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Documento
del Banco Mundial
EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFICIAL
Informe n.o 71447-CO
BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO
DOCUMENTO PROGRAMÁTICO
PARA UN PRÉSTAMO PROPUESTO
POR UN MONTO DE US$150 MILLONES
A FAVOR DE
LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
PARA EL
PRIMER PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO
PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO EN APOYO DE CIUDADES
PRODUCTIVAS Y SOSTENIBLES
8 de noviembre de 2012
Sector de Desarrollo Sostenible
Unidad de Gestión para Colombia y México
Oficina Regional de América Latina y el Caribe
El presente documento es de distribución restringida y puede ser usado por quienes lo reciban
solo en el desempeño de sus obligaciones oficiales. Su contenido no podrá divulgarse en
ninguna otra circunstancia sin autorización del Banco Mundial.
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COLOMBIA: AÑO FISCAL DEL GOBIERNO
1 de enero al 31 de diciembre
EQUIVALENCIAS MONETARIAS
(Tipo de cambio vigente al 8 de noviembre de 2012)
Unidad monetaria Peso colombiano
US$1,00 COL$1816
Pesos y medidas: Sistema métrico decimal
ABREVIATURAS Y SIGLAS
AAS abastecimiento de agua y saneamiento
ANI
Agencia Nacional de Infraestructura (ex Instituto Nacional de Concesiones
[INCO])
APP asociación público-privada BID Banco Interamericano de Desarrollo BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento CAR corporaciones autónomas regionales
CINCO Comisión Intersectorial de Contratación Pública
CONPES Consejo Nacional de Política Económica y Social
CRA Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico
CREMA contratos de recuperación y mantenimiento
DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística
DNP Departamento Nacional de Planeación
EAP estrategia de alianza con el país
EMBARCO Empresa Nacional de Renovación y Desarrollo Urbano Virgilio Barco Vargas
S.A.S.
EMBI índice de bonos de mercados emergentes
EPM Empresas Públicas de Medellín FEUUR Departamento de Finanzas, Economía y Urbanismo FMI Fondo Monetario Internacional
FONVIVIENDA Fondo Nacional de Vivienda
GFDRR Fondo Mundial para la Reducción de los Desastres y la Recuperación
GFP gestión de las finanzas públicas IDRD Instituto Distrital de Recreación y Deporte
IDU índice de desarrollo urbano IDU Instituto de Desarrollo Urbano
IED inversión extranjera directa IFC Corporación Financiera Internacional
INCO Instituto Nacional de Concesiones IOH Índice de Oportunidades Humanas IPES Instituto para la Economía Social LCSDU Unidad de Gestión de Riesgo de Desastres y Urbanismo
LCSPP Grupo de Pobreza, Género y Equidad para América Latina
LOOT Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial
MVCT Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
NBI necesidades básicas insatisfechas ONU-Hábitat Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos
PDA Planes Departamentales de Agua PIB producto interno bruto
PME Programa de Modernización Empresarial
PND Plan Nacional de Desarrollo
PNTU Programa Nacional de Transporte Urbano
POT Plan de Ordenamiento Territorial
PPD préstamo para políticas de desarrollo
PPIAF Servicio de Asesoramiento para Infraestructura Pública y Privada
PSIA análisis del impacto social y en la pobreza SCP servicios de conocimientos programáticos
SECO Secretaría de Estado para Asuntos Económicos de la Confederación Suiza
SFLAC Fondo Español para América Latina y el Caribe
SGP Sistema General de Participaciones Sisbén Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales
SISETU Sistema de Información, Seguimiento y Evaluación del Transporte Urbano
SISMEG Sistema de Seguimiento a las Metas del Gobierno
SUI Sistema Único de Información
Vicepresidente:
Directora de país:
Gerente sectorial:
Gerente de proyecto:
Cogerente de proyecto:
Hasan A. Tuluy
Gloria M. Grandolini
Anna Wellenstein/Aurelio Menéndez
Taimur Samad
Shomik Raj Mehndiratta
COLOMBIA
PRIMER PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO
EN RESPALDO DE CIUDADES PRODUCTIVAS Y SOSTENIBLES
ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN .............................................................................................................................1 II. CONTEXTO NACIONAL ...............................................................................................................4
A. ACONTECIMIENTOS ECONÓMICOS RECIENTES EN COLOMBIA ..................................4 B. DESAFÍOS SECTORIALES CLAVE .........................................................................................6
III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO ...............................................................................................8 IV. APOYO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO .......................................................8
A. COLABORACIÓN CON EL FMI Y OTROS DONANTES.......................................................9 B. RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO ......................................................9 C. ENSEÑANZAS APRENDIDAS .................................................................................................11 D. FUNDAMENTOS ANALÍTICOS ...............................................................................................12
V. EL PPD PROPUESTO EN RESPALDO DE CIUDADES PRODUCTIVAS Y SOSTENIBLES
14 A. DESCRIPCIÓN DE LA OPERACIÓN .......................................................................................14 B. ESFERAS DE POLÍTICAS .........................................................................................................14
VI. IMPLEMENTACIÓN DE LA OPERACIÓN ................................................................................28 A. POBREZA E IMPACTOS SOCIALES .......................................................................................28 B. ASPECTOS AMBIENTALES .....................................................................................................30 C. EJECUCIÓN, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN ....................................................................33 D. ASPECTOS FIDUCIARIOS........................................................................................................33 E. DESEMBOLSOS Y AUDITORÍA ..............................................................................................35 F. RIESGOS Y MITIGACIÓN ........................................................................................................35
ANEXOS
ANEXO 1: CARTA SOBRE LA POLÍTICA DE DESARROLLO SECTORIAL ....................................37 ANEXO 2: NOTA SOBRE LAS RELACIONES CON EL FONDO ..........................................................41 ANEXO 3: ACONTECIMIENTOS ECONÓMICOS RECIENTES EN COLOMBIA ............................43 ANEXO 4: PRINCIPALES DESAFÍOS SECTORIALES Y PROGRAMA GUBERNAMENTAL ......54 ANEXO 5: DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA OPERACIÓN ...........................................................62 ANEXO 6: RIESGOS Y MITIGACIÓN .......................................................................................................69 ANEXO 7: RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO ...................................................74 ANEXO 8: FUNDAMENTOS ANALÍTICOS ..............................................................................................78 ANEXO 9: ANÁLISIS DEL IMPACTO SOCIAL Y EN LA POBREZA ..................................................81 ANEXO 10: DATOS BÁSICOS SOBRE COLOMBIA ...............................................................................107
Este préstamo para políticas de desarrollo fue elaborado por un equipo del Banco Internacional de Reconstrucción
y Fomento (BIRF) integrado por Taimur Samad (especialista senior en urbanismo, LCSDU), Shomik Raj
Mehndiratta (especialista líder en transporte urbano, LCSTR), Angélica Núñez del Campo (especialista senior en
urbanismo, LCSDU), Nancy Lozano García (economista, FEUUR), Alexandra Panman (profesional asociado
junior, LCSDU), Mauricio Cuellar (especialista senior en transporte, LCSTR), Camila Rodríguez (especialista en
infraestructura, LCSTR), Ana Campos García (especialista senior en gestión de desastres, LCSDU), Diana
Rubiano (especialista en gestión de desastres, LCSDU), Eric Dickson (economista especializado en urbanismo,
LCSDU), Alejandro Rodríguez (consultor, LCSDU), Juliana Gómez Arango (consultora, LCSEN), João Pedro
Azevedo (economista senior, LCSPP), Carlos Rodríguez Castelán (economista, LCSPP), Viviane Sanfelice
(profesional asociado junior, LCSPP), Carlos Alberto Castañeda Castrillón (consultor, LCSPP), Bernadette
Baird-Zars (consultora, LCSDU), Rodrigo Serrano-Berthet (especialista senior en desarrollo social, LCSSO),
Carlos Alberto Molina (especialista en cuestiones sociales, LCSSO), Juan C. Belausteguigoitia (economista líder
especializado en medio ambiente, LCSEN), Pedro Arizti (especialista senior en sector público, LCSPS),
Margarita Puerto Gómez (consultora, LCSSO), Greg Browder (especialista líder en agua y saneamiento,
LCSWS), Carlos Uribe (consultor, ingeniero especializado en agua y saneamiento, LCSWS), Mónica Ospina
(consultora, LCSDU), Lars Christian Moller (economista senior, LCSPE), Xiomara A. Morel (LCSFM),
Jeannette Estupinian (LCSFM), Víctor Ordóñez (oficial financiero senior, CTRLN), Germán Galindo
(profesional asociado junior, LSCPE) y Karina M. Kashiwamoto (asistente de programas, LCC1C).
i
RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA
COLOMBIA
PRIMER PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO
EN RESPALDO DE CIUDADES PRODUCTIVAS Y SOSTENIBLES
Prestatario República de Colombia
Organismo
de ejecución
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Nacional de
Planeación
Datos de financiamiento
Financiamiento total del Banco Mundial: US$150 millones.
Condiciones: Préstamo flexible del BIRF denominado en dólares de
Estados Unidos, con margen fijo, un calendario de reembolso
vinculado a los compromisos, reembolso en un único pago previsto
para el 15 de agosto de 2030 y todas las opciones de conversión
(moneda, tasa de interés y topes [caps]/bandas [collars]). Las fechas
de pago son el 15 de junio y el 15 de diciembre de cada año. El
prestatario sufragará la comisión inicial en forma inmediata con sus
propios recursos.
Tipo de operación
El primero de una serie de dos préstamos programáticos para políticas
de desarrollo. Se propone el año fiscal 2015 como fecha tentativa para
el segundo préstamo.
Principales esferas
de políticas
En consonancia con las prioridades establecidas por el Gobierno, con
este primer Préstamo Programático para Políticas de Desarrollo en
respaldo de Ciudades Productivas y Sostenibles se apoyará la
implementación de reformas en cuatro esferas clave: a) ciudades
sostenibles e incluyentes; b) acceso a viviendas asequibles;
c) fortalecimiento institucional y coordinación regional, y
d) conectividad del sistema urbano y financiamiento de la
infraestructura regional.
Principales indicadores de
resultados
Los principales indicadores de resultados son los siguientes:
a) Ciudades sostenibles e incluyentes:
número de hogares pobres en las ciudades de más de 100 000
habitantes que se han conectado a las redes barriales de agua y
saneamiento;
establecimiento de un marco institucional y de seguimiento
congruente con las prácticas recomendadas en el plano
internacional para abordar las cuestiones de seguridad
vial urbana;
aumento de la disponibilidad de espacios públicos en las ciudades
de más de 100 000 habitantes, medida por metro cuadrado de
espacio público per cápita.
b) Acceso a viviendas asequibles:
número de familias de bajos ingresos que pueden acceder a planes
de vivienda asequibles y seguros gracias a ley de vivienda pública
de 2012.
c) Fortalecimiento institucional y coordinación regional:
ii
número de contratos plan regionales suscriptos entre las entidades
territoriales con objetivos de desarrollo que beneficien a los
segmentos de menores ingresos.
d) Conectividad urbana y financiamiento de la infraestructura
regional:
número de asociaciones público-privadas (APP) urbanas
estructuradas mediante la firma de contratos y el establecimiento
de marcos de financiamiento;
kilómetros de la red vial principal afectados a contratos de
mantenimiento integral.
Objetivos de desarrollo
del programa y
contribución a la
estrategia de alianza con
el país (EAP)
El objetivo del programa es fortalecer el marco de políticas del
Gobierno de Colombia sobre ciudades productivas y sostenibles.
Específicamente, se apoyarán reformas regulatorias y de políticas que
apunten a a) mejorar el acceso de los pobres de las zonas urbanas a los
servicios de agua y saneamiento y de transporte y mitigar la
vulnerabilidad de ese sector a los desastres naturales; b) promover la
instrumentación de planes de viviendas accesibles y seguras para
grupos de bajos ingresos; c) fortalecer la capacidad de las entidades
subnacionales para coordinar y financiar la estructuración y la
implementación de iniciativas de desarrollo regionales y
metropolitanas, y d) aumentar la productividad del sistema de ciudades
mejorando la conectividad dentro de la red de ciudades y entre las
ciudades y los puertos de acceso a los mercados externos.
Riesgos y mitigación
La operación propuesta está sujeta a tres tipos de riesgos:
a) macroeconómicos; b) políticos, institucionales y técnicos, y
c) sociales y ambientales.
Entre los principales riesgos macroeconómicos se incluye la
exposición de Colombia a tres tipos de perturbaciones externas, a
saber, la desaceleración de la actividad económica en Estados Unidos,
la caída de los precios del petróleo y la conmoción del mercado
financiero mundial. La capacidad de recuperación del país en el plano
macroeconómico se basa en la existencia de condiciones iniciales
sólidas y de márgenes para la aplicación de políticas anticíclicas. El
crecimiento económico es sólido y la inexistencia de grandes
desequilibrios internos o externos ayuda a consolidar la estabilidad. La
posición externa se ve protegida por los flujos considerables de
inversión extranjera directa (IED), la gran acumulación de reservas de
divisas y una línea de crédito flexible con el Fondo Monetario
Internacional (FMI). Colombia tiene, además, un tipo de cambio
flexible y dispone de margen suficiente para relajar la política
monetaria y fiscal.
Los principales riesgos políticos, institucionales y técnicos se
relacionan con la adecuada identificación de los beneficiarios, la
asimilación de las reformas por parte de estos, la capacidad
institucional y los desafíos que conlleva la ejecución. El riesgo
relacionado con la identificación de los beneficiarios se mitiga
aplicando criterios de admisibilidad objetivos (por ejemplo, el Sistema
de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales
iii
[Sisbén] y Unidos) y estableciendo vínculos con las actividades
complementarias del Banco Mundial destinadas a respaldar una mejor
gestión de los sistemas de identificación. Los riesgos de que los
beneficiarios no accedan a las reformas del sector del agua se mitigan
estableciendo por decreto requisitos específicos para que los
municipios destinen recursos a la difusión social y a las
comunicaciones, a los subsidios cruzados en el sector del agua que
reducen la carga de las tarifas para los hogares de menores ingresos y a
las restricciones regulatorias a los aumentos máximos anuales de las
tarifas de agua, entre otras medidas. El riesgo institucional y el
relacionado con la ejecución se mitigan priorizando las reformas en las
áreas de mayor capacidad institucional, centrándose en las reformas
que, según se ha comprobado, son de vital importancia para las metas
y los objetivos de los organismos de ejecución, y en las reformas en
las áreas donde el Banco lleva adelante una intensa labor
complementaria que incluye el apoyo al fortalecimiento de la
capacidad institucional.
Los principales riesgos ambientales y sociales incluyen la
posibilidad de que algunas de las políticas que se respaldan con el
préstamo para políticas de desarrollo (PPD) generen impactos sociales
y ambientales negativos. Existe un sólido marco normativo y
regulatorio general en materia de medio ambiente. El Gobierno de
Colombia (con el respaldo del financiamiento y los servicios de
conocimientos del Banco) ha logrado importantes avances en la tarea
de fortalecer el marco regulatorio e institucional de la gestión
ambiental del país. Este amplio compromiso ha permitido fortalecer el
marco regulatorio ambiental, incrementar la capacidad de las
autoridades ambientales para hacer cumplir las regulaciones e
incorporar prácticas de evaluación y gestión ambientales en los
programas sectoriales.
Existe el riesgo de que no se incorporen marcos adecuados para la
gestión social y ambiental en los marcos de las APP y las concesiones
que se respaldan con el programa. Los lineamientos de la Agencia
Nacional de Infraestructura (ANI) sobre estudios de impacto social, las
consultas y la posible apropiación y reurbanización —elaborados con
el respaldo técnico de la Corporación Financiera Internacional (IFC)—
son sólidos y coinciden, en gran parte, con los que se utilizaban
durante la vigencia del Instituto Nacional de Concesiones (INCO). En
ellos se incluían reformas regulatorias sobre prácticas de adquisición y
gestión de la tierra. El aumento considerable de la dotación de
personal y de la capacidad en la sección que se ocupa de las cuestiones
sociales permitirá realizar un análisis más exhaustivo de la pobreza y
de los riesgos relacionados con la distribución de los ingresos.
Número de identificación
de la operación
P130972
1
DOCUMENTO PROGRAMÁTICO DEL BIRF PARA UN
PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO EN APOYO DE CIUDADES
PRODUCTIVAS Y SOSTENIBLES
EN FAVOR DE COLOMBIA
I. INTRODUCCIÓN
1. El Gobierno de Colombia ha solicitado el PPD por valor de US$150 millones en
respaldo de ciudades productivas y sostenibles. En el presente documento programático se
propone una serie de dos préstamos orientada a fortalecer el marco de políticas del Gobierno de
Colombia sobre ciudades productivas y sostenibles. La operación se lleva a cabo en un contexto
de prioridades de políticas urbanas claramente definidas que se delinean en sucesivos planes de
desarrollo nacionales, así como en una iniciativa de políticas de alto nivel denominada “Misión
Ciudades”. En la solicitud se destaca el interés permanente del Gobierno en colaborar con el
Banco Mundial para que este apoye sus esfuerzos encaminados a mejorar la eficiencia del
sistema de ciudades.
2. Específicamente, se apoyará un amplio conjunto de reformas regulatorias y de políticas
que apunten a i) mejorar el acceso de los pobres de las zonas urbanas a los servicios básicos de
agua y saneamiento y de transporte y mitigar la vulnerabilidad de ese sector a los desastres
naturales; ii) promover la instrumentación de planes de vivienda accesibles y seguras para grupos
de bajos ingresos; iii) fortalecer la capacidad de las entidades subnacionales para coordinar y
financiar la estructuración y la implementación de iniciativas de desarrollo regionales y
metropolitanas, y iv) aumentar la productividad del sistema de ciudades mejorando la
conectividad dentro de la red de ciudades y entre las ciudades y los puertos de acceso a los
mercados externos. Estas reformas son esenciales para respaldar el sistema de ciudades de
Colombia, de manera que estas puedan desarrollar todo su potencial de crecimiento y ser los
motores del crecimiento sostenible en el país.
3. El programa de PPD propuesto forma parte del compromiso más amplio del Banco
Mundial con la sostenibilidad, la productividad y la capacidad de inclusión de las ciudades
(véase el gráfico 1). Esta labor programática abarca una gama de servicios financieros, de
conocimientos y de convocatoria en diversos sectores, incluidos el desarrollo urbano y la
vivienda, el transporte urbano, la logística y la conectividad, el abastecimiento de agua y el
saneamiento, y la gestión del riesgo de desastres. El programa de PPD propuesto tiene como
objetivo reflejar las prioridades multisectoriales de estas actividades programáticas, con el
énfasis puesto en mejorar la sostenibilidad, la productividad y la capacidad de inclusión del
sistema de ciudades de Colombia. Asimismo, apunta a reforzar los vínculos con otras esferas de
la participación del Grupo del Banco Mundial en Colombia, incluidos el apoyo del BIRF a la
gestión del sector público y al fortalecimiento de la capacidad subnacional, y los servicios de
asesoramiento de IFC orientados a la instrumentación de las concesiones de infraestructura
conectiva y de logística.
2
Gráfico 1: Compromiso programático con la productividad y la sostenibilidad de las ciudades
Concluido En curso Previsto
Ser
vic
ios
fin
an
cier
os
Proyecto de
Abastecimiento de
Agua,
Alcantarillado y
Gestión
Medioambiental en
Cartagena (año
fiscal 2000)
Transporte Urbano
en Bogotá (año
fiscal 1996)
Primer Préstamo
para Políticas de
Desarrollo
destinado a la
Gestión del Riesgo
de Desastres con
Opción de Giro
Diferido (P113084)
Primer Préstamo
Adaptable para
Programas
destinado a la
Reducción de la
Vulnerabilidad a
los Desastres
(P082429)
Proyecto de Servicios Urbanos en Bogotá
(P074726, año fiscal 2003)
Sistemas Integrados de Transporte Masivo
(P082466, año fiscal 2010)
Apoyo al Proyecto del programa Nacional
de Transporte Urbano (PNTU) (P117947,
año fiscal 2012)
Programa de Macroproyectos de Vivienda
de Interés Social Nacional en Colombia
(P110671, año fiscal 2010)
Proyecto de Gestión de Residuos Sólidos
(P101279, año fiscal 2010)
Proyecto de Infraestructura de Agua y
Saneamiento y Gestión de Servicios en La
Guajira (P096965, año fiscal 2007)
Infraestructura Ambiental del Río Bogotá
(año fiscal 2011)
Segundo Préstamo para Políticas de
Desarrollo destinado a la Gestión del Riesgo
de Desastres con Opción de Giro Diferido
(P126583, año fiscal 2013)
CTF: Transporte Urbano (P127615,
año fiscal 2014)
Gestión de las Inundaciones en
Barranquilla (año fiscal 2013)
Segundo Préstamo Adaptable para
Programas sobre Vulnerabilidad a
los Desastres (P085727, año fiscal
2014)
Préstamo para Políticas de
Desarrollo en respaldo de Ciudades
Productivas y Sostenibles
(P130972, año fiscal 2013)
3
Ser
vic
ios
de
con
oci
mie
nto
s
Asistencia técnica a
la Unidad de
Concesiones del
INCO (Servicio de
Asesoramiento para
Infraestructura
Pública y Privada
[PPIAF])
Pautas de
Accesibilidad para
Sistemas Integrados
de Transporte
Masivo (Fondo
Fiduciario para el
Desarrollo Social y
Ambientalmente
Sostenible)
Desarrollo
económico reciente
en infraestructura.
Balanceando las
necesidades
sociales y
productivas de
infraestructura
(Fondo Fiduciario
del Fondo Español
para América
Latina y el Caribe
[SFLAC])
Marco Regulatorio de Transporte Público
(TF010017, SFLAC)
Instrumentos de Comercialización de
Derechos sobre el Espacio Aéreo
(TF012056, PPIAF)
Estrategias de Gestión de la Demanda de
Transporte para Bogotá (P130806, BB)
Diseño de un Plan de Subsidios Focalizado
para el Transporte Público (Fondo
Fiduciario de Corea sobre Tecnología de la
Información y las Comunicaciones)
Análisis de la Urbanización: Estudios
Económicos y Sectoriales (P121640, BB,
SFLAC y Secretaría de Estado para Asuntos
Económicos de la Confederación Suiza
[SECO])
Financiamiento de Infraestructura para la
Renovación Urbana (P126501, PPIAF)
Macroproyectos: Marco Normativo y
Programático (P125690, Alianza de las
Ciudades)
Mecanismo de Financiamiento Privado para
Proyectos de Vivienda Social (P131011,
PPIAF)
Crecimiento Ecológico y Desarrollo
Económico Regional en el Corredor
Cartagena-Barranquilla-Santa Marta
(P110671, Fondo Fiduciario de Corea sobre
Tecnología de la Información y las
Comunicaciones)
Familias en Acción y el Impacto de los
Desastres Naturales en los Pobres (P129859)
Elaboración de un Modelo de Riesgos para
Bogotá (TF091242, Fondo Mundial para la
Reducción de los Desastres y la
Recuperación [GFDRR])
Apoyo a la Creación de una Entidad
de Seguridad Vial en Colombia
(Servicio Mundial de Seguridad
Vial [GRSF])
Plan de Focalización para el
Transporte Público orientado a los
Pobres (Asociación Mundial para la
Ayuda en función de los Resultados
[GPOBA])
Desarrollo orientado al Tránsito en
Bogotá (Fondo Fiduciario de la
Asociación para el Crecimiento
Ecológico de Corea)
Marco Regulatorio para las Tarifas
de Congestión (Fondo Fiduciario de
la Asociación para el Crecimiento
Ecológico de Corea)
Estrategias de gestión de la
demanda de transporte para
Colombia (Fondo Fiduciario de la
Asociación para el Crecimiento
Ecológico de Corea)
Incorporación de las consultas
participativas permanentes en los
proyectos del Banco Mundial a
través de la tecnología de la
información y las comunicaciones
(Fondo de Innovación)
Incorporación de la igualdad de
género en el PNTU
Diseño inteligente y ecológico de
herramientas para proyectos de
viviendas destinadas a la población
de bajos ingresos (Fondo Fiduciario
de la Asociación para el
Crecimiento Ecológico de Corea)
Apoyo a Misión Ciudades
Programa de Ahorro Voluntario
Contractual del Fondo Nacional de
Ahorro (FIRST)
De
con
vo
cato
ria
Taller sobre
Infraestructura (año
fiscal 2011)
Plataforma de
Conocimientos
(P126884, año
fiscal 2011)
Asociación con el Instituto de Políticas para
el Transporte y el Desarrollo sobre
transporte no motorizado
Taller sobre los servicios remunerados, foro
sobre planificación estratégica de renovación
urbana (P132933)
Asociación sur-sur con IE
Singapore sobre planes de tarifas de
congestión para Bogotá
4
II. CONTEXTO NACIONAL
A. ACONTECIMIENTOS ECONÓMICOS RECIENTES EN COLOMBIA
Situación política
4. El Gobierno de Santos ha registrado varios logros significativos desde que entró en
funciones en agosto de 2010. En el plano internacional, Colombia ha restablecido relaciones
diplomáticas y comerciales con los países vecinos, y ha entrado en vigor el Tratado de Libre
Comercio con Estados Unidos, largamente esperado. En el plano interno, el Gobierno ha iniciado
negociaciones de paz y está llevando adelante un ambicioso programa de reforma fiscal
y económica.
Acontecimientos macroeconómicos recientes
5. En los últimos años, Colombia ha mostrado un notable desempeño económico,
resultado de la combinación de buena suerte y políticas acertadas. Los precios favorables del
petróleo a nivel internacional jugaron un papel importante, dado que influyeron positivamente en
la IED, las exportaciones, el crecimiento y los resultados fiscales. Al mismo tiempo, los
resultados positivos se han visto respaldados por la aplicación de políticas acertadas. La
consolidación fiscal fortaleció la capacidad de adaptación de la economía a las perturbaciones
externas. Hoy en día, el margen entre las tasas de interés en Colombia es el más bajo de la
región, según el índice de bonos de mercados emergentes (EMBI). La deuda soberana ha
alcanzado el grado de inversión, y sus perspectivas recibieron recientemente la calificación de
“positivas” según la firma Standard & Poor’s.
6. En 2011, la economía creció un 5,9%, uno de los mejores desempeños de la región en
materia de crecimiento. El proceso de crecimiento se vio impulsado por la demanda interna
privada, respaldada por un alto grado de confianza de los consumidores y los inversionistas, y el
acceso al crédito barato. En lo que respecta a la oferta, la expansión se vio impulsada por los
sectores del petróleo y la minería, los servicios financieros y los sectores comerciales. El proceso
de crecimiento estuvo acompañado por la creación de empleo, tal como se vio reflejado en la
reducción de la tasa de desempleo del 11,8% al 10,8% en 2011.
7. El auge petrolero que se observa actualmente alcanzó el máximo nivel histórico en
2011, cuando la producción, las exportaciones y la IED batieron nuevos récords. El país
estuvo más cerca de alcanzar la meta de producción de 1 millón de barriles por día. Esto,
combinado con los elevados niveles de precios sin precedente, dio como resultado una expansión
del 70% en las exportaciones de petróleo. La IED —que mayormente se originó en los sectores
del petróleo y la minería— casi se duplicó en 2011. Pese al auge de las exportaciones, el déficit
en cuenta corriente externa se mantuvo sin variaciones, debido al aumento igualmente
considerable de las importaciones.
8. En 2011, Colombia mostró un desempeño fiscal relativamente sólido, gracias al
fuerte crecimiento, los precios favorables del petróleo y las reformas tributarias. El déficit
del sector público combinado disminuyó del 3,3% en 2010 al 1,9% en 2011, mientras que la
relación deuda pública-producto interno bruto (PIB) se redujo del 36,9% al 34,2%.
5
9. Recientemente, las autoridades intensificaron los esfuerzos para reducir el ritmo de
apreciación de la moneda, que continúa siendo motivo de gran preocupación en materia de
políticas. En agosto de 2012, tras una suba sostenida del peso, el Banco Central aumentó de
US$20 millones a US$28 millones las compras diarias promedio de dólares, y el Gobierno
realizó operaciones en el mercado abierto por valor de US$700 millones. En términos más
generales, el Gobierno también está tratando de fortalecer la competitividad a través de reformas
fiscales y mayores inversiones en infraestructura.
10. En 2012, la economía se desaceleró, principalmente como resultado del deterioro de
las condiciones externas. Se prevé que, en 2012, la tasa de crecimiento económico se reducirá al
4,3%, debido a los exiguos resultados que viene mostrando la economía de Estados Unidos,
combinados con el estancamiento de la producción de petróleo y carbón, lo que se ha visto
agravado por el reciente aumento de la inseguridad.
11. En respuesta a la desaceleración en la actividad económica interna, el Banco
Central ha iniciado un proceso de flexibilización de la política monetaria. Desde agosto de
2012, la tasa de interés de política monetaria se ha reducido 50 puntos porcentuales hasta llegar
a 4,75%.
12. El sector financiero continúa sólido y el crecimiento del crédito se está
desacelerando. El sistema bancario está bien capitalizado, los préstamos improductivos son
manejables y los bancos de Colombia se encuentran entre los más rentables de la región. El
crédito destinado al sector privado ha disminuido del 22% interanual en octubre de 2011 al 18%
interanual en mayo de 2012.
Panorama macroeconómico y sostenibilidad de la deuda
13. Colombia cuenta con un sólido marco macroeconómico, que se apoya en tres pilares
que se refuerzan entre sí: a) una política fiscal responsable basada en un marco fiscal a
mediano plazo creíble, que se ajusta a una regla de balance estructural; b) una política monetaria
basada en un régimen de control de la inflación complementado por un tipo de cambio flotante,
con intervenciones moderadas, y c) políticas macro- y microeconómicas prudentes y sólidas,
combinadas con un sistema financiero bien estructurado.
14. Supuestos a nivel nacional y mundial, y perspectivas a mediano plazo: El escenario
mundial se basa en el documento Perspectivas de la economía mundial (octubre de 2012) del
FMI, e incluye la recuperación gradual de la actividad económica en Estados Unidos, una breve
recesión en la zona del euro y el aumento sostenido de los precios del petróleo. Se espera que la
combinación de políticas sea estricta en el plano fiscal y flexible en el monetario. En este
contexto, se prevé que el crecimiento del PIB de Colombia convergerá en su tasa potencial del
4,4% en el mediano plazo y que la inflación se ubicará en alrededor del 3%, dentro de la meta
establecida. Se espera que, para 2014, el déficit estructural del Gobierno central será del 2,3%
del PIB, tal como exige la meta provisional establecida en la regla fiscal. El déficit en la cuenta
corriente externa volverá a reducirse y se financiará con los constantes flujos de IED.
15. Si bien Colombia no es inmune a una crisis económica internacional, está bien
preparada para responder. Las principales vulnerabilidades del país se relacionan con tres
6
tipos de perturbaciones externas: la desaceleración de la actividad económica en Estados Unidos,
la caída de los precios del petróleo y la conmoción en el mercado financiero mundial. A modo de
mitigación, el país cuenta con amplia capacidad y margen para responder a las perturbaciones
con políticas fiscales y monetarias anticíclicas.
Sostenibilidad de la deuda
16. El análisis de la sostenibilidad de la deuda indica que, en la situación hipotética de
referencia, la trayectoria de la deuda pública es decreciente y muestra una sensibilidad
limitada a diversas perturbaciones simuladas. En dicho escenario, se prevé que la relación
deuda-PIB se reducirá del 34,2% en 2011 al 30,7% en 2014 (del sector público
combinado, bruto).
17. A modo de síntesis, en el análisis presentado en esta sección se concluye que el
marco de política macroeconómica de Colombia es adecuado. Para más detalles, véase el
anexo 3.
B. DESAFÍOS SECTORIALES CLAVE
18. La eficiencia y la productividad del sistema urbano de Colombia —junto con un
sólido desempeño macroeconómico sostenido e inversiones estratégicas en capital humano,
infraestructura, innovación y sistemas productivos— serán un factor determinante clave de
la capacidad del país para pasar de ser una economía de ingreso mediano a una economía
de ingreso más alto. En Colombia, el sistema urbano será fundamental para el crecimiento. Esto
obedece a tres factores principales:
19. En primer lugar, las actividades urbanas representan una importante contribución al
crecimiento económico. Si bien en Colombia y otros países de América Latina el crecimiento
económico está impulsado principalmente por los productos básicos, las actividades urbanas en
el sector minorista, de manufacturas y de servicios también constituyen una proporción
considerable. En las últimas cuatro décadas, la combinación de las distintas actividades urbanas1
ha representado más del 50% de la tasa de crecimiento del PIB2. En segundo lugar, fortalecer el
rol de las ciudades puede ayudar a mitigar los riesgos intrínsecos de las economías que dependen
en gran medida de los productos básicos. En estudios recientes del Banco Mundial se señalan los
riesgos que conlleva el crecimiento impulsado por los productos básicos3. A fin de respaldar la
transición de un sistema económico impulsado por estos productos básicos a una estructura
productiva más sólida basada en los recursos y, posteriormente, a un modelo de industrias que
hagan un uso intensivo del conocimiento, será necesario contar con un sistema urbano eficiente.
1 Las actividades urbanas incluyen comercio, restaurantes, hoteles, manufacturas, finanzas y otros servicios
relacionados. 2 Cálculos provenientes del análisis de la urbanización basados en un promedio variable del componente de la tasa
de crecimiento económico que representan las actividades puramente urbanas. 3 Si bien no hay evidencias de una “maldición de los productos básicos” en Colombia, en el informe se identifican
varios riesgos relacionados con esos productos que pueden afectar las perspectivas de desarrollo económico e
institucional del país si no se toman las medidas adecuadas; véase Banco Mundial (2010), Natural Resources in
Latin America and the Caribbean: Beyond Booms and Busts? (Recursos naturales en América Latina y el Caribe:
¿Qué esconden los ciclos de bonanza y de crisis?). Banco Mundial, Oficina del Economista en Jefe, Región de
América Latina y el Caribe.
7
Es precisamente en las aglomeraciones urbanas donde tienen lugar las actividades
manufactureras. Por ello, es importante que las ciudades contribuyan a esta transición a través de
la mejora de la infraestructura conectiva, la gestión adecuada de la tierra y políticas proactivas
que garanticen la habitabilidad de las ciudades. En tercer lugar, el 75% de los colombianos vive
en zonas urbanas, cuyas tasas de desempleo superan el 12% y se encuentran entre las más altas
de la región. Las ciudades de Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla concentran el 30% de los 46
millones de habitantes del país y una gran proporción de sus puestos de trabajo. Al promover un
sistema urbano que funcione correctamente, se podría fomentar el crecimiento y mejorar la
calidad de vida de una población mayormente urbana.
20. La gestión eficiente de las ciudades y las zonas urbanas será la clave que
determinará si Colombia podrá aprovechar el potencial de crecimiento para reducir la
pobreza y la desigualdad. Desde siempre, la urbanización ha estado fuertemente asociada a la
reducción de la pobreza y la desigualdad y a la mejora del acceso a los servicios básicos4. En
Colombia, la reducción de las tasas de pobreza se relaciona estrechamente con el nivel de
urbanización de los distintos departamentos5, y la urbanización ha venido acompañada de
mejores condiciones de vida en todo el país. En 1964, solo el 50% de los habitantes de las que
hoy son grandes ciudades tenía acceso a servicios de electricidad, agua y saneamiento. En las
ciudades más pequeñas, la tasa de cobertura era de aproximadamente el 40% en el caso del agua
y la electricidad, y del 20% en el caso del saneamiento. Hoy en día, todas las ciudades,
independientemente del tamaño que tengan, brindan acceso casi universal a los servicios básicos.
21. No obstante, aún persisten dificultades para garantizar que las ciudades sean
sostenibles, productivas e incluyentes en Colombia. En particular, es fundamental contar con
un sistema de transporte público seguro y más eficiente para garantizar la movilidad, el acceso a
las oportunidades y la productividad en las ciudades. La necesidad de abordar las externalidades
negativas de la acelerada motorización, como la seguridad vial, la contaminación y la congestión,
está adquiriendo importancia crítica. La escasez de espacios públicos y de viviendas para
personas de bajos ingresos representa importantes desafíos para la seguridad y la calidad de vida.
La persistente desigualdad en la calidad de los servicios públicos, como el de abastecimiento de
agua y saneamiento (AAS), también constituye un desafío clave. Una mejor coordinación
interjurisdiccional puede ayudar a difundir los beneficios y reducir las externalidades negativas
asociadas con la urbanización. Es esencial lograr una mejor conectividad para aumentar la
productividad y el comercio y para contribuir a incrementar la eficiencia del sistema urbano. La
relación entre las políticas orientadas a mejorar la productividad urbana (por ejemplo, las
inversiones en infraestructura) y la capacidad de inclusión suele ser de complementariedad,
aunque no siempre. Es imprescindible contar con un marco de gestión y de política urbana que
permita lograr el equilibrio entre esos objetivos. En el anexo 4 se incluye una evaluación
detallada de los desafíos.
4 Véase Banco Mundial (2009), Informe sobre el desarrollo mundial: Una nueva geografía económica, y la nueva
Estrategia del Banco Mundial para el sector urbano y los Gobiernos locales. Sistema de ciudades: La urbanización,
motor del crecimiento y alivio de la pobreza. 5 Véase el análisis de la urbanización en Colombia (Banco Mundial, 2012).
8
III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO
22. Para hacer frente a los desafíos urbanos, el Gobierno de Colombia ha elaborado una
plataforma integral, que incluye la iniciativa de alto nivel Misión Ciudades, puesta en
marcha a fines de 2011. En el marco de esa iniciativa, se ha convocado a un consejo de
especialistas nacionales e internacionales para que impartiera orientaciones sobre políticas
intersectoriales para garantizar que las ciudades impulsen el crecimiento económico sostenible e
inclusivo en Colombia. La iniciativa se centra en la eficiencia del sistema urbano en su totalidad.
La creación del programa Misión Ciudades demuestra el alto grado de compromiso del Gobierno
de Colombia con la política de desarrollo urbano y se basa en una amplia red de programas
sectoriales específicos que se describen con mayor detalle a continuación. El programa Misión
Ciudades respaldará al Departamento Nacional de Planeación (DNP) en la elaboración de un
marco para el “sistema de ciudades” en Colombia; como resultado, el Consejo Nacional de
Política Económica y Social (CONPES) formulará una política nacional de ciudades que incluirá
recomendaciones para llevar a cabo la reforma y el análisis de políticas posteriores en diversos
sectores. Este marco incluirá un panorama hasta 2035 y abordará cuestiones clave como la
conectividad y la movilidad, los mercados laborales, la innovación, la calidad de vida, la
sostenibilidad ambiental, los mercados de tierras y viviendas, la buena gestión de gobierno y la
coordinación regional.
23. Las prioridades de las políticas urbanas están claramente establecidas en los
sucesivos planes de nacionales de desarrollo. En el Plan Nacional de Desarrollo (PND)
2006-10 se destacaron tres esferas clave para la inversión y la reforma: i) mejoramiento de los
barrios marginales y prestación de servicios básicos para los asentamientos informales;
ii) programas de aprovechamiento de la tierra para la construcción de viviendas sociales, y
iii) revitalización y densificación urbanas. En el PND 2010-14, se introduce un marco que abarca
tres esferas estratégicas (crecimiento sostenible y competitividad, igualdad de oportunidades para
lograr la prosperidad social, y consolidación de la paz) y cinco pilares clave para el crecimiento:
i) nuevos sectores para la innovación; ii) agricultura y desarrollo rural; iii) infraestructura de
transporte; iv) desarrollo minero y energético, y v) vivienda.
