Aula 10 - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA ESAF

CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

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Aula 10 Pronto, chegamos ao fim do curso. Vimos muita coisa ao longo dessas 10 aulas e

espero que o curso tenha atendido as expectativas de vocês. Como falei na aula

demonstrativa, a ideia era que vocês estudassem com calma. O conteúdo é extenso,

mas como não há nada de concreto acerca dos concursos importantes da ESAF, vocês

podem ir com mais calma. Ainda ficarei respondendo dúvidas por fórum por um bom

período, por isso nãos e preocupem se vocês não conseguiram acompanhar o ritmo das

aulas.

Nessa última aula veremos o seguinte conteúdo:

Aula 10 – 15/06: Políticas públicas: formação da agenda governamental, processos

decisórios e problemas da implementação. Avaliação e

mensuração do desempenho governamental. Conceitos de

Eficiência, Eficácia e Efetividade aplicados à Administração

Pública. As políticas públicas no Estado brasileiro contemporâneo.

Política de combate à pobreza: possibilidades e limitações.

Desigualdades socioeconômicas da população brasileira.

São itens presentes nos concursos da STN, CGU e MPOG. Gostaria de agradecer a

confiança depositada no nosso trabalho e espero que a caminhada de vocês rumo a um

cargo público seja vitoriosa. Estou colocando questões de outras bancas porque a

quantidade de questões da ESAF para o conteúdo é menor.

Boa aula e boas provas!

Rafael

SUMÁRIO

1 POLÍTICAS PÚBLICAS ............................................................................................ 2

1.1 FORMAÇÃO DA AGENDA GOVERNAMENTAL .......................................................................... 7

1.2 ELABORAÇÃO ......................................................................................................... 11

1.3 PROCESSOS DECISÓRIOS ........................................................................................... 14

1.4 IMPLEMENTAÇÃO ..................................................................................................... 24

1.5 POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL .................................................................................. 28

2 AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO GOVERNAMENTAL................................................. 35

2.1 CONCEITOS DE EFICIÊNCIA, EFICÁCIA E EFETIVIDADE ......................................................... 36

2.2 TIPOS DE AVALIAÇÃO ................................................................................................ 40



3 POLÍTICAS DE COMBATE À POBREZA ................................................................... 47

3.1 FOCALIZAÇÃO X UNIVERSALIZAÇÃO ............................................................................... 52

3.2 TIPOS DE POLÍTICAS SOCIAIS ..................................................................................... 57

4 QUESTÕES............................................................................................................ 62

4.1 QUESTÕES DE OUTRAS BANCAS ................................................................................... 95

4.2 GABARITO ........................................................................................................... 124

4.3 LISTA DAS QUESTÕES .............................................................................................. 125

5 LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 148

6 BIBLIOGRAFIA ................................................................................................... 149

1 Políticas Públicas

Enrique Saraiva define política pública como:

Um fluxo de decisões públicas, orientado a manter o equilíbrio social

ou a introduzir desequilíbrios destinados a modificar essa realidade.

Decisões condicionadas pelo próprio fluxo e pelas reações e

modificações que elas provocam no tecido social, bem como pelos

valores, ideias e visões dos que adotam ou influenciam na decisão.

Com uma perspectiva mais operacional, ele coloca que:

Poderíamos dizer que ela é um sistema de decisões públicas que visa a

ações ou omissões, preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou

modificar a realidade de um ou vários setores da vida social, por meio

da definição de objetivos e estratégias de atuação e da alocação dos

recursos necessários para atingir os objetivos estabelecidos.

Vamos ver algumas definições de políticas públicas:

Dye: o que o governo decide fazer ou não.

Lynn: um conjunto específico de ações do governo que irão produzir

efeitos específicos.

Lowi: uma regra formulada por alguma autoridade governamental que

expressa uma intenção de influenciar, alterar, regular, o

comportamento individual ou coletivo através do uso de sanções

positivas ou negativas.



Maria G. Rua: As políticas públicas (policies) são outputs, resultantes

das atividades política (politics): compreendem o conjunto das

decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores.

Carvalho: Políticas públicas são construções participativas de uma

coletividade, que visam à garantia dos direitos sociais dos cidadãos

que compõem uma sociedade humana.

Percebemos nas quatro primeiras definições uma grande valorização do Estado como

responsável pelas políticas públicas. Quando a Maria das Graças Rua fala em “alocação

imperativa de recursos”, o que ela quer dizer é que uma das suas características

centrais é o fato de que são decisões e ações revestidas da autoridade soberana do

poder público. Não podemos negar isso. Maria das Graças Rua afirma ainda que “as

políticas públicas são ‘públicas’ – e não privadas ou apenas coletivas”. Contudo, é um

tanto equivocado considerar que o termo “pública” se refere ao Estado. Vamos ver uma

questão do CESPE.

1. (CESPE/PMRB/2007) O termo público, associado à política, não se

refere exclusivamente à ação do Estado, mas, sim, à coisa pública,ou

seja, àquilo que é de todos.

A questão é CERTA. Segundo Potyara Pereira:

Política pública não é sinônimo de política estatal. A palavra ‘pública’,

que acompanha a palavra ‘política’, não tem identificação exclusiva

com o Estado, mas sim com o que em latim se expressa como res

publica, isto é, coisa de todos, e, por isso, algo que compromete

simultaneamente, o Estado e a sociedade. É, em outras palavras, ação

pública, na qual, além do Estado, a sociedade se faz presente,

ganhando representatividade, poder de decisão e condições de exercer

o controle sobre a sua própria reprodução e sobre os atos e decisões

do governo e do mercado. É o que preferimos chamar de controle

democrático exercido pelo cidadão comum, porque é controle coletivo,

que emana da base da sociedade, em prol da ampliação da democracia

e da cidadania

Portanto, política pública não é sinônimo de política estatal. Temos que entender que a

presença do Estado é fundamental, assim como a participação da sociedade. Pereira

conceitua política pública como:



Políticas públicas são ações coletivas que tem por função concretizar

direitos sociais, demandas da sociedade e previstos nas Leis.

Podemos perceber que Maria das Graças Rua afirma que as políticas públicas não são

apenas “ações coletivas”. Já Pereira afirma que “são ações coletivas”. Esta divergência

parece ser mais no tocante ao significado de “ação coletiva” do que se pode haver

política pública sem o Estado. O Estado é fundamental e sem a sua participação não há

política pública. Vamos ver como pensa o CESPE.

2. (CESPE/TJ-AP/2007) Política pública significa ação coletiva cuja

função é concretizar direitos sociais demandados pela sociedade e

previstos nas leis.

A questão é CERTA. Podemos perceber que ela é cópia da definição de Potyara Pereira.

Assim, temos que entender que as políticas públicas são uma construção coletiva,

formadas por um conjunto de atores, apesar de caber ao governo o papel central.

Segundo Raquel Raichelis:

Na formulação, gestão e financiamento das políticas sociais deve ser

considerada a primazia do Estado, a quem cabe a competência pela

condução das políticas públicas. Esta primazia, contudo, não pode ser

entendida como responsabilidade exclusiva do Estado, mas implica a

participação ativa da sociedade civil nos processos de formulação e

controle social da execução.

Também podemos observar na definição de Pereira que a função das políticas públicas

é concretizar direitos sociais previstos nas leis, o que significa que as políticas públicas

estarão tornando possível o exercício dos direitos sociais como educação, saúde,

assistência social, etc. Vamos ver uma questão do CESPE:

3. (CESPE/CHESF/2002) Política pública é uma ação coletiva que

tem por função concretizar direitos sociais demandados pela

sociedade e previstos nas leis. Os direitos declarados e garantidos

nas leis só têm aplicabilidade por meio de políticas públicas.

Esta questão foi dada como CERTA. Ela foi copiada da definição de Pereira que afirma:

Políticas públicas são ações coletivas que tem por função concretizar

direitos sociais, demandas da sociedade e previstos nas Leis. Em

outros termos, os direitos declarados e garantidos nas leis só têm



aplicabilidade por meio de políticas públicas correspondentes, as quais,

por sua vez, operacionalizam-se mediante programas, projetos e

serviços.

Quando a autora afirma que “os direitos declarados e garantidos nas leis só têm

aplicabilidade por meio de políticas públicas”, na realidade ela está se referindo aos

direitos sociais. Se pensarmos na classificação dos direitos fundamentais, os direitos de

primeira geração se referem aos direitos de não intervenção do Estado na vida privada,

direitos como o de liberdade, livre associação, livre manifestação do pensamento; os de

segunda geração envolvem os direitos sociais; e os de terceira os direitos coletivos,

como os ligados à proteção do meio-ambiente, do patrimônio histórico, etc. Os direitos

de primeira geração, em que se prega a não-intervenção do Estado, não precisam de

políticas públicas para serem concretizados. As políticas públicas tornam-se necessárias

com os direitos sociais, que exigem uma atuação positiva do Estado

Poderíamos pensar como alguns autores que consideram políticas públicas também a

inação do Estado, a decisão de não fazer nada em relação à algum assunto. Não creio

que a autora tenha pensado nisso, nem o CESPE ao elaborar esta questão. Eles apenas

reproduziram a definição da autora, afirmando, de forma geral, que “os direitos

declarados e garantidos nas leis só têm aplicabilidade por meio de políticas públicas”.

Portanto, as políticas públicas são instrumentos de concretização dos direitos previstos

e garantidos nas leis, ou seja, é somente com a existência de uma política pública que

as pessoas poderão exercer seus direitos sociais. Dessa concretização resulta que é

válida a intervenção do Poder Judiciário exigindo a implementação de políticas públicas.

O Judiciário não pode elaborar políticas públicas, mas pode compelir o poder público a

implementá-las, caso estejam previstas na Constituição e nas leis. Em julgamento de

2005, o STF decidiu que o município de Santo André (SP) deveria garantir a matrícula

de um menino de quatro anos na creche pública administrada pela prefeitura. O

entendimento é o de que é obrigação do município garantir o acesso à creche a

crianças de até seis anos de idade, independentemente da oportunidade e conveniência

do poder público. Segundo Celso de Mello:

Quando a proposta da Constituição Federal impõe o implemento de

políticas públicas, e o poder público se mantém inerte e omisso, é

legitimo sob a perspectiva constitucional garantir o direito à educação

e atendimento em creches. O direito não pode se submeter a mero

juízo de conveniência do Poder Executivo.

Assim, se há um direito previsto na lei e é necessária uma política pública para que ele

seja exercido, é um dever do Estado implementar tal política e cabe ao Judiciário exigir

o cumprimento desta obrigação.



Também é importante distinguir política pública de decisão política. Na primeira

questão da ESAF, vimos que um dos componentes das definições de política pública é o

decisório, que “a política é um conjunto-sequência de decisões”. Segundo Maria das

Graças Rua, uma política pública geralmente envolve mais do que uma decisão e

requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões

tomadas. Já uma decisão política corresponde a uma escolha dentre um leque de

alternativas, conforme a hierarquia das preferências dos atores envolvidos,

expressando certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis. Assim,

embora uma política pública implique decisão política, nem toda decisão política chega

a constituir uma política pública. Um exemplo está na emenda constitucional para

reeleição presidencial. Trata-se de uma decisão, mas não de uma política pública. Já a

privatização de estatais ou a reforma agrária são políticas públicas.

Podemos identificar alguns pontos comuns que poderiam nos ajudar a formular um

conceito mais genérico de política pública:

� Conjunto de ações governamentais;

� Distribuição de recursos ou bens públicos;

� Atendimento às demandas da sociedade ou sistema político.

� Participação da sociedade em todo o processo.

Cada política pública passa por diversos estágios. A isso damos o nome de “ciclo da

política” (policy cycle). Normalmente, consideram-se três etapas nas políticas públicas:

formulação, implementação e avaliação. No entanto, vários autores acrescentam outras

fases. Enrique Saraiva afirma que é necessária certa especificação na América Latina.

Por isso ele distingue entre elaboração e formulação, em que a primeira é a preparação

da decisão política e a segunda é a própria decisão, formalizada em uma norma

jurídica. Além disso, deve-se separar a implementação propriamente dita, que é a

preparação para a execução, da execução, que é pôr em prática a decisão política.

Ainda antes de todas estas fases, ressaltada a construção da agenda, que se refere ao

processo de inclusão de determinada necessidade sócia, determinada demanda, na lista

de prioridades do poder público.

A seguir vamos dar uma olhada em cada uma dessas fases, exceto a avaliação, que

não é cobrada no edital. Contudo, antes de iniciarmos este estudo, é preciso ficar claro

que esta separação do processo de políticas públicas em fases distintas constitui mero

exercício de abstração, um instrumento para facilitar a compreensão do funcionamento

das políticas públicas. O que ocorre na realidade é que estas fases se confundem, não

há uma ordenação tranquila na qual cada ator social conhece e desempenha o papel

esperado. Segundo Enrique Saraiva, “as modernas teorias do caos são as que mais se

aproximam de uma visualização adequada da dinâmica social”.



1.1 Formação da Agenda Governamental

Podemos dizer que a construção da agenda é a primeira fase das políticas públicas, já

que é neste momento que são definidos os problemas que serão atacados por meio de

uma política. Segundo Enrique Saraiva:

Na sua acepção mais simples, a noção de “inclusão na agenda”

designa o estudo e explicitação do conjunto de processos que

conduzem os fatos a adquirir status de “problema público”,

transformando-o em objeto de debates e controvérsias políticas na

mídia.

Podemos dizer que a agenda refere-se ao conjunto de temas que são debatidos com

vistas à escolha dos problemas que serão atacados por meio de políticas públicas. O

estudo da agenda busca entender porque alguns temas recebem mais atenção do que

outros.

Segundo Kingdon:

A agenda é a lista de temas ou problemas que são alvo em dado

momento de séria atenção tanto da parte das autoridades

governamentais como de pessoas fora do governo, mas estreitamente

associadas às autoridades. Evidentemente essa lista varia de acordo

com os diferentes setores do governo.

Esta definição do autor focaliza os temas que são considerados pelos governantes, por

isso que ele chama de agenda de governo. Mas podemos dizer que existem três tipo de

agenda:

1 Não-Governamental (ou sistêmica): contém assuntos e temas que são

reconhecidos pelo público em geral sem, contudo, merecer atenção do

governo.

2 Governamental: inclui os problemas que estão a merecer atenção formal do

governo (temas que, de alguma maneira, estão incorporados na estrutura

administrativa e no discurso das autoridades).

3 De Decisão: contém a lista dos problemas e assuntos que efetivamente serão

decididos, que serão tema de uma política pública.

Nem sempre um tema que chegue a agenda governamental será alvo de alguma

política pública. É preciso ainda que ele chegue à agenda de decisão, ou seja, que as

autoridades realmente decidam fazer alguma coisa. Um exemplo: quando ocorrem



crimes hediondos, geralmente os políticos surgem com discursos exigindo maior

severidade na legislação, redução na maioridade penal, mais investimentos em

segurança pública; no entanto, dificilmente ocorre alguma mudança substancial. O

assunto esfria e as coisas voltam a ser como antes.

Um ponto importante nesta definição de Enrique saraiva é que na agenda os fatos

adquirem o status de “problema público”. Para que determinado tema entre na agenda,

ele deve ser considerado como um problema. Maria das Graças Rua diferencia entre o

momento pré-agenda, quando determinado tema não recebe atenção, quando este

tema permanece um “estado de coisa”, e o momento da agenda, quando o tema se

torna um problema. Segundo a autora:

Uma dada situação pode perdurar durante muito tempo, incomodando

grupos e gerando insatisfações sem, entretanto, chegar a mobilizar as

autoridades governamentais. Neste caso, trata-se de um "estado de

coisas" – algo que incomoda, prejudica, gera insatisfação para muitos

indivíduos, mas não chega a constituir um item da agenda

governamental, ou seja, não se encontra entre as prioridades dos

tomadores de decisão. Quando este estado de coisas passa a

preocupar as autoridades e se toma uma prioridade na agenda

governamental, então torna-se um "problema político".

Portanto, na formação da agenda, é importantíssima a diferenciação entre o que seja

uma situação e aquilo que é um problema. Para Kingdon:

Existe uma diferença entre uma situação e um problema. Toleramos

vários tipos de situações todos os dias, e essas situações não ocupam

lugares prioritários em agendas políticas. As situações passam a ser

definidas como problemas e aumentam suas chances de se tornarem

prioridade na agenda quando acreditamos que devemos fazer algo

para mudá-las.

A diferenciação entre situação e problema ocorre dentro de um dos três dinâmicas de

processos que Kingdon utiliza para explicar como os participantes influenciam agendas

e alternativas. A Teoria dos Fluxos Múltiplos defende que existem três dinâmicas de

processos que fazem com que alguns temas sejam priorizados enquanto outros são

negligenciados: a dos problemas, a da política e a das políticas públicas.

As pessoas reconhecem os problemas, geram propostas de mudanças por meio de

políticas públicas e se envolvem em atividades políticas, tais como campanhas

eleitorais ou lobbies. Cada participante pode, em princípio, estar envolvido em cada um

desses processos (reconhecimento do problema, formulação de alternativas, e política).



Por exemplo, as políticas públicas não constituem o único modo de atuação dos

analistas, como a política tampouco é o único cenário de atuação dos políticos. No

entanto, na prática, os participantes geralmente tendem a se especializar em um ou

outro processo. Os acadêmicos se envolvem mais com a formulação de políticas do que

com a política propriamente dita, enquanto os partidos se envolvem mais na política do

que na formulação de propostas detalhadas.

Aqui podemos diferenciar duas categorias de atores nas políticas públicas: os visíveis e

os invisíveis. A diferença entre eles é que os visíveis definem a agenda e os invisíveis

formulam as alternativas. Este é o critério de classificação, apenas este. Portanto, são

exemplos de atores visíveis políticos, mídia, partidos, grupos de pressão, etc. Já os

atores invisíveis compreendem acadêmicos, consultores, assessores e funcionários

legislativos, burocratas de carreira e analistas ligados a grupos de interesses.

Em relação ao primeiro fluxo, o do reconhecimento dos problemas, Kingdon se faz a

seguinte pergunta: “Porque alguns problemas recebem mais atenção do que outros por

parte das autoridades governamentais?”. E ele mesmo responde:

A resposta está tanto nos meios pelos quais esses autores tomam

conhecimento das situações, quanto nas formas pelas quais estas

situações foram definidas como problemas.

Os meios podem ser:

� Eventos-foco: um desastre, uma crise, uma experiência pessoal ou um

símbolo poderoso. Chama a atenção para algumas situações mais do que

as outras. Contudo, tal evento tem efeitos apenas passageiros se não

forem acompanhados por uma indicação mais precisa de que há um

problema.

� Feedback: as autoridades tomam conhecimento de situações por meio de

feedback a programas existentes, sejam eles formais (ex.: monitoramento

de rotina sobre custos ou estudos de avaliação de programas) sejam

informais (ex.: reclamações que chegam ao Congresso).

� Indicadores: são usados para avaliar a magnitude de uma situação (como

por exemplo a incidência de uma doença ou o custo de um programa) e

discernir mudanças ocorridas nessa situação. Tanto uma alta magnitude

quanto uma grande mudança chamam a atenção das autoridades.

Já as formas podem ocorrer das seguintes maneiras:



� Situações que colocam em cheque valores importantes são transformadas

em problemas;

� Situações se tornam problemas por comparação com outros países ou com

outras unidades relevantes;

� A classificação de uma situação em certa categoria ao invés de outra pode

defini-la como certo tipo de problema. Por exemplo, a falta de transporte

público adequado para as pessoas portadoras de necessidades especiais

pode ser classificada como um problema de transporte ou como um

problema de direitos civis.

Além de definir os problemas, a agendas também podem fazê-los desaparecer. Isso

ocorre porque, primeiro, o governo pode tratar do problema ou não. Tanto na ação

como na omissão, a atenção acaba se voltando para outro tema, ou porque alguma

coisa está sendo feita ou porque se frustram pelo fracasso e decidem investir em outra

coisa. Segundo, as situações que chamaram a atenção para o problema podem mudar.

Terceiro, as pessoas podem se acostumar com a situação ou conferir outro rótulo ao

problema. Quarto, outros itens surgem e colocam de lado antigas prioridades.

Outro fluxo na Teoria dos Fluxos Múltiplos é o da política. Independentemente do

reconhecimento de um problema ou do desenvolvimento de propostas de políticas

públicas, a discussão política tem vida própria. Os acontecimentos no mundo político

terão um papel importantíssimo na formação da agenda. Um novo governo, por

exemplo, pode mudar completamente as agendas ao privilegiar outros temas. É aqui

que atuam principalmente os atores visíveis. Esses atores incluem o Presidente e seus

assessores, importantes membros do Congresso, a mídia, e atores relacionados ao

processo eleitoral, como os partidos políticos; são atores que trabalham para formar a

agenda. Já os atores invisíveis, como acadêmicos, burocratas e funcionários do

Congresso, trabalham com as alternativas. Por isso que os políticos eleitos e seus

assessores são mais importantes do que funcionários públicos de carreira no processo

de estabelecimento da agenda.

O terceiro fluxo é o das soluções, as alternativas de ação da política pública. Além do

conjunto de temas ou problemas que estão na agenda, um conjunto de alternativas de

ação governamental é seriamente considerado pelas autoridades governamentais e

pessoas estritamente associadas a elas. Em grande parte da literatura, a construção da

agenda se refere tanto ao processo de discussão de problemas quanto à de

alternativas. Kingdon prefere diferenciar estes dois processos e afirma que a

formulação de políticas públicas é um processo que envolve:

1. O estabelecimento de uma agenda;



2. A especificação das alternativas a partir das quais as escolhas são feitas;

3. Uma escolha final entre estas alternativas específicas;

4. A implementação desta decisão.

A ESAF cobrou a seguinte questão no último concurso da CGU:

4. (ESAF/CGU/2008) A formação ou construção da agenda de

políticas públicas consiste em um processo de identificação e

reconhecimento de problemas, o que a distingue da formulação, que

consiste na especificação das alternativas de ação governamental.

A questão é ERRADA. A agenda, segundo alguns autores, envolve a discussão também

das alternativas. Mas como podemos observar, a questão traz o texto usado por

Kingdon para descrever uma etapa posterior à agenda, que Enrique Saraiva define

como a Elaboração. Já a formulação é definida por Saraiva como a “seleção e

especificação da alternativa considerada mais conveniente”.

Tentando agora entender esta questão da ESAF, podemos dizer que o erro está no fato

de que a formulação não consiste na especificação das alternativas (isso é a

elaboração), mas sim na especificação da alternativa (singular), a escolha de uma

delas. Na realidade, em virtude das divergências doutrinárias, esta questão não deveria

ter sido cobrada desta forma. Podemos dizer que um erro seria dizer que a

especificação das alternativas não está na agenda, já que muitos autores consideram

dessa forma. Mas, como eles usaram um texto igual ao de Kingdon, creio que eles

seguiram a linha do autor, diferenciando o processo de discussão dos problemas da

discussão de soluções, colocando esta fora da agenda.

Vamos ver então como é o processo de discussão das alternativas, colocando este

processo como uma fase separada da agenda, a elaboração.

1.2 Elaboração

Segundo Enrique Saraiva:

O segundo momento é a elaboração, que consiste na identificação e

delimitação de um problema atual ou potencial da comunidade, a

determinação das possíveis alternativas para sua solução ou

satisfação, a avaliação dos curtos e efeitos de cada uma delas e o

estabelecimento de prioridades.



Portanto, após uma situação ser reconhecida como um problema que começaria o

processo de discussão das alternativas de solução. O modelo dos fluxos múltiplos de

Kingdon se baseia no modelo Garbage Can, de Cohen, que pode ser traduzido como

“lata de lixo”. Segundo esse modelo, problemas e soluções não são pensados

conjuntamente. As soluções não são criadas para um problema específico, elas são

pensadas sem ter relação com um problema, e depois de criadas procura-se adaptá-las

aos problemas existentes. Portanto, os diversos problemas e soluções existentes são

jogados numa grande “lata de lixo” e lá dentro tenta-se formar os pares. Segundo

Kingdon, “as agendas não são estabelecidas em primeiro lugar, para depois serem

geradas as alternativas. Em vez disso, as alternativas devem ser defendidas por um

longo tempo antes que uma oportunidade de curto prazo se apresenta na agenda”.

Para estudar o processo de discussão de alternativas, Kingdon se pergunta “como a

lista das alternativas possíveis para a escolha de políticas públicas é filtrada até se

chegar Às que realmente recebem séria atenção?”. E o autor mesmo responde:

Há dois tipos de respostas: 1) as alternativas são geradas e filtradas

na dinâmica própria das políticas públicas; e 2) o envolvimento dos

participantes relativamente invisíveis, que são especialistas na área

específica dessas políticas.

Vimos que os atores visíveis definem a agenda, diferenciam situações de problemas,

enquanto os atores invisíveis formulam as alternativas. As alternativas, propostas e

soluções são geradas por comunidades de especialistas, que podem ser acadêmicos,

pesquisadores, consultores, burocratas de carreira, funcionários do Congresso,

analistas que trabalham para grupos de interesses. Esses participantes relativamente

invisíveis formam comunidades de especialistas que trabalham de forma mais ou

menos coordenada.

O momento de formulação das alternativas é um dos mais importantes no processo

decisório. Segundo Maria das Graças Rua, é quando se colocam as preferências dos

atores, manifestam-se seus interesses, resultando daí o confronto, em que cada ator

vai usar seu poder, sua influência, capacidade de afetar o funcionamento do sistema. A

esses atores que investem para que suas preferências sejam consideradas nos

processos de políticas públicas damos o nome de “empreendedores da política” (policy

entrepreneurs).

Segundo Rua, uma preferência é uma alternativa de solução para um problema que

mais beneficia determinado ator. Assim, dependendo da posição de cada ator, eles

podem ter preferências muito diversas uns dos outros, ou então defender as mesmas

preferências, formando as “coalizões de defesa” (policy coalition). Este modelo,

proposto por Sabatier e Jenkins-Smith, é meio que um contraponto ao modelo garbage



can. Segundo os autores, os modelos anteriores negligenciavam elementos importantes

para entender os processos de formulação das políticas públicas são as crenças, os

valores e as ideias. Uma determinada questão pode ser defendida por um grupo que

partilha dessas crenças, valores ou ideias. Forma-se aí uma coalizão de defesa.

As preferências se formam em torno de “issues”, que podem ser entendidos como

pontos importantes que afetam os interesses de vários atores e que, por causa disso,

mobiliza suas expectativas quanto ao resultado da política e catalisa o conflito entre

eles. Rua cita como exemplo do conceito de terra improdutiva na reforma agrária, em

que, dependendo da decisão, alguns atores ganham e outros perdem.

Com base nas preferências dos atores, formam-se alianças e dá-se o conflito, daí

surgem as arenas políticas. A maioria dos autores fala em três tipos de arenas:

distributivas, redistributivas e regulatórias. Outros citam ainda as constitutivas. Vamos

dar uma olhada em cada uma:

- Políticas distributivas são caracterizadas por um baixo grau de conflito dos

processos políticos, visto que políticas de caráter distributivo só parecem

distribuir vantagens e não acarretam custos - pelo menos diretamente

percebíveis - para outros grupos. Em geral, políticas distributivas beneficiam um

grande número de destinatários, todavia em escala relativamente pequena;

potenciais opositores costumam ser incluídos na distribuição de serviços e

benefícios.

- Políticas redistributivas, ao contrário, são orientadas para o conflito. O objetivo é

o desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros

valores entre camadas sociais e grupos da sociedade. O processo político que

visa a uma redistribuição costuma ser polarizado e repleto de conflitos.

- Políticas regulatórias trabalham com ordens e proibições, decretos e portarias.

Elas estabelecem imperativos seletivos: quem pode ou não pode ter ou fazer

alguma coisa, quem paga o que e em que situações. Os efeitos referentes aos

custos e benefícios não são determináveis de antemão; dependem da

configuração concreta das políticas. Custos e benefícios podem ser distribuídos

de forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo

modo como as políticas também podem atender a interesses particulares e

restritos. Assim, as arenas regulatórias poderão envolver um maior ou menor

grau de conflito, já que podem adotar formas variadas.

- Políticas constitutivas ou políticas estruturadoras determinam as regras do jogo e

com isso a estrutura dos processos e conflitos políticos, isto é, as condições



gerais sob as quais vêm sendo negociadas as políticas distributivas,

redistributivas e regulatórias.

Vamos voltar agora para o modelo dos fluxos múltiplos de Kingdon. Os três fluxos, dos

problemas, da política e das soluções têm, cada um, vida própria. Os problemas são

identificados e definidos de acordo com processos que são diferentes daqueles nos

quais as políticas públicas são elaboradas, ou de como se dão os eventos políticos.

Contudo, em determinados momentos estes processos se unem. Um problema urgente

demanda atenção e uma proposta de política pública é associada ao problema e

oferecida como solução. Quando estes três fluxos convergem, ocorre a abertura de

uma “janela política” (policy window), permitindo que determinado tema vá direto para

a agenda de decisão, ou seja, que seja realmente escolhido para ser combatido por

uma política pública.

1.3 Processos Decisórios


A formulação inclui a seleção e especificação da alternativa

considerada mais conveniente, seguida da declaração que explicita a

decisão adotada, definindo seus objetivos e seu marco jurídico,

administrativo e financeiro.

Portanto, a formulação compreende o processo de escolha da alternativa, dentro do

cardápio formado no processo de elaboração, que consiste na especificação das

possíveis alternativas. Além da decisão de escolher uma alternativa, também é

realizada aqui a formalização dessa decisão, o que significa o estabelecimento de

normas que permitirão a sua implementação pelos diversos atores envolvidos.

Em relação ao estudo do processo de tomada de decisão, são utilizadas algumas

teorias. Podemos dividir as mais importantes nos modelos: racional, incremental e

mistas.

1.3.1 Racional

Quando estudamos os modelos teóricos de administração pública, vemos que a

burocrática tem como base uma dominação racional-legal, ou seja, é legítima porque

suas decisões são tomadas com base em leis racionalmente criadas. O caráter racional

do modelo burocrático significa que devem ser usados os atos devem ser coerentes

com os fins visados. Um ato será racional na medida em que representar o meio mais



adaptado para se atingir determinado objetivo, na medida em que sua coerência em

relação a seus objetivos se traduzir na exigência de um mínimo de esforços para se

chegar a esses objetivos.

Aplicando agora este aspecto do ato racional à formulação de políticas públicas, temos

que o racionalismo defende que as decisões tomadas devem ser aquelas que escolham

os meios mais adequados para se alcançar determinado objetivo, que apresente a

melhor relação custo-benefício, ou seja, a alternativa mais eficiente.

Aqui já podemos observar um dos pressupostos do modelo racional: Os objetivos e

valores estão estabelecidos e são conhecidos. Isso significa que, quando o agente irá

tomar a decisão, ele já tem em mente de forma clara quais são objetivos que deve

alcançar.

De olho nestes objetivos, ele irá escolher as ações que melhor atinjam o resultado

pretendido. Assim, outro pressuposto do modelo é que: existe um leque de possíveis

alternativas de ação e o agente tem um conhecimento perfeito das consequências de

cada alternativa. Ele sabe exatamente o que irá acontecer se escolher o caminho A ou

B. Com base nesse conhecimento, ele poderá determinar as alternativas mais atrativas

por meio de avaliações e comparações; e poderá selecionar a melhor alternativa dentro

do conjunto proposto.

Dentre outras coisas, o modelo racional exige do decisor um controle absoluto do

ambiente de decisão, um sistema de preferências que se caracterize pela estabilidade e

uma habilidade enorme para a realização dos cálculos necessários.

Esse modelo é chamado de racional-compreensivo. Compreensivo, segundo o dicionário

Houaiss, significa “pleno de entendimento ou consciência”, é aquele que compreende,

que entende. É racional porque usa a razão. A escolha da alternativa é feita com base

em critérios impessoais. Parte-se do princípio de que é possível conhecer o problema

de tal forma que se possa tomar decisões de grande impacto. Os decisores

estabelecem quais os valores a serem maximizados e quais as alternativas que melhor

poderão maximizá-los. A seleção da alternativa a ser adotada é feita a partir de uma

análise abrangente e detalhada de cada alternativa e suas consequências. A decisão é

mais lenta, uma vez que precisa de um levantamento de todas as informações

disponíveis sobre o assunto, o estudo de todas as possibilidades técnicas e políticas

para solucionar o problema.

O ponto de partida de toda a teoria da escolha racional é a proposição de que o

comportamento coletivo pode ser entendido em termos de atores que procuram atingir

seus objetivos. Os atores podem ser pessoas individualmente consideradas, podem ser

grupos sociais de diversos tipos – como empresas, sindicatos, partidos políticos – e



podem até mesmo ser Estados. O que importa é que tenham objetivos a atingir,

interesses a realizar e que o façam racionalmente, ou seja, mediante a escolha de

meios adequados à consecução dos fins. Isso significa que a teoria da escolha racional

não se detém no exame dos fins. Esses podem variar infinitamente entre os atores, não

cabendo a sua discussão em termos do exercício da racionalidade.

Segundo Maria das Graças Rua:

O modelo racional-compreensivo significa tanto maior alcance da

política e maior proporção dos recursos alocados, como parte-se do

princípio de que é possível conhecer o problema de tal forma que se

possa tomar decisões de grande impacto.

Neste modelo a decisão é mais lenta, pois requer, antes, o levantamento de todas as

informações disponíveis sobre o assunto, o estudo de todas as possibilidades técnicas e

políticas para solucionar o problema, etc. Geralmente, pretende-se realizar grandes

mudanças a partir de objetivos e cursos de ação previamente definidos a partir dos

valores que orientam a decisão.

Podemos perceber que muitos dos pressupostos desse modelo racional são

questionáveis, sem embasamento na realidade. Trata-se de um modelo de

racionalidade, que não condiz com as limitações existentes tanto em termos de

informações que não estão disponíveis como na própria capacidade do homem em

processar essas informações. Charles Lindblom, uma dos maiores críticos dessa teoria

e que privilegiou o modelo incrementalista, critica a abordagem racional, afirmando

que:

Ela pressupõe capacidades intelectuais e fontes de informação que as

pessoas simplesmente não possuem e revela-se uma abordagem ainda

mais absurda para a decisão política quando se verifica que o tempo e

dinheiro alocáveis para um problema em apreço são limitados.

H. Simon também critica o "racionalismo ilimitado", por isso trabalhou a ideia de

racionalidade limitada, em que não se busca a melhor alternativa, a que maximize o

resultado, mas sim aquela que seja satisfatória.

Simon introduziu o conceito de racionalidade limitada dos decisores públicos (policy

makers), argumentando, todavia, que a limitação da racionalidade poderia ser

minimizada pelo conhecimento racional. Para Simon, a racionalidade dos decisores

públicos é sempre limitada por problemas tais como informação incompleta ou

imperfeita, tempo para a tomada de decisão, auto-interesse dos decisores, etc. Por

isso, o modelo apresenta alguns elementos diferentes da racionalidade ilimitada:



� um conjunto de alternativas de escolha ou de decisão;

� um subconjunto de alternativas de decisão que a organização percebe, ou seja, a

organização não leva em consideração todas as alternativas possíveis, mas

apenas aquelas que ela identifica.

� os possíveis resultados da escolha com a sua hierarquização com base no "valor"

ou "utilidade", ou seja, o resultado "a" é preferível ao "b".

� informação sobre os resultados que irão de fato ocorrer, se for escolhida uma

determinada alternativa, sendo que esta informação pode ser incompleta, ou

seja, pode haver mais de um resultado possível para determinada alternativa.

� informação sobre a probabilidade de ocorrer determinado resultado, se for

escolhida determinada alternativa.

Segundo Simon, pode ser maximizada até um ponto satisfatório pela criação de

estruturas (conjunto de regras e incentivos) que enquadre o comportamento dos atores

e modele esse comportamento na direção de resultados desejados, impedindo,

inclusive, a busca de maximização de interesses próprios. Segundo Simon:

Enquanto o homem econômico maximiza seus esforços, selecionando a

melhor alternativa entre as que lhe são apresentadas, seu primo, a

quem chamaremos de homem administrativo, contemporiza, isto é,

busca um curso de ação satisfatório ou razoavelmente bom.

Mas o que será um resultado satisfatório? Isso vai depender do nível de aspiração do

agente. Supondo que uma pessoa deseja vender uma casa. Entre os inúmeros

possíveis valores de venda, ela estabelece que R$ 50.000 é um preço "aceitável".

Todos os preços acima disso serão satisfatórios, os abaixo serão insatisfatórios. No

entanto, entre os preços acima de 50.000, há aqueles que são ainda mais satisfatórios,

ou seja, 70.000 é preferível à 60.000. Como o vendedor não recebe todas as ofertas

simultaneamente, ele deve rejeitar uma antes de receber a próxima. O nível de

aspiração pode se alterar ao longo da sequência de alternativas. Ele pode se elevar na

medida em que o indivíduo acha fácil descobrir alternativas satisfatórias, ou seja,

quando são feitas várias ofertas acima de 50.000. Ou, no sentido oposto, pode se

reduzir quando for difícil encontrar tais alternativas.

