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15º Congresso Brasileiro de Geologia de Engenharia e Ambiental 1

AVALIAÇÃO DA CAPACIDADE DE GESTÃO MUNICIPAL DE RISCOS DE DESASTRES NATURAIS NO NORDESTE BRASILEIRO

Luiz Antonio Bongiovanni¹; Fernando Machado Alves²; Mariana Guarnier Fagundes³; Oswaldo

Yujiro Iwasa4

RESUMO – Este trabalho foi elaborado a partir da sistematização, análise e classificação de

informações obtidas de questionário aplicado em entrevistas realizadas com representantes dos Órgãos Municipais de Proteção e Defesa Civil de 71 municípios, de seis Estados do nordeste brasileiro, contribuindo para a avaliação das capacidades e dificuldades locais, estaduais e regionais para elaborar e implementar medidas de gestão de riscos. O estudo apresenta também a metodologia que elaborou para realizar a referida avaliação, a qual adota quatro categorias de análise (eixos): Conhecimento dos riscos; Redução dos riscos; Manejo do desastre; e Arranjo institucional-legal.

Os eixos foram subdivididos para uma avaliação em detalhe, e classificados por grau de suficiência (insuficiente, parcialmente suficiente, suficiente e plenamente suficiente), por meio de tratamentos estatísticos das capacidades de proteção e resposta, com a finalidade de organizar abordagens regionais, estaduais e por eixos. O estudo permite identificar grandes dificuldades ou estreitamento no fluxo das medidas de gestão que dificilmente podem ser superados somente pelo município, necessitando, portanto, da participação dos Estados e da União.

Finalmente, o estudo também identifica algumas grandes dificuldades como análise e mapeamento de riscos. O campo de conhecimento dos riscos revelou uma situação preocupante, pois além da dificuldade dos municípios se organizarem intersetorialmente, a inexistência de legislação específica prejudica o suporte e sustentabilidade à gestão. As avaliações permitem análises focadas em situações específicas, que podem ser utilizadas para promover a modernização e a melhoria da capacidade de gestão municipal de risco.

Palavras-chave: Proteção e Defesa Civil, Vulnerabilidade e Risco a Desastres Naturais,

Redução de Risco, Manejo de Desastres, Prevenção e Resposta a Desastres.

ABSTRACT - Questionnaire applied during interviews with Municipal agents of Protection and Civil Defense of 71 municipalities, in six Northeast states of Brazil, provide information that were systematized, analyzed and classified for the assessment of skills and difficulties, to local, state and regional approaches to develop and implementing measures of natural disasters risk management. The study also presents a methodology developed to perform this evaluation, which adopts four categories of analysis (axes): Knowledge of the risks; Risk reduction; Disaster management; and institutional-legal arrangement.

The analysis axes, on the other hand, were divided into subaxis to an analysis in more detail and classified according to sufficiency degree (insufficient, partly sufficient, sufficient and fully sufficient), and the statistical treatment of the protective and response capacity were arranged for a regional approach, state and axes. The study allows the identification some great difficulties or stricture in the flow of management measures that can hardly be overcome only by the municipality, requiring therefore the participation of the States and the Federal govern.

The great difficulty in the risk knowledge-axis refers to analysis and mapping of the risks that revealed a worrying situation, besides the difficulty of municipalities to organize themselves in the way intersectoral and a non existence of specific legislation to support and sustainability to natural disaster risk management. The evaluations provide additional analysis focused on specific situations, which can be used to create programs to improve the general conditions of municipal management capacity of risk.

Keywords: Protection and Civil Defense, Vulnerability and Risk of Natural Disasters, Risk

Reduction, Disaster Management, Prevent and Respond to Disasters. __________________________________________________

1 Geólogo, MSc, Grupo Regea-Pangea Geologia, Engenharia e Estudos Ambientais (11) 3735-5172, [email protected] 2 Geólogo, MSc, Grupo Regea-Pangea Geologia, Engenharia e Estudos Ambientais (11) 3735-5172, [email protected] 3 Geógrafa,MSc., Grupo Regea-Pangea Geologia, Engenharia e Estudos Ambientais (11) 3735-5172, [email protected] 4 Geólogo, Grupo Regea-Pangea Geologia, Engenharia e Estudos Ambientais (11) 3735-5172, [email protected]


1 INTRODUÇÃO E OBJETIVOS

Encerrado o “Plano Nacional de Gestão de Risco e Resposta a Desastres Naturais (2012 - 2014)”, três anos depois da promulgação da Lei nº 12. 608/2012 que constitui um dos marcos legais da gestão de riscos de desastres naturais no Brasil, torna-se importante conhecer e avaliar a realidade brasileira quanto à sua condição de promover uma efetiva gestão de redução de riscos de desastres naturais, como preconizam as principais diretrizes e organismos internacionais.

