27

BAB II

TINJAUAN UMUM TENTANG PENERAPAN HUKUM DAN

PENATAAN RUANG

2.1 Pengertian Penataan Ruang

Pengertian ruang menurut D.A. Tisnaatmadjaja adalah “wujud fisik

wilayah dalam dimensi geografis dan geometris yang merupakan wadah bagi

manusia dalam melaksanakan kegiatan kehidupannya dalam suatu kualitas hidup

yang layak”.33

Sedangkan dalam Keputusan Mentri Pemukiman dan Prasarana

Wilayah No. 327/KOTS/2002 tentang Penetapan Enam Pedoman Bidang

Penataan Ruang, yang dimaksud dengan ruang adalah “wadah yang meliputi

daratan, ruang lautan, ruang udara sebagai satu kesatuan wilayah tempat manusia

dan makhluk hidup lainnya hidup dan melakukan kegiatan serta memelihara

kelangsungan hidupnya”.34

Menurut ketentuan Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Nomor 26 Tahun

2007 tentang Penataan Ruang disebutkan bahwa ruang adalah “wadah yang

meliputi ruang darat, ruang laut, dan ruang udara, termasuk ruang di dalam bumi

sebagai satu kesatuan wilayah, tempat manusia dan makhluk hidup lain hidup,

melakukan kegiatan, dan memelihara kelangsungan hidupnya”. Dilihat dari

33

D.A Tisnaadmidjaja dalam Asep Warlan Yusuf, 1997, Pranata Pembangunan,

Universitas Parahiayang, Bandung, h. 6.

34 Juniarso Ridwan dan Achmad Sodik, 2008, Hukum Tata Ruang (dalam Konsep Otonomi

Daerah), Nuansa, Bandung, h. 23.

27

28

pengertian tersebut, dapat dinyatakan bahwa ruang terbagi dalam beberapa

katagori, yaitu35

:

1. Ruang Daratan adalah ruang yang terletak diatas dan dibawah

permukaan daratan, termasuk permukaan perairan darat dan sisi darat

dari garis laut terendah;

2. Ruang Lautan adalah ruang yang terletak di atas dan di bawah

permukaan laut dimulai dari sisi laut dari garis laut terendah termasuk

dasar laut dan bagian bumi di bawahnya, dimana negara Indonesia

memiliki hak yurisdiksinya;

3. Ruang Udara adalah ruang yang terletak diatas ruang daratan dan

atauruang lautan sekitar wilayah negara dan melekat pada bumi,

dimana negara Indonesia memiliki hak yurisdiksinya.

Berdasarkan ketentuan dalam Pasal 1 angka 2 Undang-Undang Nomor 26

Tahun 2007 tentang Penataan Ruang, tata ruang merupakan wujud struktur ruang

dan pola ruang. Dimana struktur ruang merupakan susunan pusat-pusat

permukiman dan sistem jaringan prasarana dan sarana yang berfungsi sebagai

pendukung kegiatan ekonomi masyarakat yang secara hierarkis memiliki

hubungan fungsional. Sedangkan pola ruang merupakan distribusi peruntukan

ruang dalam suatu wilayah yang meliputi peruntukan ruang untuk fungsi budi

daya.

35

Ibid.

29

Pola pemanfaatan ruang dalam hal ini meliputi pola lokasi, sebaran

permukiman, tempat kerja, industri, pertanian, serta pola penggunaan tanah

perkotaan dan pedesaan. Dimana tata ruang yang dimaksud adalah tata ruang yang

dirancanakan, sedangkan tata ruang yang tidak direncanakan adalah tata ruang

yang terbentuk secara alami, seperti sungai, gua, gunung, dan lain-lain.36

Sesuai dengan amanat yang terkandung dalam Pasal 33 ayat (3) UUD NRI

Tahun 1945 yang dimana menyatakan bahwa ruang sebagai wilayah Negara

Kesatuan Negara Republik Indonesia yang harus dilindungi, dan dikelola secara

berkelanjutan oleh negara dan dipergunakan sebesar-besarnya untuk kemakmuran

rakyat, maka dari itu kemudian negara menyelenggarakan suatu penataan ruang.

Berdasarkan ketentuan Pasal 1 angka 5 Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007,

yang dimaksud dengan penataan ruang adalah suatu sistem proses perencanaan

tata ruang, pemanfaatan tata ruang dan pengendaian pemanfaatan ruang. Hal

tersebut merupakan ruang lingkup penataan ruang sebagai objek Hukum

Administrasi Negara.