Um dos problemas da racionalidade limitada colocada pelo próprio Simon é que o

modelo não tolera incompatibilidade entre "laranjas e maçãs", ou seja, os resultados

das decisões devem ser tratados sobre uma mesma base (monetária, por exemplo), e

isso afasta ainda mais os modelos de escolha racional da realidade das organizações.



Além disso, as decisões empresariais se apoiam em mais de um critério de avaliação, e

muitas vezes pressupõem a existência de interesses conflitantes. Como exemplo, pode-

se citar a compra de aeronaves militares. Pode-se enumerar seis critérios a serem

avaliados: capacidade de destruição, velocidade, autonomia, facilidade de treinamento,

confiabilidade e custo de aquisição. Frente a um número de alternativas de compra,

qual a melhor opção? Percebe-se que a decisão torna-se complexa. Os objetivos não

são redutíveis a uma mesma base (laranjas e maçãs) e os níveis de aspiração variam

conforme o agente e o ambiente de decisão. Por exemplo, num momento de guerra, a

escolha levaria muito mais em consideração a capacidade de destruição, mesmo que

isso representasse um custo maior.

1.3.2 Incrementalismo

A visão da política pública como um processo incremental foi desenvolvida por

Lindblom, no artigo de 1959 denominado "Muddling Through: a ciência do

incrementalismo". O autor questiona o racionalismo, afirmando que se trata de um

modelo idealista, mas que é impossível de ser aplicado na prática.

Baseado em pesquisas empíricas, o autor argumenta que os recursos governamentais

para um programa, órgão ou uma dada política pública não partem do zero e sim, de

decisões marginais e incrementais que desconsideram mudanças políticas ou mudanças

substantivas nos programas públicos. Assim, as decisões dos governos seriam apenas

incrementais e pouco substantivas.

Lindblom questionou a ênfase no racionalismo argumentando que os diversos

interesses presentes na sociedade não podem ser deixados de lado, inclusive sob pena

de a política pública receber objeções intransponíveis. Ele propôs a incorporação de

outras variáveis à formulação e à análise de políticas públicas, tais como as relações de

poder e a integração entre as diferentes fases do processo decisório o que não teria

necessariamente um fim ou um princípio. Daí por que as políticas públicas precisariam

incorporar outros elementos à sua formulação e à sua análise além das questões de

racionalidade, tais como o papel das eleições, das burocracias, dos partidos e dos

grupos de interesse.

Lindblom diferencia dois modelos de tomada de decisão: o modelo da raiz e o da

ramescência. A palavra "radical" tem origem no termo "raiz". Assim, os radicalistas

tentar alterar as coisas pelas suas bases, cortando pela raiz. Ao pensar nos "ramos", o

autor defende o modelo que altera pouco as políticas existentes, podando a árvore aos

poucos, ao invés de derrubá-la por inteiro. O modelo da raiz é o modelo racional,

enquanto o da ramescência é o do incrementalismo. O primeiro pressupõe que a

decisão deve ser iniciada cada vez de novo, dos seus fundamentos; o segundo, admite



que a decisão deve ser construída continuamente a partir da situação presente, passo a

passo, e em pequenas etapas.

Lindblom também denomina o modelo incrementalista de método das sucessivas

comparações limitadas. Segundo o autor, no método da ramescência, as comparações,

juntamente com a escolha da política, procedem em sequência cronológica. Não se

decide uma política de uma vez por todas. Ela é formulada e reformulada

indefinidamente. Formular políticas é um processo de sucessiva aproximação a alguns

objetivos desejados, em que o próprio objeto desejado continua a mudar sempre que é

reconsiderado.


O modelo incremental significa tentar solucionar problemas de forma

gradual, sem provocar rupturas nem grandes modificações. Este

modelo parte do pressuposto de que: a) a decisão envolve relações de

poder; não é apenas uma questão técnica; b) os governos

democráticos não possuem liberdade total para a alocação dos

recursos públicos.

Os formuladores de políticas e os cientistas sociais não possuem um conhecimento

suficiente do mundo social para evitar que ocorram erros nas previsões das

consequências das medidas tomadas. Será mais sábio o formulador que admitir que

suas decisões alcançam apenas parte daquilo que ele deseja. Além disso, as decisões

podem resultar em consequências imprevistas e indesejáveis. Se proceder mediante

uma sucessão de mudanças incrementais, ele consegue evitar, de várias maneiras,

erros sérios de consequências duradouras.

Ao invés de tentar saltos enormes em direção às metas, avanços que exigem do

formulador previsões que ele não é capaz de fazer, deve-se procurar soluções que não

se distanciem tanto do que já vem sendo feito. Tendo que escolher entre alternativas

que diferem apenas incrementalmente umas das outras ou em relação à política

vigente, o formulador não precisa fazer uma análise detalhada e abrangente, ele

poderá olhar apenas as consequências dos aspectos em que as políticas diferem umas

das outras, ou seja, na margem.

Lindblom enumera algumas diferenças entre os dois modelos:

Racional-compreensivo Incrementalismo

A elucidação dos valores ou objetivos é feita de forma distinta e em geral como um pré-requisito para análise empírica das propostas alternativas de decisão.

A seleção das metas valorativas e a análise empírica da respectiva ação necessária não são coisas distintas uma da outra e sim intimamente interligadas.



A formulação de políticas é abordada via análise de meios e fins: em primeiro lugar, isolam-se os fins e, depois se buscam os meios para escolher os fins.

Como os meios e fins não são dissociáveis uns dos outros, a análise dos meios e dos fins é, muitas vezes, inadequada ou limitada.

O teste de uma "boa" política consiste em ela revelar-se o meio mais apropriado para atingir os fins desejados.

O teste de uma "boa" política consiste tipicamente em que vários analistas concordem diretamente com uma decisão política (mesmo que eles não concordem que essa política seja o meio mais apropriado para atingir os objetivos).

A análise é compreensiva, todo fator de relevância maior é tomado em conta.

A análise é drasticamente reduzida: - importantes resultados possíveis são deixados de lado; - importantes propostas potenciais de solução são ignoradas; - importantes valores afetados não são levados em conta.

Com frequência, é forte a dependência de teorias.

Uma sucessão de comparações reduz ou elimina em grande parte a dependência de teorias.

Para o modelo racional, os fins da ação governamental estão claramente colocados.

Devem-se escolher os meios para alcançar objetivos estabelecidos. No entanto, para a

visão incremental, não há clareza na definição dos fins. Primeiro porque é difícil de se

chegar a um consenso na sociedade a respeito dos objetivos. Além disso, as

preferências em relação a maior parte das questões não são conhecidas ou registradas.

Na realidade, em muitos casos as preferências não existem pela falta de suficiente

debate público que desperte a atenção do eleitorado. Por não conseguirem agir de

outra forma, os administradores muitas vezes têm de tomar as decisões antes de

tornar claros seus objetivos.

Diante da incapacidade de, primeiramente, formular os valores relevantes e de, em

seguida, escolher uma entre as decisões propostas para sua consecução, os

administradores têm de fazer sua escolha, diretamente, a partir das opções alternativas

que oferecem diferentes combinações marginais de valores. As pessoas escolhem os

valores e as políticas ao mesmo tempo, ou seja, simultaneamente é escolhida a política

para alcançar certos objetivos e são escolhidos os objetivos.

Para o modelo racional, política boa é aquela que apresenta os melhores meios para se

alcançar os fins. Já para o modelo incremental, o que importa é a concordância

alcançada em torno da política em si, mesmo que não haja concordância em relação

aos valores. Muitas vezes, os grupos possuem objetivos diferentes, mas concordam

com as políticas vigentes porque vêem nelas possibilidades diferentes.



Para o modelo racional, deve ser realizada uma análise detalhada e abrangente das

alternativas. Já para o modelo incremental, devido às limitações de capacidade

intelectual e de informações disponíveis colocam restrições à capacidade de análise. Por

isso, ninguém conseguiria aplicar o método racional-compreensivo a problemas

realmente complexos, e todo administrador que se defronta com um problema

minimamente complexo deve encontrar modos de simplificá-lo. Uma forma de

simplificar é limitar as comparações entre as decisões políticas àquelas que diferem

proporcionalmente pouco em relação às políticas vigentes.

Segundo Lindblom, as democracias mudam as suas políticas quase exclusivamente

mediante ajustes incrementais, as políticas não mudam a todo instante. O

incrementalismo consiste em se ignorar, na prática, possíveis consequências

importantes de diferentes opções políticas, bem como em se ignorar os valores

associados a essas consequências. Etzioni enumerou os seis requisitos primários do

modelo:

1. Em vez de levantar e avaliar todas as alternativas, o tomador de decisão

concentra-se somente em torno daquelas propostas que diferem

incrementalmente das políticas vigentes.

2. O deliberador considera apenas um número relativamente pequeno de propostas

para uma política.

3. Em cada proposta ele examina apenas algumas consequências consideradas

“importantes”.

4. O problema que o deliberador tem diante de si se redefine continuamente: o

incrementalismo permite incontáveis ajustamentos de fins-meios e meios-fins, o

que, efetivamente, torna o problema mais administrável;

5. Assim, não há uma decisão ou solução “certa”, mas uma série infindável de

abordagens tentativas para as questões do momento, por meio de constantes

análises e avaliações.

6. Como tal, a decisão incremental é descrita como corretiva, voltada para o alívio

de imperfeições concretas e atuais, mais do que para a promoção de objetivos

sociais futuros.

Abordagens distintas de literatura descrevem a ideia incrementalista, a despeito de

todas convergirem para o mesmo tema. São elas: o incrementalismo desarticulado, o

incrementalismo lógico, o empreendimento estratégico e a compreensão retrospectiva.

1. Incrementalismo Desarticulado: Lindbloom descreve a geração de políticas como

um processo serial, terapêutico e fragmentado, no qual as decisões são tomadas



mais para resolver problemas do que para explorar oportunidades, considerando

pouco as metas definitivas ou mesmo diferentes conexões.

2. Incrementalismo Lógico: Quinn concorda com Lindbloom sobre a natureza

incremental do processo, mas não sobre sua desarticulação. Nesse sentido

ocorre um direcionamento por parte dos gerentes na busca de estratégias

conscientes.

3. Empreendedorismo Estratégico: Para Mintzberg, iniciativas estratégicas têm

origem na base hierárquica das organizações, que então se difundem e ganham

apoio. Uma vez que tenham conseguido difundir sua ideia à alta gerência, essas

ações isoladas tendem a ganhar corpo de estratégias organizacionais.

4. Compreensão Retrospectiva: Weick descreve que toda compreensão origina-se

no comportamento passado. Assim, os gerentes necessitam de uma ampla gama

de experiências e de competências para criarem estratégias novas e vigorosas.

Aprender não é possível sem agir.

1.3.3 Mixed-Scanning

O incrementalismo foi criticado por alguns autores, afirmando que se trata de um

método extremamente conservador. Yehezkel Dror questionou o método no artigo

“Muddling through: sciense or inertia?”. Lindblom rebateu as críticas de

conservadorismo afirmando que no longo prazo seriam possíveis mudanças

significativas. Apesar de pequenos, os passos seriam frequentes e possíveis. No

entanto, para Etzioni:

Se bem que o acúmulo de pequenos passos possa levar a uma

mudança significativa, nada há nessa abordagem que oriente a

acumulação; os passos podem ser circulares – levando de volta ao

ponto de partida ou à dispersão –, transportando simultaneamente a

muitas direções, mas conduzindo a lugar nenhum. Boulding comenta

que, de acordo com esta abordagem, “cambaleamos pela história

como bêbados que andam com um pé incremental desarticulado atrás

do outro”.

Dentro do método dialético, da filosofia grega, temos a Tese, a Antítese e a Síntese. A

tese é uma afirmação ou situação inicialmente dada. A antítese é uma oposição à tese.

Do conflito entre tese e antítese surge a síntese. O mesmo ocorre em quase tudo. Aqui

no nosso estudo, o racionalismo é a tese, o incrementalismo a antítese e o modelo

mixed-scanning a síntese.



Ambos os modelos de tomada de decisão acima apresentam problemas. Entre outros, o

modelo incremental mostra-se pouco compatível com as necessidades de mudança e

pode apresentar um viés conservador. Já o modelo racional-compreensivo parte de um

pressuposto ingênuo de que a informação é perfeita e não considera adequadamente o

peso das relações de poder na tomada de decisões.

Assim, buscando solucionar essas dificuldades e outras, elaboraram-se propostas de

composição das duas abordagens. Entre elas destaca-se a concepção defendida por

Etzioni, do mixed-scanning, chamado também de rastreio combinado ou sondagem

mista. Segundo o autor, esta terceira abordagem não é tão utópica em suas suposições

quanto o modelo racional nem é tão conservadora quanto o incremental.

A ideia é, através da combinação das duas perspectivas, reduzir o conservadorismo e

os horizontes estreitos dos processos marginais, bem como trazer a visão racional para

bases mais realistas e exequíveis.

Etzioni distingue entre decisões ordinárias ou incrementais; e decisões fundamentais ou

estruturantes. As decisões estruturantes são aquelas que estabelecem os rumos

básicos das políticas públicas em geral e proporcionam o contexto para as decisões

incrementais. Para as decisões estruturantes seria usado o modelo racional; para as

ordinárias o incremental.

O próprio método incremental admite que não se aplica a um conjunto de situações –

decisões grandes ou fundamentais, como, por exemplo, uma declaração de guerra. O

problema é que, se não são tomadas essas decisões, decidir incrementalmente significa

“flutuar à deriva”, significa ação sem decisão.

Etzioni considera o mixed-scanning o método adequado para lidar com as decisões

estruturantes porque permite explorar um amplo leque de alternativas. Basicamente, o

mixed-scanning requer que, nas decisões estruturantes, os tomadores de decisão se

engajem em uma ampla revisão do campo de decisão, sem se dedicar à análise

detalhada de cada alternativa (conforme faz o modelo racional-compreensivo). Esta

revisão permite que alternativas de longo prazo sejam examinadas e levem a decisões

estruturantes.

As decisões incrementais, por sua vez, decorrem das decisões estruturantes e

envolvem análise mais detalhadas de alternativas específicas. Enquanto as decisões

estruturantes permitiriam ter uma visão ampla do contexto, as incrementais

permitiriam um maior detalhismo em alguns aspectos importantes.

Etzioni cita como exemplo a criação de um sistema mundial de observação

meteorológica, utilizando satélites. Enquanto a abordagem racional faria um

levantamento exaustivo das condições atmosféricas, usando câmeras capazes de



observações detalhadas e programando revisões de todo o céu tão frequentemente

quanto possível, proporcionando uma avalanche de informações, o incrementalismo se

concentraria naquelas áreas em que se desenvolveram padrões similares e, talvez,

umas poucas regiões vizinhas, ignorando todas as formações que poderiam merecer

atenção, caso surgissem em áreas inesperadas. O mixed-scanning incluiria elementos

de ambas as abordagens, empregando duas câmeras: uma grande-angular, de alcance

panorâmico, que cobriria todas as partes do céu, sem grandes detalhes, e uma

segunda, que focalizaria aquelas áreas (reveladas pela primeira câmera) que exigissem

um exame em maior profundidade.


O mixed-scanning é uma composição de elementos dos dois modelos

anteriores. Faz a distinção entre decisões fundamentais ou

estruturantes e decisões ordinárias ou incrementais. Neste, segundo

seus defensores, permiti-se que decisões de longo prazo sejam

analisadas e levem a decisões estruturantes, decorrendo destas as

decisões incrementais que exigem uma análise mais detalhada de

alternativas específicas.

1.4 Implementação


A implementação é constituída pelo planejamento e organização do

aparelho administrativo e dos recursos humanos, financeiros, materiais

e tecnológicos necessários para executar uma política. Trata-se da

preparação para pôr em prática a política pública, a elaboração de

todos os planos, programas e projetos que permitirão executá-la.

A implementação constitui assim a tradução, na prática, das políticas que emergem do

complexo processo decisório. O autor diferencia a implementação da execução,

afirmando que esta:

É o conjunto de ações destinado a atingir os objetivos estabelecidos

pela política. É pôr em prática efetiva a política, é a sua realização.

Essa etapa inclui o estudo dos obstáculos, que normalmente se opõem

à transformação de enunciados em resultados, e especialmente, a

análise da burocracia.



O fato de determinada política pública ter chegado até uma decisão, até a formulação,

não significa que ela será implementada. Segundo Maria das Graças Rua, o que garante

a transformação de uma decisão em ação é a resolução de todos os pontos de conflito

envolvidos em determinada política pública. Uma “boa decisão” seria aquela em que

todos os atores relevantes acreditam que saíram ganhando algo e nenhum deles

acredite que saiu completamente prejudicado. Como isso é muito difícil de ser

conseguido, considera-se uma “boa decisão” aquela que foi a melhor possível naquele

momento específico.

Considera-se que, desde os anos 1970, o estudo das políticas públicas indica haver um

“elo perdido” situado entre a decisão e a avaliação dos resultados: a implementação.

As fases do ciclo da política não são períodos estanques, muito bem separados. É ainda

mais importante a relação entre formulação e implementação.

Na visão clássica de ação governamental, a implementação era vista como uma das

fases do ciclo político e corresponde à execução de atividades que permitem que ações

sejam implementadas com vistas a executar o que já foi pensado e planejado. Na

implementação, não ocorreriam decisões que definiriam os rumos da política pública,

apenas seria executado o que foi planejado na fase de formulação.

Esta visão clássica não considera os aspectos relativos à implementação e seus efeitos

retroalimentadores sobre a formulação de política. A implementação é entendida,

fundamentalmente, como um jogo de uma só rodada, onde a ação governamental,

expressa em programas ou projetos de intervenção, é implementada de cima para

baixo (top down).

O modelo ‘bottom-up’ assume que implementação é algo que envolve o

reconhecimento de que as organizações têm limitações humanas e organizacionais, e

que isso deve ser reconhecido e interpretado como um recurso. Implementação efetiva

se constroi com a experiência e o conhecimento daqueles que executam as políticas.

Política é feita enquanto está sendo administrada, e administrada enquanto esta sendo

feita. Diz-se que a implementação é a formulação em processo, formulação de política

levada a efeito por outros instrumentos. Os próprios objetivos da política, e os

problemas envolvidos, não são conhecidos antecipadamente em sua totalidade, ao

contrário, vão aparecendo na medida em que o processo avança. Justifica-se que

algumas decisões devem ser deixadas para o processo de implementação porque:

- Não há como resolver conflitos durante a fase de formulação;

- Se considera necessário permitir que as decisões-chave sejam tomadas só

quando todos os fatos estiverem disponíveis para os implementadores;



- Acredita-se que os implementadores estão mais bem preparados que outros

para tomar decisões-chave;

- Pouco se sabe previamente sobre o verdadeiro impacto das novas medidas;

- As decisões diárias terão que envolver negociações e compromissos com

grupos poderosos.

Devemos entender que a implementação pode sim mudar os rumos da política publica,

uma vez que os administradores que estão em contato direto com a população, os

“burocratas de nível de rua”, têm um grande grau de discricionariedade. Assim, as

decisões que esses servidores tomam, as rotinas que estabelecem e os procedimentos

que inventam para lidar com a incerteza e as pressões do trabalho vão dar as

características reais das políticas públicas.

O conceito de burocracia de nível de rua surgiu da percepção da importância dos

servidores que interagem direta e continuamente com o público. O autor que formulou

o conceito chegou a sustentar que “a implementação de uma política, no final, resume-

se às pessoas que a implementam”. Para implementar uma política pública formulada

nos altos escalões, é necessária uma contínua negociação a fim de que a burocracia de

nível de rua se comprometa com suas metas.

Além dos enfoques top-down e bottom-up, há ainda um terceiro modelo, que é o de

ação de política, ou interativo-iterativo, que considera a implementação como um

processo evolucionário. Foram desenvolvidos modelos comportamentais que vêem a

implementação como resultado das ações de indivíduos que são constrangidos pelo

mundo de fora de suas instituições e pelo contexto institucional no qual eles atuam. A

implementação pode ser mais bem entendida em termos de uma ação política

contínua, na qual um processo interativo e de negociação que acontece no tempo,

entre aqueles responsáveis pela formulação da política e aqueles responsáveis por sua

implementação.

Poder é central para a dinâmica dessa relação. Para esse modelo, a implementação é

um processo de barganha interativa entre os responsáveis por aprovar uma política e

aqueles que possuem o controle dos recursos. Nesse modelo maior ênfase é posta em

questões de poder e dependência, interesses, motivações e comportamentos, do que

nos modelos ‘top-down’ e ‘bottom-up’.

O modelo de ação enfatiza que implementação envolve mais do que uma cadeia de

comando. É um processo que requer o entendimento sobre a maneira com que os

indivíduos e as instituições ‘percebem’ a realidade, e como essas instituições interagem

com outras instituições para a obtenção de seus objetivos.



“Iteração” significa repetição, tentar novamente, ou seja, um processo que se

retroalimenta e trabalha na base da tentativa e erro. Segundo o Dicionário Houaiss,

iteração significa:

Processo de resolução de uma equação mediante operações em que

sucessivamente o objeto de cada uma é o resultado da que a precede.

A política pública não pode ser vista como um processo linear, mas sim repetitiva,

circular. A formulação da política depende de diferentes interesses e valores, os

cidadãos e grupos de interesse fazem demandas, que são respondidas pelos políticos

com a mobilização de apoio e construção de coalizões. A base da ação política é o

debate, o conflito e a construção do consenso.


A implementação diz respeito às ações necessárias para que uma

política saia do papel e funcione efetivamente. Pode ser compreendida

como o conjunto de ações realizadas por grupos ou indivíduos, de

natureza pública ou privada, com vistas à obtenção de objetivos

estabelecidos antes ou durante a execução das políticas.

A autora diferencia dois tipos de implementação:

� Implementação administrada: quando uma política requer a constituição de uma

estrutura complexa para sua execução. É o caso no Brasil de políticas como a

saúde, educação, etc.

� Implementação não-administrada: quando uma política estabelece apenas regras

e condições e deixa aos interessados as iniciativas destinadas à sua realização. A

autora cita como exemplo o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade.

Segundo Maria das Graças Rua, há estudos que indicam 10 pré-condições ideais

necessárias para que haja uma implementação bem sucedida:

1. As circunstâncias externas não devem impor restrições que a desvirtuem;

2. O programa deve dispor de tempo e recursos suficientes;

3. Em cada estágio da implementação, a combinação necessária de recursos

deve estar efetivamente disponível;

4. Teoria adequada sobre a relação entre a causa (de um problema) e o

efeito (de uma solução que está sendo proposta);

5. Esta relação entre causa e efeito deve ser direta;



6. Deve haver uma só agência implementadora, que não depende de outras

agências para ter sucesso;

7. Deve haver completa compreensão e consenso quanto aos objetivos;

8. Deve ser possível especificar, com detalhes completos e em sequência

perfeita, as tarefas a serem realizadas por cada participante;

9. É necessário que haja perfeita comunicação e coordenação entre os vários

elementos envolvidos no programa;

10.Os atores que exercem posições de comando devem ser capazes de obter

efetiva obediência dos seus comandados.

No entanto, ainda existem agentes públicos que não compreendem a complexidade da

implementação e tomam atitudes que podem prejudicá-la, como:

� Os que decidem supõem que o fato de uma política ter sido definida, garante,

automaticamente, que seja implementada;

� Todas as atenções concentram-se na decisão e no grupo decisório, enquanto a

implementação fica ignorada ou é tratada como se fosse de responsabilidade de

outro grupo;

� Supõe-se que a implementação resume-se em executar o que foi decidido, logo,

é apenas uma questão de os executores fazerem o que deve ser feito para

implementar a política;

� A implementação é vista como uma atividade de menor importância e desprovida

de conteúdo político propriamente dito.

1.5 Políticas Públicas no Brasil

Segundo o IPEA, a trajetória recente das políticas sociais no Brasil tem sido marcada

por mudanças que vêm introduzindo transformações importantes no perfil do Estado

Social brasileiro herdado do regime autoritário, e vêm permitindo avanços no

cumprimento dos princípios de responsabilidade, de transparência e de parceria

Estado/sociedade. Essas mudanças podem ser agrupadas em dimensões

representativas: universalização, descentralização, participação da sociedade,

focalização ou seletividade das ações, regulamentação e regulação, promoção de

inovações sociais, adoção de medidas que visam a elevar a eficiência e a eficácia do

aparelho governamental, e progressiva elevação do gasto social federal. Essas

dimensões são, na maior parte dos casos, movimentos ainda embrionários que não se



constituem em um conjunto coeso de diretrizes claras sobre os rumos das políticas

sociais brasileiras.

A universalização das ações encontra seu fundamento na Constituição de 1988. Em que

pese o fato de o sistema de proteção social brasileiro ainda estar distante de um

padrão redistributivo e equitativo, a universalidade das políticas de saúde, de

assistência, de previdência e de educação tem sido objeto de inúmeros avanços nos

últimos anos. Assim, em relação à saúde consolida-se, progressivamente, o Sistema

Único de Saúde – SUS, que busca garantir o acesso igualitário de toda a população aos

serviços de saúde por intermédio da organização de uma rede descentralizada. Além da

descentralização, enfatiza-se também o atendimento integral cujas prioridades são as

atividades preventivas e a participação da comunidade.

A descentralização das ações, da União, para os estados, municípios e instituições da

sociedade civil é, por seu turno, um movimento que vem ganhando força desde a

década de 1980, e é bem emblemático em algumas áreas. O setor saúde é pioneiro

nesse processo a ponto de, atualmente, 97% dos municípios já estarem adscritos a

uma ou a outra forma de gestão local do Sistema Único de Saúde - SUS. A área de

educação também tem se destacado no processo de descentralização. A promulgação,

em 1996, da Lei de Diretrizes e Bases - LDB da educação nacional explicitou com maior

clareza as atribuições dos três níveis de governo, tendo por fundamento o regime de

colaboração entre as instâncias da Federação.

Outra linha de mudanças, a participação da sociedade na formulação, na

implementação e no controle das políticas sociais ocorre essencialmente por intermédio

dos conselhos. Atualmente, a maioria absoluta das políticas sociais está atrelada a

conselhos que, em geral, desdobram-se nas três esferas de governo – federal, estadual

e municipal – e contam com integrantes governamentais e não governamentais. As

composições e as competências variam de conselho para conselho; alguns, por

exemplo, são paritários, e outros não o são; alguns são deliberativos, e outros, apenas

consultivos. Ademais, em alguns setores, como o da saúde e o da assistência, são as

conferências nacionais – integradas por representantes do governo e da sociedade –

que legalmente definem os rumos das respectivas políticas. Porém, há o

reconhecimento de que esses instrumentos, que visam à partilha das decisões e da

gestão das políticas sociais entre Estado e sociedade, ainda necessitem de ser

aprimorados.

No que se refere à focalização ou seletividade das ações, observa-se um esforço em

dar prioridade a grupos social e biologicamente vulneráveis no âmbito das políticas

sociais. Trata-se de um caminho para a universalização do atendimento, que, assim,

configura-se em uma prática cujo objetivo é beneficiar a todos e mais a quem tem

menos. Isto é, esse movimento busca contemplar tanto a garantia dos direitos sociais



quanto a execução de programas expressivos de combate à pobreza. Esse é o caso, por

exemplo, do Projeto Alvorada.

As mudanças no padrão de regulação e a regulamentação de bens e serviços públicos

vêm gradativamente definindo novos parâmetros para a gestão e para o controle da

produção de bens e de serviços de natureza social. Um exemplo expressivo desse

movimento pode ser encontrado na área se saúde, na qual foram recentemente criadas

duas agências regulatórias: a Agência Nacional de Saúde Suplementar - ANS e Agência

Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA. A primeira visa a controlar a oferta dos

planos de saúde, e a segunda, como já foi comentado em capítulo anterior, busca

resguardar a saúde da população por meio do controle sanitário. Outro exemplo de

intervenção regulatória, que pode ser bastante eficaz na garantia da qualidade, e na

acessibilidade, de um importante insumo de saúde, é o estímulo à difusão de

medicamentos denominados genéricos, há pouco regulamentados pela ANVISA.

Outro movimento de transformação das políticas sociais pode ser observado no

conjunto de medidas e de instrumentos que o governo federal vem implementando

para melhorar seu gerenciamento, buscando maximizar sua eficiência e eficácia. Nesse

sentido, tem-se procurado aperfeiçoar a qualidade dos serviços prestados, por medidas

dentre as quais se destacam:

� A contratação de gestores via concurso público e o treinamento regular dos

servidores;

� O aperfeiçoamento dos sistemas de informação e uma maior divulgação deles,

com o uso dos meios propiciados pela informática e pela internet, entre outros;

� A mensuração dos resultados para que se conheça melhor o alcance das

políticas.

� A implementação de mecanismos de aproximação dos usuários ao acesso a bens

e a serviços públicos, tais como a instalação, em praticamente todos os

ministérios sociais, de centrais de atendimento gratuito (linhas 0800).

Nesses últimos anos, tem-se assistido à emergência de uma série de inovações sociais,

ainda muito restritas, e que têm em comum uma forte vertente de localismo (o local

como ponto privilegiado para impulsionar um desenvolvimento mais sustentável) e a

busca de processos de participação democrática. Essas experiências mais pontuais têm

procurado rearticular o espaço social no qual se processam as políticas, promovendo

uma mudança nos modos de produzir e distribuir os bens e serviços sociais. Exemplos

nessa linha – ainda que com magnitudes e naturezas diferenciadas – podem ser

encontrados em propostas como a Agenda 21 Local, a Comunidade Ativa, os programas

de desenvolvimento local impulsionados pelo Banco do Nordeste ou pelo Ministério do



Desenvolvimento Agrário, os programas de renda mínima e as experiências municipais

de orçamento participativo.

Pode-se concluir que esse movimento de reformas está em andamento. Sua

consolidação dependerá do reforço da capacidade de coordenação e de controle

estatais, bem como de maior “permeabilidade” em relação à sociedade civil organizada.

Coordenação, planejamento e mobilização de recursos condizentes com o tamanho da

dívida social, de um lado, e, de outro, sólidas instituições legais guardiãs dos direitos

constituem condições necessárias à conquista de maior equidade e justiça social e,

consequentemente, à realização do direito humano à alimentação adequada.

Vimos acima que o IPEA coloca como características das políticas sociais brasileiras

tanto a universalização como a focalização. A princípio, elas seriam contraditórias: ou o

Estado atende a todos, ou foca sua atuação nos mais necessitados, prejudicando a

universalização. No entanto, como a focalização é um conceito que nasce no Consenso

de Washington, ou seja, no neoliberalismo, e a universalização é um tema caro à

esquerda, eles colocam a questão de uma forma diferente: o objetivo é atender a

todos, e mais a quem tem menos.

Segundo o IPEA, em que pese a focalização tratar-se de um conceito muito em voga na

conjuntura das políticas sociais, é preciso considerar algumas de suas ambiguidades.

Para alguns formuladores de políticas sociais, a focalização ou a seletividade das ações

é entendida como meio para racionalizar e otimizar os insuficientes recursos

orçamentários, direcionando-os para o atendimento social dos mais necessitados.

Defende-se, portanto, a concentração de esforços na população mais carente, de forma

a aliviar, de algum modo, os altos custos sociais das políticas de ajuste.

Essa vertente da focalização vem ganhando força em um contexto de crise do

financiamento do Estado Social, e tem pautado o desenho e a implementação de vários

programas e projetos em áreas como Habitação e Saneamento, Geração de Emprego e

Renda, Educação e Assistência Social.

Por outro lado, observa-se uma versão mais ampla da focalização da política social, na

qual se entende que a seletividade das ações é um caminho para a universalização do

atendimento, configurando-se em uma prática do tipo beneficiar todos e mais a quem

tem menos. Essa concepção parte da tese de que é preciso aumentar o gasto social

(estatal e não estatal) para contemplar tanto a garantia dos direitos sociais quanto a

execução de programas expressivos de combate à pobreza.

Se observarmos as características apontadas acima pelo IPEA, veremos que são todas

tendências positivas observadas nas políticas sociais brasileiras. Já Maria das Graças

Rua também aponta algumas características que ela chama de regularidades. Regular



pode significar algo que está em conformidade com as regras, as leis, mas pode

significar também algo que demonstra constância, continuidade. A autora usa o termo

aqui no segundo sentido, ou seja, fala de características que estão presentes na grande

maioria de nossas políticas públicas.

E uma dessas regularidades é justamente a falta de focalização. Segundo a autora, a

maioria dos programas existentes peca pela falta de focalização. Para ela, este é um

tema bastante controvertido. Na forma defendida pelo Consenso de Washington, a

focalização e seletividade das políticas sociais ameaça a ideia da universalização, tão

cara a certos setores políticos brasileiros, já que corresponde ao estreitamente do

grupo beneficiado pelas políticas, restringindo-as progressivamente aos estratos sociais

mais excluídos, cabendo aos demais recorrer à oferta de serviços pelo mercado. Na

realidade, embora tal estratégia seja potencialmente viável nas economias

desenvolvidas do pós-welfare state – onde o bem-estar é mais ou menos generalizado

e identificam-se apenas minorias excluídas – no caso dos países em desenvolvimento,

suas imensas assimetrias sociais e uma maciça maioria de excluídos, a focalização

parece perder totalmente o sentido.

Entretanto, é possível pensar que, exatamente porque os recursos são escassos e os

contingentes a serem atendidos são tão numerosos, a focalização é uma estratégia a

ser considerada. Qual seria, então, o seu significado? Em primeiro lugar, focalização e

seletividade implicariam a eliminação de privilégios e vantagens cumulativas. Em

segundo lugar, focalização e seletividade significariam, em sociedades como a nossa,

que os direitos são universais, mas os recursos são redistribuídos segundo as

necessidades sociais, setoriais, locais e regionais, que são, sempre, extremamente

diferenciadas. Por fim, focalização e seletividade implicam clara definição de clientelas

prioritárias, e a decorrente disposição de arcar com o custo político dessa decisão.

Vamos dar uma olhada agora nas outras regularidades. Segundo a autora, um dos

aspectos que primeiro chamam a atenção nas políticas públicas brasileiras é a

fragmentação. Embora as demandas da sociedade geralmente necessitem ser

resolvidas de forma articulada, em que diferentes agências setoriais atuem de forma

coordenada, na prática o que ocorre é a existência de linhas rígidas – mas nem sempre

consensuais e respeitadas – de demarcação das áreas de atuação de cada uma delas.

Como consequência da fragmentação, as políticas muito frequentemente emperram

devido à competição interburocrática. As políticas ou são fragmentadas em áreas de

controle de cada agência, na busca de uma convivência pacífica; ou estabelecem-se

superposições que levam à baixa racionalidade e ao desperdício de recursos.

Uma terceira característica recorrente é a descontinuidade administrativa. Segundo a

autora, em regra, “inexistem concepções consolidadas de missão institucional”, uma



vez que as preferências, convicções e compromissos políticos e pessoais dos escalões

mais elevados possuem muita influência sobre a definição dos rumos das políticas.

Como esses cargos são na maioria das vezes preenchidos conforme critérios políticos,

há muita alternância entre seus ocupantes. Cada mudança dos titulares dos cargos,

como regra, provoca alterações nas políticas em andamento. Essas podem ser

alterações de rumo, de prioridade, etc.

Em consequência, com a mudança de dirigentes, frequentemente programas e políticas

são redimensionados, reorientados, suspensos, ou deixam de concentrar as atenções e

energias dos quadros daquelas agências. Além disso, nas raras situações em que se

logra superar a fragmentação e a disputa interburocrática e são estabelecidas formas

cooperativas de ação entre as agências, nem sempre os novos dirigentes mantêm os

vínculos de solidariedade dos seus antecessores, porque também as relações de

cooperação tendem a ser personalizadas.

Outro aspecto recorrente nas políticas públicas, principalmente nas políticas sociais, é o

de que as decisões e ações tendem a ser pensadas a partir da oferta e muito

raramente são efetivamente consideradas as demandas. Os instrumentos de avaliação

(indicadores e procedimentos) na maior parte das vezes são inadequados ou precários

e os mecanismos de controle social são absolutamente incipientes ou inexistentes.

Disso resultam descompassos entre oferta e demanda de políticas, acarretando

desperdícios, lacunas no exercício da cidadania, frustração social, perda de

credibilidade governamental, desconfiança e óbices à plena utilização do potencial de

participação dos atores sociais, etc.

Uma quinta regularidade é a presença de uma clara clivagem entre formulação/decisão

e implementação. Clivagem, segundo o Dicionário, significa “separação, diferenciação

ou oposição entre duas ou mais coisas quaisquer”. Portanto, no Brasil ainda se adota a

visão clássica da implementação, top-down, uma cultura que enfatiza a

formulação/decisão, tomando a implementação como dada. A percepção da

complexidade das políticas públicas se restringe a fase da formulação, enquanto a

implementação é vista como um conjunto de tarefas de baixa complexidade, acerca das

quais as decisões já foram tomadas.

Por outro lado, essa clivagem se manifesta nas diferenças de status e de capacitação

dos quadros funcionais encarregados, respectivamente, da formulação/decisão e da

implementação. Concretamente, esta característica tem como resultado a tendência à

centralização, a reduzida autonomia das agências implementadoras, a baixa

adaptabilidade dos modelos adotados para as políticas públicas e uma acentuada

fragilidade dos níveis e agências implementadores. O produto final, frequentemente, é

o desperdício de recursos pela ineficácia das políticas públicas.