24. En el anexo 4 se incluye un análisis más detallado de las políticas y los programas más
importantes del Gobierno en sectores clave, entre los que se cuentan el transporte urbano, la
gestión del riesgo de desastres, el abastecimiento de agua y el saneamiento, la vivienda para
grupos de bajos ingresos, las APP y el financiamiento de infraestructura.
IV. APOYO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO
25. En la EAP correspondiente al período 2012-16 se establece un paquete de ayuda
orientado a los resultados en el marco de tres temas estratégicos: i) ampliación de las
oportunidades de alcanzar la prosperidad social; ii) crecimiento sostenible con mayor capacidad
de adaptación al cambio climático, y iii) crecimiento inclusivo y mejora de la productividad. El
foco temático de la EAP incluye la formulación de un marco flexible destinado a respaldar el
PND mediante una cartera de servicios financieros, de conocimientos y de convocatoria. La
operación es congruente con el PND 2010-14, en el que se identifica explícitamente el pilar de
9
“Ciudades Amables” como uno de los cinco principales impulsores del crecimiento sostenible e
incluyente que se respalda con dicho plan.
26. El PPD en respaldo de Ciudades Productivas y Sostenibles, si bien no se identifica
explícitamente como una operación de financiamiento propuesta en el marco de la EAP, es
totalmente compatible con la estrategia del Banco y adecuado para respaldar los objetivos
estratégicos del Gobierno. En la EAP se señala explícitamente que, entre los desafíos más
acuciantes que enfrenta Colombia en materia de desarrollo, se encuentran los de promover
ciudades sostenibles y productivas, el desarrollo urbano y viviendas asequibles, la gestión del
riesgo de desastres, y el transporte urbano e interurbano. Dicho documento tiene como objetivo
respaldar actividades prioritarias y de alto impacto en el marco de los tres temas estratégicos
antes mencionados. Específicamente, con el PPD propuesto se respaldan elementos centrales del
tema referido al crecimiento sostenible y la mayor capacidad de adaptación al cambio climático.
Dicho respaldo está organizado en torno a tres pilares clave: i) desarrollo urbano sostenible;
ii) mejora de la gestión del riesgo de desastres, y iii) mejora de la gestión ambiental y de la
capacidad de adaptación al cambio climático. Las políticas destinadas a ampliar el acceso al
AAS, al transporte urbano y a viviendas asequibles apuntan a mejorar progresivamente las
condiciones habitacionales de los pobres en las zonas urbanas. El PPD también incluye medidas
para mejorar las prácticas de gestión del riesgo de desastres y la capacidad de adaptación al
cambio climático, de manera de favorecer a los pobres.
27. Además, el PPD propuesto incluye una serie de medidas tendientes a respaldar el tema
del crecimiento inclusivo y la mejora de la productividad. Las reformas de políticas destinadas a
aumentar la eficiencia de la red vial interurbana tienen como objetivo reducir los costos del
transporte y mejorar la competitividad del sistema urbano de Colombia.
A. COLABORACIÓN CON EL FMI Y OTROS DONANTES
28. El PPD en respaldo de Ciudades Productivas y Sostenibles guarda estrecha relación con
productos de conocimiento anteriores elaborados para respaldar las prioridades del Gobierno de
Colombia en materia de políticas. En particular, la solicitud del PPD se origina en las iniciativas
de políticas de alto nivel adoptadas con información del análisis de la urbanización en Colombia,
elaborado con el apoyo del SFLAC y la SECO. En el informe se brindaron orientaciones de
política concretas al Gobierno de Colombia sobre cómo maximizar la eficiencia del sistema de
ciudades del país. El análisis de diagnóstico que se proporciona en el informe se utilizó como
aporte directo al PND y ha respaldado directamente la elaboración de la iniciativa Misión
Ciudades. El Banco continúa manteniendo un diálogo estrecho con el FMI sobre el programa
fiscal y macroeconómico general.
B. RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO
29. La serie propuesta de PPD programáticos complementa las operaciones de
financiamiento actuales en la esfera del desarrollo sostenible y los servicios de
conocimientos en Colombia. El PPD propuesto forma parte de un compromiso estratégico y
programático que incluye operaciones de financiamiento, productos de conocimientos y
10
asistencia técnica en todas las esferas de políticas que abarca ese tipo de instrumento. A
continuación se resumen las actividades y en el anexo 7 se brinda información adicional.
30. El PPD complementa la labor del Banco Mundial relativa a los servicios de
transporte, agua y saneamiento. El importante programa financiado por el Banco sobre
sistemas de transporte urbano masivo en seis ciudades colombianas incluye un financiamiento de
más de US$450 millones para respaldar el desarrollo de los sistemas de autobuses de tránsito
rápido en Bogotá, asistencia técnica y servicios de conocimientos para diseñar el sistema de tren
metropolitano en esa ciudad, así como un estudio de factibilidad que permita generar
instrumentos de comercialización de derechos sobre el espacio aéreo. Están en marcha tres
complejas operaciones relacionadas con los servicios de agua y saneamiento6 —que han
experimentado graves demoras en la ejecución debido a una combinación de limitaciones de la
capacidad— y se brinda asistencia financiada por el SFLAC para ayudar al Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT) a analizar y coordinar dos programas de refuerzo de los
servicios de agua.
31. Existen vínculos fundamentales con la renovación urbana y las actividades
relacionadas con el espacio público, así como con la gestión del riesgo de desastres y la
política ambiental. En materia de renovación urbana, la colaboración incluye el Programa de
Asistencia Técnica Subnacional respaldado por el PPIAF, cuyo objetivo es estructurar e
incorporar en el mercado instrumentos financieros innovadores para la reurbanización, y
servicios de asesoría rembolsables (anteriormente denominados servicios de asesoría
remunerados) con la Empresa Nacional de Renovación Urbana. Las actividades de gestión del
riesgo de desastres apuntan a fortalecer la capacidad en el plano nacional y municipal, e incluyen
cuatro proyectos de asistencia técnica en el marco del GFDRR. La extensa labor relacionada con
la política ambiental (estudios analíticos, financiamiento para políticas y financiamiento para
fines de inversión) se centra en la consolidación del marco regulatorio, el fortalecimiento de la
capacidad de los organismos ambientales y la integración de las inquietudes sobre la gestión
ambiental en los programas sectoriales.
32. La participación en el sector de la vivienda, la gestión del sector público y la
conectividad de la infraestructura también se ajusta estrechamente a las prioridades del
Gobierno nacional. En el sector de la vivienda, el préstamo para el programa Macroproyectos
de Interés Social Nacional está acompañado de donaciones de la Alianza de las Ciudades y del
PPIAF, cuyo objetivo es generar los instrumentos técnicos y de gestión necesarios para crear un
modelo de APP y un mecanismo para macroproyectos privados, respectivamente. El préstamo
para la iniciativa Macroproyectos tiene como objetivo llevar adelante un modelo novedoso de
APP para viviendas sociales y ha experimentado dificultades en la ejecución relacionadas con la
complejidad del modelo propuesto. El Banco y el Gobierno realizan una minuciosa supervisión
para identificar y realizar los ajustes necesarios al modelo con miras a la implementación.
6 Las operaciones son las siguientes: i) el Proyecto de Infraestructura de Agua y Saneamiento y Gestión de Servicios
en La Guajira, cuyo objetivo es respaldar la creación de empresas de suministro financieramente sostenibles y
mejorar la calidad de los servicios básicos en La Guajira; ii) el Proyecto de Recuperación Ambiental y Control de
Inundaciones del Río Bogotá, que apunta a transformar un río muy contaminado en un activo ambiental para el
distrito de Bogotá, y iii) el Proyecto de Gestión de Residuos Sólidos, destinado a respaldar APP para la creación y la
gestión de rellenos sanitarios regionales para varios municipios.
11
Actualmente se está preparando, a modo de propuesta, un proyecto destinado al fortalecimiento
de las instituciones subnacionales, financiado por el Banco Mundial, cuyo objetivo es fortalecer
la capacidad de los Gobiernos subnacionales en la gestión fiscal municipal y la gestión pública
en general, entre otras reformas clave. En materia de infraestructura y conectividad, el Gobierno
de Colombia ha solicitado el apoyo del Banco para preparar un nuevo informe sobre
acontecimientos recientes en materia de infraestructura (2013).
33. IFC también ha brindado apoyo de alta calidad al programa de conectividad de la
infraestructura y desarrollo urbano, entre otras cosas, en calidad de asesor de infraestructura
en la concesión vial Ruta del Sol y de la ANI, creada recientemente. Asimismo, el programa
municipal de simplificación de las gestiones, de IFC, está vigente en 21 ciudades que buscan
reducir la burocracia en el otorgamiento de permisos para empresas y licencias para la
construcción, y otros procedimientos administrativos relacionados. Las operaciones de IFC
también han sido cruciales para fortalecer las bases del mercado de viviendas.
C. ENSEÑANZAS APRENDIDAS
34. El diseño de la operación propuesta se basa en las recientes orientaciones sobre
prácticas óptimas derivadas de la experiencia del Banco en financiamiento de políticas, así
como en la estrecha colaboración del Banco con el Gobierno de Colombia a través de
financiamiento y servicios de asesoría. Específicamente, las enseñanzas fundamentales que se
incorporaron al diseño del proyecto son las siguientes:
A través de un enfoque multisectorial, la serie propuesta tiene como objetivo integrar
varios sectores en torno a una esfera temática central de ciudades sostenibles,
productivas e incluyentes. La operación propuesta se centra en un paquete de reformas
complementarias que abarcan diversos sectores relacionados con las ciudades, en lugar de
concentrarse especialmente en uno o dos sectores principales. El enfoque multisectorial
tiene como objetivo identificar y generar sinergias en los distintos “compartimentos”
sectoriales. El énfasis en un programa multisectorial de políticas complementa los
esfuerzos del Gobierno de Colombia por aumentar la colaboración entre los distintos
organismos sectoriales y los ministerios, y el mayor acento del Banco en fortalecer las
actividades multisectoriales a fin de satisfacer las necesidades de los clientes.
La operación se basa en vínculos regresivos y progresivos con los servicios analíticos y
de asesoría del Banco. La serie de PPD programáticos guarda estrecha relación con el
programa reciente y futuro de servicios de conocimientos del Banco con el Gobierno de
Colombia. Mientras que en el análisis de la urbanización en Colombia se delinean las bases
analíticas de la operación, en el programa de servicios de conocimientos se respaldan
aspectos centrales del programa de reforma de políticas del Gobierno. La amplia gama de
servicios de conocimientos actuales y previstos figuran en el gráfico 1, donde se presentan
como parte de las actividades relativas a los servicios consolidados de conocimientos
programáticos en respaldo de ciudades sostenibles, productivas e incluyentes.
El énfasis en el programa de reforma a mediano plazo se ve reflejado en la elección de
una serie programática de dos préstamos. El enfoque “a mediano plazo” de la operación
12
propuesta mediante la elección de una serie programática de dos préstamos se ajusta a las
orientaciones del Banco para las actividades de financiamiento de políticas en países de
ingreso mediano que demuestren un compromiso mayor para sostener un programa de
reforma en el tiempo.
Para que el programa tenga éxito, es imprescindible que el Gobierno demuestre su
compromiso e identificación con el programa de reforma de políticas. El programa
propuesto se basa en una plataforma de políticas multisectorial que cuenta con un fuerte
apoyo del Gobierno. La puesta en marcha de la comisión intraministerial sobre políticas (es
decir, Misión Ciudades) y la creación de una subdirección de planeación regional y
territorial dentro del DNP reflejan el compromiso del Gobierno de Colombia de resaltar la
importancia de las cuestiones relacionadas con el desarrollo urbano y regional.
Es preciso incorporar en el diseño del programa una sólida evaluación del impacto
social y en la pobreza. La operación propuesta incluye un exhaustivo análisis del impacto
social y en la pobreza (PSIA), centrado en los impactos del programa en cuanto a género y
distribución del ingreso. El PSIA se inició proactivamente en la etapa de identificación y se
llevó a cabo con la colaboración multisectorial entre el Grupo de Pobreza, Género y
Equidad para América Latina (LCSPP), el Departamento de Finanzas, Economía y
Urbanismo (FEUUR) y la Unidad de Gestión de Riesgo de Desastres y Urbanismo para
América Latina (LCSDU), y en estrecha consulta con el Gobierno de Colombia. En el
anexo 9 se presentan las conclusiones del PSIA, basadas en un minucioso examen
bibliográfico de los posibles impactos de las medidas previas, e información primaria
adicional en cinco esferas clave. En el PSIA también se identifican esferas críticas que
requieren una evaluación detenida de las políticas, y el equipo a cargo de la tarea está
ayudando al DNP a diseñar un programa analítico a mediano plazo para subsanar las
deficiencias analíticas y hacer aportes concretos sobre la evolución futura de las políticas
del Gobierno de Colombia. También se espera que esto actúe de “puente” entre el primero
y el segundo préstamos programáticos propuestos.
D. FUNDAMENTOS ANALÍTICOS
35. El programa cuenta con una sólida base analítica, que incluye la evaluación a través
de un informe del Banco Mundial de 2012, denominado Colombia Urbanization Review:
Amplifying the Gains from the Urban Transition (Análisis de la urbanización en Colombia:
Ampliación de los beneficios de la transición urbana) y otros estudios económicos y sectoriales
relacionados con cada una de las esferas de políticas del PPD. El PPD está en consonancia con la
estrategia urbana del Banco Mundial, plasmada en el documento denominado Sistema de
ciudades: La urbanización, motor del crecimiento y el alivio de la pobreza (2009). A
continuación se resume información adicional sobre estudios analíticos clave en las áreas de
servicios de agua y saneamiento, transporte público y seguridad vial, gestión del riesgo de
desastres y renovación urbana. En el anexo 8 se proporciona información adicional.
36. El documento titulado Charting a New Course: Structural Reforms in Colombia’s Water
Supply and Sanitation Sector (El trazado de un nuevo rumbo: Reformas estructurales en el sector
de abastecimiento de agua y saneamiento de Colombia), elaborado por Andres, L. A., D. Sislen y
13
P. Marin (comps.), 2011 (Bogotá: PPIAF/Banco Mundial), aporta un análisis exhaustivo en
materia de agua y saneamiento. El PPD también se basa en las conclusiones de Vélez, Azevedo
y Posso (Banco Mundial, 2010), quienes señalan que la desigualdad en materia de agua y
saneamiento parece haber aumentado en las zonas urbanas, a pesar de los elevados niveles de
cobertura. En el ámbito del transporte público y la seguridad vial, el PPD se basa en la
publicación conjunta del Banco Mundial y el Ministerio de Transporte, Transporte a escala
humana (2009)7, así como en estudios que señalan la importancia de integrar los sistemas de
transporte público (Ardila, 2006), de aumentar las tasas de motorización8 y de los beneficios
potenciales de integrar el transporte en términos de reducción de la contaminación atmosférica9.
En el caso de la gestión del riesgo de desastres, en un estudio del Banco Mundial y el GFDRR10
se destaca que las deficiencias del sistema de planificación del uso de la tierra inciden en el
aumento de los costos de los desastres registrados en Colombia.
37. Con respecto al espacio público y a la renovación urbana, en el análisis que acompaña
la iniciativa de financiamiento de la infraestructura para la renovación urbana, financiada por el
PPIAF, se destaca que, con el actual ritmo de formación de los hogares, en menos de seis años ya
no habrá más tierras disponibles para que se expandan las principales ciudades de Colombia11
.
En los estudios relacionados con el acceso a viviendas asequibles efectuados en el marco del
programa Macroproyectos de Interés Social Nacional (P110671) se señala que tanto las
restricciones de la oferta como las de la demanda contribuyen al acuciante déficit habitacional
que existe en las ciudades colombianas. Estas conclusiones se vieron reflejadas en estudios de
antecedentes realizados durante la primera etapa del análisis de la urbanización en Colombia. Las
actividades relacionadas con la política y la gestión ambientales se basan en el análisis
ambiental de Colombia (2007), el programa analítico asociado que respaldó la serie de PPD
destinados al desarrollo sostenible y el reciente estudio sectorial denominado Colombia:
Strengthening Environmental and Natural Resources Institutions (Colombia: Fortalecimiento de
las instituciones ambientales y de recursos naturales) (2012).
38. Respecto del fortalecimiento institucional y la coordinación regional, en el estudio
realizado con especialistas internacionales de primer nivel para el análisis de la urbanización en
Colombia, se destacan los beneficios potenciales que conlleva la mejora de la coordinación, así
como la importancia de aprovechar la oportunidades que brinda la reforma jurídica actualmente
en curso para la nueva ley que regula la planificación del espacio (Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial [LOOT]). En la esfera de políticas relativas a la conectividad urbana
y al financiamiento de infraestructura regional, en estudios del Banco Mundial realizados en
2005 y 2006, así como en trabajos conjuntos recientes del Banco Mundial y el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), y en el análisis de la urbanización en Colombia, se destaca
7 Transporte a escala humana, Banco Mundial, 2009. ISBN: 978-958-98712-8-7. 8 De acuerdo con la Secretaría Distrital de Movilidad (2010), solo en Bogotá, la flota de vehículos se incrementó
drásticamente en un 105% entre 2002 y 2010, y en 2010 se alcanzó un total de 1,3 millones de vehículos. http://www.movilidadbogota.gov.co/hiwebx_archivos/ideofolio/mayo-12-de-2011---boletn-movilidad-en-cifras-2010_2299.pdf. 9 Banco Mundial (2012). Colombia: Low Carbon Study (Colombia: Estudio sobre la reducción de los niveles de
carbono). 10 Campos, A., N. Holm-Nielsen, C. Díaz G., D. M. Rubiano, C. R. Costa, F. Ramírez y E. Dickson (comps.),
Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: Un aporte para la construcción de políticas públicas,
Banco Mundial, 2012. 11 DNP. Construir Ciudades Amables. Bogotá, 2006, pág. 30.
14
el vínculo que existe entre conectividad y reducción de la pobreza en América Latina y el Caribe,
a través del impacto en el precio de los alimentos (Schwartz y cols., 2009), así como las
deficiencias en el financiamiento municipal que pueden generar un nivel insuficiente de
inversiones en infraestructura y falta de coordinación en la prestación de servicios (con las
consecuentes ineficiencias y externalidades negativas).
V. EL PPD PROPUESTO EN RESPALDO DE CIUDADES PRODUCTIVAS
Y SOSTENIBLES
A. DESCRIPCIÓN DE LA OPERACIÓN
39. La operación consiste en una serie programática de dos PPD orientados a fortalecer
el marco de políticas del Gobierno de Colombia sobre ciudades productivas y sostenibles. Específicamente, se apoyarán reformas regulatorias y de políticas que apunten a i) mejorar el
acceso de los pobres de las zonas urbanas a los servicios ambientales, de agua y saneamiento
básico y de transporte urbano; ii) mitigar la vulnerabilidad de ese sector a los desastres naturales
y promover la instrumentación de planes de vivienda accesibles y seguras para grupos de bajos
ingresos; iii) fortalecer la capacidad de las entidades subnacionales para coordinar y financiar la
estructuración y la implementación de iniciativas de desarrollo regionales y metropolitanas, y
iv) aumentar la productividad del sistema de ciudades mejorando la conectividad dentro de la red
de ciudades y entre las ciudades y los puertos de acceso a los mercados externos.
40. En la matriz del cuadro 1, más adelante, se ofrece una presentación integral de las
medidas de políticas para el Primer Préstamo para Políticas de Desarrollo (PPD-I), los
activadores indicativos propuestos para el Segundo Préstamo para Políticas de Desarrollo
(PPD-II) y los indicadores de resultados para la serie de PPD programáticos. A continuación se
analizan en mayor detalle las medidas de políticas para el PPD-I, los activadores indicativos para
el PPD-II y el marco de resultados:
B. ESFERAS DE POLÍTICAS
Esfera de políticas clave 1: Ciudades sostenibles e incluyentes
41. Objetivos de la política del Gobierno: El Gobierno tiene como objetivo asegurarse de que
las ciudades de Colombia gestionen adecuadamente el crecimiento urbano de un modo sostenible
desde el punto de vista ambiental y garantizar, al mismo tiempo, el acceso equitativo a los
servicios urbanos básicos. Específicamente, busca profundizar su programa de reforma de
políticas en lo que respecta a la gestión de los riesgos en los asentamientos urbanos informales;
el acceso de los hogares más pobres de las zonas urbanas a los servicios de agua y saneamiento;
la necesidad de mejorar el funcionamiento, la cobertura y la seguridad de los servicios de
transporte público asequibles, y la renovación del espacio urbano y la creación de espacios
públicos. El Gobierno también se ha comprometido claramente a identificar vínculos
intersectoriales en materia de políticas para encarar los desafíos que supone el desarrollo urbano
sostenible e incluyente.
15
42. Políticas gubernamentales que se respaldan con el programa: Dentro de las prioridades de
políticas mencionadas, el programa propuesto apunta a respaldar tres esferas de políticas
complementarias: i) establecer un marco de políticas multisectorial basado en el enfoque del
“sistema de ciudades”; ii) mejorar el acceso de los pobres a los servicios urbanos básicos, y
iii) mejorar la sostenibilidad ambiental de las zonas urbanas. Estas prioridades y las medidas
previas asociadas que se respaldan con el programa se analizan en mayor detalle a continuación.
1.1 Marco de políticas multisectorial basado en el sistema de ciudades
Primera medida previa: El prestatario ha creado dentro del DNP una subdirección
responsable, entre otras cosas, de coordinar la planificación y la inversión regionales, tal
como se establece en el Decreto 1832, del 31 de agosto de 2012, publicado debidamente en
el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha. Colombia sobresale de entre muchos
otros países en desarrollo por su compleja geografía, los niveles dispares de desarrollo local
y su diversidad social y cultural. En el PND 2010-14, denominado “Prosperidad para
Todos”, se identifican las regiones y las ciudades que jugarán un papel decisivo como
motores del crecimiento sostenible e incluyente. Asimismo, se reconoce la necesidad de
contar con un enfoque de políticas a mediano y largo plazo que se centren en el sistema de
ciudades y regiones de Colombia. La puesta en marcha de la comisión intraministerial de
políticas, Misión Ciudades, es congruente con esta estrategia. El DNP ha creado, mediante
decreto presidencial, la Subdirección de Planeación e Inversiones Regionales, que tendrá a
su cargo la gestión de esferas de políticas clave relacionadas con el desarrollo subnacional
y regional, lo que incluye: i) el Sistema General de Participaciones; ii) el Sistema de
Regalías, y iii) las políticas intersectoriales en materia de desarrollo y financiamiento de
infraestructura. El Banco respaldará la consolidación y el fortalecimiento de la
subdirección a través de las actividades relacionadas con los servicios de conocimientos
programáticos (SCP) en apoyo de ciudades sostenibles, productivas e incluyentes.
1.2 Mayor acceso a los servicios básicos para los pobres
Segunda medida previa: El prestatario, por intermedio del MVCT, ha reglamentado los
subsidios a las conexiones domiciliarias de agua y saneamiento para las familias de bajos
ingresos (estratos 1 y 2), tal como se establece en el Decreto 1350, del 25 de junio de 2012,
publicado debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha. Los hogares
de bajos ingresos a menudo no pueden pagar la conexión a las redes municipales de
abastecimiento de agua y alcantarillado. En general, la conexión implica modificar las
instalaciones internas de agua y saneamiento (pozos y letrinas superficiales ubicados en el
patio trasero) para conectarlas a las líneas de los servicios públicos que se extienden a lo
largo de las calles. Tradicionalmente, el régimen jurídico de los servicios públicos de
Colombia ha permitido al Gobierno otorgar subsidios a las empresas abastecedoras de
agua, pero estos no pueden utilizarse para financiar obras que estén fuera del punto de
conexión con el sistema municipal.
El Decreto 1350 y la Resolución Ministerial 494 emitidos por el MVCT en junio de 2012
proporcionan al Gobierno el fundamento jurídico para otorgar a los hogares de bajos
16
ingresos subsidios de conexiones intradomiciliarias a las redes de agua y saneamiento. La
política y el programa asociado están dirigidos a los sistemas existentes que cuentan con
redes de agua y saneamiento barriales a las que los hogares más pobres aún no se han
conectado. El MVCT es responsable de elaborar el programa general de subsidios y de
celebrar convenios de ejecución con los Gobiernos municipales. La política permite al
MVCT subsidiar hasta ocho salarios mínimos mensuales legales vigentes (SMMLV) para
financiar los costos intradomiciliarios que supone la conexión a la red de AAS. El decreto
se relaciona con un ambicioso programa destinado a implementar el subsidio con el
objetivo de beneficiar a 90 000 hogares de bajos ingresos en cuatro años. La etapa inicial,
que se está llevando adelante con la colaboración del Fondo Nacional de Proyectos de
Desarrollo, se centra en 30 000 hogares. El programa se apoyará en el programa Unidos,
que funciona correctamente, para identificar a los posibles beneficiarios. Las empresas de
suministro locales y los municipios son responsables de la difusión social, las
comunicaciones y el seguimiento y la evaluación socioeconómicos de la implementación
del programa.
El programa tendrá impactos positivos en la economía y en la salud pública, que
repercutirán en los hogares de menores ingresos que actualmente no están en condiciones
de conectarse a las redes formales de agua y alcantarillado. Los beneficios para la salud
pública que supone la mejora de las condiciones de saneamiento también se transmitirán al
resto de la comunidad mediante la reducción de las enfermedades contagiosas y la mejora
de la salud ambiental. Asimismo, al ampliar la base de clientes a través de nuevas
conexiones domiciliarias, las empresas de abastecimiento de agua aumentarán sus ingresos
y mejorarán su sostenibilidad financiera. En general, dichas empresas realizan grandes
inversiones para extender las redes de abastecimiento de agua y alcantarillado a los barrios
pobres, pero a menudo no todos los hogares están conectados a las redes y las empresas no
pueden cobrar por su servicio. Al facilitar las conexiones, las empresas de abastecimiento
de agua pueden incrementar sus ingresos y mejorar el rendimiento de sus inversiones fijas.
Las experiencias de Colombia y de la región muestran que los hogares de bajos ingresos
son clientes confiables cuando reciben servicios de agua y saneamiento adecuados.
Tercera medida previa: El prestatario, por intermedio del Ministerio de Transporte, ha
adoptado un plan nacional de seguridad vial para los años 2011-16 con el objeto de mejorar
la seguridad vial urbana e interurbana en su territorio, tal como se establece en la
Resolución 1282, del 30 de marzo de 2012, publicada debidamente en el Diario Oficial del
prestatario en esa misma fecha. En Colombia, las muertes por accidentes de tránsito
disminuyeron de 6551 a 5502 durante la última década12
, pero la constante urbanización13
y, lo que es más importante, la elevada tasa de motorización representan un enorme
desafío, dado que se prevé un aumento de los accidentes viales y las víctimas fatales del
tránsito. Si bien la tasa de motorización actual de Colombia (130 vehículos por cada 1000
personas) es baja comparada con la de otros países de ingreso mediano similares de la
12 Presentación del Fondo de Prevención Vial, 2011. 13 Se estima que, en 2010, vivían en centros urbanos 36 millones de personas (78% de la población total) y se prevé
que, en 2030, esa cifra llegará a 48 millones (83,5% del total) (Comisión Económica para América Latina y el
Caribe, 2009). Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe, 2009, tiny.cc/sylac9. Véase también Instituto de
Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, indicadores socioeconómicos, www.ideam.gov.co.
17
región, las tendencias observadas indican que se triplicará con creces para 2030. Ello
coincide con la tendencia mundial de la propiedad y el uso de los vehículos, que se
relaciona estrechamente con el aumento del ingreso per cápita, la reducción del costo de los
vehículos ajustado por inflación y la mayor facilidad para acceder al crédito14
. Asimismo,
Colombia presenta un desafío particular, dado que los accidentes de tránsito fatales
producto de la inseguridad vial son más comunes en las zonas urbanas15
—los peatones
representan el 31% de los fallecidos y los motociclistas, el 39%16— y constituyen la
principal causa de muerte en niños de entre 5 y 14 años.
En este contexto, y junto con el compromiso de Colombia con el programa Década de
Acción para la Seguridad Vial, el Gobierno incluyó la seguridad vial como una de las
principales prioridades en el Plan 2010-14 y ratificó el compromiso de reducir a la mitad,
para 2016, las muertes en accidentes de tránsito17
.
Para responder a los compromisos establecidos en el PND, el Ministerio de Transporte dio
a conocer el Plan Nacional de Seguridad Vial 2011-16 (Resolución Ministerial 1282, de
marzo de 2012), en el que se define un conjunto de principios estratégicos y de medidas
que deberán adoptarse en los próximos cuatro años en las siguientes esferas: i) mecanismos
institucionales y de coordinación, en particular, la creación de una oficina que lleve
adelante el programa de seguridad vial del país, la creación de un comité interministerial
para mejorar la coordinación de las políticas y los esfuerzos dirigidos a mejorar las
iniciativas de seguridad vial en el ámbito subnacional; ii) estrategias para modificar el
comportamiento de los conductores, lo que incluye la adopción de sistemas de licencias de
conducir por puntos, campañas de difusión, y un mayor control de las infracciones
relacionadas con el uso del cinturón de seguridad y el casco, los límites de velocidad y la
conducción en estado de ebriedad; iii) estrategias para mejorar los estándares de seguridad
de los vehículos; iv) lineamientos y auditorías en materia de infraestructura, y
v) implementación de un sistema oportuno de respuesta ante emergencias para las víctimas
de accidentes de tránsito.
Si bien todas estas medidas son importantes, la experiencia internacional y los datos
concretos obtenidos a partir de las prácticas óptimas en América Latina sugieren que la
principal medida que pueden adoptar los países para abordar las inquietudes relacionadas
con la seguridad vial consiste en crear un sólido marco institucional en el que se
establezcan los incentivos, la autoridad y la información que corresponda. En ese contexto,
una consecuencia prioritaria de este plan será la de detallar las funciones y las
responsabilidades institucionales que conlleva la seguridad vial en Colombia. Así pues, se
recomienda designar un organismo principal que tenga autoridad y responda por los
resultados en materia de seguridad vial. Esto debe complementarse con la creación de un
marco de seguimiento sistemático, estructurado y continuo que permita monitorear los
resultados en materia de seguridad, la prevalencia de factores y comportamientos de riesgo
(como el uso del casco, el consumo de alcohol al conducir y el uso de cinturón de
14 Plan de Inversión del Fondo para una Tecnología Limpia destinado a Colombia, 12 de abril de 2010. 15 El 65% de las muertes ocurre en las zonas urbanas. Presentación del Fondo de Prevención Vial, 2011. 16 Presentación del Fondo de Prevención Vial, 2011. 17 Plan Nacional de Seguridad Vial 2011-16, http://www.mintransporte.gov.co/descargar.php?idFile=5817.
18
seguridad), y el grado de conciencia acerca de la seguridad. La creación de una entidad
principal encargada de la seguridad vial a nivel nacional y de un “observatorio de datos
sobre seguridad” permanente será un indicador de desempeño del proyecto.
1.3 Sostenibilidad ambiental urbana
Cuarta medida previa: El prestatario, por intermedio del CONPES, ha aprobado los
lineamientos de la Política Nacional de Espacio Público, destinada a promover la creación
de espacios públicos en las zonas urbanas, tal como se establece en el documento
CONPES 3718, del 31 de enero de 2012. La posibilidad de contar con espacios públicos
seguros y accesibles tiene impactos considerables en la habitabilidad y la calidad de vida de
las zonas urbanas. A medida que las ciudades evolucionan hacia aglomeraciones
económicas “basadas en el conocimiento”, la capacidad de atraer y retener a la fuerza de
trabajo altamente calificada se verá determinada, en parte, por la calidad de vida que
puedan ofrecer las ciudades. Para que una estrategia ambiental urbana sea sostenible, debe
incluir entre sus componentes esenciales una red integrada de bienes que formen parte de
los espacios verdes públicos. El Gobierno aprobó la Política Nacional de Espacio Público,
propuesta por el CONPES, mediante el Decreto 3718, de enero de 2012. Dicha política
proporciona un marco para incrementar los espacios públicos en las ciudades colombianas,
centrándose explícitamente en los barrios de bajos ingresos. Asimismo, aporta claridad
normativa sobre el uso de instrumentos fiscales para generar ingresos a partir del uso de los
espacios públicos. Estos ingresos se utilizarán para mantener y mejorar la calidad de los
activos de que se trate y para generar nuevos espacios públicos. La política también brinda
un marco para coordinar la planificación de las inversiones en los sectores de transporte,
vivienda y patrimonio cultural a nivel nacional con el objeto de orientar mejor los recursos
para inversión destinados al mantenimiento y la generación de espacio público. Tiene como
objetivo incrementar el espacio público per cápita del promedio actual de 3,3 metros
cuadrados a 5 metros cuadrados en 2014 en ciudades de más 100 000 habitantes. En el
marco de la política, el Gobierno ha priorizado 20 ciudades, donde se implementarán
iniciativas piloto de promoción de “espacios públicos seguros”. Por último, el CONPES
también establece lineamientos para que los municipios incluyan en sus planes de
ordenamiento territorial (POT) estrategias e inversiones destinadas a mejorar los
indicadores cuantitativos y cualitativos de espacio público.
Quinta medida previa: El prestatario ha creado una empresa nacional para respaldar la
estructuración de proyectos de renovación urbana, tal como se establece en el Decreto
4184, del 3 de noviembre de 2011, publicado debidamente en el Diario Oficial del
prestatario en esa misma fecha. La rigidez de los mercados de tierras urbanas en las
aglomeraciones desarrolladas de Colombia constituye una limitación significativa a la
capacidad de las ciudades para renovar tierras de alto valor que se encuentran
desaprovechadas. Las ciudades deben poder contar con herramientas de gestión de la tierra
flexibles y transparentes que permitan orientar la conversión de la tierra para usos
estratégicos y de mayor valor. Estos usos de mayor valor pueden generar mayores
beneficios para los Gobiernos locales que pueden dirigirse a ampliar el acceso a transporte
público de bajo costo, servicios básicos y viviendas para segmentos de bajos ingresos. La
19
intervención pública destinada a promover la renovación urbana puede incluir la
zonificación eficaz, incentivos fiscales y la planificación del uso de la tierra con el
propósito de generar incentivos adecuados para la renovación urbana. Sin embargo, a
menudo se requiere una mayor intervención estatal, además de la generación de incentivos
en materia reglamentaria, debido a las grandes demandas de infraestructura, los complejos
riesgos sociales y la necesidad de contar con una estructura financiera sofisticada. El
Gobierno creó, mediante el Decreto 4184, de noviembre de 2012, la Empresa Nacional de
Renovación y Desarrollo Urbano Virgilio Barco Vargas S.A.S. (EMBARCO) con el fin de
promover la renovación del espacio urbano en las principales ciudades colombianas. La
EMBARCO está registrada como una sociedad comercial de derecho privado con
participación estatal mayoritaria y flexibilidad para obtener capital de fuentes privadas.
Asimismo, está facultada para estructurar proyectos de renovación urbana complejos en
Bogotá y las principales ciudades colombianas.
Esfera de políticas clave 2: Acceso a viviendas asequibles
43. Objetivos de la política del Gobierno: El objetivo del Gobierno es asegurar el acceso a
viviendas asequibles y seguras para los hogares de bajos ingresos.
44. Programas gubernamentales que se respaldan con el programa: En los últimos años, el
Gobierno ha puesto en marcha una serie de reformas jurídicas y normativas con el fin de mejorar
el acceso de los pobres a la vivienda. Específicamente, con el programa propuesto se respaldan
reformas que apuntan a incrementar el suministro de viviendas sociales a las personas que viven
en la pobreza extrema. Esta prioridad y las medidas previas asociadas que se respaldan con el
programa se analizan en mayor detalle a continuación.
Sexta medida previa: El prestatario ha establecido el marco jurídico para el otorgamiento
de viviendas sociales a los hogares más pobres y vulnerables, tal como se dispone en la Ley
1537, del 20 de junio de 2012, publicada debidamente en el Diario Oficial del prestatario
en esa misma fecha. Aproximadamente el 15% de la población de Colombia vive en la
pobreza extrema. Este segmento de la población tiene acceso limitado a viviendas
asequibles del sector formal, dado que no está en condiciones de optar por planes de
viviendas a tasas de mercado, y a menudo coincide en forma desproporcionada con los
pueblos desplazados internamente. El Gobierno promulgó la Ley 1537 de acceso a
viviendas de bajo costo, de junio de 2012, que permite otorgar viviendas sociales
totalmente subsidiadas a las personas que viven en la pobreza extrema. En la ley se
dispone, asimismo, la eliminación de procedimientos y permisos asociados con la titulación
de unidades habitacionales para grupos de bajos recursos, incluidos los honorarios de
registradores y notarios. Además, se reconoce la importancia de garantizar la continuidad
de la prestación de servicios básicos y la gestión posterior a la construcción de activos
físicos, por lo que se crean fondos para subsidiar a las empresas públicas de suministro para
que brinden acceso a los residentes de bajos recursos y para el mantenimiento de los
complejos de viviendas públicas. El Gobierno utilizará el sistema de selección y
calificación existente, manejado por el Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA),
para establecer los requisitos que deben cumplir los beneficiarios del programa. La ley y el
20
programa asociado pueden contribuir considerablemente a mejorar el acceso de los pobres
a viviendas seguras.
Esfera de políticas clave 3: Fortalecimiento institucional y coordinación regional
45. Objetivos de la política del Gobierno: El programa del Gobierno tiene como objetivo
incrementar la coordinación intrajurisdiccional de la planificación y la inversión entre los
municipios y los distintos niveles del Gobierno.
46. Políticas gubernamentales que se respaldan con el programa: El Gobierno ha asumido un
importante compromiso en materia de políticas que consiste en abordar cuestiones de
coordinación regional e intrajurisdiccional, reconociendo la importancia de mejorar la capacidad
de coordinación a escala regional a fin de llevar a cabo y orientar más eficazmente las
inversiones estructurales, mitigar la competencia intrajurisdiccional y los incentivos perversos
que pudieran surgir, y mejorar la gestión ambiental regional, entre otras prioridades. En este
contexto, con el programa propuesto se respaldan las siguientes medidas clave en materia
de políticas:
Séptima medida previa: El prestatario, por intermedio del Ministerio de Transporte y el
DNP, ha reglamentado la implementación del contrato plan, tal como se establece en el
Decreto 819, del 25 de abril de 2012, publicado debidamente en el Diario Oficial del
prestatario en esa misma fecha. El Gobierno nacional ha desempeñado un papel activo en la
promoción de reformas e inversiones a nivel subnacional en determinados sectores. Por
ejemplo, ha proporcionado importantes subsidios para inversiones de capital destinadas a
promover los autobuses de tránsito rápido en las ciudades más grandes de Colombia y, en
relación con dichas inversiones, ha elaborado un marco para la gestión, la política tarifaria
y el mantenimiento de los servicios públicos. Sin embargo, cada intervención a nivel
subnacional se negoció en forma independiente sin atenerse a un marco institucional claro.
El Gobierno aprobó el Decreto Ministerial 819, de abril de 2012, sobre la implementación
de los contratos plan, con el objeto de crear un instrumento claro y transparente destinado a
facilitar la coordinación de iniciativas que involucran al Gobierno nacional y a las
entidades territoriales. Específicamente, los contratos plan tienen como objetivo respaldar
la formulación, el financiamiento y la implementación de actividades de desarrollo en el
ámbito metropolitano y regional donde se requiere la participación del Gobierno nacional.
El modelo del contrato plan se basa en un modelo francés que se utiliza ampliamente para
el mismo propósito. En los acuerdos se especifican las responsabilidades y las
contribuciones de todas las partes, y se establecen tres etapas básicas: i) precontractual, en
la que se definen los objetivos básicos para el territorio y se suscribe un “acuerdo
estratégico para el territorio”; ii) contractual, para los procesos de estructuración y
ejecución, y iii) poscontractual, en la que se implementan todas las evaluaciones
de impacto.
