14

BAB II

TINJAUAN PUSTAKA

A. Hubungan antara Presiden dan Dewan Perwakilan Rakyat

Dalam hal pengangkatan duta, Presiden harus terlebih dahulu

memperhatikan pertimbangan DPR. Dalam Undang-Undang No. 37 Tahun

1999 tentang hubungan luar negeri, terdapat beberapa hak prerogratif presiden

yang harus melibatkan persetujuan atau pertimbangan dari DPR. Pasal 6

Undang-Undang No. 37 Tahun 1999 menyatakan bahwa kewenangan

penyelenggaraan hubungan luar negeri dan pelaksanaan politik luar negeri

pemerintah Republik Indonesia berada ditangan presiden. Sedangkan dalam

hal menyatakan perang, membuat perdamaian, dan perjanjian dengan negara

lain diperlukan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat.1

Dalam Pasal 13 ayat (2) UUD 1945 setelah perubahan, menyebutkan

“Dalam hal pengangkatan duta, Presiden memperhatikan pertimbangan DPR”.

Menurut ketentuan yang baru tersebut menunjukkan bahwa dalam

pengangkatan Duta Besar (Dubes) tidak hanya merupakan hak prerogratif

Presiden namun juga melibatkan peran DPR untuk memberikan

pertimbangan.2

B. Kewenangan Presiden sebagai Kepala Negara dan Kepala Pemerintahan

Wewenang dan kekuasan Presiden Republik Indonesia, dibagi dua

jenis yaitu selaku kepala negara dan kepala pemerintahan. Cara membedakan

antara tugas presiden sebagai kepala negara dengan presiden sebagai kepala

1 Ismail Suny, Pergeseran Kekuasaan Eksekutif, Jakarta, Aksara Baru, 1977, h.45 2 Dahlan Thaib, DPR dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia, Yogyakarta, Liberty,

2000, h. 57

15

pemerintahan, yaitu tugas dan tanggung jawab sebagai kepala negara meliputi

hal-hal yang bersifat seremonial, dan protokoler kenegaraan. Jadi mirip

dengan kewenangan para kaisar dan ratu pada beberapa negara lain, tetapi

tidak berkenaan dengan kewenangan penyelenggaraan roda pemerintahan.

Kekuasaan dan kewenangan kepala negara tersebut, meliputi sebagai berikut:

a) melangsungkan perjanjian dengan negara lain; b) mengadakan perdamaian

dengan negara lain; c) menyatakan negara dalam keadaan bahaya; d)

mengumumkan perang terhadap negara lain; e) mengangkat, melantik dan

memberhentikan duta serta konsul untuk negara lain; f) menerima surat

kepercayaan dari negara lain melalui duta dan konsul negara lain; g) memberi

gelar, tanda jasa dan lain-lain tanda kehormatan tingkat nasional; dan h)

menguasai Angkatan Laut, Angkatan Darat dan Angkatan Udara serta

Kepolisian.3

Kekuasaan dan kewenangan Presiden sebagai kepala Pemerintahan

adalah karena fungsinya sebagai penyelenggara tugas eksekutif jadi meliputi

sebagai berikut: a) memimpin kabinet; b) mengangkat dan melantik menteri-

menteri; c) memberhentikan menteri-menteri; d) mengawasi operasional

pembangunan; e) menerima mandat dari MPR-RI.4

C. Dewan Perwakilan Rakyat

Dewan Perwakilan Rakyat (selanjutnya disebut DPR) sebagai lembaga

negara yang menjalankan sistem pemerintahan negara memiliki tugas dan

wewenang tersendiri yang bertujuan agar dalam pelaksanaannya tidak

3 Inu Kencana Syafiie, Ilmu Pemerintahan, Bandung, Mandar Maju, 2007, h.210-213 4 Inu Kencana Syafiie dan Azhari, Sistem Politik Indonesia, Bandung, Refika Aditama,

2012, h. 67

16

mengalami ketidakjelasan atau tumpang tindih dengan lembaga negara

lainnya. Berdasarkan Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009

yang dimaksudkan dengan DPR adalah lembaga perwakilan Dewan

Perwakilan Rakyat sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar

Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Berkaitan dengan pengertian DPR,

bahwa dewan perwakilan rakyat adalah suatu lembaga kenegaraan yang

berfungsi sebagai penyalur aspirasi rakyat mengenai penyelenggaraan

pemerintahan sehari-hari. Berdasarkan beberapa pendapat diatas, maka dapat

disimpulkan bahwa DPR adalah suatu lembaga yang bertujuan untuk

menampung dan menyalurkan aspirasi dan kepentingan rakyat di daerah

dalam kerangka membentuk suatu tatanan hidup sesuai dengan kehidupan

demokrasi yang berdasarkan Pancasila.