Penataan ruang dalam Pasal 4 Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007

diklasifikasikan berdasarkan sistem, fungsi utama kawasan, wilayah administratif,

kegiatan kawasan, dan nilai strategis kawasan. Pengertian kawasan menurut Pasal

1 angka 20 Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 adalah wilayah yang memiliki

fungsi utama lindung dan budi daya. Penataan ruang berdasarkan fungsi utama

kawasan merupakan komponen dalam penataan ruang, baik yang dilakukan

36

Ibid.

30

berdasarkan wilayah administratif, kegiatan kawasan, maupun nilai strategis

kawasan.

Dalam rangka akan dilaksanakannya suatu aktivitas pembangunan, harus

memperhatikan fungsi utama dari suatu kawasan, yang terdiri atas :

1. Kawasan lindung adalah wilayah yang ditetapkan dengan fungsi

utama melindungi kelestarian lingkungan hidup yang mencangkup

sumber daya alam dan sumber daya buatan. Melihat fungsi utama dari

kawasan lindung ini, dapat dikatakan bahwa kawasan lindung

merupakan suatu wilayah yang tidak diperuntukan bagi

dilaksanakannya aktivitas pembangunan;

2. Kawasan budidaya adalah wilayah yang ditetapkan dengan fungsi

utama untuk dibudidayakan atas dasar kondisi dan potensi sumber

daya alam, sumber daya manusia, dan sumber daya buatan. Oleh

karena itu, kawasan budi daya merupakan suatu wilayah yang

memang diperuntukan bagi aktivitas pembangunan.

Untuk menciptakan keteraturan dalam penataan ruang diseluruh wilayah

Negara Indonesia, keberadaan fungsi kawasan tersebut perlu dituangkan secara

tegas dalam perencanaan tata ruang baik yang bersifat nasional, daerah provinsi,

maupun daerah kabupaten/kota. Sehingga nantinya, tata ruang dapat digunakan

untuk mengarahkan kegiatan atau usaha tertentu, yakni menempati wilayah sesuai

dengan peruntukannya, disisi lain lokalisasi tersebut diharapkan dapat dengan

mudah untuk melakukan pemantauan dan pengendalian dampak dari kegiatan

31

yang dilaksanakannya. Artinya, melalui tata ruanglah berbagi pemanfaatan lahan

sudah diarahkan ke tempat-tempat tertentu, di mana lahan diprediksikan

mempunyai daya dukungyang memadai. Sementara dari aspek pengawasan dan

pengendalian akan memberikan kemudahan bagi aparatur pengawas.37

Berdasarkan uaraian tersebut di atas, dapat dikatakan bahwa terdapat 3

(tiga) kegiatan penting yang dilaksanakan dalam pentaan ruang, yaitu :

1) Perencanaan Tata Ruang

Sebagai suatu organisasi, pemerintah memiliki tujuan yang hendak dicapai

yang tidak berbeda dengan organisasi pada umumnya terutama dalam hal kegiatan

yang akan diimplementasikan dalam rangka mencapai tujuan, yakni dituangkan

dalam bentuk rencana-rencana.38

Rencana merupakan alat bagi implementasi, dan

implementasi hendaknya berdasar suatu rencana. Kemudian menurut Ridwan

H.R., rencana merupakan bagian tak terelakan dalam suatu organisasi sebagai

tahap awal untuk pencapaian tujuan.39

Sedangkan menurut A.D. Belifante dan

Boerhanoedin Soetan Batuah, “rencana adalah suatu (keseluruhan peraturan yang

bersangkut paut yang mengusahakan dengan sepenuhnya terwujudnya suatu

keadaan tertentu yang teratur) tindakan yang berhubungan secara menyeluruh,

yang memperjuangkan dapat terselenggaranya suatu keadaan yang teratur secara

37

Ibid., h. 24.

38 Ridwan H.R. I., op.cit., h. 193

39 Ibid., h. 194.

32

tertentu”.40

Tanpa adanya rencana, maka tidak ada dasar untuk melaksanakan

kegiatan-kegiatan tertentu dalam rangka usaha pencapaian tujuan.

