PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

MUNICIPAL

Gustavo Segabinazzi Saldanha Frederico Brider Peixoto

Rolando Juan Soliz Estrada

RESUMO

Devido às constantes mudanças sociais, econômicas, políticas e legais, as

administrações públicas municipais não possuem mais margem para o desperdício de

recursos e de processos, faz-se cada vez mais necessário à otimização dos recursos e

processos públicos para atender as demandas da sua comunidade. Para isso opta-se por

analisar a implementação dos métodos de planejamento estratégico dos 28 municípios

pertencentes ao Conselho Regional de Desenvolvimento Centro do Estado do Rio

Grande do Sul. Objetivou-se também detectar como se aplica o planejamento

estratégico no orçamento municipal, e aprofundar os estudos sobre os seus processos de

gestão do Planejamento Estratégico Municipal.

O conteúdo desse artigo é resultado da análise de pesquisa exploratória, descritiva e

bibliográfica que resultou na constatação de que os processos de planejamento

estratégico municipal ainda não se desenvolveram nas cidades estudadas, pois em 27

municípios os métodos são apenas os exigidos por lei.

PALAVRAS-CHAVE: Planejamento estratégico, administração pública e gestão

municipal.

1 INTRODUÇÃO Devido às constantes mudanças sociais, econômicas, políticas e legais, as

administrações públicas municipais não possuem mais margem para o desperdício de

recursos e de processos, faz-se cada vez mais necessário a otimização dos recursos e

processos públicos para atender as demandas da sua comunidade.

Devido a esse novo contexto opta-se pelo planejamento estratégico nas ações

públicas municipais como ferramenta norteadora das otimizações dos recursos públicos

municipais, visando, assim, o desenvolvimento social da cidade.

A presente pesquisa pretende analisar a implementação do processo do

planejamento estratégico na administração pública municipal nos municípios

pertencentes ao Conselho de Desenvolvimento Regional da Região Centro do Estado do

Rio Grande do Sul (COREDE Centro).

O planejamento estratégico é um instrumento de relevância inquestionável para a

gestão de municípios, prefeituras e organizações públicas, principalmente pelas

dificuldades de recursos financeiros disponíveis nos municípios, pela obediência à Lei

de Responsabilidade Fiscal que pressupões o equilíbrio das contas públicas, pela

exigência do Estatuto da Cidade que estabelece diretrizes e metas para a expansão

urbana e de desenvolvimento do território municipal, ou seja, zona urbana e rural,

levando em conta aspectos ambientais, culturais, turísticos, econômicos e sociais, e pela

pressão dos munícipes e gestores locais por uma cidade melhor.

2. PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO

Segundo Vergana e Corrêa (2004) missão é uma dedução do métier ou área de

atuação da organização, refere-se ao propósito final que justifica as ações

administrativas locais. Aplicada à gestão municipal, a missão informa a maneira pela

qual a organização local se estabelece perante seus usuários.

Nesse contexto onde se busca delimitar aspectos fundamentais para o

planejamento estratégico é importante possuir clareza sobre a visão da organização pois

segundo Oliveita (2002) a visão de uma organização representa os limites que os

proprietários e principais executivos da organização enxergam dentro de um período de

tempo mais longo e uma abordagem mais ampla, ou seja, representa o que a

organização quer ser.

Segundo Almeida (2001) desenvolvimento do processo de planejamento

estratégico abrange quatro atividades: análise do aspecto interno, análise do ambiente,

comparação da missão com o campo de atuação e o estabelecimento da estratégia

vigente. Para nortear essas quatro atividades, é necessário que seja primeiramente

discutido qual é a missão e/ou vocação da entidade. As quatro atividades poderão ser

desenvolvidas em qualquer ordem e servirão para estabelecer a estratégia.

Na análise dos aspectos internos são identificados inicialmente, os fatores de

sucesso, ou seja, os fatores cujo desenvolvimento será determinante e principalmente

responsável para que uma entidade se sobressaia em relação a outras entidades. Saber os

fatores de sucesso é importante para compará-los com outras entidades e a partir daí

mensurar os pontos fortes e fracos da entidade, possibilitando assim traçar estratégias

para aproveitar os pontos fortes e reduzir os pontos fracos.

A análise do ambiente é geralmente a etapa mais importante do planejamento

estratégico, pois é quando as entidades são levadas a alcançar a eficácia pela descoberta

de oportunidades e ameaças. O ambiente é tudo aquilo que influencia em seu

desempenho sem que ela pouco ou nada possa fazer para mudar tais fatores ou variáveis.

Dentro do processo de estruturar a análise ambiental, deve-se, inicialmente,

entender seus vários segmentos, que têm características e formas de análise diferentes. A

comparação da missão com o campo de atuação, serve para verificar se a entidade não

está atuando em algo que não lhe diz respeito ou está deixando de atuar em algo que

deveria.

Para que não aconteça uma descontinuidade, é necessário que se conheça qual é a

estratégia que a entidade vem seguindo, para que se procure, sempre que possível, não

mudar radicalmente de direção, o que poderá implicar prejuízos para a entidade.

2.1 Planejamento Estratégico Municipal

Para Andrade (2005) a prática do planejamento tem como objetivo corrigir

distorções administrativas, alterar condições indesejáveis para a coletividade, remover

empecilhos institucionais e assegurar a viabilização de objetivos e metas que se pretende

alcançar. Considerando tratar-se de uma das funções da administração, o planejamento é

indispensável ao administrador público responsável. Nesses aspectos, planejar é

essencial, é o ponto de partida para a administração eficiente e eficaz da máquina

pública, pois a qualidade do mesmo ditará os rumos para a boa ou má gestão, refletindo

diretamente no bem-estar da população.