21
Esfera de políticas clave 4: Conectividad urbana y financiamiento
de la infraestructura regional
47. Objetivos de la política del Gobierno: El programa de Gobierno tiene como objetivo
incrementar la eficiencia económica del sistema urbano mejorando la conectividad, basada en la
logística, entre las ciudades colombianas y los mercados externos. Asimismo, apunta a fortalecer
el marco para estructurar APP destinadas a la infraestructura urbana y regional.
48. Políticas gubernamentales que se respaldan con el programa: Con el programa propuesto
se respaldan las siguientes medidas clave del Gobierno en materia de políticas.
4.1 Conectividad urbana
Octava medida previa: El prestatario, por intermedio del Ministerio de Transporte, ha
designado una entidad nacional que se ocupará de diseñar las concesiones de obras de
infraestructura regionales, tal como se establece en el Decreto 4165, del 3 de noviembre de
2011, publicado debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha.
Colombia presenta graves desafíos relacionados con la conectividad, lo que constituye un
obstáculo para el crecimiento y la competitividad. Los desafíos del país se deben tanto a su
compleja geografía (las principales aglomeraciones urbanas se encuentran en las sierras
andinas) como a la falta de inversiones en infraestructura conectiva. El Gobierno aprobó el
Decreto 4165 de creación de la ANI, de noviembre de 2011, que contiene disposiciones
destinadas a mejorar la capacidad técnica, jurídica y financiera de la entidad para
estructurar las concesiones regionales de infraestructura. A través de la reforma se modifica
la naturaleza jurídica del antiguo INCO, que se convierte en una nueva entidad, lo que
refleja el interés del Ministerio de Transporte en promover la inversión privada y
desarrollar el sector de infraestructura utilizando en mayor medida las concesiones e
instrumentos de APP. Esta reforma institucional apunta a consolidar una entidad
especializada y eficiente que tenga elevados estándares técnicos y de gestión de gobierno.
En ese marco, se proporciona al ANI todas las herramientas para reclutar personal
calificado con sueldos de mercado competitivos, fortalecer la gestión institucional, y
estructurar y desarrollar un conjunto de proyectos de APP en consonancia con las prácticas
óptimas regionales e internacionales. En resumen, la reforma consolida una nueva
estructura en la ANI, que contará con mayor capacidad para estructurar APP y concesiones,
mayor autoridad en materia de gestión de recursos humanos para convocar a los mejores
profesionales, mayor capacidad para evaluar los proyectos, mayores funciones de gestión y
supervisión de los contratos, y mayor autoridad para movilizar financiamiento externo
destinado al programa de concesiones.
Se espera que la reforma fortalezca la capacidad del Gobierno para aplicar procesos
transparentes de adjudicación de contratos, calificar y seleccionar adecuadamente los
mejores patrocinadores de APP, estandarizar documentos relativos a las licitaciones y
contratos de APP, y emplear técnicas de gestión de proyectos. El grupo de Servicios de
Asesoría de IFC en materia de APP colabora actualmente con la ANI para respaldar la
estructuración técnica y financiera de una primera serie de contratos.
22
4.2 Financiamiento de la infraestructura regional
Novena medida previa: El prestatario ha establecido el marco jurídico para estructurar y
financiar APP, tal como se dispone en la Ley 1508, del 10 de enero de 2012, publicada
debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha. El Gobierno aprobó la
Ley 1508, de enero de 2012, relativa a las APP. El objetivo central de la ley consiste en
incentivar y facilitar la inversión privada y la participación del sector privado en el
desarrollo de la infraestructura pública. Se espera que la ley ayude a salvar las grandes
deficiencias de infraestructura que han frenado el desarrollo económico y eliminado la
posibilidad de beneficiarse con la inversión externa. Asimismo, la nueva ley amplía el
alcance de las APP, a fin de que incluyan no solo los proyectos de obras públicas
tradicionales sino también los relacionados con viviendas públicas, tribunales de justicia,
escuelas, establecimientos de salud y cárceles, inversiones que se realizan principalmente
en las ciudades y están orientadas a estas. La ley se basa en las experiencias de países de la
región en los que recientemente se ha observado un crecimiento de la infraestructura, como
Chile y Perú, y también incluye mecanismos para abordar los desafíos específicos en
materia de infraestructura en las últimas décadas. Por ejemplo, en el nuevo marco jurídico,
los pagos a los contratistas solo se efectuarán una vez que el proyecto en cuestión se
encuentre comercialmente activo y dependerán de que se alcancen determinados niveles de
servicio y estándares de calidad. En definitiva, los contratistas no serán remunerados por la
labor realizada hasta que se haya finalizado el proyecto conforme al plan original. Las
expectativas del mercado respecto de la ley de APP son sólidas, dado que han empezado a
surgir propuestas de iniciativas privadas a nivel nacional y local en las que se utilizan las
nuevas herramientas. El éxito de la ley dependerá de la capacidad del sector privado para
proponer iniciativas y ayudar a implementarlas, así como de su capacidad para procesar,
evaluar y supervisar eficazmente las iniciativas privadas.
23
Cuadro 1: Matriz de políticas y resultados para la serie de PPD programáticos en respaldo de ciudades sostenibles y productivas
Objetivo a mediano plazo Medidas previas para el PPD-I Activadores indicativos para el PPD-II
Esfera de políticas 1: Ciudades sostenibles e incluyentes
Establecer un marco de políticas
multisectorial que apunte a
incrementar la productividad, la
sostenibilidad y la capacidad de
inclusión del sistema de ciudades
de Colombia.
Primera medida previa: El prestatario ha creado
dentro del DNP una subdirección responsable, entre
otras cosas, de coordinar la planificación y la inversión
regionales, tal como se establece en el Decreto 1832, del
31 de agosto de 2012, publicado debidamente en el
Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha.
Primer activador de políticas: Aprobar un
documento del CONPES sobre políticas nacionales
para fortalecer la eficiencia y la sostenibilidad del
sistema de ciudades de Colombia.
Mejorar el acceso a los servicios
básicos para los hogares de bajos
ingresos en las ciudades
colombianas.
.
Segunda medida previa: El prestatario, por intermedio
del MVCT, ha reglamentado los subsidios a las
conexiones domiciliarias de agua y saneamiento para las
familias de bajos ingresos (estratos 1 y 2), tal como se
establece en el Decreto 1350, del 25 de junio de 2012,
publicado debidamente en el Diario Oficial del
prestatario en esa misma fecha.
Tercera medida previa: El prestatario, por intermedio
del Ministerio de Transporte, ha adoptado un plan
nacional de seguridad vial para los años 2011-16 con el
objeto de mejorar la seguridad vial urbana e interurbana
en su territorio, tal como se establece en la Resolución
1282, del 30 de marzo de 2012, publicada debidamente
en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha.
Segundo activador de políticas: Aprobar un
documento del CONPES sobre políticas nacionales
en el que se detalle la creación de un nuevo marco
jurídico para la gestión de la demanda de transporte
urbano.
Tercer activador de políticas: Aprobar un
documento del CONPES en el que se establezca la
política nacional sobre sistemas integrados de
transporte público.
Indicador de resultados Valor de referencia Indicador del PPD-I Indicador del PPD-II Entidad responsable
1. Número de hogares pobres en
las ciudades de más de 100 000
habitantes que se han conectado a
las redes barriales de agua y
saneamiento a través del subsidio
correspondiente.
0 25 000 90 000 MVCT
y empresas de servicios
públicos
2. Establecimiento de un marco
institucional y de seguimiento
congruente con las prácticas
recomendadas en el plano
No corresponde.
Creación de una entidad
nacional principal que se
encargue de la seguridad vial.
Creación de un
observatorio para
mantener y monitorear
datos sobre
Ministerio de
Transporte/DNP
24
internacional para abordar las
cuestiones de seguridad vial
urbana.
comportamientos de
riesgo urbanos (uso del
casco, cinturones de
seguridad, etc.) y
finalización de la
primera serie de datos
recopilados a estos
efectos.
Aumentar la eficiencia ambiental
de las ciudades colombianas,
dotándolas de sistemas de gestión
de riesgos más sólidos y de un
marco mejorado para la gestión
ambiental de las zonas urbanas, la
renovación urbana y la creación
de espacio público.
Cuarta medida previa: El prestatario, por intermedio
del CONPES, ha aprobado los lineamientos de la
Política Nacional de Espacio Público, destinada a
promover la creación de espacios públicos en las zonas
urbanas, tal como se establece en el documento
CONPES 3718, del 31 de enero de 2012.
Quinta medida previa: El prestatario ha creado una
empresa nacional para respaldar la estructuración de
proyectos de renovación urbana, tal como se establece
en el Decreto 4184, del 3 de noviembre de 2011,
publicado debidamente en el Diario Oficial del
prestatario en esa misma fecha.
Cuarto activador de políticas: Establecer,
mediante decreto ministerial, una metodología para
elaborar el inventario municipal de los
asentamientos humanos en situación de riesgo.
Indicador de resultados Valor de referencia Indicador del PPD-I Indicador del PPD-II Entidad responsable
3. Aumento de la disponibilidad
de espacios públicos en las
ciudades de más de 100 000
habitantes, medida por metro
cuadrado de espacio público per
cápita18
.
3,3 3,6 3,9 MVCT
Esfera de políticas 2: Acceso a viviendas asequibles
Ampliar el acceso a viviendas
asequibles para los hogares de
bajos recursos.
Sexta medida previa: El prestatario ha establecido el
marco jurídico para el otorgamiento de viviendas
sociales a los hogares más pobres y vulnerables, tal
Quinto activador de políticas: Aprobar el decreto
ministerial que reglamenta la Ley 1469 de 2011 para
definir las responsabilidades y los beneficios
18 Durante la implementación, el Banco y el Gobierno examinarán de qué modo pueden desagregarse los indicadores de los espacios públicos para medir el
aumento de dichos espacios en los barrios de bajos ingresos.
25
como se dispone en la Ley 1537, del 20 de junio de
2012, publicada debidamente en el Diario Oficial del
prestatario en esa misma fecha.
respecto de los impuestos municipales que derivan
de la aplicación de la ley sobre Macroproyectos de
Interés Social Nacional.
Indicador de resultados Valor de referencia Indicador del PPD-I Indicador del PPD-II Entidad responsable
4. Número de familias de bajos
ingresos que pueden acceder a
planes de vivienda asequibles y
seguras como resultado de la ley
de 2012 relativa a la vivienda
pública.
0 40 000 100 000 MVCT
Esfera de políticas 3: Fortalecimiento institucional y coordinación regional
Aumentar la coordinación
interurbana y regional de las
iniciativas de desarrollo
estratégicas mediante la
aprobación de incentivos fiscales
e instrumentos de coordinación.
Séptima medida previa: El prestatario, por intermedio
del Ministerio de Transporte y el DNP, ha reglamentado
la implementación del contrato plan, tal como se
establece en el Decreto 819, del 25 de abril de 2012,
publicado debidamente en el Diario Oficial del
prestatario en esa misma fecha.
Sexto activador de políticas: Consolidar la
estructura de gestión municipal para mejorar la
coordinación entre los municipios de las zonas
metropolitanas mediante la reglamentación de la ley
de zonas metropolitanas propuesta.
Indicador de resultados Valor de referencia Indicador del PPD-I Indicador del PPD-II Entidad responsable
5. Número de contratos plan
regionales suscriptos entre las
entidades territoriales con
objetivos de desarrollo que
beneficien a los segmentos de
menores ingresos.
0 3 6 Ministerio del Interior y
entidades territoriales
Esfera de políticas 4: Conectividad urbana y financiamiento de la infraestructura regional
Aumentar la eficiencia económica
del sistema urbano mejorando la
conectividad, basada en la
logística, entre las ciudades
colombianas y entre estas y los
mercados externos.
Octava medida previa: El prestatario, por intermedio
del Ministerio de Transporte, ha designado una entidad
nacional que se ocupará de diseñar las concesiones de
obras de infraestructura regionales, tal como se
establece en el Decreto 4165, del 3 de noviembre de
2011, publicado debidamente en el Diario Oficial del
prestatario en esa misma fecha.
Séptimo activador de políticas: Aprobar un
documento del CONPES en el que se articule una
política nacional sobre los contratos de gestión para
el sistema vial nacional (contratos de recuperación y
mantenimiento [CREMA]).
Indicador de resultados Valor de referencia Indicador del PPD-I Indicador del PPD-II Entidad responsable
6. Kilómetros de la red vial
principal afectados a contratos de
mantenimiento integral.
0 750 2000 Ministerio de Transporte
(PND/Sistema de
Seguimiento a las Metas
26
de Gobierno [SISMEG])
Fortalecer el marco para
estructurar APP destinadas a la
infraestructura urbana y regional.
Novena medida previa: El prestatario ha establecido el
marco jurídico para estructurar y financiar APP, tal
como se dispone en la Ley 1508, del 10 de enero de
2012, publicada debidamente en el Diario Oficial del
prestatario en esa misma fecha.
Octavo activador de políticas: Aprobar un decreto
ministerial que reglamente la ley de las APP con el
fin de brindar un marco de lineamientos para la
estructuración, el financiamiento y la gestión de
dichos instrumentos.
Indicador de resultados Valor de referencia Indicador del PPD-I Indicador del PPD-II Entidad responsable
7. Número de APP urbanas
estructuradas.
0 4 8 DNP
27
Marco de resultados
49. Se ha elaborado un marco de resultados que se basa en la matriz de políticas descripta.
Dicho marco tiene como objetivo abarcar el período completo del programa previsto para la serie
de PPD propuesta, identificando indicadores para el primer PPD y el programa en general. El uso
de un “marco de resultados programáticos” es congruente con el énfasis en el mediano plazo de
la labor programática del Banco, que busca promover ciudades sostenibles, productivas e
incluyentes. El marco también permitirá al Gobierno y al Banco abocarse a estructurar los
servicios financieros, de conocimiento y de convocatoria, y orientarlos hacia el logro de
resultados estratégicos.
50. Durante la etapa de preparación, el Banco y el Gobierno analizaron si era factible utilizar
un indicador agregado del desempeño urbano para medir la eficacia del programa de reforma
propuesto. Sin embargo, se consideró que ningún indicador agregado era adecuado para el
alcance de dicho programa. Actualmente, las cámaras de comercio locales calculan el índice de
desarrollo urbano (IDU), que proporciona información útil sobre la competitividad económica de
las ciudades. La iniciativa no gubernamental Cómo Vamos, destinada a conocer la percepción
ciudadana, se ha implementado en varias ciudades colombianas para evaluar la opinión de la
ciudadanía sobre el desempeño de los municipios. Del mismo modo, los sistemas de medición
del Gobierno, a saber, el Sistema Único de Información (SUI) Municipal, el Sistema de
Información, Seguimiento y Evaluación del Transporte Urbano (SISETU) y el Indicador de
Viabilidad Fiscal, proporcionan información pertinente sobre sectores específicos (por ejemplo,
agua y saneamiento, transporte urbano y financiamiento municipal). Estos sistemas de medición
forman parte de una importante “red” de plataformas de medición de resultados que requieren
mayor integración y coordinación. El Gobierno ha solicitado el respaldo del Banco (en el
contexto de la iniciativa Misión Ciudades y de la concreción del activador indicativo del PPD-II
que exige la elaboración de un documento CONPES sobre el sistema de ciudades) con el fin de
elaborar un marco que permitirá al Gobierno medir y comparar ciudades a partir de los objetivos
básicos de los programas, a saber, sostenibilidad, productividad y capacidad de inclusión.
51. El marco de resultados programáticos para el PPD delineado en la matriz descripta tiene
como objetivo vincular la medición de los resultados previstos para medidas previas específicas
con las actuales metas de desarrollo del Gobierno de Colombia.
Proceso de consulta
52. Las prioridades de desarrollo del Gobierno de Colombia, incluidas las políticas
respaldadas con este PPD, están plasmadas en un plan de desarrollo plurianual (el
PND 2010-14) y reflejan no solo un riguroso análisis técnico sino también procesos de
consulta nacionales. El PND 2010-14 constituye la base de muchas de las medidas previas y se
lleva adelante en consulta con la sociedad civil y una gran variedad de organismos
gubernamentales y no gubernamentales. El Consejo Nacional de Planeación es la entidad
responsable de conducir el proceso de consultas públicas relativo a los PND de Colombia.
Conforme al artículo 9 de la Ley 152, de 1994, debe estar compuesto de entidades y organismos
nacionales y locales que aporten sugerencias y recomendaciones sobre los capítulos más
importantes y los elementos esenciales del PND. Se ocupa de garantizar que se lleve a cabo un
28
amplio proceso de consulta, en el que participen representantes de una amplia gama de
organizaciones no gubernamentales, como los círculos académicos, los grupos religiosos, el
sector privado, los sindicatos y los grupos juveniles. Según el DNP, esta es una de las instancias
más importantes de la planificación participativa de la sociedad civil en el país. Entre noviembre
y diciembre de 2010, se llevaron a cabo 20 foros regionales y 10 foros temáticos en todo el país,
tuvo lugar el XIV Congreso Nacional de Planeación Participativa en la ciudad de Yopal, y se
constituyeron numerosos grupos y se realizaron varias sesiones con las máximas autoridades de
planificación de las regiones.
53. Además de las medidas participativas expuestas, muchas de las medidas previas
fueron objeto de nuevas consultas. Estos procesos se describen con mayor detalle en el anexo
6. El diálogo y las medidas adoptadas incluyen: i) amplias consultas técnicas en los sectores
pertinentes, incluidos el Viceministerio de Transporte, el Ministerio de Salud y Protección
Social, el Viceministerio de Educación, el MVCT, el Tesoro Nacional, la Policía Nacional, y el
Grupo de Trabajo sobre Transporte del Servicio Nacional de Aprendizaje; ii) órganos
regulatorios de consulta, así como alcaldías y empresas de suministro de Bogotá, Cartagena,
Medellín, Quibdó y Barranquilla; iii) consultas con organismos internacionales, como el BID y
el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Hábitat), y
iv) numerosas instituciones locales especializadas y de la sociedad civil, entre ellas,
universidades nacionales, TransMilenio, el Instituto para la Economía Social (IPES), el Instituto
de Desarrollo Urbano (IDU), el Instituto Distrital de Recreación y Deporte (IDRD), y cámaras de
comercio. Además, todas las leyes están sujetas a la Constitución colombiana y la Ley 5, de
1992, en la que se definen los procesos para la consulta pública, los referéndums y los motivos
por los que los ciudadanos pueden opinar sobre la formación de las leyes.
54. En el anexo 5 se describe con mayor detalle el proceso de consulta, así como las esferas
de políticas y las medidas previas. Se incluye también una descripción de los activadores
indicativos para el PPD-II propuesto y un análisis de las consideraciones metodológicas
asociadas con el marco de resultados.
VI. IMPLEMENTACIÓN DE LA OPERACIÓN
A. POBREZA E IMPACTOS SOCIALES
55. Las políticas que se respaldan con esta operación se relacionan estrechamente con la
existencia de impactos positivos bien documentados en términos sociales, de distribución
del ingreso, de género y de pobreza. En el PSIA realizado se documentan dichos impactos
positivos previstos. Se brinda un sólido análisis de los posibles resultados negativos y medidas
de mitigación para las medidas previas desde una perspectiva social y distributiva que tiene en
cuenta la cuestión del género. El PSIA se ha visto respaldado por una intensa colaboración con
las contrapartes del Gobierno de Colombia.
56. El PSIA está estructurado para seguir las esferas de políticas delineadas en el documento
programático. En el caso de las tres medidas previas que anticipan inversiones específicas
orientadas a los pobres, se analizaron posibles resultados directos con un enfoque que tiene en
cuenta la cuestión del género. Específicamente, en la esfera de políticas 1 se considera que la
29
política destinada a subsidiar las conexiones intradomiciliarias para hogares de bajos ingresos a
las redes de AAS existentes tiene un impacto positivo en el acceso, la equidad en el acceso y los
indicadores clave de salud y educación. Las tarifas mensuales podrían generar incertidumbre y
una carga adicional para los presupuestos familiares; sin embargo, existen varias disposiciones
orientadas a la mitigación, a saber: i) campañas educativas obligatorias sobre servicios públicos a
nivel municipal; ii) una estructura tarifaria y un sistema de subsidios cruzados que brinden
protección contra los ajustes tarifarios inesperados; iii) respaldo del programa nacional de
transferencias (Unidos), y iv) potencial para ampliar un programa piloto exitoso que facilite el
prepago, a nivel local, de las facturas de servicios públicos para los hogares de bajos ingresos.
Las inversiones racionales en espacios públicos y renovación urbana pueden mejorar la salud, la
seguridad y el patrimonio de las familias pobres, y las disposiciones existentes acerca de las
consultas y los precedentes sobre reasentamientos pueden jugar un papel importante a la hora de
mitigar los impactos negativos no deseados. En la esfera de políticas 2, las investigaciones
realizadas indican que la medida previa que respalda el otorgamiento de unidades habitacionales
a los más pobres puede mejorar la equidad, y el Gobierno de Colombia ha demostrado su
compromiso con la elaboración de lineamientos para los factores relacionados con el diseño del
proyecto, como la calidad, la configuración, la focalización y la gestión de nuevas viviendas, que
serán importantes a la hora de determinar los impactos negativos no deseados.
57. En el caso de las medidas previas que apuntan a fortalecer el marco institucional y
regulatorio, el PSIA se centró en identificar aspectos de estos marcos que contribuyen a una
implementación exitosa y socialmente inclusiva. Es probable que los lineamientos del plan
nacional de seguridad vial reduzcan la mortalidad por accidentes de tránsito, que afecta
desproporcionadamente a los grupos vulnerables, y en el PSIA se concluye que solo una pequeña
proporción de los hogares se vería afectada por posibles aumentos de tarifas o estándares. No se
anticipan impactos negativos asociados a la creación de la nueva Subdirección de Planeación e
Inversión Regionales dentro del DNP (primera medida previa), lo que, según las previsiones,
aumentará la capacidad para implementar las políticas en forma coordinada y equitativa en los
sectores pertinentes. Además, no se anticipan impactos negativos de los contratos plan (séptima
medida previa), que pueden fomentar la eficiencia en beneficio de los pobres. Con respecto a la
octava y novena medidas previas, en el PSIA se concluye que las APP y la ANI pueden ayudar a
ampliar y mejorar la infraestructura social y conectiva, con importantes beneficios para los
pobres, y fortalecer la capacidad institucional para abordar los impactos sociales. Sin embargo, la
cualidad y especificidad de los lineamientos futuros son pasos cruciales en términos de impacto
social. En cuanto al proceso de APP, se espera que estos lineamientos se incorporen en el
respectivo decreto reglamentario que se incluya como activador indicativo para la segunda etapa
del PPD. Los lineamientos de la ANI sobre los estudios de impacto social, las consultas y la
posible apropiación y reurbanización siguen siendo los mismos que durante la vigencia del
INCO y se elaboraron con el apoyo técnico de IFC. En el anexo 9 se incluye un análisis más
detallado del marco de gestión social de la ANI y, específicamente, de las responsabilidades de
los concesionarios de la ANI en materia de gestión social.
58. Casi todas las políticas que se respaldan con este PPD están dirigidas explícitamente
a los hogares urbanos pobres y vulnerables, los cuales están encabezados en forma
desproporcionada por mujeres. En el marco del contexto más amplio de la sostenibilidad y la
productividad urbana, casi todas las medidas previas incluidas en este PPD están dirigidas
30
específicamente a mejorar los resultados para los residentes de bajos ingresos de las ciudades. De
acuerdo con el último informe sobre pobreza y trabajo, denominado El efecto del poder
económico de las mujeres en América Latina y el Caribe19
, los hogares cuyo sostén económico
son mujeres20
tienen más probabilidades de caer en la extrema pobreza que los hogares
encabezados por hombres. Estos resultados revisten particular importancia, dado que los hogares
sustentados por mujeres también tienen más probabilidades de contar con niños y ancianos a los
que debe mantenerse, y registran tasas de dependencia más elevadas.
59. En el anexo 9 se incluye un resumen detallado del PSIA. Se incluye también una
matriz resumida de los posibles impactos positivos y negativos de las políticas del PPD y las
medidas de mitigación relacionadas. Por último, en el anexo se resume el programa analítico
propuesto vinculado al programa de PPD, que se concentra específicamente en el análisis de
políticas que orientará la implementación de las medidas previas para el PPD-I y el diseño de los
activadores indicativos para el PPD-II. Los riesgos intersectoriales relacionados con la ejecución
se analizan en la sección de este documento programático dedicada a los riesgos y las medidas
de mitigación.
B. ASPECTOS AMBIENTALES
60. Se espera que las políticas y las reformas que se respaldan con esta operación tengan
efectos ambientales positivos netos. En el análisis ambiental del país realizado en 2005 se
concluye que los mayores costos de la degradación ambiental se relacionan con la contaminación
atmosférica urbana y en lugares cerrados; suministro de agua, saneamiento e higiene
insuficientes; los desastres naturales (como inundaciones y deslizamientos de tierras), y la
degradación de la tierra. Estos costos recaen con mayor intensidad en los segmentos vulnerables
de la población, que se concentran desproporcionadamente en las zonas urbanas. La serie de PPD
propuesta incluye un número de medidas destinadas a combatir la degradación ambiental en esas
zonas y a fortalecer la gestión ambiental y la protección del medio ambiente en general.
61. Específicamente, entre los posibles efectos ambientales positivos se incluyen
los siguientes:
El decreto ministerial que dispone el otorgamiento de subsidios para las conexiones
domiciliarias de agua y saneamiento está dirigido explícitamente a los usuarios que no
viven en zonas de riesgo o en zonas de protección ambiental, de acuerdo con los
respectivos planes de uso de la tierra. En términos más generales, se espera que el
programa: i) mejore la salud ambiental; ii) reduzca la degradación ambiental de las cuencas
hidrográficas; iii) mejore las prácticas de higiene, y iv) mejore el bienestar y la calidad de
vida de la población pobre.
Mediante el documento CONPES sobre espacios públicos se respaldará la creación de
espacios verdes, lo que incluye parques públicos y árboles de la vía pública, sobre todo en
las zonas de bajos ingresos. Estas medidas contribuirán a la mitigación del cambio
climático, el secuestro del carbono, el fomento de la biodiversidad y la mejora de la calidad
19 Banco Mundial (2012). Informe sobre pobreza y empleo: El efecto del poder económico de las mujeres en
América Latina y el Caribe. Washington, DC. 20 El sostén económico hace referencia a la proporción del ingreso total del hogar que genera un grupo específico.
31
del aire. También existe potencial para financiar la creación de espacios verdes públicos a
través de los proyectos de secuestro del carbono. Se pueden incorporar sistemas de drenaje
sostenible a los espacios verdes públicos para ayudar a reducir los riesgos de inundaciones,
promover la conservación de la biodiversidad y mejorar la adaptación al cambio climático.
Asimismo, los espacios verdes públicos pueden contribuir a la recuperación de los
acuíferos subterráneos.
Eventualmente, la creación, mediante decreto presidencial, de la EMBARCO, la empresa
nacional de renovación urbana: i) contribuirá a la densificación y la reducción del ritmo
de la expansión y la dispersión urbanas, la conversión del uso de la tierra y la presión en las
tierras agrícolas, y, de ese modo, ii) reducirá las demandas de ampliación de los servicios
públicos, nueva infraestructura, plantas de tratamiento y rellenos sanitarios para acompañar
la expansión urbana. No obstante, la magnitud de esos efectos ambientales positivos
dependerá de la medida en que la empresa pueda efectivamente estructurar e implementar
proyectos de renovación.
La ley nacional de vivienda pública de 2012 tiene como objetivo aumentar el acceso de
las personas que viven en la pobreza extrema a viviendas públicas seguras. La ley y el
programa asociado pueden tener importantes efectos ambientales positivos. El programa
está dirigido a las personas extremadamente pobres que no tienen acceso a él y se
concentran, en forma desproporcionada, en asentamientos urbanos informales donde se
cuenta con servicios urbanos básicos limitados. En ese sentido, el programa puede mitigar
el crecimiento de los asentamientos urbanos precarios. Además, es probable que la política
permita: i) mejorar la salud pública y ambiental; ii) promover el bienestar y la calidad de
vida de los residentes pobres, y ii) reducir las enfermedades relacionadas con el agua.
62. El programa de medidas previas propuesto contempla la posibilidad de que se produzcan
determinados efectos ambientales negativos. A continuación se resumen estos efectos y las
medidas de mitigación asociadas.
Los efectos ambientales negativos que podría generar la creación de la EMBARCO se
relacionan con los posibles riesgos ambientales asociados a la implementación de proyectos
de renovación urbana en sitios posindustriales y densamente poblados de las zonas urbanas.
La EMBARCO, como institución recientemente constituida, debe establecer
procedimientos de gestión ambiental y desarrollar su capacidad institucional. Asimismo, en
el decreto no se hace referencia a la capacidad ni a los procesos internos en materia de
medio ambiente. El factor de mitigación clave es el hecho de que todas las inversiones de la
EMBARCO propuestas estarán sujetas al análisis ambiental, al examen y a los
procedimientos de otorgamiento de licencias existentes en Colombia, que se destacan por
ser de elevada calidad, en comparación con los de otros países de la región. Sin embargo, la
entidad deberá invertir en capacidad de gestión ambiental.
Los posibles efectos ambientales negativos de la ley nacional de vivienda de 2012 incluyen: i) la ubicación del proyecto en zonas peligrosas desde el punto de vista ambiental
y ii) la gestión ambiental inadecuada durante la ejecución del proyecto y después de su
finalización. La ley y los instrumentos reglamentarios relacionados que se están elaborando
incluyen disposiciones orientadas a garantizar la sostenibilidad ambiental de los proyectos
de vivienda pública que se respaldan. Específicamente, en el artículo 47 c) de la ley se
prohíbe el emplazamiento de proyectos de viviendas sociales en áreas de conservación
32
ambiental, tales como las del sistema nacional de áreas protegidas, las de reserva forestal,
las de manejo especial, las de especial importancia ecosistémica, las que forman parte del
suelo de protección y las de desarrollo restringido. Asimismo, todos los proyectos de
vivienda estarán sujetos al examen y a la aprobación del Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible y, en tal sentido, requerirán un análisis ambiental completo y una
planificación de la gestión. Por último, la ley exige que las corporaciones autónomas
regionales (CAR) realicen las inversiones necesarias en infraestructura ambiental asociada
con los proyectos de vivienda pública. No obstante, la reglamentación de la ley requerirá
mayor especificidad sobre las obligaciones derivadas de la gestión ambiental y el MVCT
deberá realizar inversiones para profundizar la gestión ambiental y los procedimientos de
supervisión. Además, este deberá mejorar la coordinación con las CAR a fin de evitar los
conflictos relacionados con las necesidades de inversión.
La creación de la ANI podría generar efectos ambientales negativos asociados con la
implementación de concesiones de infraestructura vial y de otro tipo relacionado con la
logística. La responsabilidad de la gestión ambiental se divide entre i) el concesionario, que
es responsable de elaborar estudios ambientales y de obtener las licencias ambientales;
ii) la ANI, que se encarga de incorporar obligaciones ambientales en la estructura de la
concesión y de participar en el proceso de solicitud de la licencia ambiental, y iii) el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, que supervisa cada paso de la concesión y
realiza visitas de supervisión, conforme a lo dispuesto en la Ley 99 de 1993. Al
desempeñar sus funciones, la ANI heredó del INCO (el antiguo Instituto Nacional de
Concesiones) un marco de gestión ambiental riguroso y eficaz, que seguirá fortaleciéndose
con el aumento de la capacidad técnica. Específicamente, la Vicepresidencia de Planeación,
Riesgos y Entorno tiene, entre otras, las siguientes funciones: i) diseñar las metodologías y
coordinar los estudios necesarios para la evaluación ambiental de los proyectos de la ANI;
ii) definir los requisitos para la adquisición de tierras y la gestión ambiental de los
proyectos antes de la fecha de inicio del proceso de adquisiciones, y iii) establecer
metodologías y estrategias de gestión, y dirigir o supervisar la gestión ambiental en el
marco de los contratos o las licencias, incluidos los procesos de expropiación existentes. El
Grupo de Gestión Social y Ambiental del INCO, que estaba constituido por cinco personas
dedicadas a cuestiones ambientales, se ha visto reforzado y hoy cuenta con 10 miembros
dentro de la Vicepresidencia de Planeación, Riesgo y Entorno. Asimismo, existe un
programa de reuniones mensuales entre la ANI y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible para evaluar y supervisar los aspectos ambientales de los proyectos sujetos al
régimen de concesiones. En el anexo 9 se incluye un análisis más detallado del marco de
gestión ambiental de la ANI y, específicamente, de las responsabilidades de los
concesionarios de la ANI en materia de gestión ambiental.
63. El decreto ministerial que dispone el otorgamiento de subsidios para las conexiones
domiciliarias de agua y saneamiento no conlleva efectos ambientales significativos, dado que el
programa estará dirigido a usuarios de los sistemas existentes, es decir, no se prevén inversiones
en infraestructura para carreteras troncales ni secundarias. Sin embargo, en el examen ambiental
de la política se recomienda la preparación de lineamientos para los municipios (donde no se han
establecido esos procedimientos) para la eliminación de tanques sépticos y letrinas. Estas
recomendaciones se incorporarán a las actividades de asistencia técnica, como parte de la
supervisión de este PPD y de la preparación propuesta de la segunda serie de PPD.
33
C. EJECUCIÓN, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
64. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) y el DNP son designados
organismos de ejecución del préstamo. Sin embargo, el DNP es el responsable general de la
coordinación técnica, el seguimiento y la evaluación. Dentro del DNP, la Dirección de
Desarrollo Urbano y la Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas serán las
principales entidades responsables de coordinar la ejecución, el seguimiento y la evaluación del
programa, junto con ministerios y organismos clave, como el Ministerio de Transporte, el
MVCT, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Ministerio del Interior, así como
otros departamentos del DNP que tienen responsabilidades funcionales afines. La evaluación del
programa de PPD propuesto se coordinará con la Dirección de Evaluación de Políticas Públicas,
dependiente del DNP, a la cual el Banco presta asistencia técnica en materia de políticas y
evaluación de programas.
65. La serie de PPD programáticos propuesta cuenta con un marco de resultados específico,
que se incluye en el presente documento. Asimismo, el Banco y el DNP han delineado una serie
de actividades de medición y evaluación a mediano plazo con las cuales se respaldará al
Gobierno de Colombia en la labor de fortalecer la evaluación de los resultados del programa
general de políticas asociado al PPD en respaldo de Ciudades Productivas y Sostenibles. Estas
actividades, tal como se describen en el anexo 9, incluyen la elaboración de un índice agregado o
un marco de medición para comparar ciudades colombianas en el contexto de la iniciativa
Misión Ciudades y el uso del Índice de Oportunidades Humanas (IOH) para supervisar el
desempeño relacionado con políticas específicas y los Gobiernos subnacionales.
D. ASPECTOS FIDUCIARIOS
Gestión de las finanzas públicas
66. Los sistemas de gestión de las finanzas públicas (GFP) son adecuados para
respaldar el financiamiento destinado a políticas de desarrollo. De acuerdo con el último
informe sobre la GFP y las adquisiciones (2009), los sistemas de GFP a nivel nacional muestran
niveles avanzados de desempeño que se acercan a las prácticas recomendadas internacionales.
Asimismo, Colombia ha demostrado ser eficaz a la hora de implementar reformas de la GFP, que
han sido respaldadas por el Banco mediante un paquete de instrumentos y servicios de
conocimientos. A continuación se resumen los aspectos destacados de los sistemas de GFP.
67. El presupuesto es amplio, está bien documentado y se lleva adelante según lo
previsto, y los gastos efectivos registran una leve desviación respecto de los niveles
esperados. La planificación presupuestaria se basa en una perspectiva plurianual y la
formulación anual refleja un sistema basado en las políticas que funciona adecuadamente. La
ejecución de los gastos presupuestarios sugiere un presupuesto sumamente creíble, aunque
pueden existir algunos atrasos. El prestatario ha publicado su presupuesto anual en forma
oportuna (Decreto 4970, del 30 de diciembre de 2011).
68. Los controles de los ingresos y los gastos son amplios, aunque surgen algunas
inquietudes relacionadas con la calidad de la presentación de informes de ingresos. Revisten
34
particular importancia las contundentes medidas destinadas a salvaguardar la integridad y la
precisión generales de la información sobre los ingresos, integrando o reconciliando los distintos
sistemas contables utilizados por el administrador tributario, asegurando la coherencia entre la
información de sus registros contables y la de sus registros estadísticos, y garantizando el
registro oportuno de las transacciones. Los registros y controles de los flujos de caja, los saldos y
la deuda pública contribuyen a una gestión fiscal sólida y proporcionan a las instituciones
públicas las herramientas para anticipar los fondos necesarios para ejecutar sus presupuestos en
forma ordenada.
69. Las cuentas públicas consolidadas se preparan dentro de los seis meses de finalizado
el año fiscal. Incluyen información completa sobre los ingresos, los gastos y los activos y
pasivos financieros. El contador general emite los estados financieros en valores devengados al
cierre del año fiscal y estos se presentan dentro de los seis meses, a más tardar el 15 de mayo del
año siguiente, al contralor general para ser auditados. En las políticas y los procedimientos de
auditoría del contralor general se dispone la aplicación de procedimientos financieros, de
observancia y de cumplimiento que son coherentes con los estándares de auditoría del Gobierno
nacional. Los informes de auditoría se presentan, antes del 1 de julio del siguiente año fiscal, al
Congreso y al presidente de la República.
Adquisiciones
70. En una evaluación del sistema de adquisiciones públicas se concluye que, si bien
Colombia ha logrado avances en los últimos cinco años, debe seguir progresando. Se han
dado importantes pasos hacia la modernización del sistema de adquisiciones, pero queda trabajo
por hacer para consolidar los beneficios y garantizar la sostenibilidad. Una de las reformas más
importantes ha sido la reciente creación (noviembre de 2011) de la Agencia Nacional de
Contratación Pública “Colombia Compra Eficiente”, con el fin de supervisar y dirigir las
reformas del régimen de adquisiciones, reemplazando a la Comisión Intersectorial de
Contratación Pública. Sin embargo, existen importantes desafíos pendientes: en primer lugar, el
marco jurídico debería regular los estándares, no solo los procesos, y alinear las adquisiciones
con la política de gastos. El marco jurídico ha puesto el acento en la función administrativa y se
basó principalmente en regulaciones legales. En segundo lugar, el sistema de adquisiciones
electrónicas debería actualizarse y convertirse en una plataforma transaccional de adquisiciones
para aumentar la transparencia, generar competencia y simplificar los procesos. En tercer lugar,
debería desarrollarse la fuerza de trabajo profesional. El personal de adquisiciones carece del
conocimiento y la profesionalidad para lograr los mejores resultados, incluidas las estrategias de
ahorro de costos. Por último, la Agencia Nacional de Contratación Pública debe contar con la
capacidad y los recursos suficientes para promover eficazmente los esfuerzos de modernización.
En resumen, los marcos institucionales y operacionales deben ser dinámicos y adaptables para
responder a los desafíos del mercado, a medida que las nuevas tecnologías y modalidades de
negocios se desarrollan en Colombia y en todo el mundo.
35
E. DESEMBOLSOS Y AUDITORÍA
71. Mecanismos de desembolso. Cuando se haya producido la entrada en vigor y se cumpla
cualquiera de las condiciones para la liberación del tramo, y a solicitud del prestatario, el Banco
depositará los fondos en una cuenta denominada en dólares estadounidenses del Banco de la
República de Colombia, en la que posteriormente se acreditarán dicho fondos en la cuenta única
de la Tesorería del MHCP, de manera que puedan utilizarse para financiar gastos
presupuestarios. El MHCP entregará al Banco una confirmación por escrito de la transacción
descripta luego de que este realice el desembolso de los fondos.