Perencanaan adalah suatu bentuk kebijaksanaan, dimana masalah

perencanaan berkaitan erat dengan perihal pengambilan keputusan serta

pelaksanaanya. Selain itu, oleh Philipus M. Hadjon dipaparkan konsep bahwa :

“rencana sebagai hasil kegiatan …. Merupakan keseluruhan tindakan yang

saling berkaitan dari tata usaha negara yang mengupayakan terlaksananya

keadaan tertentu yang tertib (teratur). Maka, …. Hanya rencana-rencana

yang berkekuatan hukum yang memiliki arti bagi hukum administrasi, dan

suatu rencana menunjukan kebijaksanaan apa yang akan dilakukan oleh

tata usaha negara pada suatu lapangan tertentu”.41

F.A.M. Stroink dan J.G. Steenbeek, mengemukakan 4 (empat) pendapat

tentang sifat hukum rencana, yaitu42

:

a. Het plan is een beschikking of bundel van beschikkingen; (rencana

adalah ketetaan atau kumpulan berbagai ketetapan).

b. Het plan is deels (bundel van) beschikking (en), deels regeling; de

kaart met toelichting is de bundel beschikkingen; de

gebruiksvoorschriften hebben het karakter van de regeling; (rencana

adalah sebagian dari kumpulan ketetapan-ketetapan, sebagian

peraturan, peta penjelasan adalah kumpulan keputusan-keputusan;

penggunaan peraturan memiliki sifat peraturan).

c. Het plan is een rechtsfiguur sui generis; (rencana adalah bentuk

hukum tersendiri).

d. Het plan is een regeling, (rencana adalah oeraturan perundang-

undangan).

40

Hasni, 2008, Hukum Penataan Ruang dan Penataagunaan Tanah, PT. Rajagrafindo

Persada, Jakarta, h. 3.

41 Philipus M. Hadjon, et.al., 2008, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia (Introduction

to the Indonesia Administrative Law), Gajah Mada University Press, Yogyakarta, h. 156.

42 Ridwan H.R. I., op.cit. h. 203.

33

Pengertian-pengertian tersebut menunjukan bahwa rencana pemerintah

pada hakekatnya dirumuskan dalam suatu bentuk hukum berupa pengaturan

(regeling) atau keputusan (beschikking) sebagai legitimasi atas rencana yang

ditetapkan. Dimana dengan ditetapkannya suatu rencana dalam bentuk hukum

tersebut, maka suatu rencana akan dapat membawa suatu akibat hukum. Rencana

dapat dijumpai pada berbagai bidang kegiatan pemerintahan, termasuk dalam hal

pelaksanaan pembangunan. P. de Han mengklasifikasikan perencanaan dalam 3

(tiga) kategori, yaitu sebagai berikut43

:

a. Perencanaan informatif (informatieve planning), yaitu rancangan

estimasi mengenai perkembangan masyarakat (samenstel van

prognoses omtrent maatschappelijke ontwikkelingen) yang dituangkan

dalam alternatif-alternatif kebijakan tertentu. Rencana seperti ini tidak

memiliki akibat hukum bagi warga negara.

b. Perencanaan indikatif (indicatieve planning), yaitu rencana-rencana

yang memuat kebijakan-kebijakan yang akan ditempuh dan

mengidentifikasikan bahwa kebijakan itu akan dilaksanakan.

Kebijakan ini masih harus diterjemahkan ke dalam keputusan-

keputusan operasional atau normatif. Perencanaan seperti ini memiliki

akibat hukum yang tidak langsung (indirecte rechtsgevolgen).

c. Perencanaan operasional atau normative (operationele of normatieve

planning), yaitu rencana-rencana yang terdiri dari persiapan-

43

Ibid., h. 197-198.

34

persiapan, perjanjian-perjanjian, dan ketetapan-ketetapan. Rencana

tata ruang, rencana pengembangan perkotaan, rencana pembebasan

tanah, rencana peruntukan (bestemmingsplan), rencana pemberian

subsidi, dan lain-lain merupakan contoh-contoh dari rencana

operasional atau normatif. Perencanaan seperti ini memiliki akibat

hukum langsung (directe rechtsgevolgen), baik bagi pemerintah atau

administrasi negara maupun warga negara.

Atas dasar klasifikasi perencanaan tersebut, dapat dikatakan bahwa

Rencana Tata Ruang Wilayah (Nasional/Daerah Provinsi dan Kabupaten/Kota)

diklasifikasikan sebagai perencanaan operasional atau normatif, yang

pelaksanaannya memiliki akibat hukum langsung bagi pemerintah sendiri serta

bagi masyarakatnya.