Com o propósito de contribuir para tal conhecimento, este trabalho sistematizou os dados obtidos na execução do “Projeto Vulnerabilidade” do Ministério da Integração Nacional, apresentado abaixo. Tais dados dizem respeito ao levantamento de diversas informações ligadas à gestão local de riscos de desastres, em dezenas de municípios, para a identificação das capacidades de prevenção e resposta à desastres naturais (denominação oficial usada no Projeto).

O presente trabalho pretende analisar os referidos dados em uma perspectiva mais abrangente: classificar o município segundo sua capacidade de gestão de riscos de desastres, segundo determinadas diretrizes básicas (eixos e subeixos) de gestão, com abordagem em três níveis, local, estadual e regional. Com os dados disponíveis, pretende-se identificar as dificuldades e limitações municipais na gestão dos riscos de desastres e propor direções a seguir, tanto ao nível estadual, como regional, contribuindo para a implementação de medidas de gestão regionalizada, cuja referência é sempre o fortalecimento do sistema municipal.

Este estudo inclui dados de 71 municípios de Estados da região nordeste do Brasil, levantados e analisados pela Pangea Geologia e Estudos Ambientais. Foram pesquisadas cidades de Alagoas, Bahia, Maranhão, Paraíba, Pernambuco e Piauí. Os municípios da região nordeste que foram incluídos no “Projeto Vulnerabilidade” totalizam 277 cidades que integram o cadastro de municípios com áreas de risco, mapeados pela CPRM. Desta maneira, para este trabalho foram considerados 71 municípios de 277, em seis dos nove Estados, assim os cerca de 25% dos municípios podem ser considerados como alíquota representativa para uma análise da região nordeste do Brasil, quanto à capacidade de prevenção e resposta.

2 CONTEXTUALIZAÇÃO

Com o objetivo de mitigar e prevenir os impactos decorrentes dos desastres naturais no Brasil, a Secretaria Nacional de Defesa Civil – SEDEC desenvolveu em todo o país um processo de análise das áreas de risco em municípios mais recorrentemente atingidos por desastres naturais relacionados a deslizamentos e inundações. O projeto denominado de “Levantamento de dados e análises da vulnerabilidade a desastres naturais para elaboração de mapas de risco e apresentação de propostas de intervenções para prevenção de desastres” não teve continuidade. A ação foi realizada pelo Ministério da Integração Nacional por meio do Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres - CENAD, vinculado à SEDEC. O Projeto em questão previa o levantamento de informações variadas que permitem a análise da vulnerabilidade social e ambiental a desastres naturais, para então apresentar propostas de intervenções estruturais (serviços e obras de engenharia destinados à redução e erradicação desses riscos) e proposta de medidas não estruturais para implementação de programas de prevenção, mitigação, preparação e respostas a desastres naturais.

Entre outros produtos, o projeto proporcionava informações para se traçar um diagnóstico da capacidade municipal de gestão de riscos e desastres naturais, que foi formalmente nomeada de “Capacidade de Prevenção e Resposta a Desastres Naturais” no Formulário 4, questionário elaborado e adotado pelos autores do Projeto. O referido formulário foi respondido em entrevista do responsável pelo Órgão Municipal de Proteção e Defesa Civil, concedida a um técnico capacitado a orientar e dirimir as dúvidas quanto ao preenchimento.

3 METODOLOGIA

Inicialmente, deve-se destacar que o questionário formulado e adotado pelo CENAD não contempla muitas possibilidades de aferir o Município nas suas capacidades de executar medidas efetivas de conhecimento dos riscos, prevenção, mitigação e resposta a desastres. Consequentemente, a avaliação das suas reais condições ficou prejudicada. O Formulário 4 (Identificação das capacidades de prevenção e resposta) foi fornecido pelo CENAD com


perguntas simples e diretas de amplo espectro para o diagnóstico da Defesa Civil, e oficializado no próprio Termo de Referencia do projeto. A Figura 1 apresenta as perguntas do questionário.