72. Todo indica que el entorno de control bancario en el que ingresarán los desembolsos
de los PPD resulta adecuado. Esta evaluación se basa en un examen del informe de auditoría
externa del Banco de la República de 2010 y 2011, la última evaluación de las salvaguardias del
Banco Central efectuada por el FMI (2010) y las consultas que el FMI realizó en 2011 en virtud
del artículo IV de su convenio constitutivo. Teniendo en cuenta la evaluación de los actuales
sistemas de GFP del prestatario y la conclusión de que los mecanismos fiduciarios de este
financiamiento son adecuados, el Banco no exigirá una auditoría de la cuenta designada y no se
considerarán mecanismos fiduciarios adicionales en esta etapa.
F. RIESGOS Y MITIGACIÓN
73. Se considera que la operación propuesta tiene un nivel general de riesgo moderado y
está sujeta a tres tipos de riesgos: a) macroeconómicos; b) políticos, institucionales y técnicos, y
c) sociales y ambientales.
74. Entre los principales riesgos macroeconómicos se incluye la exposición de Colombia a
tres tipos de perturbaciones externas, a saber, la desaceleración de la actividad económica en
Estados Unidos, la caída de los precios del petróleo y la conmoción del mercado financiero
mundial. La capacidad de recuperación del país en el plano macroeconómico se basa en la
existencia de condiciones iniciales sólidas y de márgenes para la aplicación de políticas
anticíclicas. El crecimiento económico es sólido y la inexistencia de grandes desequilibrios
internos o externos ayuda a consolidar la estabilidad. La posición externa se ve protegida por los
flujos considerables de IED, la gran acumulación de reservas de divisas y una línea de crédito
flexible con el FMI. Colombia tiene, además, un tipo de cambio flexible y dispone de margen
suficiente para relajar la política monetaria y fiscal.
75. Los principales riesgos políticos, institucionales y técnicos se relacionan con la
adecuada identificación de los beneficiarios, la asimilación de las reformas por parte de estos, la
capacidad institucional y los desafíos que conlleva la ejecución. El riesgo relacionado con la
identificación de los beneficiarios se mitiga aplicando criterios de admisibilidad objetivos (por
ejemplo, el Sisbén y Unidos) y estableciendo vínculos con las actividades complementarias del
Banco Mundial destinadas a respaldar una mejor gestión de los sistemas de identificación. Los
riesgos de que los beneficiarios no accedan a las reformas del sector del agua se mitigan
estableciendo por decreto requisitos específicos para que los municipios destinen recursos a la
difusión social y a las comunicaciones, a los subsidios cruzados existentes en el sector del agua
que reducen la carga de las tarifas para los hogares de menores ingresos y a las restricciones
36
regulatorias a los aumentos máximos anuales de las tarifas de agua, entre otras medidas. El
riesgo institucional y el relacionado con la ejecución se mitigan priorizando las reformas en las
áreas de mayor capacidad institucional, centrándose en las reformas que, según se ha
comprobado, son de vital importancia para las metas y los objetivos de los organismos de
ejecución, y en las reformas en las áreas donde el Banco lleva adelante una intensa labor
complementaria que incluye el apoyo al fortalecimiento de la capacidad institucional.
76. Los principales riesgos ambientales y sociales incluyen la posibilidad de que algunas de
las políticas que se respaldan con el PPD generen impactos sociales y ambientales negativos.
Existe un sólido marco normativo y regulatorio general en materia de medio ambiente. El
Gobierno de Colombia (con el respaldo del financiamiento y los servicios de conocimientos del
Banco) ha logrado importantes avances en la tarea de fortalecer el marco regulatorio e
institucional de la gestión ambiental del país. Este amplio compromiso ha permitido fortalecer el
marco regulatorio ambiental, incrementar la capacidad de las autoridades ambientales para hacer
cumplir las regulaciones e incorporar prácticas de evaluación y gestión ambientales en los
programas sectoriales.
77. Existe el riesgo de que no se incorporen marcos adecuados para la gestión social y
ambiental en los marcos de las APP y las concesiones que se respaldan con el programa. Sin
embargo, los lineamientos de la ANI sobre estudios de impacto social, las consultas y la posible
apropiación y reurbanización —elaborados con el respaldo técnico de IFC— son sólidos y
coinciden, en gran parte, con los que se utilizaban durante la vigencia del INCO. En ellos se
incluían reformas regulatorias sobre prácticas de adquisición y gestión de la tierra. El aumento
considerable de la dotación de personal y de la capacidad en la sección que se ocupa de las
cuestiones sociales permitirá realizar un análisis más exhaustivo de la pobreza y de los riesgos
relacionados con la distribución de los ingresos.
78. En el anexo 6 se incluye una evaluación más detallada de los riesgos y las medidas
de mitigación.
37
ANEXO 1: CARTA SOBRE LA POLÍTICA DE DESARROLLO SECTORIAL
38
39
40
41
ANEXO 2: NOTA SOBRE LAS RELACIONES CON EL FONDO
EL DIRECTORIO EJECUTIVO DEL FMI CONCLUYE EL EXAMEN
DEL DESEMPEÑO DE COLOMBIA EN EL MARCO DE LA LÍNEA
DE CRÉDITO FLEXIBLE
Comunicado de Prensa No. 12/159 (S)
4 de mayo de 2012
El Directorio Ejecutivo del Fondo Monetario Internacional (FMI) concluyó hoy el examen para
determinar que Colombia reúne los requisitos para el acuerdo en el marco de la Línea de Crédito
Flexible (LCF) y reafirmó que el país continúa satisfaciendo los criterios de acceso a los recursos
de la LCF. Las autoridades de Colombia han manifestado su intención de seguir asignando al
acuerdo carácter precautorio.
El acuerdo de dos años a favor de Colombia en el marco de la LCF por un monto equivalente a
DEG 3.870 millones (alrededor de US$5.980 millones) fue aprobado por el Directorio Ejecutivo
del FMI el 6 de mayo de 2011 (véase el Comunicado de Prensa No. 11/165). El primer acuerdo a
favor de Colombia en el marco de la LCF fue aprobado el 11 de mayo de 2009 (véase
el Comunicado de Prensa No. 09/161), y un segundo acuerdo por un año fue aprobado el 7 de
mayo de 2010 (véase el Comunicado de Prensa No. 10/186).
Al término de las deliberaciones del Directorio Ejecutivo sobre Colombia, David Lipton, Primer
Subdirector Gerente y Presidente Interino del Directorio, realizó la siguiente declaración:
“La continua capacidad de resistencia de Colombia frente a la turbulencia financiera
mundial y su vigoroso crecimiento durante el último año son reveladores de la solidez
de sus fundamentos y de la hábil gestión de las políticas. La solidez de la trayectoria de
sus políticas y de sus instituciones, incluidos la regla de balance fiscal estructural, un
régimen creíble de metas de inflación y una supervisión financiera eficaz, han
sustentado robustos balances públicos y privados.
El acuerdo a favor de Colombia en el marco de la LCF, aprobado hace un año en un
contexto de agudización de los riesgos externos, ha respaldado la estrategia
macroeconómica de las autoridades, brindando protección frente los riesgos extremos
mundiales y contribuyendo a afianzar la confianza de los mercados. El Directorio
Ejecutivo confirma que Colombia continúa satisfaciendo los criterios de acceso a los
recursos de la LCF.
Las autoridades están comprometidas a continuar recomponiendo paulatinamente los
márgenes de maniobra de las políticas que brindan protección contra los riesgos
internacionales. La consolidación fiscal ha superado las expectativas y el
endurecimiento gradual de la política monetaria ha sido adecuado en vista de la
vigorosa demanda interna. El régimen de tipo de cambio flotante continúa
desempeñando un papel clave en la absorción de los shocks externos, en tanto que la
ampliación de los márgenes de maniobra externos se ve complementada por el acuerdo
en el marco de la LCF.
La persistente incertidumbre mundial encierra significativos riesgos a la baja,
particularmente en lo relacionado con las perspectivas del comercio internacional, el
financiamiento externo y los precios de las materias primas. Colombia ha mantenido un
42
amplio espacio en sus políticas para mitigar las secuelas que podrían arrastrar esos
shocks, y las autoridades siguen comprometidas a mantener el marco basado en reglas y
a incorporar los ajustes necesarios en las políticas”.
43
ANEXO 3: ACONTECIMIENTOS ECONÓMICOS RECIENTES EN COLOMBIA
Situación política
1. El presidente Santos está en funciones desde agosto de 2010, y lidera una coalición
de unidad nacional. Esta coalición, a la que pertenece más del 90% de las bancas en el
Congreso, se ha mostrado relativamente fuerte y estable en los primeros dos años del mandato
presidencial. El país atraviesa desde 2002 una transformación en la que procura superar la
violencia interna, el tráfico de drogas y la debilidad institucional que han azotado el país. En este
contexto, el Gobierno de Santos inició recientemente las negociaciones de paz. Hoy en día, la
economía de Colombia está resurgiendo y las perspectivas son prometedoras. El país es ahora
más seguro y estable, un destino buscado por los inversionistas extranjeros, y aspira a convertirse
en miembro de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).
2. El Gobierno de Colombia ha obtenido varios logros significativos en los últimos
años y ha aprobado una serie de reformas importantes. En el plano internacional, esto
incluye el restablecimiento y la normalización de las relaciones diplomáticas y comerciales con
Venezuela y Ecuador. El tratado de libre comercio con Estados Unidos, largamente esperado,
finalmente entró en vigor el 15 de mayo de 2012. Asimismo, Colombia desempeña un papel cada
vez más activo en el ámbito internacional, lo que se refleja en su actual inclusión en el Consejo
de Seguridad de las Naciones Unidas y su condición de sede de diversas cumbres internacionales
de gran importancia. En el plano nacional, el Gobierno lleva adelante diversas reformas fiscales
y económicas, lo que incluye la introducción de una regla fiscal, reformas tributarias y del
régimen de regalías. Asimismo, se han aprobado leyes dirigidas a reducir la informalidad y a
fomentar el empleo entre los jóvenes. Se ha establecido también un nuevo marco legal y
regulatorio para mejorar el desempeño del sistema de salud. Por otro lado, se ha aprobado una
ley para compensar a las víctimas de acciones resultantes de conflictos. Además se ha llevado
adelante una reforma normativa con el fin de reducir los trámites burocráticos en la interacción
de los ciudadanos con las entidades públicas. Por último, el Congreso aprobó recientemente el
nuevo Marco Legal para la Paz.
Acontecimientos macroeconómicos recientes
3. Colombia es el país de la región que se recuperó con mayor rapidez de la crisis
económica mundial de 2008-09. La economía se recuperó al cabo de dos trimestres, mientras
que el plazo promedio en la región fue de cerca de seis trimestres (Banco Mundial, 2012d). El
sólido marco macroeconómico de Colombia, junto con la capacidad de recuperación de su sector
financiero y una respuesta normativa adecuada, permitieron a la economía amortiguar el impacto
de la crisis y recuperarse de sus efectos.
4. En 2011, el país creció un 5,9%, uno de los índices más altos de la región. Este ritmo
de expansión llevó a que la tasa de crecimiento de Colombia superara el promedio regional del
4,5% y se ubicara cerca del de los mercados emergentes, de 6,2%. Este proceso de crecimiento
fue impulsado por una fuerte demanda interna privada, respaldada por un alto grado de confianza
de los consumidores y los inversionistas, y el acceso al crédito barato. En lo que respecta a la
44
oferta, la expansión fue liderada por los sectores de petróleo y minería, servicios financieros
y comercio.
5. El proceso de crecimiento estuvo acompañado de una fuerte creación de empleo. El
crecimiento económico requirió una mano de obra suficientemente intensiva como para generar
cerca de 1,25 millones de nuevos puestos de trabajo en 2011. Los sectores de las manufacturas,
el comercio, la agricultura y otros servicios representaron el grueso de los empleos generados.
Por otro lado, debido a la mejora en las condiciones económicas y el crecimiento de la población,
se sumaron al mercado de trabajo 1 millón de personas. Como consecuencia, el número de
desempleados se redujo en cerca de 250 000 personas, mientras que la tasa de desempleo bajó
del 11,8% al 10,8% en 2011.
6. El auge petrolero que se observa actualmente alcanzó el máximo nivel histórico en
2011, cuando la producción, las exportaciones y la IED batieron nuevos récords. El país
estuvo cerca de alcanzar la meta de producción de 1 millón de barriles por día. Esto, combinado
con los niveles de precios sin precedentes, dio como resultado una expansión del 70% en las
exportaciones de petróleo y un aumento del 41% en el total de exportaciones. La IED (la mayor
parte de la cual se originó en el sector del petróleo y la minería) trepó a casi el doble en 2011,
cuando alcanzó un valor bruto de US$13 200 millones (el 4% del PIB). De este modo, el
porcentaje de la IED mundial que se dirigió a Colombia subió del 0,5% al 0,9%.
7. A pesar del auge de las exportaciones, el déficit en cuenta corriente se mantuvo sin
variaciones debido a un incremento igualmente significativo en las importaciones. Colombia
es uno de los pocos países exportadores de petróleo con una cuenta corriente externa deficitaria
(3% del PIB en 2011) en un momento en que los precios internacionales son sumamente
favorables. Si bien el superávit comercial mejoró al pasar del 0,8% al 1,7% del PIB en 2010-11,
el impacto de este incremento se vio atenuado por la fuerte suba del 35% en las importaciones,
impulsada en parte por la apreciación de la moneda. Como muchos otros países exportadores de
petróleo, Colombia registra déficit en la cuenta corriente externa debido al déficit en la balanza
de servicios y la repatriación de ganancias de empresas extranjeras que trabajan en el país. Si
bien ambos valores se deterioraron en 2011, la repatriación de ganancias generó los efectos más
notables. La IED neta financió cerca de la mitad del déficit en cuenta corriente de ese año,
mientras que la deuda externa subió medio punto porcentual del PIB, hasta alcanzar el 23,2%.
8. En 2011, Colombia mostró un desempeño fiscal relativamente sólido, gracias al
fuerte crecimiento, los precios favorables del petróleo y las reformas tributarias. El déficit
del sector público combinado disminuyó del 3,3% en 2010 al 1,9% en 2011, mientras que el
saldo primario pasó a ser positivo, de -0,4% a 0,9% del PIB. Esto, a su vez, contribuyó
a que la relación entre deuda pública y PIB se redujera de 36,9% a 34,2%. La causa principal fue
el fuerte crecimiento del coeficiente entre los impuestos federales y el PIB, que aumentó
1,3 puntos porcentuales.
9. La apreciación gradual del peso colombiano y sus movimientos volátiles siguen
siendo una fuente importante de preocupación en la política macroeconómica. El peso
colombiano (tanto la tasa nominal como la tasa efectiva real) se ha ido fortaleciendo
gradualmente en los últimos años como consecuencia de los importantes ingresos de capital
(principalmente, IED) y de las mejoras en la política fiscal. Al mismo tiempo, el tipo de cambio
45
flexible ha mostrado un alto grado de volatilidad, actuando como amortiguador de las
conmociones en tiempos de crisis económica internacional e incertidumbre (gráfico 1, panel d).
10. Recientemente, las autoridades intensificaron los esfuerzos para reducir el ritmo de
apreciación de la moneda. En los últimos años, el Banco Central ha aplicado un programa de
compra de dólares (de cerca de US$20 millones al día) para atenuar la excesiva volatilidad en el
camino del ajuste, por lo que las reservas internacionales se han incrementado gradualmente. El
Gobierno también ha intervenido, incluso demorando la repatriación de los dividendos
denominados en dólares estadounidenses de Ecopetrol (la petrolera de capital semiestatal). En
agosto de 2012, tras una suba sostenida del peso, el Banco Central aumentó las compras diarias
promedio a US$28 millones, mientras que el Gobierno realizó operaciones en el mercado
abierto por valor de US$700 millones. En términos más generales, el Gobierno también está
tratando de fortalecer la competitividad a través de reformas fiscales y mayores inversiones
en infraestructura.
11. En 2012, la economía se desaceleró, principalmente como resultado del deterioro de
las condiciones externas. Se espera que el crecimiento económico caiga al 4,3% en 2012, una
tasa cercana al potencial. El magro desempeño económico de Estados Unidos, junto con la baja
en los precios de las exportaciones colombianas, afectan cada vez más la economía del país. La
rigidez de la política monetaria aplicada durante el primer semestre de 2012 también ayuda a
explicar la desaceleración, si bien dicha política se hizo más laxa en la segunda mitad del año
(como se explica a continuación). El proceso de consolidación fiscal ya iniciado también provoca
una merma en la actividad económica. Por último, el crecimiento de la producción petrolera se
ha visto obstaculizado por el reciente aumento en los ataques a los oleoductos, lo que ha
demorado el logro de la meta de producir 1 millón de barriles por día a la que aspiraba el país1.
12. En respuesta a la desaceleración en la actividad económica interna, el Banco
Central ha iniciado un proceso de flexibilización de la política monetaria. Desde agosto de
2012, la tasa de interés de política monetaria se ha reducido 50 puntos porcentuales hasta llegar a
4,75%. Esto se produjo después de un período de contracción, durante el cual las autoridades
monetarias subieron gradualmente la tasa de interés en 225 puntos básicos desde principios de
2011 con el fin de reducir el riesgo de recalentamiento. Es de esperar que se produzcan nuevos
recortes en la tasa de interés durante lo que resta del año para impulsar la economía, en especial
en el contexto de una inflación baja y en disminución (3% en julio de 2012). Con tasas de interés
más bajas, también disminuirá el flujo de capitales de cartera, con lo que se aliviarán en cierta
medida las presiones en favor de la apreciación de la moneda.
13. El sector financiero continúa sólido y el crecimiento del crédito se está
desacelerando. El sistema bancario está bien capitalizado: según se informa, la tasa de
suficiencia del capital era de 15,3% en marzo de 2012, mientras que el coeficiente de capital de
nivel 1 llegaba al 12,5%. Los bancos colombianos se ubican entre los más rentables de la región,
con rendimientos sobre los activos y sobre el capital accionario que llegan al 3,8% y 26%,
respectivamente. Los préstamos improductivos representan un porcentaje manejable, del 2,8%.
1 Entre septiembre de 2011 y abril de 2012, se produjeron en promedio 12,5 ataques por mes a los oleoductos de
Colombia. A modo de comparación, cabe señalar que, en el período comprendido entre enero de 2009 y agosto de
2011, se registraron en promedio 2,6 ataques al mes.
46
El crédito destinado al sector privado ha disminuido del 22% interanual en octubre de 2011 al
18% interanual en mayo de 2012. Los préstamos para el consumo (no hipotecarios)
representaron casi el 30% del crédito otorgado en mayo de 2012 (un aumento respecto del 18%
de 2004), mientras que las hipotecas explican solo el 12,5% del total. El crecimiento del crédito
de los últimos años se deriva principalmente de un incremento en el monto promedio de los
préstamos, y no de un mayor número de deudores.
14. En resumen, en los últimos años, Colombia ha mostrado un desempeño económico
notable, resultado de la combinación de buena suerte y políticas acertadas. Los precios
favorables del petróleo a nivel internacional ciertamente contribuyeron a generar efectos
positivos en la IED, las exportaciones, el crecimiento y los resultados fiscales. Al mismo tiempo,
los resultados positivos se han visto respaldados por la aplicación de políticas acertadas. La
consolidación fiscal permitió reducir la prima del riesgo soberano, confirió a la economía mayor
capacidad de recuperación ante conmociones externas e incrementó la capacidad de la política
fiscal y monetaria de actuar de forma anticíclica. Hoy en día, el margen entre las tasas de interés
en Colombia es el más bajo de la región, según el EMBI. La deuda soberana ha alcanzado el
grado de inversión, y sus perspectivas recibieron recientemente la calificación de “positivas”
según la firma Standard & Poor’s. La gestión de la liquidez es también sólida, como demuestra la
rápida acumulación de reservas, y el país ha logrado obtener financiamiento en los mercados
internacionales en condiciones favorables.
Panorama macroeconómico y sostenibilidad de la deuda
15. Colombia cuenta con un sólido marco macroeconómico, basado en tres pilares que
se refuerzan entre sí: a) una política fiscal responsable fundada en un marco fiscal de mediano
plazo creíble, sujeto a una regla de saldo estructural, b) una política monetaria basada en un
régimen de metas de inflación complementado por un tipo de cambio flotante, con
intervenciones moderadas, y c) políticas micro- y macroprudenciales, combinadas con un sólido
sistema financiero. Este marco constituye una base sólida para las perspectivas económicas
futuras del país. En el corto y mediano plazo, es probable que la demanda agregada crezca como
consecuencia de la mayor confianza de los consumidores y los inversionistas, el aumento de las
inversiones en infraestructura y la aplicación del tratado de libre comercio con Estados Unidos.
Por otro lado, se prevé que, en los próximos años, la prolongada crisis de la zona del euro
continuará arrastrando consigo a la economía mundial, lo que traerá consecuencias perjudiciales
para Colombia.
16. Las proyecciones que se describen a continuación se centran en el panorama de
corto y mediano plazo. En ellas se incorporan las perspectivas elaboradas más recientemente
sobre la economía mundial, así como los últimos anuncios del Banco Central sobre política
monetaria y cambiaria. Para elaborar el escenario de referencia, se tomó en cuenta la última
versión de Perspectivas de la economía mundial 2012, publicada por el FMI, donde se da por
supuesto lo siguiente: 1) una recuperación gradual pero lenta de la actividad económica en
Estados Unidos que refleja la debilidad actual de los precios de las viviendas, las presiones para
desendeudarse y un mercado laboral endeble; 2) una recesión breve en la zona del euro como
consecuencia de la consolidación fiscal y el desendeudamiento (sin alteraciones importantes en
la unidad monetaria), y 3) la persistencia de precios altos para el petróleo, provocada por las
limitaciones a la oferta mundial y las tensiones geopolíticas, con una tendencia gradual a la baja.
47
En este contexto internacional, se prevé que la política económica nacional será estricta en el
plano fiscal y flexible en el monetario. En este escenario de referencia, se espera que la economía
colombiana se comporte como se describe en los párrafos siguientes (véanse más detalles en el
cuadro 1).
17. Crecimiento e inflación: Luego del fuerte crecimiento económico de 2011 (del 5,9%),
las proyecciones indican que el PIB real se moderará para ubicarse en el 4,3% en 2012 y en el
mediano plazo se acercará a su tasa potencial de 4,4%. Se prevé que la inversión y el consumo
privado sostendrán el crecimiento de la demanda interna. Durante el período que abarca la
proyección, la inflación se mantendrá cerca del 3% fijado como meta, controlada por las
intervenciones oportunas del Banco Central.
18. Cuentas fiscales: Según las previsiones, el déficit fiscal del Gobierno central disminuirá
del 2,8% del PIB en 2011 al 2,2% en 2014, a medida que el crecimiento de los ingresos supere el
aumento gradual del gasto público. Se espera que, para 2014, el déficit estructural del Gobierno
central sea del 2,3% del PIB, tal como exige la meta provisional establecida en la regla fiscal. A
la luz del sólido desempeño de Colombia en lo que respecta a la gestión fiscal, se prevé que las
autoridades adoptarán las medidas correctivas necesarias para cumplir con esta meta.
19. Cuentas externas: El déficit en la cuenta corriente externa se amplió durante la
recuperación económica de 2010-11 debido a que las importaciones se aceleraron y las salidas de
la renta de los factores de producción se incrementaron. En el mediano plazo, el déficit externo
volverá a reducirse gradualmente y, según se prevé, será financiado por los continuos y
cuantiosos flujos de IED. Se espera, asimismo, que el crecimiento de las exportaciones se
desacelere a causa de las limitaciones a la capacidad en el sector petrolero y minero, mientras
que las importaciones aumentarán con mayor lentitud debido a que el crecimiento económico se
habrá moderado.
48
Gráfico 1: Colombia: Indicadores económicos seleccionados a) Crecimiento del PIB: Colombia, América Latina y el
Caribe (ALC) y mercados emergentes
b) Índice de desempleo (promedio móvil
de tres meses, en porcentaje)
c) Colombia: Inflación y tasa de interés
de política monetaria
d) Tipo de cambio: Tipo de cambio nominal
y efectivo real
e) Ingresos tributarios (brutos) f) Saldo general y estructural del sector público combinado,
2005-11
Fuente: a) Perspectivas de la economía mundial, del FMI; b) Departamento Administrativo Nacional de Estadística
(DANE); c) y d) Banco de la República y Banco Mundial; e) Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; f) FMI.
Mercados
emergentes
ALC
Colombia
-2.0
0.0
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 9.0
10.0
11.0
12.0
13.0
14.0
15.0
16.0
17.0
Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic
mín-máx 2001-2009 2010
2011 2012
-1.0
1.0
3.0
5.0
7.0
9.0
11.0
Aug
:-04
Feb
:-05
Aug
:-05
Feb
:-06
Aug
:-06
Feb
:-07
Aug
:-07
Feb
:-08
Aug
:-08
Feb
:-09
Aug
:-09
Feb
:-10
Aug
:-10
Feb
:-11
Aug
:-11
Feb
:-12
Aug
:-12
Inflación IPC
Tasa de política monetaria
Tasa de política monetaria real
90.0
95.0
100.0
105.0
110.0
115.0
120.0
125.0
130.0
135.0
140.01600
1700
1800
1900
2000
2100
2200
2300
2400
2500
2600
Jan:-
05
Aug
:-05
Mar
:-06
Oct
:-06
May
:-07
Dec
:-07
Jul:
-08
Feb
:-09
Sep
:-09
Apr:
-10
Nov
:-10
Jun
:-1
1
Jan:-
12
Aug
:-12
Tipo de cambio
nominal por
cada US$ (escala izq.
invertida)
10%
11%
12%
13%
14%
15%
0
20
40
60
80
100
120
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Porc
enta
je d
el P
IB (
lín
ea)
Mil
es d
e m
illo
nes
de
CO
P (
bar
ras)
Coeficiente ingresos/ PIB
(bruto), (eje derecho)
Saldo
general del
sector público
combinado
Saldo
estructural
del sector público
combinado
-3.5
-3.0
-2.5
-2.0
-1.5
-1.0
-0.5
0.0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
49
Cuadro 1: Principales indicadores económicos
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Crecimiento del PIB real (%) 6,7 6,9 3,5 1,7 4,0 5,9 4,3 4,4 4,4 4,5 Inflación del IPC (promedio, %) 4,3 5,6 7,0 4,2 2,3 3,4 3,2 2,8 3,0 3,0 Precio del petróleo, combinación colombiana (US$/barril)
58,3 66,2 90,2 56,6 73,1 99,4 101,5 100,4 96,1 92,1
Ahorro nacional bruto 20,6 20,2 20,6 20,3 19,0 20,4 20,2 19,6 19,4 19,5
Inversión nacional bruta 22,4 23,0 23,5 22,4 22,0 23,5 23,1 22,5 22,0 22,0
Crecimiento de las exportaciones (FOB, %)
15,9 21,4 26,0 -11,7 20,1 41,2 3,8 5,1 3,6 2,0
- Crecimiento de las exportaciones de petróleo (%)
13,8 15,6 66,8 -16,0 60,7 69,6 12,5 10,5 0,7 -1,9
Crecimiento de las importaciones (FOB, %)
23,5 25,4 20,5 -16,2 22,7 35,2 7,7 4,2 3,0 3,8
Saldo en cuenta corriente -1,8 -2,8 -2,9 -2,1 -3,1 -3,0 -2,9 -2,9 -2,6 -2,5
IED (neta) 4,1 3,9 3,5 1,7 0,1 1,7 3,0 2,6 2,4 2,3
Reservas brutas (meses) 4,8 5,5 7,4 6,4 5,5 5,8 6,3 6,7 6,8 6,7
Total de deuda externa 25,0 21,2 19,7 22,7 22,2 23,2 22,6 22,2 21,7 21,0
Sector público consolidado
Total de ingresos 27,3 27,2 26,4 26,7 26,2 26,9 28,0 28,2 27,9 27,3
Total de gastos 28,1 28,2 26,3 29,3 29,3 28,7 28,8 29,4 29,0 28,6
Sector público combinado, total -0,7 -0,7 -0,1 -2,7 -3,3 -1,9 -0,8 -1,1 -1,0 -1,1
Deuda pública 36,8 32,7 30,9 36,7 36,9 34,2 32,2 30,9 30,0 29,3
- de la cual, externa 16,4 13,7 12,5 16,0 13,9 13,1 13,3 13,3 13,0 12,5
PIB (miles de millones de US$) 162,8 210,6 235,3 231,6 284,9 327,6 365,4 387,4 407,8 430,1
Fuente: Proyecciones del personal del Banco Mundial basadas en datos del DANE, el Banco Central, el MHCP y el
FMI.
Nota: Debido a discrepancias estadísticas, el saldo del sector público combinado para el período 2005-09 no es igual
a la diferencia entre los ingresos totales y el total de gastos.
20. Si bien Colombia no es inmune a una crisis económica internacional, está bien
preparada para responder ante una situación de esa índole. Las principales vulnerabilidades
del país se relacionan con tres tipos de perturbaciones externas: la desaceleración de la actividad
económica en Estados Unidos, la caída de los precios del petróleo y la conmoción del mercado
financiero mundial. A modo de mitigación, el país cuenta con amplia capacidad y margen para
responder a las perturbaciones con políticas fiscales y monetarias anticíclicas (recuadro 1). Por
otro lado, no se espera que el reciente aumento en los precios mundiales de los alimentos
represente un riesgo importante para el escenario de referencia.
21. Si bien las cuentas fiscales y externas pueden verse afectadas con una caída en los
precios del petróleo, hay razones para mantener un cauto optimismo en este aspecto. La
dependencia de un producto básico genera riesgos fiscales. Los ingresos provenientes del
petróleo representan cerca del 16% del total de ingresos públicos. Cada vez que el precio del
barril de petróleo se reduce en US$10, los ingresos del Gobierno central disminuyen 0,4% del
PIB (con un retraso de un año). De producirse otra crisis económica mundial, es probable que los
precios del petróleo caigan abruptamente, con lo que se reducirían los ingresos del Gobierno y se
incrementaría el déficit en la cuenta corriente externa (que en 2011 alcanzaba el 3% del PIB).
Por otro lado, Colombia es un país cuyos títulos se califican con el grado de inversión y goza de
una sólida confianza entre los inversionistas. Los niveles saludables de IED dirigidos al sector
50
financiero y de hidrocarburos continuarán financiando la mayor parte del déficit de la cuenta
corriente externa. Asimismo, el Gobierno continúa con sus esfuerzos para restablecer resguardos
fiscales que puedan amortiguar el impacto negativo de una caída en los precios del petróleo. En
particular, la regla fiscal propicia una reducción constante del déficit fiscal en el mediano plazo.
Recuadro 1: Posibles impactos de una desaceleración económica mundial en Colombia
En caso de una posible crisis económica mundial, las fuentes de contagio para la economía colombiana serían
similares a las de la crisis de 2008-09, esto es, el canal comercial, el financiero y el de las expectativas:
El canal comercial. Colombia es el cuarto país productor de petróleo de la región y el cuarto exportador de
carbón del mundo. La caída en la demanda externa (principalmente de productos petroleros y mineros), junto con
la reducción de los precios internacionales, ampliaría el déficit en cuenta corriente de Colombia. El sector del
petróleo y la minería generó cerca del 20% de la tasa de crecimiento del país en 2011, lo que pone de manifiesto
un efecto nada despreciable en la demanda agregada.
El canal financiero. En caso de que se produzca una crisis mundial, las condiciones de financiamiento tanto
externo como interno se volverían más restrictivas. La depreciación de la moneda se agravaría debido a que la
fuga hacia destinos más seguros invertiría el sentido de los flujos de capital. Las dislocaciones de los mercados
financieros podrían generar presiones en entidades bursátiles y otros inversionistas endeudados.
El canal de las expectativas. En vista de que el crecimiento del PIB está impulsado principalmente por la
demanda interna privada, la confianza de los consumidores y los inversionistas es un factor clave para el
crecimiento futuro de la demanda agregada. Una crisis de confianza puede también reducir el crecimiento del
crédito, puesto que los bancos impondrían condiciones de préstamo más exigentes.
Colombia está en condiciones de responder ante una crisis, en particular en los frentes financiero, monetario
y cambiario:
Es probable que la primera línea de defensa sea la flexibilización de la política monetaria. Los aumentos en
las tasas de interés aplicados desde 2011 generaron un margen para relajar la política monetaria, que las
autoridades están aprovechando actualmente. La tasa de política monetaria podría reducirse aún más, siempre
controlando de cerca los impactos en la inflación de los precios al consumidor y de los activos, así como el efecto
en el crecimiento del crédito.
El tipo de cambio flexible permite absorber eficazmente las conmociones. La flexibilidad del régimen
cambiario posibilita que la moneda se deprecie con rapidez, como ocurrió durante 2008-09. Junto con los
resguardos financieros relativamente amplios, esto puede contribuir a absorber el impacto de un posible cambio
en el sentido de los flujos de capital.
El sector financiero colombiano es sólido y ha demostrado capacidad para recuperarse de la crisis
financiera internacional y la consiguiente desaceleración económica. La mayor parte del sistema bancario
colombiano está en manos de entidades nacionales; el grado de exposición a bancos europeos es limitado.
Las necesidades de financiamiento externo son manejables. La línea de crédito flexible que mantiene el país
con el FMI y el elevado flujo de IED previsto brindan cobertura suficiente.
Pero Colombia sigue siendo moderadamente vulnerable en el frente fiscal y social:
Vulnerabilidad fiscal: El país está sumamente expuesto a una posible caída en los precios internacionales del
petróleo. Los ingresos provenientes del petróleo representan cerca del 16% del total de ingresos públicos. Cada
vez que el precio del barril de petróleo se reduce en US$10, los ingresos del Gobierno central disminuyen 0,4%
del PIB (con un retraso de un año). Con todo, Colombia cuenta con instituciones fiscales sólidas y los niveles de
su deuda pública son moderados, por lo que podría implementar algunas medidas anticíclicas a modo de
incentivo dentro del marco de la regla fiscal.
Vulnerabilidad social: El grado relativamente alto de elasticidad de la pobreza al crecimiento que se observó
durante la crisis de 2008-09 implica que una desaceleración económica generaría entre los pobres colombianos
un impacto más grave que en cualquier otro país de la región. La reciente disminución de un punto porcentual en
la tasa de desempleo podría también revertirse en parte si se detiene el crecimiento. Como aspecto positivo, cabe
señalar que Colombia cuenta con una base relativamente sólida para responder a una posible crisis utilizando los
programas de protección social, de empleo temporario y de capacitación ya existentes.
51
Sostenibilidad de la deuda
22. El análisis de la sostenibilidad de la deuda indica que, en el escenario de referencia,
la trayectoria de la deuda pública muestra una tendencia a la baja. Este análisis fue
elaborado en agosto de 2012 por personal del FMI, y sus conclusiones se corresponden con los
supuestos macroeconómicos delineados en el cuadro 1. En el escenario de referencia, se prevé
que la relación deuda-PIB se reducirá del 34,2% en 2011 al 30,7% en 2014 (del sector público
combinado, bruto). En vista de que gran parte de la deuda del Gobierno central está denominada
en moneda nacional y con condiciones fijas, las alteraciones de las tasas de interés y el tipo de
cambio tienen escaso impacto en la trayectoria de la deuda. Las perspectivas respecto de la deuda
tampoco se ven demasiado afectadas por perturbaciones en el crecimiento económico o el saldo
primario. Los pasivos fiscales contingentes constituyen la principal fuente de riesgo para la
sostenibilidad de la deuda, si bien, cuando se simula una alteración con un 10% de incremento
del PIB, no se modifica la trayectoria declinante de la deuda. En síntesis, la sostenibilidad de la
deuda pública no es una preocupación importante en el mediano plazo.
23. A modo de síntesis, en el análisis presentado en la sección II se concluye que el marco de
política macroeconómica de Colombia es adecuado. La política fiscal a mediano plazo sigue
siendo prudente. Los desembolsos fiscales asociados al programa que se respalda con el PPD se
han incorporado en el marco fiscal de mediano plazo para 2012 del Gobierno y, según las
previsiones, no tendrán repercusiones en la política tributaria. Asimismo, las políticas monetarias
y cambiarias respaldan la estabilidad macroeconómica y financiera.
52
Fuente: Cálculos del personal del FMI (agosto de 2012).
Proyecciones
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
1 Escenario de referencia: Deuda del sector público 1/ 32.7 30.9 36.7 36.9 34.2 32.2 30.9 30.0 29.3 28.3 27.3 0.6
de la cual, proporción denominada en moneda extranjera 13.7 12.5 16.0 13.9 13.1 13.3 13.3 13.0 12.5 12.1 11.7
2 Variación en la deuda del sector público -4.1 -1.8 5.8 0.2 -2.6 -2.0 -1.3 -0.9 -0.7 -0.9 -1.0
3 Flujos generadores de deuda identificados (4+7+12) -6.0 -2.0 -0.3 0.0 -2.8 -1.5 -1.6 -1.5 -0.7 -0.8 -0.7
4 Déficit primario -3.0 -3.5 -0.8 0.2 -1.0 -2.1 -1.6 -1.6 -1.4 -1.3 -1.2
5 Recaudación y donaciones 27.2 26.4 26.7 26.2 26.9 28.0 28.2 27.9 27.3 27.0 26.8
6 Gasto primario (excluido el pago de intereses) 24.2 22.9 25.9 26.4 26.0 25.9 26.6 26.3 26.0 25.8 25.7
7 Dinámica automática de la deuda 2/ -1.5 1.6 0.7 -0.2 -1.8 0.6 0.5 0.7 0.6 0.5 0.5
8 Contribución del diferencial de tasa de interés/crecimiento 3/ 0.0 0.1 1.9 0.2 -1.5 0.6 0.5 0.7 0.6 0.5 0.5
9 de la cual, proporción de contribución de la tasa de interés real 2.3 1.2 2.3 1.6 0.4 2.0 1.9 1.9 1.9 1.7 1.7
10 de la cual, contribución del crecimiento del PIB real -2.3 -1.0 -0.5 -1.4 -1.9 -1.4 -1.3 -1.3 -1.3 -1.2 -1.2
11 Contribución de la depreciación del tipo de cambio real 4/ -1.6 1.5 -1.1 -0.4 -0.3 ... ... ... ... ... ...
12 Otros flujos generadores de deuda identificados -1.4 -0.1 -0.2 -0.1 0.0 -0.1 -0.5 -0.6 0.0 0.0 0.0
13 Ingresos por privatización (negativo) -1.4 -0.1 -0.2 -0.1 0.0 -0.1 -0.5 -0.6 0.0 0.0 0.0
14 Reconocimiento de pasivos implícitos o contingentes 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0
15 Otros (especificar, por ejemplo, recapitalización bancaria) 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0
16 Residual, incluida la variación de activos (2-3) 5/ 1.9 0.2 6.0 0.2 0.1 -0.5 0.4 0.6 0.0 -0.2 -0.3
Relación entre deuda del sector público e ingresos 1/ 120.4 117.1 137.2 140.9 127.2 115.1 109.6 107.5 107.2 104.8 101.9
Necesidades de financiamiento brutas 6/ 9.1 7.1 7.9 7.4 6.1 4.6 5.4 4.6 4.7 3.9 4.3
en miles de millones de dólares de EE. UU. 19.2 16.7 18.3 21.0 19.9 16.9 21.1 18.8 20.2 17.7 20.7
Escenario con las principales variables en sus promedios históricos 7/ 32.2 30.0 28.0 26.0 23.8 21.5 0.0
Escenario sin modificaciones en las políticas (saldo primario constante) en 2012-2017 32.2 30.5 29.1 27.6 25.9 23.9 0.5
Principales supuestos macroeconómicos y fiscales del escenario de referencia
Crecimiento del PIB real (porcentaje) 6.9 3.5 1.7 4.0 5.9 4.3 4.4 4.4 4.5 4.5 4.5
Tasa de interés nominal promedio de la deuda pública (porcentaje) 8/ 12.4 11.8 11.4 8.5 8.6 8.9 9.3 9.1 9.2 8.8 8.9
7.3 4.3 8.0 4.8 1.7 6.4 6.3 6.8 6.8 6.5 6.4
11.1 -10.2 9.8 2.7 2.4 ... ... ... ... ... ...