Di Negara Indonesia yang merupakan bagian dari lembaga legislatif

adalah Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Anggota DPR berasal dari anggota

partai politik peserta pemilu yang dipilih berdasarkan hasil pemilu. DPR

berkedudukan di tingkat pusat, sedangkan yang berada di tingkat provinsi

disebut DPRD provinsi dan yang berada di kabupaten/kota disebut DPRD

kabupaten/kota.

Berdasarkan Undang-Undang Pemilu No. 17 Tahun 2014 ditetapkan

sebagai berikut:

a. Jumlah anggota DPR sebanyak 560 orang.

b. Jumlah anggota DPRD provinsi sekurang-kurangnya 35 orang dan

sebanyak-banyak 100 orang.

c. Jumlah anggota DPRD kabupaten/ kota sedikitnya 20 orang dan

sebanyak-banyaknya 50 orang .

17

Lembaga negara DPR yang bertindak sebagai lembaga legislatif

mempunyai fungsi sebagi berikut :

a. Fungsi legislasi, artinya DPR memiliki fungsi sebagai lembaga

pembuat undang–undang.

b. Fungsi anggaran, DPR memiliki fungsi sebagi lembaga yang berhak

untuk menetapkan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara

(APBN)

c. Fungsi Pengawasan, artinya DPR sebagai lembaga legislatif yang

melakukan pengawasan tehadap pemerintahan yang menjalankan

undang-undang (Shinta, 2013).

Keanggotaan DPR diresmikan dengan keputusan presiden. Masa jabatan

anggota DPR adalah lima tahun dan berakhir pada saat anggota DPR yang

baru mengucapkan sumpah/janji yang dipandu oleh Ketua Mahkamah Agung

dalam sidang paripurna DPR.

DPR sebagai lembaga legislatif mempunyai hak-hak, antara lain :

a. Hak interpelasi adalah hak DPR untuk meminta keterangan kepada

pemerintah mengenai kebijakan pemerintah yang penting dan

strategis serta berdampak luas bagi kehidupan masyarakat.

b. Hak angket adalah hak DPR untuk melakukan penyelidikan

terhadap suatu kebijakan tertentu pemerintah yang diduga

bertentangan dengan peraturan perundang-undangan.

c. Hak menyatakan pendapat adalah hak DR untuk menyatakan

pendapat terhadap kebijakan pemerintah mengenai kejadian yang

luar biasa yang terdapat di dalam negeri disertai dengan

rekomendasi penyelesaiannya atau sebagai tindak lanjut

pelaksanaan hak interpelasi dan hak angket. Untuk memudahkan

tugas anggota DPR maka dibentuk komisi-komisi yang bekerja

sama dengan pemerintah sebagai mitra kerja.

Adapun Tugas Wewenang DPR sebagai Lembaga Legislatif adalah

sebagai berikut :

a. Membentuk undang-undang yang dibahas dengan Presiden untuk

mendapat persetujuan bersama.

b. Membahas dan memberikan atau tidak memberikan persetujuan

terhadap Peraturan Pernerintah Pengganti Undang-Undang.

18

c. Menerima dan membahas usulan Rancangan UndangUndang yang

diajukan oleh DPD yang berkaitan dengan bidang otonomi daerah,

hubungan pusat dan daerah, pembentukan, pemekaran, dan

penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber

daya ekonomi Iainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan

keuangan pusat dan daerah dan mengikut sertakan dalam

pembahasannya dalam awal pembicaraan tingkat I.

d. Mengundang DPD pntuk melakukan pembahasan rancangan undang-

undang yang diajukan oleh DPR maupun oleh pemerintah sebagaimana

dimaksud pada huruf c, pada awal pembicaraan tingkat I.

e. Memperhatikan pertimbangan DPD atas Rancangan Undang-Undang

Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara dan Rancangan Undang-

Undàng yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama dalam

awal pembicaraan tingkat I.

f. Menetapkan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara bersama

Presiden dengan memperhatikan pertimbangan DPD.

g. Membahas dan menindaklanjuti hasil pengawasan yang diajukan oleh

DPD terhadap pelaksanaan undang-undang mengenai otonomi daerah,

pembentukan, pemekaran dan penggabungan daerah, hubungan pusat

dan daerah, sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya,

pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, pajak,

pendidikan, dan agama.

h. Memilih anggota Badan Pemeriksa Keuangan dengan memperhatikan

pertimbangan DPD.

i. Membahas dan menindaklanjuti hasil pemeriksaan atas

pertanggungjawaban keuangan negara yang disampaikan oleh Badan

Pemeriksa Keuangan.

j. Mengajukan, memberikan persetujuan, pertimbangan/konsultasi, dan

pendapat.

k. Menyerap, menghimpun, menampung dan menindaklanjuti aspirasi

masyarakat.

