Aula 1 - Introdução - Flávio de Miranda Ribeiro€¦ · PORTER, Michael E. VAN DER LINDE, Claas. Green and competitive: Ending the stalemate. Harvard Business Review. Set.-Out.1995

Pós-Grad. Conformidade Ambiental com Requisitos Técnicos e Legais Instrumentos de Gestão Ambiental Pública

Prof. Flávio de Miranda Ribeiro CETESB

Aula 01:Introdução

Prof. Flávio de Miranda Ribeiro

2017

Pós-Graduação em Conformidade Ambiental com Requisitos Técnicos e LegaisDisciplina: Instrumentos de Gestão Ambiental Pública



• Apresentação do Curso;

• Definições iniciais;

• Motivadores e objetivos;

• Conceitos e definições;

• Gerações de regulação ambiental;

• Instrumentos de regulação ambiental;

INTERVALO

• Atividade Prática #01: Estudo de Caso de Cubatão;

• Discussão da Ativ. Prática #01.

Roteiro da Aula



Apresentação



Prof. Flávio de Miranda Ribeiro

• Eng. Mecânico (EP- USP, 1998);

• Técnico em Gestão Resíduos (UPC-Espanha);

• Espec. Gestão e Tecnologias Ambientais (PECE-USP);

• Espec. Desenvolvimento Sustentável (Cát. UNESCO- Espanha);

• MSc. Energia - Energia, Meio Ambiente & Desenvolvimento (PIPGE- USP);

• Dr. em Ciências Ambientais- PROCAM/ USP;

• Assessor Técnico da SMA – Secretaria de Meio Ambiente;

• Assistente da Vice-Presidência da CETESB;

•Atualmente: Gerente Depto. Pol. Resíduos Sól. e Eficiência dos Rec. Naturais da CETESB;

[email protected]



Estrutura das AulasSujeito à alterações!

Aula Data Tema 1 16/09 (tarde) Introdução e Conceitos

2

07/10 (dia todo)

Instrumentos de Regulação Direta (comando

e controle) 3

4

21/10 (dia todo)

Instrumentos Econômicos

(de mercado) 5

6 28/10 (manhã) Instrumentos de Informação e Participação

7 28/10 (tarde) Seleção de Instrumento / Avaliação



Dinâmica das Aulas

Proposta:“teoria”

Intervalo

“atividades em grupo”

OBS:

• As atividades serão realizadas sempre sobre Estudos de Caso;

• Para cada tipo de instrumento teremos um caso na forma de palestra;

• Os demais serão exercícios sobre situações “clássicas”;



Avaliação

Nota = (média atividades práticas + 2 x nota avaliação final)

3



Definições

Iniciais



• Para nossos propósitos GESTÃO AMBIENTAL é o:

• Gestão Ambiental pode ser realizada por qualquer organização;

• Gestão Ambiental Pública• Ex: Colocar em prática políticas públicas, estabelecimento de

processos administrativos, como o licenciamento;

• Gestão Ambiental Empresarial• Ex: SGAs, Produção mais Limpa, ACV, etc;

Definições Iniciais

Conjunto de ações sistematizadas que tem como objetivo a

solução de conflitos de interesse no uso dos produtos e

serviços naturais




Gestão Pública Ambiental:

“ação do Poder Público conduzida segundo uma política pública ambiental” (BARBIERI, 2007, p.71)

Política Pública Ambiental

“conjunto de objetivos, diretrizes e instrumentos de ação de que o Poder Público dispõe para

produzir efeitos desejáveis sobre o Meio Ambiente”

(BARBIERI, 2007, p.71)

Regulação Ambiental“conjunto diverso de instrumentos pelos quais governos especificam requisitos para empresas e

cidadãos” no seu relacionamento com meio natural

(JACOBZONE, CHOI e MIGUET, 2007, p.101)

a regulação é parte da política pública ambiental, dedicada a operacionalizar princípios, diretrizes e objetivos (OECD, 2010).



A regulação ambiental é a

parte instrumental da gestão ambiental pública


Para as finalidades deste curso

será dado ênfase à regulação ambiental.



Motivadorese

Objetivos



• Motivador 1:

– Ação humana exerce vários impactos sobre o meio (externalidades);

– As mudanças no sistema não ocorrem expontaneamente;

(são fruto de distorção do sistema econômico – falhas de mercado, p.e.)

Estado precisa atuar regulando

determinadas atitudes e atividades

Motivadores



• Motivador 2:

– Sociedade comporta diversos interesados e interesses, p.e.:

• População;

• Municípios;

• ONG´s;

• Indústria;

• Comércio;

• Agricultura;

• Mineração; etc…

Motivadores

Ex: Gestão de Recursos Hídricos – outorga para captação

Estado precisa atuar mediando os conflitos de interesse!