N° Pergunta N° Pergunta

1 O município possui Coordenadoria Municipal de Defesa Civil (Comdec)?

17

O município possui sistema de monitoramento e alerta prévio a desastres?

2 O município possui Núcleos Comunitários de Defesa Civil? Quantos?

18

Realiza simulados de preparação para responder aos desastres junto às comunidades, escolas, e outras agências de proteção? Com que frequência?

3 O município possui Conselhos ou Comitês Locais de Defesa Civil? Quantos?

19

O município possui cadastro das pessoas que estão em áreas de risco?

4 O município desenvolve ações de prevenção e mitigação de riscos? Qual a frequência?

20

O município possui canais de Comunicação com estas pessoas?

5 O município possui PMRR (Plano Municipal de Redução de Riscos)? Qual a data?

21

As instituições de saúde municipal estão capacitadas para atender a população em situação de desastre?

6 O município possui legislação específica de proteção civil?

22

O município possui estoques de alimentos, cobertores, colchonetes para situações de emergência?

7 O município conta com plano de contingência ou emergência? Qual a abrangência do plano?

23

Tem estabelecido vínculos com os centros de assistência social para a operacionalização dos abrigos, distribuição de recursos e atendimento a população?

8 O município tem estabelecido abrigos para serem utilizados em situação de emergência?

24

O município conta com acervos de informação e históricos de ocorrências de desastres anteriores e as ações adotadas?

9 As autoridades do município são comunicadas acerca das atividades realizadas pelo órgão?

25

A população está informada sobre o que fazer em situação de emergência?

10 As autoridades do município participam das ações em situações de emergência? Com que frequência?

26

A população conta com equipe de comunicação para atuar em situações de emergência?

11 Existem normativas em âmbito municipal que regulem as funções da COMDEC?

27

O município conta com Sistema de Informação Geográfica (SIG) para processar e analisar informações cartográficas para mapear os pontos críticos em sua localidade?

12 A COMDEC possui recursos humanos e materiais adequados para a sua atuação de prevenção e resposta a desastres?

28 O município possui Plano Diretor de Defesa Civil?

13 A COMDEC está articulada a outras organizações locais para atuar em situação de emergência?

29 O município possui Plano Diretor Municipal?

14 Existe divisão de tarefas estabelecidas pelo órgão? 30 O município recebe recursos para obras do PAC?

15 Conhece programas federais de apoio a prevenção, mitigação e resposta a desastres?

31 O município participa do Programa de Reforma Fundiária?

16 O município possui fundos para utilizar em situações de emergência?

32

Tem conhecimento se o programa está sendo executado em áreas de risco de seu município?

Figura 1 - Formulário 4 ‐ Identificação das capacidades de prevenção e resposta

3.1 EIXOS DE ANÁLISE

A partir das perguntas aplicadas pelo questionário apresentado no Formulário 4, foram estabelecidos quatro eixos de análise, de acordo com recentes concepções de gestão de riscos ambientais urbanos. Tais eixos, ou as “capacidades” segundo a terminologia daquele formulário, aferem a suficiência do município em atender determinadas demandas relativas à gestão municipal de riscos de desastres, que no referido documento são tratadas como capacidade de prevenção e resposta.

Propõe-se, portanto, para a avaliação da capacidade de gestão municipal, uma abordagem através da adoção de quatro categorias ou quatro eixos de análise, e seus respectivos subeixos, aos quais foram associadas às perguntas formuladas. A Figura 2 a seguir apresenta as categorias de análise e as perguntas relacionadas.