Motta apud Vergara e Corrêa (2004) entende que o planejamento estratégico

municipal lida com as interfaces das organizações municipais com o seu ambiente, a

reflexão estratégica obriga administradores e outros participantes do processo a

pensarem a comunidade a partir de suas funções internas. Nesse contexto, questionam as

próprias possibilidades, seus pontos fortes e fracos, repensa o futuro, vislumbram

alternativas e optam por novos pontos de chegada: a visão. Ao escolherem novos

caminhos, decidem sobre meios ou estratégias coletivas para que suas metas sejam

alcançadas. Essas estratégias se associam a novos objetivos ou ações específicas e a

novas formas de relacionamento e de conquista de harmonia no trabalho.

Segundo Kotler et al 1994 apud Junior et al (2003) o planejamento estratégico [...] de cidades com a ajuda de cenários objetivam identificar: quais são os

principais competidores da cidade; as vantagens e desvantagens competitivas

da cidade, as ameaças e oportunidades que o ambiente nacional e

internacional oferecem; as estratégias e projetos de longo prazo para atingir o

modelo desejado de cidade.

Segundo Pfeiffer (2000) para que o planejamento estratégico possa ser aplicado no

setor público com tanto êxito como em empresas privadas, deve haver algumas

condições prévias favoráveis: além da óbvia condição da vontade política para iniciar

um processo de transformação nas organizações, é importante que o processo disponha

de uma liderança competente, de preferência composta por representantes de

organizações públicas e privada. Também são necessários recursos mínimos,

sensibilidade social e um forte sentido comum.

2.2 Legislação e instrumentos do planejamento público municipal

A importância e a necessidade do planejamento das ações governamentais são tão

significativas que diversas normas que regem a Administração Pública dedicaram-lhe

atenção especial, inclusive a Constituição Federal.

A Constituição Brasileira de 1988 deu ênfase à função de planejamento, quando

introduziu significativamente mudanças na forma de condução do processo

orçamentário, pois aliou o orçamento público ao planejamento. Além disso, a Carta

Magna tratou de evidenciar a integração dos instrumentos de planejamento: Plano

Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual

(LOA).

O primeiro instrumento, o PPA, é o plano de governo que expressa o planejamento

de médio prazo. Evidencia os programas de trabalho do governo para um período de

quatro anos especificados em diretrizes, objetivos, metas da administração para as

despesas de capital e outras delas decorrentes, e para as relativas aos programas de

duração continuada[1]

. O PPA permite à sociedade dimensionar sus pretensões diante ao

estado de suas finanças.

O segundo instrumento é a LDO, a qual cabe anualmente orientar a elaboração e a

execução do orçamento. A partir desse instrumento, o poder Legislativo passa a ter

poderes para de fato interferir no decurso da elaboração da peça orçamentária e a

condução as finanças públicas, pois, ao aprovar a LDO, estará aprovada a regra para a

elaboração do orçamento e para gestão financeira do Município. Assim, a LDO tem

entre outras funções a de selecionar dentre os programas e ações incluídas no PPA quais

terão prioridade na execução orçamentária.

O terceiro instrumento é a LOA, o qual viabiliza o plano de governo, permitindo a

realização anual dos programas mediante a alocação de recursos para as ações

orçamentárias (projetos, atividades e operações especiais).

Além dos instrumentos já citados, corroborando o processo de planejamento

municipal, a Constituição definiu as regras básicas da política urbana, destacando a

necessidade de elaboração e aprovação do Pano Diretor, que é o instrumento norteador

da política de desenvolvimento e expansão urbana.

Mais recentemente a Constituição Federal regulamenta sobre o Estatuto da Cidade,

que visa alinhar os municípios em seu crescimento econômico, populacional e

territorial. Segundo Cidade (2004) apud Rezende (2005a, p. 18), planejar o futuro da

cidade, incorporando todos os setores sociais, econômicos e políticos que a compõem,

de forma a construir um compromisso entre cidadãos e governo na direção de um

projeto que inclua todos, é o desafio do Estatuto da Cidade.

A Lei de Responsabilidade Fiscal do ano de 2000 possui importantes atribuições,

uma delas é o estabelecimento de regras que visam garantir o equilíbrio e o ajuste das

contas públicas (gestão fiscal responsável), enfatizou também a integração dos

instrumentos (PPA, LDO e LOA) e ratificou a necessidade de planejamento, controle,

transparência e responsabilização na administração pública.

Conclui-se assim, que o planejamento governamental, sua execução e o seu

controle não só são indispensáveis para a boa condução das finanças públicas, como

também são obrigações impostas ao administrador público pela legislação vigente.

2.3 Compatibilidade entre os instrumentos de planejamento público

Diante do sistema criado pela Constituição Federal vigente percebe-se que o PPA,

a LDO e a LOA devem incorporar as diretrizes e metas do Plano Diretor (apenas para

municípios com mais de mil habitantes), sendo esse o pilar do sistema municipal de

planejamento. No PPA deve-se estabelecer os programas e ações acerca das diretrizes

metas contidas no Plano Diretor, devendo a LDO incorporar em seu conteúdo as ações

prioritárias, restando para a LOA disponibilizar os recursos orçamentários necessários

para execução das respectivas ações, ou seja, o PPA deve ser elaborado de forma

compatível com o Plano Diretor; a LDO deverá ser elaborada de forma compatível com

o Plano Diretor e com o PPA. Constituição Federal 1988 (art. 166, § 4º):

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes

orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados

pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. § 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão

ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.

