivos internos de las

agencias de ayuda bilaterales y multilaterales impactan los esfuerzos de armonización y alineación.

A veces, a nivel político, los esfuerzos y el compromiso de los Directores de las agencias de ayuda para “difundir el evangelio de la armonización” han sido arruinado por factores políticos externos tales como políticos del país donante preocupados por la visibilidad, ONG y lobbies del sector privado, y por la falta de implicación y autoridad por parte de los Gobiernos de los países socios. A nivel institucional, no se ha acompañado la descentralización hacia las oficinas locales por una fuerte coordinación y un apoyo político de la sede; los procedimientos incómodos y rígidos dificultaron la armonización y la alineación en el campo; se han dedicado recursos humanos y financieros insuficientes a la causa de la armonización. En el ámbito individual, aunque las agencias imparten niveles de formación cada vez más elevados así como incentivos informales (sobre todo reconocimiento paritario), los criterios de armonización y alineación figuran raramente en las políticas de contratación, las evaluaciones del personal y los sistemas de promoción. Por consiguiente, la imagen global presenta algunas diferencias entre las declaraciones de alto nivel y los desafíos de proporcionar incentivos adicionales adecuados para que el comportamiento individual esté en conformidad con los objetivos de armonización y alineación. A menudo, los miembros del personal se enfrentan a contradicciones que pueden arruinar los esfuerzos de armonización y alineación.

He aquí algunos de los desafíos comunes que deben levantar las agencias de ayuda en lo relativo a sus sistemas de incentivos:

• Intensificar los incentivos positivos y suprimir los incentivos negativos a los tres niveles (político, institucional e individual). Como ejemplo, podemos citar la utilización de la armonización en los

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criterios de promoción o contratación.

• Reforzar el vínculo entre la sede y las oficinas de campo para que la organización, en su conjunto, pueda utilizar eficientemente la riqueza de la experiencia sobre armonización de este país.

• Reforzar los mecanismos internacionales existentes para que sean más eficientes en la adopción y la supervisión de enfoques de armonización comunes.

• Cerciorarse de que los costes elevados a corto plazo de armonización y alineación estén correctamente financiados.

_________________ a “Incentives for Harmonisation in Aid Agencies”, editado por el Grupo de Trabajo sobre la Eficiencia de la Ayuda del CAD

(DCD/DAC/EFF(2004)27) ha sido preparado por Overseas Development Institute, financiado por UJ-DFD, Swiss Development Cooperation y el Banco Mundial, Noviembre de 2004.

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V. PROGRESO DE LA GESTIÓN ORIENTADA HACIA LOS RESULTADOS DE DESARROLLO

Resumen. Desde la emergencia de la agenda global de gestión orientada hacia los resultados en Monterrey, se han producido avances en los países socios, en las agencias de ayuda individuales y en la comunidad de desarrollo. Las agencias de ayuda han apoyado las países para reforzar el enfoque en los resultados de sus estrategias nacionales y la gestión del sector público. El impulso interno de la gestión orientada hacia los resultados dentro de las agencias de ayuda ha sido de igual importancia, vinculando más explícitamente los programas de ayuda con las prioridades de los países y los resultados deseados. Los países socios y las agencias de ayuda convergen hacia principios fundamentales y agendas de resultados que tienen elementos y enfoques comunes. Esta convergencia contribuye a una cooperación mundial destinada a una mayor armonización de las políticas y procedimientos y una mejor coordinación del apoyo para reforzar las capacidades de los países. Una fuerte cooperación entre la comunidad bilateral y multilateral será la clave para cumplir con la agenda de resultados.

75. Cuando el Consenso de Monterrey estableció una responsabilidad compartida para alcanzar mejores resultados de desarrollo45, esto sorprendió a muchas personas de la comunidad del desarrollo. En efecto, los donantes se han preocupado siempre del cumplimiento de sus proyectos y, por consiguiente, no han dejado de evaluar los resultados de su financiación. No obstante, lo que proponían los participantes de Monterrey era un tipo más amplio y más profundo de resultados: lo que importa no es el número de clínicas construidas, sino la reducción de la tasa de mortalidad; no el número de escuelas construidas, sino el número de niños que reciben una educación; no el importe en dólares prestado a un país, sino la reducción de la pobreza en este país. Para mucha gente de la comunidad del desarrollo, pensar de este modo ha constituido un cambio fundamental de orientación.

76. Gestión orientada hacia los Resultados. Este cambio de orientación era la génesis de la agenda de gestión dirigida a los resultados. Esto significa simplemente gestionar e implementar la ayuda de modo a concentrarse en los resultados deseados y utilizar la información para tomar mejor las decisiones. La pirámide de eficiencia de la ayuda del Capítulo 1 ha demostrado que el enfoque se centra en la obtención de resultados de desarrollo. Al considerar la armonización, la alineación y la gestión orientada hacia los resultados, la comunidad del desarrollo reconoce que la armonización y la alineación no son fines en sí, sino herramientas que permiten alcanzar resultados sostenibles en el campo y el enfoque a resultados es parte integrante de ellas. Los capítulos anteriores han mencionado muchos aspectos de la gestión orientada hacia los resultados en el contexto de responsabilidad, alineación y armonización. El presente capítulo considera por separado la agenda de la gestión orientada hacia los resultados, proporcionando un resumen completo de lo que se ha alcanzado, de los desafíos que cabe aceptar y de las mejoras necesarias en el enfoque a resultados.

45 Véase Final Outcome of the International Conference on Financing for Development (Monterrey Consensus), Marzo de 2002, Monterrey, párrafos 39-46: http://www.un.org/esa/ffd/aac257L13-E.doc.

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A. LA AGENDA GLOBAL DE GESTIÓN ORIENTADA HACIA LOS RESULTADOS DE DESARROLLO

77. Puesto que el movimiento de gestión tendiente a resultados es más reciente que el movimiento de armonización y alineación, hay menos éxitos concretos que mencionar. No obstante, se ha cumplido algo de suma importancia: desde Monterrey, se ha creado una comunidad que trabaja en torno a la gestión orientada hacia los resultados de desarrollo, mediante mesas redondas,46 discusiones e intercambios de ideas a nivel internacional, para establecer las bases conceptuales de la agenda (ver Cuadro 18). Además, los donantes bi y multilaterales han formado la Joint Venture sobre la Gestión Orientada hacia los Resultados de Desarrollo, del Grupo de Trabajo sobre la Eficiencia de la Ayuda del CAD, para continuar los esfuerzos en este sector. Los países socios y los donantes convergen hacia estos principios fundamentales ya que aumentan su enfoque hacia los resultados.

78. Sectores de Acción. La agenda global de resultados requiere actuaciones a tres niveles. Los países deben reforzar su capacidad de gestionar para obtener resultados de desarrollo; los donantes deben trabajar en su ámbito interno para que sus programas de asistencia apoyen más eficientemente a los países para éstos obtengan resultados; la comunidad de donantes debe trabajar en cooperación para compartir conocimientos, armonizar políticas, y señalen necesidades al tiempo que coordinan el apoyo brindado a los países para que adquieran la capacidad de una gestión orientada hacia los resultados.

Cuadro 18. Promover un Enfoque Armonizado: Principios de la Gestión Orientada hacia los Resultados

El Memorando Conjunto de Marrakech destacó un conjunto de principios tendentes a obtener un enfoque armonizado y alineado de gestión que apunte a los resultados y un plan de acción para respetar la agenda. Estos principios constituyen la base de un amplio consenso entre los donantes y los países socios sobre el mejor modo de operar para obtener resultados y, finalmente, mejorar la vida de la gente pobre.

Los principios son los siguientes:

• centrar el diálogo en los resultados en todas las fases del proceso de desarrollo -planificación estratégica; implementación, conclusión y demás;

• alinear las actividades de programación, vigilancia y evaluación con los resultados previstos y acordados;

• mantener un sistema de informe de los resultados simple, económico y fácil de utilizar;

• disponer de una gestión orientada hacia los resultados y no por los resultados;

• utilizar las informaciones sobre los resultados para aprender y tomar las decisiones, así como para dar cuenta y responsabilidad.

46 Véase actas de la Primera Mesa Redonda sobre la Mejora de la Medición, del Control y de la Gestión Orientada hacia los Resultados de Desarrollo, Washington, D.C., 5 y 6 de junio de 2002; Segunda Mesa Redonda sobre la Gestión Orientada hacia los Resultados de Desarrollo, Marrakech, Marruecos, 4 y 6 de febrero de 2004. http://www.managingfordevelopmentresults.org.

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B. PROGRESO INICIAL DE LA GESTIÓN ORIENTADA HACIA LOS RESULTADOS DE DESARROLLO

79. Una vez establecida la base conceptual de la agenda global de resultados, la comunidad del desarrollo se halla en la fase de implementación (desde hace 2 años). Se ha progresado en los tres sectores.

