aštitnika Savjetnici 020/225-395

Kabinet Zaštitnika

020/241-642

Savjetnici 020/225-395

Centrala 020/225-395

Fax: 020/241-642

E-mail: [email protected]

www.ombudsman.co.me

Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, Ul. Svetlane Kane Radević 3

Br.01-139/20 Podgorica, 11. oktobar 2020. godine MP/MP Zaštitnik ljudskih prava i sloboda, na osnovu člana 41 Zakona o Zaštitniku/ci ljudskih prava i sloboda Crne Gore ("Službeni list CG", br. 42/11 i 32/14), nakon okončanog ispitnog postupka, po pritužbi advokata XX, punomoćnika XX i dr, daje sledeće

M I Š LJ E NJ E Podnosiocima pritužbe, neodlučivanjem o zahtjevima u cjelosti, neblagovremenim odlučivanjem, nepostupanjem po rješenjima Komisije za žalbe, kao i neodlučivanjem u meritumu od strane ovog organa, u predmetu formiranim povodom povraćaja oduzetih imovinskih prava br.030-ul-5-182/06, od strane Ministarstva finansija - Komisije za povraćaj i obeštećenje Bar i Komisije za žalbe za povraćaj I obeštećenje, povrijeđeno je pravo na suđenje u razumnom roku, kao jedno od segmenata zaštićenim pravomi na pravično suđenje, zajemčeno članom 32 Ustava Crne Gore i člana 6 Evropske konvencije o ljudskim pravima i osnovnim slobodama. Podnosioci pritužbe nemaju na raspolaganju djelotvorno pravno sredstvo za ubrzanje upravnog postupka u slučajevima višestrukog vraćanja na ponovni postupak, iz kojeg razloga im je povrijeđeno pravo na djelotvorni pravni lijek garantovan članom 32 Ustava CG i članom 13 Evropske konvencije. POSTUPAK PRED ZAŠTITNIKOM LJUDSKIH PRAVA I SLOBODA CRNE GORE 1. Dana 5. februara 2020. godine, Zaštitniku ljudskih prava i sloboda Crne Gore, podnijeta je pritužba na rad Ministarstva finansija - Komisije za povraćaj i obeštećenje Bar (u daljem tekstu Komisija za povraćaj i obeštećenje Bar). Podnosioci pritužbe, preko svog punomoćnika u bitnom su naveli da su kod Komisije za povraćaj i obeštećenje Bar pokrenuli postupak za povraćaj imovinskih prava i obeštećenje dana 29. marta 2006. godine, da Komisija, iako je u navedenom predmetu činjenično stanje razjašnjeno i ispunjeni formalni i materijalni uslovi poslije proteka vremena od 13 godina, 7 mjeseci i 6 dana od dana pokretanja postupka, nije donijela odluku u cjelosti, već je više puta donosila djelimična rješenja. Dalje navode, da je dana 06. septembra 2018. godine, Komisija donijela djelimično rješenje koje je poništeno rješenjem Komisije za žalbe za povraćaj i obeštećenje br.08-170/1-2016 od 28. januara 2019. godine (u daljem tekstu Komisija za žalbe), ali da do dana podnošenja pritužbe nije donijela novo rješenje i u cjelosti odlučila o postavljenom zahtjevu. 2. Povodom podnijete pritužbe, a u cilju ispitivanja povrede ljudskih prava i sloboda, Zaštitnik je dana 18. februara 2020. godine, shodno čl.28. st.1. Zakona o Zaštitniku ljudskih prava i sloboda, pokrenuo ispitni postupak i od Komisije za povraćaj i obeštećenje Bar, zatražio izjašnjenje.

Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, ul. Svetlane Kane Radević br 3

2

3. Izjašnjavajući se na navode iz pritužbe, Komisija za povraćaj i obeštećenje Bar, u aktu br. 03-u1-5-182/06, od 24. februara 2020. godine, u bitnom je navela da je dana 06. Septembra 2018.godine, donijela djelimično rješenje, kojim se u tački 1. usvaja zahtjev podnosioca i vrši povraćaj nepokretnosti, u tački 2. usvaja zahtjev podnosioca i vrši obeštećenje oduzete nepokretnosti, a u tačkama 3, 4, 5 i 6 zahtjev odbija kao neosnovan, da su na navedeno rješenje, žalbu izjavili punomoćnik podnosioca zahtjeva advokat XX, Fond za obeštećenje, Zaštitnik imovinsko pravnih interesa CG i Opština Kotor. Komisija za žalbe za povraćaj i obeštećenje, rješavajući po izjavljenim žalbama donijela je rješenje broj 08-166/1-2018 od 28. januara 2019. godine, kojim se poništava djelimično rješenje Komisije za povraćaj i obeštećenje Bar, broj 03-ul-5-182/06 od 6. septembra 2018. godine i predmet vraća na ponovni postupak i odlučivanje. U navedenom predmetu Komisija je u ponovnom postupku shodno ukidnim razlozima iz rješenja Komisije za žalbe od 28. januara 2019. godine, zakazala usmenu raspravu, koja je održana dana 13. decembra 2019. godine. Nadalje se navodi da je Komisija nakon održavanja rasprave na kojoj nije do kraja utvrđeno činjenično stanje, utvrdila da je shodno ukidnim navodima drugostepenog rješenja, neophodno sprovesti dodatna vještačenja u cilju identifikacije predmetne imovine, pribaviti hronologiju upisa od nadležnog državnog organa, kao eventualne akte o određivanju naknade za dio imovine oduzete rješenjima Rješenjem SO Kotor broj 04-13230/2-64 od 11. januara 1965. godine, Rješenjem broj 01-3550/1-78 od 2. oktobra 1978. godine i Rješenjem SO Kotor broj 01-3456/1-76 od 15. jula 1976. godine, jer se akti o određivanju naknade ne nalaze u spisima predmeta, nijesu dostavljeni od strane podnosilaca zahtjeva, niti su dostavljeni na usmenoj raspravi od 13. decembra 2019. godine, niti su svi nadležni organi dostavili odgovore po upućenim zahtjevima za dostavu eventualnog akta o naknadi. 4. Nakon dostavljenog izjašnjenja Komisije za povraćaj i obeštećene Bar, dana 13. marta 2020. godine, Zaštitnik je od pomenute Komisije zatražio dopunsko izjašnjenje da li je i kada u cilju identifikacije nepokretnosti, odredila vještačenje i dala nalog vještaku, da li je i kada zatražena honologija upisa od strane nadležnog organa i od kojih organa i kada je zatraženo dostavljanje odgovora na podnijete zahtjeve od strane te Komisije, odnosno dostavljanje akata o naknadi, kao i da Zaštitniku dostavi kopije akata. 5. U dopunskom izjašnjenju br. 03-ul-5-182/06, od 31. marta 2020. godine, Komisija za povraćaj i obeštećenje Bar u bitnom je navela da je Komisija sačinila predloge prvostepene odluke i kompletne spise predmeta uputila na dalji postupak Komisiji za ujednačavanje postupka, dana 2. marta 2020. godine, da će nakon dobijanja saglasnosti odluka biti dostavljena učesnicima u postupku i da će dopunsko izjašnjenje u vezi sa traženimm podacima dostaviti Zaštitniku nakon vraćanja spisa predmeta od strane Komisije za ujednačavanje postupka. 6. Dana, 8. jula 2020. godine, Zaštitnik je zatražio od Komisije za povraćaj i obeštećenje Bar, izjašnjenje na okolnosti da li je pribavila saglasnost na predlog odnosne odluke od Komisije za ujednačavanje postupka i ukoliko jeste da li su spisi predmeta vraćeni toj Komisiji, kao i da se dostave podaci koji su navedeni u dopunskom izjašnjenju od 13. marta 2020. godine. 7. Izjašnjavajući se na tražene navode Komisija za povraćaj i obeštećenje Bar, u aktu br. 03-ul-5-182/06, od 24. jula 2020. godine, navela je da je Komisija dana 21. jula 2020. godine, donijela djelimično rješenje kojim se odbija kao neosnovan zahtjev podnosilaca pritužbi i da je istog dana donijela zaključak kojim se dopune zahtjeva od 05. marta 2007. godine i 30. marta 2007. godine, odbacuju kao neblagovremene, a u odnosu na dio zahtjeva istih podnosilaca za čest.zem. 811 KO Dobrota postupak se obustavlja zbog povlačenja zahtjeva.