Assim como a LOA deverá ser elaborada e forma compatível com o Plano Diretor,

com o PPA e com a LDO. Constituição Federal 1988 (art. 166, § 3º,inciso I)

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes

orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados

pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. § 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o

modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes

orçamentárias.

2.4 Visão contemporânea do planejamento estratégico municipal e suas

metodologias

Rezende (2005) sugere uma metodologia para elaborar e implementar o

planejamento estratégico municipal com as seguintes fases (Figura 1): análises

estratégicas; diretrizes estratégicas; estratégias e ações municipais; e controles

municipais e gestão do planejamento.

As análises estratégicas procuram identificar qual a real situação do município,

de seu entorno e de sua administração, incluindo variáveis internas e externas.

As diretrizes estratégicas procuram estabelecer os objetivos ou caminhos da

cidade.

As estratégias e ações municipais definem as respectivas estratégias e ações

que a cidade deve planejar para atender aos seus respectivos objetivos. As estratégias

são as atividades que realizam os objetivos municipais definidos pela cidade; e as ações

municipais detalham como as estratégias municipais serão implementadas.

Os controles municipais e gestão do planejamento procuram estabelecer os

controles estratégicos, táticos e operacionais do planejamento estratégico municipal, por

meios de padrões medição de desempenho, o acompanhamento, a correção de desvios.

Também procuram definir formas de gestão para lidar com os recursos humanos,

materiais, financeiros e tecnológicos que são requisitados pelo planejamento estratégico

municipal.

Figura 1 - Metodologia integrada do Planejamento Estratégico Municipal;

Fonte: adaptado de Rezende (2005).

2.4.1 Análises estratégicas

As análises estratégicas municipais englobam aspectos positivos e negativos,

formalizam o que o município tem de bom, de regular ou de ruim. Buscam responder

questões relacionadas com os diferenciais municipais, com as pessoas (jurídicas e

físicas) que influenciam o momento atual e futuro da cidade e os pormenores que serão

descritos nas diretrizes estratégicas do projeto de planejamento estratégico municipal.

Nesse contexto segundo Rezende (2005), formam-se necessariamente três grandes

eixos a serem analisados: análise da cidade, análise externas à cidade e análise da

administração municipal.

A análise da cidade consiste em mapear o ambiente municipal, podendo envolver

questões humanas, sociais, políticas, econômicas, demográficas, ambientais, ecológicas,

tecnológica, legais, produtivas etc...; as análises das forças e fraquezas e potencialidades

municipais que define o diagnóstico da cidade sendo as oportunidades e as ameaças

pertencentes ao ambiente externo, e as forças e fraquezas são componentes do ambiente

interno que influenciam positivamente ou negativamente o desempenho da cidade.

As análises externas à cidade mapeiam as variáveis relacionadas com o meio

ambiente externo ao município, o ambiente externo condicionado o desenvolvimento da

cidade que é influenciada por esses fatores externos, o município deve adaptar-se ao

meio ambiente externo e a cada nova situação imposta pelas suas variáveis. Segundo

Andrews (1980) apud Rezende (2005) o resultados das análises do ambiente externo

surgem às oportunidades e os riscos, tais variáveis não são controladas pelo município e

podem criar condições favoráveis ou desfavoráveis para a cidade.

Segundo Rezende (2005) a análise da administração municipal procura

diagnosticar todas as variáveis relacionadas com o ambiente de tarefas do município,

dos serviços e funções municipais, dos sistemas de informação e da tecnologia de

informação e do modelo de gestão da prefeitura.

Salienta-se diagnosticar no ambiente de tarefas do município o meio ambiente que

esta dentro da prefeitura que pode ser constituído dos aspectos operacionais,

organizacionais dos serviços municipais, assim como a cultura, a filosofia, as políticas

organizacionais, os servidores municipais, as tecnologias empregadas no ambiente de

tarefa e por fim a imagem institucional da prefeitura.

Na análise dos serviços e funções municipais busca-se sintetizar as reflexões a

cerca da eficiência dos processos e eliminação da incompetência nos serviços da

administração e a noção de que os serviços são na sua essência sistemas que interagem

entre si, integrando-se para atingirem objetivos comuns.

A análise dos sistemas de informação e da tecnologia da informação

(independentemente do seu nível ou classificação) objetiva auxiliar os processos de

tomada de decisão na prefeitura, não devendo ser analisado de forma isolada, sendo

sempre necessário envolver e discutir as questões conceituais dos serviços municipais.

O modelo de gestão da prefeitura está intimamente ligado ao sistema

organizacional do município que por sua vez influência significativamente no

desempenho da prefeitura e de seus serviços municipais, a ciência da administração

apresenta resumidamente quatro modelos de gestão: autoritária, democrática,

participativa e situacional. A prefeitura pode utilizar uma mescla dos modelos de

gestão, pois na prática a atuação cotidiana na administração envolve diferentes e

divergentes variáveis. Juntamente coma análise do modelo de gestão da prefeitura, sua

estrutura organizacional também deve ser analisada, respeitando a questões legais.

4.4.2 Diretrizes Estratégicas Municipais

As diretrizes estratégicas municipais estão relacionadas com os traçados de

caminhos, com programas de atividades, com conjuntos de instruções, com indicações

de ações e com normas ou procedimentos.

Rezende (2005) separa em duas partes a etapa de diretrizes estratégicas

municipais: diretrizes da cidade e diretrizes da administração municipal.

As diretrizes da cidade são mais direcionadas aos munícipes, ou seja, são

atividades de responsabilidade dos atores locais, representados pelos cidadãos, pelos

interessados na cidade (stakeholders) e pelas instituições locais.