Eixo Subeixo Perguntas avaliadas

Eixo I Conhecimento dos

riscos

1.1 - Identificação e caracterização dos cenários de riscos 5, 19, 24, 27 1.2 - Análise e mapeamento 5, 27 1.3 - Monitoramento Permanente 5, 17, 27 1.4 - Comunicações do risco 1, 2, 3, 9,10, 17, 19, 20, 24, 25,

Eixo II Redução dos

riscos

2.1 - Mitigação ou correção do risco 4, 5, 15, 30, 2.2 - Ações preventivas 1, 2, 3, 4, 5, 15, 17, 25, 30 2.3 - Ações prospectivas ou de antecipação ao risco 15, 30, 31, 32 2.4 - Proteção financeira ou transferência do risco 16

Eixo III Manejo do desastre

3.1 - Planejamento e preparação das ações emergenciais de resposta 1, 2, 3, 5, 7, 8, 9, 15,17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27

3.2 - Execução das ações emergenciais de resposta 1, 2, 3, 7, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 15,16, 21, 22, 23, 25, 26, 27

Eixo IV Arranjo

institucional-legal

4.1 - Capacidade de organização intersetorial 1, 2, 3, 5, 7, 10, 13, 14, 18, 23, 28, 29

4.2 - Embasamento legal 6, 11, 28, 29

Figura 2 – Categorias de análise e perguntas relacionadas.


Dentro dessa metodologia foram estabelecidos os citados subeixos, definidos como elementos necessários para caracterizar e qualificar as capacidades (eixos). Posteriormente, foram agrupadas as perguntas do questionário referentes a cada subeixo. Tais perguntas admitem duas respostas: afirmativa ou negativa, sendo que a negativa está sempre associada a uma limitação ou deficiência do município. Para cada subeixo foram contabilizadas as respostas afirmativas. Portanto, através do exame das respostas dadas ao questionário é possível avaliar o grau de suficiência do município para cada subeixo e, consequentemente, para cada capacidade (eixo de análise). Esses eixos, descritos a seguir, são: conhecimento do risco; redução do risco; manejo do desastre; e arranjo institucional-legal.

O Eixo 1 refere-se ao processo de conhecimento do risco, processo indispensável para a tomada de decisões e priorização das ações públicas, compreende diferentes atividades (subeixos): identificação, avaliação e mapeamento das suscetibilidades, das vulnerabilidades e dos riscos, pelo monitoramento permanente das condições geológico-geotécnicas, das condições pluviométricas, como também, o contínuo acompanhamento das previsões meteorológicas, além da comunicação do risco e capacitação dos componentes do sistema municipal (IG 2014, Brasil 2011, Carvalho et al 2007) .

O Eixo 2 aborda o processo de redução de riscos, onde são consideradas as intervenções em situações de riscos já instaladas (medidas mitigatórias ou de correção dos riscos), como obras emergenciais de estabilização de encostas, remoções preventivas das moradias expostas a riscos e ações voltadas à implementação de mecanismos de suporte legal das medidas (Normas Técnicas e Legais). Neste eixo de gestão considera-se, também, as intervenções destinadas a evitar a instalação de situações de risco (medidas prospectivas ou de antecipação aos riscos). Em geral, essas medidas estão associadas às políticas habitacionais adequadas e integradas à gestão de riscos. Ainda, no Eixo 2, a redução de risco prevê, embora raras no Brasil, medidas para a criação de instrumentos financeiros como fundos (medidas de proteção financeira) e de seguros contra desastres (medidas de transferência dos riscos), para garantir recursos para as emergências e para a recuperação pós-desastres (ISDR 2002, Nações Unidas 2012).

O Eixo 3 (manejo do desastre) é o processo da gestão integrada que compreende: planejamento e preparação das ações emergenciais de resposta e execução das ações emergenciais de resposta. A preparação e a resposta devem ser sempre tratadas como uma única atividade, e devem corresponder ao planejamento, à concepção e organização das ações, com distribuição das responsabilidades e disponibilização dos recursos necessários, baseados sempre em um Plano de Contingência previa e extensivamente apresentado e assimilado por todos os atores envolvidos (Bongiovanni et al. 2011; Macedo et al. 2004), medidas que melhorem continuamente a qualidade da resposta no enfrentamento de desastres. A fase da resposta propriamente dita compreende as atividades de socorro, assistência às populações atingidas e de reabilitação (medidas mais urgentes de restabelecimento das condições mínimas de funcionamento da comunidade que sofreu o desastre). E a fase de recuperação após o desastre, que inclui a reconstrução (restauração e melhoria, de instalações, meios e condições de vida das comunidades afetadas), se refere ao conjunto de medidas que visam à reconstrução de infraestrutura, recuperação do meio ambiente, da economia e melhoria da qualidade de vida da comunidade atingida por desastre, e que tem como foco evitar a instalação de novas situações de risco (CEPED/UFSC, 2014).