1. PROGRESO EN LOS PAÍSES

80. Hoy día, se reconoce totalmente que los países, y sus políticas e instituciones, son los factores clave de los resultados de desarrollo (es decir que la asistencia externa será ineficiente si los propios países no realizan esfuerzos de desarrollo). Por consiguiente, el primer sector de acción de la agenda global de resultados será el país propiamente dicho. Aunque la fase de implementación de la agenda ha sido breve, se emprende la gestión orientada hacia los resultados de desarrollo en los países socios. 81. Estrategia y Planificación. Para los países, la gestión orientada hacia los resultados de desarrollo comienza identificando los objetivos nacionales y desarrollando las estrategias para alcanzarlos. En los países económicamente débiles, la ERP constituye una plataforma común para definir los resultados que se desean obtener y las estrategias para alcanzar dichos resultados. Los países económicamente medianos no tienen ninguna plataforma común, pero la mayor parte de ellos definen estrategias de desarrollo nacionales. Es verdad que la orientación de los resultados de muchas de estas estrategias todavía carece de suficiente fortaleza. No obstante, países tales como Bangladesh, Nepal, Sudán, Timor Leste y Vietnam realizan progresos, vinculando la ERP (Estrategia de Reducción de la Pobreza) o la estrategia de desarrollo con la orientación de utilización y gestión de los gastos basada en los resultados en la administración pública, y los ministerios centrales y delegados desarrollan más estrategias basadas en los resultados acompañadas por marcos de resultados para controlar el progreso. Otro ejemplo: en Etiopía, potentes estrategias sectoriales en salud y educación han permitido establecer un programa de ERP priorizado y de coste calculado.

82. Gestión de los Gastos Públicos. Los Gobiernos utilizan el presupuesto para reconciliar los objetivos políticos en cuanto a competencia y su implementación en términos concretos. Como los Gobiernos se centran cada vez más en los resultados, deben poner en pie una estrategia presupuestaria para vincular los presupuestos nacionales con los planes nacionales o las estrategias de reducción de la pobreza. Algunos países más avanzados (Brasil, Filipinas, Sudáfrica, Tailandia, Uganda, Vietnam) tejen vínculos cada vez más fuertes entre los resultados deseados y procesos el presupuesto y de gastos a medio plazo. Sin embargo, en todos los países, hay nichos de innovación donde se aplican los principios de gestión orientada hacia los resultados (quizás en un ministerio delegado, en un programa o en temas transversales).

83. Sistemas de Supervisión y Evaluación Basados en los Resultados La supervisión y la evaluación basadas en los resultados (S&E) es una herramienta de gestión pública (genera información que puede utilizarse para gestionar las políticas, los programas y los proyectos en desarrollo y mostrar el avance a los ciudadanos). Vincula las acciones con los resultados deseados para el país, indicando en qué medida las primeras contribuyen a alcanzar los segundos. Los sistemas de S&E dependen de la definición esmerada de los objetivos y de la identificación de los indicadores. A medida que los países reconozcan el papel crucial de S&E para tomar decisiones razonables relativas a las políticas y los programas, desarrollarán estrategias para perfeccionar sus sistemas S&E (por ejemplo, Filipinas y Vietnam).

84. Capacidad Estadística. Uno de los aspectos más cruciales de la gestión orientada hacia los resultados es la capacidad para recoger y utilizar estadísticas. Si los países no pueden medir su línea

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fundamental (por ejemplo, el número de personas que viven en la pobreza o el número de muchachas escolarizadas) y no pueden medir los resultados de las intervenciones, tampoco podrán disponer de una gestión orientada hacia los resultados ni mostrar resultados. Y sobre todo, no tienen ninguna información en la que basarse para gestionar los recursos necesarios para conseguir resultados. Por consiguiente, si los países desarrollan su capacidad de recoger y utilizar estadísticas y datos, pueden ejercer un poder más fuerte en la gestión de la ayuda. Se necesitan dos tipos de datos: las estadísticas y los indicadores globalizados de un país son importantes para efectuar comparaciones internacionales y para valorar los resultados del desarrollo nacional a través del tiempo; la información más desagregada y puntual es necesaria para la gestión corriente de los ministerios y programas y para la responsabilidad. El aumento de los recursos, necesario para ayudar a los países a reforzar sus sistemas estadísticos y sus sistemas de rendición de cuentas, se producirá únicamente gracias a una cooperación internacional efectiva. En Marrakech, la comunidad estadística definió un Plan de Acción sobre Mejores Datos para Mejores Resultados, centrándose en el ámbito nacional sobre la integración de la planificación estratégica de los sistemas estadísticos, preparando el censo de 2010 y aumentado la financiación para reforzar las capacidades estadísticas.47 Desde entonces, han empezando programas para el desarrollo de las capacidades estadísticas en Burkina Faso y Ucrania, y otros países (Albania, China, India, Kenia, Nigeria y Yemen, por ejemplo) están ultimando sus planes estratégicos.

2. EVOLUCIÓN DE LOS DONANTES

85. Los donantes no alcanzan resultados de desarrollo directamente mediante sus acciones individuales; el éxito depende de la asistencia efectivamente desplegada en los países y en los programas que proporcionan y de la influencia que tienen en las políticas y los programas del país (a menudo a distancia). Esto significa que es intrínsicamente difícil valorar la contribución de un donante en los resultados de un país y diseñar programas de asistencia para potenciar este impacto. Por consiguiente, los donantes trabajan para ser socios más relevantes y efectivos, reforzando el enfoque en los resultados de sus estrategias, instrumentos, incentivos y sistemas de reporting.

86. Programas Basados en los Resultados de un País. Muchos donantes elaboran sus programas según los resultados del país para mejorar su alineación con las estrategias del país. Utilizan los resultados desglosados en la ERP del país socio (o un proceso equivalente) para elaborar los programas y vinculan su soporte con el MTEF del socio. La Joint Venture BMD/CAD-OCDE sobre la Gestión orientada hacia los Resultados de Desarrollo analiza las prácticas emergentes para la futura diseminación (el Cuadro 19 presenta los principios generales para la elaboración de programas basados en los resultados de un país).

87. Productos y Servicios Operativos. Sea cual sea la importancia de las estrategias y los programas, no bastan para alcanzar buenos resultados. Para que las operaciones individuales financiadas por los donantes alcancen buenos resultados, deben ser de alta calidad, estar relacionadas con la estrategia del país y trabar sinergias con otras operaciones. Muchos donantes, incluidos los Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMD), prestan una mayor atención a la calidad y al impacto de sus operaciones, intensificando el seguimiento, la evaluación y la gestión de carteras.

88. Atribución de la Ayuda Basada en los Resultados. Otra cuestión relacionada con los resultados para los donantes es considerar los resultados en la asignación de la ayuda. La Joint Venture sobre la Gestión Orientada hacia los Resultados de Desarrollo ha encomendado un estudio para valorar cómo los donantes consideran esta cuestión. Algunos utilizan modelos formales para comunicar su asignación de ayuda, con un enfoque basado en los resultados que también involucra factores tales como 47 El Plan de Acción tiene también un enfoque internacional: elaboración de una Red Internacional de Encuestas Domésticas; mejora del seguimiento de ODM y más responsabilidad para el sistema estadístico internacional.

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la pobreza y la población. El objetivo no consiste en tomar las decisiones de asignación según estos modelos sino que las personas que toman las decisiones de atribución estén informadas de las normas surgidas de los modelos. En un esfuerzo coordinado, el Proceso de Aprendizaje y Consejos sobre las Colaboraciones Difíciles del CAD ha encomendado estudios sobre las asignaciones de ayuda a los Estados frágiles en el contexto del mismo enfoque general basado en los resultados. Una conclusión común de estos estudios es que algunos países socios con buenos resultados han atraído tanta ayuda de tantos donantes que el total supera en mucho lo que las normas basadas en los resultados hubieran sugerido. Al otro extremo, algunos Estados frágiles con bajos resultados atraen una ayuda muy reducida de escasos donantes y se consideran como “huérfanos de donantes”, con ayuda global muy inferior a las normas de resultados. Se plantea entonces la cuestión de saber cómo solucionar estos desequilibrios aparentes, tanto en el ámbito de los donantes individuales como en el sistema global de la arquitectura de ayuda. No obstante, estas constataciones, y otras que han aparecido, son preliminares y deben comprobarse con otros análisis y discusiones.