Para se elaboras as diretrizes da cidade é necessário vislumbrar o cenário futuro

do município, vislumbrando inclusive os sonhos dos seus munícipes, ou seja, deve-se

estabelecer a visão da cidade identificando as linhas imaginárias que os munícipes e os

demais interessados na cidade podem enxergar ou vislumbrar.

Conforme REZENDE (2005) as diretrizes da cidade são formadas também pelas

vocações da cidade, que definem, validam e/ou revisam os principais potenciais do

município. Essas vocações estão relacionadas com as escolhas, preferências ou

tendências de toda a cidade.

Para REZENDE (2005, p.76), as vocações

[...] da cidade não devem estar focadas somente num produto municipal e

também não devem direcionar apenas aos fatores de vantagem competitivas

locais. Apesar de, muitas vezes, um determinado produto ou evento local ser

um fator de sucesso municipal e projetar a cidade externamente como

diferencial competitivo, os eixos temáticos municipais, as variáveis das

estratégias municipais e as respectivas atividades potenciais é que norteiam a

determinação das vocações locais.

Para Fusco & Sacomano (2001) apud Junior et al (2003), a vocação pode ser

entendida como uma série de fatores infra-estruturais (naturais e/ou construídos) e

demográficos que tornam a região especialmente disposta a se desenvolver em certa

direção econômica. Uma vez identificada às vocações de uma localidade, essas

vocações podem servir de base para a construção das competências, ou, pode ser

elaborado um plano de desenvolvimento de competências com base nas vocações

identificadas.

Os valores da cidade e dos cidadãos também devem influenciar as diretrizes da

cidade na medida em que dizem respeito ao que o município e os munícipes acreditam,

estão relacionados com os padrões sociais entendidos, aceitos e mantidos pela

sociedade.

REZENDE (2005) afirma que a visão, as vocações da cidade e os valores municipais

devem estar integrados e adequados aos interesses coletivos, sociais e políticos dos

cidadãos.

Os objetivos municipais também devem influenciar as diretrizes da cidade, pois

especificam desafios a serem conquistados pelo município e pela prefeitura. Devem

considerar itens mensuráveis, variáveis coerentes, prazos definidos (curto, médio e

longo prazo), resultados viáveis e acima de tudo não estar vinculado ao tempo de

mandato de um determinado governo local. A relação dos objetivos municipais pode ser

organizada por eixos temáticos municipais que interessam a cidade devendo considerar

a visão da cidade, as vocações da cidade e os valores da cidade e dos cidadãos.

As diretrizes da administração municipal são mais relacionadas à prefeitura e as

atividades de responsabilidade da administração local. Para formulação de tais diretrizes

é essencial a prefeitura: relatar a sua missão, ou seja, qual o propósito para o qual a

prefeitura existe; as atividades municipais definem ou revisam as principais atividades

da prefeitura relacionadas com as prestações de serviços é fundamental ter ciência das

atividades municipais; as políticas municipais são as regras gerais de administração

local, obedecem a uma direção, a um conjunto de objetivos que formam determinados

programas de ação, as políticas podem ser estabelecidas pela gestão local, solicitadas

pela comunidade e também podem ser impostas por fatores externos ou pelos governos

estadual e federal; os procedimentos operacionais relatam detalhadamente como as

políticas municipais serão elaboradas ou executadas no nível operacional e também os

recursos necessários para sua implementação.

4.4.3 Estratégias e Ações Municipais

Essa fase do planejamento estratégico municipal trabalha-se com dois vetores

importantes: as estratégias e as ações.

As estratégias municipais são as atividades que procuram atender aos objetivos

municipais definidos pelo município, considerando a sua visão,as suas vocações e os

seus valores, ou seja, deve-se considerar o que o município determina faze ou não fazer.

O pesquisador Mintzberg (1987) apud Rezende (2005) define estratégia como uma

forma de pensar no futuro, integrada no processo decisório,com base em um

procedimento formalizado e articulado de resultados e em uma programação.

Rezende (2005, p. 91) afirma que a elaboração [...] das estratégias municipais de forma arbitrária, imparcial e estática vem

sofrendo crítica há muito tempo, carecendo de um processo mais dinâmico,

coletivo, criativo, participativo, integrado e de aprendizado constante com

foco nos anseios do município, onde as atitudes dos munícipes, a cobrança

dos stakeholders e a postura dos gestores locais são fundamentais no

planejamento estratégico municipal. A formulação das estratégias municipais é um dos aspectos mais importantes que

o município e os munícipes enfrentam na elaboração do planejamento estratégico

municipal. Segundo Oliveira (1999) apud Rezende (2005) alguns aspectos devem ser

considerados anteriormente como: o município, a prefeitura, seus recursos, seus pontos

fortes, fracos, bem como as demais variáveis descritas nas diretrizes e nas análises

estratégicas; o meio ambiente em sua constante mutação e com suas oportunidades e

ameaças; a integração entre o município e seu ambiente visando à melhor adequação

possível, inserindo neste aspecto e amplitude da visão e da vocação da cidade.

Para Pfeiffer (2000, p. 13), partindo da suposição

[...] de que nunca será possível tratar todos os problemas existentes ao

mesmo tempo, e com a mesma intensidade, uma análise pode mostrar que

medidas têm caráter estratégico, ou seja, que questões fundamentais afetam

uma organização ou um município. A estratégia que deve ser elaborada

implica na necessidade de definir prioridades e de se encontrar os meios para

eliminar ou diminuir os obstáculos ou ameaças. Isso significa que estratégia

sempre tem a ver com opções, seleções e decisões. Essas decisões são em

favor de uma ou mais opções, e, com isso, necessariamente contra outras.

