NOTE JURIDIQUE     JUIN 2014  

 

_ AdCF – 22, rue Joubert 75009 Paris 1/11  

Avant-projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République

Version transmise au Conseil d’Etat pour avis

 

« LE RENFORCEMENT DES RESPONSABILITES REGIONALES »

Les principales dispositions du texte

• La spécialisation des compétences (art.1er)

Suppression de la clause générale de compétence des régions

Suppression de la possibilité pour les régions de cofinancer des « opérations d’intérêt régional » portées par d’autres collectivités ou GIP

Le CGCT prévoit actuellement que le conseil régional est compétent pour promouvoir le développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique de la région et l'aménagement de son territoire. Le projet de loi prévoit de l’élargir à l’accès au logement et l’amélioration de l’habitat.

• Le pouvoir réglementaire régional (art.1er)

Création d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de ses compétences, dont la loi définit l’étendue pour chacune d’entre elles.

Un ou plusieurs conseils régionaux peuvent présenter, au Premier ministre et au préfet de région, des propositions tendant à modifier ou à adapter des dispositions législatives ou réglementaires en vigueur ou en cours d’élaboration concernant les compétences, l’organisation et le fonctionnement de l’ensemble des régions (sauf pour les régions d’outre-mer).

• La région « responsable » de la définition des orientations en matière de développement économique

- le SRDEII (art. 2)

La région deviendrait responsable « de la définition des orientations en matière de développement économique ».

Adoption par le conseil régional d’un schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII), dans l’année qui suit le renouvellement général des conseils régionaux. Le schéma devra être approuvé par le préfet de région.

Le SRDEII fait l’objet d’une concertation au sein de la CTAP et avec les organismes consulaires.

Sur le territoire d’une métropole (y compris Aix-Marseille-Provence, Lyon et Paris), le schéma est élaboré conjointement par la région et la métropole concernée. A défaut d’accord, les stratégies métropolitaines

   

_ AdCF – 22, rue Joubert 75009 Paris 2/11  

prennent en compte le schéma régional. Celles-ci sont adressées à la région dans les six mois qui suivent l’adoption du schéma.

En dehors des territoires métropolitains, les actes des collectivités devront être compatibles aux prescriptions du SRDEII. Les stratégies des CCI de région et des chambres de métiers et de l'artisanat de région devront également être compatibles avec le SRDEII.

Ce schéma aura pour objet de « définir les orientations en matière d’aide aux entreprises, e soutien à l’internationalisation et d’aides à l’immobilier et à l’innovation des d’entreprises. Il aura également vocation à organiser « la complémentarité des actions menées, sur le territoire régional, par les collectivités territoriales et leurs groupements en matière d’aides aux entreprises. Il veille à ce que ces aides ne contribuent pas aux délocalisations d’activités économiques ».

- les aides aux entreprises (art. 3)

La région resterait compétente pour définir les régimes d’aides et décider de l’octroi des aides aux entreprises dans la région. Des délégations de compétences seraient encore possibles en matière d’octroi des aides, aux collectivités et à leurs groupements. Comme jusqu’à présent, pour participer au financement, les autres collectivités devront conclure une convention avec la région.

Les communes, la métropole de Lyon et les EPCI auxquels la compétence a été transférée, sont seuls compétent, dans le respect du SRDEII, pour attribuer des aides à l’investissement immobilier des entreprises ainsi des aides à la location de terrains ou d’immeubles.

Le projet de loi prévoit que la région pourra verser des aides à des entreprises en difficulté « lorsque la protection des intérêts économiques et sociaux de la population l’exige ». Les autres collectivités « disposant de moyens adaptés à la conduite de ces actions » pourront participer à ce financement, dans le cadre d’une convention passée avec la région.

La région et les métropoles (y compris Lyon) pourraient soutenir des organismes de participation à la création ou à la reprise d’entreprises. Les autres collectivités pourront intervenir dans ce domaine sous réserve de conclure une convention avec la région, dans le cadre du SRDEII.

La région serait compétente pour soutenir les pôles de compétitivité.