Índice de inflación (deflactor del PIB, porcentaje) 5.0 7.6 3.4 3.6 6.9 2.5 3.0 2.3 2.4 2.3 2.5
Crecimiento del gasto primario real (deflactado con deflactor del PIB, porcentaje)6.5 -1.9 15.1 5.9 4.2 4.0 7.2 3.4 3.0 3.7 4.0
Déficit primario 9/ -3.0 -3.5 -0.8 0.2 -1.0 -2.1 -1.6 -1.6 -1.4 -1.3 -1.2
1/ Deuda bruta del sector público combinado, incluida la deuda externa pendiente de Ecopetrol y el Banco de la República. No contempla ningún retiro de fondos
en el marco de la línea de crédito flexible ni pasivos contingentes.
2/ Se deriva como [(r - p(1+g) - g + ae(1+r)]/(1+g+p+gp)) multiplicado por la relación de deuda del período anterior, con r = tasa de interés ; p = tasa de crecimiento del deflactor del PIB; g = tasa de crecimiento del
PIB real; a = proporción entre la deuda denominada en moneda extranjera y nacional, y e = depreciación del tipo de cambio nominal (medida por el incremento en el valor en dólares de EE. UU. de la moneda nacional).
3/ La contribución de la tasa de interés real se deriva del denominador de la nota 2/ como r - π (1+g) y la contribución del crecimiento real como -g.
4/ La contribución del tipo de cambio se deriva del numerador de la nota 2/ como ae(1+r).
5/ En las proyecciones, esta categoría incluye las variaciones del tipo de cambio.
6/ Definidas como el déficit del sector público, más la amortización de la deuda del sector público de mediano y corto plazo, más la deuda de corto plazo al cierre del período anterior.
7/ Las principales variables son el crecimiento del PIB real, la tasa de interés real y el saldo primario como porcentaje del PIB.
8/ Derivado como el gasto nominal en intereses dividido por el nivel de deuda del período anterior.
9/ Se excluyen las discrepancias estadísticas.
10/ Se da por supuesto que las principales variables (crecimiento del PIB real, tasa de interés real y otros flujos generadores de deuda identificados) se mantienen en el nivel del último año proyectado.
Cifras efectivas
Cuadro 2. Colombia: Marco de sostenibilidad de la deuda del sector público, 2007-2017
(en porcentaje del PIB, a menos que se indique otra cosa)
Tasa de interés real promedio (tasa nominal menos variación del deflactor
del PIB, porcentaje)
Apreciación nominal (aumento del valor de la moneda local en dólares de
EE. UU., porcentaje)
Saldo primario
de
estabilización
de la deuda
10/
53
Fuente: Cálculos del personal del FMI (agosto de 2012).
Colombia: Sostenibilidad de la deuda pública: Pruebas de límites 1/
(Deuda pública en porcentaje del PIB)
Fuentes: Fondo Monetario Internacional, estudios de los países y estimaciones del personal.
1/ Las áreas sombreadas representan datos reales. Las perturbaciones individuales son perturbaciones de media desviación
estándar permanente. Las cifras de los recuadros representan proyecciones promedio para las respectivas variables en el
escenario y el valor de referencia que se presenta. También se presenta el promedio histórico de 10 años para las variables.
2/ Perturbaciones de 1/4 de desviación estándar permanente aplicadas a la tasa de interés real, tasa de crecimiento y saldo
primario.
3/ Depreciación real por única vez del 30% y perturbación del 10% del PIB sobre el pasivo contingente se produce en 2013; la
depreciación real se define como depreciación nominal (medida por la caída porcentual en el valor del dólar frente a la
moneda local) menos la inflación nacional (basada en el deflactor del PIB).
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
20
25
30
35
40
45
50
2008 2010 2012 2014 2016
Necesidades financieras
brutas en el es. de ref.
(der.)
Escenario histórico
Referencia
20
25
30
35
40
45
50
2008 2010 2012 2014 2016
Perturb. tasas de interés
Referencia
32.1
27.3
20
25
30
35
40
45
50
2008 2010 2012 2014 2016
Perturbación de crecimiento
Referencia 23.9
30.9
27.3
20
25
30
35
40
45
50
2008 2010 2012 2014 2016
Escenario sin cambio de pol.
Perturbación del saldo primario
Referencia
30.6
27.3
20
25
30
35
40
45
50
2008 2010 2012 2014 2016
Perturbación
combinada
Referencia38.3
34.3
27.3
20
25
30
35
40
45
50
2008 2010 2012 2014 2016
Perturbación pasivo combinado
Depreciación de 30%
Referencia
Escenarios de referencia e histórico Perturbación de las tasas de interés (porcentaje)
Perturbación de crecimiento (porcentaje por año)
Perturbación del saldo primario (porcentaje del PIB) y
escenario sin cambio de políticas (saldo primario constante)
Perturbación por depreciación real y pasivo contingente 3/Perturbación combinada 2/
Referencia: 6.6
Escenario: 7.6
Histórico: 4.4
Referencia: 4.5
Escenario: 3.6
Histórico: 4.5
Referencia: 1.4
Escenario: 0.7
Histórico: 1.9
54
ANEXO 4: PRINCIPALES DESAFÍOS SECTORIALES
Y PROGRAMA GUBERNAMENTAL
PRINCIPALES DESAFÍOS SECTORIALES
1. La eficiencia y la productividad del sistema urbano de Colombia —junto con un
sólido desempeño macroeconómico sostenido e inversiones estratégicas en capital humano,
infraestructura, innovación y sistemas productivos— serán un factor determinante de la
capacidad del país para pasar de ser una economía de ingreso mediano a una economía de
ingreso más alto. En Colombia, el sistema urbano será fundamental para el crecimiento. Esto
obedece a tres factores principales.
2. En primer lugar, las actividades urbanas representan una importante contribución al
crecimiento económico. Si bien en Colombia y otros países de América Latina el crecimiento
económico está impulsado principalmente por los productos básicos, las actividades urbanas en
el sector minorista, de manufacturas y de servicios también constituyen una proporción
considerable. En las últimas cuatro décadas, la combinación de las distintas actividades urbanas1
ha representado más del 50% de la tasa de crecimiento del PIB2. En segundo lugar, fortalecer el
rol de las ciudades puede ayudar a mitigar los riesgos intrínsecos de las economías que dependen
en gran medida de los productos básicos. En estudios recientes del Banco Mundial se señalan los
riesgos que conlleva el crecimiento impulsado por estos productos3. A fin de respaldar la
transición de un sistema económico impulsado por los productos básicos a una estructura
productiva más sólida basada en los recursos y, posteriormente, a un modelo de industrias que
hagan un uso intensivo del conocimiento, será necesario contar con un sistema urbano eficiente.
Es precisamente en las aglomeraciones urbanas donde tienen lugar las actividades
manufactureras. Por ello, es importante que las ciudades contribuyan a esta transición a través de
la mejora de la infraestructura de conectividad, la gestión adecuada de la tierra y las políticas
proactivas que garanticen la habitabilidad de las ciudades. En tercer lugar, casi el 80% de los
colombianos vive en zonas urbanas, cuyas tasas de desempleo superan el 12% y se encuentran
entre las más altas de la región. Las ciudades de Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla
concentran el 30% de la población del país y una gran proporción de sus puestos de trabajo. Al
promover un sistema urbano que funcione correctamente, se podría fomentar el crecimiento y
mejorar la calidad de vida de una población mayormente urbana.
3. La gestión eficiente de las ciudades y las zonas urbanas será un factor determinante
para que Colombia pueda aprovechar las ventajas del crecimiento y reducir la pobreza y la
1 Las actividades urbanas incluyen comercios, restaurantes, hoteles, manufacturas, finanzas y otros servicios
relacionados. 2 Cálculos provenientes del análisis de la urbanización basados en un promedio variable del componente de la tasa
de crecimiento económico que representan las actividades puramente urbanas. 3 Si bien no hay evidencias de una “maldición de los productos básicos” en Colombia, en el informe se identifican
varios riesgos relacionados con esos productos que pueden afectar las perspectivas de desarrollo económico e
institucional del país si no se toman las medidas adecuadas; véase Banco Mundial (2010), Natural Resources in
Latin America and the Caribbean: Beyond Booms and Busts? (Recursos naturales en América Latina y el Caribe:
¿Qué esconden los ciclos de bonanza y de crisis?). Banco Mundial. Oficina del Economista en Jefe, Región de
América Latina y el Caribe.
55
desigualdad. Desde siempre, la urbanización ha estado fuertemente ligada a la reducción de la
pobreza y la desigualdad y a la mejora del acceso a los servicios básicos4. En Colombia, la
reducción de las tasas de pobreza se relaciona estrechamente con el nivel de urbanización de los
distintos departamentos5, y la urbanización ha venido acompañada de mejores condiciones de
vida en todo el país. En 1964, solo el 50% de los habitantes de las que hoy son grandes ciudades
tenía acceso a servicios de electricidad, agua y saneamiento. En las ciudades más pequeñas, la
tasa de cobertura era de aproximadamente 40% en el caso del agua y la electricidad, y 20% en el
caso del saneamiento. Hoy en día, todas las ciudades, independientemente del tamaño que
tengan, brindan acceso casi universal a los servicios básicos.
4. No obstante, aún persisten dificultades para garantizar que las ciudades sean
sostenibles, productivas e incluyentes en Colombia. En particular, es fundamental contar con
un sistema de transporte público seguro y más eficiente para garantizar la movilidad, el acceso a
las oportunidades y la productividad en las ciudades. La necesidad de abordar las externalidades
negativas de la acelerada motorización, como la seguridad vial y la congestión, está adquiriendo
importancia crítica. La escasez de espacios públicos y viviendas para personas de bajos ingresos
representa importantes desafíos para la seguridad y la calidad de vida. La persistente desigualdad
en la calidad de los servicios públicos, como el de AAS, también constituye un desafío clave.
Una mejor coordinación interjurisdiccional puede ayudar a difundir los beneficios y reducir las
externalidades negativas asociadas con la urbanización. Es esencial lograr una mejor
conectividad para aumentar la productividad y el comercio y contribuir a incrementar la
eficiencia del sistema urbano. La relación entre las políticas orientadas a mejorar la
productividad urbana (por ejemplo, las inversiones en infraestructura) y la capacidad de
inclusión suele ser de complementariedad, aunque no siempre. Es imprescindible contar con un
marco de gestión y de política urbana que permita lograr el equilibrio entre esos objetivos.
5. Las cifras sobre la cobertura del servicio de AAS han ido mejorando de manera
constante en los últimos 30 años, si bien persisten dificultades tanto en lo que respecta a la
calidad de los servicios como al acceso de los sectores más pobres. Colombia está en
condiciones de alcanzar las ambiciosas metas de ampliación de la cobertura, tanto de los
servicios de abastecimiento de agua como de saneamiento, definidas en el PND 2010-14. En
2008, la cobertura del servicio de agua y saneamiento en las zonas urbanas era del 97% y el 93%,
respectivamente. En las zonas rurales y en las ciudades pequeñas, era del 72% y el 69%,
respectivamente. No obstante, subsisten las diferencias en el grado de acceso entre las diversas
regiones, mientras que, en las ciudades medianas y pequeñas (donde la sostenibilidad financiera
de los operadores es dificultosa), en ocasiones la calidad del agua es mala y el suministro,
intermitente6. Se trata menos del 30% de las aguas residuales recolectadas, aunque en la
4 Véase Banco Mundial (2009), Informe sobre el desarrollo mundial: Una nueva geografía económica, y la nueva
Estrategia del Banco Mundial para el sector urbano y los Gobiernos locales. Sistema de ciudades: La urbanización,
motor del crecimiento y alivio de la pobreza. 5 Véase el análisis de la urbanización en Colombia (Banco Mundial, 2012). 6 Colombia cuenta con un sofisticado régimen de regulación de precios, manejado por la Comisión de Regulación de
Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), que fija niveles tarifarios que permiten la recuperación total de los
costos. El Gobierno nacional brinda importantes subsidios de capital a los municipios más pobres y pequeños que no
se tienen en cuenta en el proceso de fijar las tarifas. Los municipios tienen flexibilidad para determinar a partir de
esto las tarifas que aplicarán a cada uno de los seis estratos económicos claramente definidos, lo que permite
establecer subsidios cruzados entre los distintos niveles. En la práctica, sin embargo, el concepto de subsidios
56
actualidad muchas ciudades de Colombia están implementando programas de gestión de las
aguas de desecho. Persiste, asimismo, la desigualdad en el acceso a los servicios incluso en áreas
donde ya se han ampliado las redes, puesto que estas inversiones no cubren los costos de
modificar las cañerías de las casas para conectarlas a la red de agua o alcantarillado.
6. Las ciudades colombianas se enfrentan al doble desafío de abordar el tema de la
movilidad urbana y mejorar la seguridad vial mediante un sistema de transporte sostenible y
de calidad, en vista de los índices crecientes de motorización7, congestión, contaminación del
aire y accidentes en las ciudades8. En los últimos años, el Gobierno de Colombia ha dado pasos
importantes para resolver estas cuestiones, entre los que figuran sus esfuerzos por reformar el
sistema de transporte público, así como las medidas iniciales adoptadas para abordar los
impactos de la rápida motorización. No obstante, Colombia se encuentra tanto con la necesidad
como con la oportunidad de elaborar un enfoque de múltiples dimensiones basado en estrategias
de crecimiento urbano inteligente. La promoción del transporte público y de los medios no
motorizados (ciclismo y caminatas), la integración entre el transporte y el uso de la tierra y el
tratamiento de los impactos de la motorización (centrado en las políticas de seguridad vial y
gestión de la demanda de transporte) pueden generar soluciones más eficaces en función de los
costos para el problema de la movilidad. Es también esencial crear entidades de coordinación
regional y gestión integrada del transporte.
7. El marco legal de Colombia que rige la planificación del uso de la tierra y el
desarrollo urbano es sólido, pero persisten ciertos problemas que generan restricciones en
la oferta de tierras y déficit habitacional. La Ley 388, de 1997, establece el marco para que los
municipios apliquen una planificación de corto, mediano y largo plazo, e incluye disposiciones
obligatorias para la conservación de recursos naturales de importancia crítica. Sin embargo, el
mercado de la vivienda padece restricciones importantes tanto en el lado de la oferta como en el
de la demanda9. La producción formal de viviendas no satisface la demanda: cada año se forman
285 000 hogares nuevos, mientras que solo se construyen 140 000 nuevas viviendas. El déficit es
mayor en los segmentos de ingresos bajos. Las pérdidas humanas y económicas provocadas por
fenómenos naturales se asocian con las deficiencias en la gestión del uso de la tierra y en las
normas relativas a las viviendas: los registros históricos indican que el 80% de los daños y las
pérdidas provocadas por acontecimientos naturales pueden vincularse con una gestión
cruzados no da buenos resultados en los municipios pobres y pequeños, lo que socava la sostenibilidad financiera y
la calidad del servicio. 7 De acuerdo con la Secretaría Distrital de Movilidad (2010), solo en Bogotá, la flota de vehículos se incrementó
drásticamente en un 105% entre 2002 y 2010, y en 2010 se alcanzó un total de 1,3 millones de vehículos. http://www.movilidadbogota.gov.co/hiwebx_archivos/ideofolio/mayo-12-de-2011---boletn-movilidad-en-cifras-2010_2299.pdf. 8 En 2011, el número de muertes provocadas por accidentes viales ascendió a 5800, por lo que estos se convirtieron
en la principal causa de muerte en las personas de entre 5 y 35 años en el país. En ese año, 41 000 personas sufrieron
heridas graves por la misma causa. 9 En lo que respecta a la oferta, el acceso a la tierra (ya se trate de expansión o de nuevos desarrollos) sigue siendo un cuello de
botella crítico que impide que tanto el sector privado como el público produzcan viviendas accesibles en gran escala. Según la
Financiadora del Desarrollo Territorial S.A. y el MVCT, el 90% de los proyectos de construcción de viviendas de interés social
son de menos de 1 hectárea y 100 unidades residenciales, y el 68% son de 50 unidades. Las restricciones normativas y la
focalización inadecuada de la política de subsidios contribuyen también a esta situación. En lo que concierne a la demanda,
muchos hogares de ingresos bajos tienen acceso limitado al financiamiento hipotecario. Además de las dificultades de las
familias para ahorrar el monto del pago inicial, casi el 50% del mercado laboral de Colombia es informal y no accede a los
servicios del sector bancario tradicional. La cartera total de préstamos hipotecarios pendientes como porcentaje del PIB se ubicó
en el 4,2% en 2010, un valor bajo si se lo compara con el 22% de Chile.
57
inadecuada del uso de la tierra (problemas de ubicación) y el 20%, con la carencia de normas
adecuadas para las viviendas (calidad de la construcción). A fin de propiciar una gestión
eficiente de los riesgos de desastre y reducir la vulnerabilidad, Colombia dedica importantes
esfuerzos a conocer en mayor profundidad los factores de riesgo en el nivel local y sectorial e
invierte en medidas de mitigación estructurales y no estructurales.
8. La coordinación entre el ámbito metropolitano y el regional es clave. Colombia es un
país fuertemente descentralizado, pero los desafíos en materia de desarrollo a menudo se
extienden más allá de los límites de las jurisdicciones locales. Desde 1991 (cuando la
Constitución confirió autonomía política, fiscal y administrativa al nivel municipal), los
aproximadamente 1123 municipios y los 5 distritos del país tienen las mismas responsabilidades
en cuanto al suministro de servicios básicos, sea cual fuere su tamaño o su capacidad. No hay
incentivos para la coordinación dentro de las jurisdicciones, y los políticos se muestran renuentes
a compartir recursos presupuestarios e inversiones a través de instrumentos colectivos, y ni el
Gobierno central ni los departamentos tienen la facultad de intervenir en esta cuestión. La falta
de coordinación en el ámbito metropolitano y regional perjudica a los sectores que pueden sacar
provecho de las economías de escala, como la prestación de servicios básicos y el
transporte público.
9. A pesar del fuerte crecimiento económico y los incrementos en la IED, la
infraestructura de conexión de Colombia va a la zaga de la de sus pares en la región. El
déficit de infraestructura, junto con las grandes distancias que median entre las ciudades y la
costa, eleva los precios del transporte, lo que a su vez resta competitividad a los bienes
elaborados en las ciudades más grandes. Es sumamente importante mejorar la conectividad
internacional de las grandes ciudades de la región andina para impulsar el crecimiento y lograr
mayor eficiencia en términos generales en todo el sistema de las ciudades de Colombia. La
inversión en infraestructura también se vincula estrechamente con la productividad y el
crecimiento económico urbano, y el nivel de productividad del país es insuficiente si se lo
compara con el de la región de América Latina y el Caribe. Es necesario movilizar volúmenes
significativos de capital para cubrir el déficit de financiamiento y mejorar así la infraestructura y
la conectividad en Colombia.
10. Es importante que esta red de desafíos sectoriales se evalúe en el marco de un
“sistema de ciudades”. Si se adoptan políticas centradas en el éxito de ciudades específicas,
aisladas del sistema, es posible que estas pierdan la oportunidad de explotar sus ventajas
comparativas y de emprender actividades económicas complementarias. Por ejemplo, en China,
la política urbana respaldó la formación de “grupos de ciudades” en los que se fortaleció la
conexión entre ciudades pequeñas, medianas y grandes con el fin de propiciar economías de
escala y de aglomeración a partir de la interacción dentro de un mismo sector industrial y entre
diversos sectores (Banco Mundial, Urban Strategy [Estrategia urbana], 2010). Un sistema de
ciudades que funciona adecuadamente también promueve la fluidez de los mercados de tierras,
mano de obra y productos. En Brasil, las grandes inversiones en infraestructura de conexión
facilitaron el desarrollo de un sistema en el que las ciudades grandes se diversificaron y se
beneficiaron de las economías de aglomeración, mientras que las ciudades medianas y pequeñas
sacaron provecho de las economías de escala y de la complementariedad especializada. En
Colombia —donde actualmente las funciones de las ciudades no se complementan, puesto que su
grado de especialización es limitado— el cambio en favor de una perspectiva que contemple un
58
sistema de ciudades generaría beneficios que se extienden más allá de una ciudad en particular y
que pueden difundirse a todo el país en su conjunto.
EL PROGRAMA DEL GOBIERNO
11. Para hacer frente a los desafíos urbanos, el Gobierno de Colombia ha elaborado una
plataforma integral, que incluye la iniciativa de alto nivel Misión Ciudades, puesta en
marcha a fines de 2011. En el marco de esta iniciativa, se convocó a un consejo de especialistas
nacionales e internacionales para que impartiera orientaciones sobre políticas intersectoriales
para garantizar que las ciudades sean el motor del crecimiento económico sostenible e inclusivo
en Colombia. La iniciativa se centra en la eficiencia del sistema urbano en su totalidad. La
creación del programa Misión Ciudades demuestra el alto grado de compromiso del Gobierno de
Colombia con la política de desarrollo urbano y se basa en una amplia red de programas
sectoriales específicos que se describen con mayor detalle más adelante. El programa Misión
Ciudades respaldará al DNP en la elaboración de un marco para el “sistema de ciudades” en
Colombia; como resultado, el CONPES formulará una política nacional de ciudades que incluirá
recomendaciones para llevar a cabo la reforma y el análisis de políticas posteriores en diversos
sectores. En este marco se incluirá un panorama hasta 2035 y se abordarán cuestiones clave
como la conectividad y la movilidad, los mercados laborales, la innovación, la calidad de vida, la
sostenibilidad ambiental, los mercados de tierras y viviendas, la buena gestión y la
coordinación regional.
12. Las prioridades de las políticas urbanas están claramente establecidas en los
sucesivos PND. En el PND 2006-10 se destacaron tres esferas clave para la inversión y la
reforma: i) mejoramiento de los barrios marginales y prestación de servicios básicos en los
asentamientos informales; ii) programas de aprovechamiento de la tierra para la construcción de
viviendas destinadas a grupos de bajos ingresos, y iii) revitalización y densificación urbanas. En
el PND 2010-14, se introduce un marco que abarca tres esferas estratégicas (crecimiento
sostenible y competitividad, igualdad de oportunidades para lograr la prosperidad social, y
consolidación de la paz) y cinco pilares clave para el crecimiento: i) nuevos sectores para la
innovación; ii) agricultura y desarrollo rural; iii) infraestructura de transporte; iv) desarrollo
minero y energético, y v) vivienda.
13. Por otro lado, el Gobierno de Colombia ha encarado una reforma del transporte
urbano con el fin de ofrecer a los residentes de las zonas urbanas opciones de movilidad
competitivas, eficientes, accesibles, seguras y sostenibles desde el punto de vista ambiental.
El PNTU10
de 2002 propone la implementación de sistemas de autobuses de tránsito rápido y
sistemas integrados de transporte masivo en las grandes ciudades (de más de
600 000 habitantes), y de sistemas estratégicos de transporte público en las ciudades medianas
(de entre 250 000 y 600 000 habitantes). Para respaldar la gestión de la demanda y el desarrollo
orientado al transporte, en el PND se abría la posibilidad de cobrar un cargo por congestión en
las ciudades de más de 300 000 habitantes y de establecer un Registro Único Nacional de
10 El PNTU se basa en la Ley 86 aprobada en diciembre de 1989. El marco normativo e institucional del PNTU se ha
establecido en dos documentos del CONPES (CONPES n.o 3167 y 3260), aprobados en 2002 y 2003.
59
Tránsito. También se ha comenzado a revisar la Ley de Transporte Masivo (Ley 86, de 1989, y
Ley 310, de 1996), de modo de mejorar la coordinación en los planes maestros de movilidad y
los POT, y flexibilizar los coeficientes de ocupación del suelo exigidos en las zonas aledañas a
las estaciones de transporte masivo. Asimismo, se procura establecer un marco legal que aclare
el alcance y las responsabilidades de las autoridades del área de transporte en las zonas
metropolitanas. Además, se han adoptado enérgicas medidas normativas en materia de seguridad
vial a través del Plan Nacional de Seguridad Vial (2011-16), que se describe en detalle más
adelante.
14. En las últimas décadas, se han introducido reformas fundamentales y mejoras
constantes en el sector de AAS de Colombia. Con la descentralización promovida a través de
la Constitución de 1991 se trasladó la responsabilidad por la prestación de estos servicios a los
Gobiernos municipales, mientras que la Ley 142, de 1994, impuso a todas las entidades
prestadoras de servicios públicos la obligación de convertirse en sociedades anónimas
legalmente constituidas, pudiendo ser de propiedad del municipio, privadas o mixtas. En la
Ley 142 también se estableció un ente nacional para la regulación de tarifas, la Comisión
Reguladora de Agua (CRA), y una institución nacional de supervisión, la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios. Estas reformas han tenido como resultado una mejor
prestación de los servicios en las grandes ciudades, que adoptaron diversas estrategias para
mejorar el suministro de agua. Por ejemplo, Barranquilla seleccionó un operador internacional
especializado para manejar su sistema; Cartagena se asoció con una compañía internacional de
agua y creó una empresa de capital mixto; Bogotá y Medellín adoptaron medidas para mejorar la
sostenibilidad financiera y la eficiencia operativa de sus empresas municipales de suministro
de agua.
15. En las ciudades medianas y pequeñas, ha sido más difícil introducir reformas en el sector
de agua y saneamiento, a pesar de los esfuerzos por brindar asistencia técnica (por ejemplo, con
el Programa de Modernización Empresarial creado en 1998 para brindar asistencia técnica y
financiamiento con el objeto de facilitar la incorporación de operadores especializados en el
sector del agua, y que en 2007 había llegado a tan solo 87 de más de 1000 municipios). En
respuesta a esta situación, se creó el programa de Planes Departamentales de Agua (PDA), en el
que se asignaba a los 32 Gobiernos departamentales la función de intermediarios entre el
Gobierno nacional y los municipales. Para 2011, ya se habían incorporado al programa de PDA
31 departamentos y 727 municipios. Sin embargo, la implementación del programa ha sido más
lenta que lo que se preveía originalmente, con demoras en las inversiones e importantes
deficiencias en el MVCT y en los departamentos en cuanto a la capacidad para coordinar, dirigir
e implementar el marco de estos planes. En el PND se ratifica el apoyo al sector del agua a través
del programa denominado “Agua para la Prosperidad”. Entre los desafíos clave en este sector
figuran los siguientes: i) solucionar las importantes limitaciones en la capacidad y las
dificultades para la ejecución en el nivel regional y en las ciudades medianas y pequeñas en el
marco de los PDA; ii) ampliar y consolidar los beneficios de la iniciativa del Programa de
Modernización Empresarial (PME) en las ciudades medianas y las áreas metropolitanas;
iii) resolver los problemas del sistema en general en relación con la calidad y la equidad en el
acceso a los servicios de AAS; iv) implementar un programa de conexiones intradomiciliarias
para los hogares de bajos ingresos, y v) elaborar programas de saneamiento rural.
60
16. En 2004, el Gobierno de Colombia elaboró un programa de 10 años de duración
para reducir la vulnerabilidad a los desastres en el nivel nacional y en ciertos municipios
clave. Asimismo, los últimos cuatro PND (incluido el más reciente, denominado Prosperidad
para Todos, 2010-14) han hecho hincapié sistemáticamente en la necesidad de comprender los
riesgos y las amenazas naturales y en la implementación de políticas de desarrollo institucional y
mitigación de riesgos. Estos PND han promovido el fortalecimiento de la supervisión de riesgos
y la actualización del sistema integrado de información, así como el diseño y la aplicación de
instrumentos metodológicos para la medición de los peligros, la vulnerabilidad y los riesgos.
Estas políticas han permitido mejorar los sistemas de alerta temprana, con lo que se han reducido
las muertes provocadas por desastres naturales. No obstante, los daños y las pérdidas en las
propiedades y los medios de vida continúan aumentando año tras año como consecuencia de una
planificación y gestión inadecuada del uso de la tierra. A fin de abordar esta situación, el
Gobierno ha establecido como requisito la delimitación y zonificación de los riesgos en la
revisión de los POT ya existentes (artículo 189 del Decreto 019, del 10 de enero de 2012). La
Ley 1450, de 2011, también dispone el desarrollo de una metodología para formular y consolidar
un inventario nacional de asentamientos en zonas de alto riesgo. Estas últimas políticas están
respaldadas en el marco de esta serie de PPD programáticos y se describen en detalle a
continuación.
17. El Gobierno de Colombia ha elaborado un amplio programa de reformas
normativas, incentivos e inversiones para abordar el enorme déficit de viviendas del país.
El Gobierno se ha fijado la meta de propiciar la construcción de 1 millón de viviendas en el
período que abarca el PND 2010-14. Para alcanzar este objetivo, el MVCT ha elaborado un
ambicioso paquete de reformas normativas. Entre las iniciativas vinculadas con la demanda se
incluye un importante programa de subvenciones, subsidios a las tasas de interés para los
préstamos hipotecarios dirigidos a familias de ingresos bajos, subsidios a la vivienda específicos
para poblaciones desplazadas dentro del país y familias perjudicadas por fenómenos naturales
recientes, así como subsidios para el arrendamiento de viviendas con opción a compra.
Asimismo, el Gobierno continúa respaldando el crecimiento de los productos de financiamiento
hipotecario vinculados con los ahorros y dirigidos a sectores de ingreso bajo a través del Fondo
Nacional de Ahorros, que hasta la fecha cuenta con más de 350 000 clientes.
18. Entre las iniciativas relacionadas con la oferta, se incluye un ambicioso programa de
reformas que procura estimular la construcción de viviendas para sectores de ingresos bajos. El
Ministerio (con el financiamiento y el apoyo técnico del Banco Mundial) respalda el programa
Macroproyectos11
, cuyo objetivo es fomentar la construcción en gran escala de viviendas para
sectores de ingresos bajos mediante la provisión de subsidios a la oferta en el marco de APP. A
pesar de parecer sumamente prometedor como enfoque novedoso en las políticas habitacionales
para los sectores de bajos ingresos, el programa Macroproyectos ha encontrado importantes
dificultades de implementación. El MVCT no ha podido mantener la capacidad necesaria para
ejecutar este complejo programa, por lo que está invirtiendo sumas considerables en capacidad
interna y sistemas de gestión a fin de garantizar la ejecución. Asimismo, en abril de 2012, el
presidente Santos anunció un nuevo plan de viviendas sociales que supone el compromiso de
construir 100 000 nuevas unidades para los que viven en la extrema pobreza. El programa tiene
el objetivo de salvar una deficiencia clave en las políticas habitacionales de Colombia: el
11 Ley 1151, decreto regulatorio 4260, de 2007, y Ley “de segunda generación” 1469, de 2011.
61
suministro de viviendas sociales accesibles a los que viven en la pobreza extrema. Está dirigido a
un segmento de la población que no puede participar en el mercado comercial de viviendas
basado en subsidios. De este modo, se atenuará en parte el constante crecimiento de los barrios
marginales y los asentamientos informales urbanos.
19. El Gobierno de Colombia ha manifestado su compromiso respecto de las iniciativas
de coordinación regional. El PND 2010-14 refleja la importancia que reviste mejorar la
coordinación entre jurisdicciones como medio para eliminar las diferencias entre las zonas
rurales y urbanas en el suministro de servicios, suprimir las disparidades regionales en los
indicadores clave de los servicios y lograr que los beneficios del crecimiento en favor de los
pobres que se registra en las ciudades colombianas se extiendan también a otras áreas. En
términos más generales, dicho plan pone de relieve la necesidad de fortalecer la relación entre las
entidades territoriales y el Gobierno Nacional. En este contexto, la reforma clave es la
aprobación, en 2011, de la LOOT, por la que se crea un marco legal para que las jurisdicciones
subnacionales colaboren de manera voluntaria en la planificación regional y los planes de
inversión, así como un marco intergubernamental para mejorar la planificación y la coordinación
de las inversiones entre los diversos niveles de Gobierno: nacional, departamental, metropolitano
y municipal. Con esta reforma, los administradores locales tienen espacio para colaborar y sacar
ventaja de las economías de escala en la prestación de servicios, así como para abordar con
mayor eficacia las externalidades negativas de la urbanización. Se prevé también la aprobación
de una nueva ley referida a las zonas metropolitanas, con la que se procurará consolidar las
funciones fiscales y de planificación de las entidades metropolitanas. Además, el Gobierno
aprobó recientemente normas que establecen el marco legal para el contrato plan, instrumento
que permitirá la planificación coordinada del desarrollo en los diversos niveles de Gobierno en
función de las prioridades para el desarrollo. Esta serie de PPD respalda esta reforma, que se
describe en detalle más adelante.
20. En los últimos tiempos, el Gobierno ha adoptado medidas audaces para incrementar
el financiamiento de las obras de infraestructura urbana, metropolitana y regional. En
2011, modificó el programa nacional de transferencias de regalías provenientes de la extracción
de recursos naturales nacionales. Se aprobó una nueva ley (Ley de Regalías), con la que, entre
otras cosas, se crea un fondo específico para financiar inversiones en infraestructura regional
estratégica. Asimismo, se transformó el INCO en la nueva ANI, con mayores responsabilidades
y más capacidad para manejar las concesiones. Se espera que estas reformas permitan mejorar la
eficiencia de la red logística de Colombia, puesto que afectarán las inversiones en infraestructura
logística, como aeropuertos, puertos y carreteras con peaje. Esta reforma será, además,
respaldada con una nueva ley sobre APP, que regulará el funcionamiento de dichas asociaciones
en el sector social y de infraestructura. La presente serie de PPD programáticos respalda estas
últimas reformas, que se describen en detalle más adelante.
62
ANEXO 5: DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA OPERACIÓN
1. En este anexo se incluye la descripción detallada de los siguientes elementos: i) los
activadores indicativos para el PPD-II; ii) el marco de resultados, y iii) el proceso de consulta
vinculado a las medidas previas del PPD-I.
Descripción de los activadores indicativos de la segunda operación de la serie de PPD
2. El préstamo propuesto es el primero de una serie de dos PPD programáticos. En el cuadro
siguiente se incluye una breve descripción de los activadores indicativos propuestos para el
segundo PPD de la serie.
Cuadro 1: Descripción de los activadores indicativos del PPD-II Activador indicativo del PPD-II Descripción
Primer activador de políticas: Aprobar un documento del
CONPES sobre políticas
nacionales para fortalecer la
eficiencia y la sostenibilidad del
sistema de ciudades de Colombia.
Se espera que el documento CONPES propuesto sea el producto final de
Misión Ciudades, una comisión interministerial que tiene el mandato de
elaborar una política multisectorial que promueva la productividad, la
sostenibilidad y la inclusión social del sistema de ciudades de Colombia. En el
documento CONPES propuesto se procurará clasificar las funciones de las
principales ciudades y corredores de crecimiento urbano teniendo en cuenta la
dinámica actual y prevista de los mercados y el comercio. Sobre esta base, la
política suministrará orientaciones e incentivos a la inversión directa en
infraestructura urbana y regional y emprendimientos productivos con el fin de
incrementar la eficiencia y el crecimiento en los sistemas urbanos. Se espera
que esta política nacional tenga un amplio impacto en los mercados laborales y
amplíe el acceso al empleo y a los servicios urbanos entre los grupos de bajos
ingresos.
Segundo activador de políticas: Aprobar un documento del
CONPES sobre políticas
nacionales en el que se detalle la
creación de un nuevo marco
jurídico para la gestión de la
demanda de transporte urbano.
Se ha observado que la gestión de la demanda es un elemento clave de todo
plan dirigido a abordar la movilidad, la congestión y las cuestiones vinculadas
con la sostenibilidad en todas las ciudades de Colombia. En lo que respecta a
las políticas, en el último PND se ha puesto de relieve la importancia de la
gestión de la demanda de transporte. Con este documento CONPES propuesto
se procurará orientar a los funcionarios de las ciudades sobre cómo poner en
práctica las diversas estrategias posibles de gestión de la demanda de
transporte. En consecuencia, dicho documento deberá: i) describir las diversas
estrategias de gestión de la demanda aplicables al contexto de las ciudades
colombianas; ii) describir las circunstancias y los entornos en los que cada una
de esas estrategias resultarían apropiadas; iii) establecer orientaciones legales e
institucionales para las ciudades que estén analizando la posibilidad de aplicar
esas estrategias; iv) detectar las deficiencias (técnicas, institucionales y legales)
que deben superarse para implementar con éxito los sistemas de gestión de la
demanda, y v) brindar orientación sobre los indicadores y mecanismos
adecuados para determinar el impacto de las medidas de gestión de la
demanda. El documento CONPES propuesto es un requisito imprescindible
para que las ciudades apliquen medidas de gestión de la demanda que mitiguen
con éxito la congestión, mejoren la seguridad vial y reduzcan la contaminación.
Idealmente, los ingresos generados por los mecanismos de gestión de la
demanda podrían destinarse también a financiar mejoras complementarias en
los sistemas de transporte público y no motorizado.
Tercer activador de políticas: Aprobar un documento del
CONPES en el que se establezca
la política nacional sobre sistemas
integrados de transporte público.
El documento CONPES propuesto tiene como objetivo consolidar aún más los
esfuerzos del país por establecer marcos regulatorios de nivel metropolitano en
las principales ciudades con el fin de lograr la gestión integrada de los servicios
de transporte. En Bogotá, Pereira y Cartagena ya ha comenzado la
modernización de los servicios de transporte público dentro de dichos marcos
63
Activador indicativo del PPD-II Descripción
(con concesiones a operadores regulados). El documento CONPES propuesto
tendrá el propósito de institucionalizar las enseñanzas extraídas de estas
experiencias piloto de modo que otras zonas metropolitanas y ciudades
dispongan de orientaciones normativas cuando atraviesen este proceso.
Específicamente, se espera que el documento ofrezca orientaciones sobre los
siguientes temas: i) normas mínimas de calidad del servicio y cuestiones
operativas (tarifas, cronogramas, trasbordos, evaluación de la experiencia del
usuario, transición desde los sistemas existentes); ii) criterios para seleccionar a
los operadores (preferencia por los operadores ya existentes en la primera
concesión, condiciones equitativas en las concesiones subsiguientes,
capitalización y experiencia), y iii) estructura regulatoria (plazo y estructura de
los contratos de concesión, requisitos respecto de los parámetros y la calidad de
los autobuses que se utilizarán, los sistemas de medición e incentivos durante
la implementación de la concesión, las sanciones, las multas y las cláusulas
sobre rescisión de contratos, la fijación de tarifas, la estructura institucional y
la relación con las principales partes interesadas de las ciudades). Se espera que
los residentes de las zonas urbanas sean los principales beneficiarios de esta
reforma, con tarifas integradas, mejoras en la calidad y confiabilidad del
servicio, disminución de los índices de accidentes, y reducción de la
contaminación y de los niveles de congestión.
Cuarto activador de políticas: Establecer, mediante decreto
ministerial, una metodología para
elaborar el inventario municipal
de los asentamientos humanos en
situación de riesgo.