89. Incentivos. Las conclusiones de los programas de gestión de cambios sugieren que, cuando la Dirección concentre sistemáticamente su atención en una cuestión (por ejemplo por reporting corporativo), el personal deberá ser avisado inmediatamente. En la mayoría de las agencias donantes, la Dirección demuestra su interés y su implicación en la agenda de resultados. Al mismo tiempo, como en el caso de la armonización y la alineación, los donantes deben identificar y corregir los desincentivos que el personal pueda percibir en las políticas de recursos humanos y presupuestaria, cerciorarse de que hay la capacidad suficiente para que el personal se implique en el enfoque a resultados a nivel nacional, y proporcionar el apoyo y los incentivos apropiados, incluyendo directrices y formación efectivas del personal y la asistencia de sistemas informáticos. Como incentivo, por ejemplo, DFID ha introducido vínculos entre la remuneración de la Dirección y algunos resultados.

90. Reporting Corporativo. El reporting corporativo es crucial para comunicar a los interesados el avance de la agenda y garantizar la atención sostenida de la Dirección y el seguimiento institucional. Desde Monterrey, los donantes bi y multilaterales han mejorado sus trabajos sobre la eficiencia de la ayuda y han reforzado su reporting corporativo; por ejemplo, el Banco Africano de Desarrollo y el Banco Asiático de Desarrollo utilizan el reciente Sistema de Medición de los Resultados IDA14 para guiar su propio reporting corporativo.48

Cuadro 19. Programas Basados en los Resultados de un País Los programas basados en los resultados de un país pueden constituir una herramienta potente

para mejorar la selectividad estratégica, permitir una mejor asignación de los recursos según las prioridades del país y proporcionar un marco destinado a la gestión orientada hacia los resultados. El proceso de diseño de un programa orientado hacia los resultados en un país puede mejorar el diálogo multisectorial de los equipos en lo relativo a los resultados, fomentar un diálogo con los clientes y los socios sobre los resultados y promover un enfoque a resultados a lo largo del programa.

Principios generales de la elaboración de programas basados en los resultados de un país:

• Si es posible, alinear la estrategia, el programa o el plan del país con los objetivos, las metas y

48 El Sistema de Medición de los Resultados IDA14 valora los resultados en dos niveles. Nivel 1: consta de 14 indicadores de resultados especialmente relacionados con los ODM y los resultados identificados en los ODM; vigila las tendencias de los resultados mayores en los que el IDA14 contribuye. Nivel 2: sigue las medidas de rendimiento operativo que están bajo el control directo de la Dirección y del personal del IDA. Véase IDA Results Measurement System: Recommendations for IDA14, Junio de 2004, disponible en http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/IDA/0,contentMDK:20168247~menuPK:370069~pagePK:83988~piPK:84004~theSitePK:73154,00.html.

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las prioridades nacionales, tal y como se definen en los ODM, las ERP o equivalentes del país. Consultando con los socios del país (Gobiernos, donantes, grupos de la sociedad civil), seleccionar los componentes del programa que puedan añadir el valor máximo, sin olvidar la ventaja comparativa de la agencia y las actividades de los demás donantes.

• Especificar los objetivos y las prioridades nacionales de desarrollo a largo plazo, en los que contribuya la estrategia del país basada en los resultados. Definir una cadena de resultados plausible, vinculando los resultados de desarrollo a largo plazo y los resultados intermedios con los resultados y las contribuciones de la agencia Concentrarse en los resultados inmediatos que el equipo local puede impactar directamente y gestionar durante la implementación. Especificar los imperativos, los riesgos y las suposiciones relacionados con el desarrollo y que puedan afectar la obtención de estos resultados.

• Utilizar, no duplicar, los sistemas gubernamentales existentes para el seguimiento y la evaluación. Definir expectativas flexibles para las líneas fundamentales, los objetivos cuantitativos y el indicador “perfecto”. Todo punto débil de los sistemas gubernamentales brinda la oportunidad de reforzar los sistemas gubernamentales.

• Apoyar las capacidades del país en lo relativo a la medición, el seguimiento y la gestión orientada hacia los resultados.

• Con la ayuda de las agencias y los Gobiernos, reforzar los incentivos internos para elaborar estrategias basadas en los resultados en el país, incluyendo incentivos de resultados, mejora de competencias y trabajo en equipo, apoyados por un liderazgo de alto nivel. Moderar las presiones de responsabilidad individuales de las agencias con los principios de armonización y apropiación a nivel del país.

_________________ Fuente : Nota de la Joint Venture OCDE/CAD sobre la Gestión Orientada hacia los Resultados. Estos principios proceden de

principios internacionalmente aplicados para la eficiencia de la ayuda, definidos en la Agenda del CAD para el Siglo XXI (1996), el Marco de Desarrollo Global (1998), el Consenso de Monterrey (2002), el Foro de Alto Nivel sobre Armonización (2003) y la Segunda Mesa Redonda Internacional sobre la Gestión Orientada hacia los Resultados de Desarrollo (2004).

3. PROGRESO HACIA UNA COOPERACIÓN MUNDIAL

91. El Consenso de Monterrey estimuló la cooperación mundial para los resultados, que ha cambiado el modo de trabajar juntos de los donantes y los países socios. El fomento de esta cooperación mundial es un elemento importante del compromiso de los donantes en la aplicación de una gestión orientada hacia los resultados de desarrollo y un elemento clave de la agenda de resultados de cada donante. Como resultado, los donantes efectúan un esfuerzo más sistemático para identificar las opciones que producen mejores resultados, aumentar progresivamente el apoyo a lo que funciona, garantizar la disponibilidad de los datos básicos para dirigirse hacia objetivos compartidos y converger en sus enfoques de gestión orientada hacia los resultados de desarrollo. El diálogo mundial sobre el seguimiento de los resultados de los países conduce a la harmonización de los enfoques, las políticas y los procedimientos de los donantes y los socios, reduciendo así los costes de comunicación entre los países socios y las agencias de ayuda. Los donantes aceptan el desafío de alcanzar un soporte coordinado para reforzar las capacidades y diseñar, seguir y valorar las operaciones en cooperación.

92. Compartir los Conocimientos sobre lo que funciona. Los donantes reconocen la importancia de sacar lecciones internacionales de lo que funciona y lo que no funciona, diseminando esta información ampliamente. La Joint Venture BMD/CAD-OCDE sobre la Gestión Orientada hacia los Resultados de Desarrollo constituye un foro en el que los participantes comparten las prácticas emergentes y aprenden de los demás y de los países socios, para armonizar sus políticas y procedimientos operativos y coordinar su apoyo para reforzar las capacidades de los países. Un Documento de Referencia sobre las Buenas Prácticas Emergentes en la Gestión Orientada hacia los Resultados de Desarrollo está preparándose para

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captar esta experiencia y comunicarla al mundo entero. Los cuatro talleres regionales de octubre / noviembre de 200449 constituyen otra oportunidad interesante para estudiar las diversas experiencias.

93. Armonización acerca del Reporting de Resultados. Como las agencias de ayuda alinean sus estrategias de cooperación con las prioridades de los países, también deben armonizar sus exigencias de reporting de los resultados con los sistemas nacionales de seguimiento y evaluación que ayudan a los países a practicar una gestión orientada hacia los resultados. Por ejemplo, en países como Mozambique, los donantes utilizan los marcos de seguimiento de los resultados del país para informar sobre el apoyo presupuestario o utilizan marcos de resultados definidos para informar sobre el apoyo a los programas, en particular en SWAps. Estos esfuerzos permiten a los donantes valorar la viabilidad de utilizar los sistemas de seguimiento y evaluación de un país y valorar los esfuerzos necesarios para reforzar las capacidades. Con el Grupo de Cooperación sobre la Evaluación,50 los BMD han trabajado para armonizar las metodologías de evaluación de las estrategias de los países y proyectos. Este año, se esperan progresos concretos en cuatro países piloto de África gracias a un proceso destinado a armonizar el reporting de los resultados en los sistemas nacionales.

94. Coordinación del Soporte a Nivel del País. Si los países socios deben reforzar su capacidad de seguimiento y evaluación, estadística, analítica y de planificación estratégica, necesitan un soporte mayor y más coordinado. Los donantes reconocen cada vez más que su capacidad de refuerzo en estos campos esenciales no debe ser secundaria sino constituir un componente central de sus estrategias de cooperación. Los donantes empiezan a trabajar juntos para valorar el sistema de seguimiento y evaluación en el país y calcar su soporte destinado a reforzar las capacidades sobre una estrategia nacional de seguimiento y evaluación, pero este trabajo es muy reciente.

C. RETOS Y FUTURO

95. A pesar de la evolución conocida en la gestión orientada hacia los resultados, hay que respetar una agenda de implementación compleja y exigente, que requiere un desarrollo institucional a medio plazo en todo el país, un desarrollo de los sistemas, una valoración continua de la actitud de los donantes y una ayuda para facilitar los imperativos a armonizar entre las agencias. Muchos son los retos que han de aceptarse para implementar totalmente la agenda de resultados.