Lembrando que poder de influência e interferência destes é muito assimétrico!



• Motivador 3:

Constituição Federal, Art 225:

“ …impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-

lo (o meio ambiente) e preservá-lo para as presentes e futuras

gerações…”

Estado deve cuidar desta garantia, sendo “esperada” a participaçãoda sociedade civil…

Sociedade tem dificuldade de perceber relações CAUSA – EFEITO nosproblemas ambientais (dimensão espacial e temporal)

Motivadores



• Motivador 4:

Motivadores

Constituição Federal, Art. 174:

“... Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o

Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização,

incentivo e planejamento, sendo este determinante para o

setor público e indicativo para o setor privado”

• Entende-se assim que o Estado deve REGULAR o acesso e uso a bens e serviços ambientais!

–Formulam-se regras para ação de cada grupo (atores sociais);•Ex: licenciamento ambiental (estabeleceimento de condicionantes)



Conceitose

Definições



Regulação Ambiental“conjunto diverso de instrumentos pelos quais governos especificam requisitos para empresas

e cidadãos” no seu relacionamento com meio natural

(JACOBZONE, CHOI e MIGUET, 2007, p.101)

Ex: Decreto Estadual 8.468/76

Política Pública Ambiental“conjunto de objetivos, diretrizes e instrumentos de ação de que o Poder Público dispõe para

produzir efeitos desejáveis sobre o Meio Ambiente”

(BARBIERI, 2007, p.71)

Ex: Política Estadual de Recursos Hídricos




Regulação Ambiental - Definições

Programa Regulatório“Instrumento de organização da atuação governamental, que articula um conjunto de ações

que concorrem para um objetivo comum preestabelecido (...) visando a solução de um

problema ou atendimento de necessidade ou demanda da sociedade ou ainda aproveitamento

de uma oportunidade” (PPA de SÃO PAULO)

Arquitetura RegulatóriaA combinação de instrumentos e estratégias regulatórias que podem ser adotadas, podendo

ou não serem programas regulatórios formais




Instrumentos Regulatórios“... meios adotados por autoridades para promover a adoção de medidas, ou a mudança no

comportamento dos agentes, de forma a atingir objetivos sociais, especificamente reduzir e

controlar as pressões e impactos originados pelas atividades econômicas no meio” (SANTOS

et al., 2006)

Ex: Padrões de emissão

Requisitos Ambientais“práticas e procedimentos requeridos para, direta ou indiretamente, reduzir ou prevenir a

poluição e outros impactos” (USEPA, 1992) – é o que se exige na regulação

Ex: Atendimento aos Padrões de Emissão (no Decreto 8.468/76)




Conformidade Ambiental (compliance)“atendimento total das condicionantes ambientais” (USEPA, 1992)

Ex: Laudo analítico comprovando atendimento aos padrões de emissão

Enforcement“o conjunto de ações que o governo e outros realizam para obter a conformidade junto à

comunidade regulada, e corrigir ou interromper situações que coloquem em risco o ambiente

ou a saúde pública”(USEPA, 1992)

Ex: Sanção (multa) por não atendimento aos padrões de emissão




Meio Antrópico






• Objetivo da regulação ambiental (USEPA, 1992):

Objetivos

• Mas também:

• resolver conflitos de interesse no acesso a bens e serviços ambientais;

• corrigir distorções de mercado (externalidades);

• reduzir incertezas inerentes à complexidade dos processos ambientais;

• exercer pressão para transição de modelos de atuação corporativa;

• induzir a evolução dos modelos de gestão ambiental empresarial; etc

“Influenciar o comportamento dos entes regulados, de modo a

obter a conformidade com requisitos ambientais, principalmente com

vistas a corrigir qualquer ameaça à saúde e qualidade ambiental”



• Qualidade ambiental:

“juízo de valor atribuído ao atual quadro do

meio ambiente ou de suas condições”

Fonte:PHILIPPI JR., A., PELICONI, M. C. F., Educação Ambiental e Sustentabilidade, Manole, São Paulo, 2005.

degradação da qualidade ambiental: a alteração adversa das

características do meio ambiente

LEI N° 6.938, de 31 de agosto de 1981




• resultado de processos dinâmicos e interativos dos componentes do

sistema ambiental;

Interação

BIOTARECURSOS NATURAIS

MEIO ANTRÓPICO





• resultado de processos dinâmicos e interativos dos componentes do

sistema ambiental;



efeito em grande parte da ação humana no meio...