Les communes, départements et groupements ne pourront participer, qu’en complément de la région et par le biais d’une convention conclue avec elle, au capital des sociétés de capital investissement, des sociétés de financement régionale ou interrégionale et les SEM et sociétés ayant pour objet l’accélération du transfert de technologies. Il en ira de même pour la souscription de parts dans un fonds commun de placement à risques à vocation régionale ou interrégionale.

Les conseils municipaux et conseils généraux concernés n’auront plus à être consultés préalablement aux actions de la région en matière d’intervention économique.

Les dispositions relatives aux compétences départementales dans ces différents domaines seraient abrogées (soutien aux entreprises en difficulté, participation aux sociétés de garantie, etc.).

• Le tourisme (art. 4)

La région deviendrait le chef de file de la compétence tourisme. Elle serait chargée, à ce titre, d’élaborer le schéma régional de développement touristique (équivalent de la convention territoriale d’exercice de la compétence partagée dans ce domaine) qui :

- fixerait les objectifs stratégiques d’aménagement, de développement et de promotion touristiques ;

- préciserait les actions des collectivités, notamment en matière de promotion, d’investissement et d’aménagement touristiques du territoire ;

- prévoirait les modalités de financement et de mutualisation des services ;

- pourrait prévoir la fusion d’organismes locaux de tourisme des collectivités locales.

   

_ AdCF – 22, rue Joubert 75009 Paris 3/11  

Les comités régionaux du tourisme deviendraient facultatifs et pourraient être créés à l’échelle de plusieurs régions. Les comités départementaux du tourisme pourraient également être gérés par plusieurs départements.

• Le plan régional de prévention et de gestion des déchets (art. 5)

Le plan régional de prévention et de gestion des déchets (PRPGD) aurait vocation à remplacer trois schémas :

- le plan régional ou interrégional de prévention et de gestion des déchets dangereux ;

- le plan départemental ou interdépartemental de prévention et de gestion des déchets non dangereux ;

- le plan départemental ou interdépartemental de prévention et de gestion des déchets issus du bâtiment.

Le plan serait élaboré par le conseil régional, dans un délai de trois ans à compter de la promulgation de la loi. Une concertation doit être engagée avec les collectivités territoriales, l’Etat, les organismes publics, les organisations professionnelles et les associations concernées. Le projet de plan serait soumis pour avis à la CTAP, aux préfets de région et aux commissions départementales compétente, aux conseils régionaux et départementaux limitrophes. Le projet de plan serait enfin soumis à enquête publique.

• Le schéma régional d’aménagement et développement durable du territoire (art. 6-7)

Dorénavant codifié au sein du CGCT, le SRADDT aurait vocation à fixer les « orientations stratégiques et les objectifs régionaux à moyen ou long terme en matière d’utilisation de l’espace et dans les domaines du logement, de l’intermodalité des transports, de la maîtrise et de la valorisation de l’énergie, de la lutte contre le changement climatique, de la pollution de l’air, de la prévention et de la gestion des déchets ». L’objet de ce schéma pourrait être élargit à d’autres champs de compétences de la région.

Dans ces domaines, le SRADDT tiendrait lieu de document sectoriel de planification, de programmation ou d’orientation correspondant prévu par la loi. Seraient notamment concernés le SRCAE, le schéma régional de l’intermodalité ou le PRPGD précédemment présenté.

Le schéma devra contenir des « règles générales (…) pour contribuer à mettre en œuvre les orientations et atteindre les objectifs fixés dans le rapport, sans méconnaître les compétences de l’Etat et des autres collectivités ni excéder les possibilités reconnues aux documents sectoriels auxquels le SRADDT se substitue ». Ces règles pourront être variables en fonction des « différentes parties du territoire régional ».

Les documents d’urbanisme des collectivités du bloc local (PNR, SCoT ou à défaut PLU ou carte communale, PDU et PCET) devraient être compatibles avec « les mesures de caractère générale du fascicule spécifique. Ces documents d’urbanisme devront également prendre en compte les orientations et objectifs du SRADDT (cf. annexe).

Le schéma serait élaboré par le conseil régional1 et le cas échéant, modifié ou révisé tous les 6 ans. Le préfet de région, les conseils généraux concernés, les EPCI à fiscalité propre, les structures porteurs de SCoT et le CESER, les chambres d’agriculture, les CCI, les chambres de métiers et de l’artisanat sont associés à son élaboration. Le projet de schéma serait soumis pour avis à la CTAP, aux personnes consultées, aux préfets de région et aux à l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement. Le schéma serait approuvé par préfet de région après enquête publique.