Finalmente a quarta categoria de análise ou Eixo 4 (arranjo institucional-legal) e seus subeixos “Capacidade de organização intersetorial” e “Embasamento legal”, foi estabelecida como a capacidade do município promover o adequado arranjo institucional-legal. A complexidade do desafio de produzir e implementar uma política municipal de gestão de riscos ambientais implica na necessidade de executar ações diversificadas envolvendo diferentes setores públicos de diferentes áreas do conhecimento, com diferentes atribuições e diferentes interesses e recursos. Ou seja, é preciso construir a intersetorialidade da gestão, para isso deve-se arquitetar uma estrutura organizacional institucional e legal capaz de sustentar e viabilizar o processo de formulação e execução de políticas voltadas à gestão integrada de riscos e desastres (Bongiovanni et al. 2013; Brasil 2010, Fernandes et. al 2013).

O questionário foi analisado pela quantificação da percentagem de respostas afirmativas por eixo e seus respectivos subeixos. Para estabelecer critérios de avaliação, foi definido o grau de


suficiência como sendo os intervalos numéricos da referida percentagem. Desta forma o grau de suficiência pode ser: insatisfatório (<25%), parcialmente satisfatório (entre 25 e 50%), satisfatório (entre 50 e 75%) e plenamente satisfatório (acima de 75% de respostas afirmativas).

4 APRESENTAÇÃO E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS

4.1 ABORDAGEM REGIONAL

A Figura 3 a seguir representa as médias de todos os seis Estados (abordagem regional) das respostas afirmativas referentes à todas perguntas atribuídas a cada eixo de análise.

Figura 3 – Média “regional” da porcentagem de respostas afirmativas por eixo.

A evidente e preocupante constatação que se faz da observação da Figura 3, é a de que para nenhum dos quatro eixos foi obtido o limite mínimo para atingir a suficiência municipal no quesito avaliado. Em outras palavras, menos da metade dos 71 municípios conseguiu responder afirmativamente a 50% das perguntas formuladas.

O conjunto dos municípios avaliados em média simples, e apenas por eixos, sem analisar seus subeixos, apresentaram um resultado preocupante, e por isso mostrou-se necessária uma avaliação em maior nível de detalhe, tanto dos subeixos, que foram analisados e classificados, quanto focando a análise nos Estados, com intuito de se reduzir eventuais anomalias nos dados.

A Tabela 1 que segue apresenta um resumo dos dados do Grau de Suficiência, por subeixo, de todos os municípios, apresentando as percentagens dos graus de suficiência observadas pelos subeixos de capacidade de prevenção e resposta.

Tabela 1 – Porcentagens de todos municípios, analisando os subeixos e o grau de suficiência.

Subeixos de capacidade de proteção e resposta Insuficiente0-25%

Parcialmente suficiente25-50%

Suficiente 50-75%

Plenamente Suficiente75-100%

1.1 - Identificação e caracterização dos cenários de riscos 68% 0% 18% 14%

1.2 - Análise e mapeamento 80% 0% 17% 3% 1.3 -Monitoramento Permanente 55% 34% 8% 3%

1.4 -Comunicação do risco 7% 34% 39% 20% 2.1 - Mitigação ou correção do risco 28% 0% 37% 35%

2.2 - Ações preventivas 20% 37% 34% 10% 2.3 - Ações prospectivas ou de antecipação ao risco 23% 34% 34% 10% 2.4 - Proteção financeira ou transferência do risco 89% 0% 0% 11%

3.1 - Planejamento e preparação das ações emergenciais de resposta 15% 46% 30% 8% 3.2 - Execução das ações emergenciais de resposta 10% 39% 41% 10%

4.1 - Capacidade de organização intersetorial 24% 25% 38% 13% 4.2 - Embasamento legal 56% 0% 30% 14%

O quadro acima permite a análise mais detalhada, e se mostrou um eficiente instrumento de avaliação dos municípios em relação ao desempenho no questionário aplicado.

4.2 ABORDAGEM ESTADUAL

Após a primeira abordagem dos eixos e subeixos de forma geral, frente a necessidade da análise, a Figura 4 a seguir representa as médias, por Estado, da percentagem de respostas afirmativas referentes às perguntas atribuídas a cada eixo de análise.