De fato, à luz dessa clivagem é possível entender a constatação recente de que, “em

lugar da suposta paralisia decisória, o que tem se observado é a incapacidade do

governo no sentido de implementar as decisões que toma. Dessa forma, à

hiperatividade decisória da cúpula governamental contrapõe-se a falência executiva do

Estado, que não se mostra capaz de tornar efetivas as medidas que adota e de

assegurar a continuidade das políticas formuladas”.

Esses problemas são ainda mais aflitivos na área das políticas sociais, onde é

acentuada a ineficácia e dispersão organizacional. De fato, comparadas com outras

áreas, a maior parte das agências e dos seus quadros são pouco modernos, exibem

capacitação insuficiente e reduzida eficácia/eficiência gerencial; as diversas agências

são desarticuladas entre si e frequentemente constituem nichos de interesses políticos

personalizados. Além disso, como se trata de agências (e políticas) que consomem

recursos, ao invés de gerá-los, a clivagem acima mencionada se torna ainda mais

acentuada com a sua exclusão da maioria das decisões relevantes, ou seja, as decisões

quanto a recursos, que são tomadas em outras esferas governamentais.

Isso, por sua vez, tem a ver com outra recorrência observada: a hegemonia do

economicismo e a desarticulação entre política econômica e política social. Como regra,

as políticas econômicas assumem a primazia em todo o planejamento governamental,

cabendo às políticas sociais um papel absolutamente secundário, subordinado e

subsidiário.

São várias as concepções que sustentam o primado da política econômica. Uma delas

supõe que o mercado é perfeito e que, se for permitido o seu livre funcionamento, aos

poucos as distorções serão resolvidas; logo, as políticas sociais devem ficar restritas

aos interstícios nos quais não cabe a ação do mercado e onde, por isso mesmo, não

serão capazes de transtornar a sua dinâmica. Outra perspectiva admite que o mercado

não é perfeito, mas mantém o crescimento econômico como prioridade máxima; assim,

caberia às políticas sociais a função de corrigir os desvios sociais advindos em

consequência. Uma variante desta concepção, em época relativamente recente,

encontrava-se na máxima do regime militar de que “primeiro é preciso deixar o bolo

crescer, para depois dividir”.

Só muito recentemente é que começou a ser abandonada a percepção de que as

políticas sociais se destinam a corrigir deficiências. Isso porque só há muito pouco

tempo desenvolveu-se a concepção de que política social é - mais até que direito de

cidadania - investimento produtivo e de que deve haver coordenação e equalização

entre os objetivos da política econômica e os das políticas sociais, uma vez que os

novos parâmetros do processo produtivo enfatizam o capital humano.



O exame dos programas sociais do governo federal mostra claramente diversos dos

aspectos acima mencionados. De fato, observa-se nitidamente a ocorrência de ações

dispersas entre as diferentes agências e de programas desarticulados no interior de

cada uma delas. Além disso, a maior parte das ações reflete a concepção típica do

primado da economia: são propostas de correção de desvios e sequelas. Não chegam

sequer a expressar concepções de prevenção de problemas, e muito menos ainda, de

investimento consistente na formação de capital humano, visando o destino futuro do

país.

Neste ponto talvez fosse útil lembrar o conceito de decisões estruturantes, de Etzioni.

Segundo tal conceito, caso o conjunto das políticas sociais fosse efetivamente orientado

por uma concepção de investimento na formação de capital humano visando o destino

futuro do país, caberiam decisões estruturantes. Não é o que ocorre. Nos diversos

programas em andamento, os problemas são tratados numa perspectiva incremental.

2 Avaliação do Desempenho Governamental

O “policy cycle” não pode ser concebido como um processo simples e linear, mas sim

como um processo dinâmico. Não existe um ponto de partida ou de chegada definidos,

e envolve não só formuladores e implementadores, mas também os stakeholders –

pessoas envolvidas numa política ou nela interessadas. A avaliação deve estar presente

em cada uma das diferentes etapas que compõem uma política pública.

Na formulação, a avaliação busca avaliar a adequabilidade das ações/estratégias às

demandas existentes e determinar a aceitabilidade do planejamento, comparando

custos com benefícios. A avaliação de implementação permite compreender e analisar

aspectos diversos da dinâmica institucional e organizacional, no tocante ao

funcionamento do programa, incluindo sua formulação. Já a avaliação dos resultados e

impactos tem como objetivo compreender e analisar o que se obteve com o programa,

inclusive na sua implementação.

No início, a premissa era a de que os resultados da avaliação seriam automática e

necessariamente encampados pelos tomadores de decisões para a melhoria da política

ou do programa em questão. A discussão acerca do uso da avaliação restringia-se,

assim, ao que hoje se denomina uso "instrumental".



Segundo Carlos Augusto Pimenta de Faria, hoje podemos enxergar quatro dimensões

do uso da avaliação: instrumental (relativa ao apoio às decisões e à busca de resolução

de problemas); conceitual (ou função "educativa"); como instrumento de persuasão; e

para o “esclarecimento”.

A avaliação instrumental caracteriza-se pelo uso de resultados, que são incorporados e

usados de forma racional pelos gestores como forma de melhoria dos processos. Por

isso as decisões e ações são a consequência direta de seu uso.

O segundo tipo de uso é o "conceitual", geralmente circunscrito aos técnicos do

programa, a quem não é com frequência atribuído um maior poder de decisão. Nesse

caso, as descobertas da avaliação (e o seu próprio processo de realização) podem

alterar a maneira como esses técnicos compreendem a natureza, o modo de operação

e o impacto do programa que implementam. O uso conceitual das descobertas

diferencia-se do uso instrumental porque, no primeiro caso, nenhuma decisão ou ação

é esperada (pelo menos não imediatamente).

A avaliação também pode ser usada como instrumento de persuasão, quando ela é

utilizada para mobilizar o apoio para a posição que os tomadores desejam. O objetivo é

legitimar uma posição e ganhar novos adeptos para as mudanças desejadas. Um

exemplo foi a forma como o ditador Augusto Pinochet usou o sistema de avaliação

educacional implantado por ele no Chile (Simce), em 1988, para dar maior visibilidade

e legitimidade ao processo de privatização do ensino no país, posto que os primeiros

resultados mostravam com clareza o desempenho superior das instituições privadas.

Por fim, há o uso para o "esclarecimento", que nem sempre é propositado, mas que

acarreta, pela via do acúmulo de conhecimento oriundo de diversas avaliações, impacto

sobre as redes de profissionais, sobre os formadores de opinião e sobre as advocacy

coalitions, bem como alterações nas crenças e na forma de ação das instituições,

pautando, assim, a agenda governamental. Esse é um tipo de influência que ultrapassa

a esfera mais restrita das políticas e dos programas avaliados.

O desempenho pode ser avaliado sob várias óticas, como a eficiência, a economia, a

qualidade, a equidade, etc. Vamos ver agora três dimensões do desempenho muito

importantes.

2.1 Conceitos de Eficiência, Eficácia e Efetividade

Primeiro vamos passar por sua aplicação na administração privada. Para Maximiano:

� Eficácia é a palavra usada para indicar que a organização realiza seus objetivos.

Quanto mais alto o grau de realização dos objetivos, mais a organização é eficaz.



� Eficiência é a palavra usada para indicar que a organização utiliza

produtivamente, ou de maneira econômica, seus recursos. Isso significa uma

menor quantidade de recursos para produzir mais

A eficácia sempre está associada com o alcance de metas, com o alcance de objetivos.

Para Richard Daft:

� A eficácia organizacional é o grau no qual a administração alcança uma meta

declarada. Isso significa que a organização tem sucesso em alcançar o que ela

tenta fazer. Eficácia organizacional significa proporcionar um produto que os

clientes valorizem.

� Eficiência organizacional se refere à quantidade de recursos usados para alcançar

a meta organizacional. Pode ser calculada como a quantia de recursos usados

para produzir um produto ou serviço.

Segundo o MPOG:

� Eficiência: uso otimizado, com economia e qualidade, dos bens e recursos

empregados na implementação das ações.

� Eficácia: capacidade de alcance das metas previstas;

� Efetividade: correspondência entre os resultados da implantação de um

programa e o alcance dos seus objetivos, tendo como referência os impactos na

sociedade;

Assim, podemos dizer que a EFICIÊNCIA é a racionalização no uso dos insumos. A

eficiência é alcançada quando os insumos são manipulados de forma adequada para

atingir os produtos.

A EFICÁCIA consiste no grau de alcance das METAS programadas em um determinado

período de tempo, independentemente dos custos implicados. Quanto mais alto o grau

de realização dos objetivos e metas, mais a organização é eficaz.

A EFETIVIDADE observa se houve algum IMPACTO resultante da ação governamental.

Não basta chegar ao produto, alcançando as metas, é preciso que ele produza alguma

alteração na sociedade.

Podemos observar melhor estas dimensões no quadro abaixo:



Além desses três conceitos, outro que também é importante é o de economicidade.

está relacionada com os custos dos insumos. Quando avaliamos o desempenho em

termos de economicidade, queremos saber o preço dos insumos usados na produção. A

economicidade é a minimização dos custos dos recursos utilizados na consecução de

uma atividade, sem comprometimento dos padrões de qualidade. Refere-se à

capacidade de uma instituição gerir adequadamente os recursos financeiros colocados à

sua disposição.

No entanto, em vários momentos vemos a economicidade dentro da eficiência. Nos

concursos, quando eles falam em custos estão se referindo à eficiência. Esta envolveria

otimizar a produção quanto reduzir o custo dos insumos.

Assim, a eficiência observa a relação entre PRODUTOS (bens e serviços) gerados por

uma atividade e os CUSTOS dos insumos empregados, em um determinado período de

tempo. Uma organização é eficiente quando utiliza seus recursos da forma mais

produtiva e econômica possível, também conhecida como forma racional de utilização.

A eficiência é definida como a relação entre os produtos (bens e serviços) gerados por

uma atividade e os custos dos insumos empregados para produzi-los em um

determinado período de tempo, mantidos os padrões de qualidade. Essa dimensão

refere-se ao esforço do processo de transformação de insumos em produtos. Pode ser

examinada sob duas perspectivas: minimização do custo total ou dos meios necessários

para obter a mesma quantidade e qualidade de produto; ou otimização da combinação

de insumos para maximizar o produto quando o gasto total está previamente fixado.

Nesse caso, a análise do tempo necessário para execução das tarefas é uma variável a

ser considerada . A eficiência pode ser medida calculando-se e comparando-se o custo

unitário da produção de um bem ou serviço. Portanto, podemos considerar que o

conceito de eficiência está relacionado ao de economicidade.

OBJETIVO INSUMO AÇÃO PRODUTO RESULTADO

EEffeettiivviiddaadd

EEffiiccáácciiaa

EEccoonnoommiicciiddaaddee

EEffiicciiêênncciiaa



A eficácia é definida como o grau de alcance das metas programadas (de bens e

serviços) em um determinado período de tempo, independentemente dos custos

implicados. O conceito de eficácia diz respeito à capacidade da gestão de cumprir

objetivos imediatos traduzidos em metas de produção ou de atendimento, ou seja, a

capacidade de prover bens ou serviços de acordo com o estabelecido no planejamento

das ações.

É importante observar que a análise de eficácia deve considerar os critérios adotados

para fixação da meta a ser alcançada. Uma meta subestimada pode levar a conclusões

equivocadas a respeito da eficácia do programa ou da atividade sob exame. Além disso,

fatores externos como restrições orçamentárias podem comprometer o alcance das

metas planejadas e devem ser levados em conta durante a análise da eficácia.

A efetividade diz respeito ao alcance dos resultados pretendidos, a médio e longo

prazo. Refere-se à relação entre os resultados de uma intervenção ou programa, em

termos de efeitos sobre a população-alvo (impactos observados), e os objetivos

pretendidos (impactos esperados), traduzidos pelos objetivos finalísticos da

intervenção. Trata-se de verificar a ocorrência de mudanças na população-alvo que se

poderia razoavelmente atribuir às ações do programa avaliado.

Portanto, ao examinar a efetividade de uma intervenção governamental, pretende-se ir

além do cumprimento de objetivos imediatos ou específicos, em geral consubstanciados

em metas de produção ou de atendimento (exame da eficácia da gestão). Trata-se de

verificar se os resultados observados foram realmente causados pelas ações

desenvolvidas e não por outros fatores. A avaliação da efetividade pressupõe que bens

e/ou serviços foram ofertados de acordo com o previsto. O exame da efetividade ou

avaliação de impacto requer tratamento metodológico específico que busca estabelecer

a relação de causalidade entre as variáveis do programa e os efeitos observados,

comparando-os com uma estimativa do que aconteceria caso o programa não existisse

Vamos analisar um exemplo. Num programa do governo de distribuição de óculos para

crianças do ensino fundamental, o objetivo é melhorar a educação, já que as crianças

estarão enxergando melhor e poderão se concentrar mais. Entende-se que os pais não

apresentam condições financeiras de levar a criança a um oftalmologista e de comprar

os óculos, por isso seria importante que o Estado desempenhasse esse papel.

A economicidade significa que os óculos foram comprados a um preço baixo. A

eficiência refere-se ao governo entregar um número maior de óculos com os mesmos

recursos, o mesmo número de pessoas, de carros, etc.

A eficácia corresponde ao alcance de metas. Assim, se o objetivo era entregar 20.000

óculos e foi entregue um número maior, o programa é eficaz. Por fim, a efetividade se



refere ao resultado da ação governamental na sociedade. No exemplo, corresponde a

melhora no índice de educação.

Alguns autores conceituam efetividade como a soma da eficiência e da eficácia ao longo

do tempo. Não concordo com esta visão, mas é importante conhecermos, pois a ESAF

já deu ele como certo.

Vamos ver mais alguns conceitos, agora da Maria das Graças Rua:

� Eficácia: significa realizar aquilo que foi pretendido. Suponha-se, por exemplo,

que uma ação de governo é uma campanha de vacinação para 50000 crianças. A

eficácia será dada pelo numero de crianças vacinadas. As perguntas, então, são:

os insumos foram disponibilizados? Estiveram disponíveis a tempo? Foram

suficientes para gerar os outputs pretendidos?

� Eficiência: significa realizar aquilo que foi pretendido, de acordo com a estratégia

selecionada, com os custos estabelecidos ou menos. A eficiência é um critério

que remete à racionalidade dos processos, não se refere somente aos resultados,

mas às relações entre meios e fins. As perguntas são: Os insumos foram

totalmente utilizados para os fins pretendidos? Houve insumos não utilizados?

Algum dos insumos foi usado de maneira que não contribuiu para os resultados?

A escala de utilização dos recursos foi apropriada, excessiva ou insuficiente?

Houve atrasos?Erros?Haveria algum método de obter o mesmo resultado com

custo e prazo menor? Houve perdas, desperdícios? Houve atrasos na

disponibilização dos insumos? Houve inadequação de quantidade ou qualidade

dos insumos? Houve erros de operação dos processos ou de gestão dos recursos

e atividades?

� Efetividade: significa que o que foi realizado produziu os efeitos pretendidos. A

efetividade é o grande critério de sucesso de um programa ou projeto. Refere-se

aos efeitos, que são resultados diretos da ação realizada. É muito importante

lembrar que é possível ter eficácia sem ter efetividade. Exemplo; é possível ter

todas as 50000 crianças vacinadas e ainda assim ter muitos casos da doença

devido à baixa qualidade das vacinas ou devido à sua aplicação numa ocasião em

que uma epidemia já estivesse em andamento.

2.2 Tipos de avaliação

A avaliação tem sido, usualmente, classificada em função do seu timing (antes, durante

ou depois da implementação da política ou programa), da posição do avaliador em



relação ao objeto avaliado (interna, externa ou semi-independente) e da natureza do

objeto avaliado (contexto, insumos, processos e resultados).

Em relação ao momento em que é realizada

Vamos ver a primeira classificação, a que se refere ao momento em que ela é

realizada.

a) Avaliações Ex-ante

Refere-se à avaliação que é realizada antes do início do projeto, ou seja, trata-se de

uma avaliação que procura medir a viabilidade do programa a ser implementado.

Geralmente é muito utilizada por órgãos financiadores de projetos e pode ter como

objetivo a identificação de prioridades e metas. Entretanto, Lubambo e Araújo

mencionam que nem sempre essa relação pode ser restringida à viabilidade

econômico-financeira, uma vez que a viabilidade política e institucional, bem como as

expectativas dos beneficiários da ação, devem ser consideradas e incorporadas nessa

“conta”.

A avaliação ex-ante, procura orientar sobre a realização de um dado programa, no que

diz respeito a sua formulação e desenvolvimento, através do estudo de seus objetivos,

dos beneficiários e suas necessidades e do seu campo de atuação. Desta forma,

propõe-se ser um instrumento que permite escolher a melhor opção estratégica. A

avaliação ex-ante permite escolher a melhor opção dos programas e projetos nos quais

se concretizam as políticas.

b) Avaliações Ex-post ou Somativas

São conduzidas, frequentemente, quando o programa já está implementado, para

estudar sua eficácia e o julgamento de seu valor geral. Essas avaliações são

tipicamente utilizadas como meio de assistir a alocação de recursos ou na promoção de

mais responsabilidade. Os clientes geralmente são externos, tais como políticos e

outros agentes de decisão. Essas avaliações muitas vezes são conduzidas por

avaliadores externos. As questões quanto ao resultado ou relevância geral do programa

devem ser abordadas.

Esta categoria de avaliação investiga em que medida o programa atinge os resultados

esperados pelos formuladores. Entretanto, essa análise de resultados pode ser

agrupada em duas modalidades: resultados esperados e resultados não-esperados.



Referem-se, respectivamente, aos efeitos gerados e aos efeitos não-antecipados pelo

programa no plano de implementação.

Quando a variável “resultados”, independentemente de sua modalidade, ganha

centralidade no processo de avaliação, é prudente reputar algumas indagações, que

são tidas como essenciais:

� que tipos de serviços ou benefícios os beneficiários do programa estão

recebendo?

� em que medida os serviços ou benefícios realmente recebidos pelos

beneficiários do programa estão de acordo com as intenções originais

dos formuladores?

� os beneficiários estão satisfeitos com os resultados atingidos pelo

programa?

� os resultados atingidos são compatíveis com os resultados esperados?

� como e porque os programas implementados geram resultados não

esperados?

Nesta categoria, em que os resultados de um programa ou política são focalizados, a

avaliação assume um caráter somativo. Essa modalidade de avaliação que se realiza ao

final da fase de implementação ou após a conclusão de um programa, consiste no

exame e análise de objetivos, impactos e resultados. Focaliza a relação entre processo,

resultados e impacto, comparando os diferentes programas, o que possibilita escolher o

mais adequado e viável para atingir as metas no prazo pretendido. O objetivo principal

da avaliação Somativa é o de analisar a efetividade de um programa, compreendendo

em que medida o mesmo atingiu os resultados esperados.

c) Avaliações formativas

Geralmente adotadas durante a implementação de um programa (avaliação

intermediária) como meio de se adquirir mais conhecimento quanto a um processo de

aprendizagem para o qual se deseja contribuir. O propósito é o de apoiar e melhorar a

gestão, a implementação e o desenvolvimento do programa. Os avaliadores, assim

como os clientes, geralmente são internos, e, frequentemente, os gerentes do

programa em questão (auto-avaliação). A objetividade das constatações geralmente

não se coloca como preocupação central: mais ênfase é dada à aplicabilidade direta dos

resultados. Devem lidar com questões operacionais de monitoramento dos eventos e,

em certo grau, também com aspectos relacionados ao impacto.



Esta categoria de avaliação procura investigar como o programa funciona (observação

das etapas, mecanismos, processos e conexões), quais são as estratégias utilizadas

para o alcance dos resultados, ou seja, procura articular os meios com os fins,

estabelecendo dessa forma sua consonância ou incompatibilidade.

Nesta situação, em que se procura focar o funcionamento e a gestão do programa, a

avaliação assume caráter formativo. Como este tipo de avaliação se centraliza nos

processos e não nos resultados, podemos concluir que é mais utilizada na fase de

implementação de um programa ou política, pois focaliza os aspectos que têm relação

direta com a formação do programa, enquanto está em funcionamento, portanto, é

desenvolvida durante o processo de implementação da ação avaliada.

Trata de realizar o acompanhamento de ações e tarefas, no que fiz respeito ao

conteúdo, método e instrumentos inerentes à execução de um programa ou projeto.

Trata-se, portanto, de um conceito de extrema relevância no processo de avaliação de

políticas públicas, pois possibilita compreender em que medida a otimização dos

recursos públicos acontecem - aqui entendidos como os recursos financeiros, materiais

e humanos - através da comparação entre metas alcançadas, recursos empreendidos e

tempo de execução.

Portanto, este tipo de avaliação não se preocupa com a efetividade do programa, pois

focaliza seus processos e mecanismos de execução. Sua função maior é a de observar

em que medida o programa está sendo implementado como planejado. Preocupa-se em

responder, entre outras, as seguintes indagações:

� A população-alvo está sendo atendida, conforme as metas?

� O cronograma está sendo cumprido?

� Os recursos estão sendo alocados com eficiência?

Assim, a avaliação de processos se constitui, basicamente, em um instrumento que se

preocupa em diagnosticar as possíveis falhas de um programa, no que diz respeito aos

instrumentos, procedimentos, conteúdos e métodos, adequação ao público-alvo,

visando o seu aperfeiçoamento, através da interferência direcionada para seus aspectos

intrínsecos. Esta modalidade de avaliação tem por objetivo “fazer as coisas certas”

Comparando a avaliação formativa com a somativa, temos que estes conceitos são

originários do campo da educação, no contexto da avaliação de currículos. A "avaliação

formativa" ocorreria enquanto a atividade a ser avaliada ainda estivesse em

andamento, com a finalidade de melhorá-la, redirecioná-la. Em contraste, a "avaliação

somativa" seria dirigida a um produto final, buscando verificar a efetividade da

intervenção, bem como o potencial deste "produto" em relação a futuras aplicações.



A Avaliação Formativa ocorre durante o processo de execução de um programa ou

projeto, com o objetivo de fornecer um feedback aos responsáveis pela intervenção

que está sendo avaliada, podendo realizar-se durante o desenvolvimento da

intervenção, nas fases de diagnóstico, formulação, implementação da execução da

mesma. Já a avaliação somativa refere-se aos "resultados ou efeitos" da intervenção,

sendo realizada ao final da mesma, daí também ser denominada de "avaliação final",

cujos resultados servem para "determinar futuras ações" sobre a intervenção, no

sentido de mantê-la, modificá-la ou suspendê-la.

Em relação à procedência dos avaliadores

A avaliação externa é realizada por pessoas não ligadas à organização executora do

projeto. São pessoas não envolvidas com os processos organizacionais. Esse não

envolvimento permite uma maior objetividade na avaliação e, além disso,

supostamente, esses avaliadores possuem maior experiência e são capazes de realizar

comparações sobre eficiência e eficácia de diferentes soluções aos problemas

enfrentados.

No entanto, afirma-se que as avaliações externas tendem a dar mais importância ao

método da avaliação do que ao conhecimento substantivo da área em que o projeto foi

avaliado. A maior vantagem do avaliador externo estaria em seu conhecimento da

metodologia de avaliação. Já seus pontos fracos estariam na área substantiva e nas

especificidades do projeto.

A avaliação interna é realizada dentro da organização gestora do projeto, mas não por

pessoas diretamente responsáveis por sua execução. Por ser realizada por pessoas

conhecedoras da disciplina, "o fato de participar desse processo permite com

frequência compreender melhor as atividades que são avaliadas e enfocar de modo

mais construtivo sua execução e as necessidades de ação futura".

No entanto, a literatura alerta para o risco de perda de objetividade uma vez que a

organização agente seria "juiz e interessado" e que os avaliadores teriam ideias

preconcebidas (e, portanto, não imparciais) a respeito do projeto.

Na avaliação mista recorre-se a uma combinação das duas anteriores, fazendo com que

avaliadores externos realizem seu trabalho em estreito contato com a equipe interna.

Assim, busca-se eliminar os fatores negativos de ambas as avaliações anteriores

(objetividade e conhecimento necessário à avaliação).

A avaliação participativa surge como alternativa democrática e resposta crítica aos três

tipos anteriormente apresentados, que ausentam os beneficiários do projeto de sua



avaliação. Cohen e Franco esclarecem que no processo de um projeto social a

estratégia participativa prevê a adesão da comunidade no planejamento, programação,

execução, operação e avaliação do mesmo e que na avaliação (independentemente da

estratégia do projeto), existem instâncias em que a participação comunitária é

imprescindível.

Enfoques da avaliação

Outra classificação importante é a da Maria Ozanira da segundo a qual a

avaliação pode ocorrer através de quatro enfoques diferenciados: o monitoramento, a

avaliação política da política, a avaliação de processo e a avaliação de impacto.

O monitoramento permite o acompanhamento constante, através do gerenciamento do

cumprimento de metas e prazos, buscando o cumprimento do cronograma das

atividades com o objetivo de garantir a eficiência do programa.

A avaliação política da política emite juízo de valor em relação à política ou ao

programa a partir de critérios e princípios fundamentados em concepções teóricas de

bem-estar humano e de qualidade de vida. Essa avaliação possibilita uma análise da

operacionalização do programa, bem como de todo o planejamento do mesmo. Está

centrada nos fundamentos e condicionamentos de formulação da política ou de

elaboração de um plano, discutindo e buscando novas alternativas, até mesmo no

período de implementação de um certo programa ou política. Considera, também, os

mecanismos institucionais disponíveis, seus limites e todos os recursos necessários

para que o programa aconteça.

A avaliação de processo está centrada no desenvolvimento do programa, tendo em

vista aferir sua eficácia e efetuar correções durante a implementação. Assim, pretende

antecipar se o desejo inicial pode ou não ser alcançado, sendo a questão central da

avaliação de processo o funcionamento do programa e os serviços prestados.

A avaliação de impactos tem como foco central as mudanças quantitativas e

qualitativas decorrentes de determinadas ações governamentais (política/programa)

sobre as condições de vida de uma população, tendo, portanto, como critério a

efetividade. Há que se considerar que sempre se parte da suposição de que existe

relação causal entre uma variável independente (o programa) e uma variável

dependente (alteração nas condições sociais).

Para entender o que seja “impacto”, é preciso conceituar primeiro “efeito”, entendido

como todo comportamento ou acontecimento que sofreu influência de algum aspecto



do programa. O efeito pode ser procurado, previsto, positivo e relevante ou não-

procurado, positivo ou negativo.

Por impacto entende-se o resultado dos efeitos de um programa (efeitos líquidos

decorrentes dos efeitos de um programa). Nesse sentido, a determinação de impactos

exige considerar dois momentos – antes e depois – para se saber qual a diferença

entre eles.

Avaliação X Monitoramento

A avaliação deve ser diferenciada do acompanhamento. Este, segundo a ONU:

É o exame contínuo ou periódico efetuado pela administração, em

todos os seus níveis hierárquicos, do modo como se está executando

uma atividade. Com isso, se procura assegurar que a entrega de

insumos, os calendários de trabalho, os produtos esperados se

consubstanciam nas metas estabelecidas e que outras ações que são

necessárias progridam de acordo com o traçado.

O monitoramento – ou acompanhamento – é uma atividade gerencial interna que se

realiza durante o período de execução e operação. Já a avaliação pode ser realizada

tanto antes quanto durante a implementação, ou ainda depois desta estar concluída.

O monitoramento é um processo sistemático e periódico de análise da gestão,

funcionamento e desempenho de programas e projetos. Tem como objetivo identificar

desvios na execução das ações, entre o programado e o executado, diagnosticando

suas causas e propondo ajustes operacionais, com vistas à adequação entre o plano e

sua implementação.

As atividades de monitoramento são desenvolvidas durante a execução do programa.

Entretanto, para realizá-las é necessário ter conhecimento do projeto nas suas fases

inicial e final, bem como na sua fase de desenvolvimento, pois isto permite verificar o

seu andamento com relação a objetivos e metas, viabilizando, se necessário,

redirecionar, ou mesmo, redesenhar algumas ações que se comportaram de forma não

prevista. Trata-se, portanto, de um processo contínuo que retroalimenta o ciclo de

ajustes de uma política.

De forma resumida, o monitoramento é um processo sistemático e contínuo que,

produzindo informações sintéticas e em tempo eficaz, permite rápida avaliação

situacional e a intervenção oportuna que corrige ou confirma as ações monitoradas.



Algumas características do monitoramento de projetos de desenvolvimento, que neste

estudo tem especial relevância, são assinaladas:

� visa otimizar a realização dos objetivos do projeto e evitar efeitos negativos.

� facilita obter os conhecimentos que estão sendo aproveitados para redefinição

e a adequação do projeto.

� observa elementos específicos e definidos, isto quer dizer que não trabalha

com todos os aspectos do projeto.

� é realizado sistematicamente, com um objetivo definido.

� usa como instrumento de medição indicadores, que são qualitativos e/ou

quantitativos. Os indicadores quantitativos podem ser

� interpretados de maneira qualitativa.

� basicamente é feito por pessoas internas, ao projeto.

3 Políticas de Combate à Pobreza

A Constituição Federal de 1988 representou uma mudança significativa nas políticas

sociais; no entanto, não representou uma refundação do Sistema Brasileiro de Proteção

Social (SBPS). Por um lado, houve um aumento substancial da participação do Estado

no provimento de serviços sociais; por outro, reafirmou princípios que caracterizam

historicamente certas políticas, como foi o caso do caráter contributivo da Previdência

Social ou da obrigatoriedade da Educação no que se refere ao ensino fundamental. É

importante vocês lerem a parte da seguridade social na CF88 (arts. 194 a 204). Vou

colocar aqui os pontos mais importantes, mas eles gostam de cobrar o texto da CF88.

Entre as mudanças, a CF88 incluiu princípios diferenciados e, em parte, contraditórios

em certas áreas. Ao lado do caráter contributivo da Previdência Social, temos a

necessidade de uma intervenção diferenciada em relação aos trabalhadores rurais. Ao

mesmo tempo em que se defende a universalidade da Assistência Social, a ser

oferecida a quem dela necessitar, reafirma-se seus objetivos de atendimento aos

grupos identificados por vulnerabilidades tradicionais, como é o caso das crianças,

idosos ou portadores de deficiência. A universalidade é integral, no que se refere à

Seguridade Social, apenas no atendimento de saúde.

A CF88 alterou profundamente as formas de intervenção social do Estado, ampliando o

arco dos direitos sociais e o campo da proteção social sob responsabilidade estatal, com

impactos relevantes no que diz respeito ao desenho das políticas, à definição dos

beneficiários e dos benefícios. Segundo Eduardo Fagnani, “desenhou-se, pela primeira



vez na história do Brasil, o embrião de um efetivo Estado de bem-estar social, universal

e equânime”.

A Constituição de 1988 representou um marco na história da política social brasileira,

Ela ampliou a proteção social para além da vinculação com o emprego formal. Segundo

o IPEA:

� Em primeiro lugar, as novas regras constitucionais romperam com a necessidade

do vínculo empregatício-contributivo na estruturação e concessão de benefícios

previdenciários aos trabalhadores oriundos do mundo rural.

� Em segundo lugar, transformaram o conjunto de ações assistencialistas do

passado em um embrião para a construção de uma política de assistência social

amplamente inclusiva.

� Em terceiro, estabeleceram o marco institucional inicial para a construção de

uma estratégia de universalização no que se refere às políticas de saúde e à

educação básica.

� Além disso, ao propor novas e mais amplas fontes de financiamento – alteração

esta consagrada na criação do Orçamento da Seguridade Social – estabeleceu

condições materiais objetivas para a efetivação e preservação dos novos direitos

de cidadania inscritos na ideia de seguridade e na prática da universalização.

Entre os avanços da Constituição de 1988 na determinação da responsabilidade estatal

em função da necessidade de proteção social dos cidadãos, Cardoso e Jaccoud

destacam:

� a instituição da Seguridade Social como sistema básico de proteção social,

articulando e integrando as políticas de seguro social, assistência social e saúde;

� o reconhecimento da obrigação do Estado em prestar de forma universal, pública

e gratuita, atendimento na área de saúde em todos os níveis de complexidade;

para tanto, o texto constitucional prevê a instituição do Sistema Único de Saúde

(SUS), sob gestão descentralizada e participativa;

� o reconhecimento da assistência social como política pública, garantindo direito

de acesso a serviços por parte de populações necessitadas, e direito a uma renda

de solidariedade por parte de idosos e portadores de deficiência em situação de

extrema pobreza;

� o reconhecimento do direito à aposentadoria não integralmente contributiva (ou

seja, parcialmente ancorada em uma transferência de solidariedade) dos

trabalhadores rurais em regime de economia familiar; e



� o reconhecimento do seguro-desemprego como direito social do trabalhador a

uma provisão temporária de renda em situação de perda circunstancial de

emprego.

Um dos principais avanços da CF/88 foi a introdução do conceito de Seguridade Social,

que abrange “um arranjo consistente com uma ampla rede de proteção aos riscos

sociais inerentes ao ciclo de vida, à trajetória laboral e à insuficiência de renda,

agravados por um modelo econômico excludente e pela perversa distribuição de renda

do país”. Segundo a CF88:

Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de

ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a

assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência

social.

Este artigo ainda traz os princípios da seguridade social:

Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei,

organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:

I - universalidade da cobertura e do atendimento;

II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às

populações urbanas e rurais;

III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e

serviços;

IV - irredutibilidade do valor dos benefícios;

V - equidade na forma de participação no custeio;

VI - diversidade da base de financiamento;

VII - caráter democrático e descentralizado da administração,

mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores,

dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos

colegiados.

Universalidade de cobertura e Atendimento



A universalidade pode ser dividida em dois aspectos: o objetivo e o subjetivo. O o

primeiro se refere a O QUE vai ser feito, quais atendimentos vão ser prestados. O

segundo se refere a QUEM está coberto.

Este princípio estabelece que qualquer pessoa pode participar da proteção social

patrocinada pelo Estado. Com relação à saúde e assistência social, esta é a regra. Já a

previdência social é de caráter contributivo.

Uniformidade e Equivalência de Prestações entre as Populações Urbana e Rural

As prestações securitárias devem ser idênticas para trabalhadores rurais ou urbanos,

não sendo lícito a criação de benefícios diferenciados. Até a CF88 o tratamento dado a

estas populações era diferenciado. Agora, apesar da uniformidade, existem exceções

postas pela própria Constituição.

Irredutibilidade do Valor dos Benefícios

Os benefícios não devem ter seu valor reduzido e devem ter correção de acordo com a

inflação do período. O princípio determina, dentro de uma visão estrita, uma prestação

negativa do Estado de abster-se de reduzir o benéfico concedido. Em uma visão ampla

seria uma previsão de que o Estado deva corrigir os valores dos benefícios.

Equidade na Forma de Participação no Custeio

Equidade é o tratamento igual dos iguais e desigual dos desiguais (veremos melhor o

conceito mais adiante). Este princípio impõe que o legislador crie as contribuições para

a seguridade de acordo com as possibilidades de cada um dos contribuintes, empresa e

trabalhador. Não implica a aplicação pura e simples da capacidade contributiva, como

nos impostos, mas alguma razoabilidade na taxação. Traduz a ideia de cobrar alíquotas

e valores mais elevados daqueles que tem maior fonte de rendimentos.

Diversidade da Base de Financiamento

A base de financiamento da Seguridade Social deve ser o mais variada possível, de

modo que oscilações setoriais não venham a comprometer a arrecadação de

contribuições. Por causa deste princípio, qualquer proposta de unificação de todas as

contribuições sociais em uma única é inconstitucional.



Caráter Democrático e Descentralizado da Administração

Visa a participação da sociedade da organização e gerenciamento da seguridade Social,

mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, empregadores,

aposentados e do governo. Isto funciona nos órgãos colegiados da seguridade, como o

conselho nacional de previdência social, o conselho de recursos da previdência social

etc.

Outra mudança importante da Cf88 foi a garantia da universalização da cobertura e do

atendimento na política de atenção à saúde: acesso universal e igualitário a toda a

população. Colocou-se a importância de promover a saúde como direito fundamental de

cidadania, cabendo ao Estado a obrigação de garanti-la a todos os cidadãos.

Segundo a CF88:

Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido

mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco

de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às

ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede

regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único,

organizado de acordo com as seguintes diretrizes:

I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo;

II - atendimento integral, com prioridade para as atividades

preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;

III - participação da comunidade.

Na assistência social, defende-se que ela será prestada a quem dela necessitar, mas ao

mesmo tempo defende-se a atenção a grupos mais vulneráveis, como idosos e

deficientes. Segundo a CF88:

Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar,

independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por

objetivos:

I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à

velhice;



II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;

III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;

IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e

a promoção de sua integração à vida comunitária;

V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa

portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios

de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família,

conforme dispuser a lei.

Na área dos direitos trabalhistas e previdenciários, podemos citar como avanços: o

salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado; o estabelecimento do princípio

da vinculação entre salário mínimo ao piso dos benefícios previdenciários e assistenciais

permanentes; a equiparação dos direitos dos trabalhadores rurais aos urbanos,

suprimindo as diferenças existentes nos planos de benefícios da previdência;

Na educação, a CF88 aumentou a vinculação de recursos federais para esta política e

manteve a contribuição social do salário-educação. Contudo, o aspecto mais importante

foi a descentralização para estados e municípios, mediante o seu fortalecimento fiscal e

financeiro, e a ampliação de sua autonomia na responsabilidade de gastos em

determinadas áreas.