Interação

BIOTARECURSOS NATURAIS

MEIO ANTRÓPICO



• oferece uma visão de como o meio está (estado do meio);

• 2 alternativas:

Determinação objetiva (medições de parâmetros)

Percepção subjetiva (análise qualitativa)





• Determinação objetiva passa pelo estabelecimento de um sistema de

monitoramento e avaliação

COLETA

COMUNICAÇÃO INDICADORES

ANÁLISE TRATAMENTO DADOS





Gerações daRegulação Ambiental



• Desenvolvimento industrial se confunde com desenvolvimento social;

• Grande “culto” à industrialização - poluição é visa como sinônimo de progresso !!!

Até déc. 60: “desenvolvimentismo”

“A fumaça das chaminés é o

fôlego da União Soviética”

Revista Visão, 10/12/1973

Regulação Ambiental – Evolução Histórica



Cartão Postal de Yorkshire, UK - 1921

... mas aos poucos os impactos começam a aparecer...

Londres, final do séc. XIX

Doença de Minamata, Japão - 1956 Bhopal, Índia - 1984




• Criação de :

• Legislação de Proteção Ambiental

• Estabelecimentos de: padrões; equipamentos de controle corretivo; monitoramento;

• Surgimento dos 1os órgãos ambientais;

• Início dos processos de licenciamento e fiscalização ambiental;

• Ação coercitiva do Estado (uso do poder de polícia);

• Esforço apenas para se enquadrar na lei;

• Poluentes: “resultados indesejáveis e inevitáveis dos processos”;

Déc. 70: Controle Corretivo(“comando e controle”)




Desenvolve-se percepção de que:

REJEITOS SÃO o resultado de INEFICIÊNCIAS

dos processos em transformar matéria-prima em produto/serviço

“Pollution is often a form of economic waste”PORTER, Michael E. VAN DER LINDE, Claas. Green and competitive: Ending the stalemate.Harvard Business Review. Set.-Out.1995.

Déc. 80: novos conceitos empresariais(Qualidade Total)

� revisão processos produtivos;

� busca por melhoria de desempenho na produção;




• Desenvolvimento de estratégias como a “produção mais limpa”;

•Mecanismos alternativos: foco em eficiência dos processos/ produtos;

•Aplicação de conhecimentos para melhorar desempenho ambiental;

•Uso de parcerias, disseminação de informação, etc;

•Ação de forças de mercado;

• Poluentes: “recursos não aproveitados”;

Déc. 90: Gestão Ambiental





• A Regulação Ambiental seguiu estra evolução dos modelos de gestão ambiental…

• Ora impulsionando, ora reagindo, às demandas da sociedade…

• Muitos modelos já foram propostos e atualmente co-existem no mundo;

• Em geral, as grandes tendências se dividem em “gerações”…

“descaso” Controle de

Fontes Fixas

Fontes Difusas,

áreas contam., etc

Problemas complexos,

eficiência econ., etc




• 1ª Geração da Regulação Ambiental

• Objetivo: remover os riscos eminentes à população oferecidos pelas formas

mais evidentes de poluição (esgotos domiciliares, resíduos sólidos e

parâmetros mais simples de despejos industriais);

• Foco nos poluentes primários;

• Atuação eminentemente coercitiva:

• Uso do poder de polícia administrativa;

• Imposição de regulação direta, principalmente padrões de emissão;

• A ação enérgica do Estado era a única forma de mobilizar as empresas para

as necessárias ações de proteção ambiental;




• 2ª Geração da Regulação Ambiental:

• Objetivo: ampliar o foco para problemas mais complexos e difusos, incluindo

os poluentes secundários, mas ainda dentro do modelo de controle corretivo;

• Foco se transfere do meio físico para as substâncias;

• A atuação passa a considerar fontes difusas de poluentes e a translação dos

aspectos entre os compartimentos ambientais;

• Surge o conceito de “responsabilização pelos danos”, com forte expansão do

direito ambiental, e passam a ser regulamentadas questões como as emissões

de substâncias tóxicas e as áreas contaminadas;




• 3ª Geração da Regulação Ambiental:

• Objetivo: ir além do controle corretivo, por meio de ações de prevenção da

poluição, e buscar eficiência econômica;

• Avanços da ciência incluem no foco de atuação novos problemas

• expõe a complexidade da questão ambiental

• vai além das fontes industriais

• evidencia a necessidade de abordagens diferenciadas

(governança dos processos)

• São incorporados novos instrumentos, baseados no mercado e na informação

e participação da polução – muitos calcados na evolução de postura das

empresas e da sociedade;



1ª Geração 2ª Geração 3ª GeraçãoPeríodo Déc. 1960 Déc. 1970/1980 Déc. 1990- atual

Foco de atuação

Poluentes primários (CO, MP, SOx, NOx), lixo e

esgoto

Poluentes secundários (ozônio troposférico, p.e.), substâncias tóxicas e áreas

contaminadas

Problemas complexos (mudanças climáticas, p.e.) e adaptação das soluções a variáveis

locaisPrincipal agente

Grandes indústrias Fontes dispersasFontes não industriais e

difusas.