Melaksanakan tugas dan wewenang lainnya yang ditentukan dalam

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan

undang-undang (DPR, 2013)

D. Sejarah dan Definisi Hak Prerogatif

Sejarah mencatat, hak prerogatif menjadi hak istimewa seorang raja, yang

pertama kali diterapkan dalam konteks ketatanegaraan di kerajaan Inggris.

Hak ini memberikan keistimewaan bagi penguasa politik untuk memutuskan

19

sesuatu berdasarkan pertimbangan sendiri, uniknya putusan itu bisa dilakukan

tanpa alasan apapun, kecuali kehendak pribadi dari sang pemimpin itu sendiri.

Secara umum, istilah ini berarti "hak istimewa", yang dimiliki oleh banyak

Kerajaan atau Monarki di Eropa yang masih ada sampai sekarang. Dalam arti

yang lebih sempit dan tepat, hak-hak prerogatif kerajaan ini dimiliki oleh

seorang raja yang terpisah dari hak-hak perwakilan daerah atau rakyat, dimana

mereka tidak memiliki hak untuk berpartisipasi. Kekuasaan prerogatif

presiden menurut berbagai litelatur diterjemahkan sebagai kekuasaan dengan

hak istimewa yang dimiliki oleh lembaga-lembaga tertentu yang bersifat

mandiri dan mutlak dalam arti tidak dapat digugat oleh lembaga negara yang

lain. Jabatan presiden sebagai kepala negara adalah satu-satunya fungsi

jabatan dalam negara yang terbebas dari kemungkinan adanya kesalahan.

Jabatan presiden berada dalam wilayah “bebas dari kesalahan” atau “can do

no wrong” sebagaimana raja atau ratu dalam sistem monarki. Dalam fungsinya

sebagai figur “can do no wrong”, presiden dalam hal selaku kepala negara

memiliki kekuasaan khusus atau hak istimewa yang tidak dimiliki oleh fungsi

jabatan kenegaraan lain, kekuasaan ini dinamakan prerogatif, atau dikenal luas

sebagai hak prerogatif presiden.5 Yang dimaksud dengan hak prerogatif ialah

hak istimewa yang ada pada pejabat-pejabat negara tertentu, antara lain

Kepala Negara dan pejabat-pejabat negara lainnya yang memiliki kekuasaan

tertentu karena jabatannya. Hak prerogatif adalah hak kepala negara untuk

mengeluarkan putusan atas nama negara bersifat final, mengikat dan memiliki

5 Hendarmin Ranadireksa, 2009, Visi bernegara arsitektur konstitusi demokratik,

Bandung : Fokusmedia, halaman 198.

20

kekuatan hukum tetap. Hak prerogatif merupakan hak tertinggi yang tersedia

dan disediakan konstitusi bagi kepala negara.6

Di Amerika Serikat, Thomas Jefferson penulis Declaration of

Independence dan salah seorang yang ikut menyusun Konstitusi Amerika

Serikat mengartikan hak prerogatif sebagai kekuasaan yang langsung

diberikan oleh Konstitusi (power granted him directly by constitution) , jadi

dapat dikatakan hak ini memberikan keistimewaan bagi penguasa untuk

memutuskan sesuatu berdasarkan pertimbangan sendiri dan keputusan itu bisa

dilakukan tanpa alasan apapun, kecuali kehendak pribadi dari pemimpin itu

sendiri.

Prerogatif (Latin: praerogatio, Inggris : prerogative, Jerman : das

vorrecht) yang diartikan sebagai hak khusus atau hak istimewa yang melekat

pada seseorang/kelompok orang di luar dari hak-hak yang menurut hukum

berlaku. Hal ini mengandung pengertian bahwa hak prerogatif tidak termuat

dalam suatu peraturan negara/konstitusi, sehingga hak tersebut benar-benar

sangat istimewa. Karena tidak termuat dalam peraturan negara, maka hak

tersebut dianggap sebagai hak sisa (residu) dari keseluruhan hak-hak yang

telah termuat dalam peraturan negara, sehingga hak prerogatif ini biasa disebut

sebagai residual power.7 Lebih lanjut disebutkan dalam (Kamus Besar Bahasa

Indonesia (KBBI) bahwa hak prerogatif adalah hak khusus atau hak istimewa

6 Ibid

7 Bosman. Hak Prerogatif. Kendari Pos. Edisi 28 Oktober 2014. Kendari.

21

yang ada pada seseorang karena kedudukannya sebagai kepala negara, misal

memberi tanda jasa, gelar, grasi, amnesti.8

Prerogative diartikan sebagai An exclusive or peculiar privilege. The

special power, privilege, immunity, or advantage vested in an official person,

either generally, or in respect to the things of his office, or in an official body,