96. Países Socios. El éxito de la agenda de resultados mundial depende de la voluntad y de la capacidad de los países socios a desenvolver una gestión orientada hacia los resultados. Esto depende de la capacidad institucional de los países, muy insuficiente en muchos casos. En el campo de la estrategia, las ERP y los documentos equivalentes no siempre apuntan correctamente a resultados: a menudo, no priorizan los resultados; no valoran correctamente las compensaciones entre las diferentes opciones de desarrollo; les faltan análisis coste/beneficio para tomar las decisiones estratégicas sobre las inversiones; y no se alinean sistemáticamente con un estudio de gastos públicos o con la capacidad presupuestaria para proporcionar los recursos necesarios para financiar los programas y proyectos propuestos. Por ultimo, hay muchos puntos flacos en los sistemas estadísticos de los países y, por consiguiente, los resultados no pueden supervisarse y valorarse correctamente y las lecciones sacadas no pueden aplicarse correctamente a la asignación de recursos para que los futuros programas alcancen mejores resultados. Los donantes deberán intensificar su apoyo para reforzar las capacidades de los países a integrar un enfoque dirigido a los resultados en su propia formulación de estrategias y su gestión del sector público. Además, la sociedad

49 Véase Anexo 2: Nota de Resumen de los Talleres Regionales sobre Armonización, Alineación y Resultados. 50 Se creó el Grupo de Cooperación sobre la Evaluación en 1996 para reforzar la colaboración y la armonización relativas al trabajo de evaluación entre las unidades de evaluación de los MDB.

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civil deberá participar en el proceso de desarrollo y seguir exigiendo mayor responsabilidad para lograr los resultados.

97. Donantes. Los donantes deben proseguir y ampliar sus esfuerzos para alinear los programas de los países con los marcos de resultados y los marcos presupuestarios a medio plazo definidos en las estrategias nacionales. Todos los donantes deben incorporar totalmente los marcos de resultados en sus programas de asistencia a los países y reforzar los sistemas de supervisión y evaluación asociados. Deben también ver más allá de las estrategias y los programas nacionales para apuntar a resultados en programas globales, regionales y sectoriales. Si los donantes quieren ser instituciones más efectivas en la prestación de servicios de desarrollo a los países socios, deben reforzar su modo de pensar basado en los resultados. El cambio esencial es un cambio de actitud: no hay que centrarse en la elaboración de programas y luego en el análisis de sus impactos probables; hay que centrarse en los resultados deseados y luego identificar las contribuciones y las acciones necesarias para alcanzarlos.

98. Comunidad de Desarrollo Global. Los donantes, como grupo, deben comprender que una asistencia a los socios, fragmentada y no coordinada, que no apunte a una valoración atenta de los resultados probables, es contraproducente. Si los donantes tienen que utilizar las capacidades de los países socios para supervisar y valorar el progreso hacia los resultados, también tienen que proporcionar un apoyo coordinado para reforzar los mecanismos de seguimiento y las instituciones estadísticas nacionales. El progreso realizado en la armonización de las metodologías de evaluación y en la aplicación de un diseño, una supervisión y una evaluación conjuntos deberá extenderse hasta abarcar la armonización del reporting de resultados en los sistemas de supervisión y evaluación nacionales, así como para comprender mejor lo que funciona y lo que no funciona en la gestión dirigida a la consecución de resultados. En todos estos puntos, los países socios y los donantes deberán trabajar juntos.

99. Prioridades. En el futuro, la primera prioridad de los donantes y socios será seguir priorizando los resultados al planificar e implementar programas de desarrollo. La segunda prioridad será aceptar que la documentación de todos los programas de asistencia incluya un marco de resultados que defina los resultados propugnados y el camino a seguir para alcanzarlos. Tercero, los socios y los donantes se comprometerán a apoyar fuertemente las capacidades estadísticas y de supervisión y evaluación de los países socios.

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VI. CONCLUSIÓN Y FUTURO

100. La imagen emergente es la de avances en la implementación de los compromisos tomados en Roma y Marrakech. Estos últimos años, numerosas agencias de desarrollo y países socios – países económicamente débiles, países económicamente medianos y Estados frágiles – han empezado a dar alta prioridad a una mejor gestión de la ayuda. Tal y como refleja este informe, han ido progresando para centrar más la ayuda en los objetivos y actividades expuestos por los países socios y prosiguen sus esfuerzos para reducir duplicados y conflictos en las políticas, procedimientos y procesos por los que se programa, se aporta, se analiza, se supervisa y se evalúa esta asistencia. También han ido progresando para definir criterios internacionales aceptables en términos generales en campos como la gestión financiera pública y el aprovisionamiento. Estos criterios van a permitir una mutua responsabilidad en cuanto al uso y resultados de los fondos de desarrollo de los donantes y socios.

101. Necesidad de Proseguir los Esfuerzos. En comparación con hace apenas dos años, son relevantes el alcance y la cobertura geográfica de las actividades enfocadas a cumplir con los compromisos tomados en Roma y Marrakech. No obstante, está claro que queda mucho por hacer para mantener el impulso y aplicar las buenas prácticas desarrolladas de manera más ahondada y sistemática. Los donantes bilaterales y multilaterales, que trabajan con los socios de los diferentes países, todavía tienen que hacer un importante esfuerzo colectivo para aumentar la armonización, la alineación, y la gestión orientada hacia los resultados de desarrollo con objeto de maximizar la eficiencia de la ayuda. Al mismo tiempo, los países socios aún deben ejercer el liderazgo mejorando la transparencia y la buena gobernación, acelerando los avances con respecto a las reformas y reforzando las capacidades de los sistemas públicos de gestión fiduciaria, y de seguimiento y evaluación.

A. ATENCIÓN DE ALTO NIVEL

102. Tal y como lo han reconocido los participantes en las reuniones de Roma y Marrakech, se requiere una atención de alto nivel y continua para garantizar que no se atenúe el impulso relativo a estas agendas de ambiciosos cambios globales.

103. Países Socios. En cada país socio, un número máximo de directivos debe tomar medidas concretas para ejercer un auténtico liderazgo de sus procesos de desarrollo – definición de objetivos, desarrollo de una estrategia basada en los resultados para asegurar el crecimiento y reducir la pobreza, mayor seguridad para que los interesados inviertan en el país – y luego coordinar los esfuerzos de los donantes para apoyar esta estrategia. Estos directivos deberán efectuar también el duro trabajo de reformar o reforzar sus sistemas nacionales de gestión financiera, aprovisionamiento y evaluación ambiental y social de modo a cumplir con las normas aceptables comunes; así, los donantes, y esto es más importante, los propios países, podrán contar con estos sistemas para utilizar los fondos de desarrollo de manera adecuada. Para proseguir la armonización, la alineación y la implementación de resultados, los países y los donantes necesitarán un conocimiento ahondado de sus relaciones mutuas de ayuda, de los costes y beneficios de los trabajos y de los enfoques y secuencias que puedan resultar más eficientes..

104. Donantes. Entre las instituciones donantes, pocas han instaurado programas, procedimientos, recursos e incentivos de formación eficientes para soportar y fomentar los cambios necesarios en el comportamiento del personal. Por ejemplo, generalmente no se han instaurado todavía sistemas de

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incentivos en el ámbito institucional o individual para fomentar la implementación y el mantenimiento de acciones significativas. Mejor dicho, algunos acuerdos que obstaculizan, a menudo involuntariamente, los enfoques y comportamientos necesarios para cumplir con los compromisos tomados en Roma y Marrakech siguen vigentes en numerosas agencias de ayuda. Es necesario actualizar estos acuerdos, incluso los requisitos codificados, con objeto de proporcionar una flexibilidad operativa y una autoridad delegada, en particular al personal en el campo para la armonización y la alineación. Para intensificar la puesta en práctica de estas agendas, los altos mandos de los donantes deberán dirigir sus instituciones con respecto a ciertos campos, es decir:

• Reducir la falta de comunicación entre los directores de la política de la sede, el personal operativo de las agencias y el personal en el campo y mejorar el circuito de comunicación entre y dentro de estos grupos. No se pueden ahondar los avances si la importancia concedida a la implementación en el país no va acompañada de políticas claras, de una nueva orientación de política, de una autoridad delegada para actuar y del establecimiento de líneas claras de comunicación en las agencias para permitir al personal de campo ser proactivo dentro de los limites totales de los mandatos de agencia y marcos políticos.

• Profundizar el entendimiento y la enseñanza del personal operativo técnico, regional, de campo y en la sede. Esto necesitará inversiones adicionales en la formación, en la gestión de los conocimientos y en la diseminación.

• Recalcar la agenda de gestión de los cambios promoviendo un cambio cultural y de comportamiento de apoyo, estableciendo indicadores de supervisión apropiados y llevando a cabo acciones de seguimiento.