3

ČINJENICE I OKOLNOSTI PREDMETA 8. Dana 29. marta 2006. godine, XX podnijeli su zahtjev za povraćaj i obeštećenje oduzetih imovinskih prava za imovinu koja je oduzeta rješenjem Komisije za nacionalizaciju NOO Kotor od 21. marta 1959. godine, u prilog kojeg zahtjeva stoje navodi da je predmet postupka imovina oduzeta navedenim rješenjem Komisije za nacionalizaciju, kao i rješenjima SO Kotor od 12. juna 1986. godine, rješenjem od 15. jula 1956. godine, kao i imovina/nepokretnost koja nije oduzeta pravnim aktom. 9. Iz sadržine spisa predmeta proizilazi da su u periodu od 27. novembra 2006. godine do 3. novembra 2007. godine, podnosioci zahtjeva 7 (sedam) puta proširivali zahtjeve u pogledu nepokretnosti za koje se traži ili povraćaj ili obeštećenje (dana 7. decembra 2006. godine, 5. marta 2007. godine, 30. marta 2007. godine, 7. avgusta 2007. godine, 20. avgusta 2007. godine i 03. novembra 2007. godine). Osnove za zahtjeve za povraćaj i obeštećenje zasnivaju na različitim rješenjima nadležnih organa o nacionalizaciji, kao i na oduzimanju bez posebnog pravnog akta. 10. Nadalje se utvrđuje i da je u toku postupka XX preminuo, pa su postupak nastavili njegovi zakonski nasljednici tokom 2009. godine. 11. Dana 1. Decembra 2010. godine, Komisija za povraćaj i obeštećenje donijela je djelimično rješenje, kojim je djelimično usvojen zahtjev za povraćaj oduzetih prava bivših vlasnika, izvršen povraćaj nepokretnosti bliže određen izrekom rješenja kao i dosuđeno obeštećenje, određeni dio zahtjeva je odbijen, dok je u tački 6. navedeno da će u preostalom dijelu zahtjeva Komisija odlučiti posebnim rješenjem. 12. Iz sadržine ovog djelimičnog rješenja proizilazi da su u toku 4 godine, koliko je proteklo od podnošenja poslednjeg zahtjeva do donošenja prve odluke (i to djelimične), pred ovim upravnim organom, održane 3 rasprave (dana 8. jula 2009. godine, 22. februara 2010. godine i 1. decembra 2010. godine), spovedena 3 vještačenja i to po vještaku geodetske struke koji je sačinio osnovni nalaz dana 22. aprila 2008. godine, potom vještačenje po vještaku građevinske struke, koji je sačinio osnovni nalaz i 4 dopune (dana 22. aprila 2008. godine, pa potom 04. jula 2008. godine, 23. septembra 2008. godine, 29. novembra 2008. godine i 21. marta 2009. godine), te vještačenje po vještaku finansijske struke, koji je sačinio osnovni nalaz i 3 dopune (23. jula 2008. godine, 11. oktobra 2008. godine, 8. decembra 2008. godine i 28. septembra 2009. godine). 13. Tokom decembra mjeseca 2010. godine, izjavljena je žalba na djelimično rješenje. 14. Odlučujući po podnijetoj žalbi, Komisija za žalbe Vlade Crne Gore, kao neposredno viši organ donijela je rješenje od 7. februara 2011. godine. U navedenom rješenju Komisija za žalbe je ukazala na povredu pravila postupka iz člana 202 stav 1 i 6 ZUP-a kojim je propisano da se odlučuje o svim zahtjevima stranaka (Komisija nije odlučila u cjelini o zahtjevu za povraćaj od 29. marta 2006. godine). 15. Dana 28. juna 2012. godine, Komisija je nakon poništavajućeg rješenja donijela iznova djelimično rješenje sa identičnim obrazloženjem kao prethodno. Iz sadržine rješenja ne proizilazi da su sprovedene druge radnje i dokazi osim onih koji su sprovedeni u prethodnom postupku.


4

16. Dana 19. novembra 2012. godine, Komisija za žalbe je iznova poništila rješenje, ponavljajući razloge kao i u prethodnom postupku. Drugostepeni organ ponovio je da prvostepeni organ nije shodno čl.202 ZUP-a odlučio o zahtjevu u cjelosti “iako je za to bilo osnova, jer je iz spisa predmeta i osporenog rješenja utvrđeno da je sproveden dokazni postupak u pogledu činjeničnog stanja, za sve nepokretnosti koje su predmet zahtjeva”. U konačnom su konstatovali da “prvostepeni organ nije otklonio sve nedostatke na koje je ukazano u prethodnom rješenju ove Komisije”. 17. U ponovnom postupku, Komisija za obeštećenje je dana 16. novembra 2016. godine, donijela novo djelimično rješenje, kojim je odlučeno o drugim nepokretnostima nego u odnosu na prethodna dva rješenja. Primjećuje se i da je u skladu sa jednim od naloga Komisije za žalbe, Komisija za obeštećenje navela u odnosu na koje tražene zahtjeve za povraćaj i obeštećenje će naknadno odlučiti. Iz sadržine obrazloženja ovog rješenja ne proizilazi da su u dokaznom postupku sprovedeni drugi dokazi ili preduzete druge radnje osim onih koji su sprovedeni prije nego se odlučilo prvim rješenjem. 18. Dana 4.decembra 2017. godine, Komisija za žalbe poništila je navedeno rješenje. Na strani 7 obrazloženja odluke, stav VI, navedeno je “da prvostepeni organ u ponovnom postupku, nije postupio po uputstvu iz ukidnog rješenja drugostepenog organa od 19.11.2012. godine, a što je prvosteepni organ bio dužan da uradi u skladu sa članom 237 stav 2 Zakona o opštem upravnom postupku, kao i da prvostepeni organ nije, shodno članu 202 stav 1 ZUP-a, odlučio u zahtjevu u cjelosti, iako je za to bilo osnova, jer iz spisa predmeta proizilazi da je sproveden dokazni postupak za sve nepokretnosti koje su predmet zahtjeva”. Nadalje je, nakon obrazlaganja ukidnih razloga, drugostepeni organ konstatovao “da će u ponovnom postupku komisija postupiti po uputima iz ovog rješenja i rješenja ovog organa od 19.11.2012. godine ”uz navođenje razloga i ponovnih naloga bliže opisanim u ovom rješenju“. 19. Dana 10. Jaunara 2018. godine, punomoćnik podnosilaca zahtjeva, advokat XX iz Podgorice, podneskom primljenim kod Komisije za povraćaj i obeštećenje Bar dana 12. januara 2018. godine, povukao je zahtjev u odnosu na česticu zemlje 811 KO Dobrota, koja sada čini dio kat.parcele br.2572/1 LN 2057 KO Dobrota I. 20. Dana 6. septembra 2018. godine, Komisija za povraćaj i obeštećenje Bar je nakon odluke Komisije za žalbe, donijela novo rješenje koje je identično prethodno donijetim rješenjem od dana 16. Novembar 2016. godine, s neznatnom razlikom u obrazloženju koje je dopunjeno shodno uputima i pravni tumačenjem neposredno višeg organa. 21. Dana 28. januara 2019. godine, Komisija za žalbe donijela je rješenje kojim je poništila pomenuto rješenje Komisije za povraćaj i obeštećenje iz razloga što je dispozitiv rješenja u suprotnosti sa obrazloženjem, jer se u stavu II dispozitiva usvaja zahtjev i vrši obeštećenje u određenom iznosu, koji se ne poklapa sa iznosom utvrđenim u obrazloženju, potom da je za određenu nepokretnost neophodno pribaviti hronologiju upisa, te da su nejasni razlozi za donošenje djelimičnog rješenja, ukazujući da prvostepeni organ nije utvrdio u ponovnom postupku sve činjenice i okolnosti koje su bile od značaja za rješavanje predmetne upravne stvari. 22. Nakon poništenja, Komisija za povraćaj i obeštećenje je dana 21. jula 2020. godine, iznova donijela djelimično rješenje, kojim je odlučila u odnosu na određeni dio nepokretnosti. Stavom II izreke djelimičnog rješenja određeno je da će posebnim rješenjem odlučiti u odnosu na dio nepokretnosti o


5

kojoj je ranije odlučivano, a narednim stavom da će odlučiti zaključkom u odnosu na određene nepokretnosti u odnosu na koje je tražen ili povraćaj ili obeštećenje. 23. Istog dana (dana 21. jula 2020. godine), Komisija za povraćaj i obeštećenje Bar donijela je Zaključak kojim se dopune zahtjeva od 5. marta 2007. godine i 30. marta 2007. godine, odbacuju kao neblagovremene, a u odnosu na dio zahtjeva za čest.zem. 811 KO Dobrota postupak obustavio zbog povlačenja zahtjeva. II RELEVANTNO DOMAĆE I MEĐUNARODNO PRAVO A. Ustav Crne Gore ("Sl.list Crne Gore", br.1/07, 38/13 )

Član 32 „Svako ima pravo na pravično i javno suđenje u razumnom roku pred nezavisnim, nepristrasnim i zakonom ustanovljenim sudom.