as a court or legislature.9 In English law. A power or will which is

discretionary, and above and uncontrolled by any other will. That special pre-

eminence which the king (or queen) has over and above all other persons, in

right of his (or her) regal dignity. A term used to denote those rights and

capacities which the sovereign enjoys alone, in contradistinction to others.10

Apabila definisi tersebut diterjemahkan secara bebas, prerogatif mengandung

makna sebuah keistimewaan eksklusif atau hak istimewa (previlege) yang

khas. Berupa kekuatan khusus, hak istimewa, kekebalan, atau keuntungan

yang berada di tangan orang yang resmi, baik secara umum, atau sehubungan

dengan hal-hal berkaitan lembaganya, atau badan resmi, sebagai pengadilan

atau legislatif. Dalam hukum Inggris merupakan sebuah kekuasaan atau

kehendak yang memiliki sifat diskresi, dan yang tertinggi dan tidak terkendali

oleh kehendak lain. Dimana dikhususkan bagi keunggulan raja (atau ratu)

yang lebih dari dan di atas semua orang lain, merupakan hak dan martabatnya

8 Kamus Besar Bahasa Indonesia Online, http://bahasa.kemendiknas.go.id, Diakses

tanggal 25 April 2016, pukul 09 .30 WIB.

9 Henry Campbell Black, 1968, Black's Law Dictionary, Definitions of the Terms and

Phrases of American and English Jurisprudence, Ancient and Modern, Revised 4th Ed.-85, The

Publisher's Editorial Staff, halaman 1345.

10 Ibid.

22

yang agung. Sebuah istilah yang digunakan untuk menunjukkan hak-hak dan

kapasitas yang berdaulat sendiri, bertentangan dengan orang lain.”

Definisi tersebut menunjukkan bahwa prerogatif merupakan hak istimewa

bagi pemegang kekuasaan untuk menentukan sesuatu tanpa dapat diawasi atau

dihilangkan oleh orang lain karena kedudukannya yang agung dan berdaulat.

Menurut Black Law Dictionary, “prerogative is an an exlusive right,

power, previlage or immunity usually acquired by virtue office”11 Kekuasaan

prerogatif pertama kali muncul ketika masa “kegelapan Eropa” (the dark ages)

dahulu, kekuasaan seorang raja begitu absolut, bahkan seorang raja bisa

mengatakan “negara adalah saya”, yaitu Raja Louis XIV di Perancis, hal inilah

yang memunculkan istilah hak prerogatif. Hak prerogatif pertama kali

diterapkan dalam konteks ketatanegaraan dikerajaan Inggris, sebagai hak

istimewa seorang raja. Hak ini memberikan keistimewaan bagi penguasa

politik untuk memutuskan sesuatu berdasarkan pertimbangan sendiri tanpa

nasihat dari parlemen atau kabinet, uniknya putusan itu bisa dilakukan tanpa

alasan apapun, kecuali kehendak pribadi dari sang pemimpin itu sendiri.

Kekuasaan atau hak ini dahulu disebut The Royal Prerogative. Hak prerogatif

raja adalah merupakan badan otoritas adat, hak istimewa dan kekebalan yang

diakui di Inggris Raya sebagai hak prerogatif tunggal penguasa. Banyak dari

kekuasaan eksekutif pemerintah Inggris, diberikan kepada seorang raja, telah

diberikan di bawah mandat The Royal Prerogative.

11 Brian A Gerner, 2009, Black’s Law Dictionary, St.Paul Minnesota : West Publishing,

halaman 1301

23

AV Dicey mencoba merumuskan hak prerogatif yang dikatakannya

sebagai konsep yang sulit untuk didefinisikan secara tepat.

“... the remaining portion if the Crown’s original authority, and it is

therefore ... the name for the residue of discretionary power left at any

moment in the hands of the Crown, whether such power be in fact exercised by

the King himself or by his Ministers”.12

Hak prerogatif, sebenarnya residu kewenangan atau sewenang-wenang

yang pada jama dahulu sewaktu raja atau ratu mempunyai kekuasaan absolut

sebagai seorang tiran yang meliputi semua hal, secara hukum tersisa ditangan

mahkota raja. Sedangkan William Blackstone merumuskan hak prerogatif

sebagai berikut:

“By the word prerogative we usually understand that special preeminence

which the King hath, over and above all other persons, and out of the ordinary

course of common law, in right of his regal dignity ... it can only be applied to

those right and capacities which the King enjoys alone, in contradiction to

others, and not to those which he enjoy in common with any of his subjects”13

Pandangan kedua ahli tersebut berbeda satu sama lain. Dicey berpendapat

bahwa setiap tindakan pemerintahan oleh raja diluar undang-undang berada

dibawah hak prerogatif, sedangkan Blackstone, mengatakan bahwa hak

prerogatif hanya mencakup tindakan-tindakan yang tidak ada orang lain atau

badan di Inggris bisa melakukan, seperti pembubaran Parlemen.