Un décret en Conseil d’Etat déterminerait les modalités d’application de ces dispositions et le Gouvernement serait autorisé à préciser, par voir d’ordonnance, le contenu du SRADDT, à en améliorer la cohérence, en clarifier la portée et en faciliter la mise en oeuvre.

                                                                                                               1 Les régions d’outre mer et l’Ile de France ne seraient pas concernées.

 

       

NOTE JURIDIQUE     JUIN 2014  

 

_ AdCF – 22, rue Joubert 75009 Paris 4/11  

• Les transports (art. 8 à 11)

La région deviendrait responsable des transports non urbains, réguliers ou à la demande routiers à compter du 1er janvier 2017. Cette compétence pourrait être déléguée à une autre collectivité territoriale ou à une communauté.

La région devrait établir, à ce titre, un plan régional, après avis de la CTAP (jusqu’à présent cette compétence relevait du département).

Au 1er septembre 2017, la région serait également compétente pour l’organisation et le fonctionnement des transports scolaires. Dans les périmètres des transports urbains, les autorités organisatrices auraient la capacité de transférer leur compétence en la matière à la région. Inversement, la région et ces autorités organisatrice pourraient déléguer leur compétence, par convention, au département, aux communes et EPCI, syndicats mixtes, établissements d’enseignement ou encore à des associations de parents d’élèves ou familiales.

L’article 9 prévoit un transfert des routes départementales aux régions (381 500 km selon l’exposé des motifs)2, au 1er janvier 2017.

Le projet de loi revient sur la possibilité offerte aux collectivités locales par la loi du 13 août 2004, de se voir transférer, à titre gratuit, la gestion des aérodromes. Cette loi excluait la gestion des aérodromes d’intérêt national et ceux utilisés pour les besoins de la défense nationale. Dorénavant, tout aérodrome non listé par la loi serait automatiquement transféré à une collectivité qui en ferait la demande.

Enfin, l’article 11 prévoit un transfert de la propriété, de l’aménagement, de l’entretien et de la gestion des ports relevant de la compétence des départements aux autres collectivités territoriales ou groupements, au plus tard au 1er janvier 2017. La demande devra être formulée avant le 1er janvier 2016, à défaut la compétence sera automatiquement attribuée à la région.

• Le transfert des collèges et autres compétences scolaires des départements aux régions (art.12)

La région serait chargée d’établir le programme prévisionnel d’investissement dans les collèges, lycées, établissements d’éducation spéciale, lycées professionnels maritimes et établissements d’enseignement agricole.

Plus globalement, les régions se verraient transférer l’ensemble de la compétence scolaire des départements3, au 1er janvier 2017.

 

                                                                                                               2 Cette disposition ne concernerait pas Paris, ni les futures métropoles. Ces dernières auraient vocation à se substituer à la région au lieu du département.

3 Hors Lyon et Paris.

   

_ AdCF – 22, rue Joubert 75009 Paris 5/11  

« INTERCOMMUNALITE A L’ECHELLE DES BASSINS DE VIE, AU SERVICE DE PROJETS DE TERRITOIRES »

Les principales dispositions du texte

• La nouvelle rationalisation de la carte intercommunale (art.14-17)

La loi du 16 décembre 2010 a fixé comme objectif au SDCI d’organiser les communautés autour de bassins de vie regroupant au minimum 5 000 habitants. L’avant-projet de loi prévoit d’augmenter ce seuil à 20 000 habitants. La modification ne touchant que ce chiffre, il ne demeurerait qu’un objectif à atteindre et des dérogations préfectorales pourraient encore être juridiquement envisageables. Au total, plus de 1 500 communautés seraient concernées, soit 70% d’entre elles.

L’avant-projet de loi souhaite également mettre l’accent sur la rationalisation du nombre de syndicats, notamment dans les domaines de l’eau potable, de l’assainissement, des déchets, du gaz, de l’électricité et des transports. Le tableau ci-après liste le nombre de structures potentiellement concernées, par type de compétences, au 1er janvier 2014.