Član 20 “Svako ima pravo na pravni lijek protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu ili na zakonom zasnovanom interesu. Svako ima pravo na pravnu pomoć.” .

B. Zakon o povraćaju oduzetih imovinskih prava i obeštećenju („Službeni list RCG“, broj 21/04, 49/2007 i 60/2007 i („Službeni list CG“, 12/07, 73/10, 30/17 i 70/17)

Član 3

„Bivši vlasnici imaju pravo da zahtijevaju povraćaj ili obeštećenje u skladu sa ovim zakonom, ako su njihova imovinska prava oduzeta u korist opštenarodne, državne, društvene ili zadružne imovine, bez pravične ili tržišne nadoknade; da pravo na obeštećenje imaju i bivši vlasnici koji su svoja oduzeta imovinska prava povratili na osnovu pravnog posla uz naknadu prije stupanja na snagu ovog zakona.

Član 34

„U roku od 20 dana od okončanja usmene rasprave Komisija donosi prvostepeno rješenje kojim odlučuje o zahtjevu za povraćaj ili obeštećenje.

C. Zakon o opštem upravnom postupku 1 (“Sl. list RCG”, br. 60/03 i “Sl. list CG” br. 73/10 i 32/11)

Član 126 (1) Prije donošenja rješenja moraju se utvrditi sve odlučne činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje rješenja i strankama omogućiti da ostvare i zaštite svoja prava i pravne interese.

Član 127

(1) Službeno lice koje vodi postupak može u toku cijelog postupka upotpunjavati činjenično stanje i izvoditi dokaze radi utvrđivanja i onih činjenica koje u postupku nijesu bile iznijete ili nijesu utvrđene. (2) Službeno lice koje vodi postupak narediće po službenoj dužnosti izvođenje svakog dokaza, ako nađe da je to potrebno radi razjašnjenja stvari. (3) Službeno lice koje vodi postupak pribaviće po službenoj dužnosti podatke o činjenicama o kojima službenu evidenciju vodi organ nadležan za rješavanje u upravnoj stvari. Na isti način postupiće službeno lice u pogledu činjenica o kojima službenu evidenciju vodi drugi organ.

1 Zakon važio u vrijeme podnošenja zahtjeva


6

(4) Službena evidencija, u smislu ovog zakona, je evidencija koja je ustanovljena zakonom, odnosno drugim propisom, kojom se organizovano registruju podaci ili činjenice za određene namjene, odnosno za potrebe određenih korisnika.

Član 202

(1) Dispozitivom se rješava o predmetu postupka u cjelini i o svim zahtjevima stranaka o kojima u toku postupka nije posebno riješeno.

Član 203

(2) U ostalim upravnim stvarima obrazloženje rješenja sadrži: kratko izlaganje zahtjeva stranaka; utvrđeno činjenično stanje i, ukoliko je to stanje utvrđeno na osnovu podataka iz elektronskog registra ili evidencije, napomenu o tome, a po potrebi i razloge koji su bili odlučni pri ocjeni dokaza; razloge zbog kojih nije uvažen koji od zahtjeva stranaka; materijalne propise i razloge koji, s obzirom na utvrđeno činjenično stanje, upućuju na rješenje kakvo je dato u dispozitivu. Ako žalba ne odlaže izvršenje rješenja, obrazloženje sadrži i pozivanje na propis koji to predviđa. U obrazloženju rješenja moraju se obrazložiti i zaključci protiv kojih nije dopuštena posebna žalba.

Član 212

(1) Kada se postupak pokreće povodom zahtjeva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, a

prije donošenja rješenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može

donijeti rješenje bez odlaganja (rješavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rješenje i dostavi ga stranci

što prije, a najkasnije u roku od 20 dana od dana predaje urednog zahtjeva, odnosno od dana pokretanja postupka po

službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok.

U ostalim slučajevima, kada se postupak pokreće povodom zahtjeva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rješenje i dostavi ga stranci najkasnije u roku od jednog mjeseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok. (2) Ako organ protiv čijeg je rješenja dopuštena žalba ne donese rješenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtjev odbijen. Ako žalba nije dopuštena, stranka može neposredno pokrenuti upravni spor pred nadležnim sudom, u skladu sa zakonom kojim se uređuje upravni spor.

Član 226

(1) Rješenje se može pobijati žalbom: 1) zbog povrede pravila postupka; 2) zbog nepotpuno ili nepravilno utvrđenog činjeničnog stanja; 3) zbog pogrešne primjene materijalnog prava. (2) Bitne povrede pravila upravnog postupka postoje, ako: (…) 7) ako je dispozitiv rješenja u suprotnosti sa obrazloženjem, tako da nije moguće utvrđivanje zakonitosti u žalbenom postupku.

Član 237

(1) Kada drugostepeni organ utvrdi da se u prvostepenom postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rješavanje stvari, a ne radi se o bitnim povredama pravila postupka iz člana 226 ovog zakona, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa. Ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora riješiti drukčije nego što je riješena prvostepenim rješenjem, on će svojim rješenjem poništiti prvostepeno rješenje i sam riješiti upravnu stvar. (2) Ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rješenjem poništiti prvostepeno rješenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak. U tom slučaju, drugostepeni organ je dužan svojim rješenjem da ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rješenju i da, bez odlaganja, a najkasnije u roku od 20 dana od dana prijema predmeta, donese novo rješenje. Protiv novog rješenja stranka ima pravo na žalbu.


7

Član 238 (1) Ako drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom rješenju pogrešno ocijenjeni dokazi, da je iz utvrđenih činjenica izveden pogrešan zaključak u pogledu činjeničnog stanja, da je pogrešno primijenjen pravni propis na osnovu koga se rješava upravna stvar ili ako nađe da je na osnovu slobodne ocjene trebalo donijeti drukčije rješenje, on će svojim rješenjem poništiti prvostepeno rješenje i sam riješiti upravnu stvar.

Član 240

(1) Odredbe ovog zakona koje se odnose na prvostepeno rješenje shodno se primjenjuju i na rješenja koja se donose po žalbi. (2) U obrazloženju drugostepenog rješenja moraju se ocijeniti i svi navodi žalbe.

Član 241 (Žalba kada prvostepeno rješenje nije donešeno)

(1) Ako je žalbu izjavila stranka zato što prvostepeni organ nije donio rješenje u propisanom roku (član 212 stav 2), drugostepeni organ će tražiti da mu prvostepeni organ saopšti razloge zbog kojih rješenje nije donešeno u roku. Ako nađe da rješenje nije donešeno u roku iz opravdanih razloga ili zbog krivice stranke, odrediće prvostepenom organu rok za donošenje rješenja, koji ne može biti duži od 20 dana. Ako razlozi zbog kojih rješenje nije donešeno u roku nijesu opravdani, drugostepeni organ će tražiti da mu prvostepeni organ dostavi spise predmeta. (2) Ako drugostepeni organ može riješiti upravnu stvar prema spisima predmeta, donijeće svoje rješenje, a ako ne može, sam će sprovesti postupak i svojim rješenjem riješiti upravnu stvar. Izuzetno, ako drugostepeni organ nađe da će postupak brže i ekonomičnije sprovesti prvostepeni organ, naložiće da to učini i da mu prikupljene podatke dostavi u određenom roku, poslije čega će sam riješiti upravnu stvar. Takvo rješenje je konačno.

Član 242 (Rok za donošenje rješenja po žalbi) (1) Rješenje po žalbi mora se donijeti i dostaviti stranci što prije, a najkasnije u roku od 30 dana od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok.

Član 290

(1) Inspekcijski nadzor nad primjenom odredaba zakona i drugih propisa o upravnom postupku koji se odnose na efikasnost i ažurnost u rješavanju upravnih stvari, postupanje u skladu sa pravilima postupka, pružanje pravne pomoći i troškove upravnog postupka, primjenom propisa o kancelarijskom poslovanju i vođenju evidencija, vrši organ uprave nadležan za poslove državne uprave. (2) Organ iz stava 1 ovog člana vrši inspekcijski nadzor i nad primjenom zakona i drugih propisa iz oblasti sistema državne uprave u odnosu na organizaciju uprave, javnost rada, ravnopravnost jezika i pisma i stručnu spremu zaposlenih koji vrše poslove državne uprave. (3) Inspekcijki nadzor iz st. 1 i 2 ovog člana vrši se u državnim organima, sudovima, organima lokalne uprave, službama

organa republike i opštine i u preduzećima, ustanovama i drugim pravnim licima koja vrše javna ovlašćenja.