Principal preocupação regulatória

Remediar problemas existentes; reduzir riscos

à saúde; foco no atendimento legal

Translação de poluentes entre os compartimentos;

Reduzir barreiras administrativas;

Incorporar responsabilização por

danos;

Melhorar eficiência econômica; integrar

políticas e instrumentos; reconhecer

complexidade dos problemas; Inserir

abordagens preventivas

Características básicas das gerações da regulação ambiental(adaptado de FIORINO, 2006; ALMEIDA, 2005; REJESKI, 2004; LONG, 1997)




Instrumentos deRegulação Ambiental



• Padrões;

• Zoneamento;

• Avaliação de impactos ambientais;

• Licenciamento ambiental;

• Criação espaços protegidos;

• Penalidades (disciplinatórias / compensatórias);

• Sistema nacional de informação ambiental;

• Relatório anual de qualidade ambiental;

etc…

Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA)

Lei n° 6.938, de 31 de Agosto e 1981

Regulação Ambiental - Instrumentos



• Objetivo da regulação ambiental (USEPA, 1992):

Objetivos

• Mas também:

• resolver conflitos de interesse no acesso a bens e serviços ambientais;

• corrigir distorções de mercado (externalidades);

• reduzir incertezas inerentes à complexidade dos processos ambientais;

• exercer pressão para transição de modelos de atuação corporativa; e

• induzir a evolução dos modelos de gestão ambiental empresarial.

“Influenciar o comportamento dos entes regulados, de modo a

obter a conformidade com requisitos ambientais, principalmente com

vistas a corrigir qualquer ameaça à saúde e qualidade ambiental”



• “Influenciar o comportamento” pode ser feito de três formas:

• Obrigações: definição de regras a serem cumpridas, sob risco

de sanção;

• Incentivos: se estabelece um benefício a quem atende a um

requisite, ou um prejuízo a quem não cumpre; ou

• Convencimento: os responsáveis são convencidos de atuar, por

argumentação/ conscientização sua ou de outros (clients, p.e.);




Instrumentos de regulação direta

• Regulam objetivamente, pela imposição de limites ou condicionantes

• Concede licenças, outorgas e autorizações, estipulando requisitos

ambientais e prazos para cumprimento;

• Funcionam sob base coercitiva, por meio de fiscalização com risco de

sanções;

• São acompanhados usando o poder de polícia;

• Estabelece relações de poder mediadas pela tecnologia, em geral com

forte oposição empresarial;

• Representam o modelo tradicional (“comando & controle”),

estimulando mais o conflito que a colaboração.




• Exemplos:

– Licenciamento ambiental;

– Padrões ambientais;

(qualidade, emissão, tecnologia, desempenho, produto ou processo);

– Cotas de extração/ uso de recursos naturais;

– Zoneamento ambiental;

Dependem da capacidade do Estado fiscalizar e exercer poder de polícia

administrativa


Instrumentos de regulação direta



• Regulam indiretamente, usando os princípios básicos econômicos;

• Funcionam por meio das regras do mercado, internalizando

externalidades ou criando benefícios à ação;

• Embora acompanhados pelo poder público, delegam

responsabilidades aos agentes do mercado;

• Modernizam a gestão, trazendo eficiência econômica, mas nem

sempre funcionam como deveriam;

• Relações de poder mediadas pelo mercado;


Instrumentos econômicos



• Exemplos:

– Taxas (princípos Poluidor-Pagador e Usuário-Pagador);

– Subsídios;

– Depósitos re-embolsáveis (take –in);

– Mercados de emissão;

Dependem de condições de mercado (preço, oferta/procura, etc) e

de metas privadas


Instrumentos econômicos



• Regulam indiretamente, por meio da conscientização e pressão da

sociedade;

• Funcionam com base na divulgação pública de informação confiável e e

disponível, na educação ambiental e na participação pública;

• Tem sido cada vez mais usados, dependendo de ações do poder

público, mas também do “empoderamento” da sociedade;

• Relações de poder mediadas por acordos sociais (novas instituições).


Instrumentos com base em informação e participação



• Exemplos:

– Assistência técnica;

– Divulgação pública de informação (disclosure);

– Participação em audiências públicas e conselhos de meio ambiente;

– Negociações diretas com cadeias produtivas e elaboração de planos;

Dependem da criação espaços públicos de discussão e negociação, de confiança dos agentes sociais e de mecanismos acompanhamento periódicos


Instrumentos com base em informação e participação



• Solução ideal é interface entre os três modelos:


Poder Público

Mercado Sociedade Civil

• Mas na prática isso traz diversas dificuldades!!!

Documents

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