• Profundizar la cooperación entre los donantes en las agencies bilaterales y multilaterales que trabajan en estas cuestiones reforzando las relaciones y la experiencia desarrolladas estos últimos años, compartiéndolas con los donantes emergentes cuando adoptan estas agendas internacionales en sus programas.

105. Socios y Donantes. Los altos mandos del desarrollo en los países socios y los donantes deben compartir la realidad de que este trabajo no es fácil. Requiere de todos nada menos que un cambio de mentalidad, una revolución con relación a gran parte de las antiguas maneras de hacer comercio. Para alcanzar los objetivos de armonización, alineación y gestión de los resultados, todavía se necesitará un trabajo intensivo por parte de los participantes — en la comunidad de los donantes y en los países socios —, siendo este trabajo generalmente costoso y sin subvenciones a corto plazo y ofreciendo beneficios y recompensas únicamente a medio o largo plazo. Finalmente, las acciones sostenidas están impactadas por un conjunto complejo de incentivos que actúan en el ámbito político, institucional e individual. Para los donantes, por ejemplo, los incentivos actúan sobre las relaciones con los socios y los demás donantes, entre y dentro de las diferentes partes de sus agencias, en particular las oficinas de campo y la sede, y con su entorno (parlamentos, organismos de auditoría, lobbies de apoyo, etc.). Para los países socios, los incentivos actúan dentro de los gobiernos y sobre sus relaciones con los demás copartícipes nacionales. La realización de avances sustanciales tras el Foro de Alto Nivel de París dependerá muchísimo de si los esfuerzos estarán financiados de manera adecuada y de si estos incentivos obrarán a favor de la agenda de eficacia de la ayuda y no en contra. Y por último, la responsabilidad: los socios deberán profundizar su obligación de dar cuenta a la población y las autoridades legislativas y los donantes deberán profundizar su responsabilidad de apoyar y no socavar este proceso por medio de sus programas de asistencia.

B. ACCIONES FUTURAS

106. Globalmente, esta imagen de progresión es, por consiguiente, ambivalente, con oportunidades potenciales e inmediatas prometedoras y riesgos importantes habida cuenta de los obstáculos que persisten en las instituciones de los socios y donantes. En efecto, uno de los riesgos particulares es que el

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“desorden” de los procesos múltiples de armonización, alineación y gestión de los resultados pueda generar un número creciente de grupos de discusión, que consuman cada vez más tiempo y generen más “alboroto”, en vez de un impacto positivo en los países. El progreso es fundamental para mejorar y aumentar la confianza pública en la eficacia de la cooperación orientada hacia el desarrollo. El reto a largo plazo consiste en encontrar maneras de dirigir el impulso constructivo para el cambio con respecto a algunos objetivos operativos “de alto valor” que generen resultados de desarrollo y una eficacia de la ayuda más amplios, recurran a las instituciones de desarrollo y a los países socios, respeten la necesidad de apropiación y mutua responsabilidad, motive al personal del desarrollo y se preste a la medición y seguimiento.

107. Declaración de París. Los participantes en el Foro de Alto Nivel de París han señalado que se comprometen a promover el trabajo de armonización, alineación y gestión de los resultados y tienen previsto manifestar dicho compromiso en una importante declaración, la Declaración de París. Una parte integral de esta Declaración de París consistirá en una serie de Compromisos y Objetivos de Colaboración, o sea los objetivos operativos de alto valor requeridos en el párrafo anterior. Estos compromisos y objetivos operativos se estructurarán en cuatro títulos generales: apropiación, alineación, armonización, resultados y responsabilidad mutua. Dicha Declaración fijará también una fecha para el próximo foro de alto nivel que se celebrará en un país en desarrollo para hacer el balance del avance de la implementación.

108. Indicadores y Acciones Controlables. Cuando el trabajo sobre la agenda de la armonización y alineación empezó a “globalizarse” por medio de los procesos con cada vez más cooperadores de los BMD y del CAD alrededor de 2000/2001, los objetivos eran menos precisos, el consenso más frágil y los instrumentos y modalidades de implementación más limitados que hoy. Desde el Foro de Alto Nivel de Roma, se ha emprendido un importante trabajo para desarrollar, probar y emprender el trabajo de encuesta inicial para un conjunto de indicadores del avance de la implementación de las acciones de harmonización y alineación en los países. Dado el carácter esencial de la implementación en los países, debe reconocerse la importancia de este trabajo, en particular porque los indicadores a nivel de los países no sólo han permitido medir la progresión sino en ciertos países han servido de marco para los grupos de donantes locales y gubernamentales para considerar cuáles son las actuaciones importantes. Un importante avance esperado del Foro de París es la aprobación de un conjunto de acciones controlables que incluirán indicadores medidos en los países y supervisados en el ámbito mundial e incluso indicadores específicos de las agencias de donantes individuales. Se propondrían indicadores para supervisar el avance de la implementación mediante enfoques cuantitativos durante periodos determinados y enfoques cualitativos para medir el avance en el tiempo. En efecto, esto constituirá una medida concreta de los avances realizados durante estos últimos años. Los representantes de los países socios y de los donantes que ratifiquen la Declaración de París deben comprometerse a desarrollar y utilizar los indicadores existentes en los países, así como los indicadores nacionales y mundiales y los indicadores de las agencias que captan con mayor precisión el comportamiento, los procesos y los resultados esperados, mejorando la eficacia de la ayuda a todos los niveles del sistema de ayuda. Deben comprometerse también a fomentar y medir la progresión con respeto a estos indicadores.

C. MARCO INSTITUCIONAL

109. Si se considera el trabajo serio que deberá realizarse tras el Foro de París, es importante examinar cuál será el marco apropiado para promover, facilitar y seguir la implementación. A continuación del Foro de Roma, se ha creado el Grupo de Trabajo del CAD sobre la Eficacia de la ayuda - que incluye a los miembros tradicionales del CAD, a las instituciones de Bretton Woods (FMI y Banco Mundial), a los bancos regionales de desarrollo, PNUD y miembros del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo, y a 14 países socios - con un mandato para promover y facilitar los informes sobre el

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adelanto logrado. La participación bilateral, regional, multilateral y nacional a esta escala ha sido una innovación institucional crucial y ha creado el marco de una cooperación firme y en evolución constante que ha sido muy útil para varios aspectos de la agenda post Roma. Por eso, existen argumentos convincentes para mantener los elementos básicos y establecer otros dentro del Grupo de Trabajo para poder soportar una agenda de implementación orientada hacia acciones controlables después del Foro de París y alcanzar una evolución mayor y más rápida antes del próximo Foro de Alto Nivel. Este marco deberá ser flexible y adaptable para abarcar un grupo de países más importante y variado - pudiendo este grupo incluir a todos los países en los que el trabajo de armonización, alineación y resultados está en llevándose a cabo, a la cincuentena de países que forman parte de la categoría de los Estados frágiles, y, en el futuro, a los donantes emergentes - así como la implicación creciente de programas mundiales. El marco institucional de la implementación, y esto es lo más importante, deberá reconocer y fomentar la potencia de las iniciativas desarrolladas en los países, apoyadas por mecanismos gubernamentales y de donantes eficaces, definidas y puestas en aplicación gracias a directivas claras de las sedes y al conocimiento de las lecciones aprendidas entre los diferentes países y motivadas por incentivos apropiados.

110. Coaliciones y Comunidades de Práctica. Además del marco institucional oficial, se necesitan también coaliciones de defensores – comunidades de profesionales – para poder facilitar y profundizar esta agenda. Desde el Foro de Roma, algunas comunidades de profesionales a favor del desarrollo se han centrado en la armonización y han ajustado las bases clave de sus esfuerzos prácticos para mejorar el impacto de su trabajo orientado hacia el desarrollo. La mayoría de estas comunidades no son oficiales sino agrupaciones internacionales de profesionales procedentes de agencias bilaterales y multilaterales que se han reunido voluntariamente por intereses comunes y no por obligación institucional. Son especialistas en campos tales como la educación, el desarrollo rural, la gestión financiera51, el aprovisionamiento y los enfoques basados en los programas. Constituyen una reserva, en gran parte sin explotar, de agentes de cambio potencial dotados de una motivación fenomenal, aptitudes muy útiles y una gran proximidad con relación a la prestación de servicios de primera línea.