The Royale Prerogative berasal sebagai kekuatan pribadi raja. Diabad ke-

13 di Inggris, seperti di Perancis, semua raja itu berkuasa dengan absolut dan

sangat kuat, tetapi kekuasaan mutlak ini muncul pada “luapan dan pergolakan

12 Publication Parliament, 2004, “Report”, http://www.publications.parliament.uk,

Diakses tanggal 21 Juni 2016, pukul 21.50 WIB. Lihat juga “Royal Prerogative in The United

Kingdom”, http://en.wikipedia.org/wiki, Diakses tanggal 21 Juni 2016, pukul 21.50 WIB.

13 Ibid, Lihat juga dalam Lucinda Maer and Oonagh Gay, “The Royal Prerogatives”,

http://www.parliament.uk, Diakses tanggal 21 Juni 2016, pukul 21.50 WIB.

24

feodal di abad keempat belas dan kelima belas”. Royal Prerogative pada

awalnya dinyatakan oleh hakim Richard II tahun 1387. Selama abad ke-16,

“pergolakan” mulai surut, dan raja menjadi benar-benar independen. Dibawah

Henry VIII dan penerusnya, raja adalah kepala gereja Inggris Protestan, dan

karena itu tidak bertanggung jawab kepada ulama. Peran parlemen dalam

periode ini, mulai muncul dan menimbulkan masalah. Sementara raja adalah

“mitra utama dalam konstitusi Inggris” pengadilan berhenti mendeklarasikan

kekuatan raja dan mulai mengakui peran Parlemen tersebut.14 Kekuasaan

prerogatif raja meliputi beberapa bidang yaitu, berkaitan dengan lembaga

legislatif/ Lembaga pembuat Undang-Undang; Kekuasaan Prerogatif Raja

yang pertama adalah raja dapat membubarkan Parlemen, sistem peradilan,

urusan luar negeri dan lainnya.

Didalam sejarah banyak negara-negara yang semula merupakan negara

monarki konstitusional-parlementer-demokratik, karena sesuatu hal, misal

terjadi coup d’etat (kudeta), berubah menjadi suatu negara republik

konstitusional parlementer demokratik, dengan kepala negara yang tadinya

seorang raja atau ratu menjadi seorang Presiden.15 Prof Bagir Manan

berpendapat bahwa kekuasaan prerogatif akan hilang apabila telah diatur

dalam Undang-Undang atau Undang-Undang Dasar hanya berlaku di Inggris,

tidak berlaku di Amerika Serikat, Portugal, atau Indonesia. Di Amerika

Serikat, yang diartikan hak prerogatif adalah hak atau previlege yang tidak

dipunyai oleh lembaga yang lain (right or previlege that no body else has,

14 Ibid, Lihat juga dalam John Canon, 2002, “Royal Prerogatif, The Oxford Companion

British History”, http://www.encyclopedia.com, Diakses tanggal 21 Juni 2016, pukul 22.32 WIB.

15 Ibid.

25

Thordike Dictionary; a special right or previlege of a sovereign or other

executive of a government Grolier Webster International Dictionary),

sedangkan Di Amerika, kesalahan presiden menggunakan hak prerogatif bisa

diuji atau digugat di Mahkamah Agung.

Pada perjalanannya, hak ini diadopsi banyak negara. Termasuk di Indonesia.

Sebagai negara yang menggunakan sistem pemerintahan presidensial, maka

Presiden sebagai pemegang kekuasaan pemerintahan menurut UUD Negara RI

1945. Dapat diartikan, kekuasaan dan tanggung jawab pemerintahan berada di

tangan satu orang yaitu dipegang oleh Presiden. Presiden yang memegang

kekuasaan pemerintahan dalam hal ini menunjuk kepada pengertian Presiden

menurut sistem pemerintahan presidensial.16 Dengan dianutnya sistem

presidensial, sistem pemerintahan terpusat pada jabatan Presiden sebagai

kepala pemerintahan (head of government) sekaligus sebagai kepala negara

(head of state),17 diakui pula bahwa pelaksanaan kekuasaan pemerintahan oleh

Presiden berdasarkan tafsir UUD Negara RI 1945, Presiden dibekali hak

prerogatif untuk menjalankan wewenangnya.

E. Perwakilan Diplomatik – Duta Besar Republik Indonesia

Diplomasi berasal dari kata Yunani “diploun” yang berarti “melipat”.

Menurut the Chamber’s Twenthieth Century Dictionary, diplomasi adalah

“the art of negotiation, especially o treaties between states; political skill.”

(seni berunding, khususnya tentang perjanjian di antara negara-negara;

16 Jimly Asshiddiqie. 2006. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca

Reformasi, Jakarta: Konstitusi Press, halaman 127.

17 Ibid

26

keahlian politik). Di sini, yang pertama menekankan kegiatannya sedangkan

yang kedua meletakkan penekanan seni berundingnya. Ivo D. Duchachek

bependapat, “Diplomasi biasanya didefinisikan sebagai praktek pelaksanaan

politik luar negeri suatu negara dengan cara negosiasi dengan negara lain.