Član 291 Inspekcijski nadzor nad sprovođenjem zakona i drugih propisa iz člana 290 vrše upravni inspektori u skladu sa zakonom o inspekcijskom nadzoru.

Član 292

(1) U slučajevima neizvršenja, nesavjesnog, neblagovremenog ili nemarnog vršenja službenih obaveza, zloupotrebe službenog položaja ili prekoračenja ovlašćenja koja se odnose na primjenu pravila upravnog postupka, odlučivanje, vođenje propisanih evidencija, kancelarijsko poslovanje, odbijanje ili davanje netačnih podataka upravnom inspektoru potrebnih za ostvarivanje njegove funkcije, upravni inspector rješenjem može izreći sljedeće upravne mjere: 1) novčanu kaznu do 30% plate službenika za posljednji mjesec; 2) zabranu vršenja poslova službeniku na upravnim poslovima, poslovima vođenja evidencije ili kancelarijskog poslovanja.


8

(2) U slučaju kad na uredan zahtjev stranke službeno lice ne donese rješenje u propisanom roku, upravni inspektor će izreći mjere iz stava 1 ovog člana. (3) U slučaju iz stava 1 tačka 2 ovog člana inspektor će, u roku od osam dana, podnijeti zahtjev o pokretanju disciplinskog postupka. (4) Mjera iz stava 1 tačka 2 ovog člana traje do okončanja disciplinskog postupka.

D. Zakon o državnim službenicima i namještenicima ("Službeni list Crne Gore", br. 2/18, 34/19)

Član 5

(1) Državni službenici odnosno namještenici obavljaju poslove na osnovi Ustava, zakona, drugih propisa i opštih akata. (2) Državni službenici, odnosno namještenici odgovorni su za zakonitost, stručnost i efikasnost svog rada

Član 4

Državni službenik, odnosno namještenik materijalno je odgovoran za štetu koju je na radu ili u vezi sa radom protivpravno, namjerno ili iz krajnje nepažnje prouzrokovao državnom organu.

Član 114

(2) Država odgovara za štetu koju državni službenik, odnosno namještenik na radu ili u vezi sa radom prouzrokuje trećem licu. Treće lice može tražiti naknadu štete i od državnog službenika, odnosno namještenika koji je prouzrokovao štetu, ako je šteta učinjena namjerno.

Član 119

Za isplaćeni iznos naknade štete koju je državni službenik, odnosno namještenik na radu ili u vezi s radom prouzrokovao trećoj osobi, država ima pravo na regresni zahtjev prema državnom službeniku, odnosno namješteniku.

Član 154

Nadzor nad sprovođenjem ovog zakona i propisa donijetih na osnovu ovog zakona, vrši Ministarstvo. Inspekcijski nadzor vrši Ministarstvo, preko upravne inspekcije.

Upravni inspektor

Član 155 Upravni inspektor, u vršenju nadzora nad sprovođenjem ovog zakona, ima pravo uvida u dokumentaciju i evidencije državnih službenika, odnosno namještenika. Upravni inspektor vrši nadzor, naročito, u odnosu na: (..) - blagovremenost donošenja i dostavljanja pojedinačnih akata; (…) - druga pitanja u vezi prava i obaveza državnih službenika i namještenika. Mjere upravnog inspektora

Član 156 Upravni inspektor dužan je da uzme u rad svaki podnesak ili inicijativu iz svoje nadležnosti, a podnosioca obavijesti o ishodu postupanja po podnesku ili inicijativi. Ako u vršenju inspekcijskog nadzora upravni inspektor utvrdi nezakonitosti i nepravilnosti sačiniće zapisnik i naložiti otklanjanje utvrđenih nezakonitosti i nepravilnosti, u skladu sa zakonom, a sa utvrđenim nezakonitostima i nepravilnostima upoznati Komisiju za žalbe.

Ako starješina državnog organa u ostavljenom roku ne otkloni utvrđene nezakonitosti i nepravilnosti iz stava 2 ovog člana, upravni inspektor može predložiti Komisiji za žalbe da poništi nezakonito rješenje u skladu sa zakonom kojim se uređuje upravni postupak.


9

E. Zakon o inspekcijskom nadzoru (“Sl.list RCG”, br. 39/03, 76/09, 57/11, 18/14, 11/15 i 52/16) Članom 10 je predviđeno da svako može pokrenuti inicijativu za pokretanje postupka inspekcijskog nadzora.

U članovima 13-19 su nabrojana prava i obaveze inspektora, koji, inter alia, uključuju njihovo pravo da identifikuju neregularnosti i odrede preduzimanje adekvatnih mjera i određuje adekvatne kazne.

F. Zakon o Zaštitniku ljudskih prava i sloboda Crne Gore („Službeni list CG“, br.42/11 i 32/14)

Član 41 (1) Nakon završetka ispitivanja povrede ljudskih prava i sloboda Zaštitnik daje mišljenje o tome da li je, na koji način i u kojoj mjeri došlo do povrede ljudskih prava i sloboda.

Član 42

(1) Starješina, odnosno lice koje rukovodi organom na čiji se rad preporuka odnosi obavezan je da, u ostavljenom roku, dostavi izvještaj o preduzetim radnjama za izvršenje preporuke.

Član 44

(1) Zaštitnik/ca može nadležnom organu da podnese inicijativu za pokretanje disciplinskog postupka, odnosno postupka za razrješenje lica čijim je radom ili nepostupanjem učinjena povreda ljudskih prava i sloboda. (2) Za prekršaje propisane ovim zakonom i Zakonom o zabrani diskriminacije Zaštitnik/ca može podnijeti zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka.

G. Evropska Konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda Relevantni dio člana 6 stav 1 glasi kako slijedi: Svako, tokom odlučivanja o njegovim građanskim pravima i obavezama..., ima pravo na pravičnu i javnu raspravu...pred nezavisnim i nepristrasnim sudom, obrazovanim na osnovu zakona...“

Član 13

„Svako kome su povređena prava i slobode predviđeni u ovoj Konvenciji ima pravo na delotvoran pravni lek pred

nacionalnim vlastima, bez obzira jesu li povredu izvršila lica koja su postupala u službenom svojstvu.“

III RELEVANTNA DOMAĆA I MEĐUNARODNA PRAKSA A. Praksa Vrhovnog suda Crne Gore Presuda Vrhovnog suda Crne Gore po tužbi za pravično zadovoljenje, Tpz.br.12/2019 od 1. aprila 2020. godine: „Djelimično se usvaja tužbeni zahtjev pa je tužena Crna Gora dužna tužiocu B.B. na ime nematerijalne štete zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u predmetu Ministarstva finansija - Komisije za povraćaj i obeštećenje Bar, br.03-u1-1-433/06, platiti 600,00 € sa zakonskom kamatom od presuđenja do isplate i nadoknaditi mu troškove postupka u iznosu od 100,00€, u roku od 15 dana od prijema ove presude“.

Iz obrazloženja: „Dakle, Vrhovni sud konstatuje da period od 2 godine i 4 mjeseca, u kom nije donijeta prvostepena odluka u upravnom postupku koji je tužilac pokrenuo 2006.godine, a u kom postupku je ispitni postupak bio okončan i zaključena usmena rasprava prije perioda koji razmatra Vrhovni sud (pogledati prethodno), nije zadovoljio zahtjev razumnog roka zbog čega je došlo do povrede tužiočevog prava na suđenje u razumnom roku.


10

Odlučujući o visini tužbenog zahtjeva Vrhovni sud je imao u vidu odredbu čl.4 Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku kojom je propisano da se prilikom odlučivanja o tužbi za pravično zadovoljenje (ne samo o njenoj osnovanosti već i o visini postavljenog tužbenog zahtjeva), naročito uzima u obzir složenost predmeta, ponašanje podnosioca pravnog sredstva, ponašanje suda i drugih državnih organa, te interes podnosioca tužbe.

Dakle, polazeći od navedenih kriterijuma, a u skladu sa novijom praksom Evropskog suda za ljudska prava (Arčon i dr. v. Crne Gore-2018 br.15495/10; Montemlin Šajo v.Crne Gore - 2018, br.61976/10), Vrhovni sud je u konkretnom slučaju imao sveobuhvatan pristup kako kod odluke o osnovu tako i kod odluke o visini tužbenog zahtjeva. Dakle, cijenio je:

- da postupak donošenja prvostepene odluke, koja, ni nakon 2 godine i 4 mjeseca, još uvijek nije donijeta, prekomjerno traje i nije ispunio zahtjev razumnog roka, - da tužilac tome nije doprinio, a urgencijama i žalbama preduzimao je pravna sredstva da pokuša ubrzati postupak, - da je rješavanje pitanja povraćaja ili obeštećenja za oduzetu imovinu za tužioca je značajno, obzirom na vrijednost oduzetih nepokretnosti, - da predmet nije bio naročito složen.