D. CONCLUSIÓN: UNA OPORTUNIDAD ÚNICA

111. El prólogo de este informe ha colocado la agenda de armonización, alineación y gestión con miras a resultados en el contexto más amplio de la eficiencia de la ayuda, en el Consenso de Monterrey y en el trabajo internacional a realizar para alcanzar los ODM. Hace cinco años, como continuación de la Cumbre del Milenio, la comunidad internacional planificó convocar una nueva reunión en 2005 para considerar la evolución con respecto a los ODM. En Monterrey, también surgió acuerdo para que se determinen la fecha y las modalidades de revisión de este consenso en 2005. El Foro de Roma aceptó convocar una reunión de seguimiento en 2005 con objeto de hacer el balance. En Marrakech, se animó a los participantes a buscar el apoyo de sus agencias y gobiernos para el plan de acción de 2005. Así, todo se ha previsto para que en el año 2005 la atención internacional de alto nivel enfoque estas cuestiones de manera interconectada — cuál es el progreso realizado para cumplir los objetivos explícitos con respecto a los ODM, cuánta ayuda se necesita todavía, cómo prestarla y cómo se puede gestionar la misma para obtener mejores resultados de desarrollo.

112. Tiempo para Actuar. Nadie hubiera podido pronosticar que las discusiones del Foro de París sucedieran en medio de un ambiente especial debido a un tsunami y de los esfuerzos mundiales para hacer frente a sus secuelas. Pero la escala sin precedentes de la asistencia humanitaria mundial proporcionada a 51 La Armonización de las Prácticas de Auditoría en el Extranjero conducida por varias Instituciones Soberanas de Auditoría mencionadas en el párrafo 64 es un buen ejemplo de estos grupos; otros son el SPA y las redes de enseñanza para los enfoques basados en los programas (LENPA) y el desarrollo de la capacidad (LENCD).

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consecuencia de este desastre y la necesidad de tratar inmediatamente los problemas vinculados con la restauración de los modos de existencia definen la asistencia probable y futura de reconstrucción a gran escala y para un desarrollo mas amplio, sirviendo para subrayar la importancia crucial de una prestación y de una gestión de la ayuda eficientes dirigidas hacia los resultados, incluso en circunstancias de crisis52. Por eso, el carácter único del año 2005 hace que sea una ocasión para actuar. La historia no perdonaría que, a pesar de la coherencia del soporte político, del trabajo analítico denso, del consenso mundial sobre lo que debe hacerse y de un marco institucional internacional listo y que funcione, la comunidad internacional no lograra profundizar la armonización, la alineación y los procesos de implementación de los resultados e imponerse contribuyendo a alcanzar los ODM.

52 Los principios generales de la armonización, alineación y resultados mencionados en este informe y en los demás documentos informativos para el Foro de Alto Nivel de París contienen más datos que corresponden directamente a la asistencia humanitaria y a la cooperación de desarrollo a largo plazo en las zonas afectadas por una catástrofe. Además, los Guidelines for Aid Agencies on Disaster Mitigation (1994) del CAD son todavía sumamente apropiados. Hace poco, el CAD ha empezado a incluir la ayuda humanitaria en su Proceso de Revisión Paritaria basado en los Principios de la Buena Gestión de las Donaciones Humanitarias (Good Humanitarian Donorship) aprobados en Estocolmo en 2003. Conjuntamente con las NU, el CAD considerará también maneras de mejorar el seguimiento de las promesas de ayuda hechas en respuesta a las catástrofes.

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ANEXO 1 COMPROMISOS INTERNACIONALES

. Extracto del Consenso de Monterrey

. Declaración de Roma sobre la Armonización

. Memorando Conjunto de Marrakech

CONSENSO DE MONTERREY

CONFERENCIA INTERNATIONAL SOBRE LA FINANCIACIÓN PARA EL DESARROLLO (Marzo de 2002)

Extracto sobre las medidas para aumentar la eficacia de la ayuda (§ 43)

• Los países receptores y los países donantes, así como las instituciones internacionales, deberían tratar de aumentar la eficacia de la AOD. En particular, es necesario que las instituciones financieras y de desarrollo multilaterales y bilaterales intensifiquen sus esfuerzos a fin de: • Armonizar sus procedimientos operacionales al más alto nivel, a fin de reducir los costos de las transacciones y hacer más flexibles los desembolsos y las entregas de AOD, teniendo en cuenta las necesidades y los objetivos de desarrollo que haya determinado el propio país receptor;

• Apoyar y respaldar las medidas e iniciativas tomadas últimamente, como las medidas para hacer más favorables las condiciones de la ayuda, en particular la puesta en práctica de la recomendación del Comité de Asistencia para el Desarrollo de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos sobre la liberalización de la ayuda a los países menos adelantados, aprobada en la OECD en mayo de 2001. Se deberían redoblar los esfuerzos por abordar el problema de las restricciones gravosas;

• Mejorar la capacidad de absorción y la gestión financiera de los países receptores en lo que respecta a la utilización de la ayuda, a fin de promover el uso de los instrumentos más apropiados para el suministro de asistencia que permitan tener en cuenta las necesidades de los países en desarrollo y la necesidad de que las corrientes de recursos sean previsibles, en particular mecanismos de apoyo presupuestario, cuando corresponda y sobre la base de consultas exhaustivas;

• Utilizar los planes de desarrollo que los propios países en desarrollo hayan determinado y con los cuales se hayan identificado, que prevean estrategias para reducir la pobreza, así como los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza, como medios para suministrar la ayuda solicitada;

• Proceder de modo que los países receptores puedan contribuir más a la elaboración de los programas de asistencia técnica, incluidas las adquisiciones, y tengan más influencia en ese proceso, y utilizar más y mejor los recursos de asistencia técnica locales;

• Promover la utilización de la AOD con miras a movilizar recursos financieros adicionales para el desarrollo, como las inversiones extranjeras, el comercio y los recursos internos;

• Fortalecer la cooperación triangular, incluidos los países con economías en transición, y la cooperación Sur-Sur como instrumentos para la prestación de asistencia;

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• Centrar más la AOD en los grupos pobres y mejorar la coordinación de la ayuda y la medición de los resultados.

Invitamos a los donantes a que procedan a poner en práctica estas medidas en apoyo de todos los países en desarrollo, incluso en forma inmediata para respaldar la estrategia general incorporada en la Nueva Alianza para el Desarrollo de África, así como actividades análogas en otras regiones, y en apoyo de los países menos adelantados, los pequeños Estados insulares en desarrollo y los países en desarrollo sin litoral. Expresamos nuestro aprecio y reconocimiento por las deliberaciones que tienen lugar en otros foros sobre las propuestas para liberalizar las condiciones de la financiación para el desarrollo, incluido un mayor uso de las donaciones.

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DECLARACIÓN DE ROMA SOBRE LA ARMONIZACIÓN

1. Nosotros, máximas autoridades de instituciones multilaterales y bilaterales de desarrolloy representantes del Fondo Monetario Internacional, otras instituciones financieras multilaterales y países asociados, reunidos en Roma (Italia), el 24 y el 25 de febrero de 2003, reafirmamosnuestro compromiso de erradicar la pobreza, lograr un crecimiento económico duradero y promover un desarrollo sostenible, al tiempo que avanzamos hacia un sistema económico global integrador y equitativo. Nuestras deliberaciones representan un importante esfuerzo internacional por armonizar las políticas, los procedimientos y las prácticas operacionales de nuestrasinstituciones con los de los sistemas vigentes en los países asociados, a fin de aumentar la eficacia de la asistencia para el desarrollo y contribuir así a alcanzar los objetivos de desarrollo del milenio. Respaldan directamente el amplio acuerdo de la comunidad internacional del desarrollo, plasmado en el Consenso de Monterrey (Informe de la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, marzo de 2002, párrafo 43). 2. Expresamos nuestro reconocimiento a los gobiernos de Jamaica, Viet Nam y Etiopía, así como a los donantes bilaterales e instituciones internacionales que patrocinaron y coordinaron los seminarios regionales realizados en Kingston, Hanoi y Addis Abeba en enero de 2003 como preparación para el Foro de Roma, que se vio enriquecido por los valiosos principios, enseñanzas y mensajes sintetizados en los informes de esos seminarios.

AUMENTO DE LA EFICACIA EN TERMINOS DE DESARROLLO

3. A quienes formamos parte de la comunidad de donantes nos inquieta observar cada vez más pruebas de que, con el tiempo, el elevado número y la gran variedad de requisitos y procedimientos exigidos por los donantes para la preparación, prestación y seguimiento de la asistencia para el desarrollo reducen la limitada capacidad de los países asociados y les ocasionan costos de transacción improductivos. También sabemos de la preocupación que despierta en los países asociados el hecho de que las prácticas de los donantes no siempre coincidan con los sistemas y prioridades nacionales de desarrollo, como sus ciclos deplanificación de presupuestos, programas y proyectos, y los sistemas de gestión del gasto público y administración financiera. Reconocemos que esas cuestiones requieren medidas urgentes, coordinadas y sostenidas para mejorar nuestra eficacia sobre el terreno.