En el PND (artículo 218 de la Ley 1450, de 2011) se confía al MVCT la tarea
de elaborar una metodología para crear un inventario nacional de
asentamientos en riesgo de desastres. Esta metodología habrá de aprobarse a
través de un decreto ministerial posterior. La metodología incluirá la
identificación de las zonas en peligro o en situación de riesgo dentro de los
municipios, y con ella se brindará información sociodemográfica sobre las
familias en situación de riesgo y se definirán medidas para respaldar la
prevención y mitigación. El inventario es una herramienta fundamental que
permitirá incorporar el análisis del riesgo de desastres en la planificación del
uso de la tierra y de las inversiones. El diseño de la metodología deberá estar
listo para diciembre de 2012. Este activador indicativo propuesto regulará el
artículo 218 de la Ley 1450 de la manera indicada. Asimismo, dicho artículo
fue señalado como medida previa para el préstamo para políticas de desarrollo
con opción de giro diferido ante el riesgo de catástrofes aprobado en 2012. En
tal sentido, el activador indicativo propuesto tiene el objeto de respaldar la
consolidación del programa de reforma del Gobierno en el área de gestión de
riesgos de desastres, con lo que complementará la labor conjunta que el Banco
y el Gobierno de Colombia desarrollan en paralelo.
Quinto activador de políticas: Aprobar el decreto ministerial que
reglamenta la Ley 1469 de 2011
para definir las responsabilidades
y los beneficios respecto de los
impuestos municipales que
derivan de la aplicación de la ley
sobre Macroproyectos de Interés
Social Nacional.
El decreto ministerial establecerá un marco regulatorio para gestionar los
impactos (tanto positivos como negativos) de los proyectos habitacionales de
gran envergadura en determinadas ciudades colombianas. En vista de que
muchos de estos proyectos se llevarán a cabo en municipios pequeños ubicados
en la periferia de grandes centros urbanos y con capacidad técnica limitada,
con este decreto se pretende medir y estimar con precisión las externalidades
que pudiera provocar la construcción de viviendas para sectores de ingresos
bajos y ofrecer incentivos para que las ciudades gestionen eficazmente dichos
efectos. Los grandes proyectos habitacionales permitirán incrementar los
ingresos de las ciudades sumando viviendas y, en consecuencia, ampliando la
base para los impuestos a la propiedad. Dichos proyectos también generarán
actividades económicas importantes, como servicios, y los sectores
comerciales seguirán a la demanda. Asimismo, los residentes de estas
viviendas para poblaciones de bajos ingresos incrementarán la demanda de
servicios sociales e infraestructura, pues requerirán más escuelas, hospitales y
medios de transporte. En el decreto propuesto se formulará un modelo en el
cual podrán basarse las diversas ciudades, que les permitirá estimar las
64
Activador indicativo del PPD-II Descripción
responsabilidades generadas con cada nuevo proyecto de viviendas para
sectores de ingresos bajos. Se espera que las políticas tengan un fuerte impacto
en los ingresos fiscales y permitan reservar recursos para educación y salud y,
por ende, beneficien a los pobres que dependen en gran medida de los servicios
estatales.
Sexto activador de políticas: Consolidar la estructura de
gestión municipal para mejorar la
coordinación entre los municipios
de las zonas metropolitanas
mediante la reglamentación de la
ley de zonas metropolitanas
propuesta.
La regulación nacional propuesta tiene el objetivo de establecer un marco legal
detallado para la gestión de las zonas metropolitanas. En Colombia, la
cooperación en este nivel está restringida a las seis áreas metropolitanas
legalmente establecidas. Sin embargo, aún en ellas, el grado de coordinación
real en la planificación, la gestión y las inversiones es limitado y sumamente
variable. La fuerte descentralización del sistema intergubernamental de
Colombia no genera incentivos para que los municipios colaboren en el plano
metropolitano o regional. No obstante, las realidades que trae el desarrollo
(como la provisión de servicios básicos de agua y saneamiento, la gestión
ambiental y la planificación del transporte) exigen cada vez más un manejo a
nivel metropolitano para sacar provecho de las economías de escala. La
reglamentación de la ley de coordinación metropolitana propuesta creará un
marco para la colaboración en las grandes áreas metropolitanas y reducirá las
exigencias para la creación de una entidad de gestión de estas zonas. También
fomentará el desarrollo regional e incrementará los recursos aportados por el
Gobierno central sobre la base de los proyectos regionales estructurados por
diversas entidades.
Séptimo activador de políticas: Aprobar un documento del
CONPES en el que se articule una
política nacional sobre los
contratos de gestión para el
sistema vial nacional (CREMA).
Colombia va a la zaga de sus pares tanto en la acumulación como en la calidad
de su infraestructura productiva, particularmente de su red vial. Las
restricciones fiscales y las políticas de gestión inadecuadas han traído como
consecuencia un déficit de financiamiento y el deterioro de los activos viales
del país. Para superar estas deficiencias, desde 1994 se ha otorgado la
concesión de unos 4000 kilómetros de rutas nacionales en tres tandas
sucesivas. No obstante, el resultado de la participación privada en el
financiamiento de la infraestructura vial ha sido dispar. El Gobierno de
Colombia ha manifestado un renovado interés por fortalecer la capacidad del
sector público para preservar con eficacia y eficiencia los activos viales con los
recursos gubernamentales y por consolidar los mecanismos que permitan atraer
al sector privado en proyectos en los que pueden lograrse claras mejoras en la
eficiencia. El documento CONPES propuesto sobre los CREMA tendrá el
propósito de exponer una política integral para el mantenimiento y la
recuperación de los activos viales, que incluirá, entre otros, los siguientes
elementos: i) la incorporación de contratos basados en el desempeño para la
gestión de los activos viales, que hagan hincapié en la satisfacción de los
usuarios de las carreteras y en el desempeño del contratista de modo de
alcanzar un nivel mínimo de servicio, y no en los insumos (por ejemplo,
contratos basados en el cumplimiento de cierta cantidad de actividades y en
precios unitarios); ii) el fortalecimiento de la capacidad institucional de la
entidad vial, en particular para que pueda encarar estudios anuales confiables
del estado de las carreteras, análisis técnicos y económicos de los
subproyectos, y gestión social, ambiental y de las adquisiciones de los
proyectos, y iii) la definición más precisa de las funciones de las restantes
partes interesadas (como el Ministerio de Hacienda, el DNP y el Ministerio de
Transporte) en lo que respecta al mantenimiento y la recuperación de la red
vial.
Octavo activador de políticas: Aprobar un decreto ministerial
que reglamente la ley de las APP
con el fin de brindar un marco de
lineamientos para la
El decreto propuesto tiene el fin de regular siete aspectos clave de la Ley de
APP (Ley 1508, de 2012). En primer lugar, este decreto definirá los conceptos
de “disponibilidad“, “niveles de servicio” y “estándares de calidad”. Estas
variables son fundamentales para determinar los derechos del contratista
privado en lo que se refiere a la remuneración por construir, hacer funcionar y
65
Activador indicativo del PPD-II Descripción
estructuración, el financiamiento
y la gestión de dichos
instrumentos.
mantener la concesión de la infraestructura pública. En segundo lugar, en el
decreto se procurará establecer una definición clara de lo que deben
considerarse contribuciones públicas a la operación de una APP. En tercer
lugar, con el decreto se buscará regular aspectos específicos de las APP
iniciadas por entidades del sector privado, entre los que figuran la definición de
un sistema de precalificación para la selección de concesionarios y contratistas.
Cuarto, y también en relación con las APP de iniciativa privada, el decreto
establecerá los requisitos mínimos técnicos, legales, financieros y de otra
índole de la documentación que los agentes privados de las APP deberán
presentar durante las etapas de prefactibilidad y factibilidad. En quinto lugar, el
decreto tendrá el fin de establecer las normas adicionales, las condiciones de
admisibilidad y los procedimientos para la aprobación de los proyectos de las
APP, lo que incluye la estimación del pasivo contingente y el análisis de
alternativas a las transacciones de las APP para justificar el uso del modelo
propuesto por sobre otras opciones de las que puede disponer el Gobierno.
Sexto, con el decreto se buscará proporcionar un marco para evaluar los riesgos
de los proyectos y se exigirá que la Dirección General de Crédito Público y el
Tesoro Nacional elaboren metodologías para estimar el valor de las
obligaciones contingentes vinculadas con las transacciones de las APP
propuestas. Por último, el decreto incluirá disposiciones adicionales que
obliguen a las entidades responsables de conformar y aprobar las APP a
ajustarse a los requisitos significativos de los tratados internacionales y los
convenios de libre comercio suscriptos por Colombia.
Marco de resultados
3. Se ha elaborado un marco de resultados que se basa en la matriz de políticas descripta.
Dicho marco tiene como objetivo abarcar el período completo del programa previsto para la serie
de PPD propuesta, identificando indicadores para el primer PPD y el programa en general. El uso
de un “marco de resultados programáticos” es congruente con el énfasis en el mediano plazo de
la labor programática del Banco, que busca promover ciudades sostenibles, productivas e
incluyentes. El marco también permitirá al Gobierno y al Banco abocarse a estructurar los
servicios financieros, de conocimientos y de convocatoria, y orientarlos hacia el logro de los
resultados estratégicos.
4. Durante la etapa de preparación, el Banco y el Gobierno analizaron si era factible utilizar
un indicador agregado del desempeño urbano para medir la eficacia del programa de reforma
propuesto. Sin embargo, se consideró que ningún indicador agregado era adecuado para el
alcance de dicho programa. Actualmente, las cámaras de comercio locales calculan el IDU, que
proporciona información útil sobre la competitividad económica de las ciudades. La iniciativa no
gubernamental Cómo Vamos, destinada a conocer la percepción ciudadana, se ha implementado
en varias ciudades colombianas para evaluar la opinión de la ciudadanía sobre el desempeño de
los municipios. Del mismo modo, los sistemas de medición del Gobierno, a saber, el Sistema
Único de Información (SUI) Municipal, el Sistema de Información, Seguimiento y Evaluación
del Transporte Urbano (SISETU) y el Indicador de Viabilidad Fiscal, proporcionan información
pertinente sobre sectores específicos (por ejemplo, agua y saneamiento, transporte urbano y
financiamiento municipal). Estos sistemas forman parte de una importante “red” de plataformas
de medición de resultados que requiere mayor integración y coordinación. El Gobierno ha
solicitado el respaldo del Banco (en el contexto de la iniciativa Misión Ciudades y de la
66
concreción del activador indicativo del PPD-II que exige la elaboración de un documento
CONPES sobre el sistema de ciudades) con el fin de elaborar un marco que permitirá al
Gobierno medir y comparar ciudades a partir de los objetivos básicos de los programas, a saber,
sostenibilidad, productividad y capacidad de inclusión.
5. El marco de resultados programáticos para el PPD que se delinea a continuación tiene
como objetivo vincular la medición de los resultados previstos de medidas previas específicas
con las actuales metas de desarrollo del Gobierno de Colombia. Numerosos indicadores del
marco han sido ajustados para que se correspondieran con las metas establecidas en el PND
(2010-14) y con el sistema de medición conexo, denominado SISMEG.
Proceso de participación y consulta
6. El PND 2010-14 ha sido sometido a la consideración de la sociedad colombiana por
el Consejo Nacional de Planeación. Este consejo es la entidad responsable de conducir el
proceso de consultas públicas relativo a los PND de Colombia. Conforme a lo dispuesto en el
artículo 9 de la Ley 152, de 1994, el consejo debe estar compuesto de entidades y organismos
nacionales y locales que aporten sugerencias y recomendaciones sobre los capítulos más
importantes y los elementos esenciales del PND. El consejo debe asegurarse de que la sociedad
civil esté bien representada en las deliberaciones referidas a la formulación del PND.
7. El PND es el resultado de un amplio proceso de consulta, en el que participan
representantes de diversas organizaciones ajenas al ámbito estatal, como los círculos académicos,
los grupos religiosos, el sector privado, los sindicatos y los grupos juveniles. Según el DNP, esta
es una de las instancias más importantes de la planificación con participación de la sociedad civil
en el país1. Este plan constituye una guía para lograr los resultados previstos y garantizar que se
haga realidad la visión nacional y el compromiso reflejado en el programa del Gobierno.
8. Los temas principales del PND se dieron a conocer de manera oficial el 12 de
noviembre de 2010. Con el fin de que el Gobierno de Colombia tuviera la oportunidad de
analizar e incluir las propuestas de estos grupos a la hora de formular el PND 2010-14, se
organizaron 20 foros regionales y 10 foros temáticos en todo el país durante los meses de
noviembre y diciembre de 2010. El objetivo principal de estos encuentros fue lograr que los
diversos sectores y las autoridades locales participaran y expresaran su opinión respecto de las
áreas de acción propuestas en el PND. El Consejo organizó también el XIV Congreso Nacional
de Planeación Participativa en la ciudad de Yopal, donde el Concejo de Bogotá2 celebró diversas
sesiones y organizó numerosos grupos de trabajo con los directores de planificación de las
regiones, incluso sobre temas tales como vivienda y consolidación institucional en el
nivel municipal.
1 Véase PND. “Sociedad civil iniciará en Yopal discusión del Plan Nacional de Desarrollo”. 2 El Concejo de Bogotá es una entidad político-administrativa cuyos miembros se eligen por voto popular y que
ejerce sus funciones en tanto autoridad máxima dentro del distrito capital de Bogotá. El concejo desempeña
funciones regulatorias y de control político a través de tres comisiones permanentes especializadas, a saber:
Comisión Primera Permanente del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, Comisión Segunda de Gobierno y
Comisión Tercera de Hacienda y Crédito Público. Para obtener más información, visite
http://concejodebogota.gov.co/prontus_concejobogota/site/artic/20090909/pags/20090909143119.php.
67
9. Además de las iniciativas de participación relacionadas con el PND, muchas de las
medidas previas fueron objeto de consultas adicionales. En el gráfico 1 se muestra la evaluación
de las iniciativas de consulta.
Gráfico 1: Consultas sobre las medidas previas Medida previa Consultas
Primera medida previa: El prestatario
ha creado dentro del DNP una
subdirección responsable, entre otras
cosas, de coordinar la planificación y la
inversión regionales, tal como se
establece en el Decreto 1832, del 31 de
agosto de 2012, publicado debidamente
en el Diario Oficial del prestatario en esa
misma fecha.
El proceso de reconfigurar el DNP para incluir la Subdirección
Territorial y de Inversión Pública implica la reestructuración interna de
un cuerpo administrativo. Por tal motivo, en el proceso de consulta
pertinente participaron solo actores interesados clave del sector
público. Específicamente, como parte del proceso de preparación y
aprobación del decreto, se realizaron numerosas consultas con la
Oficina del Presidente de la República, la Alta Consejería Presidencial
para el Buen Gobierno y la Eficiencia Administrativa y el
Departamento Administrativo de la Función Pública. En términos más
generales, cabe señalar que la creación de la Subdirección Territorial y
de Inversión Pública se corresponde con el énfasis en el desarrollo y la
planificación regional reflejado en el PND 2010-14, que fue objeto de
amplias consultas con las partes interesadas, tal como se indicó
anteriormente.
Segunda medida previa: El prestatario,
por intermedio del MVCT, ha
reglamentado los subsidios a las
conexiones domiciliarias de agua y
saneamiento para las familias de bajos
ingresos (estratos 1 y 2), tal como se
establece en el Decreto 1350, del 25 de
junio de 2012, publicado debidamente en
el Diario Oficial del prestatario en esa
misma fecha.
El decreto fue redactado juntamente con el Viceministerio de Agua y
Saneamiento Básico del MVCT y en consulta con el Viceministerio de
Vivienda. La tarea de establecer prioridades entre los beneficiarios se
llevó adelante junto con personal del programa Unidos. Dado que se
prevé que este programa genere beneficios sanitarios, también se
recabó la opinión del Ministerio de Salud y Protección Social. Se
consultó, asimismo, al Tesoro, y el BID proporcionó apoyo técnico.
Por otro lado, se consultó también a las administraciones y las
empresas de servicios públicos de Bogotá, Cartagena, Medellín,
Quibdó y Barranquilla.
Tercera medida previa: El prestatario,
por intermedio del Ministerio de
Transporte, ha adoptado un plan nacional
de seguridad vial para los años 2011-16
con el objeto de mejorar la seguridad vial
urbana e interurbana en su territorio, tal
como se establece en la Resolución 1282,
del 30 de marzo de 2012, publicada
debidamente en el Diario Oficial del
prestatario en esa misma fecha.
Para elaborar el plan se tuvieron en cuenta los aportes del
Viceministerio de Transporte, así como de académicos de la
Universidad de Los Andes, representantes de la Liga contra la
Violencia Vial, la Policía Nacional y el Grupo de Trabajo sobre
Transporte del Servicio Nacional de Aprendizaje. Se han realizado,
asimismo, consultas constantes con el DNP, el Ministerio de
Protección Social, el Ministerio de Educación, las oficinas de los
intendentes y los grupos de trabajadores del área de transporte.
También se han celebrado encuentros con el Automóvil Club
Colombiano, empresas de seguros y universidades para tratar cinco
temas en particular: aspectos institucionales, conducta humana,
estrategias para los vehículos, problemas de infraestructura y
cuestiones vinculadas con el tratamiento de las víctimas. Para elaborar
la estrategia se aplicó la metodología Haddon, de conformidad con las
orientaciones de la Organización Mundial de la Salud, y se
incorporaron las normas de seguridad vial de la Comisión Europea para
el seguimiento y la evaluación de los impactos.
Cuarta medida previa: El prestatario,
por intermedio del CONPES, ha aprobado
los lineamientos de la Política Nacional
de Espacio Público, destinada a promover
la creación de espacios públicos en las
zonas urbanas, tal como se establece en el
documento CONPES 3718, del 31 de
enero de 2012.
El documento CONPES se elaboró gracias a la colaboración entre el
MVCT, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el
Ministerio de Transporte, el Ministerio de Cultura, la Dirección
General Marítima y la Policía Nacional. El 31 de enero de 2012 recibió
también la aprobación del Consejo Ministerial. En el seminario
internacional sobre espacio público celebrado en Barranquilla en 2010
se recabaron opiniones y comentarios de los participantes locales y
regionales. Durante la etapa de elaboración de la metodología y el
68
Medida previa Consultas
marco del documento, se organizaron también encuentros con
entidades públicas y privadas, universidades y consultores. Entre las
instituciones consultadas figuran las siguientes: ONU-Hábitat,
TransMilenio, el IPES, el Departamento Administrativo de la
Defensoría del Espacio Público, el IDU, el IDRD, así como las
Secretarías Distritales de Planeación, Medio Ambiente y Hábitat. Se
realizaron también consultas con la Cámara de Comercio de Bogotá, la
filial de Bogotá de la Federación Nacional de Comerciantes, la
Sociedad Colombiana de Arquitectos y las universidades nacionales.
Este documento CONPES se elaboró a lo largo de cuatro meses, entre
noviembre de 2010 y marzo de 2011. El proceso fue dirigido por el
DNP en asociación con el MVCT, y contó con la participación activa
del Tesoro y los Ministerios de Transporte, de Educación y de Defensa.
Quinta medida previa: El prestatario ha
creado una empresa nacional para
respaldar la estructuración de proyectos
de renovación urbana, tal como se
establece en el Decreto 4184, del 3 de
noviembre de 2011, publicado
debidamente en el Diario Oficial del
prestatario en esa misma fecha.
No corresponde.
Sexta medida previa: El prestatario ha
establecido el marco jurídico para el
otorgamiento de viviendas sociales a los
hogares más pobres y vulnerables, tal
como se dispone en la Ley 1537, del 20
de junio de 2012, publicada debidamente
en el Diario Oficial del prestatario en esa
misma fecha.
El grupo de estudio Fedesarrollo organizó un encuentro de consultas en
el que participaron el ministro, senadores interesados en el tema, el
presidente de la Cámara Colombiana de la Construcción y
representantes de círculos académicos y organizaciones de la sociedad
civil. También se trató el tema en el Foro Urbano celebrado en
Medellín en junio de 2012 (al que asistió el ministro de Vivienda).
Séptima medida previa: El prestatario,
por intermedio del Ministerio de
Transporte y el DNP, ha reglamentado la
implementación del contrato plan, tal
como se establece en el Decreto 819, del
25 de abril de 2012, publicado
debidamente en el Diario Oficial del
prestatario en esa misma fecha.
Dadas las características singulares del decreto, el proceso de consulta
organizado con miras a redactarlo y aprobarlo se celebró en el ámbito
del MHCP, el Ministerio del Interior y el DNP.
Octava medida previa: El prestatario,
por intermedio del Ministerio de
Transporte, ha designado una entidad
nacional que se ocupará de diseñar las
concesiones de obras de infraestructura
regionales, tal como se establece en el
Decreto 4165, del 3 de noviembre de
2011, publicado debidamente en el Diario
Oficial del prestatario en esa misma
fecha.
Además de las consultas exigidas como requisito legal para la
redacción de cualquier ley, antes de elaborar el primer borrador del
decreto se organizó un taller con representantes de bancos de inversión
(7 de junio de 2011). Además, se celebraron tres sesiones para recoger
opiniones respecto del primer borrador: una con banqueros (16 de
septiembre de 2011), otra con representantes de los ministerios y el
Gobierno nacional (21 de septiembre de 2011) y la tercera con
organizaciones multilaterales e instituciones profesionales (27 de
septiembre de 2011).
Novena medida previa: El prestatario ha
establecido el marco jurídico para
estructurar y financiar APP, tal como se
dispone en la Ley 1508, del 10 de enero
de 2012, publicada debidamente en el
Diario Oficial del prestatario en esa
misma fecha.
El PND 2010-14 sentó las bases para este decreto, que se elaboró
teniendo en cuenta consultas internas con el Gobierno nacional y la
Alta Consejería Presidencial para el Buen Gobierno y la Eficiencia
Administrativa, el Ministerio de Transporte, el Tesoro, el DNP y el
INCO en octubre de 2011.
69
ANEXO 6: RIESGOS Y MITIGACIÓN
1. Se considera que la operación propuesta entraña riesgos moderados. En el cuadro 1
se resumen los principales riesgos vinculados con el programa de políticas propuesto y
respaldado por el PPD, así como medidas de mitigación indicativas. En este documento se
analizan en mayor detalle diversos riesgos técnicos, sociales, ambientales y otros vinculados con
la selección de destinatarios.
Cuadro 1: Evaluación de riesgos y medidas de mitigación
Riesgos macroeconómicos Medidas de mitigación
Riesgos macroeconómicos generales.
Colombia está expuesta a tres tipos distintos
de perturbaciones externas: la desaceleración
de la actividad económica en Estados Unidos,
la caída de los precios del petróleo y las
conmociones en el mercado financiero
mundial.
La capacidad de recuperación del país en el plano
macroeconómico se basa en la existencia de condiciones
iniciales sólidas y de márgenes para la aplicación de políticas
anticíclicas. El crecimiento económico es sólido y la
inexistencia de grandes desequilibrios internos o externos ayuda
a consolidar la estabilidad. La posición externa se ve protegida
por los flujos considerables de IED, la gran acumulación de
reservas de divisas y una línea de crédito flexible con el FMI.
Colombia tiene, además, un tipo de cambio flexible y dispone
de margen suficiente para relajar la política monetaria y fiscal.
Riesgos políticos, institucionales y técnicos Medidas de mitigación
Riesgos políticos y técnicos vinculados con la
selección de beneficiarios en las reformas
dirigidas a los sectores que viven en la
extrema pobreza. El programa propuesto
respalda reformas en la política de subsidios a
la vivienda y los servicios de agua y
saneamiento con el fin (en ambos casos) de
llegar a la población que vive en la extrema
pobreza. Existe el riesgo de que dicho
programa se “politice” y se designen
beneficiarios por fuera del sistema de
selección basado en los medios económicos o
de que se los elija según criterios subjetivos
dentro de dicho marco. En consecuencia, las
reformas propuestas a la política de subsidios
exigen un instrumento de selección de
destinatarios transparente y bien manejado
desde el punto de vista técnico, que se deberá
mantener a lo largo del tiempo. Existe el
riesgo de que no se manejen de manera
adecuada los sistemas o no se los mantenga
debidamente, lo que provocaría imprecisiones
en la selección de beneficiarios del programa
de reforma.
En el anexo 9 se incluye un análisis detallado de estos riesgos.
En resumen, en lo que respecta a los subsidios al AAS, las
cuestiones vinculadas con la selección de destinatarios son más
objetivas, puesto que los beneficiarios serán los hogares que
aún no estén conectados a las redes de agua y saneamiento
disponibles. Asimismo, la mayor parte de los municipios
urbanos de Colombia han desagregado las zonas urbanas por
estratos económicos para el acceso a los subsidios al servicio de
agua y saneamiento. De este modo, identificar los hogares
pertenecientes al estrato 1 es mayormente un ejercicio objetivo.
En lo que respecta a los subsidios a la vivienda, el MVCT prevé
utilizar el sistema de selección ya existente, que maneja en la
actualidad FONVIVIENDA. Este sistema ha sido analizado en
las operaciones de financiamiento paralelo emprendidas por el
Banco en el sector de la vivienda, y se consideró que su gestión
y sus controles eran adecuados.
Asimismo, el Banco y el Gobierno de Colombia han acordado
realizar estudios analíticos para evaluar la eficacia de otros
mecanismos de selección de beneficiarios, tanto para los
subsidios al suministro de agua y saneamiento como a las
viviendas sociales. En ese análisis se detectarán los hogares que
presenten el índice de activos más bajo (Sisbén). Se calculará el
IOH para evaluar el impacto en la desigualdad; además, en los
PSIA se realizarán microsimulaciones y se aplicará el índice de
pobreza multidimensional, adoptado en Colombia en 2011. En
el anexo 9 se exponen más detalles.
Riesgo vinculado con el nivel de uso. La
reforma que procura ampliar los subsidios al
servicio de agua y saneamiento para
incrementar las conexiones dentro de las
viviendas es nueva y requerirá que los
Si bien persistirá este riesgo en los hogares más pobres, se han
establecido medidas para mitigarlo. En el decreto se incluyen
requisitos mínimos para que los municipios financien campañas
de difusión y comunicación dirigidas a estos hogares, con el fin
de dar a conocer los beneficios para la salud que se derivan de
70
beneficiarios hagan uso efectivo del servicio.
Existe el riesgo de que los beneficiarios
pobres no soliciten el subsidio para conectar
sus viviendas a la red porque esto implicaría
estar sujetos al cobro regular del servicio.
conectarse a la red formal de agua y saneamiento. Además, el
programa actual de transferencias de alcance nacional (Unidos)
constituye una red de apoyo, pues a través de él se brinda tanto
educación a las familias como transferencias de ingresos que
pueden contribuir a cubrir los costos mensuales adicionales que
genera el acceso formal al servicio de AAS. Por otra parte, el
sistema de subsidios cruzados para las empresas de servicios
públicos de Colombia está bien establecido y garantiza que los
hogares más pobres reciban suministro de agua con tarifas
mensuales subsidiadas. Asimismo, se han comenzado a aplicar
métodos para facilitar los pagos anticipados y los pagos diarios
de las facturas de servicios como alternativa para los hogares de
ingreso bajo en dos ciudades colombianas, y ya se analizan los
resultados para repetir la experiencia en otros centros urbanos.
Por último, la CRA controla las variaciones en las tarifas para
garantizar que las familias más pobres no sufran perturbaciones
en sus ingresos.
Por otro lado, para comprender mejor estas dinámicas, se
realizarán estudios analíticos adicionales en asociación con la
Unidad de Evaluación del Impacto del DNP. El Banco y el
DNP realizarán un estudio de comportamiento en dos
municipios donde se ha ampliado la red de agua y saneamiento
a barrios de ingresos bajos pero donde el nivel de uso de la red
ha sido escaso. Específicamente, el equipo organizará grupos de
debate en dos barrios seleccionados por el MVCT y el DNP (en
Cartagena y Barranquilla, respectivamente) como zonas piloto
para iniciar el programa de subsidios. Esta labor contribuirá a
comprender mejor los obstáculos que afrontan los hogares en
relación con la conexión a las redes existentes y el uso
continuado del servicio.
Capacidad institucional y riesgo vinculado
con la ejecución del proyecto. El programa
propuesto respalda reformas en las viviendas,
el transporte urbano, la coordinación entre
jurisdicciones y la estructuración de las
concesiones sobre carreteras intraurbanas y
APP urbanas que requerirán un fuerte
compromiso para preservar la capacidad
institucional, tanto en el nivel normativo
como operativo, de las entidades de
planificación y los ministerios y los
organismos técnicos pertinentes.
Como primera medida, se ha reajustado el programa propuesto
de modo de i) eliminar las medidas previas allí donde la
capacidad institucional es escasa y concentrarse en sectores y
programas en los que el Gobierno ha demostrado contar con
mayor capacidad; ii) alinear con mayor precisión el programa
de PPD propuesto con los sectores y las iniciativas en las que, a
pesar de las deficiencias institucionales más generales, los
ministerios responsables hayan demostrado un fuerte
compromiso, tanto en los aspectos normativos como en la
ejecución. Por ejemplo, en la actual matriz de políticas se han
eliminado las medidas previas vinculadas con el programa
Macroproyectos y con el decreto referido a los arrendamientos
residenciales. Las primeras se eliminaron debido a que se
observaron evidentes limitaciones a la capacidad. En cuanto a
las segundas, el equipo del Banco evaluó que el MVCT no
consideraba que la reforma en esa esfera fuera una prioridad.
No obstante, en la matriz de políticas se conservaron ciertas
reformas que deberán ser implementadas por el MVCT,
específicamente, el decreto ministerial sobre conexiones
domiciliarias a la red de agua y saneamiento y la ley sobre
viviendas sociales. El MVCT ha demostrado que concede suma
prioridad a las reformas en estas dos esferas y ha iniciado ya la
aplicación de los programas correspondientes. La ley de
vivienda de interés social conlleva un programa paralelo al
préstamo de Macroproyectos, y no se prevé que tenga efectos
71
interrelacionados en lo que respecta a la ejecución. Se prevé que
los riesgos en la ejecución derivados del grado de capacidad del
Ministerio se mitigarán gracias a la fuerte voluntad política
respecto del logro de las metas establecidas por el programa,
como se pone de manifiesto en el anuncio formulado por el
presidente en abril de 2012 y seguido del nombramiento de un
nuevo viceministro de Vivienda.
Asimismo, se establecieron prioridades en la matriz de políticas
con miras a vincular las reformas con otras operaciones del
Banco ya en curso, de manera tal de mitigar los riesgos que
conlleva la ejecución. Por ejemplo, no se eliminó de la matriz la
ley de vivienda de interés social, en parte, porque la labor más
general del Banco en el área de viviendas para sectores de
ingreso bajo ayudará al MVCT a fortalecer los aspectos
técnicos y de gestión social del programa de viviendas sociales.
La evaluación preliminar del marco de mitigación dio
resultados favorables en otros sectores. En lo que respecta a las
concesiones de carreteras intraurbanas, la ANI tiene el beneficio
de haber heredado del INCO sistemas técnicos, financieros, de
gestión social y ambiental en correcto funcionamiento; por otro
lado, ha expresado el compromiso de fortalecer aún más estas
funciones. La ANI también trabaja con el área de Servicios de
Asesoría de IFC para la estructuración de una primera serie de
concesiones y para fortalecer la capacidad técnica dentro de la
institución.
Gestión y mantenimiento de los activos. Las
reformas respaldadas en el sector de la
vivienda tienen como objetivo aumentar la
oferta de unidades dirigidas a la población
que vive en la extrema pobreza. Las prácticas
internacionales en materia de desarrollo de
viviendas sociales señalan la importancia de
establecer herramientas e instrumentos claros
para la gestión de los activos físicos una vez
finalizada la construcción. Existe el riesgo de
que el MVCT no invierta adecuadamente en
la conformación de estructuras de gestión de
los condominios en los proyectos de
viviendas sociales, lo que provocaría el
deterioro de la calidad de los activos.
La ley de vivienda de interés social incluye disposiciones que
permiten la creación de condominios y fondos de
mantenimiento para la gestión de los activos una vez finalizada
la etapa de construcción. La ley dispone también que estos
proyectos habitacionales se clasifiquen durante 10 años como
zonas de “estrato socioeconómico 1” con el fin de garantizar
que continúen accediendo a los subsidios a los servicios de agua
y saneamiento. Asimismo, el Banco y el MVCT están
colaborando en tareas de asesoría técnica en el marco del
préstamo para el programa Macroproyectos con el fin de
elaborar un sistema de gestión de los activos una vez finalizada
la construcción en los proyectos de viviendas sociales; dicho
sistema se aplicará también a las inversiones que se realicen en
el marco de la ley de vivienda de interés social.
Riesgo de disparidades en los incentivos
entre los diversos niveles del Gobierno y
dentro de ellos. El “sistema de ciudades” que
subyace a este PPD programático se centra en
la jerarquización o diferenciación de las
prioridades en materia de políticas y de
inversiones en los distintos niveles del
Gobierno. Por ejemplo, sugiere que las
inversiones y las políticas deberían procurar
mejorar la eficiencia económica de las
grandes aglomeraciones (con la afirmación de
que esto beneficiará al sistema en su
conjunto), mientras que, en las ciudades
pequeñas, se debe poner el acento
Esta serie de PPD programáticos, y su respectivo programa de
servicios de conocimientos y de convocatoria, tienen como
objetivo explícito respaldar este cambio en el eje de la política
urbana y regional, y fue especialmente diseñada para ello. Hay
una serie de factores que mitigan el riesgo de que surjan
disparidades en los incentivos. En primer lugar, la comisión
interministerial de Misión Ciudades organiza un amplio proceso
de consulta con los Gobiernos subnacionales de todo el sistema
de ciudades, con especial atención a las regiones más rezagadas,
los corredores urbanos, los puertos, las ciudades de frontera y
las regiones de desarrollo. En segundo lugar, la política
nacional del sistema de ciudades (el principal producto de
Misión Ciudades) será aprobada por una comisión del CONPES
en la que participarán funcionarios de nivel subnacional. En
72
principalmente en resolver las deficiencias en
el desempeño social y la conectividad a la red
urbana. Este enfoque no está exento de
controversias en países democráticos y
fuertemente descentralizados como
Colombia, donde los Gobiernos locales más
“relegados” abogan por la distribución
“progresiva” de las inversiones, los subsidios
y la atención de las políticas del Gobierno
central como forma de “ponerse a la par” de
las grandes aglomeraciones. Existe el riesgo
de que el impulso general en favor del marco
de políticas relativo al “sistema de ciudades”
entre en conflicto con los incentivos de la
economía política de las ciudades que lo
conforman.
tercer lugar, el Gobierno prevé continuar su política de
promover la cooperación regional en torno a iniciativas de
desarrollo clave (por ejemplo, la reciente reforma del sistema de
regalías incluye la creación de un fondo para el desarrollo
regional). Cuarto, el Banco trabaja con regiones estratégicas
como parte de sus operaciones programáticas dirigidas a lograr
ciudades sostenibles, productivas e inclusivas, con el fin de
elaborar políticas de desarrollo regional y programas de
inversión coordinados (por ejemplo, la estrategia de crecimiento
ecológico del corredor del Caribe, respaldada por el Fondo
Fiduciario de Corea sobre Tecnología de la Información y las
Comunicaciones para el Desarrollo). Quinto, el Banco ha
acordado que, durante la etapa de ejecución del PPD y la
preparación del segundo PPD propuesto en esta serie, seguirá
atento a la percepción de los Gobiernos subnacionales respecto
del diálogo sobre políticas y analizará las cuestiones
relacionadas con los incentivos cuando sea necesario. El Banco
emprenderá esfuerzos coordinados con el Gobierno de
Colombia para garantizar que los Gobiernos subnacionales
participen en el proceso de consultas ya iniciado sobre el
programa de reforma relativo a Misión Ciudades.
Riesgos sociales y ambientales Medidas de mitigación
Impactos ambientales. Algunas de las
políticas que se respaldan con el PPD (como
las destinadas a incrementar la oferta de
viviendas accesibles y los servicios de agua y
saneamiento, las iniciativas de
reurbanización, el transporte urbano y la
conectividad interurbana) pueden generar
impactos sociales y ambientales negativos.
En la sección titulada “Aspectos ambientales” se proporcionó
ya un análisis detallado de los riesgos ambientales de medidas
específicas. El Gobierno de Colombia (con el respaldo del
financiamiento y los servicios de conocimientos del Banco) ha
logrado importantes avances en la tarea de fortalecer el marco
regulatorio e institucional de la gestión ambiental del país. Este
amplio compromiso ha generado una serie de reformas
específicas (por ejemplo, regulaciones nacionales sobre la
calidad de los combustibles y el aire en las zonas urbanas, y
resoluciones ministeriales sobre el cierre de rellenos sanitarios
mal acondicionados, entre otras), el aumento de la capacidad de
las autoridades ambientales para hacer cumplir las regulaciones
y la incorporación de prácticas de evaluación y gestión
ambientales en los programas sectoriales.
Marco adecuado para la gestión ambiental y
social en los modelos de APP y concesiones
respaldados en este programa. Las reformas
vinculadas con la creación de la ANI y la
aprobación de la ley sobre APP suponen el
fortalecimiento del marco para estructurar
concesiones y APP para los trabajos en las
carreteras interurbanas y otras obras de
infraestructura urbana. Existe el riesgo de que
estos modelos técnicos y de estructuración no
cumplan debidamente con los requisitos de
gestión social y ambiental.
En el anexo 9 se incluye un análisis detallado de este riesgo. En
resumen, los lineamientos de la ANI sobre los estudios de
impacto social, las consultas y la posible apropiación y
reurbanización siguen siendo los mismos que cuando
funcionaba el INCO, y se elaboraron con el apoyo técnico de
IFC. En ellos se incluyen reformas regulatorias sobre prácticas
de adquisición y gestión de la tierra. La ANI se encargará de
elaborar estudios y compilar información acerca de factores
sociales cuando sea necesario para orientar de la mejor manera
posible el diseño y la gestión de las concesiones y otras APP. El
aumento considerable de la dotación de personal y de la
capacidad en la sección que se ocupa de las cuestiones sociales
permitiría realizar un análisis más exhaustivo de la pobreza y
los riesgos vinculados con la distribución de los ingresos. Los
procesos institucionales clave que afectan los resultados
sociales se mantienen desde la época del INCO y se los
considera relativamente sólidos, como los métodos para evaluar
los costos sociales de los proyectos antes del compromiso, las
consultas con las partes interesadas y las prácticas de
apropiación y reasentamiento entre los grupos vulnerables de
73
bajos ingresos. IFC mantiene un compromiso de servicios de
asesoría permanentes con el organismo para respaldar la
estructuración integrada de una primera tanda de concesiones.
En el anexo 9 se incluye un análisis más detallado del marco de
gestión ambiental y social de la ANI y, específicamente, de las
responsabilidades de los concesionarios de la ANI en esta
materia.
Riesgos en la gestión social. Las reformas
asociadas con la promoción de viviendas
sociales seguras en el marco del programa
están expuestas al riesgo de que el MVCT no
elabore un sistema adecuado para la gestión
social una vez entregadas las viviendas. Las
prácticas internacionales y regionales en
materia de viviendas sociales señalan la
importancia de contar con sólidos marcos
para la gestión y la protección social en las
comunidades que habitan en viviendas
sociales. La ausencia de medidas de ese tipo
incrementa el riesgo de violencia y delito, así
como otros riesgos sociales.
El Banco y el Gobierno han elaborado, en el contexto del
préstamo para el programa Macroproyectos, un marco detallado
de gestión social para manejar complejos habitacionales a
precio de mercado destinados a sectores de ingreso bajo. El
MVCT y el Banco han acordado continuar colaborando a través
del componente de asistencia técnica del mencionado préstamo
a fin de adaptar este marco de gestión a las comunidades que
habitan en viviendas sociales. El marco se centra en la
prevención del delito y la violencia, el acceso a los servicios de
protección social, la movilización de la comunidad y la
resolución de conflictos. También se basa en las prácticas de
prevención del delito y de inclusión social que han tenido gran
éxito en las ciudades de Medellín y Bogotá. Este marco se
analizará y adoptará como parte del sistema gubernamental para
la gestión social de programas de viviendas sociales.