Segundo Jorge Abrahão e José Ribeiro:

O conjunto de normas inscritas na Constituição de 1988, referentes à

política social, redesenha, portanto, de forma radical, o sistema

brasileiro de proteção social, afastando-o do modelo meritocrático-

conservador, no qual foi inicialmente inspirado, e aproximando-o do

modelo redistributivista, voltado para a proteção de toda a sociedade,

dos riscos impostos pela economia de mercado. Neste novo desenho,

afirma-se o projeto de uma sociedade comprometida com a cidadania

substantiva, que pretende a igualdade entre seus membros – inclusive

por meio da solidariedade implícita na própria forma de financiamento

dos direitos assegurados.

3.1 Focalização X Universalização

A universalização é um dos maiores princípios do Estado de Bem-Estar. TODOS os

cidadãos teriam direito a uma série de prestações sociais do Estado,

independentemente da renda. Contudo, a crise fiscal que abateu o mundo a partir do



final da década de 1970 trouxe uma série de obstáculos para a universalização. A falta

de recursos e a grande quantidade de demandas geraram uma crise de governabilidade

que percorreu o mundo.

Como uma das possíveis saídas a esta crise, o Consenso de Washington propõe a

focalização. Uma vez que o Estado não possui os recursos suficientes para atender a

todos, é melhor atender a quem mais precisa.

Toda essa discussão vai depender de como deve ser estruturada a política social de um

país. Qual é o papel dos gastos sociais do Estado na redução da desigualdade e da

pobreza? A fim de responder a essa pergunta, é preciso definir qual é o objetivo que se

pretende com os programas sociais.

Para Camargo, uma possível alternativa seria considerar como objetivo dos programas

a manutenção do padrão de vida de todos os cidadãos, diante de situações imprevistas

ou previsíveis, mas não devidamente antecipadas, o mais próximo possível daquele

vigente antes que tais situações se manifestassem.

Uma segunda possibilidade seria considerar que o objetivo dos programas sociais é

criar uma rede de proteção social para todos os cidadãos do país, evitando assim que,

diante de imprevistos como desemprego, acidentes de trabalho, doença, etc., ou diante

de situações previsíveis, mas que os cidadãos, por alguma razão, não conseguiram

antecipar adequadamente, como a perda da capacidade de trabalho em virtude de

idade avançada, pouco investimento em educação, etc., estes consigam manter um

padrão de vida mínimo adequado à sua sobrevivência.

A terceira alternativa seria considerar como o objetivo dos programas sociais reduzir as

desigualdades na distribuição da renda e da pobreza decorrentes do funcionamento de

uma economia de mercado. Assim, os programas buscariam igualar as oportunidades

no mercado de trabalho, por isso os eles deveriam ser desenhados para atender

fundamentalmente aos grupos relativamente mais pobres da população.

A ideia de igualar as oportunidades no mercado de trabalho está diretamente associada

ao conceito de equidade. Enquanto a igualdade defende o tratamento igualitário entre

as pessoas, a equidade vem acrescentar que os iguais devem ser tratados de forma

igual e os desiguais de forma desigual. Num ponto, a equidade era usada para justificar

a busca de igualar as condições de competir pelas oportunidades. Assim, buscava-se

com as políticas sociais proporcionar educação, saúde, assistência para que as pessoas

mais pobres, numa corrida em busca das oportunidades, largassem do mesmo ponto

de partida que os mais ricos. Depois, alguns vão dizer que não basta dar as condições

no ponto de partida, é preciso atuar diretamente nas oportunidades, nos resultados.

Assim, surgiu a discriminação positiva, ou ações afirmativas, como as cotas raciais em

universidades públicas.



A focalização seria uma forma de buscar a equidade. Como os recursos são escassos, a

determinação do grau de universalização ou focalização está diretamente relacionada à

definição de prioridades por parte do Estado. Dado o volume de recursos, quanto mais

universal for o sistema, menor a parcela de recursos destinada aos grupos mais pobres

da população.

Outro argumento a favor da focalização é que, dado o volume de recursos, quanto mais

universalizantes forem os programas, menor o montante que pode ser destinado a

cada programa individualmente. Como resultado, o ajuste acaba ocorrendo na

qualidade do serviço prestado à população. Como os grupos de renda mais elevada, ao

contrário dos grupos de renda mais baixa, têm a opção de pagar pela prestação dos

serviços no setor privado, a queda de qualidade acaba sendo uma forma perversa de

focalizar os programas sociais nos pobres.

No entanto, a focalização recebeu críticas severas dos movimentos de esquerda,

considerando-a como mais uma ferramenta de desmonte do Estado pelo

neoliberalismo. Critica-se principalmente a ideia de que aqueles indivíduos que não

fossem atendidos pelo Estado, poderiam buscar a satisfação de suas necessidades

junto ao mercado. Na visão neoliberal, uma economia de mercado seria dotada de uma

capacidade integradora irresistível, pois seus benefícios materiais se transmitiriam à

(quase) totalidade da sociedade. Nesse campo normativo-conceitual, as políticas sociais

seriam residuais, incidindo sobre os segmentos à margem dos processos econômicos

integradores.

Entre os argumentos a favor da universalização, é apontado o fato de que ela

economiza vários recursos na alocação do gasto social, em particular, os custos

associados ao desenho minucioso, à implementação e ao monitoramento de políticas

focalizadas, e posterior avaliação dos impactos, necessária para a correção incremental

dos “vazamentos” ou “exclusões” indevidos. Políticas universais economizariam outros

custos menos tangíveis como o estigma.

Outro argumento é o de Albert Hirschman, segundo o qual “políticas para pobres

seriam políticas pobres”, uma vez que o grau responsividade e accountability ser mais

baixo do que quando as políticas sociais têm como beneficiários estratos politicamente

mais organizados e ativos da população. Assim, segundo argumentos universalistas

preocupados com a eficiência social dos gastos sociais, para atingir os pobres mais

eficientemente são necessárias políticas universais.

Do ponto de vista ético, argumenta-se que as políticas universais nos reuniriam, a

todos, numa mesma comunidade de iguais em termos de direitos sociais de cidadania,

maciçamente garantidos pelo estado do bem-estar, em consonância com uma

concepção espessa de justiça distributiva, como praticada em países escandinavos.



Roberto Mangabeira Unger é um dos críticos da focalização (pelo menos era). Segundo

ele:

O governo Lula aderiu à ideia de "focalizar" as políticas sociais. Com

isso, confirmou que está perdido.

Um dos objetivos da opção pela universalidade é formar maioria que

defenda o Estado social por se beneficiar com ele. Outro é formar

cidadania que tenha a segurança social necessária para constituir

nação unida, capaz e inovadora. Política social não é distribuição de

esmola a necessitados enfileirados por ordem de suas necessidades. É

construção nacional. Programas só para os mais pobres -- ao invés de

programas que incluam os mais pobres -- não resistem aos ciclos

econômicos e políticos. Nos Estados Unidos, sede da propaganda em

prol da focalização, as políticas sociais universalizantes do presidente

Roosevelt perduram. A "guerra contra a pobreza" do presidente

Johnson sumiu.

Apesar de todas essas contradições, a discussão universalização X focalização tem

recebido novas interpretações, principalmente no sentido de que elas seriam

complementares, e não excludentes.

O IPEA descreve algumas das características das políticas sociais no Brasil. Segundo o

Boletim, a trajetória recente das políticas sociais no Brasil tem sido marcada por

mudanças que vêm introduzindo transformações importantes no perfil do Estado Social

brasileiro herdado do regime autoritário, e vêm permitindo avanços no cumprimento

dos princípios de responsabilidade, de transparência e de parceria Estado/sociedade.

Essas mudanças podem ser agrupadas em dimensões representativas:

� universalização,

� descentralização,

� participação da sociedade,

� focalização ou seletividade das ações,

� regulamentação e regulação,

� promoção de inovações sociais,

� adoção de medidas que visam a elevar a eficiência e a eficácia do aparelho

governamental,

� progressiva elevação do gasto social federal.



Podemos observar que eles colocam tanto a universalização quanto a focalização como

mudanças que têm ocorrido nas políticas sociais. Mas aí nos perguntamos: mas elas

não são contrastantes? Não necessariamente. Para o atual governo, o objetivo é que

haja focalização, mas sem prejuízo para a universalização. Segundo o IPEA:

A universalização das ações encontra seu fundamento na Constituição de 1988.

Em que pese o fato de o sistema de proteção social brasileiro ainda estar distante

de um padrão redistributivo e equitativo, a universalidade das políticas de saúde,

de assistência, de previdência e de educação tem sido objeto de inúmeros avanços

nos últimos anos. Assim, em relação à saúde consolida-se, progressivamente, o

Sistema Único de Saúde – SUS, que busca garantir o acesso igualitário de toda a

população aos serviços de saúde por intermédio da organização de uma rede

descentralizada. Além da descentralização, enfatiza-se também o atendimento

integral cujas prioridades são as atividades preventivas e a participação da

comunidade.

No que se refere à focalização ou seletividade das ações, observa-se um esforço

em dar prioridade a grupos social e biologicamente vulneráveis no âmbito das

políticas sociais. Trata-se de um caminho para a universalização do atendimento,

que, assim, configura-se em uma prática cujo objetivo é beneficiar a todos e mais

a quem tem menos. Isto é, esse movimento busca contemplar tanto a garantia

dos direitos sociais quanto a execução de programas expressivos de combate à

pobreza. Esse é o caso, por exemplo, do Projeto Alvorada.

Podemos ver que a focalização é “um caminho para a universalização do atendimento”

e que o “objetivo é beneficiar a todos e mais a quem tem menos”.

Segundo o IPEA, em que pese a focalização tratar-se de um conceito muito em voga na

conjuntura das políticas sociais, é preciso considerar algumas de suas ambiguidades.

Para alguns formuladores de políticas sociais, a focalização ou a seletividade das ações

é entendida como meio para racionalizar e otimizar os insuficientes recursos

orçamentários, direcionando-os para o atendimento social dos mais necessitados.

Defende-se, portanto, a concentração de esforços na população mais carente, de forma

a aliviar, de algum modo, os altos custos sociais das políticas de ajuste.

Essa vertente da focalização vem ganhando força em um contexto de crise do

financiamento do Estado Social, e tem pautado o desenho e a implementação de vários

programas e projetos em áreas como Habitação e Saneamento, Geração de Emprego e

Renda, Educação e Assistência Social.

Por outro lado, observa-se uma versão mais ampla da focalização da política social, na

qual se entende que a seletividade das ações é um caminho para a universalização do



atendimento, configurando-se em uma prática do tipo beneficiar todos e mais a quem

tem menos. Essa concepção parte da tese de que é preciso aumentar o gasto social

(estatal e não estatal) para contemplar tanto a garantia dos direitos sociais quanto a

execução de programas expressivos de combate à pobreza.

3.2 Tipos de Políticas Sociais

Vamos ver quais os diferentes tipos de políticas, segundo Sergei Soares e Natália

Sátyro:

� Proteção social;

� Geração de oportunidades;

� Incentivo à acumulação do capital humano

No primeiro encontram-se os programas que têm por objetivo primordial o corte da

transmissão intergeracional da pobreza, mediante o incentivo à acumulação de capital

humano. Este objetivo depende fundamentalmente da cobrança das contrapartidas. A

verdadeira função da transferência é constituir-se em meio para viabilizar a formação

da geração seguinte. A porta de saída é a formação da geração vindoura, e a saída de

uma família antes disto colide com o objetivo do próprio programa. O sistema de

informações deve ser integrado, antes de tudo, com os sistemas dos ministérios ou

secretarias responsáveis pela acumulação de capital humano, como educação ou

saúde.

No segundo caso enquadram-se os programas que objetivam assistência temporária a

famílias pobres, acoplada à geração de oportunidades. Equivalem a uma UTI da

pobreza: as transferências de renda são as transfusões de sangue que mantêm o

paciente vivo, enquanto os programas de geração de oportunidades o curam, no médio

prazo, da doença da pobreza. Nestes casos, as portas de saída têm papel primordial, e

é necessário que estes programas estejam intimamente conectados à oferta de

capacitação, treinamento, aconselhamento familiar, microcrédito, desenvolvimento

local e outros programas cujo objetivo seja capacitar a família para que ela escape da

pobreza pelos seus próprios meios. Tempos máximos de permanência fazem todo

sentido, para que não se gerem incentivos adversos.

Finalmente, há os programas de transferência que são, assumidamente, proteção

social. Nestes, o objetivo primordial é dotar os pobres de renda, para que estes

consigam viver com menos agrura e angústia enquanto não encontram caminhos para

melhoria de vida. Nestes casos, considera-se que as crianças são especialmente

vulneráveis, o que explica as fórmulas que lhes outorgam benefícios, bem assim a



exigência de contrapartidas educacionais e de saúde. Se o programa é proteção social,

deve ser pensado enquanto política permanente; portanto, o prazo de permanência se

prolonga enquanto dura a necessidade da família. Diversamente da abordagem

anterior, aqui a busca por portas de saída mediante geração de oportunidades se faz

em outras políticas, preferencialmente em outros ministérios.

Segundo os autores, o Bolsa Família não é nem um programa de geração de

oportunidades, nem um programa de incentivo à acumulação do capital humano, nem

um programa de proteção social.

No momento, ele é um estranho no ninho, de difícil classificação no

universo da política social. Se o problema fosse apenas de

classificação, a solução seria meramente mudá-la. Mas o problema é

mais profundo: na medida em que a concepção do PBF permanece

sem clareza, aprofundam-se as contradições no próprio programa, e

este acaba frustrando todos os três objetivos citados.

Os programas sociais estão ligados à evolução do conceito de equidade. Este nasceu na

Grécia Antiga e ele surgiu referindo-se à disposição de reconhecer o direito de cada

um, mesmo que isso implique em não obedecer exatamente ao direito objetivo,

pautando-se sempre pela busca de justiça e moderação. A equidade é um dos

instrumentos de integração no direito e consiste na adaptação da regra existente à

situação concreta, observando-se os critérios de justiça e igualdade. Pode-se dizer,

então, que a equidade adapta a regra a um caso específico, a fim de deixá-la mais

justa. Ela é uma forma de se aplicar o Direito, mas sendo o mais próximo possível do

justo para as duas partes.

Podemos perceber que o conceito de equidade está diretamente relacionado à justiça.

Esta é a principal diferença de equidade para igualdade. Com frequência os termos

“igualdade” e “equidade” são traduzidos e incorporados de modos semelhantes. Apesar

de serem muito confundidas, as palavras têm dois significados distintos e são

conceitualmente diferentes. Igualdade é semelhança; equidade é justiça. Dessa forma,

ser igual não significa necessariamente ser equânime, e vice-versa.

Com base nesta diferenciação, a equidade pode ser dividida em duas: horizontal e

vertical. A equidade vertical exige que seja dado “desigual tratamento para desiguais”.

Normalmente isto significa que os cidadãos com maior renda devam pagar mais

impostos que os com menor renda. Uma das aplicações da equidade vertical é o

princípio de capacidade de pagamento sugere que os contribuintes devem arcar com

cargas fiscais que representem igual sacrifício de bem-estar, interpretado pelas perdas

de satisfação no setor privado.



A equidade horizontal implica tratar a todos iguais igualmente e a equidade vertical

implica um tratamento desigual para os desiguais, ou seja, o estabelecimento de ações

afirmativas para inclusão dos mais desfavorecidos social, cultural ou economicamente.

A chamada discriminação positiva visa dar prioridade aos que têm menos condições ou

capital, favorecendo-os. Nesse sentido, os que não dispõem de alternativas de

atendimento no setor privado, os que têm menos vez e voz, os que têm menos

recursos, deverão contar com um atendimento diferenciado.

Turner (1986) diferencia quatro tipos diferentes de equidade: ontológica, de

oportunidade, de condições e de resultados.

A equidade ontológica se refere à igualdade fundamental entre as pessoas. Varia das

abordagens religiosas de igualdade perante Deus, passando pela abordagem marxista -

para a qual a natureza do ser humano é forjada por sua "praxis" livre e

transformadora, que busca um domínio cada vez maior sobre a natureza e maior

comunicação, autonomia e consciência - até as perspectivas "relativistas" modernas, de

que a natureza humana é específica de certas culturas e sistemas sociais.

O segundo tipo diz respeito à equidade de oportunidades de se alcançar os objetivos

almejados. Esta concepção, herança das revoluções francesa e americana, está na base

da teoria social da meritocracia, sendo uma característica da doutrina política do

liberalismo clássico, que considera ser possível uma mobilidade social perfeita, a partir

da igualdade de oportunidades. Uma vez garantida a universalidade dos direitos

fundamentais à vida, à liberdade e à propriedade, todos têm, independente de sua

origem, as mesmas oportunidades de alcançar as mais altas posições individuais.

Assim, de acordo com esta concepção, as posições na estrutura ocupacional da

sociedade são preenchidas apenas pelo mérito pessoal, a partir da igualdade de

oportunidades para o ingresso nas instituições sociais. Por exemplo, na Índia, a divisão

em castas impede a igualdade de oportunidades.

De maneira apropriada, Turner resgata que a igualdade de oportunidade é

praticamente inseparável da noção de equidade de condições. Para haver, de fato,

oportunidades iguais para todos os membros da sociedade, a equidade precisa ser

observada também no "ponto de partida": apenas pessoas submetidas às mesmas

condições de vida podem vir a ser consideradas "em igualdade" para competir com

base em habilidades e méritos individuais.

Finalmente, o quarto tipo é a equidade dos efeitos ou resultados. Nele, a legislação e

outras medidas políticas procuram compensar os efeitos das desigualdades de

condições sociais. Mecanismos de discriminação positiva precisam operar em favor de

grupos menos privilegiados que têm, assim, suas oportunidades aumentadas,

assegurando a equidade nos resultados.



Vamos ver um exemplo. Uma forma de equidade de oportunidades é permitir que todas

as pessoas possam ingressar nas universidades públicas. Eliminam-se barreiras

relacionadas à raça, à classe social, etc. Contudo, como alguns têm mais condições de

receber uma melhor educação, têm mais chances que outros de conquistar a vaga. Por

isso a equidade de condições prega que sejam colocadas em prática políticas sociais

que busquem melhorar as condições de pessoas mais necessitadas. Já a equidade de

resultados vem dizer que não basta tentar melhor as condições é preciso dar

tratamento diferenciado diretamente no processo de seleção, criando assim as cotas

nas universidades públicas.

Já Sônia Draibe fala em dois tipos:

� A igualdade de resultados supõe um critério igualitário na alocação de recursos,

produtos e serviços uma redistribuição adequada às necessidades e referida a

uma concepção de direitos básicos que devem ser garantidos igualmente a todos

os cidadãos, com clara intenção redistributivista. É por responder a esse ideal de

redistributivismo, igualdade e conformação da cidadania que podemos perceber

o sentido das políticas de Welfare de garantia de renda mínima (sob forma de

assistência aos pobres, salário mínimo, pensão social, instrução obrigatória,

serviços sociais etc.), a par de esforços redistributivos em sentido estrito (o

imposto progressivo sobre a renda, por exemplo).

� Atender ao ideal de igualdade de oportunidade (o exemplo mais claro é o

desenvolvimento da educação secundária compreensiva, mas também os

programas de seguros sociais proporcionais à renda) significou, contrariamente,

a legitimação da desigualdade: enfatizando o mérito (o esforço de cada um, as

habilidades e capacidades diferenciadas, etc.) reforçam-se as bases de sua

definição as diferenças de renda e de condições sociais.

Podemos observar que a noção de igualdade de oportunidades de Draibe é semelhante

à de Turner. O objetivo da "igualdade de oportunidades" expressa um critério

diferenciador, com limitações de acesso aos serviços e produtos oferecidos pelo Estado.

Tal estilo enfatiza o mérito de cada "contribuinte", e define seletivamente os candidatos

aos programas públicos.

Já a de igualdade de resultados está mais próxima da equidade de condições do que da

de resultados. Assim, a ideia de igualdade de resultados envolve uma atuação mais

ativa do Estado no sentido de proporcionar condições para que os mais necessitados

possam se desenvolver, numa clara intenção redistributivista.

As formas institucionais vinculadas ao "objetivo de igualdade de resultados" ex-primem

tendências universalistas e redistributivas, bem como uma ação estatal mais intensa na



garantia de um padrão mínimo de vida para todo cidadão. Já aquelas vinculadas ao

"objetivo de igualdade de oportunidades" tendem a se manifestar através de políticas

mais assistencialistas e seletivas, que atuam de maneira ex-post e temporária deixando

os cidadãos mais vulneráveis às vicissitudes do mercado.

Atualmente, as tendências preponderantes reconhecem como pilares principais do

conceito de equidade a distribuição de recursos através de uma discriminação positiva

em favor dos mais desfavorecidos e a diminuição das desigualdades que resultam de

fatores que estão fora do controle individual. O princípio da discriminação positiva é a

base das chamadas “ações afirmativas”, que foram conceituadas por um Grupo de

Trabalho Interministerial do Governo FHC como:

Ações afirmativas são medidas especiais e temporárias, tomadas ou

determinadas pelo Estado, espontânea ou compulsoriamente, com o

objetivo de eliminar desigualdades historicamente acumuladas,

garantindo a igualdade de oportunidades e tratamento, bem como de

compensar perdas provocadas pela discriminação e marginalização,

decorrentes de motivos raciais, étnicos, religiosos, de gênero e outros.

Portanto, as ações afirmativas visam combater os efeitos acumulados

em virtude das discriminações ocorridas no passado.

Atualmente, as ações afirmativas podem ser definidas como um conjunto de políticas

públicas e privadas de caráter compulsório, facultativo ou voluntário, concebidas com

vistas ao combate à discriminação racial, de gênero, por deficiência física e de origem

nacional, bem como para corrigir ou mitigar os efeitos presentes da discriminação

praticada no passado, tendo por objetivo a concretização do ideal de efetiva igualdade

de acesso a bens fundamentais como a educação e o emprego.

Diferentemente das políticas governamentais anti-discriminatórias baseadas em leis de

conteúdo meramente proibitivo, que se singularizam por oferecerem às respectivas

vítimas tão somente instrumentos jurídicos de caráter reparatório e de intervenção

depois do fato ocorrido, as ações afirmativas têm natureza visam a evitar que a

discriminação se verifique nas formas usualmente conhecidas. Em síntese, trata-se de

políticas e de mecanismos de inclusão concebidos por entidades públicas, privadas e

por órgãos dotados de competência jurisdicional, com vistas à concretização de um

objetivo constitucional universalmente reconhecido - o da efetiva igualdade de

oportunidades.



4 Questões

1. (ESAF/APO-MPOG/2010) Ao mencionar as características que se destacam

historicamente nos programas sociais de combate à pobreza no Brasil, dos anos 30

(Vargas) até a Constituição de 1988, Draibe (2006) acaba por distinguir algumas das

peculiaridades estruturais das políticas públicas brasileiras, na área social, muitas das

quais também encontradas historicamente em políticas públicas de outras áreas. Essas

características históricas são:

a) Relativa Densidade Institucional, Centralização (na União), Fragmentação,

Descontinuidade e Ineficácia.

b) Eficiência, Efetividade, Eficácia e Densidade Institucional.

c) Clientelismo, Fragmentação, Ineficiência, Falta de Foco e Inexistência de Densidade

Institucional.

d) Centralização, Fragmentação, Descontinuidade e Densidade Institucional.

e) Ineficácia, Clientelismo, Fragmentação, Foco e Inexistência de Densidade

Institucional.

Segundo Sônia Draibe:

“o sistema de políticas sociais que chega à década dos 80 já se constituía em área

destacada de ação estatal”:

� “Modernidade” em matéria de proteção social: presença, no núcleo do sistema,

de programas de transferências monetárias e de prestação universal de serviços

básicos, combinação típica dos modernos sistemas de proteção social das

sociedades urbano-industriais.

� Significativo esforço financeiro do Estado: 15 a 18% do PIB.

� Grau avançado de “maturidade” institucional: Expressão do elevado grau de

diferenciação institucional, refletido nas suas enormes clientelas; nas acentuadas

dimensões das suas organizações e redes de serviços; nas grandes e

heterogêneas burocracias profissionais e culturas institucionais.

Contudo, segundo Draibe (1998):

Embora sejam tradicionais no país programas públicos dirigidos aos

grupos carentes da população, apenas na última vintena de anos pode-



se identificar, no sistema brasileiro de políticas sociais, uma política

nacional de assistência social minimamente dotada de objetivos,

recursos e densidade institucional. Expressando tal inflexão, a política

assistencial passou a referir-se a uma gama bastante ampla e

diversificada de programas - universais e contínuos alguns,

emergenciais, focalizados e temporários outros - numa sorte de

combinação que inegavelmente ampliou a complexidade, a densidade

e mesmo a centralidade desse ramo das políticas sociais.

Portanto, somente no final do século XX é que foi observada uma maior densidade

institucional nas políticas sociais brasileiras. Assim, como a questão pede as

características das políticas sociais de 1930 a 1988, a letra “A” estaria também errada,

já que durante esse período a densidade institucional não era uma característica.

Contudo, foi mantida como certa.

Gabarito: A.

2. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Ao avaliar um programa de governo, é necessário lançar

mão de critérios cuja observação confirmará, ou não, a obtenção de resultados. Assim,

quando se deseja verificar se um programa qualquer produziu efeitos (positivos ou

negativos) no ambiente externo em que interveio, em termos econômicos, técnicos,

socioculturais, institucionais ou ambientais, deve-se usar o seguinte critério:

a) eficiência.

b) eficácia.

c) sustentabilidade.

d) efetividade.

e) satisfação do beneficiário.

Questão tirada do texto: “Avaliação de programas públicos: desafios conceituais e

metodológicos”, de Frederico Lustosa da Costa e José Cezar Castanhar. Disponível em:

http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0044552.pdf

“Embora se associe normalmente a avaliação de desempenho à

mensuração de eficiência na gestão de programas públicos, este não é,

evidentemente, o único e, eventualmente, nem o mais importante

critério a ser utilizado na avaliação. A lista dos critérios que podem ser



utilizados é longa e a escolha de um, ou vários deles, depende dos

aspectos que se deseja privilegiar na avaliação. Segundo o manual da

Unicef, os mais comuns são:

– impacto (ou efetividade) — indica se o projeto tem efeitos (positivos)

no ambiente externo em que interveio, em termos técnicos,

econômicos, socioculturais, institucionais e ambientais.”

Quanto falamos em efeitos no ambiente, estamos nos referindo à efetividade.

Gabarito: D.

3. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Apesar das divergências existentes, os diferentes autores

coincidem no conceito geral e nas características essenciais das políticas públicas. De acordo com esse consenso, não é um elemento característico das políticas públicas:

a) um conjunto de medidas concretas, ou seja, ações realizadas por instituições com

competência para tal.

b) decisões ou formas de alocação de recursos.

c) um ou vários públicos-alvo.

d) apoio dos agentes públicos e dos atores sociais à concepção que orienta as decisões

quanto às prioridades da agenda governamental.

e) definição obrigatória de metas ou objetivos a serem atingidos, selecionados em

função de normas e valores.

Enrique Saravia cita Thoenig, que considera que os elementos que podem caracterizar

uma política são cinco:

Um conjunto de medidas concretas; decisões ou forma de alocação de

recursos, que ela esteja inserida em um quadro geral de ação; tenha

um público-alvo (ou vários públicos; apresente definição obrigatória de

metas ou objetivos a serem atingidos, definidos em função de normas

e valores.

Podemos observar que não faz parte dos elementos o apoio dos agentes públicos e dos

atores sociais à concepção que orienta as decisões quanto às prioridades da agenda

governamental.

Gabarito: D.



4. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) O processo das políticas públicas mostra-se como forma

moderna de lidar com as incertezas decorrentes das rápidas mudanças do contexto

sócio-político nacional e internacional, que favoreceu uma concepção mais ágil da

atividade governamental, na qual a ação baseada no planejamento deslocou-se para a

ideia de política pública. Todos os componentes abaixo são comuns às definições

correntes de política pública, exceto:

a) Ideológico: toda política requer um discurso legitimador, ou seja, destinado a

reforçar a convicção dos diversos atores quanto ao acerto das ações governamentais e

à sua orientação para o bem de todos.

b) Decisório: qualquer política envolve um conjunto sequencial de decisões, relativo à

escolha de fins e/ou meios, de curto ou longo alcance, numa situação específica e como

resposta a problemas e necessidades.

c) Comportamental: toda política pode envolver ação ou inação, mas uma política é,

acima de tudo, um curso de ação e não somente uma decisão singular.

d) Causal: toda política é um produto de ações e, por sua vez, provoca efeitos sobre o

sistema político e social.

e) Institucional: as políticas são elaboradas ou decididas por autoridades formal e

legalmente constituídas no âmbito da sua competência e são coletivamente

vinculantes.

Esta questão foi tira da Enrique Saraiva. Esse autor organizou uma coletânea de textos

consagrados sobre políticas públicas. São dois livros que foram publicados pela ENAP.

Alguns dos textos podem ser encontrados no site da ENAP:

http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=856

Acho importante vocês lerem esses textos porque a ESAF usou bastante eles no último

concurso. Saraiva afirma que nas definições dos dicionários de ciência política

encontram-se os seguintes componentes comuns na definição de política pública:

1. Institucional: a política é elaborada ou decidida por autoridade formal

legalmente constituída no âmbito da sua competência e é coletivamente

vinculante;

2. Decisório: a política é um conjunto-sequência de decisões, relativo à

escolha de fins e/ou meios, de longo ou curto alcance, numa situação

específica e como resposta a problemas e necessidades;



3. Comportamental: implica ação ou inação, fazer ou não fazer nada; mas

uma política é, acima de tudo, um curso de ação e não apenas uma

decisão singular;

4. Causal: são os produtos de ações que têm efeitos no sistema político e

social.

Podemos perceber que o componente que não está presente é o ideológico. A resposta

da questão é a letra “A”.

Gabarito: A.

5. (ESAF/EPPGG/2008) O conceito de burocracia de nível de rua surgiu da percepção da

importância dos servidores que interagem direta e continuamente com o público. O

autor que formulou o conceito chegou a sustentar que “a implementação de uma

política, no final resume-se às pessoas que a implementam”. Sobre a burocracia de

nível de rua e seu papel nas políticas públicas, de acordo com a literatura, todos os

enunciados abaixo estão corretos, exceto:

a) as decisões que esses servidores tomam, as rotinas que estabelecem e os

procedimentos que inventam para lidar com a incerteza e as pressões do trabalho vão

dar as características reais das políticas públicas.

b) para implementar uma política pública formulada nos altos escalões, é necessária

uma contínua negociação a fim de que a burocracia de nível de rua se comprometa

com suas metas.

c) o conflito político em torno da política pública não se limita aos grupos de interesse,

mas atinge também as lutas entre diferentes níveis de servidores e entre a burocracia

de nível de rua e os cidadãos.

d) são atores dotados de poder político insignificante, mas formam uma “comunidade

de policy-making” e fazem escolhas políticas, em vez de simplesmente aplicar as

decisões tomadas pelos níveis superiores.

e) os preconceitos da burocracia de nível de rua influenciam o tratamento dado aos

cidadãos, fazendo com que nem sempre a lei seja aplicada segundo os princípios da

imparcialidade e impessoalidade.

A letra “A” é correta, já que os burocratas do nível da rua podem tomar decisões que

irão alterar os rumos da política, ou seja, dar as características reais das políticas

públicas.



A letra “B” é correta, pois somente o fato de a política ser pensada nos altos escalões

não garante que ela saia do papel da forma como foi planejada. Em função da grande

discricionariedade desses burocratas, é preciso uma constante negociação para que

eles sigam o que foi estabelecido e se comprometam com as metas.

A letra “C” é correta, também existem conflitos de interesse na implementação. Os

burocratas de nível de rua possuem seus próprios interesses e podem entrar em

conflito com os decisores ou com a sociedade.

A letra “D” é a errada, pois a burocracia de nível de rua não é dotada de poder político

insignificante. Ela possui sim uma parcela grande de poder, tanto que pode alterar os

rumos da política.

A letra “E” é correta, mais uma vez coloca que esses burocratas não seguem a risca o

que foi estabelecido na formulação.

Gabarito: D.

6. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) A tomada de decisão representa um dos passos centrais

do processo das políticas públicas. O modelo de exploração mista ou exploração

combinada, ou ainda, mixed-scanning caracteriza-se por:

a) estabelecer objetivos finais amplos e avaliar exaustivamente as alternativas de

maneira a selecionar objetivamente aquela mais capaz de conduzir aos resultados

pretendidos.

b) distinguir decisões estruturantes e ordinárias, baseando as decisões sobre as

primeiras no exame das principais alternativas em função da concepção das metas,

sem descer a detalhes que prejudicam a visão de conjunto.

c) basear-se na convicção de que o conhecimento da realidade é sempre limitado e

nem sempre uma alternativa tecnicamente recomendável conquista o apoio dos atores

políticos.

d) levantar informações exaustivas sobre cada uma das alternativas possivelmente

cabíveis e combiná-las de maneira a atender às preferências hierarquizadas que

expressam os valores em jogo.

e) avaliar as alternativas à luz das relações de poder e dos compromissos institucionais

prévios que condicionam e limitam a alocação de recursos pelos tomadores de decisão.



A letra “A” é errada porque é o modelo racional que estabelece objetivos finais amplos

e avalia exaustivamente as alternativas.

A letra “B” é correta porque o mixed-scanning diferencia decisões estruturantes e

ordinárias. Para as estruturantes utiliza-se o modelo racional, mas sem fazer uma

análise tão detalhada.

A letra “C” é errada porque traz a descrição do modelo incremental.

A letra “D” é errada. Ela traz a descrição do modelo racional.

A letra “E” é errada porque traz a descrição do modelo incremental.

Gabarito: B.

7. (ESAF/EPPGG/2008) De acordo com a classificação canônica das políticas

públicas, são características das políticas distributivas, exceto:

a) alianças específicas entre lideranças não antagônicas.

b) questões não adversárias, com baixo potencial de conflito.

c) questões passíveis de solução mediante a alocação de recursos públicos sempre

divisíveis.

d) lideranças consolidadas pela contínua expansão do público beneficiado pelos

recursos alocados.

e) lideranças que se constituem à base da sua capacidade de responder a demandas

discretas.

Segundo Luis Villanueva, as políticas distributivas são arenas relativamente pacíficas,

que se caracterizam por questões não rivais, susceptíveis de serem tratadas por

recursos públicos sempre divisíveis. Nela, são feitos acordos particulares de apoio

recíproco entre demandantes não antagônicos. As lideranças se afirmam por sua

capacidade de gestão para responder a demandas soltas, mas são lideranças efêmeras,

que duram apenas enquanto as necessidades são satisfeitas.

A resposta da questão é a letra “D”. As lideranças consolidadas pela contínua expansão

do público beneficiado é uma característica das políticas redistributivas. Nestas, as

lideranças tendem a ser permanentes e contam com associações civis e políticas

poderosas para a defesa de seus interesses vitais.

Gabarito: D.



8. (ESAF/EPPGG/2008) Os estudos de políticas públicas indicam que a partir dos

interesses dos atores políticos as estruturas de poder, correlações de força ou “arenas”

de políticas públicas se originam, se estabilizam ou se transformam. Assinale a única

característica comum entre as políticas regulatórias e redistributivas.

a) Arena formada por interesses exclusivos, contrapostos e conflituosos em torno de

uma mesma questão.

b) Arena de conflito e negociação, que obriga os atores a coalizões ou transações de

concessão recíproca.

c) Conflitos que emergem ou desaparecem segundo as questões em disputa e os

grupos potencialmente prejudicados ou beneficiados.

d) Lideranças consolidadas e permanentes, que contam com poderosas associações

civis e políticas para a defesa de seus interesses.

e) Sanções de alta intensidade: aplicam-se direta e imediatamente contra os que

resistem aos seus imperativos.

Ainda segundo Luis Villanueva, a política regulatória é uma arena de conflito e

negociação entre grupos de poder, que o pluralismo explica muito bem. Trata-se de

uma arena relativamente turbulenta, de interesses exclusivos e contrapostos de grupo,

que se movem em torno de uma mesma questão e que se vêem obrigados a formar

coalizões e/ou realizar acordos de recíproca concessão, uma vez que a eventual solução

não pode favorecer de igual maneira as partes envolvidas: existem afetados e

beneficiados em razão de uma lei geral que regula determinado campo de ação. Aqui, a

liderança se baseia na capacidade de somar forças que comportam e defendem os

mesmos interesses, assim como efetuar acordos vantajosos para o grupo. Contudo,

também é uma liderança passageira, ainda que menos efêmera que nas políticas

distributivas, pois os conflitos de interesses aparecem e desaparecem conforme as

questões em disputa.

Já a política redistributiva, a mais audaciosa e radical, que aborda questões polêmicas

das relações de propriedade, poder e prestígio social estabelecidas, tende a ser a arena

mais tensa e conflituosa, semelhante à tradicional luta de classes do marxismo. Os

acordos são impossíveis ou com resultados pouco significativos, já que o desfecho

destas questões radicais afetará inevitavelmente a numerosos setores da população em

pontos cruciais de sua sobrevivência social.