(...) Po ocjeni Vrhovnog suda iznos od 600,00 € predstavlja onu mjeru pravičnog zadovoljenja koja će tužiocu nadoknaditi nematerjalnu štetu nastalu pretrpljenim frustracijama i neizvjesnošću zbog nerazumne dužine trajanja postupka donošenja prvostepene odluke u upravnom postupku. Dosuđeni iznos naknade u skladu je sa dosadašnjom praksom ovog suda..“

B. RELEVANTNE PRESUDE EVROPSKOG SUDA ZA LJUDSKA PRAVA U STRAZBURU U ODNOSU NA CRNU GORU (odnose se na dugo trajanje upravnog postupka) KIPS D.O.O.i Drekalović protiv Crne Gore, br. 28766/06, presuda od 26. juna 2018. godine Dužina trajanja upravnog postupka za dekompletiranje urbanističke parcele više od 11 godina i 10 mjeseci, tokom kojeg perioda su domaći sudovi vraćali predmet na ponovno suđenje sedam puta predstavljalo povredu člana 6 stav 1 Konvencije. Utvrđena je i povreda člana 13 ESLJP a je bilo povrede člana 13 Konvencije, u vezi sa članom 6 stav 1, zbog nedostatka djelotvornog pravnog lijeka na osnovu domaćeg prava u relevantnom vremenu za žalbe podnosilaca predstavke koje se tiču dužine trajanja postupka

Živaljević protiv Crne Gore, br.17229/04, presuda od 8. marta 2011. godine Dužina trajanja upravnog postupka vezanog za eksproprijaciju kuće i zemljišta, pošto je Konvencija stupila na snagu za Crnu Goru 3. marta 2004. godine, trajali su duže od šest godina i jedanaest mjeseci, a uz to, bili su neriješeni više od sedam godina i četiri mjeseca prije tog datuma.

Stanka Mirković i drugi protiv Crne Gore, presuda od 7. marta 2017. godine, predstavka br.33781/15, 33785/15, 34369/15, 34371/15 Dužina trajanja upravnog postupka za nakandu eksproprisanog zemlijšta 10 godina, 6 mjeseci i 11 dana, predstavljalo povredu člana 6 stav 1 EKLJP

Novaković i drugi protiv Crne Gore, br.44143/11, presuda od 20. marta 2018. godine Dužina trajanja upravnog postupka povodom naknade zbog nacionalizacije od 7 godina na tri nivoa nadležnosti predstavljalo povredu prava na suđenje u razumnom roku iz člana 6 stav 1 EKLJP

MONTEMLIN ŠAJO protiv Crne Gore, br.61976/10, presuda od 20. marta 2018. godine Dužina trajanja postupka u vezi sa tenderom – 5 godina i 4 mjesec na 2 nivoa nadležnosti predstavljalo povredu člana 6 stav 1 EKLJP

Nedić protiv Crne Gore, br.15612/10, presuda od 10. oktobra 2017. godine Dužina trajanje upravnog postupka 5 godina i 4 mjeseca, na jednom nivou nadležnosti predstavljalo povredu člana 6 stav 1 EKLJP


11

SINEX D.O.O. protiv Crne Gore, br.44354/08, presuda od 5. septembra 2017. godine Dužina trajanje upravnog postupka 12 godina i 8 mjeseci, na tri nivoa nadležnosti predstavljalo povredu člana 6 stav 1 EKLJP PRAVO I Navodna povreda prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32 Ustava Crne Gore i člana 6 Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda

a) Opšti principi – relevantna načela 25. Evropska komisija za efikasnost pravosuđa (The European Commission for the Efficiency of Justice – CEPEJ), u svom Izvještaju između ostalog navodi da, ako postupak u jednom stepenu suđenja traje preko dvije godine, ESLJP pažljivo ispituje slučaj da bi utvrdio je li nacionalni sud postupao s potrebnom revnošću. 26. U složenim predmetima ESLJP može ocijeniti dopuštenim i razdoblje duže od dvije godine, ali će, u pravilu pažljivo ocijeniti očigledna preduga razdoblja neaktivnosti. Postupak koji traje preko pet godina rijetko će biti ocijenjen saglasnim konvencijskom pravu na suđenje u razumnom roku, a gotovo nikad postupci koji traju preko osam godina.2 27. U predmetima u kojima se osporava dužina postupka pred upravnim sudovima, Evropski sud za ljudska prava i osnovne slobode (u daljem tekstu ESLJP), uzima u razmatranje i razdoblje postupka pred upravnim tijelom koji je prethodio podnošenju tužbe sudu.3 28. Nadalje, razdoblje koje se uzima u obzir u upravnim postupcima započinje danom kada je nastao "spor" u smislu člana 6. stav 1. Konvencije. To može biti dan kad je stranka prvi put podnijela redovni pravni lijek u upravnom postupku4 ili dan kad je stranka prvi put podnijela sredstvo pravne zaštite protiv ćutanja uprave5. 29. Nadalje, prema praksi ESLJP, razumna dužina postupka mora cijeniti u svjetlu okolnosti predmeta i u odnosu na sljedeće kriterijume: složenost slučaja, ponašanje podnosioca predstavke i ponašanje nadležnih vlasti i važnost onoga što je važno za podnosioca predstavke u postupku6. 30. Naročito, ponovno preispitivanje jednog predmeta nakon vraćanja na ponovno odlučivanje može samo po sebi otkrivati ozbiljne nedostatke pravnog sistema države7.

2 “Analiza postojećeg zakonskog uređenja i prakse u vezi s učinkovitim pravnim sredstvima za zaštitu prava na

suđenje u razumnom roku u upravnom postupku i upravnom sporu” Sanja Otočan, Podgorica 2019 “Horizontal

facility FILL” 3 ESLJP, Schouten i Meldrum protiv Nizozemske, presuda od 9. decembra 1994., zahtjevi br. 19005/91 i

19006/91, § 62. 4 ESLJP, Janssen protiv Njemačke, presuda od 20. decembra 2001., zahtjev br. 23959/94, § 40. 5 ESLJP, Počuča protiv Hrvatske, presuda od 29. juna 2006., zahtjev br. 38550/02, § 30. 6 ESLJP, Frydlender protiv Francuske [GC], br. 30979/96, § 43, ECHR 2000-VII 7 vidjeti Pavlyulynets protiv Ukrajine, br. 70767/01, stav 51, 6. septembar 2005. godine.


12

b) Primjena navedenih principa na predmetni slučaj 31. Vraćajući se na predmetni slučaj, a imajući u vidu praksu Evropskog suda za ljudska prava, Zaštitnik cijeni da period koji treba uzeti u razmatranje prilikom ispitivanja predmetne pritužbe, teče od decembra mjeseca 2010. godine, to jest od dana kada je na rješenje Komisije za povraćaj i obeštećenje Bar br. 030-u1-5-182/06, od 1. decembra 2010. godine, izjavljena žalba drugostepenom organu. 32. Zaštitnik konstatuje da je u konkretnoj pravnoj stvari postupak još uvijek u toku, a u periodu od 9 godina i 10 mjeseci, na 2 nivoa nadležnosti, donešeno je 11 odluka. 33. Zaštitnik konstatuje da, iako je prema navedenoj praksi Evropskog suda za ljudska prava "spor" nastao ulaganjem žalbe, upravni postupak u konkretnoj upravnoj stvari započet je 2006. godine i traje više od 14 godina. 34. Zaštitnik ponavlja da se razumnost dužine postupka mora ocijeniti u svjetlu okolnosti predmeta i pozivom na slijedeće kriterijume: složenost predmeta, ponašanje podnosioca zahtjeva i relevantnih organa, kao i važnost onoga što se za podnosioca zahtjeva dovodi u pitanje u sporu.