Posteriormente as ações municipais detalharão quais as estratégias do município

serão elaboradas na prática, as estratégias devem ser descritas de forma sucinta e as

ações de forma detalhada. As ações municipais oportunizam as diversas possibilidades

para realizar as estratégias municipais, levando em conta as suas viabilidades

(financeiras e não financeiras), os recursos, as leis e, acima de tudo, a necessidade da

vontade da comunidade local.

Conforme o autor Rezende (2005) o processo de elaboração das ações municipais exige

planos de trabalho, pois a estratégia sem ação nada significa. As estratégias municipais

exigem sua transformação em ações municipais e, como conseqüência, resultados

municipais.

As ações municipais podem ser expressas em programas municipais, que por sua vez se

constituem em instrumentos de organização da atuação governamental, podendo

também ser considerados como ações orçamentárias, classificadas como “projeto”

quando estiver limitada num determinado período de tempo e “atividade” quando tiver

tempo indeterminado.

4.4.4 Controles municipais e gestão do planejamento

O controle municipal é uma função do processo administrativo que, mediante a

comparação com padrões previamente estabelecidos, procura medir e avaliar o

desempenho e o resultado das ações, com a finalidade de realimentar os tomadores de

decisões, de forma que possam corrigir ou reforçar esse desempenho ou interferir em

função do processo administrativo, para assegurar que os resultados satisfaçam às metas,

aos desafios e aos objetivos estabelecidos. O produto final do processo de controle é a

informação e seus sistemas, que permitam constante e efetiva avaliação, afirma Oliveira

(1999) apud Rezende (2005).

Os objetivos dos controles municipais são a definição de padrões e medição de

desempenho, o acompanhamento, a correção de desvios e a garantia do cumprimento do

planejamento estratégico municipal, também visa analisar como se desempenha

determinada atividade do planejamento estratégico,avaliando seu resultado e

proporcionando eventuais ações de mudanças.

Segundo Rezende (2005, p.101), um bom sistema de controle [...] permitirá também se as análises estratégicas realizadas estavam corretas.

Se um planejamento foi corretamente executado, mas os objetivos

pretendidos não foram alcançados, é sinal de que muito provavelmente os

problemas a serem resolvidos não estavam diagnosticados de maneira

precisa.

Um sistema de controles municipais deve atender duas necessidades simultâneas:

as exigências legais descritas na Constituição Federal e nas legislações aplicáveis ao

setor público; e as necessidades de gestão da administração municipal.

O controle dos atos da administração municipal obedece a regras gerais

estabelecidas em três documentos básicos: a Constituição Federal de 1988 (e a

respectiva Constituição Estadual da unidade da Federação a que pertença o município);

Lei Orgânica do Município; e a Lei de Responsabilidade Fiscal. Essas regras são

complementares por normativa da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da

Fazenda, do Tribunal de Contas da União e dos Tribunais de Contas Estaduais.

Ao mesmo tempo em que a legislação exige certos controles sobre as ações da

administração pública, necessita-se também de ferramentas que mensurem o

desempenho da gestão municipal, como exemplo as auditorias municipais. Certo e Peter (1993) apud Rezende (2005, p. 106), escreveram que

[...] as auditorias municipais podem se constituir de meios efetivos de

controles municipais. A medição do desempenho municipal, a comparação

do desempenho municipal com padrões predefinidos e as ações corretivas

podem se constituir em etapas integradas de controle municipal. Os métodos para medir a auditoria do município e da prefeitura são basicamente

os qualitativos e quantitativos. No método qualitativo são abordadas questões

relacionadas compareceres acerca dos objetivos municipais, estratégias municipais,

políticas municipais, gastos e investimentos municipais, serviços municipais, operações

municipais, atividades locais, bem como outros diversos índices não numéricos. Nas

medições quantitativas as avaliações municipais resultam em dados resumidos

numericamente e organizados antes que as conclusões sejam traçadas. O autor Rezende (2005) afirma que

[...] a comparação do desempenho municipal com padrões predefinidos

compara as medições de desempenho do município e da prefeitura com duas

marcas de desempenho estabelecidas: objetivos municipais e padrões

municipais. Os objetivos municipais são simplesmente as relações entre os

componentes das diretrizes municipais. Os padrões municipais são

desenvolvidos para refletir os objetivos do município e da prefeitura,

constituindo marcos que indicam níveis aceitáveis de desempenho do

município e da prefeitura.

É importante ressaltar que após a implementação dos mecanismos de comparação

e medição de desempenho a prefeitura pode estabelecer um sistema de controle

municipal para medir as ações do município por meio de indicadores, que devem

contribuir com a medição, com o acompanhamento e com a avaliação das ações

municipais. Na seleção dos indicadores é importante o entendimento do que se quer

medir, das informações que se quer gerar e dos conhecimentos que se quer

compartilhar.

Os sistemas de informação e os sistemas de conhecimento são relevantes meios de

controles do planejamento estratégico municipal. Como conceito, os sistemas de

informação são o conjunto de partes que geram informações para os controles

municipais. Têm como maior objetivo o apoio nos processos decisórios do município e

da prefeitura, e o seu foco esta direcionado aos serviços municipais. Genericamente, os

sistemas de informação podem ser classificados como operacional, gerencial e

estratégico, segundo o critério de suporte a decisão nas organizações (REZENDE,

2005a). Os sistemas de informação operacionais contemplam o processamento de

operações e transações rotineiras e quotidianas, incluindo seus respectivos

procedimentos; os sistemas de informação gerencial contemplam o processamento de

grupos de dados das operações e transações operacionais, transformando-os em

informações agrupadas para gestão e; os sistemas de informação estratégicos

contemplam o processamento de grupos de dados operacionais e transações gerenciais,

transformando-os em informações estratégicas. Juntamente com os sistemas de

informação surgem os sistemas de conhecimento que manipulam os conhecimentos das

pessoas do município e percepções humanas, cenários de informações. Rezende (2005a)

acrescenta afirmando que a gestão do conhecimento permite compartilhar as melhores

práticas mediante a troca de informações, o compartilhamento dos saberes e a

distribuição do conhecimento nos municípios e nas prefeituras.