Conhecimento dos Riscos

Redução dos Riscos Manejo do DesastreArranjo Institucional

- Legal

Média 39% 46% 47% 43%

Máximo 100% 89% 100% 100%

Mínimo 5% 16% 11% 6%

Moda 37% 37% 24% 56%

0%

25%

50%

75%

100%Valor médio das capacidades (71 municípios)


Figura 4 – Médias estaduais de respostas afirmativas por eixo de análise.

Observa-se que o Estado de Pernambuco obteve o melhor desempenho em todos os eixos, com valores sempre superiores de 50% de respostas afirmativas (satisfatório e plenamente satisfatório), acompanhado em segundo lugar por Alagoas, que atingiu o nível satisfatório em conhecimento dos riscos e manejo do desastre. Em situação intermediária os estados da Paraíba e Bahia alternam-se, sempre abaixo do referencial satisfatório (acima de 50%), e finaliza com os desempenhos negativos de Maranhão e Piauí.

Como análise global nota-se que o Estado do Pernambuco está mais bem preparado, e é o único com os quatro eixos classificados como, no mínimo, satisfatório. Outra constatação é o baixo aproveitamento dos municípios dos Estados de Piauí e Maranhão, em contraposição às suas capitais que atingiram suficiência nos quatro eixos. Portanto, recomenda-se de antemão uma maior sinergia entre os órgãos de Proteção e Defesa Civil municipais, estabelecimento de convênios intermunicipais, fomento de implementação/fortalecimento de organizações regionalizadas e estaduais para melhor captação de recursos e compartilhamento de experiências positivas e de recursos técnicos, tecnológicos, humanos e administrativos .

O gráfico destaca também que apenas os Estados de Pernambuco e Alagoas atingiram média geral acima de 50% (satisfatório). Os demais se classificaram como parcialmente satisfatório, mas nenhum deles como insatisfatório, demonstrando que já um ponto de partida para avançar nas ações municipais ligadas à prevenção e resposta de desastres naturais.

4.1 ABORDAGEM QUANTO AOS EIXOS DE ANÁLISE

Por uma questão de operacionalidade metodológica, os dados da figura acima foram divididos por eixo de análise, e apresentados para todos os municípios, agrupados em Estados, para uma avaliação global por eixo da capacidade de prevenção e resposta. Essa informação foi organizada em gráficos, nos quais ainda apresentam os principais dados estatísticos da análise global, como forma de também comparar as classes (de insatisfatório até plenamente satisfatório, representados com as linhas de grade em escala de 25%). Essa informação é apresentada na Figura 5.

4.1.1 EIXO 1: CONHECIMENTO DOS RISCOS

Analisando as capacidades do Eixo 1 (1.1, 1.2, 1.3, e 1.4), nota-se que no geral o baixo valor médio apresentado na Figura 3, apresenta como o pior parâmetro o item 1.3 (análise e mapeamento dos riscos), no qual os graus insuficiente e parcialmente suficiente atingem 89% dos municípios, o que representa o dobro da média do eixo 1 como um todo (39%). Dois quesitos relacionados a esse subeixo foram avaliados negativamente puxando a média para baixo, as pergunta 5 (se o município realizou PMRR) e 27 (disponibilidade de Sistema de Informação Geográfica - SIG), cujos valores 10% e 7%, respectivamente, tiveram respostas afirmativas.

Já à primeira vista destaca-se a performance de Pernambuco, cujos resultados variam de 32% a 100% de respostas afirmativas, de modo que nenhum município pernambucano foi considerado insuficiente na gestão do conhecimento dos riscos naturais.

Observando os valores dos municípios por Estado, nota-se que Pernambuco, em geral, está igual ou acima da média e até mesmo acima da variação do intervalo normal (média mais o desvio padrão), enquanto que o Estado do Piauí apresenta resultado inverso.

0%

25%

50%

75%

Conhecimento dos Riscos Redução dos Riscos Manejo do Desastre Arranjo Institucional ‐ Legal

Valores médios dos Estados, por eixoAlagoas

Bahia

Maranhão

Paraíba

Pernambuco

Piauí


Moda 37% Média 39% Média+DP 60% Média-DP 18% Alagoas Bahia Maranhão Paraíba Pernambuco Piauí




Figura 5 – Gráficos de barras que relaciona o grau de suficiência de cada eixo para cada município analisado, agrupados por Estado. O gráfico apresenta os valores médios, modal e o intervalo normal dos dados obtidos (médio±desvio padrão). Os graus de suficiência, de acordo com intervalos de percentuais de respostas afirmativas, foram classificados em: insatisfatório (<25%), parcialmente satisfatório (entre 25 e 50%), satisfatório (entre 50 e 75%) e plenamente satisfatório (acima de 75%).