(i) Složenost predmeta

35. Po pitanju složenosti predmeta, Zaštitnik cijeni da je ovaj predmet kompleksan, ali ne pretjerano, da bi opravdao toliku dužinu trajanja postupka. Složenost predmeta može se odnositi na činjenična i pravna pitanja, a procjenjuje se prema različitim mjerilima, na primjer, broju svjedoka ili vještaka, količini dokaznog materijala, odnosno dokaza koji se moraju provesti u postupku, prirode činjenica koje treba utvrditi, povezanosti s drugim predmetima što uključuje potrebu pribavljanja spisa drugog predmeta, složenim pravnim pitanjima, većem broju stranaka u postupku i slično8. 36. U konkretnom slučaju, izvjesna činjenična i pravna kompleksnost se ogleda u tome što je predmet ovog upravnog postupka više zahtjeva u pogledu različitih nepokretnosti oduzetih ili na osnovu određenog pravnog akta (rješenja nadležnih organa), ili bez pravnog akta, potom da je bilo neophodno angažovati više vještaka različitih struka koji su sačinili i više dopuna pored osnovnog nalaza (vidjeti stav 13. Mišljenja), potom veći, ali ipak ne i pretjerani broj stranaka (osim podnosilaca pritužbe koji su zakonski nasljednici jednog od podnosilaca zahtjeva, Zaštinik imovinskopravnih interesa CG, Fond za obeštćeenje, kao i Opština Kotor), kao i činjenica da je jedan od podnosilaca zahtjeva preminuo tokom 2009. godine. (ii) Ponašanje nadležnih organa 37. Zaštitnik je uočio da prema stanju u spisima predmeta, prvo rješenje u upravnom postupku donijeto je tek 2010. godine (dakle nakon 4 godine), kao i da je od donošenja drugostepene odluke (kojim se poništava rješenje prvostepenog organa) do donošenja nove odluke, u principu proticalo između 1 godine do 4 godine (dvije odluke su donešene nakon 1. godine i 4 mjeseca, odnosno 1. godine i 6. mjeseci nakon odluke neposredno višeg organa).

8 Van Dijk, Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, Antwerpen ‒ Oxford, 2006.,

str. 607.


13

38. Takođe, Komisija za žalbe za povraćaj i obeštećenje je u konkretnom predmetu, u pojedinim žalbenim postupcima donosila odluke ne poštujući zakonom propisan rok (u periodu nakon isteka roka od tri mjeseca, četiri mjeseca i godine dana). 39. Za Zaštitnika je neshvatljivo da za 14 godina koliko traje postupak, Komisija za povraćaj i obeštećenje, nije donijela rješenje kojim bi odlučila o zahtjevima u cjelosti i pored imperativnih zakonskih odredbi citiranim na strani 6. i 7. Mišljenja, kao i uprkos jasnim uputima neposredno višeg organa. Posebno što iz sadržine djelimičnih rješenja koja bi uslijedila nakon poništavanja odluke od strane Komisije za žalbe, ne proizilazi da je Komisija za povraćaj i obeštećenje preduzimala bilo kakve radnje kako bi dokazala i pokazala, da zaista nastoji i teži da pravilno utvrdi potpuno činjenično stanje. 40. U tom pravcu postavlja se pitanje smisla odredbe čl.237. st.2. ZOUP-a, koji jasno propisuje obavezu postupanja po nalozima, kao i koja je posljedica takvog nepostupanja u situaciji kada prvostepeni organ u više navrata i pored toga što neposredno viši organ takvu činjenicu konstatuje u svojim odlukama, istrajava u donošenju djelimičnih rješenja i nesprovođenja uputa i naloga višeg organa. 41. Komisija za povraćaj i obeštećenje Bar na zahtjev Zaštitnika nije se izjasnila na okolnosti da li je i kada u cilju indetifikacije nepokretnosti, odredila vještačenje, da li je i kada zatražena honologija upisa od strane nadležnog organa i od kojih organa i kada je zatraženo dostavljanje odgovora na podnijete zahtjeve od strane te Komisije, pa Zaštitnik zaključuje da je izostala aktivnost ovog organa u cilju utvrđivanja svih odlučnih činjenica i okolnosti koje su od značaja za rješavanje predmetne upravne stvari i odlučivanja o zahtjevu podnosilaca pritužbe u cjelosti, a na šta je ukazivao i drugostepeni organ u svojim ukidnim rješenjima. Prvostepeni organ je odlučivanje o navedenom izbjegao donošenjem djelimičnog rješenja kojim je odlučio u zahtjevu za povraćaj i obeštećenje druge nepokretnosti. 42. Zaštitnik primjećuje i da Komisija za žalbe nije koristila svoje zakonske mogućnosti iz čl.241. st.1. ZOUP-a, a koje se tiču odlučivanja u slučaju ćutanja uprave u slučajevima kada su se podnosioci pritužbe, ulažući žalbu na djelimična rješnja, ulagali «žalbu i na nedonošenje odluke po određenim zahtjevima», što se sušitinski može tretirati žalbom zbog ćutanja uprave. 43. Jer, po mišljenju Zaštitnika istrajavanje u ponavljanju navoda da je neopohodno da prvostepeni organ odluči u cjelosti o svim zahtjevima jer su se po njihovom mišljenju stekli ulovi za to, pri činjenici da se podnosioci pritužbe žale na nedonošenje odluke o svim zahtjevima i to u više navrata, kada je više nego očigledno da «odlučivanje o istim neće prvostepeni organ brže i efikasnije sprovesti postupak«, obzirom da očito donose odluke ignorišući naloge višeg organa, zaista predmetni postupak čini iluzornim za podnosioce pritužbe. 44. Zaštitnik primjećuje i da Komisija za žalbe nije učinila napor da shodno čl.237. st.2. ZOUP-a, meritorno odluči, jer očito nije bilo riječi o bitnim povreda pravila postupka koji bi je spriječili da postupi po zakonu. Tačnije, jedino u poslednjem rješenju, u odnosu na jedan zahtjev ukazala je da je izreka suprotna obrazloženju u pogledu dosuđenog iznosa obeštećenja, jer se iznosi razlikuju. 45. Konačno, u pogledu ponašanja odgovorne vlasti, Zaštitnik ima potrebu i da ukaže da je neshvatljivo da se prvi put, nakon 14 godina, povodom jednog od zahtjeva donosi zaključak, kojim se takav zahtjev odbacuje kao neblagovremen. Ništa ne ukazuje u spisima predmeta da je za takvu odluku trebalo preduzeti određene procesne radnje a koje opet svakako ne bi moglo u niti jednoj mogućoj situaciji


14

opravdati toliki period neodlučivanja i neaktivsnoti koji je rezultirao zaključkom kojim se odlučuje o pitanju koji se tiče vođenja postupka. 46. Nadalje, zakon jasno precizira periode u kome upravni organi treba da donesu svoje odluke, a to su periodi od jednog ili dva mjeseca na jednom nivou nadležnosti. Zaštitnik napominje da je poseban uslov marljivosti naročito relevantan za države u kojima domaće pravo predviđa da se predmeti moraju okončati sa naročitom hitnošću9.

(iii) Ponašanje podnosilaca pritužbe 47. U pogledu ponašanja podnosilaca pritužbe, Zaštitnik zapaža da Zakon o opštem upravnom postupku10, koji se primjenjuje na konkretne postupke, predviđa pravni lijek u slučajevima kada jedan upravni organ ne donese odluku u određenom vremenskom roku (tzv.ćutanje uprave). 48. Dakle, Zaštitnik ukazuje da su podnosioci pritužbe trebali podnositi žalbe zbog ćutanja uprave, što predstavlja pravno sredstvo čija upotreba može ubrzati upravni postupak koji je u toku, a kako bi ubrzali postupak odlučivanja pred Komisijom za povraćaj i obeštećenje. 49. Zaštitnik je uočio da prema stanju u spisima predmeta, prvo rješenje u upravnom postupku donijeto je nakon 4 godine, kao i da je od donošenja drugostepene odluke do donošenja nove odluke od strane prvostepenog organa, u principu proticalo između 1 godine do 4 godine, a u spisima predmeta nema dokaza da su u međuvremenu podnosioci pritužbe podnosili urgenciju, žalbu zbog ćutanja uprave, zahtjev za inspekcijsku kontrolu. 50. Zaštitnik zapaža da su podnosioci pritužbe pokazali određenu nemarnost u korišćenju sredstava namijenjenih za ubrzanje upravnog postupka jer nijesu ulagali žalbe zbog ćutanja upave (administracije) svaki put kada su upravni organi premašili zakonske rokove za donošenje svojih odluka.11 51. Međutim, iako je navedeni pravni ljek u suštini efikasan12 u slučajevima kada organ ne donosi odluku o zahtjevu (tzv.ćutanje uprave), Zaštitnik smatra da, čak iako su postupci mogli biti ubrzani u ovakvim prilikama, to ne bi spriječilo vraćanje predmeta na ponovno odlučivanje i to donošenjem djelimičnih rješenja, pa samim tim i njegovo odlaganje, što jeste sporno u ovom predmetu. 52. Čak naprotiv, u predmetu Stanka Mirković i drugi protiv Crne Gore13, ESLJP je ocijenio da nacionalno pravno sredstvo protiv ćutanja uprave iz čl.212. st.2. Zakona o opštem upravnom postupku (“Sl.list Crne Gore, 60/03), koji se ima u konkretnom slučaju primijeniti (jer je riječ o postupcima koji su započeti a nijesu pravnosnažno okončani do dana stupanja na snagu novog ZUP-a), kao ni inicijativa za pokretanje postupka inspekcijskog nadzora, nijesu primjenjivi u konkretnom slučaju budući da nisu namijenjeni rješavanju situacije višestrukog vraćanja predmeta na ponovni postupak.