A tecnologia da informação, o governo eletrônico e seus recursos computacionais

são relevantes meios de controle do planejamento estratégico. Rezende (2005a) afirma

“que a tecnologia da informação pode ser entendida como o conjunto de recursos

computacionais para manipular dados e gerar informações e conhecimentos”.

Os sistemas de informação, os sistemas de conhecimento e a tecnologia da

informação podem contribuir com os controles e a gestão pública como ferramenta que

auxiliam os respectivos gestores na elaboração de objetivos, estratégias, decisões e

ações municipais.

O planejamento estratégico municipal é um projeto e, como tal, deve ser iniciado,

controlado e encerrado. Num primeiro momento a gestão do planejamento estratégico

municipal começa quando a elaboração da primeira atividade do projeto. Num segundo

momento, a gestão acompanha o desenvolvimento de todo o projeto. No terceiro e

último momento, reinicia-se imediatamente após o seu encerramento, como um

processo cíclico e dinâmico.

Em muitas prefeituras, as atividades de encerramento do planejamento estratégico

municipal estão relacionadas com a conclusão de sua documentação, com a sua ampla

divulgação e com a aceitação do projeto pelos munícipes, gestores locais e demais

interessados na cidade.

De acordo com Rezende (2005) o planejamento estratégico municipal se constitui

em atividades complexas, desafiadoras e inovadoras nos municípios, principalmente

porque procura organizar os diferentes e divergentes anseios dos munícipes, dos

gestores locais e dos demais interessados na cidade. Para tanto, um instrumento de

gestão se faz necessário para lidar com os recursos humanos, materiais, financeiros e

tecnológicos que são requeridos pelo planejamento estratégico municipal.

3 METODOLOGIA

A metodologia utilizada para realizar o trabalho foi uma pesquisa bibliográfica a

diversas obras, periódicos e publicações relacionadas ao assunto. Foi realizada uma

pesquisa de campo/exploratória, descritiva, com a realização de entrevistas semi-

estruturadas aos Secretários Municipais e/ou Prefeitos, com uma amostra de 28 de uma

população de 28 Prefeitos e Secretários municipais dos Municípios pertencente ao

Conselho Regional de Desenvolvimento da Região Centro.

A pesquisa caracteriza-se por ser exploratória, e também foi realizada uma

pesquisa de campo onde buscou-se a realidade atual dos métodos do planejamento da

administração pública, com isso ter-se-á descrições precisas da situação pesquisada.

Foram quantificados os percentuais que irão apresentar os resultados para a base da

conclusão.

4. ANÁLISE DOS RESULTADOS

A pesquisa realizada na bibliografia especifica do planejamento estratégico

municipal (PEM) e nos municípios pesquisados mostrou os fatores que influenciam na

elaboração do (PEM) e como ele é desenvolvido, transpareceu também como se aplica o

PEM no orçamento municipal e os aspectos necessários para o desenvolvimento das

metodologias utilizadas na formulação do PEM.

Constata-se, conforme Gráfico 2, que dos vinte oito municípios pertencentes ao

COREDE Centro, apenas dois municípios utilizam ferramentas de PEM além dos

exigidos por Lei (PPA, LDO, LOA, Plano Diretor), tais ferramentas constituem-se por

reuniões de análises de micro e macroambiente bem sistematizados e

institucionalizados, fóruns de discussão sobre as diretrizes da cidade onde resume-se os

valores, a vocação e os objetivos da cidade, e órgãos de controle das ações

governamentais. O pesquisador acredita quer tal fato acontece por ser o PEM uma nova

tendência da administração pública municipal, e pelo despreparo dos agentes públicos

que formulam as políticas públicas nos municípios e que deixam as questões de

desenvolvimento de processos financeiros e administrativos sempre em segundo plano

nas prioridades de Governo. Gráfico 2 – Perspectiva de utilização de ferramenta de Planejamento Estratégico

Municipal pelos municípios do COREDE Centro; Fonte: Elaborado pelo Autor.

Analisando a forma como os municípios utilizam as ferramentas administrativas

de gestão e os instrumentos legais de planejamento percebe-se que a estrutura atual na

grande maioria das prefeituras pesquisadas não passa do modelo tradicional.

Detectou-se também que em 27 municípios os agentes públicos municipais partem

do plano de governo (apresentados aos munícipes nas eleições municipais) a construção

das diretrizes estratégicas contidas no plano plurianual municipal. Sabe-se que tais

planos de governo possuem uma série de fatores que não condizem com os princípios e

técnicas do planejamento estratégico, como por exemplo, a concepção de elaboração

participativa, sabe-se também que esses planos de governo abrangem todos os

problemas dos municípios sem classificá-los como estratégicos ou não. O problema

dessa prática começa a se materializar quando o plano de governo passa a ser efetuado

no Plano Plurianual e depois mais adiante na Lei de Diretrizes Orçamentária e na Lei

Orçamentária Anual, que é onde a sua execução se torna inviável por uma série de

fatores, entre os principais esta a falta de recursos financeiros para suas realizações.