Portanto, as letras “B” e “C” trazem características das políticas regulatórias. As letras

“A” e “D” falam de características das políticas redistributivas. A letra “E” é que traz

uma característica comum às duas.

Segundo Villanueva, num texto posterior, Lowi trouxe uma nova perspectiva, segundo

a qual o tipo de política será determinado pelo tipo de coação que o governo poderia

razoavelmente empregar no tratamento das questões. A coação pode ser “horizontal”,

para denotar sua extensão e alcance: se abrange apenas as condutas, ou se chega

também a envolver o contexto da ação. A coerção “vertical” denota sua intensidade e

força: se comporta sanções imediatas e diretas ou apenas remotas.

Nesta nova perspectiva, as políticas distributivas e regulatórias coincidem no fato de

que as suas sanções abrangem os comportamentos individuais, mas diferem pelo fato

de as sanções serem remotas nas distributivas e imediatas nas regulatórias. Em

oposição, as políticas constituintes e redistributivas coincidem no fato de que suas

sanções possíveis se estendem para abranger os contextos de conduta, mas diferem na

força de suas sanções, que são respectivamente remotas e imediatas.

Assim, as políticas regulatórias e redistributivas coincidem em que ambas implicam

sanções diretas e imediatas contra eventuais resistentes, mas diferem no fato de as

primeiras somente abrangerem comportamentos individuais, enquanto as segundas

envolvem o contexto em que se desenvolve a ação, ao modificarem o contexto

econômico e social.

Gabarito: E.

9. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Embora grande parte das análises de políticas

públicas se concentre nos aspectos relativos à formulação, a literatura vem

enfatizando, cada vez mais, a importância dos estudos da formação da agenda

governamental. Em resposta à indagação sobre como as agendas governamentais são

estabelecidas, um modelo largamente conhecido apresenta três explicações:

problemas, política e participantes visíveis. Esse modelo é conhecido como:

a) Modelo Interativo-Iterativo.

b) Modelo de Mútuo Ajuste.

c) Modelo de Múltiplos Fluxos.

d) Modelo de Exploração Combinada.

e) Modelo de Análise Estratégica.



Vimos que Kingdon diferencia três dinâmicas de processos para explicar como os

participantes influenciam agendas e alternativas. Contudo, para responder a pergunta

“Como as agendas governamentais são estabelecidas?” ele coloca três explicações:

problemas, políticas e participantes. Esse é o modelo de fluxos múltiplos.

Gabarito: C.

10. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Nem sempre as decisões tomadas para a resolução

de um problema de política pública são executadas, mais frequentemente ainda, podem

ser executadas de maneira inconsistente, ou podem se arrastar durante longos

períodos apenas parcialmente implementadas. A implementação de políticas públicas é

um longo e complexo processo que desafia tanto a reflexão teórica quanto a

capacidade dos gestores governamentais. Examine os enunciados abaixo sobre a

implementação e assinale a opção correta.

I - No modelo “de cima para baixo” ou top-down, a implementação é vista como um

processo de reunião ou encaixe de diversos elementos para alcançar um resultado

programado, e, nesse sentido, a decisão passa pelas mãos dos administradores de tal

maneira que o conteúdo da política vai sendo reformulado, emendado e transformado

no âmbito da execução.

II - No modelo “de baixo para cima” ou bottom-up, a implementação aparece como não

problemática, ou seja: observadas todas as condições que caracterizam o processo de

formulação, cabe aos implementadores a realização quase mecânica de uma sucessão

de passos relativamente ordenados, executados pelas diferentes organizações

envolvidas.

III - No modelo “de cima para baixo” ou top-down, uma variável central é a capacidade

do comando de obter obediência dos comandados, já que estes, ao invés de se

comportarem de acordo com os procedimentos técnicos e administrativos previstos,

podem utilizá-los discricionariamente até convertê-los em suporte de seu próprio poder

interno frente aos seus chefes, subordinados e clientela.

IV - Segundo o modelo “de baixo para cima” ou bottom-up, na base da execução se

desenvolve uma vida complexa, que é feita de jogos de influência e de negociações em

torno da aplicação das normas e dos procedimentos, que pouco têm a ver com a

racionalidade dos decisores.

a) Todos os enunciados estão corretos.

b) Somente o enunciado número 4 está correto.

c) Somente o enunciado número 2 está correto.



d) Somente o enunciado número 3 está correto.

e) Somente o enunciado número 1 está correto.

A afirmação I é errada porque fala que a decisão passa pela mão dos administradores,

que alteram o conteúdo da política. No modelo top-down os administradores apenas

executam o que já foi formulado.

A afirmação II é errada porque traz a descrição do modelo top-down, e não do bottom-

up.

A afirmação III é errada. No modelo top-down, crê-se que a implementação é uma fase

simples, em que apenas se coloca em prática o que já foi decidido. É no modelo

bottom-up que se vê os administradores dotados de um grau de discricionariedade e

que podem tomar decisões que alteram os rumos da política pública.

A afirmação IV é correta, já que é justamente no modelo bottom-up que a

implementação é marcada pela complexidade, onde há interferência dos

administradores.

Gabarito: B.

11. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) A literatura apresenta diversas constatações sobre o

processo decisório das políticas públicas. Examine os enunciados abaixo e assinale a

resposta correta.

a) O contexto de oportunidade consiste numa situação em que a capacidade de rastreio

da organização governamental é utilizada com ampla folga, devido à unanimidade das

percepções quanto ao problema a ser resolvido e à reduzida pressão dos grupos de

interesse.

b) Em processos decisórios rotineiros, as ações dos tomadores de decisão já estão

previamente programadas, como também estão os instrumentos a serem aplicados, e a

decisão costuma se resumir a aspectos de dosagem ou combinação destes.

c) Há casos em que as políticas vão se tornando conhecidas ou tomando forma ao

longo do processo decisório, de forma que se torna desnecessário que os tomadores de

decisão realizem análises para compreender o problema de política e suas possíveis

soluções.



d) Um dos mais recorrentes procedimentos nos processos decisórios é a adaptação de

políticas anteriormente adotadas, especialmente quando ocorrem situações de crise

que, ao se prolongarem, contribuem para a inovação.

e) O contexto de crise refere-se a uma situação na qual as visões alternativas quanto

ao problema da política são muito conflituosas, de tal maneira que cada ator acaba

tendo uma percepção clara dessas alternativas.

Questão copiada do texto “O processo decisório de política”, de Jorge Vianna Monteiro:

http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=28

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Segundo o autor, a literatura das “ciências de decisão” costuma distinguir dois

contextos amplos em que se processam as decisões:

a) O contexto de oportunidade, em que a política é estabelecida “voluntariamente”

pelo policy-maker, ou seja, trata-se de uma situação em que a capacidade de

rastreio(vou explicar este conceito ainda nesta questão) da organização

governamental é utilizada com ampla folga, em grande parte devido:

� à relativa clareza com que pode ser estabelecido o problema de política a

ser resolvido, o que não significa necessariamente um modo único de

percepção da conjuntura (se há percepções diversas, dentro e fora da

organização de decisão, elas são incorporadas ao processo decisório);

� à reduzida, ou mesmo ausente, pressão de grupos de interesse, o que

torna o tempo de ação relativamente flexível.

b) Em outro extremo estão as conjunturas de crise, em que as políticas adotadas

ocorrem muito mais por provocação do que atitude voluntária dos policy-makers.

Nesse sentido, em situação de crise ocorre:

� sobrecarga na capacidade de rastreio da organização governamental face

ao seu meio externo incerto e turbulento. Por implicação, torna-se crítica a

própria definição ou caracterização do problema sobre o qual se pretende

atuar. Na possibilidade de visões alternativas quanto ao problema da

política elas são bastante conflitantes e mesmo não se chega a ter a

percepção dessas alternativas;

� pressões intensas de dentro e de fora da organização de política no

sentido de se estabelecer um curso de ação. Por implicação, o tempo de



ação torna-se pouco flexível, e o timing da política passa a ser um

elemento importante a ser considerado pelo policy-maker.

As duas condições do contexto de oportunidade (relativa clareza de diagnóstico e

flexibilidade de cronograma) tanto podem ocorrer em decisões rotineiras, no sentido de

processos decisórios cíclicos (política orçamentária, política tributária), como em níveis

de definição de política muito amplos (universalização da previdência social, Plano

Nacional de Saúde). A letra “A” é errada porque no contexto de oportunidade não há

unanimidade das percepções quanto ao problema a ser resolvido. Existe sim ampla

folga na capacidade de rastreio e também pouca pressão de grupos de interesse.

Já a sobrecarga da capacidade de rastreio e a pouca flexibilidade do tempo de ação, no

caso da conjuntura de crise, levam ao estabelecimento de políticas que não

contemplam opções, aumentando a probabilidade de correções e ajustamentos.

Essas duas situações são extremas, e seria desapropriado pensar que as políticas

públicas também se distribuíssem por esses casos limites. Com efeito, toda política

envolve elementos de oportunidade, tanto quanto de crise.

As políticas diferem umas das outras, entre outros aspectos, pela sua emergência ao

longo do processo decisório. Em processos decisórios rotineiros, as ações dos policy-

makers já são, em geral, programadas de início. Sua efetivação apenas aguarda o

tempo apropriado dentro de um cronograma mais ou menos formalizado. Assim

também ocorre com a operação de certos instrumentos de política em determinadas

conjunturas: tudo que o policy-maker tem que decidir é a dosagem ou mistura desses

parâmetro cuja atuação é típica naquelas conjunturas. Estão nesse caso boa parte das

políticas fiscal, cambial e monetária. É certo que essa calibração e a mistura dos

instrumentos de política podem-se constituir num ponto crítico do estabelecimento da

política. A letra “B” é correta

Uma segunda possibilidade – e que se encontra bastante próxima da anterior – é que

as políticas vão-se tornando conhecidas (ou tomando forma) ao longo do processo

decisório. Aqui, o processo decisório não se confunde tão simplesmente com a

operacionalização de uma dada política, mas envolve alguma capacidade analítica mais

ativa de compreender o problema de política e suas possíveis soluções. A letra “C” é

errada porque é necessário sim uma análise do problema e das soluções.

Uma variante dessa possibilidade é a de adaptação de políticas anteriormente

adotadas. Incluem-se, nesse caso, a comparação de experiências em outras

economias, lidando com circunstâncias semelhantes. Por exemplo, as políticas de

energia seguem padrões semelhantes pelo mundo afora, adaptando-se umas às outras.



A complexidade dos processos decisórios de política pública encontra sua

caracterização mas típica nas situações em que o policy-maker é um inovador, ou seja,

quando a conjuntura requer uma ação absolutamente nova, fora dos padrões

habitualmente praticados. Em boa margem, o prolongamento das situações de crise

contribui para tais processos inovadores. Um exemplo foram as mudanças ocorridas na

política econômica do Brasil após as crises do petróleo na década de 1970. A letra “D”

é errada porque nos casos de crise não se procede à adaptação de outras políticas

existentes, mas sim à inovação.

A “capacidade de rastreio” é a maior ou menor percepção dos policy-makers quanto Às

mudanças que ocorrem no meio externo sobre o qual atua a política. Esse rastreio

envolve um problema de tradução, isto é, de como interpretar os sinais que chegam à

organização. Um exemplo é o que está acontecendo hoje no mercado financeiro. Muitos

já avisavam que a valorização dos imóveis americanos era uma bolha que logo iria

estourar, mas as autoridades não deram a devida atenção.c A letra “E” é errada

porque, nas conjunturas de crise, apesar de as visões alternativas serem bastante

conflituosas, não se tem uma percepção clara das alternativas.

Isso está relacionado com a interpretação de relações bem conhecidas entre variáveis,

mas também há que “conhecer” as relações que não são bem conhecidas. São essas

que tipicamente desempenham um papel chave no processo de decisão, e é nesse

sentido que a capacidade de rastreio requer uma sensibilidade, uma quase capacidade

artística, que poucos policy-makers, de fato, exercitam ou possuem.

O rastreio falho pode levar a ações que acabam por transferir pesados ônus para a

coletividade, e mesmo para gerações futuras, tanto quanto por acarretar perda de uma

oportunidade ou a aproximação de uma crise – o que, inicialmente, sugere as fortes

conotações éticas da política pública.

A capacidade de rastreio está intimamente relacionada com o “reconhecimento de que

algo precisa ser feito”, que é procedimentos internos ao processo decisório elencados

por Jorge Viana. Esse reconhecimento está dentro da fase de Identificação.

Ainda dentro da Identificação temos o diagnóstico, em de fato se estabelece qual é o

problema da política, com a identificação da natureza do estímulo e de relações de

causa e efeito.

Em sequência à Identificação, através das fases de reconhecimento e diagnóstico,

chega-se a uma elaboração mais complexa da política: o Desenvolvimento de soluções,

que é dividido em duas fases, busca e design.

Inicialmente, procede-se à busca de soluções, que representa a tentativa de encontrar

políticas já disponíveis, eventualmente já praticadas em circunstâncias análogas. Essa



busca tanto pode ser passiva, no sentido do policy-maker aguardar que sejam

propostas soluções, ou ativa, quando em diferentes segmentos da organização há a

busca direta por alternativas.

Todavia, é o estabelecimento de soluções ou políticas criadas especificamente para o

problema diagnosticado que requer a engenhosidade do policy-maker. Essa é a fase de

design de política. Em certas conjunturas essa é uma tarefa totalmente inovadora; em

outros casos, a inovação limita-se a adaptação de soluções já disponíveis.

A Seleção é logicamente a fase final do processo decisório, podendo envolver diferentes

estágios de investigação de alternativas. Alguns autores afirmam que o esforço

intelectual concentra-se nas fases de identificação e desenvolvimento, de tal sorte que

a seleção da política é em grande parte uma escolha aleatória. Já a literatura do

processo decisório em Economia enfatiza essa etapa final, da decisão propriamente

dita, negligenciando o processo de preparação da decisão. Temos dentro da seleção

três fases.

A seleção envolve a determinação tentativa de um número maior de alternativas do

que efetivamente será avaliado. É a fase do peneiramento, que é feito segundo

critérios bastante flexíveis. De modo geral, a preocupação é apenas a de eliminar as

políticas que não são viáveis.

Na fase de avaliação ou escolha propriamente dita, as políticas já são mais

formalmente reconhecidas e, portanto, sujeitas tanto a critérios analíticos, como a

barganha política.

Por fim ocorre a autorização, de vez que nem sempre quem escolhe a política tem

autoridade legal para comprometer a organização com esse curso de ação. A

tramitação legislativa é, por vezes, a contrapartida formal dessa fase de autorização,

que pode ser meramente simbólica ou homologatória. De modo geral, é na autorização

que a política se torna mais transparente, tanto para os policy-makers, quanto para a

sociedade como um todo.

Podemos resumir estas fases do processo decisório no seguinte quadro:

1. Identificação:

a. Reconhecimento;

b. Diagnóstico

2. Desenvolvimento:

a. Busca;

b. Design



3. Seleção

a. Peneiramento;

b. Avaliação – escolha;

c. Autorização.

Gabarito: B.

12. (ESAF/CGU/2008) Compreender a formação ou construção da agenda de

políticas públicas significa entender porque e mediante que processos as autoridades

dedicam suas energias a determinados assuntos e porque os temas a serem

deliberados são tratados como mais ou menos relevantes ao longo do tempo. Sobre a

formação ou construção da agenda de políticas públicas, todas as opções abaixo são

verdadeiras, exceto:

a) a agenda pode ser influenciada tanto pelas situações de oportunidade como pelas

situações de crise com as quais se deparam as autoridades.

b) um problema é incluído na agenda de políticas públicas quando a sua existência

objetiva se impõe às autoridades, acima dos eventos conjunturais da política e dos

interesses de grupos específicos.

c) cada um dos participantes públicos ou privados, visíveis ou invisíveis, pode atuar

como um incentivo ou um obstáculo à inclusão ou à exclusão de um assunto na agenda

governamental.

d) a combinação de uma vontade nacional com eleições é uma formadora de agenda

mais poderosa do que os grupos de interesses, que raramente são capazes de

estabelecer agendas por si próprios.

e) as agendas governamentais podem ser estabelecidas exclusivamente por atores

visíveis, tendo em vista a dinâmica dos problemas ou da política.

A letra “A” é certa, vimos as duas situações – crise e oportunidade – na questão

anterior.

A letra “B” é errada, a simples existência de um estado de coisas não faz com que ele

ganhe espaço na agenda. É preciso que ele seja visto como um problema com base em

aspectos políticos, pela força de grupos de pressão.

A letra “C” é certa, os atores podem ajudar ou dificultar a inclusão de determinados

temas.



A letra “D” é certa, segundo Kingdon:

A combinação de uma vontade nacional com eleições é uma formadora

mais poderosa de agendas do que aquela criada por grupos de

interesses. Estes frequentemente conseguem bloquear a avaliação de

propostas que não sejam de sua preferência, ou então se adaptam a

um item já prioritário na agenda governamental, acrescentando

elementos um pouco mais relacionados com seus interesses. Estes

grupos raramente estabelecerem agendas por si próprios.

A letra “E” é certa. Segundo Kingdon:

A agenda governamental pode ser estabelecida exclusivamente por

atores visíveis, tendo em vista somente a dinâmica dos problemas ou

da política.

Gabarito: B.

13. (ESAF/CGU/2008) De acordo com a literatura em políticas públicas, agenda

governamental consiste em um conjunto de temas que, em dado momento, são alvo de

séria atenção tanto por parte das autoridades governamentais como de atores fora do

governo, mas estreitamente associadas às autoridades. Sobre a formação ou

construção da agenda de políticas públicas, pode-se afirmar que:

a) consiste em um processo de identificação e reconhecimento de problemas, o que a

distingue da formulação, que consiste na especificação das alternativas de ação

governamental.

b) consiste em uma lista de temas que são objeto das preocupações de todos os

agentes governamentais, independentemente dos diferentes níveis e setores de

governo.

c) depende de uma diferenciação entre o que é uma situação e o que é um problema,

com base em valores, na análise de dados empíricos, em pressões políticas, em

eventos críticos e até no fluxo da política.

d) não envolve a exclusão de problemas, que é naturalmente causada pela mudança da

realidade ou do foco de atenção das autoridades, pela banalização das situações ou

pela dinâmica dos ciclos sociais.

e) é determinada pelos meios mediante os quais as autoridades tomam conhecimento

das situações, como, por exemplo, os indicadores, os eventos-foco, críticas severas do

Congresso ou da mídia.



Segundo Kingdon, é preciso separar a discussão dos temas da agenda da discussão das

alternativas. Por isso ele prefere diferenciar estes dois processos e afirma que a

formulação de políticas públicas é um processo que envolve:

1. O estabelecimento de uma agenda;

2. A especificação das alternativas a partir das quais as escolhas são feitas;

3. Uma escolha final entre estas alternativas específicas;

4. A implementação desta decisão.

Portanto, nem a agenda nem a formulação fariam a especificação das alternativas de

ação governamental. A formulação faz a escolha de uma das alternativas. A letra “A” é

incorreta. Ainda segundo Kingdon:

A agenda é a lista de temas ou problemas que são alvo em dado

momento de séria atenção tanto da parte das autoridades

governamentais como de pessoas fora do governo mas estreitamente

associadas às autoridades. Evidentemente essa lista varia de acordo

com os diferentes setores do governo. O presidente e seus assessores

mais próximos, por exemplo, têm nas suas agendas os itens “mais

importantes”, ou seja, questões como crises internacionais, iniciativas

legislativas de grande porte, a economia, e as grandes decisões

orçamentárias. Há também agendas mais especializadas, como as das

autoridades na área de saúde ou transportes.

Portanto, a lista de temas não é a mesma nos diversos setores de governo. A letra “B”

é incorreta. Mais uma vez, segundo Kingdon:

Existe uma diferença entre uma situação e um problema. Toleramos

vários tipos de situações todos os dias, e essas situações não ocupam

lugares prioritários em agendas políticas. As situações passam a ser

definidas como problemas e aumentam suas chances de se tornarem

prioridade na agenda quando acreditamos que devemos fazer algo

para mudá-las.

Portanto, a letra “C” é correta, já que é importante para a definição da agenda a

diferenciação entre o que é uma situação e o que é um problema. A letra “D” é

incorreta porque os problemas não só entram na agenda como também saem dela. Os

governos possuem limitações orçamentárias, técnicas, de recursos humanos, que

obrigam que sejam eleitas algumas prioridades. Como não dá para fazer tudo, alguns

temas também deixam de ser importantes.



Vimos que Kingdon se faz a seguinte pergunta: “Porque alguns problemas recebem

mais atenção do que outros por parte das autoridades governamentais?”. E ele mesmo

responde:

A resposta está tanto nos meios pelos quais esses autores tomam

conhecimento das situações, quanto nas formas pelas quais estas

situações foram definidas como problemas.

Portanto, não seria só pelos meios, mas também pelas formas. Mesmo assim, é muito

dizer a agenda é determinada por isso. Além do reconhecimento de problemas, temos

o fluxo dos problemas e das alternativas. A letra “E” é incorreta.

Gabarito: C.

14. (ESAF/CGU/2008) Qual dos fatores relativos à implementação, listados a seguir,

é específico do modelo top-down?

a) Regras para tomada de decisões.

b) Recursos financeiros.

c) Critérios para resolução de conflitos.

d) Mecanismos e/ou canais para encaminhamento de demandas e apoios.

e) Cadeia de comando hierárquico.

O modelo top-down entende que as decisões são tomadas na formulação, pelos níveis

superiores, e que o nível operacional apneas implementa as decisões que foram

tomadas, respeitando a hierarquia.

Gabarito: E.

15. (ESAF/CGU/2008) A implementação é o processo mediante o qual decisões

relativas a políticas públicas tornam-se intervenção concreta na realidade. Para que

esse processo seja exitoso, algumas condições devem ser observadas,

independentemente do modelo de implementação. Entre os enunciados abaixo,

relativos a tais condições de êxito da implementação, assinale o único incorreto.



a) A legislação deve definir os objetivos da política de modo claro e consistente e

restringir a emergência de outras políticas que tenham objetivos conflitantes ou que

concorram pelos mesmos recursos.

b) Os agentes responsáveis pelas instituições implementadoras devem dispor de

capacidade gerencial e de habilidades políticas e devem estar comprometidos com os

objetivos da política.

c) O arranjo institucional da implementação deve prever os mecanismos necessários de

integração hierárquica entre as agências envolvidas.

d) A política deve contar com o apoio de alguns parlamentares e líderes do Executivo e

não deve sofrer restrições por parte do Judiciário.

e) A legislação deve estruturar o processo de implementação de maneira que tanto os

agentes implementadores quanto os grupos-alvo entendam o seu papel e possam ter o

desempenho esperado.

Vimos que Maria das Graças Rua aponta 10 pré-condições ideais necessárias para que

haja uma implementação bem sucedida:


2. O programa deve dispor de tempo e recursos suficientes;

3. Em cada estágio da implementação, a combinação necessária de recursos

deve estar efetivamente disponível;


efeito (de uma solução que está sendo proposta);

5. Esta relação entre causa e efeito deve ser direta;


agências para ter sucesso;

7. Deve haver completa compreensão e consenso quanto aos objetivos;








efetiva obediência dos seus comandados.

A letra “A” foi dada como errada. Discordo, pois o fato de existirem política conflitantes

e que concorrem pode prejudicar sim a implementação da política pública.

A letra “B” é certa, os implementadores precisam estar preparados, não é uma

atividade simples, e devem se comprometer com os objetivos da política, de modo a

não desvirtuá-los.

A letra “C” é errada. Discordo, pois como fala a Maria das Graças Rua, os atores em

posição de comando devem ser capazes de obter obediência. No caso das agências

governamentais, vale a mesma coisa.

A letra “D” é certa, deve haver apoio para a política.

A letra “E” é certa, os objetivos e papeis devem ser claros.

Gabarito: A.

16. (ESAF/CGU/2008) Sobre os atores envolvidos nas políticas públicas, assinale o

único enunciado incorreto.

a) Atores são exclusivamente aqueles que têm algum tipo de interesse em jogo em

uma política pública e variam conforme a sua inserção institucional, os seus recursos

de poder e suas expectativas quanto aos efeitos das decisões sobre tais interesses.

b) Os atores visíveis definem a agenda de políticas enquanto os atores invisíveis têm

maior poder de influência na escolha das alternativas de resolução dos problemas.

c) São atores invisíveis aqueles que, embora atuem fora do centro das atenções da

sociedade, são dotados de elevado poder de influenciar as políticas públicas devido à

sua posição econômica, como financistas, banqueiros, empreiteiros.

d) Também são atores invisíveis as comunidades de especialistas que agem de forma

relativamente coordenada: acadêmicos, consultores, assessores e funcionários


e) Os empresários políticos são atores de origem diversa, dispostos a investir recursos

para promover políticas que possam lhes favorecer, por exemplo: políticos eleitos ou

sem mandato, burocratas de carreira, lobistas, jornalistas, acadêmicos.



Ator é alguém que tem interesse na política. Se uma pessoa não tem nenhum interesse

em jogo, não é um ator. A letra “A” é correta. O critério que diferencia os atores

visíveis dos invisíveis é que os primeiros definem a agenda e estes as alternativas. A

letra “B” é correta. Por isso que, mesmo atuando nos bastidores, banqueiros e

empreiteiros são atores visíveis, já que definem a agenda. A letra “C” é incorreta. As

comunidades de especialistas que trabalham as alternativas são atores invisíveis. A

letra “D” é correta. Os empresários políticos, ou empreendedores da política, são

aqueles que investem recursos, tempo, em busca de direcionar as políticas para seus

interesses. A letra “E” é correta.

Gabarito: E.

17. (ESAF/CGU/2008) A despeito das inúmeras e profundas mudanças pelas quais

vem passando o Estado brasileiro nas últimas décadas, algumas características das

políticas públicas permanecem. Examine os enunciados abaixo e assinale o que não é

verdadeiro sobre as políticas públicas no Estado brasileiro contemporâneo.

a) Nos anos recentes, observa-se a superação da fragmentação das políticas públicas,

já que os atores sociais e o terceiro setor vêm atuando no sentido de cobrir as lacunas

de articulação e cooperação entre diferentes agências setoriais.

b) As políticas geralmente emperram devido à competição interburocrática, que faz

com que sejam fragmentadas em áreas de controle de cada agência, na busca de uma

convivência pacífica; ou que provoca superposições que levam à baixa racionalidade e

ao desperdício de recursos.

c) As políticas sofrem com a descontinuidade administrativa, pois as mudanças de

dirigentes provocam alterações de rumo ou de prioridade, levando ao

redimensionamento, reorientação, substituição, suspensão ou abandono de ações em

andamento.

d) Existe uma forte clivagem entre formulação/decisão e implementação, que faz com

que a percepção da complexidade das políticas públicas se restrinja ao ambiente/fase

da formulação/decisão, enquanto a implementação é vista como um conjunto de

tarefas de baixa complexidade, acerca das quais as decisões importantes já foram

tomadas.

e) Apesar dos esforços de descentralização política, ainda é reduzida a autonomia das

agências implementadoras e, em termos gerais, é frágil a capacidade de gestão de

políticas públicas nos níveis subnacionais de governo.



A ESAF usou nesta questão o texto da Maria das Graças Rua em que ela fala das

regularidades das políticas públicas brasileiras.

A letra “A” é errada porque não é a atuação do terceiro setor que irá resolver o

problema da fragmentação. Não é a atuação das entidades não-governamentais em

áreas que não estão sendo atendidas pelo Estado que irá superar a falta de

coordenação entre os ministérios.

Como consequência da fragmentação, surge a competição interburocrática. Segundo a

autora:

As políticas muito frequentemente emperram devido à competição

interburocrática; ou são fragmentadas em áreas de controle de cada

agência, na busca de uma convivência pacífica; ou, finalmente,

estabelecem-se superposições que levam à baixa racionalidade e ao

desperdício de recursos.

A letra “B” é correta. Uma das regularidades apontadas pela autora é a descontinuidade

administrativa. Nas palavras dela:

Uma outra característica recorrente é a descontinuidade

administrativa. Como, em regra, inexistem concepções consolidadas de

missão institucional, as agências envolvidas nas políticas públicas são

forte e diretamente afetadas pelas preferências, convicções,

compromissos políticos e idiossincrasias pessoais diversas dos seus

escalões mais elevados. Esses cargos, por sua vez, são em grande

parte preenchidos conforme critérios políticos, o que confere uma certa

impermanência aos seus ocupantes. Com isso, cada mudança dos

titulares dos cargos, como regra, provoca alterações nas políticas em

andamento.

A letra “C” é correta. Outra regularidade é a clivagem entre formulação e

implementação. Essa separação é observada, primeiro, pela presença de uma cultura

que enfatiza a formulação/decisão, tomando a implementação como dada. Ou seja, a

percepção da complexidade das políticas públicas se restringe ao ambiente/fase da

formulação/decisão, enquanto a implementação é vista como um conjunto de tarefas

de baixa complexidade, acerca das quais as decisões já foram tomadas. A letra “D” é

correta.

A letra “E” é correta porque a descentralização tem trazido avanços, já que aproxima

as políticas públicas das pessoas que precisam delas, mas os municípios brasileiros

ainda não estão totalmente preparados para lidar com os diversos encargos assumidos.



Gabarito: A.

18. (ESAF/CGU/2008) Entre as estratégias e instrumentos do monitoramento e

avaliação de políticas públicas, encontram-se todas as listadas abaixo, exceto:

a) uso mais intensivo de métodos e técnicas quantitativos, especialmente estatísticas

analíticas.

b) prioridade e legitimidade crescentes da avaliação interna.

c) incorporação de questões éticas na realização das avaliações.

d) uso da avaliação como instrumento para fortalecer a participação e empoderar os

interessados na política ou programa avaliado.

e) desenvolvimento de avaliações baseadas na teoria.

Worthen ressalta algumas tendências ou questões novas, que podem influenciar de

forma significativa o futuro da avaliação. Algumas destas são destacadas abaixo:

� Prioridade e legitimidade crescentes da avaliação interna (letra “B” certa);

� Uso mais frequente de métodos qualitativos (letra “A” errada);

� Combinação de métodos quantitativos e qualitativos;

� Preferência por avaliações com múltiplos métodos;

� Desenvolvimento de avaliações baseadas na teoria (letra “E” certa);

� Preocupação com a questão ética na avaliação (letra “C” certa);

� Uso maior da avaliação no setor privado;

� Uso da avaliação para empoderar os interessados num programa (letra “D”

certa);

� Avanço da tecnologia e as preocupações éticas que surgem em paralelo;

� Alteração nos formatos das avaliações em acompanhamento ao processo de

reforma do Estado, no âmbito do neoliberalismo.

Gabarito: A.



19. (ESAF/STN/2005) No mundo contemporâneo, as políticas públicas são

formuladas e implementadas em contextos de elevada complexidade, que impõem

grandes desafios às tentativas governamentais de responder às demandas da

sociedade. Estudos recentes têm trazido novos esclarecimentos sobre a implementação

das políticas públicas, expressos nas opções abaixo, exceto:

a) a implementação consiste em um processo autônomo em relação à formulação,

envolvendo a tomada de decisões cruciais e não apenas a execução do que foi

previamente formulado.

b) a implementação envolve lidar com conflitos jurisdicionais entre órgãos,

ambiguidades legais, confusões e omissões de normas operacionais, além de ocorrer

em contextos social, econômico ou político frequentemente dotados de reduzida

estabilidade.

c) em diversas áreas, como aquelas que envolvem os agentes da burocracia em

contato direto com os cidadãos, o espaço de discrição do agente executor é tão grande

que a sua adesão pode representar uma das variáveis mais decisivas para o alcance

dos objetivos de uma política.

d) a implementação de uma política ou programa implica a sua inserção em um

sistema de relações complexo, onde mesmo as ações de obediência de um agente

implementador aos comandos da instância coordenadora podem produzir resultados

imprevistos e até mesmo indesejáveis.

e) a implementação supõe a existência de objetivos claramente definidos e de uma

metodologia apropriada para alcançá-los; a partir daí se organizam relações

coordenadas entre tomadores de decisão e implementadores situados em diferentes

posições na máquina governamental.

A letra “A” é correta, mas o termo “autônomo” confunde o candidato. Vimos que a

implementação é vista hoje como uma fase complexa, em que os administradores

tomam decisões que alteram os rumos da política. Vimos também que é por isso que a

implementação não pode ser vista como uma fase separada da formulação. O termo

“autônomo” está sendo usado no sentido de que a implementação não segue

estritamente o que foi formulado, e não de que não tem relação nenhuma com a

formulação, sendo uma fase totalmente distinta.

A letra “B” é correta, já que a implementação é vista como um processo complexo, que

exige muito mais do que apenas executar. É preciso também fazer escolhas.

A letra “C” é correta, já que os administradores que estão em contato direto com a

população, os “burocratas de nível de rua” tem um grande grau de discricionariedade.



O conceito de burocracia de nível de rua surgiu da percepção da importância dos

servidores que interagem direta e continuamente com o público. O autor que formulou

o conceito chegou a sustentar que “a implementação de uma política, no final, resume-

se às pessoas que a implementam”.

Devemos entender que a implementação pode sim mudar os rumos da política

publicam, por isso as decisões que esses servidores tomam, as rotinas que

estabelecem e os procedimentos que inventam para lidar com a incerteza e as pressões

do trabalho vão dar as características reais das políticas públicas.

Para implementar uma política pública formulada nos altos escalões, é necessária uma

contínua negociação a fim de que a burocracia de nível de rua se comprometa com

suas metas.

A letra “D” é correta. A burocracia de nível de rua possui certa discricionariedade e é

preciso haver um processo de negociação e interação entre formuladores e

implementadores.

A letra “E” é errada, ela traz uma preocupação do modelo top-down. Como a a

implementação deve apenas pôr em prática decisões já tomadas, os objetivos já deve

estar claramente definidos, além da metodologia apropriada para alcançá-los. Os

teóricos desse modelo viam como importantes os vínculos entre diferentes

organizações e departamentos, sendo necessária uma estreita coordenação dentre

tomadores de decisão e implementadores.

Gabarito: E.

20. (ESAF/CGU/2004) O Brasil não é um país pobre, mas um país injusto e desigual,

com muitos pobres. Os elevados níveis de pobreza resultam, primordialmente, da

intensa desigualdade na distribuição da renda e das oportunidades de inclusão

econômica e social. Na tentativa de corrigir esses problemas, especialmente durante a

segunda metade da década de 90, as políticas sociais brasileiras apresentaram as

seguintes características, exceto:

a) Descentralização das ações da União para os estados, municípios e instituições da

sociedade civil especialmente em áreas como saúde, educação, assistência social.

b) Participação da sociedade na formulação, implementação e controle – pelo menos no

plano formal – por meio de conselhos situados nas três esferas de governo, e que

contam com integrantes governamentais e não governamentais.



c) Regulação e regulamentação de bens e serviços públicos, definindo gradativamente

novos parâmetros para a gestão e o controle da produção de bens e serviços de

natureza social.

d) Estratégias de integração intersetorial, contratação via concurso público de

especialistas para carreiras específicas, treinamento regular e continuado dos

servidores e avaliação sistemática dos resultados e impactos das ações empreendidas.

e) Promoção de inovações sociais com ênfase no âmbito local como ponto privilegiado

para impulsionar o desenvolvimento sustentável e a busca de processos de participação

democrática.

Essa questão foi tirada do texto do IPEA, que vimos na aula. Algumas mudanças que

vem ocorrendo no conjunto de medidas e de instrumentos que o governo federal vem

implementando para melhorar seu gerenciamento, buscando maximizar sua eficiência e

eficácia. Nesse sentido, tem-se procurado aperfeiçoar a qualidade dos serviços

prestados, por medidas dentre as quais se destacam:

� A contratação de gestores via concurso público e o treinamento regular dos

servidores;

� O aperfeiçoamento dos sistemas de informação e uma maior divulgação deles,

com o uso dos meios propiciados pela informática e pela internet, entre outros;

� A mensuração dos resultados para que se conheça melhor o alcance das

políticas.

� A implementação de mecanismos de aproximação dos usuários ao acesso a bens

e a serviços públicos, tais como a instalação, em praticamente todos os

ministérios sociais, de centrais de atendimento gratuito (linhas 0800).

A letra “D” traz medidas descritas nestes tópicos. Contudo, fala também em estratégias

de integração intersetorial. O IPEA não colocou isso em sua análise, ou seja, elas não

fariam parte das mudanças que vêm ocorrendo nas políticas sociais. Vimos que uma

das características das políticas públicas brasileiras traçadas por Maria das Graças Rua

é a fragmentação da atuação estatal. Também segundo Raquel Raichelis,

Outras dificuldades decorrem da própria lógica de estruturação das

políticas públicas na sociedade capitalista e da natureza da intervenção

estatal nesse campo. A questão da fragmentação das políticas sociais

tem sido um tema recorrente, tanto nas análises dos estudiosos

quanto na prática dos seus operadores.