Source : AdCF - chiffres BANATIC (base de données du ministère de l’Intérieur), au 1er janvier 2014

Pour mettre en œuvre ces objectifs, de « nouveaux » SDCI devraient être arrêtés avant le 31 décembre 2015 (hors Ile-de-France) et mis en œuvre avant le 1er janvier 2017. Le projet de loi prévoit des conditions de majorité assouplies pour mettre en œuvre les éléments fixés par les SDCI concernant les communautés et syndicats, semblable à celle prévue par la loi « RCT » pour la mise en œuvre des SDCI en 2012 et 2013.

Une première période dérogatoire débutera avec l’adoption du SDCI jusqu’à l’achèvement des procédures de consultation. Durant cette période, les conseils municipaux peuvent se mettre d’accord sur un projet de périmètre à la majorité qualifiée4. Comme en 2011, les conseils communautaires seraient consultés pour avis. Si la majorité qualifiée n’est pas atteinte, le préfet pourra par décision motivée et après avis de la CDCI, créer une communauté, modifier son périmètre ou la fusionner avec un ou plusieurs autres groupements. Une procédure similaire est prévue pour les syndicats.

Schéma arrêté par le préfet Au plus tard le 31 décembre 2015

Arrêtés de projet de périmètre Au plus tard le 30 avril 2016

Avis des conseils municipaux et communautaires

3 mois à compter de la notification

Saisine de la CDCI pour tout projet de périmètre ne figurant pas dans le schéma

3 mois à compter de sa saisine

A défaut d’accord des communes, saisine par le préfet de la CDCI pour

1 mois à compter de la saisine

                                                                                                               4 La moitié des conseils municipaux représentant la moitié de la population, y compris le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse si cette dernière représente au moins le tiers de la population totale.

   

_ AdCF – 22, rue Joubert 75009 Paris 6/11  

avis

A défaut d’accord des communes, pouvoirs dérogatoires du préfet

Jusqu’au 31 décembre 2016

L’avant-projet de loi prévoit également une procédure d’intégration des dernières communes isolées afin de prendre en compte une décision du Conseil constitutionnel du 25 avril 2014. Dorénavant, le maire de la commune concernée sera consultée au même titre que les maires des communes déjà membres du groupement. Il ne s’agira, toutefois, que d’un avis simple.

• Le transfert de nouvelles compétences (art.18-21)

Les communautés de communes et d’agglomération se verraient transférer de nouvelles compétences obligatoires et optionnelles avant le 30 juin 2016. A défaut de mise en œuvre de la procédure classique de transfert de compétence, l’intégralité des compétences leur serait transférée (définition d’un intérêt communautaire impossible).

Pour les communautés de communes5 :

Une nouvelle compétence obligatoire leur serait transférée en matière d’aménagement, d’entretien et de gestion des aires d’accueil des gens du voyage.

En outre, la compétence « développement économique » serait élargit à « la promotion du tourisme par la création d’un office de tourisme », dans le respect du SRDEII. Les offices de tourisme des communes touristiques et des stations classées seraient transformées en bureaux d’information de l’office de tourisme intercommunal, sauf s’ils en sont le siège.

La liste des compétences optionnelles serait élargie à la création et gestion de maisons de services au public. En cas de transfert de la compétence gestion des équipements culturels et sportifs et d'équipements de l'enseignement préélémentaire et élémentaire, un intérêt communautaire pourrait être défini (ce qui est déjà souvent le cas dans la pratique).

Enfin, lorsque la communauté de communes exerce la compétence " création, aménagement et entretien de la voirie communautaire ” et que son territoire est couvert par un plan de déplacements urbains, la circulation d'un service de transport collectif en site propre entraîne l'intérêt communautaire des voies publiques supportant cette circulation et des trottoirs adjacents à ces voies. Toutefois, jusqu’à présent, les conseils municipaux des communes membres de la communauté de communes statuant dans les conditions prévues au IV du présent article peuvent, sur certaines portions de trottoirs adjacents, décider de limiter l'intérêt communautaire aux seuls équipements affectés au service de transports collectifs. Cette compétence relèverait non plus des conseils municipaux mais du seul conseil communautaire.