Riesgos vinculados con los reasentamientos.
Las políticas que se respaldan con este
programa (incluidas las vinculadas con la
gestión de riesgos de desastres, las viviendas
accesibles, los servicios de agua y
saneamiento, las iniciativas de
reurbanización, el transporte urbano y la
conectividad intraurbana) pueden tener
impactos negativos relacionados con el
reasentamiento involuntario de grupos
vulnerables.
En el anexo 9 se analizan con más detalle los riesgos vinculados
con el reasentamiento en políticas específicas. En términos
generales, en esta evaluación se observa que Colombia tiene la
ventaja de contar con marcos bien establecidos para la
adquisición de tierras y la gestión de reasentamientos, los cuales
se consideran una práctica avanzada en la región. El Ministerio
de Transporte y la ANI, responsables de implementar reformas
clave en el marco de esta serie de PPD, tienen reconocida
capacidad institucional y cuentan con los procedimientos
necesarios para ocuparse del reasentamiento y el pago de
indemnizaciones por pérdidas económicas. En el caso del
transporte, el marco para el reasentamiento se elaboró con el
apoyo del PNTU, financiado por el Banco Mundial. Este marco
fue elaborado y adoptado por el Gobierno para la gestión de la
tierra y el reasentamiento en dicho programa nacional. De modo
similar, el Banco ha elaborado un marco integral para la gestión
social y del reasentamiento en el contexto del préstamo para los
Macroproyectos. La participación a través de esta operación
paralela incluirá asistencia técnica para evaluar la manera de
“migrar” y adaptar elementos de esos marcos al programa de
vivienda social del Gobierno.
Riesgo de “aburguesamiento”. El programa
propuesto respalda la creación de la
EMBARCO, que tiene como objetivo
elaborar proyectos de renovación urbana en
las grandes ciudades colombianas. Existe el
riesgo de que el esquema elaborado por la
EMBARCO para diseñar proyectos de
renovación urbana no contemple
adecuadamente las viviendas accesibles, lo
que daría como resultado la llegada de
sectores más acomodados
(“aburguesamiento”).
En la nueva ley de vivienda de interés social, el Gobierno ha
exigido que en todos los planes de uso parcial de la tierra se
destine al menos un 20% de la superficie a viviendas para
sectores de ingresos bajos. Por otro lado, en Bogotá se han
adoptado medidas más contundentes que exigen destinar el 40%
de la superficie a viviendas económicas. Estas disposiciones se
aplicarán a todos los planes de uso parcial de la tierra, incluidos
los futuros proyectos de renovación urbana que emprenda
EMBARCO.
74
ANEXO 7: RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO
1. La serie propuesta de PPD programáticos complementa las operaciones de
financiamiento actuales en la esfera del desarrollo sostenible y los servicios de
conocimientos en Colombia. El PPD propuesto forma parte de una intervención estratégica y
programática en Colombia en las esferas de transporte urbano, conectividad y logística, agua y
saneamiento, desarrollo urbano, gestión de riesgos de desastres, viviendas para grupos de bajos
ingresos e infraestructura urbana. Estas actividades incluyen operaciones de financiamiento,
productos de conocimientos y asistencia técnica. La participación a través de los SCP se resume
en el gráfico 1.
2. El PPD complementa el importante programa financiado por el Banco sobre
sistemas de transporte urbano masivo en Bogotá y otras cinco ciudades colombianas. El
PNTU, una iniciativa plurianual respaldada por el Banco, tiene los siguientes objetivos:
i) fortalecer la capacidad de análisis de la movilidad urbana y considerar alternativas para
reforzar la planificación, la gestión, las operaciones y la sostenibilidad financiera de los sistemas
integrados de transporte público; ii) fortalecer la capacidad de planificación e implementación de
estrategias de gestión de la demanda de transporte y medios no motorizados; iii) proporcionar
orientaciones sobre cómo aplicar alternativas para coordinar mejor el uso de la tierra y la
demanda de transporte, y promover un desarrollo orientado al tránsito, y iv) incluir los temas
principales de seguridad vial, género y acceso universal en el ámbito del transporte público. Los
proyectos incluyen un financiamiento de más de US$450 millones para respaldar el desarrollo de
sistemas de autobuses de tránsito rápido en Bogotá1 y cinco ciudades principales. La asistencia
técnica y los servicios de conocimientos incluyen proyectos para diseñar el sistema de tren
metropolitano en Bogotá, en el marco del Proyecto de Servicios Urbanos Básicos, y un estudio
de factibilidad para formular instrumentos de comercialización de derechos sobre el espacio
aéreo, destinado a movilizar financiamiento privado para el corredor de tránsito de autobuses
rápidos Carrera 7 de Bogotá.
3. El PPD está en consonancia con el respaldo del Banco a los servicios de AAS en
zonas urbanas. Las operaciones en curso relativas a agua y saneamiento son las siguientes: i) el
Proyecto de Infraestructura de Agua y Saneamiento y Gestión de Servicios en La Guajira, cuyo
objetivo es respaldar la creación de empresas de suministro financieramente sostenibles y
mejorar la calidad de los servicios básicos en La Guajira; ii) el Proyecto de Recuperación
Ambiental y Control de Inundaciones del Río Bogotá, que apunta a transformar un río muy
contaminado en un activo ambiental para el Distrito de Bogotá, y iii) el Proyecto de Gestión de
Residuos Sólidos, destinado a respaldar APP para la creación y gestión de rellenos sanitarios
regionales para varios municipios. Estas difíciles actividades han sufrido graves demoras de
ejecución debido a una combinación de capacidades limitadas en los organismos de ejecución,
desafíos de economía política en los ámbitos local y regional, y una complejidad intrínseca de los
programas de inversiones propuestos. Actualmente, las inversiones están sujetas a una
supervisión de “alta prioridad” y a la planificación de una gestión correctiva entre el Banco y el
Gobierno de Colombia para mejorar el avance de la ejecución.
1 Sistema Integrado de Transporte Masivo de Colombia y financiamiento adicional (préstamo 7231-CO, préstamo
7457-CO y préstamo 7739-CO).
75
4. La participación también incluye asistencia financiada por el SFLAC para ayudar al
MVCT a analizar y coordinar dos programas de refuerzo de los servicios de agua: i) la
modernización de las empresas de suministro de agua mediante la incorporación de empresas
operadoras especializadas en dicho servicio y ii) los PDA, que ayudan a los Gobiernos de los
Departamentos a asumir la responsabilidad de los servicios de agua y saneamiento
conjuntamente con los municipios. El Banco también proporciona apoyo al municipio de
Barranquilla para analizar la posibilidad de establecer una plataforma integrada de prestación de
servicios aprovechando las tecnologías de la información y las comunicaciones. En 2013, el
Banco continuará trabajando con el MVCT en el análisis y la integración del PME y los PDA,
mediante el análisis de casos de estudio específicos del nivel municipal, recomendaciones de
política generales y talleres con las partes interesadas.
5. Entre las actividades en curso para respaldar la renovación de zonas urbanas y el
espacio público se incluyen un servicio de asesoría remunerado con la Empresa Nacional de
Renovación Urbana, que respaldará la recuperación del Centro Administrativo Nacional,
mediante un taller y un foro de importantes especialistas internacionales y partes interesadas
locales para analizar las prácticas óptimas sobre modelos de renovación urbana centrados en los
edificios administrativos y públicos. Además, el Banco y el Gobierno de Colombia están
colaborando en la preparación de un programa de asistencia técnica subnacional respaldado por
el PPIAF, cuyo objetivo es estructurar e incorporar en el mercado instrumentos financieros
innovadores de “aprovechamiento del valor de la tierra” para la renovación urbana.
6. También existe una variedad de vínculos fundamentales entre el sector de desarrollo
urbano del Banco y las prácticas de gestión del riesgo de desastres en Colombia. El Banco
ha desempeñado un papel fundamental en el financiamiento de la gestión de riesgos de desastre y
los programas de reconstrucción desde fines de la década de 1990. En los últimos años, esto ha
incluido actividades para reforzar la capacidad del Gobierno nacional de coordinar la gestión del
riesgo de desastres, fortalecer la capacidad a nivel municipal y reducir el mencionado riesgo.
Entre los proyectos se incluyen la primera y segunda fases del Préstamo Adaptable para
Programas destinado a la Reducción de la Vulnerabilidad a los Desastres (2005 y 2006), así
como los PPD destinados a la Gestión del Riesgo de Desastres con Opción de Giro Diferido de
2008 y 2012, en respaldo del marco de gestión del riesgo de desastres de Colombia que se
incluye en el PND 2008-11. El Banco Mundial también trabaja con financiamiento del GFDRR,
a fin de respaldar cuatro procesos de asistencia técnica utilizando una plataforma de evaluación
de riesgo abierta para integrar la información sobre probabilidades de riesgo en procesos
específicos de toma de decisiones. Además, existen actividades en curso sobre la prevención
integral de las inundaciones, realizadas junto con el Distrito de Barranquilla. Por último, el
Banco Mundial y el DNP colaboraron en un análisis de gestión de riesgos de desastre en el país y
publicaron los resultados en un libro presentado en junio de 2012.
7. La participación del Banco Mundial en el sector de la vivienda se ajusta
estrechamente a las prioridades del Gobierno nacional. El programa denominado
Macroproyectos de Interés Social Nacional, que recibe financiamiento del Banco, tiene como
objetivo resolver el déficit habitacional que sufren los grupos de ingreso bajo de zonas urbanas
de Colombia, y recibe el respaldo de la Alianza de las Ciudades para generar instrumentos
técnicos y de gestión fundamentales relacionados con la creación de un modelo de APP para la
76
iniciativa Macroproyectos. El Banco también ha proporcionado apoyo al Gobierno de Colombia
a través de un PPIAF para estructurar y preparar un mecanismo para una segunda generación de
la serie Macroproyectos. Esta actividad proporcionará un importante respaldo para que el
Gobierno canalice adecuadamente el interés del sector privado en el aprovechamiento de la tierra
para la construcción de viviendas destinadas a grupos de bajos ingresos, de acuerdo con lo que se
señaló en el programa.
8. El MVCT no ha conseguido mantener la capacidad para ejecutar el difícil programa
Macroproyectos financiado por el Banco; por eso está realizando inversiones considerables en
capacidad interna y sistemas de gestión para garantizar dicha ejecución. El Banco también
supervisa estrictamente el préstamo y ha acordado con el MVCT un programa detallado para la
preparación de las inversiones correspondientes a los subproyectos como primera medida de la
propuesta de reestructuración del proyecto.
9. El Banco ha apoyado al Gobierno de Colombia en su política de conectividad e
infraestructura regional encabezando actividades analíticas. En el informe del Banco Mundial
de 2004 titulado Acontecimientos económicos recientes en materia de infraestructura se presentó
un panorama amplio de las necesidades urbanas, regionales y de infraestructura de producción de
Colombia. Esto contribuyó a la formulación de políticas de inversiones en infraestructura
sectorial en los planes nacionales de desarrollo posteriores. Recientemente, el Gobierno de
Colombia solicitó el respaldo del Banco para preparar un nuevo informe y entregarlo en 2013.
10. La serie de PPD propuesta también complementa la intervención del Banco en la gestión
del sector público. El proyecto propuesto sobre fortalecimiento de las instituciones
subnacionales con financiamiento del Banco, que está en preparación, tiene como objetivo
fortalecer la capacidad de los Gobiernos subnacionales en la gestión fiscal municipal y la gestión
pública en general. También está destinado a reforzar los sistemas de seguimiento y evaluación
del desempeño a nivel subnacional, diseñar y poner en marcha un fondo basado en el desempeño
para la gestión pública subnacional y otras reformas clave. Además, la intervención más amplia
en el sector público recientemente ha incluido a clientes subnacionales de importancia clave
(Cali y Barranquilla), que han recibido rápidamente servicios de asesoría en materia de sector
público, cuestiones fiscales y gestión de la deuda.
11. El Banco mantiene una participación constante y consolidada en materia de política
y gestión ambiental que complementa esta serie de PPD programáticos, que incluye lo
siguiente: i) un programa de estudios analíticos para determinar el rango de prioridades de
políticas ambientales a través del análisis ambiental del país de 2005; ii) financiamiento de
políticas para contribuir a solidificar el compromiso del Gobierno con una política ambiental y
un programa de reforma consensuados, que el Banco ha respaldado a través del programa de
préstamos para políticas de desarrollo sostenibles durante el período 2005-08, y
iii) financiamiento para inversiones dirigido a respaldar el programa de reformas más amplio que
se generó principalmente a través del programa de PPD, del Proyecto de Inversión en Desarrollo
Sostenible (2005-12) y del financiamiento adicional para el período 2012-15. De acuerdo con las
evaluaciones, este enfoque integrador para la participación en la política ambiental ha tenido un
efecto acumulativo en el fortalecimiento del marco regulatorio para la política ambiental,
77
profundizando la capacidad institucional de los organismos ambientales e incorporando las
inquietudes sobre la gestión ambiental en los programas sectoriales.
12. Asimismo, IFC ha proporcionado respaldo de alta calidad al programa de
conectividad de infraestructura y desarrollo urbano del Gobierno de Colombia. La unidad
de prácticas relativas a las APP de los Servicios de Asesoría de IFC actúa como el principal
asesor sobre estructuración de la concesión vial de Ruta del Sol, el principal corredor de
carreteras de Colombia que conecta Bogotá con la costa atlántica. Al mismo tiempo, el grupo de
prácticas sobre APP de IFC es asesor principal en cuestiones técnicas y de estructuración de la
ANI, a fin de organizar una serie de concesiones iniciales. En términos más amplios, el programa
de simplificación municipal de IFC está vigente en 21 ciudades que buscan reducir la burocracia
en el otorgamiento de permisos para empresas y de licencias para la construcción, y otros
procedimientos administrativos relacionados. IFC continúa determinando y generando
inversiones en financiamiento para la vivienda y trabajando en forma directa con constructores
de viviendas para grupos de bajos ingresos. Las operaciones anteriores de IFC han sido cruciales
para fortalecer las bases del mercado de viviendas, específicamente, la inclusión de asistencia
técnica y financiamiento para respaldar la creación de Titularizadora Colombiana, la primera
empresa del país dedicada al mercado secundario de hipotecas2.
2 IFC realizó una inversión de capital de US$40 millones para crear la primera empresa de Colombia dedicada al
mercado secundario de hipotecas (Titularizadora de Colombia) por medio del Proyecto de Creación de una Empresa
de Hipotecas para la Vivienda (proyecto 4156), aprobado en mayo de 2000.
78
ANEXO 8: FUNDAMENTOS ANALÍTICOS
1. El programa cuenta con una sólida base analítica, que incluye la evaluación a través
de un informe del Banco Mundial de 2012, denominado Colombia Urbanization Review:
Amplifying the Gains from the Urban Transition (Análisis de la urbanización en Colombia:
Ampliación de los beneficios de la transición urbana), y otros estudios económicos y sectoriales
relacionados con cada una de las esferas de políticas del PPD. Este análisis se realizó a partir de
una serie de estudios de referencia encargados especialmente para abordar los temas
interrelacionados de la logística y la conectividad, la coordinación intrajurisdiccional y el
financiamiento de la infraestructura urbana.
2. El Banco cuenta con amplia experiencia en la prestación de respaldo analítico en la
esfera de política multisectorial de las “ciudades sostenibles, productivas e incluyentes”. El
PPD está en consonancia con la estrategia urbana del Banco Mundial, plasmada en el documento
denominado Sistema de ciudades: La urbanización, motor del crecimiento y el alivio de la
pobreza (2009). Además de los SCP ya señalados, existen varios estudios analíticos de
importancia clave en las esferas de agua y saneamiento, transporte público y seguridad vial,
gestión del riesgo de desastres y reurbanización que son directamente pertinentes para el PPD
aquí propuesto.
3. Se puede encontrar un análisis exhaustivo del sector de agua y saneamiento en
Andres, L. A., D. Sislen y P. Marin, comps., Charting a New Course: Structural Reforms in
Colombia’s Water Supply and Sanitation Sector (El trazado de un nuevo rumbo: Reformas
estructurales en el sector de abastecimiento de agua y saneamiento de Colombia) (Bogotá:
PPIAF/Banco Mundial, 2011). En el informe se presenta un repaso amplio del programa de
modernización y otorgamiento de concesiones implementado con el respaldo del Banco Mundial
durante los últimos 15 años. Además, en un trabajo reciente de Vélez, Azevedo y Posso (Banco
Mundial, 2010), se señala que la desigualdad en términos de acceso a agua y saneamiento
(medida según el IOH) parece haber aumentado en las zonas urbanas entre 2003 y 2008, a pesar
de los elevados niveles de cobertura del país en general. Estos últimos resultados inciden
directamente en la aplicación de la segunda medida prioritaria de este préstamo, centrada en
destinar los subsidios a las conexiones intradomiciliarias.
4. En materia de transporte público y seguridad vial, se puede obtener un panorama
amplio de los desafíos del transporte en la publicación conjunta del Banco Mundial y el
Ministerio de Transporte denominada Transporte a escala humana (2009)3. Asimismo, en varios
estudios se destaca la importancia de integrar los sistemas de transporte público y dejar de lado la
estructura institucional atomizada en la que las empresas de autobuses obtienen individualmente
permisos de rutas del ente local de tránsito y ofrecen servicios que conducen a una competencia
entre los propietarios de los autobuses por conseguir pasajeros (una “competencia hacia la baja
calidad”), un exceso de autobuses en circulación y preocupaciones por la seguridad (Ardila,
2006). Los estudios también indican que Colombia experimenta un aumento de las tasas de
motorización4, y algunas predicciones señalan que, en las condiciones actuales, en 2040 los
3 Transporte a escala humana, Banco Mundial, 2009. ISBN: 978-958-98712-8-7. 4 De acuerdo con la Secretaría Distrital de Movilidad (2010), solo en Bogotá, la flota de vehículos se incrementó
considerablemente en un 105% entre 2002 y 2010, y en 2010 se alcanzó un total de 1,3 millones de vehículos.
79
automóviles constituirán más de la mitad de los medios de transporte. En un análisis del Banco
Mundial sobre las reducciones de carbono en Colombia también se destacaron los beneficios de
la integración del transporte debido a la reducción de la contaminación atmosférica. Está previsto
que los programas de transporte público de Colombia reduzcan acumulativamente las emisiones
de CO2 provenientes de este tipo de transporte un 44%, para llegar a las 1,2 millones de
toneladas en 20405.
5. En un estudio reciente del Banco Mundial respaldado por el GFDRR se presenta un
análisis exhaustivo de las políticas relativas a los riesgos de desastre y la gestión de dichos
riesgos en Colombia6. Allí se hace hincapié en que las deficiencias en los sistemas de
planificación del uso de la tierra de Colombia son una de las principales razones del aumento de
los costos de las situaciones de desastres registradas en el país.
6. En lo que concierne al espacio público y la renovación urbana, en el análisis realizado
como complemento de la asistencia técnica para el financiamiento de infraestructura destinada a
la renovación urbana (financiada por el PPIAF), se destaca la importancia de la reurbanización
debido a las limitaciones de disponibilidad de la tierra en zonas urbanas. De acuerdo con los
planes de uso de la tierra de las cinco ciudades más grandes de Colombia, solo hay
5300 hectáreas de tierra disponibles para la ampliación urbana de tipo residencial en Bogotá,
Medellín, Cali, Barranquilla y Bucaramanga. De continuar el ritmo actual de creación de
viviendas, se calcula que la tierra disponible se agotará en menos de seis años7.
7. El Banco ha realizado varios estudios relacionados con el acceso a viviendas asequibles
en asociación con el programa Macroproyectos de Interés Social Nacional (P110671). Este
programa analítico está dirigido a resolver las limitaciones tanto de la oferta como de la demanda
que contribuyen a aumentar el apremiante déficit de vivienda en ciudades colombianas. Estos
resultados también se confirman en estudios de referencia realizados durante la primera etapa del
análisis de la urbanización en Colombia, en los que se llegó a la conclusión de que la
desregulación de la fijación de zonas, el financiamiento para la vivienda y el mejoramiento
urbano pueden ser instrumentos contundentes para reducir el déficit habitacional y lograr que la
urbanización sea incluyente.
8. En lo que respecta al fortalecimiento institucional y la coordinación regional, en los
estudios del análisis de la urbanización se destacan los posibles beneficios de una coordinación
mejorada. Este análisis contó con la participación de importantes especialistas internacionales,
que extrajeron enseñanzas de estudios de casos de distintas partes del mundo y de consultas
locales. En el análisis se pone énfasis en las posibles ventajas de una coordinación mejorada y en
la importancia de aprovechar la oportunidad otorgada por la reforma jurídica en curso en relación
con la nueva ley de regulación de la planificación espacial, la LOOT, que responde a la
http://www.movilidadbogota.gov.co/hiwebx_archivos/ideofolio/mayo-12-de-2011---boletn-movilidad-en-cifras-2010_2299.pdf. 5 Banco Mundial (2012). Colombia: Low Carbon Study (Colombia: Estudio sobre la reducción de los niveles de
carbono). 6 Campos, A., N. Holm-Nielsen, C. Díaz G., D. M. Rubiano, C. R. Costa, F. Ramírez y E. Dickson (comps.),
Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: Un aporte para la construcción de políticas públicas.
Banco Mundial, 2012. 7 DNP. Construir Ciudades Amables. Bogotá, 2006, pág. 30.
80
necesidad de formular un marco institucional claro que respalde la unificación de las funciones
municipales y la coordinación entre las entidades territoriales.
9. En la esfera de políticas relativas a la conectividad urbana y al financiamiento de
infraestructura regional, en el análisis de la urbanización en Colombia se destacan los costos
de la deficiencia de infraestructura y los costos del transporte que inciden en el comercio, el
crecimiento y la productividad del país. Estas conclusiones también quedan respaldadas por
estudios del Banco Mundial de 2005 y 2006 y por trabajos conjuntos recientes del Banco
Mundial y el BID en los que se destaca el vínculo entre la conectividad y la reducción de la
pobreza en América Latina y el Caribe a través del impacto en los precios de los alimentos
(Schwartz y cols., 2009). En lo que respecta al financiamiento para las ciudades, las
investigaciones previas al análisis de la urbanización en Colombia también señalan deficiencias
en el financiamiento a nivel municipal que pueden conducir a inversiones inadecuadas en
infraestructura e indican que una coordinación mejorada puede favorecer las economías de escala
en la prestación de servicios y ayudar a mitigar las externalidades negativas de una
urbanización acelerada.
10. El análisis de las políticas y la gestión ambiental en general que en que se basa la
evaluación de los riesgos ambientales y medidas de mitigación para el préstamo propuesto está
respaldado por un programa analítico y de asesoría integral. El análisis ambiental de Colombia
(2007), el programa analítico conexo que respaldó la serie de PPD sobre desarrollo sostenible y
el reciente trabajo sectorial titulado Colombia: Strengthening Environmental and Natural
Resources Institutions (Colombia: Fortalecimiento de las instituciones ambientales y de recursos
naturales) (2012) constituyen la base de la participación del Banco en la gestión ambiental.
81
ANEXO 9: ANÁLISIS DEL IMPACTO SOCIAL Y EN LA POBREZA
1. Las políticas respaldadas con esta operación se relacionan estrechamente con impactos
positivos en términos de distribución y pobreza. En el PSIA realizado para esta operación se
documentan estos efectos positivos previstos y se brinda un sólido análisis de los posibles
resultados negativos y las actividades de mitigación para las medidas previas propuestas desde
una perspectiva social y distributiva que tiene en cuenta la cuestión del género. En este anexo se
ofrece un resumen del PSIA, incluida una matriz con los impactos positivos y negativos y las
medidas de mitigación (cuadro 1). El documento completo del PSIA se ha puesto a disposición
del público a través de WBdocs.
2. El PSIA está estructurado para seguir las esferas de políticas delineadas en el documento
programático. En las cuatro políticas que se asocian con inversiones específicas destinadas a los
pobres —conexiones residenciales de agua y saneamiento, viviendas para grupos de bajos
ingresos, transporte público y acceso a los espacios públicos— se analizan los posibles efectos
directos. En el caso de otras políticas que apuntan a fortalecer el marco regulatorio e
institucional, el PSIA se centró en identificar los aspectos de esos marcos que contribuyen a
lograr una implementación exitosa e incluyente desde el punto de vista social. Los riesgos
intersectoriales relacionados con la ejecución se analizan en la sección de este documento
programático dedicada a los riesgos y las medidas de mitigación. En este PSIA también se
intentan señalar esferas que necesitan un análisis más profundo. Estas son esferas analíticas en
las que existe una brecha de conocimiento y en las que los resultados de la labor propuesta
pueden ser pertinentes para las políticas.
3. Casi todas las políticas que se respaldan con este PPD están dirigidas explícitamente a los
hogares urbanos pobres y vulnerables, los cuales están encabezados en forma desproporcionada
por mujeres. En el marco del contexto más amplio de la sostenibilidad y la productividad urbana,
casi todas las medidas previas incluidas en este PPD están dirigidas específicamente a mejorar
los resultados para los residentes de bajos ingresos de las ciudades. De acuerdo con el último
informe sobre pobreza y trabajo, denominado El efecto del poder económico de las mujeres en
América Latina y el Caribe8, los hogares cuyo sostén económico son mujeres9 tienen más
probabilidades de caer en la extrema pobreza que los hogares encabezados por hombres. Estos
resultados son especialmente importantes ya que es más probable que los hogares encabezados
económicamente por mujeres deban mantener a niños y a ancianos, lo que se refleja en la mayor
tasa de dependencia de estos hogares.
4. En las ciudades colombianas de hoy, la mayoría de los hogares pobres están a cargo de
mujeres10. Las disparidades de género son incluso más evidentes —y, al parecer, continúan
ampliándose— en el acceso a los servicios clave contemplados en las medidas previas de este
PPD. Por ejemplo, en la última década, la proporción de mujeres con titularidad plena de la
8 Banco Mundial (2012). Informe sobre pobreza y empleo: El efecto del poder económico de las mujeres en América
Latina y el Caribe. Washington, DC. 9 El sostén económico hace referencia a la proporción del ingreso total del hogar que genera un grupo específico. 10 ONU-Hábitat. Colombia. Land Tenure, Human Rights and Gender Series: Latin America (Serie sobre tenencia de
la tierra, derechos humanos y género: América Latina). Asimismo, la probabilidad de que los hogares a cargo de
mujeres, especialmente los hogares con niños, estén en situación de pobreza se ha incrementado durante las últimas
dos décadas.
82
vivienda ha ido en disminución más rápido que en el caso de los hombres11. Esto constituye una
carga doble para las mujeres, ya que no solo es más probable que tengan que vivir en zonas con
bajos niveles de prestación de servicios, sino también que en la mayoría de los casos deban
afrontar los costos adicionales de la falta de servicios (por ejemplo, el tiempo destinado a
obtener agua).
11 Datos de 2002-05: Encuesta Continua de Hogares (ECH); datos de 2006-11: Gran Encuesta Integrada de Hogares
(GEIH).
83
Cuadro 1: Matriz resumida de los impactos positivos y negativos y medidas de mitigación
Matriz resumida de los posibles impactos positivos y negativos de las medidas previas respaldadas y medidas de mitigación
Medida previa y posibles impactos
sociales positivos Posibles impactos sociales negativos Medidas de mitigación
Primera medida previa: El prestatario ha creado
dentro del DNP una subdirección responsable,
entre otras cosas, de coordinar la planificación y la
inversión regionales, tal como se establece en el
Decreto 1832, del 31 de agosto de 2012, publicado
debidamente en el Diario Oficial del prestatario en
esa misma fecha.
La nueva subdirección gestionará las principales
esferas de políticas para los pobres en relación con el
desarrollo subnacional, urbano y regional. Una mayor
eficacia puede ayudar a mejorar la ejecución de los
programas para los pobres y vulnerables.
No se prevén. No corresponde.
Segunda medida previa: El prestatario, por
intermedio del MVCT, ha reglamentado los
subsidios a las conexiones domiciliarias de agua y
saneamiento para las familias de bajos ingresos
(estratos 1 y 2), tal como se establece en el Decreto
1350, del 25 de junio de 2012, publicado
debidamente en el Diario Oficial del prestatario en
esa misma fecha.
Se espera que el programa contribuya a reducir la
pobreza a través de estas medidas: i) selección de
zonas urbanas y periurbanas que carecen de
conectividad y tienen un gran número de hogares
pobres; ii) asistencia a los hogares en situación de
pobreza y pobreza extrema, determinados por las
zonas con altos niveles de beneficiarios del programa
Unidos, y iii) selección de las zonas más necesitadas.
La política incrementa el acceso y la igualdad de
acceso. Las investigaciones señalan muchos
resultados secundarios positivos y efectos del AAS en
Algunos posibles resultados negativos
son los siguientes: i) las tarifas
mensuales, formadas por un
componente fijo y uno variable,
pueden constituir una carga adicional
para el presupuesto de algunos
hogares que se mantienen con empleo
informal en el nivel más bajo de
ingresos, que manejan presupuestos
que se actualizan día a día y
prácticamente no tienen posibilidad
de acumular ingresos; ii) la
variabilidad de las tarifas puede ser
una fuente adicional de incertidumbre
para los hogares.
Estos impactos negativos se pueden mitigar con distintas
disposiciones del contexto jurídico más amplio, como las
siguientes: i) sensibilización y educación de las contrapartes,
acceso a transferencias de efectivo mediante el programa Unidos,
subsidios cruzados en el ámbito intramunicipal para cubrir los
costos variables de los servicios y métodos para facilitar el pago
anticipado local y el pago diario de las facturas de servicios (se
han evaluado precedentes en Cartagena y Medellín); ii) control
del aumento de tarifas a cargo de la Comisión Reguladora
del Agua.
84
la red, como mejores resultados en materia de salud y
educación, así como ahorro de tiempo y dinero.
Durante el próximo mes, el equipo del PSIA realizará
investigaciones cuantitativas sobre la función de los
costos fijos como obstáculo a la conectividad de
los hogares.
Tercera medida previa: El prestatario, por
intermedio del Ministerio de Transporte, ha
adoptado un plan nacional de seguridad vial para
los años 2011-16 con el objeto de mejorar la
seguridad vial urbana e interurbana en su
territorio, tal como se establece en la Resolución
1282, del 30 de marzo de 2012, publicada
debidamente en el Diario Oficial del prestatario en
esa misma fecha.
El aumento de la seguridad vial reduce la mortalidad
en forma drástica para los grupos vulnerables.
Posible impacto negativo en los pocos
hogares pobres e informales que
poseen y utilizan un vehículo, debido
al mayor costo de mantenimiento y
los costos operativos de lo siguiente:
i) comisiones por obtención de
licencia y registro y ii) normas más
estrictas sobre el mantenimiento de
los vehículos y el equipamiento de
seguridad respectivo.
La ley exige una política detallada que se centre en salvaguardar a
las poblaciones vulnerables de los impactos adversos;
actualmente está en preparación. El impuesto anual que se aplica
a los vehículos usados actualmente varía según el modelo y el
año; se está analizando un sistema similar para otros tipos de
cargos. En general, los impactos positivos del aumento de la
seguridad vial sobrepasan los costos marginales que sufren los
hogares de ingreso bajo.
Cuarta medida previa: El prestatario, por
intermedio del CONPES, ha aprobado los
lineamientos de la Política Nacional de Espacio
Público, destinada a promover la creación de
espacios públicos en las zonas urbanas, tal como se
establece en el documento CONPES 3718, del 31
de enero de 2012.
La política se basa en principios establecidos en el
PND 2010-14 y en la estrategia Ciudades Amables
del plan Visión Colombia 2019, y hace hincapié en
los asentamientos pobres e informales de las
zonas urbanas.
Un bajo riesgo de posibles impactos
negativos se asocia con la posibilidad
de que la gestión deficiente de los
espacios públicos termine
acrecentando las condiciones actuales
de inseguridad y violencia en las
comunidades de bajos ingresos.
En la política se establece el marco para aprovechar las
actividades que generan ingresos en los puntos de interés o en
zonas adyacentes para financiar el mantenimiento y las medidas
de programación en curso. Hasta la fecha, la implementación se
ha centrado en las zonas urbanas con asentamientos informales de
personas pobres. Buenos antecedentes en tres ciudades
principales en torno a la gestión y la programación; dedicación de
recursos para el mantenimiento, y gestión e identificación de la
comunidad. Una política de 2009 sobre violencia y seguridad y la
participación actual del Banco en el sector pueden complementar
la ejecución del proyecto.
Quinta medida previa: El prestatario ha creado
una empresa nacional para respaldar la
estructuración de proyectos de renovación
urbana, tal como se establece en el Decreto 4184,
del 3 de noviembre de 2011, publicado
debidamente en el Diario Oficial del prestatario en
esa misma fecha.
Los proyectos de renovación urbana de la
Estos son algunos de los posibles
impactos negativos de la reforma de
políticas: i) riesgos relacionados con
el reasentamiento y la apropiación de
tierras; ii) la utilización inmediata de
la tierra a través de la EMBARCO
puede excluir a partes interesadas de
bajos ingresos y reducir la atención
que se pone en las cuestiones
Las medidas de mitigación son las siguientes: i) el Gobierno de
Colombia ha dado prioridad a incrementar la capacidad de
recuperación de los barrios luego de los reasentamientos; existen
antecedentes en el ámbito municipal y se está analizando un
marco nacional de políticas de reasentamiento; ii) los proyectos
están sujetos a los mismos procesos de evaluación del impacto
ambiental y social y a los procesos de consultas y otorgamiento
de licencias que las demás iniciativas del Gobierno; iii) se prevé
que la mayoría de los proyectos se realicen en zonas centrales con
85
EMBARCO generarán más espacio público y
facilitarán la creación de viviendas sociales en
parcelas urbanas clave. Un mínimo del 20% de la
tierra apta para construcción de cada proyecto se
dedicará a inversiones en viviendas para grupos de
bajos ingresos.
sociales; iii) ubicación de las
viviendas sociales en zonas con poca
accesibilidad.
gran conectividad de transporte.
Sexta medida previa: El prestatario ha establecido
el marco jurídico para el otorgamiento de
viviendas sociales a los hogares más pobres y
vulnerables, tal como se dispone en la Ley 1537,
del 20 de junio de 2012, publicada debidamente en
el Diario Oficial del prestatario en esa misma
fecha.
El objetivo de la Ley 1537 es respaldar la creación de
viviendas sociales para los grupos más pobres y
llegar a la meta de entregar 100 000 unidades
habitacionales completadas. Se prevén mejoras de
acceso y equidad en la propiedad de viviendas, que se
calcularán a través de indicadores tales como la
reducción de la pobreza y la desigualdad.
Estos son algunos de los posibles
impactos negativos: i) calidad inicial
escasa, como resultado de un diseño
deficiente de los asentamientos
urbanos, una selección de proyectos
inadecuada que da lugar a poca
accesibilidad urbana, un diseño de las
unidades deficiente o inferior; ii) la
selección inadecuada de los hogares
beneficiarios podría permitir que
participen grupos no admisibles;
iii) la concentración de los hogares
más pobres puede generar trampas de
pobreza y estigmatización social,
viviendas inseguras y una rápida
depreciación de los inmuebles ante la
ausencia de una estrategia de gestión
social adecuada; iv) un marco
inadecuado de gestión de activos
después de la construcción.
La ley sobre vivienda incluye una serie de disposiciones para
mitigar los posibles riesgos de calidad, selección de destinatarios
y sostenibilidad, a saber: i) requisitos para que los ministerios
responsables otorguen prioridad a la prestación de una amplia
gama de servicios sociales para las nuevas zonas de viviendas;
ii) el Gobierno nacional proporcionará recursos para ofrecer
servicios públicos e infraestructura; iii) selección de los
beneficiarios a través de los parámetros actuales de las
transferencias sociales (Sisbén, Unidos); iv) mantenimiento de la
clasificación de hogares como “estrato 1” durante 10 años desde
el traslado a la vivienda para garantizar acceso a los subsidios de
los servicios básicos. La ley también establece mecanismos y
criterios claros para la participación de empresas constructoras
calificadas, que pueden adquirir proyectos existentes. Además, el
Gobierno de Colombia y el Banco Mundial trabajan en
colaboración —en virtud del préstamo Macroproyectos— en la
preparación de marcos de gestión social y de condominios en el
contexto del programa de viviendas sociales. Por último, la ley
incluye prohibiciones tales como la reventa y la transferencia de
título durante 10 años para evitar la captación de grupos no
seleccionados.
Séptima medida previa: El prestatario, por
intermedio del Ministerio de Transporte y el DNP,
ha reglamentado la implementación del contrato
plan, tal como se establece en el Decreto 819, del
25 de abril de 2012, publicado debidamente en el
Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha.
La reforma de políticas puede incrementar la
capacidad metropolitana y regional para formular e
implementar iniciativas de desarrollo complejas y a
mediano plazo, y mejorar al mismo tiempo la
No se prevén. No corresponde.
86
coordinación para dirigir tales medidas a los pobres y
vulnerables.
Octava medida previa: El prestatario, por
intermedio del Ministerio de Transporte, ha
designado una entidad nacional que se ocupará de
diseñar las concesiones de obras de
infraestructura regionales, tal como se establece
en el Decreto 4165, del 3 de noviembre de 2011,
publicado debidamente en el Diario Oficial del
prestatario en esa misma fecha.
Los incrementos en la eficacia y la eficiencia de la
ANI pueden favorecer la creación de infraestructura
de conexión y logística dentro de las ciudades, con la
posibilidad de mejorar considerablemente la
productividad de los centros urbanos y la economía
colombiana.
Algunos de los posibles impactos
negativos pueden ser la deficiencia
del diseño de los proyectos, gestión
inadecuada de la tierra y los aspectos
sociales asociada con la ejecución de
los proyectos, análisis ambiental y
normas de gestión insuficientes.
Los lineamientos de la ANI sobre los estudios de impacto social,
las consultas y la posible apropiación y reurbanización siguen
siendo los mismos que cuando funcionaba el INCO, y se
elaboraron con el apoyo técnico de IFC. En ellos se incluían
reformas regulatorias sobre prácticas de adquisición y gestión de
la tierra. Los cambios en la estructura del propio organismo,
resultantes del decreto de reestructuración, no incorporan
elementos nuevos significativos que podrían tener impactos
sociales negativos. La ANI se encargará de elaborar estudios y de
compilar información acerca de factores sociales cuando ello sea
necesario para orientar de la mejor manera posible el diseño y la
gestión de las concesiones y otras APP. El aumento considerable
de la dotación de personal y de la capacidad en la sección que se
ocupa de las cuestiones sociales permitiría realizar un análisis
más exhaustivo de la pobreza y de los riesgos relacionados con la
distribución de los ingresos. Los principales procesos
institucionales clave que afectan los resultados sociales son la
continuación de la versión previa del organismo, el INCO, y se
los considera relativamente sólidos; tal es el caso de los métodos
para evaluar los costos sociales de los proyectos antes del
compromiso, las consultas con las partes interesadas, y las
prácticas de apropiación y reasentamiento entre los grupos
vulnerables de bajos ingresos. IFC mantiene un compromiso de
servicios de asesoría permanente con el organismo para respaldar
la estructuración integrada de una primera serie de concesiones.
Más específicamente, en el marco jurídico y normativo para
gestionar los impactos sociales y ambientales en virtud de las
concesiones facilitadas por la ANI, se especifican
responsabilidades y directrices claras y detalladas para las
empresas concesionarias encargadas de la ejecución. Este marco
se explica a continuación.