O IPEA coloca que:

Por um lado, se parece claro que o PPA pode transformar-se em

poderoso instrumento de gestão pública que amplia a visibilidade e a

racionalidade das ações de governo, evidenciando possíveis

inconsistências e gerando informações capazes de averiguar os

resultados finais obtidos em cada programa, por outro, parece ainda

incompleta a tarefa de tornar-se mais orgânica a integração entre

diversos programas supostamente voltados ao enfrentamento de um

mesmo problema-chave. Esse descasamento faz que a maioria dos

programas necessite, ainda, de profunda revisão de concepção em

vários aspectos, tais como a consistência interna e a pertinência e

suficiência de ações para que se alcancem os seus objetivos diretos.

Portanto, a integração intersetorial ainda não é uma das características de nossas

políticas públicas, por isso a letra “D” é incorreta.

Gabarito: D.

21. (ESAF/CGU/2004) No debate sobre as políticas sociais, alguns analistas

sustentam que o Estado brasileiro tem gasto bastante com ações cujo impacto na

redução de pobreza seria mais significativo caso fossem mais focalizadas. Em

consequência, frequentemente se propõe a focalização das políticas sociais, em

detrimento de políticas universais. Nos termos desse debate, indique a opção incorreta.

a) A focalização ou a seletividade das ações é entendida como a concentração dos

esforços e dos recursos na população mais carente, de forma a aliviar os altos custos

sociais das políticas de ajuste fiscal.

b) Originada no Consenso de Washington, a focalização enquanto seletividade das

ações vem ganhando força em um contexto de crise do financiamento do gasto social,

e no Brasil tem pautado o desenho e a implementação de vários programas sociais.

c) A focalização ou seletividade das ações também pode ser entendida como uma

estratégia para a universalização do atendimento, tendo como objetivo final beneficiar

a todos, porém, primeiramente e mais a quem tem menos.

d) A focalização diferencia-se da universalização por estar associada com medidas de

promoção social e de fortalecimento da cidadania, vinculando-se os benefícios das

políticas sociais ao cumprimento de exigências como frequência escolar, vacinação

infantil e outras.



e) A universalização parte do princípio de que é preciso aumentar o gasto social, estatal

e não estatal, para assegurar tanto a oferta irrestrita dos benefícios correspondentes

aos direitos sociais quanto a execução de programas específicos de combate à pobreza,

emergenciais e permanentes.

Essa questão, como a anterior, também foi tirada do Boletim do IPEA. A letra “D” é

incorreta porque as políticas de universalização também estão associadas a medidas de

promoção social e de fortalecimento da cidadania. É o caso da universalização no

ensino fundamental, no SUS, na assistência social.

Gabarito: D.

22. (ESAF/EPPGG-MPOG/2003) Os instrumentos gerenciais contemporâneos são

baseados na avaliação de desempenho e resultados e na flexibilidade organizacional. A

seguir são apresentados alguns conceitos básicos deste novo tipo de gestão. Assinale a

opção que identifica todas as relações corretas entre as colunas:

1 – Eficácia A – Utilização dos recursos.

2 – Objetivos B – Alcance de resultados.

3 – Flexibilização C– Delegação de autoridade.

4 – Eficiência D – Escala de prioridades.

5 – Descentralização E – Abordagem sistêmica.

a) (1=>B), (4=>E), (2=>A), (3=>D), (5=>C)

b) (1=>B), (4=>A), (2=>E), (3=>D), (5=>C)

c) (1=>D), (4=>E), (2=>B), (3=>A), (5=>C)

d) (1=>D), (4=>B), (2=>D), (3=>C), (5=>A)

e) (1=>B), (4=>A), (2=>D), (3=>E), (5=>C)

Vamos rever os conceitos do MPOG:

� Eficiência: uso otimizado, com economia e qualidade, dos bens e recursos

empregados na implementação das ações.

� Eficácia: capacidade de alcance das metas previstas;



� Efetividade: correspondência entre os resultados da implantação de um

programa e o alcance dos seus objetivos, tendo como referência os impactos na

sociedade;

A eficiência corresponde à utilização dos recursos (4-A). Significa que conseguimos

produzir mais com os recursos de que dispomos.

A eficácia corresponde ao alcance de resultados (1-B). Esse conceito é um pouco

simplista. A eficácia corresponde a fazer o que foi proposto. Ela diz respeito à

capacidade da gestão de cumprir objetivos imediatos traduzidos em metas de produção

ou de atendimento, ou seja, a capacidade de prover bens ou serviços de acordo com o

estabelecido no planejamento das ações.

A efetividade diz respeito ao alcance dos resultados pretendidos, a médio e longo

prazo. Refere-se à relação entre os resultados de uma intervenção ou programa, em

termos de efeitos sobre a população-alvo (impactos observados), e os objetivos

pretendidos (impactos esperados), traduzidos pelos objetivos finalísticos da

intervenção. Trata-se de verificar a ocorrência de mudanças na população-alvo que se

poderia razoavelmente atribuir às ações do programa avaliado.

Portanto, ao examinar a efetividade de uma intervenção governamental, pretende-se ir

além do cumprimento de objetivos imediatos ou específicos, em geral consubstanciados

em metas de produção ou de atendimento (exame da eficácia da gestão). Trata-se de

verificar se os resultados observados foram realmente causados pelas ações

desenvolvidas e não por outros fatores. A avaliação da efetividade pressupõe que bens

e/ou serviços foram ofertados de acordo com o previsto. O exame da efetividade ou

avaliação de impacto requer tratamento metodológico específico que busca estabelecer

a relação de causalidade entre as variáveis do programa e os efeitos observados,

comparando-os com uma estimativa do que aconteceria caso o programa não existisse.

Os objetivos correspondem a uma situação desejada, ou seja, à escala de prioridades

(2-D).

A flexibilização corresponde à abordagem sistêmica. Segundo Fensterseifer:

Flexibilidade de um sistema pode ser definida como sua habilidade

para lidar com as incertezas de um ambiente em mudança, sendo

incerteza o elemento-chave do conceito.

A abordagem sistêmica trabalha com a ideia de que os sistemas envolvem interações

com o ambiente e precisam se adaptar às mudanças. (3-E)

A descentralização envolve a delegação de autoridade. (5-C)



Gabarito: E.

23. (ESAF/EPPGG-MPOG/2002) O modelo racional-compreensivo de tomada de

decisões tem, entre vários outros, o seguinte pressuposto:

a) Existência de informações e livre acesso a elas, bem como análise de todas as

possibilidades de ação nos seus aspectos positivos e negativos.

b) Análise dos aspectos culturais e de personalidade do decisor, individualmente ou

enquanto grupo.

c) Proposta de consecução simultânea de diversas linhas de ação até que uma delas se

consolide como a mais eficiente.

d) Ênfase nas organizações e nos seus aspectos culturais: os valores de quem toma as

decisões, e a fragmentação das instituições nos diversos segmentos.

e) Ênfase nas organizações e nos seus aspectos formais: as normas, como são

formuladas, quem toma as decisões e os diversos níveis das normas existentes.

A letra “A” é correta porque no modelo racional parte-se do princípio de que o homem

econômico fosse capaz de realizar as melhores escolhas, utilizando como critério de

avaliação a lógica da maximização de valor.

A letra “B” é errada porque aspectos pessoais e culturais não entram em cena, já que a

escolha deve ser a mais racional, que se preocupa apenas com a melhor resposta.

A letra “C” é errada porque o modelo racional não é baseado na tentativa e erro, mas

sim na análise detalhada das alternativas.

A letra “D” é errada porque a ênfase não é nos aspectos culturais e pessoais.

A letra “E” é errada, já que os aspectos formais não entram no modelo racional.

Gabarito: A.

24. (ESAF/EPPGG-MPOG/2002) Indique qual dos itens abaixo não é considerado

característico do processo de decisão incremental em políticas públicas.

a) Busca de composição de interesses e utilização das informações disponíveis, ainda

que incompletas.



b) Mudanças graduais ao longo do tempo.

c) Inexistência de análise exaustiva das possibilidades de políticas existentes.

d) Pressão dos usuários, funcionários e beneficiários de um programa ou política

pública, visando a sua continuação.

e) Possibilidade de reverter às condições anteriores a implementação do programa ou

política pública.

A letra “A” é correta porque o incrementalismo leva em consideração os interesses dos

atores e sabe que não poderá ter em mãos todas as informações necessárias para a

escolha mais racional.

A letra “B” é correta, já que o incrementalismo prega o gradualismo, e não mudanças

radicais. O problema é que ele acaba sendo muito conservador.

A letra “C” é correta porque a análise exaustiva é feita pelo modelo racional, e não pelo

incremental.

A letra “D” é correta porque um programa sempre terá interessados em sua

manutenção, já que há beneficiados por este programa. Por isso os interesses dos

atores devem ser levados em consideração para que não haja muitas oposições.

A letra “E” é incorreta já que com mudanças graduais dificilmente será possível

reverter as condições anteriores ao programa, o objetivo é sempre alterar aos poucos.

Gabarito: E.

25. (ESAF/APO-MPOG/2001) O processo de decisões é uma das fases mais conhecidas

e talvez a mais importante do ciclo das políticas públicas. As fases que se seguem se

referem ao modelo:

- Estabelecimento de metas

- Delimitação do problema

- Proposição das alternativas

- Análise de custo-benefício das diferentes propostas

- Seleção da proposta mais adequada para atingir as metas

a) Modelo Racional

b) Modelo Incremental



c) Modelo Lata-do-lixo (“Garbage-Can”)

d) Modelo Sequencial (“Rand Corporation”)

e) Modelo Irracional

Temos etapas do modelo racional, pois elas entendem que o problema pode ser

adequadamente analisado e as diferentes alternativas são conhecidas, de forma que

podemos tomar a decisão verificando qual é a mais eficiente.

Gabarito: A.

26. (ESAF/APO-MPOG/2001) Sobre as políticas públicas, assinale a única opção correta.

a) A agenda governamental é composta, entre outras coisas, por temas que expressam

interesses e valores, originados estritamente dos atores sociais.

b) Uma demanda só passa a constituir um item da agenda governamental quando se

torna um problema político.

c) A implementação de uma política pública ocorre automaticamente, tão logo as

decisões estejam tomadas.

d) A implementação corresponde à execução de decisões anteriores, não abrangendo a

tomada de decisões, que ocorre em uma outra fase das políticas públicas.

e) Ao contrário do processo de decisão, a implementação não inclui elementos políticos,

já que compete estritamente aos agentes da burocracia.

A letra “A” é errada por que os temas podem surgir de atores políticas e até mesmo de

instituições.

A letra “B” é certa. Vimos que, para entrar na agenda, é preciso ser visto como um

problema.

A letra “C” é errada, essa é a visão top-down.

A letra “D” é errada, novamente uma visão top-down.

A letra “E” é errada, também top-down.

Gabarito: B.



4.1 Questões de Outras Bancas

27. (CONSULPLAN/ITABAIANA/2010) Sobre políticas públicas, analise:

I. As políticas públicas são produtos resultantes da atividade política.

II. As políticas públicas compreendem o conjunto das decisões e ações relativas a

alocação imperativa de valores.

III. As políticas públicas são decisões e ações revestidas de autoridade soberana do

poder público.

IV. Uma decisão política corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas,

conforme a hierarquia das preferências dos atores envolvidos, expressando em maior

ou menor grau, uma certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis.

V. Um dos critérios utilizados para identificar os atores em uma política pública é

estabelecer quem tem alguma coisa em jogo na política em questão.

Estão corretas apenas as afirmativas:

A) I, II, III, IV, V

B) I, II, III

C) I, III, IV

D) I, II, V

E) II, III, IV

Essa questão foi tirada do texto da Maria das Graças Rua, que está na leitura sugerida.

Segundo a autora:

As políticas públicas (policies), por sua vez, são outputs, [I]

resultantes da atividades política (politics): [II] compreendem o

conjunto das decisões e ações relativas à alocação imperativa de

valores. Nesse sentido é necessário distinguir entre política pública e

decisão política. Uma política pública geralmente envolve mais do que

uma decisão e requer diversas ações estrategicamente selecionadas

para implementar as decisões tomadas. [IV] Já uma decisão política

corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme

a hierarquia das preferências dos atores envolvidos, expressando em

maior ou menor grau - uma certa adequação entre os fins pretendidos

e os meios disponíveis. Assim, embora uma política pública implique



decisão política, nem toda decisão política chega a constituir uma

política pública. Um exemplo encontra-se na emenda constitucional

para reeleição presidencial. Trata-se de uma decisão, mas não de uma

política pública. Já a privatização de estatais ou a reforma agrária são

políticas públicas.

Além disso, por mais óbvio que possa parecer, as políticas públicas são

‘públicas '- e não privadas ou apenas coletivas. A sua dimensão

'pública' é dada não pelo tamanho do agregado social sobre o qual

incidem, mas pelo seu caráter "imperativo”. Isto significa que uma das

suas características centrais é o fato de que [III] são decisões e ações

revestidas da autoridade soberana do poder público.

Como identificar os atores em uma política pública? Existem diversos

critérios. Entretanto, [V] o mais simples e eficaz é estabelecer quem

tem alguma coisa em jogo na política em questão. Ou seja, quem pode

ganhar ou perder com tal política, quem tem seus interesses

diretamente afetados pelas decisões e ações que compõem a política

em questão.

Todas as afirmações estão certas.

Gabarito: A.

28. (CONSULPLAN/ITABAIANA/2010) São condições necessárias para que haja uma

implementação perfeita de uma política pública, EXCETO:

A) O programa deve dispor de tempo e recursos humanos, matérias e financeiros

suficientes.

B) A política a ser implementada deve ser baseada numa teoria adequada sobre a

relação entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma solução que está sendo

proposta).

C) Essa relação entre a causa e o efeito deve ser direta e, se houver fatores

intervenientes, estes devem ser mínimos.

D) Os atores que exercem posições de comando devem ser capazes de obter efetiva

obediência dos seus comandados.

E) Na fase de elaboração e desenvolvimento da política, caso não se consiga o

consenso dos atores, este deverá ser negociado, no máximo, na fase de implementação

da política



Essa questão foi tirada do texto da Maria das Graças Rua, que está na leitura sugerida.

Vimos que a autora indica 10 pré-condições ideais necessárias para que haja uma

implementação bem sucedida:


2. O programa deve dispor de tempo e recursos suficientes [a];

3. Não apenas não deve haver restrições em termos de recursos globais, mas

também, em cada estágio da implementação, a combinação necessária de

recursos deve estar efetivamente disponível;


efeito (de uma solução que está sendo proposta) [b];

5. Esta relação entre causa e efeito deve ser direta, e, se houver fatores

intervenientes, estes devem ser mínimos [c];


agências para ter sucesso; se outras agências estiverem envolvidas, a

relação de dependência deverá ser mínima em número e em importância;

7. Deve haver completa compreensão e consenso quanto aos objetivos a

serem atingidos e esta condição deve permanecer durante todo o processo

de implementação [e];






efetiva obediência dos seus comandados [d].

A letra “E” é errada porque o consenso deve ser formado antes da implementação e

permanecer ao longo dela.

Gabarito: E.

29. (CONSULPLAN/ITABAIANA/2010) Marque V para as afirmativas verdadeiras e F

para as falsas:



( ) Podemos considerar que grande parte da atividade política dos governos se destina

à tentativa de satisfazer as demandas que lhe são dirigidas pelos atores sociais ou

aquelas formuladas pelos próprios agentes do sistema político, ao mesmo tempo que

articulam os apoios necessários.

( ) As demandas novas são aquelas que resultam do surgimento de novos atores

políticos ou de novos problemas.

( ) As demandas reprimidas são aquelas em que os políticos não vão atender aos

atores sociais, não reconhecendo sua necessidade.

( ) As demandas recorrentes são aquelas que expressam problemas não resolvidos ou

mal resolvidos, que constam da agenda governamental.

A sequência está correta em:

A) V, F, F, F

B) F, V, V, F

C) V, V, F, V

D) V, V, V, V

E) F, F, F, F

A primeira afirmação é verdadeira. Vimos que Maria das Graças Rua fala em inputs e

withinputs:

As políticas públicas envolvem, portanto, atividade política. Para usar a

linguagem de Easton, resultam do processamento, pelo sistema

político, dos inputs originários do meio ambiente e, frequentemente,

de withinputs (demandas originadas no interior do próprio sistema

político).

A segunda afirmação é verdadeira. Segundo a autora:

Demandas novas resultam do surgimento de novos atores políticos ou

de novos problemas.

A terceira afirmação é verdadeira. Segundo a autora:

Demandas reprimidas: são aquelas constituídas por "estados de

coisas" ou por não‑decisões. A quarta afirmação é verdadeira. Segundo a autora:



Demandas recorrentes expressam problemas não resolvidos ou mal

resolvidos, e que estão sempre voltando a aparecer no debate político

e na agenda governamental.

Gabarito: D.

30. (FCC/SGP-SP/2009) Políticas públicas são

(A) apenas aquelas decisões e ações que se revestem de autoridade política soberana.

(B) apenas aquelas decisões que são consideradas legítimas por parte dos cidadãos

soberanos.

(C) apenas as ações coletivas que afetam os interesses da maioria da população de um

Estado soberano.

(D) as ações coletivas ou individuais que atingem todos os cidadãos de um Estado

soberano.

(E) as ações que obrigam indistintamente todos os cidadãos de um Estado soberano.

Mais uma questão tirada do texto da Maria das Graças Rua, agora vocês devem estar

entendendo porque ele está na leitura sugerida. Segundo a autora

Além disso, por mais óbvio que possa parecer, as políticas públicas são

‘públicas '- e não privadas ou apenas coletivas. A sua dimensão

'pública' é dada não pelo tamanho do agregado social sobre o qual

incidem, mas pelo seu caráter "imperativo”. Isto significa que uma das

suas características centrais é o fato de que são decisões e ações

revestidas da autoridade soberana do poder público.

Portanto, o caráter imperativo é essencial. A letra “A” é certa.

A letra “B” é errada porque a legitimidade não é essencial, mesmo as políticas

formuladas contra a vontade da maioria da população são políticas públicas. Imaginem

o caso de uma política de legalização do aborto.

A letra “C” é errada. Não são apenas ações coletivas e podem afetar interesses de uma

minoria. Por exemplo, a política voltada para os portadores de hemofilia, que são em

torno de 11.000 pessoas.

A letra “D” é errada, não precisam atingir a todos.

A letra “E” é errada, não obrigam a todos.



Gabarito: A.

31. (FCC/SGP-SP/2009) Uma política pública

(A) não configura decisões ou ações que envolvem o consentimento de uma

comunidade política soberana.

(B) é uma questão meramente técnica.

(C) nem sempre depende de decisões e ações que se revestem de autoridade política.

(D) geralmente envolve mais do que uma decisão política e requer diversas ações

estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas.

(E) corresponde a uma escolha das autoridades políticas, após ouvir os empresários.

A letra “A” é errada porque o consentimento da comunidade política é importante. As

políticas são inscritas em leis, e sem o consentimento essas leis não são aprovadas.

A letra “B” é errada, é muito mais do técnica, é principalmente política.

A letra “C” é errada, vimos que a autoridade política é essencial, para a Maria das

Graças Rua.

A letra “D” é certa. Segundo Maria das Graças Rua:

Uma política pública geralmente envolve mais do que uma decisão e

requer diversas ações estrategicamente selecionadas para

implementar as decisões tomadas.

A letra “E” é errada, não é preciso ouvir empresários.

Gabarito: D.

32. (FCC/SGP-SP/2009) Com relação às três dimensões clássicas da policy analysis,

considere:

I. A dimensão institucional da politics tem em vista os processos políticos de caráter

conflituoso, dizendo respeito à imposição de objetivos e decisões que afetam a

distribuição de poder numa comunidade.



II. Nos casos de políticas setoriais novas e fortemente conflituosas, como é o caso da

política ambiental, tende a inverter-se a relação de causalidade esperada entre polity,

politics e policy.

III. No caso de políticas setoriais consolidadas com estruturas de decisão relativamente

estáveis, espera-se que a policy seja a variável independente.

IV. Quanto mais conflituosa a dimensão da politics, maior a autonomia da policy

community na definição dos rumos de determinada política pública.

V. A prática comum da policy analysis de considerar a polity como variável

independente e a policy como variável dependente tem-se mostrado inadequada para

os casos de países em desenvolvimento.

Está correto o que se afirma APENAS em

(A) I, II e V.

(B) I, III e IV.

(C) II, III, IV e V.

(D) II, IV e V.

(E) III e IV.

Essa questão foi tirada do texto “Políticas públicas: um debate conceitual e reflexões

referentes à prática da análise de políticas públicas no Brasil”, de Klaus Frey, disponível

em:

http://www.ipea.gov.br/ppp/index.php/PPP/article/viewFile/89/158

Segundo o texto:

Policy - politics - polity’

De acordo com os mencionados questionamentos da ciência política, a literatura

sobre “policy analysis” diferencia três dimensões da política. Para a ilustração

dessas dimensões tem-se adotado na ciência política o emprego dos conceitos em

inglês de “polity” para – denominar as instituições políticas, “politics” para os

processos políticos e, por fim, “policy” para os conteúdos da política:

� a dimensão institucional “polity” se refere à ordem do sistema político, delineada

pelo sistema jurídico, e à estrutura institucional do sistema político-

administrativo;



� no quadro da dimensão processual “politics” tem-se em vista o processo político,

frequentemente de caráter conflituoso, no que diz respeito à imposição de

objetivos, aos conteúdos e às decisões de distribuição [I];

� a dimensão material “policy” refere-se aos conteúdos concretos, isto é, à

configuração dos programas políticos, aos problemas técnicos e ao conteúdo

material das decisões políticas.

Todavia, não se deve deixar de reparar que na realidade política essas dimensões

são entrelaçadas e se influenciam mutuamente. Segundo Schubert, a ordem

política concreta forma o quadro, dentro do qual se efetiva a política material por

meio de estratégias políticas de conflito e de consenso.

Dessa maneira, a prática comum da ”policy analysis” de distinguir entre variáveis

dependentes e independentes, tendo por finalidade a redução de complexidade,

pode-se mostrar embaraçosa e inadequada para boa parte dos casos empíricos.

Isto é particularmente óbvio nos casos de políticas setoriais novas e fortemente

conflituosas, como bem ilustra o caso da política ambiental [II]. É inquestionável

que o descobrimento” da proteção ambiental como uma política setorial peculiar

levou a transformações significativas dos arranjos institucionais em todos os níveis

de ação estatal. Por outro lado, em consequência da tematização da questão

ambiental, novos atores políticos (associações ambientais, institutos de pesquisa

ambiental, repartições públicas encarregadas com a preservação ambiental)

entraram em cena, transformando e reestruturando o processo político.

No caso de políticas setoriais, consolidadas com estruturas de decisão

relativamente estáveis pode até ser legítimo considerar o fator instituições”como

variável independente [III]. Mas se esse não for o caso, ou seja, se os estudos

empíricos preliminares mostram uma dinâmica expressiva das estruturas

institucionais, deve-se partir do pressuposto da existência de uma dependência,

pelo menos parcial, entre as políticas a serem examinadas e a variável institucional.

A suposição de Lowi de que “policies” determine “politics” pode até ser válida para

um campo específico de política ou um “policy issue”, sob condições particulares,

mas de forma alguma serve como lei global. O exame da vida de certas políticas

setoriais, sobretudo as de caráter mais dinâmico e polêmico, não deixa dúvidas

referentes à interdependência entre os processos e os resultados das políticas. A

evolução histórica da política ambiental, por exemplo, mostra de forma nítida como

ambas dimensões têm se influenciado de forma recíproca e permanente. As

constelações de atores, as condições de interesse em cada situação e as

orientações valorativas elementos que podem ser considerados condicionantes do

grau de conflito [IV] reinante nos processos políticos - sofreram modificações



significativas à medida que se agravaram os problemas ambientais e se consolidou

esse novo campo da política. O incremento da consciência ambiental”reforçou os

conflitos entre os interesses econômicos e ecológicos. Da mesma maneira como a

dimensão material dos problemas ambientais tem conduzido à cristalização de

constelações específicas de interesse, os programas ambientais concretos, por sua

vez elaborados por agentes planejadores, devem ser considerados o resultado de

um processo político, intermediado por estruturas institucionais, que reflete

constelações específicas de interesse. Um plano de zoneamento ambiental que

prevê a transformação de zonas industriais ou rurais em zonas de proteção

ambiental, sem dúvida alguma, provoca resistência por parte dos interesses

econômicos afetados, o que representa uma modificação das condições de

“politics”. Eventualmente, tais interesses econômicos conseguem exercer uma

pressão bastante forte dentro do sistema político-administrativo, de modo que

essas novas condições de “politics” podem levar à revisão do plano original.

Levando em conta a instabilidade e fluidez das estruturas institucionais e dos

padrões político-administrativos de países em desenvolvimento [V], caracterizados

por democracias do tipo delegativo, como é o caso do Brasil, podemos concluir que

nesses países, mais ainda do que em democracias consolidadas, a “policy analysis”

deve enfocar os fatores condicionantes das políticas públicas – “polity” e “politics”

dando ênfase na sua dimensão processual, a fim de poder fazer justiça à realidade

empírica bastante complexa e em constante transformação.

A afirmação III é errada porque são as instituições a variável independente.

A afirmação IV é errada porque o conflito reduz a autonomia na formulação da política,

há mais pressões dos grupos de interesse.

Gabarito: A.

33. (FCC/SGP-SP/2009) De acordo com a tipologia de Theodore Lowi,

(A) uma política efetivamente democrática se apoia em políticas redistributivas, pois

são essas que permitem uma mudança nos padrões de distribuição da riqueza de uma

sociedade.

(B) as políticas funcionais provocam conflitos porque procuram modificar as regras

constitucionais pelas quais as classes trabalhadoras aumentam sua força política.

(C) as políticas redistributivas sempre alcançam grande nível de consenso político

porque seu objetivo é a redução das desigualdades sociais.



(D) o objetivo de toda política distributiva é a organização da atividade econômica, de

maneira a assegurar a proteção dos cidadãos contra os abusos do poder econômico.

(E) o baixo nível de conflito de interesses que ocorre nas arenas regulatórias explica o

motivo pelo qual os governos no mundo globalizado vêm tentando reduzir o

intervencionismo no mercado e na sociedade civil.

A letra “A” é certa. As políticas redistributivas são aquelas que buscam proporcionar

maior equidade na sociedade, se utilizando da redistribuição da renda.

A letra “B” é errada. Lowi traz uma classificação das políticas numa categoria funcional.

Assim, os quatro tipos de políticas são funcionais.

A letra “C” é errada, as políticas redistributivas se caracterizam pelo conflito.

A letra “D” é errada, a definição é das políticas regulatórias.

A letra “E” é errada. As políticas regulatórias podem ter conflito ou não, dependendo da

forma como atuam. Não tem nada a ver com a redução do intervencionismo estatal.

Gabarito: A.

34. (FCC/SGP-SP/2009) Com relação à abordagem das arenas de políticas,

considere:

I. A política estruturadora diz respeito à própria esfera da política e suas instituições

condicionantes, refere-se à criação e modelação de novas instituições, à determinação

dos processos de negociação, de cooperação e de consulta entre os atores políticos.

II. Essa abordagem parte do pressuposto de que as reações e expectativas das pessoas

afetadas por medidas políticas são decisivas para a configuração do processo político.

Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais medidas são incorporados pelo

processo político de decisão e de implementação.

III. Políticas regulatórias trabalham com ordens e proibições, decretos e portarias. Os

efeitos referentes aos custos e benefícios não são determináveis de antemão,

dependem da configuração concreta das políticas.

IV. Políticas redistributivas são caracterizadas por um baixo grau de conflito político,

visto que não acarretam custos pelo menos diretamente perceptíveis para outros

grupos.



V. Políticas distributivas são orientadas para o conflito, pois o objetivo é o

deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores, entre

camadas sociais e nações.


(A) I, II e III.

(B) III, IV e V.

(C) III e IV.

(D) II, III e V.

(E) I e V.

A questão foi copiada do texto de Klaus Frey, que está na leitura sugerida.

As políticas estruturadoras são as políticas constitutivas. A primeira afirmação é

verdadeira, segundo o autor:

A política estruturadora diz respeito à própria esfera da política e suas

instituições condicionantes (“polity”) – refere-se à criação e modelação

de novas instituições, à modificação do sistema de governo ou do

sistema eleitoral, à determinação e configuração dos processos de

negociação, de cooperação e de consulta entre os atores políticos.

A segunda afirmação também é verdadeira. Ainda segundo o autor:

A concepção da “policy arena” foi originalmente introduzida no debate

científico por Lowi (1972). Ela parte do pressuposto de que as reações

e expectativas das pessoas afetadas por medidas políticas têm um

efeito antecipativo para o processo político de decisão e de

implementação. Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais

medidas tornam-se decisivos para a configuração do processo político.

A terceira afirmação é verdadeira. Segundo o texto:

Políticas regulatórias trabalham com ordens e proibições, decretos e

portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefícios não são

determináveis de antemão; dependem da configuração concreta das

políticas. Custos e benefícios podem ser distribuídos de forma igual e

equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo

como as políticas também podem atender a interesses particulares e



restritos. Os processos de conflito, de consenso e de coalizão podem

se modificar conforme a configuração específica das políticas.

A quarta e a quinta afirmação são falsas, elas inverteram os conceitos. Segundo o

autor:

Políticas distributivas são caracterizadas por um baixo grau de conflito

dos processos políticos, visto que políticas de caráter distributivo só

parecem distribuir vantagens e não acarretam custos - pelo menos

diretamente percebíveis - para outros grupos. Essas “policy arenas”

são caracterizadas por consenso e indiferença amigável. Em geral,

políticas distributivas beneficiam um grande número de destinatários,

todavia em escala relativamente pequena; potenciais opositores

costumam ser incluídos na distribuição de serviços e benefícios.

Políticas redistributivas, ao contrário, são orientadas para o conflito. O

objetivo é o desvio e o deslocamento consciente de recursos

financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos

da sociedade. O processo político que visa a uma redistribuição

costuma ser polarizado e repleto de conflitos.

Gabarito: A.

35. (FCC/SGP-SP/2009) Ao propor mudanças radicais numa política social, o

governador recém-eleito de um estado brasileiro recebeu um relatório do gestor

responsável pela área com a seguinte conclusão: “(..) é impossível tomar essa decisão

sem levar em consideração o horizonte histórico da política em questão, pois a

alocação de recursos é um processo contínuo. Deste modo, as decisões que o Sr.

precisa tomar hoje estão condicionadas e limitadas pelo comprometimento de recursos

que ocorreu no passado recente por seus antecessores.”

Essa é uma argumentação baseada em abordagem do tipo

(A) historicista.

(B) sistêmica.

(C) conservadora.

(D) racionalista.

(E) incrementalista.



Podemos observar que o assessor utiliza a lógica incrementalista, de que não é possível

fazer mudanças drásticas porque o passado condiciona o futuro.

Gabarito: E.

36. (IPAD/SGA-AC/2009) O processo de constituição de uma política pública

compõe-se de cinco fases básicas. Quais são elas?

A) Planejamento, organização, liderança, execução e controle.

B) Identificação do problema, foco nas metas, recursos, meios de controle e escolha da

melhor alternativa.

C) Analisar a situação, estabelecer princípios, metas e planos, tomar decisões em

função das consequências, desenvolvimento de critérios e atribuição de pesos

específicos a cada um dos critérios.

D) Definição do problema, consciência acerca dos entraves, monitoramento, tomada de

decisões e prestação de contas.

E) Formulação, implementação, execução, acompanhamento e avaliação.

A letra “E” traz as fases descritas pelo Saravia, só faltando a agenda e a elaboração.

Lembrem-se que diversos autores traz fases diferentes. Portanto, o fato de faltar uma

fase ou outra não torna a questão errada.

Gabarito: E.

37. (IPAD/SGA-AC/2009) Como é possível identificar os atores em uma política

pública?

A) Estabelecendo quem tem seus interesses afetados pelas decisões que compõem a

política em questão.

B) Estabelecendo quem pode ganhar na política em questão.

C) Estabelecendo quem pode perder na política em questão.

D) Estabelecendo quem tem projetos políticos, pessoais ou organizacionais afetados ou

não pela política em questão.

E) Estabelecendo quem, apesar de não atuar diretamente, possui a capacidade de

mobilizar outros atores da política em questão.



Vimos que ator é todo aquele que tem algum interesse na política pública. A letra “A” é

certa.

As letras “B” e “C” abordam apenas um grupo de atores, não o seu conjunto. As letras

“D” e “E” também apresentam conceitos mais restritos do que o correto. Um ator não

tem necessariamente um projeto pessoal, ele pode ter interesse em virtude de

questões filosóficas, morais, etc. Também são atores aqueles que não conseguem

mobilizar outros atores.

Gabarito: A.

38. (CESPE/TCE-AC/2009) Segundo alguns teóricos, os atores políticos são aqueles

elementos envolvidos em conflitos acerca da alocação de bens e recursos. A respeito

desse tema, assinale a opção incorreta.

(A) Os atores públicos se caracterizam por exercerem funções públicas e por mobilizar

os recursos associados a essas funções.

(B) Os atores privados não possuem vínculo com o Estado e devem contar com

recursos privados para fazer valer seus interesses.

(C) Os atores públicos tipificados como burocratas são aqueles cuja posição resulta de

mandatos eletivos e que têm a atuação condicionada pelo cálculo eleitoral e pelo

pertencimento a partidos políticos.

(D) Os atores públicos tipificados como políticos expressam a vontade de parcela dos

cidadãos, pelo princípio da representatividade.

(E) Os atores públicos tipificados como burocratas não perdem o cargo por erros nas

políticas públicas, mas apenas pela conduta funcional.

A letra “A” é certa. Atores públicos são os associados com funções públicas.

A letra “B” é certa. A regra é que os atores privados não contem com recursos públicos,

mas na prática...

A letra “C” é errada. A definição é de políticos.

A letra “D” é certa. A definição está correta.

A letra “E” é certa. É meio abrangente falar em erros nas políticas públicas, não

sabemos o que exatamente é um erro, mas a questão está certa.

Gabarito: C.



39. (CESPE/TCE-AC/2009) Com relação às políticas públicas, seu processo de

formulação e seu desenvolvimento, assinale a opção correta.

(A) As políticas públicas, no processo de construção do Estado moderno, são

instrumentos de materialização da intervenção da sociedade no Estado, expressando as

dimensões de poder, estabelecendo os limites, o conteúdo e os mecanismos dessa

intervenção.

(B) A produção de políticas públicas é resultado de um processo decisório baseado nas

relações de poder e na alocação imperativa de valores, a princípio, para benefício da

sociedade.

(C) Pode-se considerar que as políticas públicas são o conjunto de procedimentos

formais e informais que expressam relações de poder e se destinam à solução pacífica

dos conflitos quanto a bens e recursos públicos.

(D) A construção das políticas públicas tem como alicerces o regime político nacional, a

política estatal e a realidade nacional, com suas necessidades sociais, em uma

dimensão interna do Estado.

(E) A política pública, sob a égide do modelo institucional, tem como pressuposto

basilar a compreensão de que a interação entre os grupos é o aspecto mais importante

da política.

A letra “A” é errada porque as políticas públicas são um instrumento de intervenção do

Estado na sociedade, e não o contrário.

A letra “B” é certa. Vimos que Maria das Graças Rua define políticas públicas como

“outputs, resultantes das atividades política (politics): compreendem o conjunto das

decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores”.

A letra “C” é errada. Ela também foi tirada da Maria das graças Rua (o texto está na

leitura sugerida), que afirma que:

Cabe indagar, então, o que é a política. Uma definição bastante

simples é oferecida por Schmitter: política é a resolução pacífica de

conflitos. Entretanto, este conceito é demasiado amplo, restringe

pouco. E' possível delimitar um pouco mais e estabelecer que a política

consiste no conjunto de procedimentos formais e informais que

expressam relações de poder e que se destinam à resolução pacífica

dos conflitos quanto a bens públicos.



Portanto, a alternativa é errada porque traz a definição de política, e não de política

pública.

A letra “D” é errada porque não é dimensão INTERNA do Estado, mas sim a sua

atuação junto à sociedade.

A letra “E” é errada. Segundo os modelos de Dye, a descrição é da Teoria dos Grupos.

Já o modelo institucional entende que as atividades políticas geralmente giram em

torno de instituições governamentais específicas, como o Congresso, a Presidência, os

Tribunais, etc. Essas instituições oficialmente estabelecem, implementam e fazem

cumprir as políticas públicas

Gabarito: B.

40. (CESPE/TCE-AC/2009) A secretaria executiva de educação de determinado

município idealizou um programa inédito de democratização da gestão escolar.

Organizada em gerências, a secretaria assumiu a responsabilidade pela implantação e

condução dos projetos e programas de democratização da gestão escolar. Ressalta-se

que as propostas não tiveram suporte de pesquisas ou percepções da sociedade, ou

grupos específicos desta. Assinale a opção que identifica o modelo gerencial adotado na

situação hipotética acima.

(A) Modelo institucional: as instituições governamentais são os responsáveis oficiais

pelo estabelecimento, pela implantação e pela gestão de políticas.

(B) Modelo de processo: tal perspectiva interpreta o policy process como uma série de

atividades políticas, de identificação de problemas e formulação, legitimação,

implementação e avaliação de políticas.

(C) Modelo de elite: as políticas públicas fluem de cima para baixo, refletindo em maior

intensidade as preferências e os valores das elites.