Acontece frequentemente de municípios terem planos plurianuais que abranjam

todas as demandas dos municípios, e muitas vezes existem empecilhos de execução em

função de recursos disponíveis e/ou da lei de responsabilidade fiscal.

Em geral, o inicio do planejamento municipal tradicional, que é o plano de

governo, é elaborado de maneira a atender a necessidade dos munícipes e não das

possibilidades e critérios estratégicos do município, muito menos elaborados de maneira

transparente e participativa, congregando os setores de influência da cidade

(stakeholders), muitas vezes antes de assumir a gestão do município os agentes políticos

desconhecem totalmente as finanças municipais fazendo com que realmente seu plano

de governo não passe de uma carta de intenções. Matus apud West (2003) ratificam que

o planejamento moderno é, ou deveria ser a principal ferramenta de trabalho do político.

Mas os políticos não sabem que não sabem e, portanto, ainda não podem aprender.

Considerar as características regionais na formulação do PEM é de fundamental

importância, pois através de tais avaliações oportuniza-se explorar e se adaptar as

tendências regionais, abrindo-se assim espaço para ganhos para o município, está-se

referindo aqui de questões econômicas-sócio-culturais.

Gráfico 4 – Perspectiva de utilização das características regionais na formulação do Planejamento Estratégico Municipal pelos municípios do COREDE Centro; Fonte: Elaborado pelo Autor.

O Gráfico 4 ilustra uma brusca distorção do discurso com a prática, pois no

momento da aplicação do questionário cem por cento dos agentes municipais

concordaram com a importância de considerar os aspectos regionais na elaboração do

planejamento estratégico. Mas, o que se verificou, é que apenas dois municípios dos

vinte oito estudados consideram os aspectos regionais na formulação das diretrizes

estratégicas (formulação do PPA) do seu município.

A visão de longo prazo, o que o município quer ser no futuro de uma forma

institucionalizada e não temporal (dependente dos mandatos) devem, em função de lei,

estar contida no Plano Diretor municipal. Dessa forma constatamos no Gráfico 5 que

apenas cinco municípios possuem de maneira formal os rumos do futuro e vinte três

não possuem o Plano, isso não significa que todos os cinco municípios executem o

Plano de maneira institucional e obedecendo os processos do planejamento estratégico

(ver análise do gráfico 6). Gráfico 5 – Total de municípios pertencentes ao COREDE Central que possuem ou não

Plano Diretor; Fonte: Elaborado pelo Autor.

Gráfico 6 - Municípios que utilizam métodos de avaliação de desempenho

institucionalizados; Fonte: Elaborado pelo Autor.

Preocupado em quantificar as prefeituras que avaliam os seus governos, de

maneira sistêmica e sistematizada, tanto do ponto de vista de cumprir com as

determinações legais (PPA, LDO, LOA, LDR, Plano Diretor) como também usufruir

das informações para readequar e reformular as ações positivas e negativas da gestão,

apresentou-se tal questionamento aos agentes públicos responsáveis e concluiu-se que

vinte sete prefeituras municipais das vinte oito pertencentes ao COREDE Centro

(Gráfico 6) não possuem nenhum órgão institucional que avalie as políticas

implementadas pelo município. A prefeitura que institucionalizou os métodos de

avaliação, além dos processos de planejamento estratégico, criou o “Escritório da

Cidade” que possui como competências:

Estabelecer as diretrizes do desenvolvimento urbano e ambiental, planejar

e ordenar o uso e ocupação do solo, o parcelamento, a atividade edilícia do

Município, através da elaboração, monitoramento e revisão de planos, programas e

projetos, visando a permanente atualização;

Gerenciar a normatização necessária ao planejamento urbano;

Implementar programas e projetos através da aplicação dos instrumentos de

ordenação do solo urbano e da promoção de convênios ou acordos públicos e privados;

Sugerir a formulação das leis específicas sobre todos os instrumentos

urbanísticos que constam deste Plano;

Produzir, coletar, analisar, consolidar, organizar e atualizar as informações

essenciais ao processo de desenvolvimento social, econômico e urbano ambiental do

Município;

Acompanhar a implementação do Plano Plurianual do Município;

Acompanhar a implementação da Lei de Diretrizes Orçamentárias do

Município;

Coordenar e consolidar a elaboração, bem como a acompanhar a

implementação do Orçamento Anual do Município;

Propor e coordenar uma Política de Desenvolvimento Integrado, com visão de

longo prazo para o município;

Articular políticas e ações com os órgãos governamentais e não

governamentais, estabelecendo formas de integração entre os mesmos;

Gerir os recursos oriundos do Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano

Ambiental;

Monitorar os recursos oriundos da outorga onerosa do direito de construir e a

aplicação da transferência do direito de construir;

Impulsionar, deliberar e acompanhar a implementação das Operações

Urbanas Consorciadas.

Tal realidade apresentada vem a ratificar a afirmação já realizada de que as

gestões públicas municipais não priorizam o desenvolvimento das políticas

administrativas nos seus governos. Essa constatação serve de contraponto ao discurso

dos agentes públicos municipais, que sem exceção, concordam que é de fundamental

importância avaliar as práticas do Governo bem como a execução das diretrizes

estratégicas estabelecidas no plano plurianual e suas ramificações (LDO e LOA).

Rezende (2005) ratifica a afirmação de que um bom sistema de avaliação permite

verificar se um planejamento foi corretamente executado, além de atender a duas

necessidades simultâneas: as exigências legais descritas na Constituição Federal e nas

legislações aplicáveis ao setor público; e as necessidades de gestão da administração

municipal.