Berdasarkan ketentuan Pasal 1 angka 13 Undang-Undang Nomor 26

Tahun 2007, menyatakan yang dimaksud dengan perencanaan tata ruang adalah

suatu proses untuk menentukan struktur ruang dan pola ruang yang meliputi

penyusunan dan penetapan rencana tata ruang. Perencanaan tata ruang

dimaksudkan untuk menyerasikan berbagai kegiatan sektor pembangunan,

sehingga dalam memanfaatkan lahan dan ruang dapat dilakukan secara optimal,

efisien, dan serasi. Adapun tujuan diadakannya perencanaan tata ruang itu sendiri

adalah untuk mengarahkan struktur dan lokasi beserta hubungan fungsionalnya

yang serasi dan seimbang dalam rangka pemanfaatan sumber daya manusia,

sehingga tercapainya hasil pembangunan yang optimal dan efisien bagi

peningkatan kualitas manusia dan kualitas lingkungan hidup yang berkelanjutan.

35

Perencanaan tata ruang umumnya dilakukan dengan mempertimbangan

dua hal, yaitu44

:

Keseimbangan dan keserasian fungsi budi daya dan fungsi lindung,

dimensi waktu, teknologi, sosial budaya, serta fungsi hankam.

Aspek-aspek pengelolaan secara terpadu sumber daya manusia,

sumber daya alam, sumber daya buatan, fungsi dan estetika

lingkungan serta kualitas tata ruang.

Perencanaan tata ruang berdasarkan ketentuan Pasal 14 Undang-Undang

Nomor 26 Tahun 2007 dilakukan untuk menghasilkan rencana umum tata ruang

dan rencana rinci tata ruang. Rencana rinci tata ruang merupakan penjabaran

rencana umum tata ruang yang dapat berupa rencana kawasan strategis yang

penetapan kawasannya tercangkup di dalam rencana tata ruang wilayah, serta

merupakan operasionalisasi rencana umum tata ruang yang dalam pelaksanaannya

tetap memperhatikan aspirasi masyarakat sehingga muatan rencana masih dapat

disempurnakan dengan tetep mematuhi batasan yang telah diatur dalam rencana

rinci dan peraturan zonasi.

Rencana umum tata ruang di Indonesia dibedakan menurut wilayah

administrasi pemerintahannya. Secara hierarki, terdapat tiga pembagian wilayah,

yaitu :

Rencana Tata Ruang Wilayah Nasional;

44

Ateng Syafrudin, 1992, Pengurusan Perijinan (Licensing Handeling), Pusat Pendidikan

dan Pelatihan St. Aloysius, Bandung, h. 1.

36

Rencana Tata Ruang Wilayah Provinsi;

Rencana Tata Ruang Wilayah Kabupaten dan Rencana Tata Ruang

Wilayah Kota. (secara administrasi pemerintah, rencana tata ruang

wialayah kabupaten/kota ini memiliki kedudukan yang setara).

Atas dasar penetapan wilayah rencana umum tata ruang tersebut, menurut

ketentuan Pasal 14 ayat (3) Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007, penetapan

rencana rinci tata ruang terdiri atas, rencana tata ruang pulau/kepulauan dan

rencana tata ruang kawasan strategis nasional; rencana tata ruang kawasan

strategis provinsi; serta rencana detail tata ruang kabupaten/kota dan rencana tata

ruang kawasan strategis kabupaten/kota.

Selain itu sesuai dengan ketentuan Pasal 16 Undang-Undang Nomor 26

Tahun 2007, suatu rencana tata ruang yang telah ditetapkan dapat ditinjau

kembali. Adapun peninjauan kembali rencana tata ruang tersebut dapat

menghasilkan rekomendasi berupa, rencana tata ruang yang ada dapat tetap

beraku sesuai dengan masa berlakunya dan rencana tata ruang yang perlu direvisi,

dimana suatu revisi rencana tata ruang dapat dilaksanakan dengan teta

menghormati hak yang dimiliki oleh orang sesuai dengan ketentuan peraturan

perundang-undangan.

2) Pemanfaatan Ruang

Pengertian pemanfaatan ruang dalam ketentuan Pasal 1 angka 14 Undang-

Undang Nomor 26 Tahun 2007 adalah upaya untuk mewujudkan struktur dan pola

37

ruang sesuai dengan rencana tata ruang melalui penyusunan dan pelaksanaan

program serta pembiayaanny. Sesuai dengan ketentuan Pasal 32 Undang-Undang

Nomor 26 Tahun 2007, pelaksanaan program pemanfaatan ruang merupakan

aktifitas pembangunan, baik yang dilaksanakan oleh pemerintah maupun

masyarakat untuk mewujudkan rencana tata ruang.