Tetapi diplomasi kadang-kadang dihubungkan dengan perang. Oleh karena

itulah Clausewitz, seorang filosof Jerman, dalam pernyataannya yang terkenal

mengatakan bahwa perang merupakan kelanjutan diplomasi melalui sarana

lain. Diplomasi merupakan suatu cara komunikasi yang dilakukan antara

berbagai pihak termasuk negoisasi antara wakil-wakil yang sudah diakui.

Praktik-praktik negara semacam itu sudah melembaga sejak dahulu dan

kemudian menjelma sebagai aturan-aturan hukum internasional. Dengan

demikian, diplomasi juga merupakan cara-cara yang dilakukan oleh

pemerintah suatu negara untuk mencapai tujuannya dan memperoleh

dukungan mengenai prinsip-prinsip yang diambilnya. Itu juga merupakan

suatu proses politik untuk membina kebijakan luar negeri yang dianut dan

ditujukan untuk mempengaruhi kebijakan dan sikap pemerintah negara lain.

Disamping itu, diplomasi juga dianggap sebagai pengetahuan, mutu dan

kepandaian untuk membendung dan mengurangi adanya konflik internasional

yang terjadi. Sebelum kita ketengahkan sejarah perkembangan perwakilan

diplomatik untuk lebih lanjut, perlu diketahui bahwa status dari perwakilan

diplomatik ini telah mendapat pengakuan dari bangsa-bangsa pada zaman

yang lampau yaitu bangsa-bangsa kuno.18 Hal mana dapat kita ketahui dari

18 Edy Suryono dan Moenir Arisoendha, 1991, Hukum Diplomatik Kekebalan dan

27

pernyataan yang terdapat dalam pembukaan Konvensi Wina tahun 1961

tentang hubungan-hubungan diplomatik (Diplomatik Relation) bahwa: ...

people of all nations from ancient time have recognized the status of

diplomatic agent.19

Meskipun pada zaman dahulu belum dikenal adanya hukum internasional

yang modern, namun duta-duta besar (ambassadors) dimana-dimana diberikan

perlindungan khusus dan hak-hak istimewa tertentu, meskipun tidak oleh

hukum, akan tetapi oleh agama, sehingga dimana-mana duta-duta besar

(ambassadors) dianggap sebagai orang yang amat suci (sacrosanct).20

Sesuai dengan perkembangan negara-negara dan bertambahnya jumlah

negara-negara baru yang merdeka sekarang ini, maka diperlukan perwakilan

diplomatik yang permanen dan merupakan suatu hal yang biasa dalam

hubungan internasional.

Yang pertama-tama dapat mewakili negara diluar negeri adalah kepala

negara. Dalam disuatu kerjaan, kepala negara adalah seorang raja dan dalam

suatu republik kepala negara adalah presiden. Sampai seberapa jauh

wewenang kepala negara dalam mewakili negaranya dihubungan

internasional, ditentukan oleh konstitusi tiap-tiap negara. Pada umumnya

wewenang kepala negara secara konstitusional terbatas pada wewenang:21

a. Menerima wakil-wakil diplomatik dan konsul negara-negara asing;

b. Mengangkat dan mengutus wakil-wakil diplomatik dan konsul

negaranya sendiri ke negara asing;

Keistimewaannya, Bandung: Angkasa, halaman 7.

19 Dalam Pembukaan Vienna Convention on Diplomatic, 1963

20 Edy Suryono dan Moenir Arisoendha, Loc.cit.

21 Ali Sastroamidjojo, 1971, Pengantar Hukum Internasional, Jakarta: Bhratara, halaman

162

28

c. Mengadakan perjanjian-perjanjian internasional;

d. Menyatakan perang kepada negara lain;

e. Mengadakan perdamaian dengan negara lain.

Di Indonesia wewenang presiden atau kepala negara secara konstitusional

ditentukan dalam UUD Negara RI 1945 pasal 11 dan pasal 13.22 Kedudukan

kepala negara didalam hubungan internasional tidak berdasarkan atas

kepribadiannya akan tetapi berlandaskan negaranya sebagai anggota dari

masyarakat internasional. Kedudukannya diluar negeri tidak diukur dari sifat

orangnya sebagai individu, melaikan kedudukan negara di dunia internasional,

dan semua kehormatan yang diberikan kepada kepala negara adalah

sebenarnya diberikan kepada negaranya, oleh sebab kepala negara merupakan

wakil yang utama dari negaranya. Pendek kata kepala negara dianggap sebagai

lambang negara dengan segala kehormatan dan kewibawaan negara itu.