0%

25%

50%

75%

100%Eixo 1‐ Conhecimento dos Riscos

0%

25%

50%

75%

100%Eixo 2‐ Redução dos Riscos

0%

25%

50%

75%

100%Eixo 3‐Manejo do Desastre

0%

25%

50%

75%

100%

Eixo 4‐ Arranjo Institucional ‐ Legal


4.1.2 EIXO 2: REDUÇÃO DE RISCOS

O Eixo 2 apresentou a moda dos valores (37%) abaixo da média dos valores (46%), demonstrando que a média foi elevada por valores anômalos de bons resultados, onde 27 municípios atingiram valores acima de 50% com 9 deles apresentando valores acima da distribuição normal (média mais desvio padrão), enquanto apenas 7 deles foram considerados insuficientes. Novamente o destaque ficou para o Estado de Pernambuco, seguido pelo Estado da Bahia. A anomalia verificada relaciona-se às atividades de mitigação ou correção de risco, acima relatadas, na quais 72% dos municípios tiveram índices melhores que 50% (com destaque para os 35% de municípios plenamente satisfatórios).

O melhor desempenho do eixo foi o item 2.1 (ações de mitigação ou correção do risco), com 72% de suficiência e plena suficiência. As ações acima citadas referem-se principalmente à execução de obras de contenção de encostas e obras de drenagem, que desde 2011 têm sido contempladas por recursos do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC. No Formulário 4 a única pergunta relativa ao tema (nº 30) indagava se o município recebe recursos para obras do PAC. Os resultados demonstram que 65 municípios (92%) responderam afirmativamente, dados que devem ser interpretado com cautela, pois existem diversas modalidades de recursos do PAC, inclusive para vários tipos de obras. Por outro lado, a execução de obras para redução de riscos demanda um conhecimento dos riscos incompatível com o que foi avaliado para os municípios.

O subeixo 2.2, relativo às ações preventivas, teve um bom desempenho no qual cerca de 70% deles foram classificados como parcialmente suficiente e suficiente. Essa avaliação, atribui-se à terminologia adotada no Formulário 4 ser muito abrangente e aumentar a possibilidade dos municípios responderem afirmativamente.

O tema relativo às ações prospectivas ou de antecipação ao risco (Subeixo 2.3) é uma diretriz que recentemente tem sido valorizada e incorporada aos modelos de gestão, mas não foi especificamente incorporada ao Formulário 4. Para aferir a possibilidade de atendimento a esse quesito, empregaram-se as perguntas que indagavam sobre programas federais que eventual e indiretamente poderiam ampliar a oferta de terra apropriada à ocupação e/ou promover o aumento na produção de unidades habitacionais para atender às novas demandas habitacionais, evitando a ocupação de áreas inadequadas. Os resultados mostram que 68% dos municípios classificaram-se como parcialmente suficiente ou suficiente e apenas 23% como insuficientes.

O subeixo 2.4 (Proteção financeira ou transferência do risco) que trata da existência de fundos de emergência ou de contratação de seguros contra desastres classificou 89% dos municípios como insuficientes. Cabe destacar que para esse quesito havia apenas uma pergunta relacionada (nº 16). Este resultado era previsível, uma vez que no Brasil essas medidas não são aplicadas, apesar de preconizadas pelas diretrizes de organismos internacionais e rotineiramente empregadas nas práticas de países mais experientes.

4.1.3 EIXO 3: MANEJO DO DESASTRE

O eixo relativo ao manejo do desastre, em seus subeixos 3.1 e 3.2, apresentou maior uniformidade das análises, mostrando maior porcentagem dos municípios nos graus parcialmente satisfatório e satisfatório, de maneira que se nota que são poucos os órgãos de proteção e defesa de fato insuficientes. Diferentemente do que acontece com os demais eixos, esse desempenho reflete, ainda, a prioridade que por anos se deu às medidas de resposta a desastres.