Para que o sistema de avaliação do planejamento estratégico funcione com

eficácia são necessários alguns requisitos: o processo tem que ser público e

transparente, interna e externamente, para que os resultados do planejamento sejam

plenamente conhecidos; tem que ser sistemático, e os critérios de avaliação devem ser

conhecidos antes do processo; os métodos de avaliação institucional e individual devem

ser baseados no monitoramento dos resultados e; não deve estar limitado apenas à

avaliação de recursos orçamentários. Gráfico 7 – Divisão da arrecadação fiscal brasileira – 2003; Fonte: Confederação Nacional dos Municípios.

No ano de 2003, segundo a Confederação Nacional dos Municípios (gráfico 7), a

repartição dos tributos brasileiros foi de 64% para a União, 23% para os Estados e

apenas 13% para os Municípios. A realidade das finanças dos municípios brasileiros, de

acordo com dados da Secretaria da Receita Federal, é de extrema falta de recursos para

investimentos e desenvolvimentos de projetos de demandas locais, tornando assim o

Estado e a União fonte de recursos para os municípios. Baseado nessa realidade

constatou-se que nenhum município leva em consideração as diretrizes estratégicas de

investimentos da União e do Estado no momento de execução do seu planejamento, ou

seja, a formulação das diretrizes estratégicas dos municípios muitas vezes não condiz

com as prioridades de investimentos do Estado e da União, fazendo com que muitas

vezes os agentes municipais desvirtuem dos seus planejamentos para não perder a

oportunidade de arrecadar verbas.

Todos os entrevistados concordam que o caráter político, que muitas vezes

predomina na ação das gestões públicas, é o maior desafio a ser superado para uma

aplicação adequada de planejamento estratégico, pois geralmente nas análises da

situação do município incluem todos os aspectos da cidade (sociais, econômicos,

ecológicos etc.), pois todas as áreas encontram-se problemas, logo, todos eles se

encontram no plano. Seguem no planejamento descrições gerais do que pretende fazer, e

na maioria dos casos ignora-se a viabilidade e, sobretudo, a questão sobre se um tema é

ou não estratégico. Com isso, os planos são sobrecarregados com temas e não se

distinguem significativamente dos antigos plano de governo e tantos outros

instrumentos de orientação administrativa usados em governos anteriores.

Analisando a maneira como os municípios desenvolvem os seus processos de

elaboração das diretrizes estratégicas e como eles são desenvolvidos, detecta-se algumas

falhas se comparados com o modelo de planejamento estratégico municipal sugerido

pelo autor Rezende (2005), portanto partindo do principio que tal obra é vasta e

completa acerca do assunto abordado (vide Fundamentação teórica, tópico 2.6 Visão

contemporânea do planejamento estratégico municipal e suas metodologias) entende-se

que se deva assumi-la como referência de elaboração e desenvolvimento dos processos

de implementação do PEM.

5 CONCLUSÕES E SUGESTÕES

Constata-se que os municípios pertencentes ao COREDE Central na sua grande

maioria não utilizam o planejamento estratégico como ferramenta de gestão, pois não

possuem nem executam de maneira institucional e nem sistêmica os processos que

compõe as fases de análises estratégicas, diretrizes estratégicas, estratégias e ações

municipais, e controles municipais e gestão do planejamento.

A partir das análises comprovou-se em parte a hipótese de que os municípios não

consideram a conjuntura regional na formulação das diretrizes estratégicas contidas nos

seus planos plurianuais, pois apenas dois municípios dos vinte seis estudados realizam

tal consideração.

Observa-se também que as administrações municipais com exceção de um

município não possuem setores encarregados de desenvolver os processos de

planejamento estratégico, principalmente as fases de análises estratégicas e controles

municipais e gestão do planejamento, ou seja, apenas um município institucionalizou os

processos que compõem o planejamento estratégico, tal ação deu vida à autarquia

chamada de “Escritório da Cidade”.

Constatou-se que os vinte oito municípios estudados não consideram as diretrizes

estratégicas (plano plurianual) da União e do Estado na elaboração das suas diretrizes,

tal fato acarreta na quase que total incapacidade de planejar os investimentos em infra-

estrutura no município, pois a situação desses é de total descapitalização, tornando o

Estado e a União os grandes investidores em infra-estrutura municipal, mas o fazem de

acordo com as suas diretrizes estratégicas.

Outra variável detectada como prejudicial ao planejamento estratégico municipal é

o fator político, todos os entrevistados concordaram que esta variável predomina nas

ações da administração pública.

Necessário ressaltar que o tema abordado possui escassas publicações por ser

recentemente abordado de forma mais técnica e acadêmica e por reproduzir ainda pouco

interesse por parte dos agentes públicos responsáveis pelas administrações públicas

municipais.

Entretanto, o que fica como sugestão para trabalhos futuros é o aprofundamento

em estudos que viabilize a vinculação das diretrizes estratégicas municipais com a

Estadual e Federal.

Sugere-se também aos agentes públicos municipais que passem a implementar (até

de maneira gradual) algum modelo de planejamento estratégico municipal que possua

abrangência sistêmica dos processos de PEM. E a qualidade no relacionamento do PEM

com os processos administrativos públicos municipais.

Diminuir as influências políticas nas decisões estratégicas, e nos processos

operacionais caracterizam outra sugestão aos agentes públicos.

Contudo acredita-se que toda e qualquer transformação deva ser de forma gradual

e constante, e sugere-se que qualquer tentativa, desde a mais simples no sentido de

aproximar a administração pública a um modelo mais técnico e profissional seja

positivo.

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