Program pemanfaatan ruang tersebut dapat dilaksanakan dengan

pemanfaatan ruang secara vertikal maupun pemanfaatan ruang di dalam bumi,

yang dimaksudkan untuk meningkatkan kemampuan ruang dalam menampung

kegiatan secara lebih intensif. Contoh pemanfaatan ruang secara vertikal misalnya

berupa bangunan bertingkat, baik di atas tanah maupun di dalam bumi. Sementara

itu pemanfaatan ruang lainnya di dalam bumi antara lain untuk jaringan utilitas

dan jaringan kereta api maupun jalam bawah tanah. Pemanfaatan ruang juga

berkaitan dengan penatagunaan tanah, air, udara, dan sumber daya alam lainnya.

Dalam hal ini, program pemanfaatan ruang dilaksanakan oleh seluruh pemangku

kepentingan yang terkait.

Berbagai dinamika dapat terjadi di masyarakat sejalan dengan adanya

pemanfaatan ruang. Adapun pemanfaatan ruang tersebut tercermin di dalam

beberapa hal, antara lain45

:

Perubahan nilai-nilai sosial akibat rencana tata ruang;

Perubahan nilai tanah dan sumber daya alam lainnya;

Perubahan status hukum tanah akibat rencana tata ruang;

45 Ibid.

38

Dampak terhadap kerusakan dan pencemaran lingkungan;

Perkembangan dan kemampuan teknologi.

3) Pengendalian Pemanfaatan Ruang

Adanya Pengendalian Pemanfaatan Ruang adalah jika adanya

ketidaksesuaian pemanfaatan ruang. Pengendalian pemanfaatan ruang adalah

sebagai usaha untuk menjaga kesesuaian pemanfaatan ruang dengan fungsi ruang

yang ditetapkan rencana tata ruang. Menurut pasal 1 angka 15 Undang-Undang

Nomor 26 Tahun 2007, yang dimaksud dengan pengendalian pemanfaatan ruang

adalah upaya untuk mewujdkan tertib tata ruang. Pengendalian pemanfaatan ruang

dilakukan melalui penetapan zonasi, perizinan, pemberian insentif dan disinsentif,

serta pengenaan sanksi. Pengendalian pemnafaatan ruang ini dimaksudkan agar

pemanfaatan ruang dilakukan sesuai dengan rencana tata ruang.

1.2 Pengaturan dan Penegakan Hukum dalam Penataan Ruang

a. Pengaturan Penataan Ruang

Indonesia sebagai negara hukum, wewenang pemerintah berasal dari

peraturan perundang-undangan, artinya sumber wewenang bagi pemerintah adalah

peraturan perundang-undangan. Begitu pula halnya dalam penyelenggaraan

penataan ruang di wilayah Indonesia, terdapat beberapa peraturan perundang-

undangan yang dijadikan sebagai dasar hukum pengaturannya.

39

Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang

Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, menyebutkan mengenai jenis-jenis

hierarki peraturan perundang-undangan di Indonesia. Ketentuan pasal tersebut,

kemudian dijadikan sebagai acuan dalam pembuatan suatu peraturan perundang-

undangan, yaitu bahwa terdapat beberapa tingkatan aturan hukum yang nantinya

harus dijadikan dasar hukum dalam pembuatan suatu aturan hukum yang baru.

Adapun tingkatan aturan hukum tersebut meliputi :

a) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;

b) Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;

c) Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;

d) Peraturan Pemerintah;

e) Peraturan Presiden;

f) Peraturan Daerah Provinsi; dan

g) Peraturan Daerah Kabupaten /Kota.

Urutan dari atas ke bawah tersebut menunjukan kedudukan aturan hukum

dari yang paling tinggi sampi yang paling rendah dalam tata urutan peraturan

perundang-undangan di Indonesia. Mengingat bahwa UUD NRI Tahun 1945

merupakan konstitusi dari Negara Indonesia, maka setiap bentuk aturan hukum

yang dibuat harus berdasarkan UUD, dan dalam segalaoersoalan ketatanegaraan

penyelesaiannya haruslah terlebih dahulu mengacu pada UUD. Dari UUD barulah

40

kemudian dijabarkan ketentuan-ketentuan pelaksanaan yang dibuat menurut

tingkatannya masing-masing.46

Oleh karena itu, dalam hal ini UUD NRI Tahun

1945 merupakan landasan konsitusional dari segala bentuk peraturan perundang-

undangan di bawahnya.