Os subeixos indicam de 76 a 80% dos dados nas classes parcialmente suficiente e suficiente, indicando que os desempenhos são equilibrados, mas ainda prevalecem as atividades de execução da resposta (subeixo 3.2) em relação às de sua preparação (subeixo 3.1) evidenciando também o reflexo da antiga política nacional de defesa civil.

4.1.4 EIXO 4: ARRANJO INSTITUCIONAL-LEGAL

O subeixo 4.1 relativo à capacidade de organização intersetorial apresenta uma distribuição numérica relativamente uniforme entre os graus de suficiência, com valores abaixo de 50% afirmativos.

Em relação ao subeixo 4.2 (embasamento legal) havia apenas duas perguntas (nos 6 e 11) que obtiveram percentuais de respostas afirmativas relativamente baixos, comprometendo a


performance no quesito e acenando, portanto, para a necessidade de os municípios implementarem uma legislação municipal de acordo com princípios e diretrizes da Lei 12.608. Também se percebe que os graus suficientes e insuficientes, estão bem distribuídos para os subeixos 4.1 e 4.2, mas o grau parcialmente suficiente (25 a 50% de respostas afirmativas), não ocorre no embasamento legal (subeixo 4.2), indicando que a maioria dos municípios ainda requer um esforço para que seu sistema legislativo dê suporte aos órgãos de proteção e defesa civil. Enquanto que a capacidade de organização intersetorial, pela qual os responsáveis são da esfera executiva do município, aparenta estar em melhor estagio de articulação.

A inexistência de um arcabouço legal que contemple a multidisciplinaridade e intersetorialidade da política de gestão de riscos de desastres e ao mesmo tempo a viabilize, integrando-a a outras políticas setoriais, como determina a Lei nº 12.608/2012, representa um forte obstáculo ao sucesso da gestão. Esta situação é compartilhada generalizada

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A primeira consideração que deve ser feita é reiterar que o estudo foi realizado através de um questionário elaborado para fins específicos do CENAD, não exatamente adequado aos propósitos deste trabalho. No entanto, diante da amplitude de dados que o Projeto Vulnerabilidade proporcionou e da necessidade de conhecer a realidade municipal em termos de gestão de riscos de desastres naturais, optou-se por aproveitar a pesquisa, ainda que apresentasse lacunas em relação ao objeto deste trabalho.

Os quatro eixos aqui tratados metodologicamente como categorias de análise, podem perfeitamente representar eixos estruturantes de uma política publica de gestão de riscos de desastres. Na perspectiva de eixos (ou diretrizes) de gestão, eles devem ser entendidos de forma não compartimentada, dinâmica, sistêmica e continuada. Portanto, na avaliação das capacidades é necessário entender que o desempenho em cada eixo interage mutuamente com os dos demais.

O estudo permite identificar algumas grandes dificuldades ou estrangulamentos no fluxo das medidas de gestão, que dificilmente podem ser superados somente pelo município, necessitando, portanto, da participação dos Estados e da União.

No campo do conhecimento dos riscos a grande dificuldade refere-se à análise e mapeamento dos riscos que revelou situação preocupante, conforme demonstram os dados de que apenas 10% dos municípios têm PMRR. Como se sabe, sem o mínimo conhecimento dos riscos não há como planejar e executar medidas de gestão.

Outro obstáculo significativo que se constatou é a dificuldade dos municípios se organizarem intersetorialmente e a inexistência de legislação específica para dar suporte e sustentabilidade à gestão. Tais circunstâncias representam um sério problema, pois comprometem a capacidade de gestão de riscos, seja de âmbito municipal, estadual ou federal.

Apesar de toda cautela que deve ser tomada com relação à precisão dos dados e as consequentes avaliações, espera-se que o trabalho tenha levantado questões gerais, tendências e referências para novas e mais elaboradas interpretações. A grande quantidade de dados permitem análises focadas em situações específicas, e podem ser utilizados por órgãos de esferas maiores (regionais, estaduais e federais), para criar programas a fim de promover a modernização e a melhoria da capacidade de gestão municipal de risco.

6 AGRADECIMENTOS

Os autores agradecem os órgãos municipais de Proteção e Defesa Civil das setenta e uma cidades levantadas, assim como o CENAD, responsável pelo projeto Vulnerabilidades.

7 REFERÊNCIAS

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