9 v.mutatis mutandis, Stevanović protiv Srbije, br. 26642/05, stavovi 53 i 55, 9. oktobar 2007. godine, kao i

presuda Živaljević protiv Crne Gore, naprijed citiran 10 “Sl. listu RCG”, br. 60/03 i “Sl. list CG” br. 73/10 i 32/11 11 Božić protiv Hrvatske, br. 22457/02, st.39, 29.jun 2006. godine 12 Vuković protiv Crne Gore (odl.), br. 18626/11, stavovi 30-31, 27. novembar 2012. godine, gdje Komisija nije

odlučila po zahtjevu podnosioca predstavke u periodu dužem od 7 godina i 6 mjeseci 13 presuda od 7.Marta 2017. godine, predstavka br.33781/15, 33785/15, 34369/15, 34371/15


15

53. Shodno tome, podnosioci pritužbe u određenoj mjeri snose odgovornost za prekomjerno odlaganje pred ovim organom. 54. Međutim, uprkos navedenom, njihovo ponašanje ne može opravdati ovoliko trajanje upravnog postupka u cjelini.14 55. Zaštitnik ljudskih prava i sloboda ukazuje da u konkrentom slučaju treba imati na umu da su odlaganja uzrokovana radnjama ili propuštanjima podnosilaca pritužbe samo jedan od elemenata koji se razmatra prilikom procjene da li je trajanje postupka bilo razumno, te da se može naći povreda prava na suđenje u razumnom roku uprkos tome što se neki zastoji u postupku mogu pripisati podnosiocima pritužbe, ali je njihovo značenje umanjeno zbog nepostupanja odnosno neadekvatnog postupanja Komisije za povraćaj i obeštećenje Bar, kao i nedonošenjem meritorne odluke od strane Komisije za žalbe. 15 56. Dakle, niti složenost predmeta, niti ponašanje podnosilaca pritužbe ne mogu objasniti dužinu postupaka od gotovo 9 godina i 10 mjeseci, odnosno ukupno nepunih 14 godina od pokretanja upravnih postupaka na dva nivoa nadležnosti. (iv) Važnost predmeta za podnosioce pritužbe 58. Prema ocjeni ESLJP, u postupku posebno važnim za podnosioca zahtjeva, moguće je utvrditi

povredu prava na suđenje u razumnom roku, čak i u slučajevima relativno kratkog trajanja. Sud smatra

da određene vrste postupka zahtijevaju brže rješavanje, na primjer imovinski sporovi i slično, posebno

kada takva obaveza proizilazi iz domaćeg prava.16

59. Zaštitnik razumije da se zahtjevi za povraćaj oduzetih imovinskih prava i obeštećenje ne mogu okončati istovremeno ili u kratkom vremenskom roku, imajući u vidu broj podnijetih zahtjeva, složenost predmeta, samih radnji koje se moraju preduzeti u postupku i broja stručnih saradnika Komisije. Međutim, postupci ne mogu trajati neograničeno i nerazumno dugo. Komisija je dužna da po podnijetim zahtjevima okonča postupke u razumnom roku. 60. Na osnovu svega naprijed navedenog, imajući u vidu relevantnu sudsku praksu, naročito u predmetima koji pokreću pitanja slična onima u ovom predmetu, karakteristične po ponovnim ispitivanjima od strane nižih organa nakon ponovnog postupanja viših organa (vidjeti, između ostalih, Stanka Mirković i dr. protiv Crne Gore, gore navedena, stav 55), Zaštitnik je mišljenja da je, budući da nije bilo okolnosti koje bi opravdale trajanje ovih postupaka preko 9 godina i 10 mjeseci, od kada se smatra da “postoji građanski spor”, odnosno 14 godina od pokretanja ovih upravnih postupaka, u ovom postupku došlo do povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32 Ustava Crne Gore i člana 6 Evropske konvencije.

14 ESLJP, Oberling protiv Francuske, odluka od 11. april 2006., zahtjev br. 31520/02, § 24 15 ESLJP, Sürmeli protiv Njemačke, presuda [VV], 8. jun 2006., zahtjev br. 75529/01 16 ESPLJ Mihailovski proiv Makedonije, presuda od 31. marta 2007, zahtjev br. 44221/02


16

II Navodna povreda prava na djelotvorni pravni lijek iz čl.20 Ustava CG i člana 13 EKLJP 61. Iako se podnosioci pritužbe nijesu konkretno žalili na povredu ovog prava, Zaštinik cijeni da navodi iz pritužbe pokreću pitanja činjenica i prava zagarantovanih članom 20 Ustava i članom 13 Konvencije, te odlučivanje po njoj zahtijeva ispitivanje osnovanosti. 62. Relevantni principi u ovom smislu su iznijeti u presudi Sürmeli protiv Njemačke [VV], br. 75529/01, stavovi 99-100, ECHR 2006-VII, i McFarlane protiv Irske [VV], br. 31333/06, stav 107, 10. septembar 2010. godine. 63. Vraćajući se na konkretan predmet, Zaštitnik primjećuje da su u ovim predmetima upravni organi u rasponu od 9 godina i 10 mjeseci, a ukupno nepunih 14 godina koliko traje ovaj upravni postupak, donijeli 11 odluka. Pri tome nijesu poštovali zakonske rokove. Međutim, produženi karakter postupka samo je djelimično bio rezultat toga što ti organi nisu donijeli svoje odluke na vrijeme. 64. Po mišljenju Zaštitnika, glavni uzrok odugovlačenja je nedostatak u ranije važećem Zakonu o opštem upravnom postupku, a koji se primjenjuje na ove postupke, koji omogućava ponovna vraćanja predmeta na ponovljeni postupak, a koja su bila potrebna zbog nepotpunih činjeničnih utvrđenja. Budući da žalba zbog ćutanja uprave nije namijenjena za ispravljanje tog nedostatka niti ona to može učiniti, Zaštitnik ne može zaključiti da bi njeno korišćenje, u okolnostima ovoga predmeta, dovelo do drugačijih ishoda ovog postupaka.

65. Zaštitnik stoga zapaža i konstatuje da crnogorski zakonodavni sistem za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku u upravnim postupcima koji su započeti prije stupanja na snagu novog ZUP-a i još uvijek traju, pati od slabosti koje, inače djelotvoran sistem, čine nedjelotvornim.

66. Stoga, imajući u vidu sve naprijed obrazloženo, Zaštitnik je mišljenja da je podnosiocima pritužbe povrijeđeno i pravo na djelotvorni pravni lijek iz člana 20 Ustava i člana 13 EKLJP, u slučajevima višestrukog vraćanja predmeta organima uprave na ponovni postupak, budući da se odredbe novog ZUP-a, ne mogu primijeniti shodno prelaznim i završnim odredbama, na postupke koji nijesu pravnosnažno okončani do njegovog stupanja na snagu. Na osnovu člana 20 stav 1 Zakona o zaštitniku ljudskih prava i sloboda, Zaštitnik prvenstveno

UPUĆUJE KRITIKU KOMISIJI ZA ŽALBE ► Jer je u svojem postupanju dala prednost komotnom vođenju postupka, jer kao kontrolor vlasti koji shodno zakonskim odredbama koji se imaju primijeniti na predmetni postupak, ima jasne zakonske upute kada može sam riješiti upravnu stvar, ipak koristi pravnu mogućnost da tako ne postupa, tj.ne odlučuje meritorno, ne vodeći pri tom računa o interesu stranaka i nema u vidu da krši njihova ljudska prava u postupku i koja trpe očiglednu pravnu neizvjesnost i nesigurnost, pri tom ne dajući nikakvo obrazloženje zašto “nalazi da će uočene nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ” (čl.237. st.2. ZOUP-a). Ovo posebno pri činjenici da prvostepeni organ uporno flagrantno kršeći propisane vremenske rokove, donosi djelimična rješenja.


17

►Jer se iscprljuje u ponavljanju navoda u svojim odlukama kojim poništava rješenja “da prvostepeni organ nije, shodno članu 202 stav 1 ZUP-a, odlučio o zahtjevu u cjelosti, iako je za to bilo osnova, jer iz spisa predmeta proizilazi da je sproveden dokazni postupak za sve nepokretnosti koje su predmet zahtjeva”, a zanemaruje zakonsku odredbu koja se odnosi na odlučivanje u slučaju “ćutanja uprave” iz čl. 241. st.1. ZOUP-a. Ovo posebno pri činjenici da su se podnosioci zahtjeva žalbom na djelimično rješenje žalili upravo na dio o kojem nije odlučeno, podnoseći na taj način u suštini pravno sredstvo u slučaju ćutanja uprave.