Terkait dengan hal tersebut, dalam pengaturan penataan ruang, adanya

tujuan negara untuk mensejahterakan kehidupan rakyat sebagaimana yang

tercantum dalam pembukaan UUD NRI Tahun 1945 alinea keempat yang

dijabarkan lebih lanjut dalam ketentuan Pasal 33 ayat (3) UUD NRI Tahun 1945,

dijadikan sebagai dasar dalam penetapan suatu aturan hukum nasional dalam

bidang penataan ruang, yaitu Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang

Penataan Ruang.

Sebelum adanya Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 ini, sebagai

acuan penataan ruang nasional diberlakukan Undang-Undang Nomor 24 Tahun

1992 tentang Penataan Ruang, namun kemudian diganti karena dianggap tidak

sesuai lagi dengan situasi dan kebutuhan penataan ruang yang ada di Indonesia.

Selain itu adanya kebijakan otonomi daerah yang memberikan kewenangan

semakin besar kepada pemerintah daerah dalam hal penataan ruang sebagaimana

tertuang pada Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014, merupakan salah satu

faktor dibuatnya peraturan penataan ruang yang baru sebagai pengganti Undang-

Undang Nomor 24 Tahun 1992.

46

I Made Subawa, et.al., 2005, Hukum Tata Negara Pasca Perubahan UUD 1945, Bagian

Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Udayana, Denpasar, h. 33.

41

Sehubungan dengan wewenang mengatur dan mengurus sendiri rumah

tangga daerahnya, termasuk perihal pengaturan penataan ruang, oleh pemerintah

daerah kemudian dipergunakan suatu peraturan daerah, sebagaimana yang

ditentukan dalam Pasal 236 ayat (1) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014

bahwa, “untuk menyelenggarakan Otonomi Daerah dan Tugas Pembantuan,

Daerah membentuk Perda”. Perda merupakan penjabaran lebih lanjut dari

perundang-undangan yang lebih tinggi dengan memperhatikan ciri khas masing-

masing daerah. Dimana ketentuan dalam Perda tidak boleh bertentangan dengan

kepentingan umum dan/atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

Atas dasar tersebut, perda yang dibuat dan ditetapkan oleh Pemerintah

Daerah terkait dengan pengaturan penataan ruang, substansinya harus mengacu

pada ketentuan yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 dan

peraturan pelaksanaannya. Melihat kedudukannya sebagai daerah otonom, selain

daerah provinsi, pemerintah daerah kabupaten/kota juga berwenang untuk

membuat dan menetapkan suatu Peraturan Daerah.47

Dalam perda tersebut,

tersebut, dituangkan rencana tata ruang atas wilayahnya masing-masing, sehingga

nantinya memiliki kekuatan hukum dalam pelaksanaan pemanfaatan dan

pengendalian pemanfaatan ruang di wilayahnya. Namun dalam hal ini, kedudukan

Perda kabupaten tetap berada di bawah Perda provinsi, untuk itu substansinya

tidak boleh bertentangan dengan Perda provinsi.

47

Siswanto Sunarno, 2006, Hukum Pemerintahan Daerah di Indonesia, Sinar Grafika,

Jakarta, h. 37.

42

b. Penegakan Hukum dalam Penataan Ruang

Hukum merupakan sarana yang di dalamnya terkandung nilai-nilai atau

konsep-konsep tentang keadilan, kebenaran, kemanfaatan sosial, dan sebagainya

yang bersifat abstrak. Menurut Satjipto Rahardjo, penegakan hukum pada

hakikatnya merupakan penegakan ide-ide atau konsep-konsep yang abstrak

tersebut. Penegakan hukum merupakan usaha untuk mewujudkan ide-ide tersebut

menjadi kenyataan.48

Selain itu Ten Berge menyebutkan bahwa instrumen penegak hukum

administrasi meliputi pengawasan dan penegakan sanksi. Pengawasan merupakan

langkah preventif untuk memaksakan kepatuhan, sedangkan penerapan sanksi

merupakan langkah represif untuk melaksanakan kepatuhan.49

Dalam suatu negara

hukum, pengawasan terhadap tindakan pemerintah dimaksudkan agar pemerintah

dalam menjalankan aktifitasnya sesuai dengan norma-norma hukum yang berlaku,

sebagai suatu upaya preventif, dan juga dimaksudkan untuk mengembalikan pada

pada situasi sebelum terjadinya pelanggaran norma-norma hukum, sebagai suatu

upaya represif. Selain itu, adanya pengawasan diupayakan dalam rangka

memberikn perlindungan hukum bagi rakyat.