Les communautés d’agglomération :

Comme pour les communautés de communes, la compétence « développement économique » serait élargit à « la promotion du tourisme par la création d’un office de tourisme ». Leurs actions dans ce domaine devraient, en outre, respecter le SRDEII.

Elles seraient également obligatoirement compétente en matière d’aménagement, d’entretien et de gestion des aires d’accueil des gens du voyage et pour la gestion des maisons de service au public.

• L’élargissement des compétences des métropoles (art. 23)

L’avant-projet de texte du Gouvernement prévoit d’élargir la liste des compétences qui pourront être transférées ou déléguées par le département à une métropole située sur son territoire (hors Grand Paris). Sont notamment citées : le FSL, personnes âgées, le tourisme, etc.

                                                                                                               5 Les communautés de communes à DGF bonifiée verraient également la liste de leurs compétences élargie aux aires d’accueil des gens du voyage et aux maisons de services au public.

   

_ AdCF – 22, rue Joubert 75009 Paris 7/11  

A défaut de convention conclue au 1er janvier 2017 sur au moins trois groupes de compétences ou compétences, l’ensemble des compétences sera transférée à la métropole.

• La répartition des agents en cas de retrait de compétences (art. 22)

L’avant-projet de loi défini un cadre juridique relatif à l’avenir des agents en cas de retrait de compétence à un EPCI. Cette procédure peut revêtir un intérêt certain dans le cadre de la mise en œuvre des futurs SDCI – et notamment pour gérer les conséquences de la rationalisation des syndicats de communes.

Dans une telle hypothèse, le projet de texte prévoit que les agents qui auront été mis à la disposition de l’EPCI réintégreront leur commune d’origine, soit dans leurs fonctions antérieures, soit dans un poste de même niveau de responsabilité.

S’agissant des agents recrutés par l’EPCI ou transférés par les communes :

- lorsqu’ils exerçaient leurs missions pour l’exercice des compétences du groupement : ils seront répartis entre les communes après accord entre l’EPCI et ses communes membres. A défaut d’accord, le préfet définira les modalités de cette répartition ;

- lorsqu’ils participaient que pour une partie de leurs fonctions à l’exercice des compétences restituées : ils devront recevoir une nouvelle affectation au sein de l’EPCI.

 

   

_ AdCF – 22, rue Joubert 75009 Paris 8/11  

« SOLIDARITE ET EGALITE DES TERRITOIRES »

Les principales dispositions du texte

• La redéfinition des compétences du département (art. 24)

A l’instar des régions, les départements ne bénéficieraient plus d’une clause générale de compétence. Toutefois, il pourrait continuer à financer des projets municipaux ou communautaires et « apporter aux EPCI à fiscalité propre, qui le demandent et dans le cadre de leur projet de territoire, son soutien à l’exercice de leurs compétences ».

Son rôle en matière d’action sociale serait conforté.

• L’institution de compétences partagées (art. 28-29)

Pour pallier aux conséquences de la suppression de la clause générale de compétence des départements et des régions, les compétences culture, sport et tourisme resteraient des compétences partagées entre toutes les collectivités territoriales.

Dans ces domaines, des conventions pourraient être conclues entre l’Etat, une collectivité territoriale et/ou une communauté afin que ces signataires confient à l’un d’entre eux l’instruction et l’octroi d’aides ou de subventions.

• Les maisons de services au public (art. 21-22)

Le projet de texte du Gouvernement envisage l’élaboration conjointe par l’Etat et les communautés d’un schéma d'amélioration de l'accessibilité des services au public, pour une durée de six ans, sur le territoire départemental. Il prévoirait un renforcement de l'offre de services dans les zones présentant un déficit d'accessibilité ainsi qu’un plan de développement de la mutualisation des services sur l’ensemble du territoire départemental.

Une fois arrêté par le préfet, ce schéma donnerait lieu à la signature de conventions conclues entre le département, l'Etat, les collectivités intéressées ainsi que les organismes publics ou privés concernés. Les signataires s'engageraient à mettre en œuvre, dans la limite des compétences de chacun, les actions programmées.

Des espaces mutualisés de services au public seraient créées et relèveraient de l'Etat, d'une communauté ou d'un organisme de droit privé. Ils pourraient rassembler des services publics et privés ainsi qu’organiser une offre itinérante ou des accès dématérialisés.