UPOZORAVA KOMISIJU ZA POVRAĆAJ I OBEŠTEĆENJE BAR I KOMISIJU ZA ŽALBE ►Da nastavljanje sa dosadašnjom praksom nepostupanja po nalozima neposredno viših organa i nedonošenje odluka u primjerenim zakonskim rokovima, što rezultira nerazumno dugim trajanjem postupaka, može imati za posljedicu vođenje postupaka u kojima bi se razmatrala odgovornost Države, kao i državnog/ih službenika, odnosno namještenika i sljedstveno tome, obavezu naknade štete po opštim pravilima o naknadi iste, a sve shodno Zakonu o državnim službenicima i namještenicima, kao i Zakonom o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku.17 Na osnovu svega prednjeg, Zaštitnik daje sljedeće

P R E P O R U K E

Ministarstvu finansija - Komisiji za povraćaj i obeštećenje Bar I Da u ovom upravnom postupku, kao i sličnim postupcima, koji su započeti a nijesu okončani do stupanja na snagu novog Zakona o upravnom postupku18 i Zakona o upravnom sporu19, postupa sa izuzetnom hitnošću, što znači da prioritetno postupa i rješava u istom, imajući u vidu njegovo/njihovo pretjerano dugo trajanje. II Da u cjelosti postupi/a po nalozima Komisije za žalbe i jednom odlukom meritorno odluči o svim zahtjevima ovdje podnosilaca pritužbe. III Da donese odluku/e koje će sadržati valjano obrazloženje, odnosno u kojima će na valjan način utvrditi činjenično stanje i jasno obrazložiti zašto prihvata ili ne prihvata određeni dokaz, kao i zašto određenu činjenicu utvrđuje kao dokazanu ili nedokazanu, a sve kako bi Komisija za žalbe, a potom eventualno i Upravni sud Crne Gore, kao neposredno viši organi, bili u mogućnosti da meritorno odluče u ovoj pravnoj stvari i okončaju predmete. IV Da u budućim istim i/ili sličnim situacijama, kada se na postupke u toku ne premjenjuju odredbe novog ZUP-a i ZUS-a (vidjeti stav I), prilikom donošenja odluke, postupa po nalozima neposredno viših

17 Presuda Vrhovnog suda Crne Gore, Tpz.br.12/2019, citirana na strani 9. i 10. Mišljenja 18„Sl.list CG“, br.56/14, 20/15, 40/16 i 37/17. Zakon je stupio na snagu 1. januara 2015.godine, a počeo se

primjenjivati 1. jula 2017. godine 19„Sl.list CG“ br.54/16. Stupio je na snagu 23. avgusta 2016. godine, a primjenjuje se od 1. jula 2017. godine

Prelaznom i završnom odredbom člana 60. ZUS-a propisano je da će se postupci koji do dana primjene toga

Zakona nisu pravosnažno okončani, okončati po odredbama toga Zakona.

.


18

organa i pribavi sve dokaze i utvrdi sve činjenice na koje joj je ukazano, kako bi omogućila istima da meritorno odluče i izbjegnu nepotrebno odugovlačenje postupka, obzirom da ne postoji djelotvorno pravno sredstvo čija bi upotreba spriječila višestruka i iscrpljujuća vraćanja predmeta na ponovni postupak. Komisiji za žalbe za povraćaj i obeštećenje V Da u ovom postupku i budućim istim/sličnim postupcima, posebno onim koji su započeti a nisu okončani do stupanja na snagu novog ZUP-a i ZUS-a (vidjeti stav I), blagovremeno odlučuje po žalbama protiv prvostepene odluke. VI Da koristi pravnu mogućnost da sam riješi upravnu stvar, vodeći računa o interesu stranaka i dugom trajanju upravnih postupaka (u ovom upravnom postupku, kao i u drugim postupcima iz stava I) VII Da u situacijama kada nađe da će uočene nedostatke prvostepenog postupka, brže i efikasnije riješiti prvostepeni organ, prilikom poništaja takve odluke, dati valjano obrazloženje zašto smatra da će u konkretnom slučaju to prvostepeni organ brže i efikasnije riještiti. VIII Da u ovom upravnom postupku, kao i budućim sličnim postupcima, u situaciji kada se podnosioci zahtjeva žalbom na djelimično rješenje žale na dio o kojem nije odlučeno, tretiraju takvu žalbu kao žalbu zbog ćutanja uprave. IX Komisija za povraćaj i obeštećenje Bar i Komisija za žalbe obavezne su da, u roku od 30 dana od dana prijema ovog mišljenja, dostave izvještaj o radnjama i mjerama koje će preduzeti radi izvršenja preporuke. Ministarstvu javne uprave X Uvesti praćenje rada odnosno postupanja upravnih organa u upravnim postupcima koji su započeti a nijesu okončani do stupanja na snagu novog ZUP-a i novog ZUS-a (vidjeti stav I Preporuka.), s ciljem utvrđivanja postupaju li upravni organi u skladu sa zakonskim obvezama koje se odnose na:

- poštovanje rokova za donošenje rješenja u upravnom postupku

- dužnost drugostepenih organa da bez vraćanja predmeta na ponovni postupak prvostepenom organu okončaju postupak (sami riješe upravnu stvar)

- ukupno trajanje ovih upravnih postupaka. XI U tom smislu potrebno je uvesti obavezu svim upravnim organima da uspostave i vode odgovarajuće evidencije i polugodišnje (ili čak i kraće), dostavljaju detaljne Izvještaje o ključnim elementima za praćenje stanja u pogledu trajanja upravnih postupaka i postupanja upravnih organa u skladu sa zahtjevom za donošenjem odluke u razumnom roku, sa navođenjem preciznih i jasnih razloga u slučaju nepostupanja i/ili odlaganja. XII Ako bi takvi Izvještaji pokazali da upravni organi ne postupaju u skladu sa svojim obavezama u pogledu poštovanja rokova za donošenje rješenja u upravnom postupku i/ili dužnošću da se u slučaju višestrukog poništavanja prvostepenih rješenja bez korišćenja mogućnosti drugostepenog organa da sam riješi upravnu stvar, pri čemu izistaje obrazloženje “zašto smatra da to prvostepeni organi brže i efikasnije mogu riješiti” - razmotriti pokretanje inspekcijskog nadzora i izricanje upravnih mjera, u


19

smislu čl.290-293. Zakona o upravnom postupku, kao i pokretanje postupaka shodno čl.154-157 Zakona o državnim službenicima i namještenicima, kao i čl.13-.19. Zakona o inspekcijskom nadzoru, za starješine organa, kao i odgovornog/ih lica kod kojega/ih je utvrđena povreda. Sve prednje se posebno odnosi na postupke koji su započeti a nijesu okončani do dana stupanja na snagu ZUP-a i ZUS-a iz stava I preporuka, obzirom da je ovim mišljenjem, kao i prethodnim mišljenjima Zaštitnika ljudskih prava i sloboda, kao i odlukama samog ESLJP protiv Crne Gore, utvrđeno da Zakon u upravnom postupku koji se primjenjuje na ove postupke, nema djelotvorno pravno sredstvo za ubrzanje postupka u slučajevima višestrukog vraćanja predmeta na ponovni postupak.20 UPRAVI ZA KADROVE CRNE GORE XIV Uvesti obaveznu edukaciju državnih službenika koji postupaju u upravnim postupcima o Konvenciji i praksi ESLJP-a koja se odnosi na ostvarivanje prava na donošenje odluke u razumnom roku i načinu vođenja postupaka u skladu s članom 6. stav 1. Konvencije i posljedicama nepostupanja u skladu sa zahtjevom razumnog roka, te sljedstveno tome pravu na obrazloženu odluku, sa posebnim akcentom na postupke iz stava I.

ZAMJENICA ZAŠTITNIKA LJUDSKIH PRAVA I SLOBODA CRNE GORE

Snežana Armenko Dostavljeno: - Advokatu XX - Komisiji za povraćaj i obeštećenje Bar - Komisiji za žalbe - Ministarstvu javne uprave - Upravi za kadrove - a/a.

20 Preporuke od X do XIII, kao i preporuku XIV, date su u Analizi“Analiza postojećeg zakonskog uređenja i

prakse u vezi s učinkovitim pravnim sredstvima za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom

postupku i upravnom sporu” Sanja Otočan, Podgorica 2019 “Horizontal facility FILL”

Documents

aštitnika Savjetnici 020/225-395