Sanksi merupakan bagian penting dalam setiap peraturan perundang-

undangan, bahkan J.B.J.M. ten Berge menyebutkan bahwa sanksi merupakan inti

48

Satjipto Rahardjo, 2009, Masalah Penegakan Hukum Suatu Tinjauan Sosiologis, Sinar

Baru, Bandung, h. 15.

49 Ridwan H.R. I, op.cit., h. 311.

43

dari penegakan hukum administrasi.50

Pada umumnya sanksi diletakan pada

bagian akhir dalam peraturan, dimana sanksi diperlukan untuk menjamin

penegakan hukum administrasi. Secara umum dikenal beberapa macam sanksi

dalam hukum administrasi, yaitu51

:

- Paksaan Pemerintah (bestuursdwang);

- Penarikan kembali keputusan yang menguntungkan (izin, subsidi,

pembayaran, dan sebagainya);

- Pengenaan uang paksa oleh pemerintah (dwangsom);

- Pengenaan denda administratif (administratieve boete).

Dalam penataan ruang, upaya penegakan hukum yang diterapkan adalah

berkaitan dengan pelaksanaan pengendalian pemanfaatan ruang. Dalam Pasal 35

Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007, dinyatakan bahwa pengendalian

pemanfaatan ruang dilakukan melalui beberapa hal berikut yang meliputi:

1) Penetapan Peraturan Zonasi

Peraturan zonasi merupakan ketentuan yang mengatur tentang persyaratan

pemanfaatan ruang dan ketentuan pengendaliannya dan disusun untuk setiap zona

peruntukan yang penetapan zonanya sesuai dengan rencana rinci tata ruang. Pada

hakikatnya zona adalah sebagian dari muka bumi, (baik air maupun darat) zoning

“untuk”, berarti membuat zona tentang suatu peruntukan penggunaan dari muka

50

Ibid., h. 313.

51 Ibid., h. 319.

44

bumi yang bersangkutan. Zona sifat atau zona yang menyajikan fakta sangat

diperlukan untuk perencanaan pembangunan wilayah.52

Peraturan zonasi berfungsi sebagai panduan mengenai ketentuan teknis

pemanfaatan ruang dan pelaksanaan pemanfaatan ruang, serta pengendaliannya.

Selain itu beradasarkan penjelasan pasal tentang peraturan zonasi, yang

dimaksudkan dengan peraturan zonasi merupakan peraturan yang berisi ketentuan

yang harus, boleh, dan tidak boleh dilaksanakan pada zona pemanfaatan ruang

yang dapat terdiri atas ketentuan tentang amplop ruang, penyediaan sarana dan

prasarana, serta ketentuan lain yang dibutuhkan untuk mewujudkan ruang yang

aman, nyaman, produktif, dan berkelanjutan. Masing-masing pemerintah daerah,

memiliki kewenangan tersendiri untuk menentukan pengaturan zonasi di

wilayahnya sesuai dengan potensi dan kondisi dari daerahnya tersebut untuk

dituangkan dalam peraturan daerah dengan tetap mengacu pada aturan tata ruang

nasional yang berlaku.

2) Perizinan

Perizinan adalah salah satu bentuk pelaksanaan fungsi pengaturan dan

bersifat pengendalian yang dimiliki oleh pemerintah terhadap kegiatan-kegiatan

yang dilakukan oleh masyarakat. Perizinan merupakan mekanisme pengendalian

administratif yang harus dilakukan oleh pemerintah.53

52

Hasni, op.cit., h. 80.

53 Lembaga Administrasi Negara Republik Indonesia, 1993, Sistem Administrsi Negara

Republik Indonesia Jilid II, CV. Masagung, Jakarta, h. 126.

45

Ateng Syafrudin mengatakan, izin bertujuan dan berarti menghilangkan

halangan di mana hal yang dilarang menjadi boleh. Penolakan atas permohonan

izin memerlukan perumusan limitatif. Kemudian Asep Warlan Yusuf mengatakan

bahwa izin sebagai suatu instrumen pemerintah yang bersifat yuridis preventif,

yang digunakan sebagai sarana hukum administrasi untuk mengendalikan perilaku

masyarakat. Sejalan dengan hal tersebut, Ateng Syafrudin membedakan perizinan

menjadi empat macam54

:

a. Izin, bertujuan dan berarti menghilangkan halangan; hal dilarang

menjadi boleh penolakan atas permohonan izin memerlukan

perumusan yang limitatif;