Menurut Kepres Nomor 108 Tahun 2003 Tentang Organisasi Perwakilan

Republik Indonesia di Luar Negeri, perwakilan diplomatik adalah kedutaan

besar Republik Indonesia dan perutusan tetap Republik Indonesia yang

melakukan kegiatan diplomatik di seluruh wilayah negara penerima dan/atau

pada organisasi internasional untuk mewakili dan memperjuangkan

kepentingan bangsa, negara dan pemerintah Republik Indonesia.

Orang lain yang termasuk pimpinan negara dalam mengadakan hubungan

luar negeri, pertama-tama adalah anggota pemerintah dan khususnya menteri

luar negeri, yang secara resmi kepada negara lain yang merupakan wakil

22 Dalam pasal 11 UUD Negara RI 1945 yang menyatakan “Presiden dengan persetujuan

Dewan Perwakilan Rakyat menyatakan perang, membuat perdamaian dan perjanjian dengan

negara lain. Dalam pasal 13 ayat (1) UUD Negara RI 1945 yang menyatakan “Presiden

mengangkat Duta dan Konsul” dan ayat (2) yang menyatakan “Dalam hal mengangkat duta,

Presiden memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Rakyat”.

29

pertama dan tertinggi dari suatu negara terhadap dunia luar.23 Kadang-kadang

sturuktur ketatanegaraannya demikian rupa, bahwa kepala negaranya yang

aktif melakukan hubungan luar negeri, melaikan lembaga kenegaraan yang

lainnya yaitu pemerintah, dalam arti kata badan yang terdiri menteri-menteri,

dan khususnya yang mengadakan hubungan luar negeri yang disebut

kementerian luar negeri. Dengan demikian kementerian luar negeri adalah

merupakan “Liason atau penghubung dari seseuatu negara dengan luar negeri,

sehingga seluruh hubungan dengan luar negeri harus disalurkan kepadanya

dan melaluinya”.24 Kecuali dalam perundingan puncak atau summit

converence, antara kepala-kepala negara atau kepala-kepala pemerintah, yang

mana perlu dihadiri oleh kepala negara sendiri, maka lazimnya yang mewakili

negara dalam hubungan internasional adalah menteri luar negeri yang

mengepalai suatu kementerian luar negeri, atas nama kepala negara

menjalankan urusan luar negeri dari negaranya.25

Hak negara untuk mengirim wakil diplomatiknya untuk ditempatkan di

negara lain dinamakan hak perwakilan atau Right of Legation, ini meliputi

pula hak negara untuk menerima perwakilan negara lain, yang disebut sebagai

“Passive Right of Legation”. Tetapi hak perwakilan yaitu hak untuk mengirim

perwakilan atau Active Right of Legation, tidak dapat diartikan sebagai suatu

keharusan bagi tiap-tiap negara untuk mengirim atau menerima perwakilan

itu. Sebab mengirim perwakilan kepada negara lain dapat dilakukan atau tidak

oleh negara menurut keperluan sendiri. Jadi Right of Legation bukan

23 Edy Suryono dan Moenir Arisoendha, Op.cit, halaman 11 24 J Badri, 1967, Perwakilan Diplomatik dan Konsuler, Jakarta: Tintamas, halaman 16

25 Edy Suryono dan Moenir Arisoendha, Op.cit, halaman 11

30

merupakan suatu Obligation atau kewajiban.26 Oleh karena hak perwakilan itu

meliputi hak untuk menerima atau menolak perwakilan negara asing, maka

sebelum suatu negara mengirimkan wakilnya untuk ditempatkan pada negara

lain, terlebih dahulu dimintakan persetujuan dari negara asing itu tentang

penempatan perwakilan tersebut dan tentang apakah orangnya yang akan

dikirimkan sebagai duta-duta besar atau duta dianggap sebagai “Persona

Grata” atau orang yang disukai. Persetujuan itu oleh negara asing diberikan

dengan surat yang dimanakan “Agrrement” (Persetujuan).27

Fungsi perwakilan diplomatik dan perwakilan konsuler memang terdapat

perbedaannya, namun tidak begitu prinsipil, dimana fungsi perwakilan

diplomatik, pada umumnya berurusan dengan persoalan-persoalan yang

bersifat politik dan persoalan yang bersifat politik ini tidak dapat dilaksanakan

oleh perwakilan konsuler. Perwakilan konsuler juga tidak mengadakan

pengamatan tentang keadaan dan perkembangan politik di negara penerima.