Les communautés pourraient définir des obligations de service public afin d'assurer la présence effective de certains services (compensations à prévoir pour les opérateurs)

L'Etat établirait également des objectifs de présence territoriale que devraient prendre en compte tout organisme chargé d'une mission de service public.

• La lutte contre la fracture numérique (art. 27)

Afin de clarifier la répartition des compétences entre les collectivités en matière d’aménagement numérique, les EPCI ou syndicats mixtes pourraient n’exercer cette compétence qu’en cas de transfert effectif de compétence.

Cette compétence pourrait être déléguée à un syndicat mixte ouvert pour tout ou partie d’un ou de plusieurs réseaux de communications électroniques. Des fonds de concours pourraient, le cas échéant, lui être versés.

 

   

_ AdCF – 22, rue Joubert 75009 Paris 9/11  

« TRANSPARENCE ET RESPONSABILITE FINANCIERE DES COLLECTIVITES TERRITORIALES »

Les principales dispositions du texte

• Transparence financière (art. 30 à 32)

L’avant-projet de loi propose plusieurs outils visant à améliorer la transparence financière au sein des collectivités locales :

- dans un délai d’un an après la présentation du rapport d’observations définitive, l’exécutif devrait rendre compte devant son assemblée des actions entreprises pour donner suite aux observations de la CRC. La synthèse de ces présentations devrait être présentée, chaque année, par le président de la CRC devant la CTAP. - lorsqu’un rapport d’observations est adressé à un EPCI, celui-ci doit le communiquer à ses membres. - création d’une étude d’impact pluriannuelle sur le coût de fonctionnement pour toute opération d’investissement dont le montant est supérieur à un seuil fixé par décret. - publication des rapports d’observations définitives des CRC sans attendre la réunion de l'assemblée délibérante - dans les EPCI comprenant une commune de plus de 3 500 habitants : dans un délai de deux mois précédant l'examen du budget, présentation par le président d'un rapport sur les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés ainsi que sur la gestion de la dette. Dans les EPCI regroupant plus de 10 000 habitants, ce rapport devrait également contenir une présentation de la structure et de l’évolution des dépenses et être transmis aux conseils municipaux. - chaque année, la Cour des comptes établirait un rapport sur la situation financière des collectivités - expérimentation organisée par la Cour des comptes pour favoriser la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes des collectivités dont les produits de fonctionnement excèdent 200 millions d’euros pour l’exercice 2014. Cette expérimentation serait organisée pour une durée de cinq ans.

• Création d’un observatoire de la gestion publique locale (art. 34)

Un observatoire de la gestion publique locale serait chargé de collecter et d’analyser les informations relatives à la gestion des collectivités et d’assurer la diffusion de ces travaux afin de favoriser le développement de bonnes pratiques. Il pourrait réaliser des évaluations de politiques publiques ainsi que des missions d’expertise et d’audit. Cet observatoire serait présidé par le président du CFL et bénéficierait du concours de fonctionnaires territoriaux et de l’Etat.

• Responsabilité financière (art. 33)

En cas de manquement à une obligation du droit communautaire, dans le cadre de l'exercice d'une compétence décentralisée, les collectivités devraient participer au paiement des amendes versées par l’Etat.

 

 

CONTACT

Nicolas Portier Floriane Boulay T. 01 55 04 89 00 n.portier@adcf.asso.fr f.boulay@adcf.asso.fr

 

       

NOTE JURIDIQUE     JUIN 2014  

 

_ AdCF – 22, rue Joubert 75009 Paris 10/11  

SRADDT

PIG/OIN SDAGE

Plan de gestion des risques d’inondation

Gestion équilibrée et durable de la resource en eau

Structures importantes

pour l’emploi et l’investissement

Charte parc national

PNR* SCoT* PLU, cartes communales ou documents en tenant

lieu, en l’absence de SCoT*

PDU*

Doit être compatible avec Doit prendre en compte

* Ces documents prennent en compte les orientations et objectifs du SRADDT et sont compatibles avec les mesures de caractère générale applicables à leur territoire et prévues dans le fascicule spécifique.  

Règles générales d’aménagement et d’urbanisme

Servitudes d’utilité publique

PCET*