b. Dispensasi, bertujuan untuk menembus rintangan yang sebenarnya

secara formal tidak diizinkan, jadi dispensasi hal yang khusus;

c. Lisensi, adalah izin yang memberikan hal untuk menyelenggarakan

suatu perusahaan;

d. Konsesi, merupakan suatu izin sehubungan dengan pekerjaan besar

berkenaan dengan kepentingan umum yang seharusnya menjadi tugas

pemerintah, namun oleh pemerintah diberikan hak

penyelenggaraannya kepada pemegang izin yang bukan pejabat

pemerintah. Bentuknya dapat berupa kontraktual, atau bentuk

kombinasi atau lisensi dengan pemberian status tertentu dengan hak

dan kewajiban serta syarat-syarat tertentu.

54

Juniarso Ridwan, 2010, Hukum Administrasi Negara dan Kebijakan Pelayanan Publik,

Nuansa, Bandung, h. 31.

46

Izin di sini dimaksudkan untuk menciptakan kegiatan yang positif terhadap

aktivitas pembangunan. Suatu izin yang dikeluarkan pemerintah dimaksudkan

untuk memberikan keadaan yang tertib dan aman sehingga yang menjadi

tujuannya akan sesuai dengan yang menjadi peruntukannya pula.

Dalam hal ini Sjachran Basah, memberi pengertian tentang izin yaitu55

:

Izin adalah perbuatan hukum administrasi negara bersegi satu yang

menghasilkan peraturan dalam hal kontrol berdasarkan persyaratan dan

prosedur sebagaimana ditetapkan oleh ketentuan perundang-undangan

yang berlaku.

Perizinan pemanfaatan ruang dimaksudkan sebagai upaya penertiban

pemanfaatan ruang sehingga setiap pemanfaatan ruang harus dilakukan sesuai

dengan rencana tata ruang. Izin pemanfaatan ruang diatur dan ditetapkan oleh

pemerintah dan pemerintah daerah sesuai dengan kewenangannya masing-masing.

Adapun izin yang dimaksud meliputi izin lokasi/fungsi ruang, amplop ruang, dan

kualitas ruang.

Atas dasar kewenangan yang dimilikinya, pemerintah tidak boleh

sewenang-wenang dalam mengeluarkan izin pemanfaatan ruang. Dalam hal ini

pemerintah perlu memperhatikan apakah lokasi ruang yang akan dimanfaatkan

yang dimohonkan izinnya tersebut sudah sesuai dengan peruntukan kawasan

sebagaimana yang telah ditetapkan dalam perencanaan tata ruang, baik itu di

wilayah nasional, provinsi, maupun kabupaten/kota.

55

Ibid.

47

3) Pemberian Insentif dan Disinsentif

Pemberian insentif dimaksud sebagai upaya untuk memberikan imbalan

terhadap pelaksanaan kegiatan yang sejalan dengan rencana tata ruang, baik yang

dilakukan oleh masyarakat maupun oleh pemerintah daerah. Adapun bentuknya

antara lain dapat berupa keringanan pajak, pembangunan prasarana dan sarana

(infrastruktur), pemberian kompensasi, kemudahan posedur perizinan, dan

pemberian penghargaan. Sedangkan disinsentif dimaksudkan sebagai perangkat

untuk mencegah, membatasi pertumbuhan, dan/atau mengurangi kegiatan yang

tidak sejalan dengan rencana tata ruang. Disinsentif ini dapat berupa pengenaan

pajak yang tinggi, pembatasan penyediaan prasarana dan sarana, serta pengenaan

kompensasi dan penalti.

4) Pengenaan Sanksi

Pengenaan sanksi dimaksudkan sebagai perangkat tindakan penertiban atas

pemanfaatan ruang yang tidak sesuai dengan rencana tata ruang dan peraturan

zonasi. Pemanfaatan ruang yang tidak sesuai dengan rencana tata ruang, baik yang

dilengkapi dengan izin maupun yang tidak memiliki izin, dikenai sanksi

administratif, sanksi pidana penjara, dan/atau sanksi pidana denda.

Dalam Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 pengenaan sanksi tidak

hanya diberikan kepada pemanfaatan ruang yang tidak sesuai dengan ketentuan

perizinan pemanfaatan ruang semata, tetapi dikenakan pula kepada pejabat

pemerintah yang berwenang yang menerbitkan izin pemanfaatan ruang yang tidak

sesuai dengan rencana tata ruang.