Staf perwakilan konsuler tidak mengadakan hubungan yang menyangkut

urusan diplomatik dari kementerian luar negeri negara penerima. Perwakilan

konsuler hanya menjalankan hubungan dengan instansi-instansi pemerintah

lainnya yang menyangkut bidang perdagangan, perindustrian, perkapalan

(navigasi), instansi pengadilan dan instansi administratif yang mengurus

kepentingan negara dan warganegaranya di negara penerima. Hal-hal yang

26 Ali Sastroamidjojo, Op.cit, halaman 165 27 Edy Suryono dan Moenir Arisoendha, Op.cit, Halaman 20

31

disebut diatas, sebenarnya telah diperinci secara tegas dalam konvensi Wina

1963 tentang hubungan konsuler yang berlaku 24 April 1963.28

Bagi Indonesia, sesuai dengan Keputusan Presiden Republik Indonesia

Nomor 51 tahun 1976, tugas pokok Perwakilan Diplomatik adalah :

a. Mewakili Negara Republik Indonesia dalam melaksanakan hubungan

diplomatik dengan negarapenerima atau organisasi internasional.

b. Melindungi kepentigan negara dan warga negara Republik Indonesia

dengan penerima sesuai dengan kebijaksanaan pemerintahan yang

ditetapkan dengan berdasarkan perundangan-undangan yang berlaku.

Seseorang yang diangkat sebagai perwakilan diplomatik di negara asing,

oleh negara yang mengirimkannya telah diberi tugas-tugas tertentu. Tugas-

tugas perwakilan diplomatik tersebut mencerminkan adanya fungsi-fungsi

penting pada perwakilan diplomatik bagi negara-negara pengirimnya. Bentuk

tugas-tugas yang diemban oleh perwakilan diplomatik sebagai berikut :

a. Representasi, yaitu selain untuk mewakili pemerintah negaranya, ia

juga dapat melakukan protes, mengadakan penyelidikan dengan

pemerintah negara penerima, serta mewakili kebijaksanaan politik

pemerintah negaranya.

b. Negosiasi, yaitu mengadakan perundingan atau pembicaraan baik

dengan negara tempat ia diakreditasikan maupun dengan negaranegara

lainnya.

c. Observasi, yaitu menelaah dengan teliti setiap kejadian atau peristiwa

di negara penerima.

d. Proteksi, yaitu melindungi pribadi, harta benda, dan kepentingan -

kepentingan warga negaranya yang berada di luar negeri.

e. Persahabatan, yaitu meningkatkan hubungan persahabatan antara

negara pengirim dengan negara penerima.

f. Menyelenggarakan hubungan dengan Negara lain atau hubungan

kepala Negara dengan pemerintah asing.

g. Mengadakan perundingan masalah-masalah yang dihadapi kedua

Negara itu dan berusaha untuk menyelesaikan.

h. Mengurus kepentingan Negara serta warga negaranya di Negara itu

dan berusaha untuk menyelesaikannya. Apabila dianggap perlu, dapat

bertindak sebagai tempat pencatatan sipil, pemberian paspor, dan

sebagainya.

28 Lihat pasal 5 Vienna Convention, 1963

32

Secara universal, fungsi perwakilan diplomatik telah diatur dalam

Konvensi Wina 1969. Dalam Konvensi Wina tersebut ditegaskan fungsi

perwakilan diplomatik sebagai berikut :

a. Mewakili negara pengirim di dalam negara penerima.

b. Melindungi kepentingan negara pengirim dan warga negaranya di

negara penerima dalam batas-batas yang diizinkan oleh hukum

internasional.

c. Mengadakan persetujuan dengan pemerintah negara penerima.

d. Memberikan keterangan tentang kondisi dan perkembangan negara

penerima, sesuai dengan undang-undang dan melaporkan kepada

pemerintah negara pengirim.

e. Memelihara hubungan persahabatan antara kedua negara.

f. Menyelenggarakan urusan pengamatan, konsuler, penerangan,

protokol, komuniksi dan persandian.

g. Melaksanakan urusan tata usaha, kepegawaian, keuangan,

perlengkapan, dan urusan rumah tangga perwakilan diplomatik.

Perwakilan Diplomatik suatu negara dipimpin oleh seorang diplomat.

Jabatan Kepala Perwakilan Diplomatik yang tertinggi ialah Duta Besar

(Ambassador). Ambassador mewakili negara dalam mengurusi kepentingan

publik yang disebut dalam kualitas sebagai negara. Berdasarkan keputusan

Konggres di Wina, 1961 disepakati adanya tiga tingkat Kepala Perwakilan

Diplomatik, yaitu Duta Besar (Ambassador), Duta Berkuasa Penuh (Minister

Plenipotentiary) dimana duta besar merupakan duta yang berada di tingkatan

tertinggi dan mepunyai kekuasaan penuh dan luar biasa dan biasanya

ditempatkan di negara negara yang banyak menjalin hubungan timbal balik.,

dan Kuasa Usaha (Charge d'affaires) dimana Kuasa usaha yang tidak

diperbantukan kepada kepala negara dapat dibedakan atas kuasa usaha tetap

menjabat kepala dari suatu perwakilan dan kuasa usaha sementara yang

33

melaksanakan pekerjaan dari kepala perwakilan ketika pejabat ini belum atau

tidak ada di tempat.