4. Consideramos de gran importancia que los países asociados asuman un mayor liderazgo en la coordinación de la asistencia para el desarrollo y que se les preste ayuda a fin de quepuedan fortalecer su capacidad para ello. Los países asociados, por su parte, emprenderán las reformas necesarias para conseguir que los donantes confíen cada vez más en los sistemas nacionales, gracias a la adopción de principios o normas internacionales y a la aplicación de prácticas recomendadas. El elemento clave para orientar esa tarea será un plan nacional que haga hincapié en el protagonismo de los países y en el liderazgo de los gobiernos; incluya actividades de fortalecimiento de la capacidad; reconozca diversas modalidades de ayuda (proyectos, enfoques sectoriales y apoyo para fines presupuestarios o de balanza de pagos), y asegure la participación de la sociedad civil, incluido el sector privado.

PRINCIPIOS O NORMAS DE PRACTICAS RECOMENDADAS

5. Reconocemos que, aun cuando nuestros orígenes históricos, mandatos institucionales,estructuras de gobierno y autoridades que refrendan las actividades sean diferentes, en muchoscasos podemos simplificar y armonizar nuestros requisitos y reducir los costos conexos mejorando, al mismo tiempo, la supervisión fiduciaria y la rendición pública de cuentas, y haciendo hincapié en la obtención de resultados concretos en las actividades de fomento del desarrollo. Respaldamos la labor sobre prácticas recomendadas realizada por los equipos técnicos del Grupo de estudio del CAD/OCDE y los bancos multilaterales de desarrollo (BMD),y aguardamos con interés la

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conclusión, prevista para el año próximo, de las actividades de armonización de las Naciones Unidas que está coordinando la Oficina del Grupo de Desarrollo (UNDGO). Estamos dispuestos a aplicar las prácticas recomendadas existentes y a seguir trabajando para identificar y divulgar otras.

PROGRESOS

6. Convenimos en que, tanto para los donantes como para los países asociados, los progresos que logremos sobre el terreno en programas y proyectos serán un indicador concreto e importante del éxito de nuestros esfuerzos. Reconocemos que las actividades de armonización internacionales y regionales pueden facilitar y favorecer tales progresos. Tomando como base la labor de los grupos de trabajo del CAD/OCDE y los BMD, así como la experiencia de los diferentes países, incluidas las últimas iniciativas nacionales, nos comprometemos a llevaradelante las siguientes actividades en aras de la armonización:

• Comprobar que la prestación de la asistencia para el desarrollo se ajuste a las prioridades de los países asociados, en especial las establecidas en las estrategias dereducción de la pobreza y otros programas similares, y que las actividades de armonización se adapten a la situación de cada país.

• Examinar e identificar los medios para modificar, cuando corresponda, las políticas, los procedimientos y las prácticas de nuestras instituciones y países a fin de facilitarla armonización. Asimismo, procuraremos reducir las misiones, exámenes e informes de los donantes, racionalizar la condicionalidad, y simplificar y armonizar la documentación.

• Aplicar progresivamente —aprovechando las experiencias recogidas hasta el momento y los mensajes recibidos de los seminarios regionales— los principios o las normas de prácticas recomendadas a la prestación y gestión de la asistencia para el desarrollo, tomando en cuenta la situación específica de cada país. Daremos a conocer las prácticas recomendadas (sintetizadas en el Anexo A) a nuestros directivos y demás funcionarios de las sedes y las oficinas de los países, así como a otros asociados que trabajan en pro del desarrollo dentro de las naciones.

• Intensificar los esfuerzos de los donantes para delegar las actividades de cooperación a los países y aumentar la flexibilidad del personal de los países para administrar programas y proyectos con mayor eficacia y eficiencia.

• Introducir, en todos los niveles de nuestras organizaciones, incentivos que fomenten, entre los directivos y demás funcionarios, el reconocimiento de los beneficios de la armonización como medio de aumentar la eficacia de la ayuda.

• Prestar apoyo para la elaboración de los estudios analíticos sobre países de manera tal que refuercen la capacidad de los gobiernos para asumir un papel más preponderante e identificarse con los resultados del proceso de desarrollo. En particular, trabajaremos con los gobiernos de los países asociados para forjar relaciones de colaboración más sólidas y mejorar la pertinencia normativa, calidad, aplicación y eficiencia de esos estudios.

• Ampliar o sistematizar los esfuerzos realizados por los países (con independencia de que se hayan iniciado en sectores concretos, áreas temáticas o proyectos individuales) por simplificar los procedimientos y prácticas de los donantes, por ejemplo, intensificando la cooperación técnica en función de la demanda. La lista de países participantes comprende actualmente Etiopía, Jamaica, Viet Nam, Bangladesh, Bolivia, Camboya, Honduras, Kenya, República Kirguisa, Marruecos, Níger, Nicaragua, países insulares del Pacífico, Filipinas, Senegal y Zambia.

• Prestar apoyo presupuestario, sectorial o para la balanza de pagos, donde ello sea compatible con el mandato del donante y existan políticas y mecanismos fiduciarios apropiados. Al suministrar esa asistencia se deberán aplicar principios o normas de prácticas recomendadas; por

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ejemplo, se coordinará la ayuda con los ciclospresupuestarios de los países y los exámenes de las estrategias nacionales de lucha contra la pobreza.

• Promover la armonización de criterios en los programas mundiales y regionales.

7. Deseamos señalar que una consecuencia positiva de nuestra colaboración en materia dearmonización ha sido el mayor intercambio de información y una mejor comprensión de las coincidencias y diferencias observadas durante la preparación o revisión de nuestros respectivos procedimientos, políticas y prácticas operacionales. Intensificaremos esa colaboración en el futuro y estudiaremos la manera de contribuir a garantizar que las políticas, sean nuevas o modificadas, se armonicen o puedan armonizarse adecuadamente con las de los países asociados y las instituciones donantes.

8. Reconocemos el valor de las tareas globales de seguimiento y evaluación de la contribución de los donantes al logro de los objetivos de desarrollo del milenio. Supervisaremos y, si fuere necesario, mejoraremos los principales indicadores del avance de las actividades de armonización, como los descritos en los informes de prácticas recomendadas del CAD/OCDE.

9. Reconocemos que las modernas tecnologías de la información y las comunicaciones pueden contribuir a promover y facilitar la armonización, como ya ha demostrado el uso de conferencias telefónicas y videoconferencias con este fin, el Portal del Desarrollo, el sitio electrónico de asociados para los estudios analíticos sobre países y las primeras actividades de información sobre el gobierno, las adquisiciones y la gestión financiera por medios electrónicos. Nos comprometemos a seguir fomentando el aprovechamiento de dichas tecnologías.

PROXIMAS MEDIDAS

10. Instamos a los países asociados a diseñar, de acuerdo con los donantes, planes de acción nacionales sobre armonización que incluyan propuestas claras y que puedan ser objeto deseguimiento con el fin de armonizar la asistencia para el desarrollo utilizando, como puntos dereferencia, las indicaciones de los equipos técnicos del Grupo de estudio del CAD/OCDE y los bancos multilaterales de desarrollo. A su vez, los organismos bilaterales y multilaterales tomarán medidas para respaldar las actividades de armonización de los países. Como parte de sus procesos de autoevaluación, esos organismos y los países asociados evaluarán los progresos realizados en la aplicación de las prácticas recomendadas y presentarán informes acerca de talesprogresos y las repercusiones de dichas prácticas. Siempre que sea posible, emplearemos losmecanismos existentes para formular los planes mencionados, así como para evaluar los progresos obtenidos y presentar informes sobre ellos, y pondremos dichos planes a disposición del público.

11. Utilizaremos y reforzaremos, en especial mediante la participación de los paísesasociados, los mecanismos existentes para promover conjuntamente la aplicación de nuestros acuerdos sobre armonización. A este respecto y a propósito de la Nueva Asociación para el Desarrollo de África, acogemos con agrado las iniciativas regionales, como la labor desplegada por la Comisión Económica para África, para llevar a cabo un examen anual conjunto de la eficacia de la ayuda en un marco de rendición recíproca de cuentas, que comprenderá también los temas relativos a la armonización.

12. Como resultado de la experiencia que compartimos estos dos días, tenemos previsto celebrar, a principios de 2005, una serie de reuniones encaminadas a trazar un balance de situación, tras el examen que ya ha programado el CAD/OCDE para 2004. Estas reuniones complementarias permitirían evaluar los progresos realizados, mantener el impulso parai ntroducir cambios fundamentales que mejoren la prestación de la ayuda y contribuir al examen de la aplicación del Consenso de Monterrey, cuyas modalidades y fecha, según lo previsto, se determinarán a más tardar en 2005.