(D) Modelo incremental: vê a política pública como uma continuação das atividades do

governo anterior com apenas algumas modificações incrementais.

(E) Modelo sistêmico: encara as políticas públicas como respostas de um sistema

político para as forças e vozes oriundas de um sistema social.

Pelo enunciado, percebemos a importância da instituição secretaria executiva. O

modelo institucional é aquele em que as atividades políticas geralmente giram em torno

de instituições governamentais específicas, como o Congresso, a Presidência, os



Tribunais, etc. Essas instituições oficialmente estabelecem, implementam e fazem

cumprir as políticas públicas.

Gabarito: A.

41. (CESPE/TCE-AC/2009) O sistema político é um conjunto de estruturas e

processos inter-relacionados, que oficialmente exerce as funções de alocar valores pela

sociedade. O processo de implementação das políticas públicas como uma das fases do

policy cycle é reconhecidamente o alicerce de todo o ciclo produtivo que busca, a

princípio, um resultado positivo para a sociedade. Acerca desses temas, assinale a

opção correta.

(A) Na visão tradicional da ação governamental, a formulação e a implementação são

os dois únicos parâmetros para aferição da eficiência dos programas ou políticas e seu

grau de eficácia. Essa visão clássica considera o policy cycle como um processo

contínuo, em uma perspectiva de sistema aberto.

(B) Na visão do policy cycle como um processo linear, o monitoramento e a avaliação

das políticas são considerados instrumentos que permitem a correção de rotas. No

entanto, por ser linear, a visão do policy cycle apresenta-se como uma visão de

sistema fechado.

(C) A adoção da visão tradicional e da visão de processo linear é, ao mesmo tempo, a

consagração de uma visão caracteristicamente bottom-up da formulação e desenho dos

programas, pois enfatiza os incentivos que induzem os agentes implementadores a

aderirem normativa e operacionalmente aos objetivos traçados pela política.

(D) A visão da implementação de políticas como um jogo, um aprendizado, envolve a

troca, a barganha e a negociação. Em vez de controle, autoridade e legitimidade,

apresentam-se a ambiguidade de objetivos e os desafios de coordenação

intergovernamental, recursos e informações escassos. Sob essa visão, os níveis de

incerteza de resultados são eliminados, pois são conhecidas as limitações e as posições

de cada participante, sendo possível prever as contingências que podem afetar o policy

environment (ideal weberiano) no futuro.

(E) As vicissitudes, os obstáculos e os problemas da implementação, sob a ótica da

visão clássica e da visão de processo linear, estão associados à capacidade institucional

dos agentes implementadores, entre outros aspectos, problemas de natureza política

na implementação, ou derivam de resistência e boicotes realizados por setores ou

grupos que se consideram prejudicados pela política.



Essa questão foi copiada do texto: “O processo de implementação de políticas públicas

no Brasil: características e determinantes da avaliação de políticas e projetos”, de

Pedro Luiz Barros Silva e Marcus André Barreto de Melo, disponível em:

http://www.nepp.unicamp.br/d.php?f=42

Segundo o texto:

Na visão clássica ou canônica da ação governamental a implementação

constitui umas das fases do policy cycle. A implementação corresponde

à execução de atividades que permitem que ações sejam

implementadas com vistas à obtenção de metas definidas no processo

de formulação das políticas. Baseada em um diagnóstico prévio, e em

um sistema adequado de informações, na fase de formulação são

definidas não só as metas mas também os recursos e o horizonte

temporal da atividade de planejamento. Definidos esses dois

parâmetros, pode-se aferir a eficiência dos programas ou políticas e

seu grau de eficácia.

Portanto, não é a formulação e a implementação, mas sim os recursos e o horizonte

temporal que, uma vez definidos, permitem a avaliação da eficiência e da eficácia. E

não são só esses fatores. Além disso, a visão tradicional vê a formulação e a

implementação como duas coisas separadas, e não como um processo contínuo. A letra

“A” é errada.

Os autores descrevem a visão tradicional da seguinte forma:

Essa visão clássica do ciclo de política (policy cycle) não considera os

aspectos relativos à implementação e seus efeitos retroalimentadores

sobre a formulação da política. Em outras palavras não considera o

policy cycle como um processo. A implementação é entendida,

fundamentalmente, como um jogo de uma só rodada onde a ação

governamental, expressa em programas ou projetos de intervenção, é

implementada de cima para baixo (top down).

Portanto, na visão tradicional, a política pública não seria um processo. Já em relação à

visão da política pública como processo, temos duas diferentes vertentes. A primeira

considera um processo linear:

Numa perspectiva menos simplista em que o processo de formulação e

implementação de políticas é visto como um processo, a

implementação também aparece como dimensão importante. As

vicissitudes da implementação de políticas são incorporadas à análise.



Em sua versão mais normativa, essa perspectiva propõe que o

monitoramento e a avaliação das políticas sejam considerados

instrumentos que permitem correções de rota. As vicissitudes,

obstáculos e problemas da implementação estão associadas, segundo

essa perspectiva de análise, a problemas de natureza variada. Em

primeiro lugar, resultam de aspectos relacionados à capacidade

institucional dos agentes implementadores. Em segundo lugar, são

gerados por problemas de natureza política na implementação dos

programas ou políticas. Em terceiro lugar, derivam da resistência e

boicotes realizados por grupos ou setores negativamente afetados pela

política – em muitos casos setores da própria máquina administrativa

estatal.

A letra “B” é errada porque essa vertente não vê a política pública como um sistema

fechado. Podemos ver que a letra “E” também está errada, pois a descrição faz parte

apenas da visão da política como um processo linear, e não da visão tradicional.

Porém essa vertente também apresenta problemas. Primeiro, ela confere um primado

excessivo à atividade de formulação, em detrimento das outras dimensões. Embora a

questão da implementação e do monitoramento sejam incorporados à análise, a

formulação é vista como uma atividade relativamente não problemática. Segundo os

autores:

A adoção da perspectiva onde o policy cycle é visto como um processo

simples e linear consagra uma visão top-down da formulação e

desenho dos programas, onde os problemas de implementação são

necessariamente entendidos como “desvios de rota”.9 Essa

perspectiva de análise da implementação pressupõe uma visão

ingênua e irrealista do funcionamento da administração pública, que

aparece como “um mecanismo operativo perfeito”, onde seria possível

assegurar a fidelidade da implementação ao desenho proposto

inicialmente. Essa visão hierárquica da burocracia pública como

correspondente ao ideal weberiano é francamente idealizada. Ela está

ancorada em um policy environment caracterizado por informação

perfeita, recursos ilimitados, coordenação perfeita, controle,

hierarquia, clareza de objetivos, enforcement de regras perfeitas e

uniformes, linhas únicas de comando e autoridade, além de

legitimidade política e consenso quanto ao programa ou política.

A letra “C” é errada porque é top-down, e não bottom-up.



A realidade seria mais complexa do que essas duas visões, em que a implementação é

vista como um jogo. Segundo os autores:

Estudos de situações concretas revelam um padrão muito distinto,

onde prevalece a troca, a negociação e barganha, o dissenso e a

contradição quanto aos objetivos. Ao invés de controle, autoridade e

legitimidade verifica-se ambiguidade de objetivos, problemas de

coordenação intergovernamental, recursos limitados e informação

escassa. A implementação pode ser melhor representada como um

jogo entre implementadores onde papeis são negociados, os graus de

adesão ao programa variam, e os recursos entre atores são objeto de

barganha.

A letra “D” é certa. Para os autores, os formuladores operam em um ambiente

carregado de incertezas que se manifestam em vários níveis:

� Em primeiro lugar, os formuladores de política – mas também os próprios

especialistas e estudiosos - enfrentam grandes limitações cognitivas sobre os

fenômenos sobre os quais intervêm. Tais limitações derivam, em última

instância, da complexidade dos fenômenos sociais com os quais lidam e das

próprias limitações dos conhecimentos das disciplinas sociais sobre a sociedade.

Em um nível mais operacional, tais limitações são produto dos constrangimentos

de tempo e recursos com que operam os formuladores;

� Em segundo lugar, os formuladores de política não controlam nem muito menos

tem condições de prever as contingências que podem afetar o policy

environment no futuro;

� Em terceiro lugar, planos ou programas são documentos que delimitam apenas

um conjunto limitado de cursos de ação e decisões que os agentes devem seguir

ou tomar. Um amplo espaço para o comportamento discricionário dos agentes

implementadores está aberto. Frequentemente avaliado de forma negativa pela

cultura burocrática dominante, esse espaço é o lugar de práticas inovadoras e

criativas;

� Em quarto lugar, os formuladores expressam suas preferências individuais ou

coletivas através de programas e políticas, cujo conteúdo substantivo pode ser

divergente daquele da coletividade. Projetos e programas não podem ser vistos

como um projeto ideal e coletivo mas como experimentação social. Nessa

perspectiva, a visão da esfera política é tida como essencialmente negativa.

Durante a implementação, para o formulador, as influências políticas

supostamente minam a racionalidade técnica dos planos e programas.



Gabarito: D.

42. (CESPE/TCE-AC/2009) Com relação às políticas públicas no Estado brasileiro

contemporâneo, assinale a opção correta.

(A) A implementação de políticas constantemente orienta novas políticas. Assim como a

implementação implica a tomada de decisões, ela própria compõe-se em fonte de

informações para a formulação de novas políticas.

(B) Comparativamente, a visão de implementação de políticas como um aprendizado é

empiricamente menos consistente que a visão tradicional e a visão como processo

linear, pois envolve redes de implementação que inserem nesse processo uma maior

quantidade de variáveis, complexando o processo decisório político.

(C) A legitimidade das políticas públicas independe da visão adotada pelos governos

democráticos, posto que basta ter origem nas decisões de agentes públicos para que

tal legitimidade ocorra.

(D) O policy learning, o aprendizado na implementação de uma política pública,

caracteriza-se pela horizontalização dessa política, em um contexto de ambiente

marcado por transformações estruturais.

(E) A governança, entendida como regras do jogo e arranjos institucionais que dão

sustentação à cooperação, à coordenação e à negociação, pouco se relaciona à

implementação das políticas públicas, ao contrário da formulação das políticas públicas,

que está fortemente imbricada com tal conceito.

Essa questão foi copiada do mesmo texto que a anterior.

A letra “A” é certa. Segundo Silva e Melo, na visão da política como um jogo:

A implementação, portanto, “cria” políticas: a implementação de

políticas constantemente orienta novas políticas. Como a

implementação implica em tomada de decisões, ela própria se constitui

em fonte de informações para a formulação de políticas. A prática de

análise de programas de governo revela que apenas em raríssimos

casos os formuladores de política decidem ex nihilo. As decisões na

maioria das políticas setoriais constituem apenas inovações em relação

a políticas existentes ou manutenção de políticas existentes

realizando-se ajustes incrementais de metas, recursos e prazos de

execução.



A letra “B” é errada. A visão da política como um jogo é mais consistente. Segundo os

autores:

Em suma, a visão da implementação como aprendizado é

empiricamente mais consistente do que as outras perspectivas

discutidas anteriormente além de ser normativamente mais

persuasiva.

A letra “C” é errada. A legitimidade surge justamente com a negociação e o jogo entre

os atores.:

Ao se reconhecer o jogo político como essencial à vida democrática e

fundamental para o controle social da ação do governo, contribuições

recentes tem enfatizado a importância de se incorporar os

stakeholders - grupos envolvidos pelas políticas e nela interessados -

ao processo de formulação e implementação de políticas. Nesse

sentido, tem-se revelado fundamental os mecanismos de ownership da

política por setores estratégicos e que lhes dêem sustentação política e

legitimidade.

A letra “D” é errada. A horizontalização é na visão tradicional e na do processo linear.

Se as duas visões mais tradicionais do policy cycle mostravam-se

pouco consistentes em termos de representação adequada de

processos empíricos, em casos em que as políticas públicas são

formuladas e implementadas ocorrem em ambientes marcados por

transformações estruturais no sentido do que poder-se-ía denominar

sua ‘horizontalização’ , tais visões revelam-se profundamente

deficientes.

A letra “E” é errada. A governança tem sim relação com a implementação.

A implementação passa a estar fortemente imbricada em estruturas de

governança (governance). Governança entendida enquanto regras do

jogo e arranjos institucionais que dão sustentação à cooperação, à

coordenação e a negociação.

Gabarito: A.

43. (CESPE/SAD-PE/2009) A avaliação de programas de governo é uma das

modalidades de auditoria operacional, e tem em vista, entre outros aspectos, a

avaliação da efetividade de programas e projetos governamentais. Nesse sentido, a



efetividade pode ser entendida como o efeito ou o impacto transformador causado

pelos serviços prestados ou pelos bens disponibilizados por uma organização sobre uma

realidade que se pretende modificar. Assinale a opção que traduz mais

apropriadamente, em um programa governamental, o significado da efetividade.

A) número de alunos formados nas instituições de ensino superior

B) desempregados treinados e reinseridos no mercado de trabalho

C) quantidade de pacientes atendidos em instituição pública de saúde

D) percentagem da população alfabetizada

E) quilômetros de estradas construídas

Todas as alternativas trazem indicadores de eficácia, ou seja, da quantidade de produto

entregue. Apenas a letra “B” traz um indicador de efetividade (reinserção dos

desempregados no mercado de trabalho), junto com um indicador de eficácia

(desempregados treinados).

Gabarito: B.

44. (CESPE/AUGE-MG/2008) A respeito da avaliação de programas e projetos

governamentais, é correto afirmar que

A) a avaliação de resultados, de natureza ex-ante, visa aferir a efetividade do

programa ou projeto avaliado.

B) a avaliação da efetividade de um programa ou projeto visa aferir se as realizações

ocorreram dentro do orçamento previsto e a custos compatíveis, enquanto a avaliação

de eficiência visa aferir os impactos da ação do programa ou projeto sobre o seu

público-alvo ou beneficiários.

C) a avaliação ex-ante busca aferir os eventos já ocorridos e tomar decisões baseadas

nestas informações, enquanto a avaliação ex-post visa orientar o planejamento do

programa ou projeto objeto da avaliação, de forma a antecipar restrições e respectivas

providências a serem tomadas.

D) a avaliação de resultado ou de impacto busca averiguar, fundamentalmente, o

desempenho orçamentário/financeiro do programa ou projeto avaliado.

E) a avaliação de efetividade baseia-se fundamentalmente na verificação da evolução

dos indicadores do programa ou projeto, enquanto a avaliação de eficácia baseia-se



fundamentalmente na verificação da evolução das metas físicas do programa ou

projeto avaliado.

A letra “A” é errada porque a avaliação ex-ante não avalia a efetividade, uma vez que

ocorre antes da implementação. Não tem como saber qual foi o impacto causado pela

ação governamental.

A avaliação da efetividade não se preocupa com orçamento, custos. Ela quer saber

apenas se ocorreram mudanças qualitativas e quantitativas na sociedade causadas pelo

programa. A letra “B” é errada.

A letra “C” é errada porque inverteu as descrições das avaliações. É a ex-ante que

busca orientar o planejamento do programa ou projeto objeto da avaliação, de forma a

antecipar restrições e respectivas providências a serem tomadas. A ex-post que busca

aferir os eventos já ocorridos e tomar decisões baseadas nestas informações.

A avaliação do impacto não aborda questões como o desempenho orçamentário. Ela

não abrange os custos, mas sim os resultados. A letra “D” é errada.

A letra “E” é certa. A efetividade. Só é meio equivocada quando fala em evolução dos

indicadores, uma vez que podemos ter indicadores de eficiência, eficácia e efetividade.

Gabarito: E.

45. (CESGRANRIO/TCE-RO/2007) No ciclo de política, que compreende as fases de

estruturação de políticas públicas, encontram-se as etapas de implementação e de

avaliação. Tais etapas, de acordo com o conceito de redes de implementação,

caracterizam-se por:

(A) ação de múltiplos agentes em campo interorganizacional e valoração que resulta

em aprendizado.

(B) estabelecimento de contatos por rede digital, no sentido de ampliar as ações

colaborativas na implementação de políticas.

(C) diagnóstico prévio que define atividades com vistas à obtenção de metas, recursos

e horizonte temporal.

(D) monitoramento constante tendo em vista correções de rota, com atenção especial à

atividade de formulação.



(E) levantamento prévio de todas as informações necessárias ao desenho das

propostas programáticas pelo formulador da política.

Essa questão, apesar de ser de uma banca diferente, da Cesgranrio, foi tirada do

mesmo texto das questões anteriores, do CESPE. A questão cobra a visão da política

como um jogo, em que diversos atores formam uma rede de implementação. Segundo

o texto:

O conceito de redes de implementação é particularmente apropriado

para capturar o fato de que as políticas públicas são implementadas

fundamentalmente através de redes de agentes públicos e, cada vez

mais frequentemente, também por agentes não-governamentais. A

implementação quase nunca está a cargo de um agente apenas e não

ocorre no âmbito de uma organização apenas mas de um campo

interorganizacional.

A visão da política pública como um jogo entende que existem diversos atores com

interesses distintos e que influenciam os rumos da política ao longo da implementação.

Esta mesmo cria as políticas, uma vez que há autonomia dos burocratas do nível de

rua. Segundo Silva e Melo:

Nesse sentido a ideia da avaliação como instrumento de correção de

rota deve ser substituída pela noção de avaliação como policy learning:

o aprendizado na implementação de uma política pública.

A letra “A” é certa.

O conceito de redes de implementação não está ligado ao de rede digital. É muito mais

amplo. Ele abrange as relações entre diversos atores na implementação das políticas

públicas. Devem ser valorizados instrumentos de cooperação, mas é muito simplista

falar em contatos digitais. A letra “B” é errada.

Segundo os autores, na visão tradicional:

Baseada em um diagnóstico prévio, e em um sistema adequado de

informações, na fase de formulação são definidas não só as metas mas

também os recursos e o horizonte temporal da atividade de

planejamento.

Portanto, o diagnóstico prévio com viastas à obtenção de metas, recursos e horizonte

temporal faz parte da visão tradicional, e não da visão da política pública como um

jogo. A letra “C” é errada.



Como vimos, a visão da política como um processo linear vê o monitoramento e a

avaliação como instrumentos que permitem a correção de rotas. E essa visão valoriza

demais a formulação. Portanto, isso não faz parte da visão da política pública como um

jogo. A letra “D” é errada.

Tanto a visão tradicional quanto a da processo linear entendem que o formulador

dispõe de todas as informações necessárias e que os problemas estariam na

implementação. A letra “E” é errada porque esse levantamento prévio não faz parte da

visão da política como um jogo.

Gabarito: A.

46. (CESPE/SGA-AC/2006) A implementação de uma política pública multiplica a

complexidade do processo decisório e é determinante do sucesso ou fracasso da

iniciativa. Acerca da implementação de políticas públicas, assinale a opção correta.

A) Diversos elementos da concepção de uma política pública são determinados ou

alterados durante sua implementação pela chamada “burocracia do nível da rua”, que

atua em contato direto com os cidadãos.

B) O processo de implementação é sempre uma decorrência automática e imediata da

etapa de formulação de políticas públicas.

C) A implementação não sofre a influência de conflitos de interesse, característicos da

fase de formulação das políticas públicas.

D) A garantia de recursos orçamentários é condição suficiente para assegurar uma

implementação bem-sucedida.

Pelo enunciado, podemos ver que a questão adota uma visão mais complexa da

implementação. Assim, estarão certos os itens que sigam a visão bottom-up.

A letra “A” é certa, há autonomia dos burocratas que executam as políticas.

A letra “B” é errada, essa é a visão top-down, a implementação pode sim alterar a

política

A letra “C” é errada, também é top-down. Os atores também atuam na implementação,

e os conflitos de interesse podem alterar a política.

A letra “D” é errada, mas uma vez top-down. Os recursos orçamentários não são

suficientes, é preciso negociação e coordenação.



Gabarito: A.

47. (CESPE/SGA-AC/2006) A implementação de uma política pública diz respeito às

ações necessárias para tirá-la do papel e fazê-la funcionar na prática. Considerando os

potenciais problemas de implementação que podem afetar as políticas públicas,

assinale a opção correta.

A) Políticas complexas, que envolvem diferentes níveis governamentais e diversas

organizações, requerem relações de competição e concorrência entre as agências

implementadoras para atingir os objetivos pretendidos.

B) As políticas que instituem programas inteiramente novos são sempre mais difíceis de

implementar do que as que ajustam ou reformulam programas existentes, pois exigem

alteração de situações de poder já constituídas.

C) A implementação de uma política pública está imune a influências decorrentes de

conflitos de poder no interior da agência implementadora.

D) Fracassos de implementação podem decorrer de situações em que os decisores

deliberadamente formulam uma política de caráter simbólico, sem intenções reais de

implementá-la.

A letra “A” é errada, é preciso cooperação, e não competição.

A letra “B” é errada. Vimos que o incrementalismo defende que as políticas devem ser

mudadas gradualmente, para não bater de frente com os diversos interesses. Assim,

mudanças radicais, programas novos, tendem a enfrentar mais resistências.

A letra “C” é errada, essa é a visão top-down.

A letra “D” é certa. Em muitos casos a formulação da política tem interesses escusos

por trás.

Gabarito: D.

48. (CESPE/SGA-AC/2006) Um elemento importante da análise de políticas públicas

é o chamado “ciclo da política” ou “ciclo político” (policy cycle). Embora apresentem

pequenas variações, tradicionais abordagens do ciclo político destacam as fases da

formulação, da implementação e do controle de resultados. Com relação ao processo

de política pública e suas fases, julgue os itens a seguir.



I - Política pública é sinônimo de decisão política: ambas envolvem a alocação

imperativa de valores e recursos.

II - As fases de formulação e implementação da política pública são empiricamente

distintas, inexistindo quaisquer sobreposições factuais ou temporais entre elas.

III - Elementos simbólicos ou políticos, como prestígio ou poder, são capazes de

influenciar as preferências dos atores envolvidos na fase de formulação da política

pública.

IV - O monitoramento da implementação permite identificar problemas e especificar

medidas corretivas para saná-los, aumentando a probabilidade de uma política pública

atingir os objetivos pretendidos.

Estão certos apenas os itens

A) I e II.

B) I e III.

C) II e IV.

D) III e IV.

A primeira afirmação é errada. Segundo Maria das Graças Rua:

É necessário distinguir entre política pública e decisão política. Uma

política pública geralmente envolve mais do que uma decisão e requer

diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as

decisões tomadas. Já uma decisão política corresponde a uma escolha

dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das

preferências dos atores envolvidos, expressando - em maior ou menor

grau - uma certa adequação entre os fins pretendidos e os meios

disponíveis. Assim, embora uma política pública implique decisão

política, nem toda decisão política chega a constituir uma política

pública.

Assim, apesar de ambas envolverem a alocação imperativa de valores, são daus coisas

distintas.

A segunda afirmação é errada. Na visão contemporânea das políticas públicas,

formulação e implementação devem ser vistas como uma continuidade, sem serem

separadas.

A terceira afirmação é cera. Podem influenciar também na implementação.



A quarta afirmação é certa. O monitoramento é feito de forma concomitante, ou seja,

acompanhado a execução. Assim, ele pode identificar problemas e efetuar correções.

Gabarito: D.

49. (CESPE/SGA-AC/2006) Considerando os diferentes modelos de análise de

políticas públicas, assinale a opção INCORRETA.

A) O chamado modelo de escolha racional (ou modelo racional-compreensivo)

preconiza uma análise detalhada e abrangente das alternativas de política pública,

garantindo mais agilidade e eficácia ao processo decisório, sem desconsiderar

potenciais conflitos de interesse e poder entre os atores.

B) O modelo incremental reconhece os limites da racionalidade técnica e busca adotar

alternativas de modo gradual, assegurando acordos entre os interesses envolvidos.

C) Uma das críticas ao modelo incremental diz respeito a seu viés conservador, que

tende a dificultar a adoção de políticas inovadoras.

D) Os modelos racional e incremental podem ser combinados num modelo misto, que

diferencia dois processos decisórios: um relativo a questões estruturantes e outro

relativo a questões de caráter ordinário.

A letra “A” é errada. Como o modelo racional faz uma análise detalhada e abrangente,

não é mais ágil, pelo contrário, é mais lento. Além disso, ele desconsidera potenciais

conflitos de interesse, já que quer tomar a decisão mais racional, sem se preocupar

com os atores e seus interesses.

A letra “B” é certa. O modelo incremental critica o racional por não levar em

consideração os interesses e também porque nunca é possível ter todas as informações

necessárias para tomar a decisão mais racional.

A letra “C” é certa. Como a ideia é mudar aos poucos, ele adota o conservadorismo.

A letra “D” é certa. O modelo mixed-scanning junto o racional e o incremental,

diferenciando dois tipos de decisões: para as estruturantes, usa o racional; para as

ordinárias, usa o incremental. Questão

Gabarito: A.



50. (FCC/TRT-9/Analista Administrativo/2010) No que se refere ao Programa

Nacional de Gestão Pública e Desburocratização, o indicador de desempenho que afere

os impactos gerados pelos produtos e serviços, processos ou projetos de um

determinado sistema (organização, programa, política pública, rede) no beneficiário

final, é denominado indicador de

(A) efetividade.

(B) eficiência.

(C) eficácia.

(D) economicidade.

(E) excelência.

Vimos que das dimensões de desempenho, aquela que está relacionado com o impacto

da ação governamental na sociedade é a efetividade.

Gabarito: A.

4.2 Gabarito

1. A

2. D

3. D

4. A

5. D

6. B

7. D

8. E

9. C

10. B

11. B

12. B

13. C

14. E

15. A

16. E

17. A

18. A

19. E

20. D

21. D

22. E

23. A

24. E

25. A

26. B

27. A

28. E

29. D

30. A

31. D

32. A

33. A

34. A

35. E

36. E

37. A

38. C

39. B

40. A

41. D

42. A

43. B

44. E

45. A

46. A

47. D

48. D

49. A

50. A



4.3 Lista das Questões

1. (ESAF/APO-MPOG/2010) Ao mencionar as características que se destacam

historicamente nos programas sociais de combate à pobreza no Brasil, dos anos 30

(Vargas) até a Constituição de 1988, Draibe (2006) acaba por distinguir algumas das

peculiaridades estruturais das políticas públicas brasileiras, na área social, muitas das

quais também encontradas historicamente em políticas públicas de outras áreas. Essas

características históricas são:

a) Relativa Densidade Institucional, Centralização (na União), Fragmentação,

Descontinuidade e Ineficácia.

b) Eficiência, Efetividade, Eficácia e Densidade Institucional.

c) Clientelismo, Fragmentação, Ineficiência, Falta de Foco e Inexistência de Densidade

Institucional.

d) Centralização, Fragmentação, Descontinuidade e Densidade Institucional.

e) Ineficácia, Clientelismo, Fragmentação, Foco e Inexistência de Densidade

Institucional.

2. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Ao avaliar um programa de governo, é necessário

lançar mão de critérios cuja observação confirmará, ou não, a obtenção de resultados.

Assim, quando se deseja verificar se um programa qualquer produziu efeitos (positivos

ou negativos) no ambiente externo em que interveio, em termos econômicos, técnicos,

socioculturais, institucionais ou ambientais, deve-se usar o seguinte critério:

a) eficiência.

b) eficácia.

c) sustentabilidade.

d) efetividade.

e) satisfação do beneficiário.

3. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Apesar das divergências existentes, os diferentes

autores coincidem no conceito geral e nas características essenciais das políticas públicas. De acordo com esse consenso, não é um elemento característico das políticas

públicas:

a) um conjunto de medidas concretas, ou seja, ações realizadas por instituições com

competência para tal.

b) decisões ou formas de alocação de recursos.

c) um ou vários públicos-alvo.



d) apoio dos agentes públicos e dos atores sociais à concepção que orienta as decisões

quanto às prioridades da agenda governamental.

e) definição obrigatória de metas ou objetivos a serem atingidos, selecionados em

função de normas e valores.

4. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) O processo das políticas públicas mostra-se como forma

moderna de lidar com as incertezas decorrentes das rápidas mudanças do contexto

sócio-político nacional e internacional, que favoreceu uma concepção mais ágil da

atividade governamental, na qual a ação baseada no planejamento deslocou-se para a

ideia de política pública. Todos os componentes abaixo são comuns às definições

correntes de política pública, exceto:

a) Ideológico: toda política requer um discurso legitimador, ou seja, destinado a

reforçar a convicção dos diversos atores quanto ao acerto das ações governamentais e

à sua orientação para o bem de todos.

b) Decisório: qualquer política envolve um conjunto sequencial de decisões, relativo à

escolha de fins e/ou meios, de curto ou longo alcance, numa situação específica e como

resposta a problemas e necessidades.

c) Comportamental: toda política pode envolver ação ou inação, mas uma política é,

acima de tudo, um curso de ação e não somente uma decisão singular.

d) Causal: toda política é um produto de ações e, por sua vez, provoca efeitos sobre o

sistema político e social.

e) Institucional: as políticas são elaboradas ou decididas por autoridades formal e

legalmente constituídas no âmbito da sua competência e são coletivamente

vinculantes.

5. (ESAF/EPPGG/2008) O conceito de burocracia de nível de rua surgiu da percepção

da importância dos servidores que interagem direta e continuamente com o público. O

autor que formulou o conceito chegou a sustentar que “a implementação de uma

política, no final resume-se às pessoas que a implementam”. Sobre a burocracia de

nível de rua e seu papel nas políticas públicas, de acordo com a literatura, todos os

enunciados abaixo estão corretos, exceto:

a) as decisões que esses servidores tomam, as rotinas que estabelecem e os

procedimentos que inventam para lidar com a incerteza e as pressões do trabalho vão

dar as características reais das políticas públicas.

b) para implementar uma política pública formulada nos altos escalões, é necessária

uma contínua negociação a fim de que a burocracia de nível de rua se comprometa

com suas metas.



c) o conflito político em torno da política pública não se limita aos grupos de interesse,

mas atinge também as lutas entre diferentes níveis de servidores e entre a burocracia

de nível de rua e os cidadãos.

d) são atores dotados de poder político insignificante, mas formam uma “comunidade

de policy-making” e fazem escolhas políticas, em vez de simplesmente aplicar as

decisões tomadas pelos níveis superiores.

e) os preconceitos da burocracia de nível de rua influenciam o tratamento dado aos

cidadãos, fazendo com que nem sempre a lei seja aplicada segundo os princípios da

imparcialidade e impessoalidade.

6. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) A tomada de decisão representa um dos passos centrais

do processo das políticas públicas. O modelo de exploração mista ou exploração

combinada, ou ainda, mixed-scanning caracteriza-se por:

a) estabelecer objetivos finais amplos e avaliar exaustivamente as alternativas de

maneira a selecionar objetivamente aquela mais capaz de conduzir aos resultados

pretendidos.

b) distinguir decisões estruturantes e ordinárias, baseando as decisões sobre as

primeiras no exame das principais alternativas em função da concepção das metas,

sem descer a detalhes que prejudicam a visão de conjunto.

c) basear-se na convicção de que o conhecimento da realidade é sempre limitado e

nem sempre uma alternativa tecnicamente recomendável conquista o apoio dos atores

políticos.

d) levantar informações exaustivas sobre cada uma das alternativas possivelmente

cabíveis e combiná-las de maneira a atender às preferências hierarquizadas que

expressam os valores em jogo.

e) avaliar as alternativas à luz das relações de poder e dos compromissos institucionais

prévios que condicionam e limitam a alocação de recursos pelos tomadores de decisão.

7. (ESAF/EPPGG/2008) De acordo com a classificação canônica das políticas públicas,

são características das políticas distributivas, exceto:

a) alianças específicas entre lideranças não antagônicas.

b) questões não adversárias, com baixo potencial de conflito.

c) questões passíveis de solução mediante a alocação de recursos públicos sempre

divisíveis.

d) lideranças consolidadas pela contínua expansão do público beneficiado pelos

recursos alocados.



e) lideranças que se constituem à base da sua capacidade de responder a demandas

discretas.

8. (ESAF/EPPGG/2008) Os estudos de políticas públicas indicam que a partir dos

interesses dos atores políticos as estruturas de poder, correlações de força ou “arenas”

de políticas públicas se originam, se estabilizam ou se transformam. Assinale a única

característica comum entre as políticas regulatórias e redistributivas.

a) Arena formada por interesses exclusivos, contrapostos e conflituosos em torno de

uma mesma questão.

b) Arena de conflito e negociação, que obriga os atores a coalizões ou transações de

concessão recíproca.

c) Conflitos que emergem ou desaparecem segundo as questões em disputa e os

grupos potencialmente prejudicados ou beneficiados.

d) Lideranças consolidadas e permanentes, que contam com poderosas associações

civis e políticas para a defesa de seus interesses.

e) Sanções de alta intensidade: aplicam-se direta e imediatamente contra os que

resistem aos seus imperativos.

9. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Embora grande parte das análises de políticas públicas

se concentre nos aspectos relativos à formulação, a literatura vem enfatizando, cada

vez mais, a importância dos estudos da formação da agenda governamental. Em

resposta à indagação sobre como as agendas governamentais são estabelecidas, um

modelo largamente conhecido apresenta três explicações: problemas, política e

participantes visíveis. Esse modelo é conhecido como:

a) Modelo Interativo-Iterativo.

b) Modelo de Mútuo Ajuste.

c) Modelo de Múltiplos Fluxos.

d) Modelo de Exploração Combinada.

e) Modelo de Análise Estratégica.

10. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Nem sempre as decisões tomadas para a resolução de

um problema de política pública são executadas, mais frequentemente ainda, podem

ser executadas de maneira inconsistente, ou podem se arrastar durante longos

períodos apenas parcialmente implementadas. A implementação de políticas públicas é

um longo e complexo processo que desafia tanto a reflexão teórica quanto a



capacidade dos gestores governamentais. Examine os enunciados abaixo sobre a

implementação e assinale a opção correta.

I - No modelo “de cima para baixo” ou top-down, a implementação é vista como um

processo de reunião ou encaixe de diversos elementos para alcançar um resultado

programado, e, nesse sentido, a decisão passa pelas mãos dos administradores de tal

maneira que o conteúdo da política vai sendo reformulado, emendado e transformado

no âmbito da execução.

II - No modelo “de baixo para cima” ou bottom-up, a implementação aparece como não

problemática, ou seja: observadas todas as condições que caracterizam o processo de

formulação, cabe aos implementadores a realização quase mecânica de uma sucessão

de passos relativamente ordenados, executados pelas diferentes organizações

envolvidas.

III - No modelo “de cima para baixo” ou top-down, uma variável central é a capacidade

do comando de obter obediência dos comandados, já que estes, ao invés de se

comportarem de acordo com os procedimentos técnicos e administrativos previstos,

podem utilizá-los discricionariamente até convertê-los em suporte de seu próprio poder

interno frente aos seus chefes, subordinados e clientela.

IV - Segundo o modelo “de baixo para cima” ou bottom-up, na base da execução se

desenvolve uma vida complexa, que é feita de jogos de influência e de negociações em

torno da aplicação das normas e dos procedimentos, que pouco têm a ver com a

racionalidade dos decisores.

a) Todos os enunciados estão corretos.

b) Somente o enunciado número 4 está correto.

c) Somente o enunciado número 2 está correto.

d) Somente o enunciado número 3 está correto.

e) Somente o enunciado número 1 está correto.

11. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) A literatura apresenta diversas constatações sobre o

processo decisório das políticas públicas. Examine os enunciados abaixo e assinale a

resposta correta.

a) O contexto de oportunidade consiste numa situação em que a capacidade de rastreio

da organização governamental é utilizada com ampla folga, devido à unanimidade das

percepções quanto ao problema a ser resolvido e à reduzida pressão dos grupos de

interesse.

b) Em processos decisórios rotineiros, as ações dos tomadores de decisão já estão

previamente programadas, como também estão os instrumentos a serem aplicados, e a

decisão costuma se resumir a aspectos de dosagem ou combinação destes.



c) Há casos em que as políticas vão se tornando conhecidas ou tomando forma ao

longo do processo decisório, de forma que se torna desnecessário que os tomadores de

decisão realizem análises para compreender o problema de política e suas possíveis

soluções.

d) Um dos mais recorrentes procedimentos nos processos decisórios é a adaptação de

políticas anteriormente adotadas, especialmente quando ocorrem situações de crise

que, ao se prolongarem, contribuem para a inovação.

e) O contexto de crise refere-se a uma situação na qual as visões alternativas quanto

ao problema da política são muito conflituosas, de tal maneira que cada ator acaba

tendo uma percepção clara dessas alternativas.

12. (ESAF/CGU/2008) Compreender a formação ou construção da agenda de políticas

públicas significa entender porque e mediante que processos as autoridades dedicam

suas energias a determinados assuntos e porque os temas a serem deliberados são

tratados como mais ou menos relevantes ao longo do tempo. Sobre a formação ou

construção da agenda de políticas públicas, todas as opções abaixo são verdadeiras,

exceto:

a) a agenda pode ser influenciada tanto pelas situações de oportunidade como pelas

situações de crise com as quais se deparam as autoridades.

b) um problema é incluído na agenda de políticas públicas quando a sua existência

objetiva se impõe às autoridades, acima dos eventos conjunturais da política e dos

interesses de grupos específicos.

c) cada um dos participantes públicos ou privados, visíveis ou invisíveis, pode atuar

como um incentivo ou um obstáculo à inclusão ou à exclusão de um assunto na agenda

governamental.

d) a combinação de uma vontade nacional com eleições é uma formadora de agenda

mais poderosa do que os grupos de interesses, que raramente são capazes de

estabelecer agendas por si próprios.

e) as agendas governamentais podem ser estabelecidas exclusivamente por atores

visíveis, tendo em vista a dinâmica dos problemas ou da política.