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MEMORANDO CONJUNTO DE MARRAKECH

Segunda mesa redonda internacional sobre gestión dirigida a los resultados en materia de desarrollo (febrero de 2004)

1. Nosotros, Directivos del Banco Africano de Desarrollo, Banco Asiático de Desarrollo, Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo y el Banco Mundial, así como el Presidente del Comité de Ayuda al Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, afirmamos nuestro compromiso para fomentar una colaboración mundial para la gestión orientada a los resultados en materia de desarrollo. Queremos expresar nuestro agradecimiento al Gobierno de Maruecos que ha recibido la Segunda Mesa redonda internacional sobre la gestión orientada a los resultados en materia de desarrollo. También dirigimos nuestro agradecimiento a los participantes de todo el mundo que contribuyeron a esta Mesa redonda incrementando la sensibilización para implementar sistemas de gestión y capacidades susceptibles de centrar los resultados en el pulmón de la planificación, la ejecución y la evaluación, con vistas a mejorar los efectos en materia de desarrollo.

2. Para nosotros es de suma importancia apoyar a los países, fortaleciendo sus capacidades para conseguir una mejor gestión de los resultados del desarrollo. Desde la Conferencia internacional sobre el financiamiento del desarrollo que se celebró en Monterrey en 2002, la comunidad de Desarrollo ha iniciado una nueva manera de cooperar, haciendo un llamamiento a los países en desarrollo para que realcen su compromiso en torno a las políticas y medidas tendentes a reducir la pobreza y apalancar el crecimiento económico, y a los países industrializados para que presten su apoyo más apto y efectivo a través de mejores políticas comerciales y de ayuda. En el contexto de esta colaboración mundial, los países deben hacerse cargo de la gestión de su proceso de desarrollo. Para orientar el proceso de desarrollo en la dirección de los objetivos definidos, los países deben disponer de mayores capacidades de planificación estratégica, análisis estadístico, seguimiento y evaluación. Es de suma importancia para nosotros prestar apoyo a los países para que éstos alcancen una capacidad que les permita realizar una mejor gestión en pro de resultados en materia de desarrollo.

3. Somos conscientes de que las agencias de desarrollo, en el marco de sus mandatos y las formas específicas de su apoyo nacional, deben enfocarse más a los resultados. Para ello; es necesario alinear nuestros programas de cooperación con los resultados deseados por el país, definir la contribución anticipada de nuestro apoyo a las realizaciones nacionales, confiando -y reforzando- en los sistemas de supervisión y evaluación con vistas a efectuar el seguimiento de los progresos y valorar las realizaciones. Como agencias de ámbito regional o mundial, nos comprometemos formalmente a diseminar mejor las enseñanzas obtenidas de las experiencias nacionales, así como los conocimientos relativos a los medios para conseguir los resultados en distintos contextos nacionales.

4. Nos hemos comprometido a fomentar la colaboración mundial que ha surgido desde la primera Mesa Redonda sobre la gestión orientada a los resultados de 2002. Somos conscientes de que, sólo en el marco de una colaboración de ese tipo se podrán aceptar los retos más importantes de la gestión orientada a los resultados. Un esfuerzo mundial es esencial para ayudar a los países para que produzcan datos fiables y a tiempo para evaluar los progresos hechos para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio y demás objetivos nacionales y para reforzar los mecanismos internacionales de reporting. Una colaboración mundial también es primordial con el fin de reducir la carga para los países de las múltiples obligaciones de reporting inducidas por las agencias y sistemas de supervisión y evaluación. Instamos a todas las agencias a participar en esta colaboración con el objetivo de armonizar la realización de informes sobre los resultados en el contexto de procesos nacionales.

5. Nos anima la labor que las agencias y los países han desplegado, individual y colectivamente para asegurar una mejor gestión orientada a los resultados en materia de desarrollo. Gracias a las

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discusiones y preparaciones exhaustivas que han desembocado en esta mesa redonda, se despeja un consenso relativo al contenido y las prioridades de este programa ambicioso y las próximas etapas fundamentales. Será muy importante ampliar el alcance de este consenso, por parte en el marco de talleres regionales que tendrán lugar en los próximos meses. Creemos que los principios clave y el plan de acción que se anejan podrán constituir una base sólida para que surja un consenso ampliado y se tomen medidas eficaces en los próximos años. Estos se afinarán gracias a amplias consultas, por medio de una actividad conjunta a escala de las regiones orientada a los resultados del desarrollo y gracias a las experiencias emergentes. Ratificamos los principios y el plan de acción basado en estos fundamentos y animamos a otras agencias y países en desarrollo a adherir a los mismos.

6. Se deben realizar esfuerzos extraordinarios por parte de los países en desarrollo e industrializados para acelerar el progreso en concepto de crecimiento económico y de reducción de la pobreza. El compromiso y la responsabilidad de todos los socios son esenciales si queremos colaborar para conseguir mejores resultados en materia de desarrollo. El desafío es enorme, como también son las ventajas: niños sanos y educados, juventud productiva y llena de esperanzas, comunidades autónomas y un mundo más seguro y más equitativo.

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ANEXO 4

GRUPO DE TRABAJO DEL CAD SOBRE LA EFICIENCIA DE LAS AYUDAS Y LAS PRÁCTICAS DE LOS DONANTES

A. ORGANIGRAMA

GRUPO DE TRABAJO DEL CAD SOBRE LA EFICACIA DE LA AYUDA YLAS PRÁCTICAS DE LOS DONANTES

PresidenteMichel Reveyrand (Francia)

VicepresidentesFinn Joenck (Dinamarca)

Ikufumi Tomimoto (Japón)

Representante de los BDMBruce Purdue (Banco Asiático de Desarrollo)

Representante de las NUTerence Jones (PNUD)

Presidente de la red de evaluación del CADEva Lithman (Suecia)

Joint Venture sobre elAprovisionamiento

Copresidentes

Stephen Chard (RU)

Robert Hunja (WB)

Equipo de trabajo

sobre Armonización yAlineación

Copresidentes

Colin Bruce (WB)Bo Westman

(Suecia)

Joint Venture sobre

la Gestión orientada

hacia los Resultados

de Desarrollo

CopresidentesJoan Boer

(Países Bajos)Bruce Purdue (AsDB)

Joint Venture sobre la

Gestión de

Finanzas Públicas

Presidente

David Shand (WB)

Sesión Especial sobre

la Ayuda Desligada

Representante en funciones

Stephen Chard (RU)

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GRUPO DE TRABAJO DEL CAD SOBRE LA EFICACIA DE LA AYUDA Y LAS PRÁCTICAS DE LOS DONANTES

B. RESUMEN DEL TRABAJO ACTUAL

Enero de 2005

CAMPOS DE TRABAJO RESULTADOS REFERENCIA

Eficacia de la ayuda ? Armonización, Alineación, Resultados: Informe sobre Progresos, Retos y Oportunidades

DCD/DAC/EFF(2004)20/REV3

? Informe de los Talleres Regionales Room Documents

? Incentivos para la Armonización en las Agencias de Ayuda

DCD/DAC/EFF(2004)27

? Encuesta sobre Armonización y Alineación DCD/DAC/EFF(2005)3

? Síntesis del auto-reporting por los donantes DCD/DAC/EFF(2004)28 Armonización y Alineación

? Proceso de evaluación y aprendizaje nacional conjunto (Nicaragua)

? Armonización y Alineación en las Revisiones Paritarias 2004 - Sinopsis

DCD/DAC(2004)46 Room Document 3

? Buenas Prácticas en el apoyo presupuestario, los enfoques sectoriales y el desarrollo de la capacidad con relación a la gestión financiera pública

DCD/DAC/EFF(2005)2/ REV 1

Gestión Financiera Pública ? Mejor apoyo a los sistemas de gestión financiera

pública – para reforzar el enfoque a la reforma del PFM

DCD/DAC/EFF(2004)25

Aprovisionamiento ? Buenas Prácticas para Reforzar las Capacidades de Aprovisionamiento en los Países en Desarrollo DCD/DAC/EFF(2005)4

? Principios fundamentales DCD/DAC/EFF(2004)12

? Documento de referencia sobre las buenas prácticas en la gestión orientada hacia los resultados de desarrollo – Marco conceptual y ejemplos

? Informe sobre las Prácticas de los Donantes en las Asignaciones de Ayuda

? Nota sobre las Prácticas de los Donantes Emergentes en la Programación basada en los resultados de los Países

Gestión orientada hacia los resultados de desarrollo

? Evaluación del desempeño de las agencias:

Ayuda no acondicionada

? Aplicación de la Recomendación 2001 del CAD de prestar una Ayuda desligada a los países menos adelantados – Informe de avance para la Reunión de Alto Nivel de 2005

DCD/DAC(2005)5

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? Evaluación de la eficacia del desarrollo de la ayuda alimentaria y de los efectos de su estado ligado

DCD/DAC/EFF(2004)9

Documentos disponibles dirigiéndose al sitio Web del CAD-OCDE: www.oecd.org/dac

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