13. (ESAF/CGU/2008) De acordo com a literatura em políticas públicas, agenda

governamental consiste em um conjunto de temas que, em dado momento, são alvo de

séria atenção tanto por parte das autoridades governamentais como de atores fora do

governo, mas estreitamente associadas às autoridades. Sobre a formação ou

construção da agenda de políticas públicas, pode-se afirmar que:



a) consiste em um processo de identificação e reconhecimento de problemas, o que a

distingue da formulação, que consiste na especificação das alternativas de ação

governamental.

b) consiste em uma lista de temas que são objeto das preocupações de todos os

agentes governamentais, independentemente dos diferentes níveis e setores de

governo.

c) depende de uma diferenciação entre o que é uma situação e o que é um problema,

com base em valores, na análise de dados empíricos, em pressões políticas, em

eventos críticos e até no fluxo da política.

d) não envolve a exclusão de problemas, que é naturalmente causada pela mudança da

realidade ou do foco de atenção das autoridades, pela banalização das situações ou

pela dinâmica dos ciclos sociais.

e) é determinada pelos meios mediante os quais as autoridades tomam conhecimento

das situações, como, por exemplo, os indicadores, os eventos-foco, críticas severas do

Congresso ou da mídia.

14. (ESAF/CGU/2008) Qual dos fatores relativos à implementação, listados a seguir, é

específico do modelo top-down?

a) Regras para tomada de decisões.

b) Recursos financeiros.

c) Critérios para resolução de conflitos.

d) Mecanismos e/ou canais para encaminhamento de demandas e apoios.

e) Cadeia de comando hierárquico.

15. (ESAF/CGU/2008) A implementação é o processo mediante o qual decisões

relativas a políticas públicas tornam-se intervenção concreta na realidade. Para que

esse processo seja exitoso, algumas condições devem ser observadas,

independentemente do modelo de implementação. Entre os enunciados abaixo,

relativos a tais condições de êxito da implementação, assinale o único incorreto.

a) A legislação deve definir os objetivos da política de modo claro e consistente e

restringir a emergência de outras políticas que tenham objetivos conflitantes ou que

concorram pelos mesmos recursos.

b) Os agentes responsáveis pelas instituições implementadoras devem dispor de

capacidade gerencial e de habilidades políticas e devem estar comprometidos com os

objetivos da política.



c) O arranjo institucional da implementação deve prever os mecanismos necessários de

integração hierárquica entre as agências envolvidas.

d) A política deve contar com o apoio de alguns parlamentares e líderes do Executivo e

não deve sofrer restrições por parte do Judiciário.

e) A legislação deve estruturar o processo de implementação de maneira que tanto os

agentes implementadores quanto os grupos-alvo entendam o seu papel e possam ter o

desempenho esperado.

16. (ESAF/CGU/2008) Sobre os atores envolvidos nas políticas públicas, assinale o

único enunciado incorreto.

a) Atores são exclusivamente aqueles que têm algum tipo de interesse em jogo em

uma política pública e variam conforme a sua inserção institucional, os seus recursos

de poder e suas expectativas quanto aos efeitos das decisões sobre tais interesses.

b) Os atores visíveis definem a agenda de políticas enquanto os atores invisíveis têm

maior poder de influência na escolha das alternativas de resolução dos problemas.

c) São atores invisíveis aqueles que, embora atuem fora do centro das atenções da

sociedade, são dotados de elevado poder de influenciar as políticas públicas devido à

sua posição econômica, como financistas, banqueiros, empreiteiros.

d) Também são atores invisíveis as comunidades de especialistas que agem de forma

relativamente coordenada: acadêmicos, consultores, assessores e funcionários


e) Os empresários políticos são atores de origem diversa, dispostos a investir recursos

para promover políticas que possam lhes favorecer, por exemplo: políticos eleitos ou

sem mandato, burocratas de carreira, lobistas, jornalistas, acadêmicos.

17. (ESAF/CGU/2008) A despeito das inúmeras e profundas mudanças pelas quais vem

passando o Estado brasileiro nas últimas décadas, algumas características das políticas

públicas permanecem. Examine os enunciados abaixo e assinale o que não é verdadeiro

sobre as políticas públicas no Estado brasileiro contemporâneo.

a) Nos anos recentes, observa-se a superação da fragmentação das políticas públicas,

já que os atores sociais e o terceiro setor vêm atuando no sentido de cobrir as lacunas

de articulação e cooperação entre diferentes agências setoriais.

b) As políticas geralmente emperram devido à competição interburocrática, que faz

com que sejam fragmentadas em áreas de controle de cada agência, na busca de uma

convivência pacífica; ou que provoca superposições que levam à baixa racionalidade e

ao desperdício de recursos.



c) As políticas sofrem com a descontinuidade administrativa, pois as mudanças de

dirigentes provocam alterações de rumo ou de prioridade, levando ao

redimensionamento, reorientação, substituição, suspensão ou abandono de ações em

andamento.

d) Existe uma forte clivagem entre formulação/decisão e implementação, que faz com

que a percepção da complexidade das políticas públicas se restrinja ao ambiente/fase

da formulação/decisão, enquanto a implementação é vista como um conjunto de

tarefas de baixa complexidade, acerca das quais as decisões importantes já foram

tomadas.

e) Apesar dos esforços de descentralização política, ainda é reduzida a autonomia das

agências implementadoras e, em termos gerais, é frágil a capacidade de gestão de

políticas públicas nos níveis subnacionais de governo.

18. (ESAF/CGU/2008) Entre as estratégias e instrumentos do monitoramento e

avaliação de políticas públicas, encontram-se todas as listadas abaixo, exceto:

a) uso mais intensivo de métodos e técnicas quantitativos, especialmente estatísticas

analíticas.

b) prioridade e legitimidade crescentes da avaliação interna.

c) incorporação de questões éticas na realização das avaliações.

d) uso da avaliação como instrumento para fortalecer a participação e empoderar os

interessados na política ou programa avaliado.

e) desenvolvimento de avaliações baseadas na teoria.

19. (ESAF/STN/2005) No mundo contemporâneo, as políticas públicas são formuladas e

implementadas em contextos de elevada complexidade, que impõem grandes desafios

às tentativas governamentais de responder às demandas da sociedade. Estudos

recentes têm trazido novos esclarecimentos sobre a implementação das políticas

públicas, expressos nas opções abaixo, exceto:

a) a implementação consiste em um processo autônomo em relação à formulação,

envolvendo a tomada de decisões cruciais e não apenas a execução do que foi

previamente formulado.

b) a implementação envolve lidar com conflitos jurisdicionais entre órgãos,

ambiguidades legais, confusões e omissões de normas operacionais, além de ocorrer

em contextos social, econômico ou político frequentemente dotados de reduzida

estabilidade.



c) em diversas áreas, como aquelas que envolvem os agentes da burocracia em

contato direto com os cidadãos, o espaço de discrição do agente executor é tão grande

que a sua adesão pode representar uma das variáveis mais decisivas para o alcance

dos objetivos de uma política.

d) a implementação de uma política ou programa implica a sua inserção em um

sistema de relações complexo, onde mesmo as ações de obediência de um agente

implementador aos comandos da instância coordenadora podem produzir resultados

imprevistos e até mesmo indesejáveis.

e) a implementação supõe a existência de objetivos claramente definidos e de uma

metodologia apropriada para alcançá-los; a partir daí se organizam relações

coordenadas entre tomadores de decisão e implementadores situados em diferentes

posições na máquina governamental.

20. (ESAF/CGU/2004) O Brasil não é um país pobre, mas um país injusto e desigual,

com muitos pobres. Os elevados níveis de pobreza resultam, primordialmente, da

intensa desigualdade na distribuição da renda e das oportunidades de inclusão

econômica e social. Na tentativa de corrigir esses problemas, especialmente durante a

segunda metade da década de 90, as políticas sociais brasileiras apresentaram as

seguintes características, exceto:

a) Descentralização das ações da União para os estados, municípios e instituições da

sociedade civil especialmente em áreas como saúde, educação, assistência social.

b) Participação da sociedade na formulação, implementação e controle – pelo menos no

plano formal – por meio de conselhos situados nas três esferas de governo, e que

contam com integrantes governamentais e não governamentais.

c) Regulação e regulamentação de bens e serviços públicos, definindo gradativamente

novos parâmetros para a gestão e o controle da produção de bens e serviços de

natureza social.

d) Estratégias de integração intersetorial, contratação via concurso público de

especialistas para carreiras específicas, treinamento regular e continuado dos

servidores e avaliação sistemática dos resultados e impactos das ações empreendidas.

e) Promoção de inovações sociais com ênfase no âmbito local como ponto privilegiado

para impulsionar o desenvolvimento sustentável e a busca de processos de participação

democrática.

21. (ESAF/CGU/2004) No debate sobre as políticas sociais, alguns analistas sustentam

que o Estado brasileiro tem gasto bastante com ações cujo impacto na redução de

pobreza seria mais significativo caso fossem mais focalizadas. Em consequência,



frequentemente se propõe a focalização das políticas sociais, em detrimento de

políticas universais. Nos termos desse debate, indique a opção incorreta.

a) A focalização ou a seletividade das ações é entendida como a concentração dos

esforços e dos recursos na população mais carente, de forma a aliviar os altos custos

sociais das políticas de ajuste fiscal.

b) Originada no Consenso de Washington, a focalização enquanto seletividade das

ações vem ganhando força em um contexto de crise do financiamento do gasto social,

e no Brasil tem pautado o desenho e a implementação de vários programas sociais.

c) A focalização ou seletividade das ações também pode ser entendida como uma

estratégia para a universalização do atendimento, tendo como objetivo final beneficiar

a todos, porém, primeiramente e mais a quem tem menos.

d) A focalização diferencia-se da universalização por estar associada com medidas de

promoção social e de fortalecimento da cidadania, vinculando-se os benefícios das

políticas sociais ao cumprimento de exigências como frequência escolar, vacinação

infantil e outras.

e) A universalização parte do princípio de que é preciso aumentar o gasto social, estatal

e não estatal, para assegurar tanto a oferta irrestrita dos benefícios correspondentes

aos direitos sociais quanto a execução de programas específicos de combate à pobreza,

emergenciais e permanentes.

22. (ESAF/EPPGG-MPOG/2003) Os instrumentos gerenciais contemporâneos são

baseados na avaliação de desempenho e resultados e na flexibilidade organizacional. A

seguir são apresentados alguns conceitos básicos deste novo tipo de gestão. Assinale a

opção que identifica todas as relações corretas entre as colunas:

1 – Eficácia A – Utilização dos recursos.

2 – Objetivos B – Alcance de resultados.

3 – Flexibilização C– Delegação de autoridade.

4 – Eficiência D – Escala de prioridades.

5 – Descentralização E – Abordagem sistêmica.

a) (1=>B), (4=>E), (2=>A), (3=>D), (5=>C)

b) (1=>B), (4=>A), (2=>E), (3=>D), (5=>C)

c) (1=>D), (4=>E), (2=>B), (3=>A), (5=>C)

d) (1=>D), (4=>B), (2=>D), (3=>C), (5=>A)

e) (1=>B), (4=>A), (2=>D), (3=>E), (5=>C)



23. (ESAF/EPPGG-MPOG/2002) O modelo racional-compreensivo de tomada de

decisões tem, entre vários outros, o seguinte pressuposto:

a) Existência de informações e livre acesso a elas, bem como análise de todas as

possibilidades de ação nos seus aspectos positivos e negativos.

b) Análise dos aspectos culturais e de personalidade do decisor, individualmente ou

enquanto grupo.

c) Proposta de consecução simultânea de diversas linhas de ação até que uma delas se

consolide como a mais eficiente.

d) Ênfase nas organizações e nos seus aspectos culturais: os valores de quem toma as

decisões, e a fragmentação das instituições nos diversos segmentos.

e) Ênfase nas organizações e nos seus aspectos formais: as normas, como são

formuladas, quem toma as decisões e os diversos níveis das normas existentes.

24. (ESAF/EPPGG-MPOG/2002) Indique qual dos itens abaixo não é considerado

característico do processo de decisão incremental em políticas públicas.

a) Busca de composição de interesses e utilização das informações disponíveis, ainda

que incompletas.

b) Mudanças graduais ao longo do tempo.

c) Inexistência de análise exaustiva das possibilidades de políticas existentes.

d) Pressão dos usuários, funcionários e beneficiários de um programa ou política

pública, visando a sua continuação.

e) Possibilidade de reverter às condições anteriores a implementação do programa ou

política pública.

25. (ESAF/APO-MPOG/2001) O processo de decisões é uma das fases mais conhecidas

e talvez a mais importante do ciclo das políticas públicas. As fases que se seguem se

referem ao modelo:

- Estabelecimento de metas

- Delimitação do problema

- Proposição das alternativas

- Análise de custo-benefício das diferentes propostas

- Seleção da proposta mais adequada para atingir as metas

a) Modelo Racional

b) Modelo Incremental

c) Modelo Lata-do-lixo (“Garbage-Can”)



d) Modelo Sequencial (“Rand Corporation”)

e) Modelo Irracional

26. (ESAF/APO-MPOG/2001) Sobre as políticas públicas, assinale a única opção correta.

a) A agenda governamental é composta, entre outras coisas, por temas que expressam

interesses e valores, originados estritamente dos atores sociais.

b) Uma demanda só passa a constituir um item da agenda governamental quando se

torna um problema político.

c) A implementação de uma política pública ocorre automaticamente, tão logo as

decisões estejam tomadas.

d) A implementação corresponde à execução de decisões anteriores, não abrangendo a

tomada de decisões, que ocorre em uma outra fase das políticas públicas.

e) Ao contrário do processo de decisão, a implementação não inclui elementos políticos,

já que compete estritamente aos agentes da burocracia.

4.3.1 Questões de Outras Bancas

27. (CONSULPLAN/ITABAIANA/2010) Sobre políticas públicas, analise:

I. As políticas públicas são produtos resultantes da atividade política.

II. As políticas públicas compreendem o conjunto das decisões e ações relativas a

alocação imperativa de valores.

III. As políticas públicas são decisões e ações revestidas de autoridade soberana do

poder público.

IV. Uma decisão política corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas,

conforme a hierarquia das preferências dos atores envolvidos, expressando em maior

ou menor grau, uma certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis.

V. Um dos critérios utilizados para identificar os atores em uma política pública é

estabelecer quem tem alguma coisa em jogo na política em questão.

Estão corretas apenas as afirmativas:

A) I, II, III, IV, V

B) I, II, III

C) I, III, IV

D) I, II, V

E) II, III, IV



28. (CONSULPLAN/ITABAIANA/2010) São condições necessárias para que haja uma

implementação perfeita de uma política pública, EXCETO:

A) O programa deve dispor de tempo e recursos humanos, matérias e financeiros

suficientes.

B) A política a ser implementada deve ser baseada numa teoria adequada sobre a

relação entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma solução que está sendo

proposta).

C) Essa relação entre a causa e o efeito deve ser direta e, se houver fatores

intervenientes, estes devem ser mínimos.

D) Os atores que exercem posições de comando devem ser capazes de obter efetiva

obediência dos seus comandados.

E) Na fase de elaboração e desenvolvimento da política, caso não se consiga o

consenso dos atores, este deverá ser negociado, no máximo, na fase de implementação

da política

29. (CONSULPLAN/ITABAIANA/2010) Marque V para as afirmativas verdadeiras e F

para as falsas:

( ) Podemos considerar que grande parte da atividade política dos governos se destina

à tentativa de satisfazer as demandas que lhe são dirigidas pelos atores sociais ou

aquelas formuladas pelos próprios agentes do sistema político, ao mesmo tempo que

articulam os apoios necessários.

( ) As demandas novas são aquelas que resultam do surgimento de novos atores

políticos ou de novos problemas.

( ) As demandas reprimidas são aquelas em que os políticos não vão atender aos

atores sociais, não reconhecendo sua necessidade.

( ) As demandas recorrentes são aquelas que expressam problemas não resolvidos ou

mal resolvidos, que constam da agenda governamental.

A sequência está correta em:

A) V, F, F, F

B) F, V, V, F

C) V, V, F, V

D) V, V, V, V

E) F, F, F, F

30. (FCC/SGP-SP/2009) Políticas públicas são



(A) apenas aquelas decisões e ações que se revestem de autoridade política soberana.

(B) apenas aquelas decisões que são consideradas legítimas por parte dos cidadãos

soberanos.

(C) apenas as ações coletivas que afetam os interesses da maioria da população de um

Estado soberano.

(D) as ações coletivas ou individuais que atingem todos os cidadãos de um Estado

soberano.

(E) as ações que obrigam indistintamente todos os cidadãos de um Estado soberano.

31. (FCC/SGP-SP/2009) Uma política pública

(A) não configura decisões ou ações que envolvem o consentimento de uma

comunidade política soberana.

(B) é uma questão meramente técnica.

(C) nem sempre depende de decisões e ações que se revestem de autoridade política.

(D) geralmente envolve mais do que uma decisão política e requer diversas ações

estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas.

(E) corresponde a uma escolha das autoridades políticas, após ouvir os empresários.

32. (FCC/SGP-SP/2009) Com relação às três dimensões clássicas da policy analysis,

considere:

I. A dimensão institucional da politics tem em vista os processos políticos de caráter

conflituoso, dizendo respeito à imposição de objetivos e decisões que afetam a

distribuição de poder numa comunidade.

II. Nos casos de políticas setoriais novas e fortemente conflituosas, como é o caso da

política ambiental, tende a inverter-se a relação de causalidade esperada entre polity,

politics e policy.

III. No caso de políticas setoriais consolidadas com estruturas de decisão relativamente

estáveis, espera-se que a policy seja a variável independente.

IV. Quanto mais conflituosa a dimensão da politics, maior a autonomia da policy

community na definição dos rumos de determinada política pública.

V. A prática comum da policy analysis de considerar a polity como variável

independente e a policy como variável dependente tem-se mostrado inadequada para

os casos de países em desenvolvimento.


(A) I, II e V.



(B) I, III e IV.

(C) II, III, IV e V.

(D) II, IV e V.

(E) III e IV.

33. (FCC/SGP-SP/2009) De acordo com a tipologia de Theodore Lowi,

(A) uma política efetivamente democrática se apoia em políticas redistributivas, pois

são essas que permitem uma mudança nos padrões de distribuição da riqueza de uma

sociedade.

(B) as políticas funcionais provocam conflitos porque procuram modificar as regras

constitucionais pelas quais as classes trabalhadoras aumentam sua força política.

(C) as políticas redistributivas sempre alcançam grande nível de consenso político

porque seu objetivo é a redução das desigualdades sociais.

(D) o objetivo de toda política distributiva é a organização da atividade econômica, de

maneira a assegurar a proteção dos cidadãos contra os abusos do poder econômico.

(E) o baixo nível de conflito de interesses que ocorre nas arenas regulatórias explica o

motivo pelo qual os governos no mundo globalizado vêm tentando reduzir o

intervencionismo no mercado e na sociedade civil.

34. (FCC/SGP-SP/2009) Com relação à abordagem das arenas de políticas, considere:

I. A política estruturadora diz respeito à própria esfera da política e suas instituições

condicionantes, refere-se à criação e modelação de novas instituições, à determinação

dos processos de negociação, de cooperação e de consulta entre os atores políticos.

II. Essa abordagem parte do pressuposto de que as reações e expectativas das pessoas

afetadas por medidas políticas são decisivas para a configuração do processo político.

Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais medidas são incorporados pelo

processo político de decisão e de implementação.

III. Políticas regulatórias trabalham com ordens e proibições, decretos e portarias. Os

efeitos referentes aos custos e benefícios não são determináveis de antemão,

dependem da configuração concreta das políticas.

IV. Políticas redistributivas são caracterizadas por um baixo grau de conflito político,

visto que não acarretam custos pelo menos diretamente perceptíveis para outros

grupos.

V. Políticas distributivas são orientadas para o conflito, pois o objetivo é o

deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores, entre

camadas sociais e nações.




(A) I, II e III.

(B) III, IV e V.

(C) III e IV.

(D) II, III e V.

(E) I e V.

35. (FCC/SGP-SP/2009) Ao propor mudanças radicais numa política social, o

governador recém-eleito de um estado brasileiro recebeu um relatório do gestor

responsável pela área com a seguinte conclusão: “(..) é impossível tomar essa decisão

sem levar em consideração o horizonte histórico da política em questão, pois a

alocação de recursos é um processo contínuo. Deste modo, as decisões que o Sr.

precisa tomar hoje estão condicionadas e limitadas pelo comprometimento de recursos

que ocorreu no passado recente por seus antecessores.”

Essa é uma argumentação baseada em abordagem do tipo

(A) historicista.

(B) sistêmica.

(C) conservadora.

(D) racionalista.

(E) incrementalista.

36. (IPAD/SGA-AC/2009) O processo de constituição de uma política pública compõe-se

de cinco fases básicas. Quais são elas?

A) Planejamento, organização, liderança, execução e controle.

B) Identificação do problema, foco nas metas, recursos, meios de controle e escolha da

melhor alternativa.

C) Analisar a situação, estabelecer princípios, metas e planos, tomar decisões em

função das consequências, desenvolvimento de critérios e atribuição de pesos

específicos a cada um dos critérios.

D) Definição do problema, consciência acerca dos entraves, monitoramento, tomada de

decisões e prestação de contas.

E) Formulação, implementação, execução, acompanhamento e avaliação.

37. (IPAD/SGA-AC/2009) Como é possível identificar os atores em uma política pública?



A) Estabelecendo quem tem seus interesses afetados pelas decisões que compõem a

política em questão.

B) Estabelecendo quem pode ganhar na política em questão.

C) Estabelecendo quem pode perder na política em questão.

D) Estabelecendo quem tem projetos políticos, pessoais ou organizacionais afetados ou

não pela política em questão.

E) Estabelecendo quem, apesar de não atuar diretamente, possui a capacidade de

mobilizar outros atores da política em questão.

38. (CESPE/TCE-AC/2009) Segundo alguns teóricos, os atores políticos são aqueles

elementos envolvidos em conflitos acerca da alocação de bens e recursos. A respeito

desse tema, assinale a opção incorreta.

(A) Os atores públicos se caracterizam por exercerem funções públicas e por mobilizar

os recursos associados a essas funções.

(B) Os atores privados não possuem vínculo com o Estado e devem contar com

recursos privados para fazer valer seus interesses.

(C) Os atores públicos tipificados como burocratas são aqueles cuja posição resulta de

mandatos eletivos e que têm a atuação condicionada pelo cálculo eleitoral e pelo

pertencimento a partidos políticos.

(D) Os atores públicos tipificados como políticos expressam a vontade de parcela dos

cidadãos, pelo princípio da representatividade.

(E) Os atores públicos tipificados como burocratas não perdem o cargo por erros nas

políticas públicas, mas apenas pela conduta funcional.

39. (CESPE/TCE-AC/2009) Com relação às políticas públicas, seu processo de

formulação e seu desenvolvimento, assinale a opção correta.

(A) As políticas públicas, no processo de construção do Estado moderno, são

instrumentos de materialização da intervenção da sociedade no Estado, expressando as

dimensões de poder, estabelecendo os limites, o conteúdo e os mecanismos dessa

intervenção.

(B) A produção de políticas públicas é resultado de um processo decisório baseado nas

relações de poder e na alocação imperativa de valores, a princípio, para benefício da

sociedade.

(C) Pode-se considerar que as políticas públicas são o conjunto de procedimentos

formais e informais que expressam relações de poder e se destinam à solução pacífica

dos conflitos quanto a bens e recursos públicos.



(D) A construção das políticas públicas tem como alicerces o regime político nacional, a

política estatal e a realidade nacional, com suas necessidades sociais, em uma

dimensão interna do Estado.

(E) A política pública, sob a égide do modelo institucional, tem como pressuposto

basilar a compreensão de que a interação entre os grupos é o aspecto mais importante

da política.

40. (CESPE/TCE-AC/2009) A secretaria executiva de educação de determinado

município idealizou um programa inédito de democratização da gestão escolar.

Organizada em gerências, a secretaria assumiu a responsabilidade pela implantação e

condução dos projetos e programas de democratização da gestão escolar. Ressalta-se

que as propostas não tiveram suporte de pesquisas ou percepções da sociedade, ou

grupos específicos desta. Assinale a opção que identifica o modelo gerencial adotado na

situação hipotética acima.

(A) Modelo institucional: as instituições governamentais são os responsáveis oficiais

pelo estabelecimento, pela implantação e pela gestão de políticas.

(B) Modelo de processo: tal perspectiva interpreta o policy process como uma série de

atividades políticas, de identificação de problemas e formulação, legitimação,

implementação e avaliação de políticas.

(C) Modelo de elite: as políticas públicas fluem de cima para baixo, refletindo em maior

intensidade as preferências e os valores das elites.

(D) Modelo incremental: vê a política pública como uma continuação das atividades do

governo anterior com apenas algumas modificações incrementais.

(E) Modelo sistêmico: encara as políticas públicas como respostas de um sistema

político para as forças e vozes oriundas de um sistema social.

41. (CESPE/TCE-AC/2009) O sistema político é um conjunto de estruturas e processos

inter-relacionados, que oficialmente exerce as funções de alocar valores pela

sociedade. O processo de implementação das políticas públicas como uma das fases do

policy cycle é reconhecidamente o alicerce de todo o ciclo produtivo que busca, a

princípio, um resultado positivo para a sociedade. Acerca desses temas, assinale a

opção correta.

(A) Na visão tradicional da ação governamental, a formulação e a implementação são

os dois únicos parâmetros para aferição da eficiência dos programas ou políticas e seu

grau de eficácia. Essa visão clássica considera o policy cycle como um processo

contínuo, em uma perspectiva de sistema aberto.



(B) Na visão do policy cycle como um processo linear, o monitoramento e a avaliação

das políticas são considerados instrumentos que permitem a correção de rotas. No

entanto, por ser linear, a visão do policy cycle apresenta-se como uma visão de

sistema fechado.

(C) A adoção da visão tradicional e da visão de processo linear é, ao mesmo tempo, a

consagração de uma visão caracteristicamente bottom-up da formulação e desenho dos

programas, pois enfatiza os incentivos que induzem os agentes implementadores a

aderirem normativa e operacionalmente aos objetivos traçados pela política.

(D) A visão da implementação de políticas como um jogo, um aprendizado, envolve a

troca, a barganha e a negociação. Em vez de controle, autoridade e legitimidade,

apresentam-se a ambiguidade de objetivos e os desafios de coordenação

intergovernamental, recursos e informações escassos. Sob essa visão, os níveis de

incerteza de resultados são eliminados, pois são conhecidas as limitações e as posições

de cada participante, sendo possível prever as contingências que podem afetar o policy

environment (ideal weberiano) no futuro.

(E) As vicissitudes, os obstáculos e os problemas da implementação, sob a ótica da

visão clássica e da visão de processo linear, estão associados à capacidade institucional

dos agentes implementadores, entre outros aspectos, problemas de natureza política

na implementação, ou derivam de resistência e boicotes realizados por setores ou

grupos que se consideram prejudicados pela política.

42. (CESPE/TCE-AC/2009) Com relação às políticas públicas no Estado brasileiro

contemporâneo, assinale a opção correta.

(A) A implementação de políticas constantemente orienta novas políticas. Assim como a

implementação implica a tomada de decisões, ela própria compõe-se em fonte de

informações para a formulação de novas políticas.

(B) Comparativamente, a visão de implementação de políticas como um aprendizado é

empiricamente menos consistente que a visão tradicional e a visão como processo

linear, pois envolve redes de implementação que inserem nesse processo uma maior

quantidade de variáveis, complexando o processo decisório político.

(C) A legitimidade das políticas públicas independe da visão adotada pelos governos

democráticos, posto que basta ter origem nas decisões de agentes públicos para que

tal legitimidade ocorra.

(D) O policy learning, o aprendizado na implementação de uma política pública,

caracteriza-se pela horizontalização dessa política, em um contexto de ambiente

marcado por transformações estruturais.

(E) A governança, entendida como regras do jogo e arranjos institucionais que dão

sustentação à cooperação, à coordenação e à negociação, pouco se relaciona à



implementação das políticas públicas, ao contrário da formulação das políticas públicas,

que está fortemente imbricada com tal conceito.

43. (CESPE/SAD-PE/2009) A avaliação de programas de governo é uma das

modalidades de auditoria operacional, e tem em vista, entre outros aspectos, a

avaliação da efetividade de programas e projetos governamentais. Nesse sentido, a

efetividade pode ser entendida como o efeito ou o impacto transformador causado

pelos serviços prestados ou pelos bens disponibilizados por uma organização sobre uma

realidade que se pretende modificar. Assinale a opção que traduz mais

apropriadamente, em um programa governamental, o significado da efetividade.

A) número de alunos formados nas instituições de ensino superior

B) desempregados treinados e reinseridos no mercado de trabalho

C) quantidade de pacientes atendidos em instituição pública de saúde

D) percentagem da população alfabetizada

E) quilômetros de estradas construídas

44. (CESPE/AUGE-MG/2008) A respeito da avaliação de programas e projetos

governamentais, é correto afirmar que

A) a avaliação de resultados, de natureza ex-ante, visa aferir a efetividade do

programa ou projeto avaliado.

B) a avaliação da efetividade de um programa ou projeto visa aferir se as realizações

ocorreram dentro do orçamento previsto e a custos compatíveis, enquanto a avaliação

de eficiência visa aferir os impactos da ação do programa ou projeto sobre o seu

público-alvo ou beneficiários.

C) a avaliação ex-ante busca aferir os eventos já ocorridos e tomar decisões baseadas

nestas informações, enquanto a avaliação ex-post visa orientar o planejamento do

programa ou projeto objeto da avaliação, de forma a antecipar restrições e respectivas

providências a serem tomadas.

D) a avaliação de resultado ou de impacto busca averiguar, fundamentalmente, o

desempenho orçamentário/financeiro do programa ou projeto avaliado.

E) a avaliação de efetividade baseia-se fundamentalmente na verificação da evolução

dos indicadores do programa ou projeto, enquanto a avaliação de eficácia baseia-se

fundamentalmente na verificação da evolução das metas físicas do programa ou

projeto avaliado.



45. (CESGRANRIO/TCE-RO/2007) No ciclo de política, que compreende as fases de

estruturação de políticas públicas, encontram-se as etapas de implementação e de

avaliação. Tais etapas, de acordo com o conceito de redes de implementação,

caracterizam-se por:

(A) ação de múltiplos agentes em campo interorganizacional e valoração que resulta

em aprendizado.

(B) estabelecimento de contatos por rede digital, no sentido de ampliar as ações

colaborativas na implementação de políticas.

(C) diagnóstico prévio que define atividades com vistas à obtenção de metas, recursos

e horizonte temporal.

(D) monitoramento constante tendo em vista correções de rota, com atenção especial à

atividade de formulação.

(E) levantamento prévio de todas as informações necessárias ao desenho das

propostas programáticas pelo formulador da política.

46. (CESPE/SGA-AC/2006) A implementação de uma política pública multiplica a

complexidade do processo decisório e é determinante do sucesso ou fracasso da

iniciativa. Acerca da implementação de políticas públicas, assinale a opção correta.

A) Diversos elementos da concepção de uma política pública são determinados ou

alterados durante sua implementação pela chamada “burocracia do nível da rua”, que

atua em contato direto com os cidadãos.

B) O processo de implementação é sempre uma decorrência automática e imediata da

etapa de formulação de políticas públicas.

C) A implementação não sofre a influência de conflitos de interesse, característicos da

fase de formulação das políticas públicas.

D) A garantia de recursos orçamentários é condição suficiente para assegurar uma

implementação bem-sucedida.

47. (CESPE/SGA-AC/2006) A implementação de uma política pública diz respeito às

ações necessárias para tirá-la do papel e fazê-la funcionar na prática. Considerando os

potenciais problemas de implementação que podem afetar as políticas públicas,

assinale a opção correta.

A) Políticas complexas, que envolvem diferentes níveis governamentais e diversas

organizações, requerem relações de competição e concorrência entre as agências

implementadoras para atingir os objetivos pretendidos.



B) As políticas que instituem programas inteiramente novos são sempre mais difíceis de

implementar do que as que ajustam ou reformulam programas existentes, pois exigem

alteração de situações de poder já constituídas.

C) A implementação de uma política pública está imune a influências decorrentes de

conflitos de poder no interior da agência implementadora.

D) Fracassos de implementação podem decorrer de situações em que os decisores

deliberadamente formulam uma política de caráter simbólico, sem intenções reais de

implementá-la.

48. (CESPE/SGA-AC/2006) Um elemento importante da análise de políticas públicas é o

chamado “ciclo da política” ou “ciclo político” (policy cycle). Embora apresentem

pequenas variações, tradicionais abordagens do ciclo político destacam as fases da

formulação, da implementação e do controle de resultados. Com relação ao processo

de política pública e suas fases, julgue os itens a seguir.

I - Política pública é sinônimo de decisão política: ambas envolvem a alocação

imperativa de valores e recursos.

II - As fases de formulação e implementação da política pública são empiricamente

distintas, inexistindo quaisquer sobreposições factuais ou temporais entre elas.

III - Elementos simbólicos ou políticos, como prestígio ou poder, são capazes de

influenciar as preferências dos atores envolvidos na fase de formulação da política

pública.

IV - O monitoramento da implementação permite identificar problemas e especificar

medidas corretivas para saná-los, aumentando a probabilidade de uma política pública

atingir os objetivos pretendidos.

Estão certos apenas os itens

A) I e II.

B) I e III.

C) II e IV.

D) III e IV.

49. (CESPE/SGA-AC/2006) Considerando os diferentes modelos de análise de políticas

públicas, assinale a opção INCORRETA.

A) O chamado modelo de escolha racional (ou modelo racional-compreensivo)

preconiza uma análise detalhada e abrangente das alternativas de política pública,

garantindo mais agilidade e eficácia ao processo decisório, sem desconsiderar

potenciais conflitos de interesse e poder entre os atores.



B) O modelo incremental reconhece os limites da racionalidade técnica e busca adotar

alternativas de modo gradual, assegurando acordos entre os interesses envolvidos.

C) Uma das críticas ao modelo incremental diz respeito a seu viés conservador, que

tende a dificultar a adoção de políticas inovadoras.

D) Os modelos racional e incremental podem ser combinados num modelo misto, que

diferencia dois processos decisórios: um relativo a questões estruturantes e outro

relativo a questões de caráter ordinário.

50. (FCC/TRT-9/Analista Administrativo/2010) No que se refere ao Programa Nacional

de Gestão Pública e Desburocratização, o indicador de desempenho que afere os

impactos gerados pelos produtos e serviços, processos ou projetos de um determinado

sistema (organização, programa, política pública, rede) no beneficiário final, é

denominado indicador de

(A) efetividade.

(B) eficiência.

(C) eficácia.

(D) economicidade.

(E) excelência.

5 Leitura Sugerida

“Introdução à teoria da política pública”. Enrique Saravia.

http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=28

57

“Análise de Políticas Públicas: Conceitos Básicos”. Maria das Graças Rua.

http://vsites.unb.br/ceam/webceam/nucleos/omni/observa/downloads/pol_publicas.PD

F

Avaliação de Políticas Públicas e Programas Governamentais - Mônica Maria de Arruda

Cavalcanti



interfacesdesaberes.fafica.com/seer/ojs/include/getdoc.php?id=34&article=24&mode=

pdf

Políticas Públicas: um debate conceitual – Klaus Frey

http://www.ipea.gov.br/ppp/index.php/PPP/article/viewFile/89/158

6 Bibliografia

1. BOBBIO, Norberto. Dicionário de Política. 13ª Ed. Brasília Editora Unb, 2007.

2. BRAVO, Maria Inês Souza e PEREIRA, Potyara A. P. (orgs.). Política Social e

Democracia. São Paulo: Cortez, 2002.

3. COHEN, Ernesto e Franco, Rolando. Avaliação de Projetos Sociais. Petrópolis:

Vozes, 2002.

4. DYE, Thomas. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas. In:

HEIDEMANN, Francisco G. e SALM, José Francisco. Políticas públicas e

desenvolvimento. Brasília: Editora Unb, 2009.

5. OUTHWAITE, William; BOTTOMORE, Tom. Dicionário do Pensamento Social do

Século XX. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1996.

6. PARADA, Eugenio Lahera. Política y políticas públicas. In: SARAIVA, Enrique e

FERRAREZI, Elisabete (orgs.). Políticas Públicas: Coletânea. Brasília: ENAP,

2006.

7. PAULA, Ana Paula Paes de. Por uma nova gestão pública. Rio de Janeiro: Editora

FGV, 2007.

8. Rua, Maria das Graças e Carvalho, Maria Izabel Valladão (orgs.). O estudo da

política: tópicos selecionados. Brasília: Paralelo 15, 1998.

9. SARAVIA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete (orgs.). Políticas Públicas: Coletânea.

Brasília: ENAP, 2006.

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Aula 10 - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA ESAF