Gestión social. De conformidad con la Resolución
Ministerial 545 de 2008 y su anexo relativo a la Gestión Social y
87
de la Tierra, el concesionario debe preparar tres instrumentos de
gestión social que estarán sujetos a seguimiento y supervisión
continuos por parte del Grupo Interno de Trabajo de Gestión
Predial, Social y Ambiental de la ANI. Los instrumentos son los
siguientes: i) Plan Social Básico; ii) Plan de Compensaciones
Socioeconómicas; iii) Plan de Gestión Social. El Plan Social
Básico se presenta al inicio de la concesión e incluye planes de
acción específicos para la gestión social de los barrios, la
comunicación y la difusión, la seguridad vial, las iniciativas
especiales de mitigación de los riesgos sociales, el reasentamiento
involuntario y los servicios a los clientes. El Plan de
Compensación Socioeconómica comprende todo tipo de
compensación asociada con el reasentamiento involuntario, los
impactos temporales y las pérdidas económicas para todos los
hogares y empresas afectados por la ejecución de las obras. En el
plan se describe expresamente la compensación para los
propietarios, los inquilinos y otras personas que se vean
perjudicadas. Según evaluaciones, estas prácticas de
compensación son muy adecuadas y guardan coherencia con las
establecidas por instituciones multilaterales y protocolos
internacionales. Por último, el Plan de Gestión Social se centra en
la esfera inmediata de las obras propuestas; en este documento se
detallan los programas de información y comunicación,
reasentamiento involuntario, gestión arqueológica y contratación
de mano de obra. Este conjunto de tres instrumentos constituye
un marco sólido para la gestión de los riesgos sociales de
cualquier concesión de la ANI.
Gestión ambiental. El marco de gestión ambiental
correspondiente a las concesiones estructuradas por la ANI se
establece en dos instrumentos regulatorios. Primero, en el
Decreto Ministerial 4165, de noviembre de 2011, sobre la
creación de la ANI, se encomienda a la institución la
responsabilidad de supervisar o ejecutar las evaluaciones, la
planificación, el otorgamiento de licencias y la gestión
ambientales en virtud de cualquier concesión estructurada de la
ANI. Mediante el mismo decreto se encomienda a la ANI la
especificación de las directrices y metodologías necesarias para la
evaluación, la planificación, el otorgamiento de licencias y la
gestión ambientales. Segundo, en la Resolución Ministerial 475,
88
de agosto de 2012, se aprueba un manual de operaciones y se
asigna a la Vicepresidencia de Planeación, Riesgos y Gestión,
entre otras funciones mencionadas anteriormente, la
responsabilidad de coordinar las evaluaciones ambientales, la
planificación, el otorgamiento y la gestión de las concesiones de
la ANI en varios niveles del Gobierno y sus organismos,
especialmente el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Novena medida previa: El prestatario ha
establecido el marco jurídico para estructurar y
financiar APP, tal como se dispone en la Ley 1508,
del 10 de enero de 2012, publicada debidamente en
el Diario Oficial del prestatario en esa misma
fecha.
Se establece el marco regulatorio para la colaboración
eficaz y el cofinanciamiento de APP, y se permite a
las entidades del Gobierno asociarse con el sector
privado en proyectos de infraestructura tradicional y
social. Las APP pueden ser una forma eficaz de
garantizar una ejecución oportuna y de calidad de los
proyectos sociales y de infraestructura que beneficien
directamente a los pobres.
La ausencia de directrices detalladas
sobre los principales pasos del
proceso de las APP, como el diseño
de contratos, las licitaciones, los
exámenes y la ejecución y el
seguimiento, puede poner a los
proyectos en riesgo de desatender los
impactos sociales o de distribución.
Sin embargo, en este PSIA no se
discutirá el posible impacto de
proyectos específicos, ya que la ley
puede establecer una amplia gama de
configuraciones y resultados.
Los proyectos están sujetos a las mismas normas sociales
generales que todas las iniciativas del sector público (Leyes 88 y
90). La ley establece parámetros básicos para los proyectos que
se inician en los sectores público y privado, incluidos los
cronogramas y las limitaciones de las modificaciones posteriores
a la aprobación. La ANI constituye un ejemplo de una institución
que ha alcanzado niveles de capacidad más elevados para trabajar
con APP. Actualmente se está preparando la regulación
secundaria de las APP —y parte de las medidas de política
propuestas para la segunda operación (PPD-II) de esta serie—,
cuyo objetivo será clarificar una variedad de cuestiones técnicas
relacionadas con la estructuración de las APP, especialmente de
diseño de contrato, licitaciones, exámenes, metodologías de
valoración, mecanismos de implementación y procesos de
seguimiento.
89
ESFERA DE POLÍTICAS 1: CIUDADES SOSTENIBLES
5. Segunda medida previa: El prestatario, por intermedio del MVCT, ha reglamentado
los subsidios a las conexiones domiciliarias de agua y saneamiento para las familias de
bajos ingresos (estratos 1 y 2), tal como se establece en el Decreto 1350, del 25 de junio de
2012, publicado debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha. El
objetivo de la política es subsidiar las conexiones domiciliarias de grupos familiares de bajos
ingresos a redes existentes de AAS. De esta manera, la reforma influirá positivamente en el
acceso, en la igualdad de acceso y en los principales indicadores de salud y educación. En el
decreto se establecen el marco y las fuentes de financiamiento para cubrir el último tramo
(conexiones domiciliarias) de la conectividad de AAS. El Gobierno federal se ha comprometido
a subsidiar hasta ocho SMMLV de costo y, junto con la participación regional y privada, se
espera que la iniciativa llegue al menos a 90 000 hogares urbanos de bajos ingresos para 2014, lo
que generará beneficios considerables en salud pública, cuestiones de género y educación. En
Colombia, los beneficiarios de programas sociales como Red Unidos (antes, “Red Juntos”)
tradicionalmente han tenido una elevada representación de hogares encabezados por mujeres1, 2
.
6. Si bien Colombia ha realizado grandes avances en la ampliación de los servicios de
AAS, los beneficios aún no se han distribuido de manera uniforme. Las zonas urbanas han
alcanzado niveles de conectividad del 97% en el caso del agua y del 90% en el caso del
alcantarillado, pero las zonas periurbanas aún están cerca del 50%. Aunque las conexiones de
agua y saneamiento son poderosos impulsores de los impactos sociales positivos para las
familias pobres3, las poblaciones vulnerables continúan sufriendo la carencia de estos servicios
en forma desproporcionada. La desigualdad, medida según el IOH, como se ilustra en el
recuadro 1, parece haberse incrementado en las zonas urbanas entre 2003 y 2008. Un análisis
reciente indica que la desigualdad de acceso a las conexiones de agua y saneamiento se ha
incrementado en las zonas urbanas; la proporción de hogares urbanos sin acceso al agua aumentó
en el caso de las personas pobres y extremadamente pobres durante la última década: pasó del
3,9% sin acceso en 2003 al 6,9% en 2011 en el caso del agua y del 16% en 2002 al 20% en 2011
1 En un informe de 2010 se señalaba que el 40% de las familias de la Red Juntos estaban encabezadas por mujeres,
un porcentaje mayor que el nivel nacional (32,2% en aquel momento) (extraído de Steiner, Roberto, Paula Acosta y
Tatiana Vásquez, 2010: Análisis del Informe de Estado de Familias en la Red Juntos. Fedesarrollo). 2 En 2004, en una publicación de las Naciones Unidas se señalaba que más del 94% de los aproximadamente
350 000 hogares de Familias en Acción, el programa principal de la Red Juntos/Unidos, estaban encabezados por
mujeres. Observatorio de Asuntos de Género, citado en “Informe del Estado colombiano sobre la aplicación de la
Plataforma de Beijing (1995) y los resultados del vigésimo tercer periodo extraordinario de sesiones de la Asamblea
General (2000)”. Álvaro Uribe Vélez, presidente de la República; Carolina Barco Isackson, ministra de Relaciones
Exteriores; Martha Lucía Vásquez Zawadzky, consejera presidencial para la equidad de la mujer. Bogotá, mayo de
2004. 3 El acceso a agua y saneamiento es uno de los siete factores primarios que explican las diferencias de oportunidades
para niños de distintas partes de Colombia (véase De Barros, Ferreira, Molinas Vega y Saavedra Chanduvi.
Midiendo la desigualdad de oportunidades en América Latina y el Caribe. Banco Mundial, Washington, DC: 2008)
y tiene impactos específicos en la salud (De Barros, Ferreira, Molinas Vega y Saavedra Chanduvi. Midiendo la
desigualdad de oportunidades en América Latina y el Caribe. Banco Mundial, Washington, DC: 2008) y en la
igualdad de género que han sido documentados (Naciones Unidas. La mujer en el 2000 y después: La mujer y el
agua. Naciones Unidas: Ginebra).
90
en lo que respecta a saneamiento4. No obstante, los descensos en la conectividad parecen haberse
desacelerado entre 2010 y 2011, y las disparidades de género parecen disminuir5.
Recuadro 1. Índice de Oportunidades Humanas
El IOH es una medición que se consiste en descontar una penalidad correspondiente a una desigualdad
de oportunidades ( ) de la proporción de cobertura mundial ( de una oportunidad humana específica,
es decir:
El IOH va de 0 a 100; en este caso, 100 representaría una sociedad con cobertura universal de todos los
servicios. La penalidad estaría calculada como P = (C*D), donde es el índice de disparidad, que mide
el grado de diferencia entre las tasas de cobertura, dada una oportunidad en cada una de las
circunstancias. Este índice representa la fracción de personas que reasignarían un bien o servicio como
porcentaje de todas las personas que tienen acceso a dicho servicio. En consecuencia, ( representaría el porcentaje de oportunidades disponibles que se asignaron correctamente:
( (
)
La penalidad será igual a cero si las tasas de acceso al bien o servicio medido son iguales entre todos los
grupos y se incrementa a medida que aumenta la diferencia entre grupos. La inclusión de esta penalidad
hace que el indicador sea sensible la igualdad de acceso y a la cobertura general de la
oportunidad. Intuitivamente, es lamedición del margen entre las tasas de cobertura de los distintos
grupos. El IOH solo tendrá un valor de 100 cuando la tasa de cobertura sea universal y la penalidad
equivalga a cero.
El IOH será equivalente a 100 si la tasa de cobertura es universal (si la penalidad es igual a cero). La
distribución desigual del acceso a oportunidades básicas y las tasas de cobertura dará como resultado un
“descuento” en el IOH. Por lo tanto, el índice mejora cuando mejora el acceso general;
independientemente de cómo se distribuya este acceso, el IOH aumentará (el valor máximo es 1) si
alguien mejora sus condiciones y nadie empeora.
Fuentes: José Molinas Vega, Ricardo Paes de Barros, Jaime Saavedra Chanduvi y cols. (2010). “¿Qué oportunidades tienen
nuestros hijos? Informe sobre la oportunidad humana en América Latina y el Caribe 2010. Edición de conferencia”. Banco
Mundial: Washington, DC. Y Carlos Eduardo Vélez, João Pedro Azevedo y Christian Posso (2011). “Oportunidades para los
niños colombianos: Cuánto avanzamos en esta década”. Banco Mundial, Banco de la República, DNP: Bogotá, Colombia.
7. Se ha determinado que los problemas de conectividad son el principal impedimento
para aumentar el acceso de los hogares urbanos a los servicios. A pesar de la considerable
ampliación de la red en los últimos años, la conectividad no ha aumentado proporcionalmente6.
Los factores que justifican este desfase se han analizado en profundidad, pero en pocos casos se
han documentado estrategias para lograr la eficacia en la estructuración y ejecución de los
programas. Esta medida previa contribuirá a resolver la brecha de conocimientos relativa a la
4 El aumento de la cantidad de hogares sin cobertura de saneamiento fue superior entre los que viven en la pobreza
extrema, ya que este nivel pasó del 21% en 2002 a más del 27% en 2011. Datos de 2002-05: ECH; datos de 2006-
11: GEIH. 5Análisis de los datos de 2002-05 de la ECH y los datos de 2006-11 de la GEIH. Los patrones espaciales también
pueden tener una función importante: las tendencias de las ciudades de América Latina indican que los hogares
encabezados por hombres suelen encontrarse desproporcionadamente en las zonas alejadas y con menos servicios de
los asentamientos informales (Buillion Buendía y cols. Un espacio para el desarrollo. BID, 2012). 6Proyecto de Apoyo al Sector de Agua y Saneamiento de Colombia, informe final de ejecución (IBRD-72810) n.
o
ICR00001316.
91
extracción de enseñanzas de los programas locales que han tenido éxito para diseñar y ampliar
eficazmente otros programas.
8. Entre los posibles impactos negativos de la medida previa propuesta se incluye la
carga adicional que representa para el presupuesto del hogar el pago de las tarifas
mensuales. Esta carga adicional puede afectar, en particular, a los hogares más pobres que se
mantienen con empleos informales, un presupuesto diario y una acumulación de ingresos
reducida o nula. La variabilidad de las tarifas también puede contribuir a la incertidumbre que
padecen los hogares.
9. El Gobierno de Colombia cuenta con varias disposiciones en el contexto jurídico
más amplio que pueden contribuir a mitigar estos impactos negativos. Primero, la política
requiere de un mínimo de contribución por parte de los municipios y las empresas de suministro
para realizar campañas educativas y de sensibilización dirigidas a los beneficiarios. Además, el
programa actual de transferencias de alcance nacional (Unidos) proporciona educación y
transferencias de ingresos que pueden contribuir a cubrir los costos mensuales adicionales que
genera el acceso formal al servicio de AAS. Por otra parte, el sistema de subsidios cruzados para
las empresas de servicios públicos de Colombia está bien establecido y garantiza que los hogares
más pobres reciban abastecimiento de agua con tarifas mensuales subsidiadas. Por último, se han
comenzado a aplicar métodos para facilitar los pagos anticipados y los pagos diarios de las
facturas de servicios como alternativa para los hogares de ingreso bajo en dos ciudades
colombianas, y ya se analizan los resultados para repetir la experiencia en otros centros urbanos.
Comprender los impactos en términos de bienestar de las conexiones intradomiciliarias de
abastecimiento de agua y saneamiento para familias de bajos ingresos
10. Para calcular el impacto en el bienestar de la política que promueve la conexión
domiciliaria de agua y saneamiento para familias de ingreso bajo de zonas urbanas, se realizaron
microsimulaciones estáticas utilizando la encuesta de hogares de 2010 de Colombia (Gran
Encuesta Integrada de Hogares 2010)7. Esta encuesta ofrece información sobre los registros
censales de hogares, que permiten que en el análisis se determine la cobertura en el ámbito de los
barrios. Excluyendo dos tipos de barrios8, se calcula el IOH a partir de un cambio simulado en la
conectividad intradomiciliaria a la red de AAS. En el cuadro 2 se muestra el IOH resultante
cuando se distribuyen 30 000 conexiones de AAS entre los hogares de zonas urbanas de acuerdo
con dos reglas para seleccionar a los destinatarios: i) los hogares más pobres según el ingreso per
cápita (simulación 1) y ii) los hogares con el IOH más bajo (simulación 2)9.
7 En la GEIH, las zonas urbanas se definen como ubicaciones geográficas con edificios y estructuras agrupados en
bloques contiguos, conectados principalmente por calles, caminos o avenidas. Estas zonas tienen acceso a una serie
de servicios esenciales tales como agua, alcantarillado, electricidad, centros de salud y escuelas. Esta categoría
incluye a las capitales y a otros municipios conocidos como cabeceras municipales. 8 En un primer paso de esta microsimulación —que se centra en zonas urbanas— se excluyen dos tipos de barrios.
Primero, todos los barrios con cobertura universal (más del 95% de las viviendas tienen acceso al sistema de AAS).
Segundo, se excluyen todos los barrios sin cobertura, ya que se considera que no tienen acceso a la red de AAS y,
por lo tanto, no están en condiciones de recibir subsidios en el marco de la política. 9 El vector de circunstancias para las estimaciones incluye las siguientes variables para el jefe del hogar: sexo, edad,
grado de alfabetismo y variables ficticias para los departamentos.
92
11. Los resultados de la microsimulación destacan la importancia de identificar y entender
adecuadamente a la población destinataria. Los resultados indican que el impacto en la cobertura
de distribuir 30 000 conexiones de AAS es equivalente a un incremento del 0,2% de los hogares
con conexiones en zonas urbanas, aplicando una de las dos reglas de selección. Sin embargo,
cuando los subsidios se destinan a hogares con un IOH bajo, se obtienen las mejoras más
importantes en términos de igualdad. Es esencial realizar un análisis pormenorizado de los
beneficiarios y las condiciones locales para garantizar el éxito de este tipo de programas. En este
análisis no se toman en cuenta los efectos secundarios en términos de bien público de las
conexiones sanitarias.
Análisis a mediano plazo para acompañar este PSIA
12. Para diseñar mejores políticas que incrementen el acceso y reduzcan la desigualdad será
necesario, entre otras cosas, tener una comprensión cabal de los principales obstáculos que
impiden que los hogares se conecten a la red. Los obstáculos pueden ser la falta de capacidad
financiera para pagar una conexión de una sola vez o una capacidad limitada que impida pagar
una tarifa mensual (variable).
Cuadro 2: Efectos de la accesibilidad al AAS en el IOH
en las zonas urbanas de Colombia
Valor de
referencia Simulación 1 Simulación 2
Agua
Cobertura 91,0 91,2 91,2
Disparidad 4,6 4,5 4,4
IOH 86,8 87,1 87,1
Descomposición (puntos porcentuales)
Cambio (puntos porcentuales) 0,3 0,3
Composición (puntos porcentuales) 0,0 0,0
Escala (puntos porcentuales) 0,2 0,2
Igualdad (puntos porcentuales) 0,1 0,2
Descomposición (%)
Composición (%) 0,0 0,0
Escala (%) 70,3 53,6
Igualdad (%) 29,7 46,4
Alcantarillado
Cobertura 74,3 74,5 74,5
Disparidad 11,6 11,5 11,3
IOH 65,7 65,9 66,0
Descomposición (puntos porcentuales)
Cambio (puntos porcentuales) 0,2 0,3
Composición (puntos porcentuales) 0,0 0,0
Escala (puntos porcentuales) 0,2 0,2
Igualdad (puntos porcentuales) 0,1 0,2
Descomposición (%)
Composición (%) 0,0 0,0
Escala (%) 69,2 45,8
Igualdad (%) 30,8 54,2
93
Fuente: Cálculos propios basados en la GEIH 2010.
Nota: La simulación 1 corresponde a la regla de selección que distribuye 30 000 conexiones de agua y
saneamiento a los hogares más pobres de acuerdo con su ingreso per cápita, mientras que la simulación 2
corresponde a la regla de selección que otorga el subsidio a los hogares con el IOH más bajo.
13. En los resultados de experiencias piloto realizados en ciudades colombianas y casos
internacionales también se analiza la asistencia financiera para incrementar la
conectividad a las redes de agua, pero se destaca la función de la identificación
comunitaria, las contrataciones y las asociaciones para superar los desafíos, como en el caso
de Medellín. La experiencia de Empresas Públicas de Medellín (EPM), prestadora del servicio
de AAS en Medellín y el Valle de Aburra, indica que la asistencia financiera a los hogares
pobres para conectarse a la red ha conducido al aumento de las conexiones. EPM ha diseñado
una cartera de iniciativas para promover el acceso de la población más pobre. En especial, la
empresa creó un programa de financiamiento para las conexiones de red a fin de proporcionar
acceso a los hogares pobres de zonas periurbanas del valle. Mediante este programa se ofrecen
créditos a largo plazo a los hogares para financiar la construcción o el mejoramiento de la
infraestructura necesaria para conectar sus hogares a la red de servicios públicos. Al acompañar
el componente de crédito con un sistema de adjudicación de contratos a entidades organizadas de
la comunidad, el programa contribuyó a aumentar el acceso al abastecimiento de agua y a
generar empleo a nivel local. Se calcula que, entre 1998 y 2010, este programa permitió que se
realizaran 10 163 conexiones domiciliarias a los servicios de abastecimiento de agua y 13 917
conexiones de alcantarillado, que beneficiaron a unos 55 670 habitantes10
. Una evaluación más
detallada de la experiencia de EPM indica que otros factores, además de las tarifas de conexión,
pueden menoscabar los esfuerzos por mejorar el acceso a los servicios (interacciones sociales,
violencia, informalidad, etc.).
14. Las asociaciones comunitarias que tienen en cuenta las cuestiones de género
también son fundamentales; así lo indica un estudio de caso sobre el mejoramiento del AAS
en asentamientos informales de Cali11
. Un exitoso programa piloto sobre mejoramiento del
alcantarillado superficial en Altos de Menga fue diseñado por mujeres del lugar; con el apoyo de
la universidad local y de las empresas de suministro, se incorporó el liderazgo comunitario
teniendo en cuenta la cuestión del género. Esta experiencia demostró la capacidad de las mujeres
para establecer las prioridades de su comunidad y para trabajar junto con los hombres en la
gestión eficaz del agua. Además de lograr la conectividad del servicio de agua, este proyecto
permitió que cambiara la dinámica de las cuestiones de género porque llevó a los hombres a
aceptar y valorar la contribución de las mujeres para construir infraestructura y espacio público.
Asimismo, la preparación de contratos que requerían la organización comunitaria para construir
infraestructura urbana demostró generar un sentido de identificación y responsabilidad entre los
10 Conferencia Internacional de ONU-Agua, Zaragoza (España), 3 al 5 de octubre de 2011. El agua en la economía
verde en la práctica: Hacia Río+20. 11 Sijbesma, C. Sanitation financing models for the urban poor (Modelos de financiamiento de servicios sanitarios
para los pobres de zonas urbanas). IRC, 2011; Marín de Jaramillo. “The Altos de Menga community experience in
establishing simplified sewerage systems with a gender focus in urban periphery sectors” (La experiencia de la
comunidad de Altos de Menga sobre la creación de sistemas de alcantarillados simplificados con una perspectiva de
género en sectores urbanos periféricos). México, Foro Mundial del Agua, 2006.
94
beneficiarios, aspectos clave para que los proyectos sean eficaces y sostenibles y para superar las
barreras relacionadas con el temor al riesgo financiero12
.
15. Para comprender mejor estas dinámicas, se realizarán tareas analíticas adicionales en
asociación con la Unidad de Evaluación del Impacto del DNP. El Banco y el DNP llevarán a
cabo un estudio de comportamiento en dos municipios donde se ha ampliado la red de AAS a
barrios de ingresos bajos pero la implementación ha sido baja. Específicamente, el equipo
organizará grupos de debate en barrios (en Cartagena y Barranquilla, respectivamente) que
seleccionaron el MVCT y el DNP como zonas piloto para iniciar el programa de subsidios. Esta
labor contribuirá a comprender mejor los obstáculos que afrontan los hogares en relación con la
conexión a las redes existentes y el uso continuado del servicio.
16. Tercera medida previa: El prestatario, por intermedio del Ministerio de Transporte,
ha adoptado un plan nacional de seguridad vial para los años 2011-16 con el objeto de
mejorar la seguridad vial urbana e interurbana en su territorio, tal como se establece en la
Resolución 1282, del 30 de marzo de 2012, publicada debidamente en el Diario Oficial del
prestatario en esa misma fecha. En la resolución se formaliza el plan mencionado y se
establece una serie de reformas y regulaciones que reforzarán las normas de seguridad vehicular,
mejorarán la manera de conducir, ampliarán la capacidad de supervisión y cumplimiento, y
favorecerán la sensibilización sobre el tema y la comunicación. El objetivo de aumentar la
seguridad vial es reducir la mortalidad en accidentes de tránsito, que afecta a los grupos
vulnerables en forma desproporcionada. Las muertes ocasionadas por la falta de seguridad vial
son más comunes en las zonas urbanas13
y son la principal causa de fallecimiento en el caso de
niños y adolescentes (grupo de 5 a 14 años). Asimismo, el 31% de las víctimas son peatones y el
39% son motociclistas14
. Los peatones, los ciclistas y los motociclistas son, en su gran mayoría,
personas pobres15
. En una ciudad como Bogotá, donde los estratos de ingreso 1 y 2 realizan la
mayoría de sus viajes por medios no motorizados (el 60% se traslada a pie o en bicicleta), la
seguridad vial continúa siendo una gran preocupación para los pobres de zonas urbanas
más vulnerables.
17. Entre los impactos negativos de las reformas se pueden incluir aumentos en las
tarifas y costos conexos debido a la mayor exigencia de las normas para los vehículos. Sin
embargo, estos posibles impactos adversos solo afectarían a un porcentaje pequeño de los
hogares pobres. El aumento de las inspecciones, las multas, las normas y los requisitos para
solicitar la licencia de conducir, como lo indica la resolución, afectará a los hogares pobres que
posean automóvil; los costos de tarifas y equipos constituyen un gasto desproporcionadamente
elevado por los hogares que se ubican en la base de la pirámide de distribución de ingresos, y
estos hogares suelen tener un vehículo más antiguo y en condiciones informales. Los gastos de
registro continuarán basándose en el modelo y en la antigüedad del automóvil. No se prevé otro
tipo de desventaja financiera para los pobres y vulnerables en los programas de registro o de otro
12 Tournée, Jane y Wilma van Esch. 1998. Community Contracts in Urban Infrastructure: Practical Lessons from
Experience (Enseñanzas prácticas de la experiencia), OIT, Centro de Turín: Italia. 13 El 65% de las muertes ocurre en las zonas urbanas. Presentación del Fondo de Prevención Vial, 2011. 14 Presentación del Fondo de Prevención Vial, 2011. 15 Naci, H., T. D. Baker y D. Chisholm, 2009. “Distribution of road traffic deaths by road user group: A global
comparison” (Distribución de las muertes por accidentes de tránsito de acuerdo con grupos de usuarios del espacio
vial: Una comparación mundial). Injury Prevention 15 (1): págs. 55-59.
95
tipo. No obstante, la proporción de hogares que posee un automóvil (o una motocicleta) en las
zonas urbanas de Colombia es muy baja en los deciles de ingreso más bajo (véanse los gráficos
1a y 1b). Solo 2 de 100 y 3 de 100 hogares posee un automóvil en los deciles inferiores dos y
cuatro, respectivamente. Por lo tanto, se espera que los beneficios del aumento de la seguridad
sean mayores que los impactos negativos.
Gráfico 1: Proporción de hogares que poseen automóvil o motocicleta por decil de ingresos
(zonas urbanas, 2011) (a) Porcentaje de hogares con un automóvil (b) Porcentaje de hogares con una motocicleta
Fuente: Cálculos propios basados en la GEIH 2011.
English Translation
Income Decile Decil de ingresos
% without a car Porcentaje que no tiene automóvil
% with a car Porcentaje que tiene automóvil
Income Decile Decil de ingresos
% without a motorcycle Porcentaje que no tiene motocicleta
% with a motorcycle Porcentaje que tiene motocicleta
18. Cuarta medida previa: El prestatario, por intermedio del CONPES, ha aprobado los
lineamientos de la Política Nacional de Espacio Público, destinada a promover la creación
de espacios públicos en las zonas urbanas, tal como se establece en el documento CONPES
3718, del 31 de enero de 2012. El aumento y el mejoramiento de los espacios públicos pueden
dar lugar a barrios pobres más seguros y saludables, pero es crucial contar con una gestión y una
programación cuidadosamente estructuradas para garantizar beneficios continuos y mitigar
externalidades negativas. En el CONPES se describe un marco de políticas para aprovechar las
inversiones en el espacio público que asigna prioridad a los espacios sin construcciones
existentes en tierras públicas de barrios urbanos informales de ingresos bajos. Los impactos
sociales positivos para los pobres provenientes del aumento de los espacios públicos se pueden
mantener en el tiempo cuando están vinculados a una movilización comunitaria eficaz, recursos
para el mantenimiento y una supervisión y un seguimiento de los impactos permanentes. El
CONPES también permite la realización de actividades generadoras de ingresos en el propio
emplazamiento o en zonas adyacentes, que estarán sujetas a un análisis de beneficios sociales.
97.20 98.5196.60 96.67
94.61 94.4491.23
87.87
80.77
47.49
2.80 1.493.40 3.33
5.39 5.568.78
12.13
19.23
52.51
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Income Decile
% without a car % with a car
90.6787.91
85.05 83.4480.75 79.10
76.2274.06 74.32
81.42
9.3312.09
14.95 16.5619.25 20.90
23.7825.94 25.68
18.58
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Income Decile% without a motorcycle % with a motorcycle
96
Existen casos anteriores de inversiones en espacios públicos que han tenido éxito en tres
ciudades principales de Colombia.
19. El aumento y el mejoramiento de los espacios públicos pueden dar lugar a barrios
más seguros y saludables. Los habitantes de zonas urbanas que tienen bajos ingresos viven, en
medida desproporcionada, en zonas con escasos servicios públicos e infraestructura, elevadas
tasas de delito y violencia y una calidad de vida inferior en términos generales16
. El caso de
Medellín indica que el acceso a un tránsito mejorado y las inversiones municipales, como
alumbrado público y diseño urbano en zonas informales pobres, se asocian con reducciones
considerables de la violencia urbana: la tasa relativa de homicidios se redujo un 66% en barrios
con un espacio público integrado e inversiones en infraestructura17
. Incluir una perspectiva de
género e involucrar a distintas partes en el diseño del espacio público también contribuirá a
superar la percepción de inseguridad que suele impedir que las mujeres y los usuarios
vulnerables pasen a utilizar el espacio público18
. El caso de Medellín indica que las inversiones
municipales, especialmente el alumbrado público y el diseño urbano en zonas informales pobres,
generan reducciones considerables en la violencia urbana general19
.
20. No se prevén impactos negativos significativos como consecuencia de la política.
21. Quinta medida previa: El prestatario ha creado una empresa nacional para
respaldar la estructuración de proyectos de renovación urbana, tal como se establece en el
Decreto 4184, del 3 de noviembre de 2011, publicado debidamente en el Diario Oficial del
prestatario en esa misma fecha. La creación de una empresa nacional de renovación y
desarrollo urbano mediante decreto presidencial (EMBARCO) apunta a respaldar una conversión
dinámica y planificada de la tierra desaprovechada de zonas urbanas para destinarla a usos
productivos y a viviendas sociales. Dada la considerable escasez de tierra para la expansión
urbana, la renovación y regeneración del trazado de la ciudad es un medio importante para
liberar tierras para construcción. De acuerdo con los POT de las cinco ciudades más grandes de
Colombia, solo existen 5300 hectáreas de tierra disponible para la ampliación urbana de tipo
residencial en Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla y Bucaramanga. De continuar el ritmo actual
de creación de viviendas, se calcula que la tierra disponible se agotará en menos de seis años20
.
Además, el Plan de Seguridad Nacional incluye proyectos de regeneración urbana como medida
recomendada para prevenir la violencia21
.
16 Extraído del censo sobre la calidad de vida en Medellín de 2008, analizado en Medina y Tamayo. 2011. “An
Assessment of How Urban Crime and Victimization Affects Life Satisfaction” (Evaluación del modo en que el
delito y la victimización en zonas urbanas afectan la satisfacción con la vida). Borradores de Economía: Bogotá. 17 Cerda, M., Morenoff, Hansen B. B. y cols. 2012. “Reducing violence by transforming neighborhoods: A natural
experiment in Medellín, Colombia” (Reducción de la violencia mediante la transformación de los barrios: Un
experimento natural en Medellín, Colombia). American Journal of Epidemiology 175 (10): págs. 1045-1053. 18 A través de múltiples encuestas se ha documentado que la percepción de inseguridad en Colombia es superior a la
inseguridad real. Esta percepción de temor a los delitos tiende a ser mayor en las mujeres que en los hombres e
influye en el uso del espacio público y el transporte. Restrepo, Elvira María y Álvaro José Moreno. “Bogotá: ¿más
crimen?, ¿más miedo?”. Desarrollo y Sociedad. Bogotá, DC: 2007. 19 Cerda, M., Morenoff, Hansen B. B. y cols. 2012. “Reducing violence by transforming neighborhoods: A natural
experiment in Medellín, Colombia” (Reducción de la violencia mediante la transformación de los barrios: Un
experimento natural en Medellín, Colombia). American Journal of Epidemiology 175 (10): págs. 1045-1053. 20 DNP. Construir Ciudades Amables. Bogotá, 2006, pág. 30. 21 Política nacional de seguridad y convivencia ciudadana, 2011.
97
22. Cuando se ejecutan adecuadamente, los proyectos de regeneración urbana, especialmente
los de aprovechamiento de la tierra y el espacio público en los barrios de bajos ingresos, pueden
hacer aumentar considerablemente la calidad de vida (lo que incluye menos inseguridad, delito y
violencia22
), las oportunidades económicas y la construcción de la viviendas23
. Sin embargo, en
el contexto actual, los procesos de consulta y reasentamiento continúan siendo una posible causa
de preocupación. Con disposiciones específicas en virtud de la reforma de políticas se puede
ayudar a reducir estas inquietudes. Por ejemplo, se asignará un mínimo del 20% de la tierra apta
para construcción de todos los proyectos de recuperación a viviendas para personas de bajos
ingresos, con lo que se reducirá el riesgo de aburguesamiento. Bogotá ha establecido un
precedente sólido para su empresa de renovación urbana, con regulaciones detalladas sobre el
proceso de participación de las comunidades que podrían someterse a reasentamientos motivados
por la reurbanización24
.
ESFERA DE POLÍTICAS 2: ACCESO A LA VIVIENDA PARA FAMILIAS DE
BAJOS INGRESOS
23. Sexta medida previa: El prestatario ha establecido el marco jurídico para el
otorgamiento de viviendas sociales a los hogares más pobres y vulnerables, tal como se
dispone en la Ley 1537, del 20 de junio de 2012, publicada debidamente en el Diario Oficial
del prestatario en esa misma fecha. La ley 1537, de 2012, constituye un compromiso
importante con la vivienda y los servicios urbanos para los hogares más pobres y vulnerables,
que necesitarían subsidios considerables incluso con un sistema de financiamiento para la
vivienda en pleno funcionamiento. Si bien el compromiso de alto perfil de llegar a las 100 000
unidades totalmente subsidiadas cubre menos del 2% de déficit de vivienda actual, constituye
una gran inversión social con una amplia variedad de posibles resultados positivos.
24. En los últimos años, los grupos familiares pobres y extremadamente pobres encabezados
por mujeres han experimentado una caída más abrupta en distintos indicadores relativos a la
vivienda. En los hogares a cargo de mujeres, las tasas de propiedad han disminuido más rápido,
la penetración de las hipotecas ha aumentado más lentamente y la proporción de viviendas con
tenencia informal se ha multiplicado más rápido en los últimos años en comparación con los
hogares a cargo de hombres25
. Además, en un estudio reciente del Banco Central sobre
22 Véase Llorente, María Victoria y ngela Rivas. 200 . Estudio de caso. La caída del crimen en Bogotá: una década de
políticas de seguridad ciudadana. Washington, DC: Banco Mundial. 23 Las mejoras físicas en los barrios y la regularización en las zonas pobres han demostrado influir positivamente en
la nutrición infantil, la asistencia a la escuela secundaria y el descenso de los porcentajes de adolescentes
embarazadas (Argentina; Galiani y Schardgrodsky, 2004), así como en la reducción de los delitos menores (Estados
Unidos; Sampson, 1999). 24 En el Decreto 296 del Alcalde de Bogotá (2003) se detallan los pasos específicos para participar en las esferas de
intervención, como un censo y un estudio de diagnóstico socioeconómico; un plan de desarrollo social; desarrollo
social, económico y jurídico, y participación de la comunidad. 25 Aproximadamente un tercio de los hogares pobres encabezados por hombres o por mujeres tienen la titularidad
plena de la vivienda. Las tasas de propiedad cayeron cerca del 10% entre 2009 y 2011; esta caída fue algo más
pronunciada en el caso de los hogares encabezados por mujeres (12% para las mujeres y 8% para los hombres). La
titularidad de los hogares en pobreza extrema se redujo más de un quinto en el mismo período. En los últimos cuatro
años, la probabilidad de vivir en propiedades sin título o en tierras compartidas aumentó más entre los grupos
familiares a cargo de mujeres que de hombres; las estadísticas oficiales indican que solo el 5,7% de los grupos
98
Barranquilla y Soledad se sugiere que los hogares que están a cargo de mujeres tienen
considerablemente más posibilidades de sufrir un déficit habitacional cualitativo26
. Aunque los
criterios de selección en las regiones aún no están totalmente establecidos, las mujeres aparecen
en magnitud desproporcionada en las principales categorías abordadas por la política.
25. Los impactos de la ley en la pobreza y la distribución dependerán de lo siguiente:
i) calidad inicial, es decir, diseño y especificaciones relativas a las unidades y el acceso a
servicios barriales, servicios sociales, infraestructura básica y una mayor conectividad urbana;
ii) diseño de medidas de selección para garantizar que las familias de ingreso más bajo se
beneficien con el programa; iii) compromiso para establecer marcos sólidos sobre la propiedad
una vez construidas las viviendas y sistemas de gestión social. Se han preparado los lineamientos
preliminares de la Ley 1537, que especifican las condiciones de la calidad de prestación y los
procedimientos para la selección de beneficiarios; estos lineamientos establecen referencias
cruzadas con los programas de ayuda social existentes. Si bien no existen directrices vigentes
sobre la gestión de la propiedad de las viviendas sociales, el Gobierno de Colombia y el Banco
Mundial están colaborando en la asistencia técnica para diseñar planes de gestión de la propiedad
en el contexto del programa Macroproyectos de Interés Social (P110671).
26. La distribución actual de viviendas en Colombia es desigual. Los datos de la
GEIH 2010, realizada en Colombia, demuestra que, en las zonas urbanas, solo 1 de 4 grupos
familiares del decil inferior de la distribución de ingresos es propietario de una casa. La
proporción es de 6 de 10 en el decil más alto (véase el gráfico 2). Las diferencias en el acceso a
vivienda se observan al comparar regiones, ciudades, sexo e ingreso. En investigaciones de toda
América Latina se señalan diferencias considerables entre grupos familiares encabezados por
hombres y por mujeres en lo que respecta a elecciones sobre tenencia, tamaño y calidad de las
unidades27
. De los 2,2 millones de unidades que se considera que componen el déficit de
viviendas urbanas, 1,2 millones son unidades con deficiencias cualitativas (es decir, estructuras
de baja calidad con un acceso inadecuado a los servicios básicos)28
. Los grupos familiares más
pobres son los que sufren desproporcionadamente este “déficit cualitativo”29
. La estratificación
de los barrios por el déficit de vivienda, un fenómeno que complica el desafío, se ha registrado
familiares encabezados por mujeres viven en tierras sin título, a diferencia del 4,7% de los hombres, pero el ritmo de
aumento en el caso de las mujeres fue de más del doble que el de los hombres en situación de pobreza, y más de
cuatro veces superior en el caso de los hogares en situación de pobreza extrema. Para las personas que viven en la
pobreza extrema, la penetración de las hipotecas se ha ampliado tres veces más rápido entre los hogares encabezados
por hombres que en los hogares a cargo de mujeres; en el caso de los pobres, sucede lo contrario (cálculos sobre los
hogares pobres y extremadamente pobres con datos de la GEIH para 2006-11 y de la ECH para 2002-05). 26 Galvis, Luis Armando. 2011. “Geografía del déficit de vivienda urbano: Los casos de Barranquilla y Soledad”.
Documentos de trabajo sobre economía regional, n.o 138. Centro de Estudios Económicos Regionales, Banco de la
República. Cartagena. 27 Los hombres son más propensos a alquilar o ser propietarios de viviendas informales, mientras que los grupos
encabezados por mujeres suelen dar prioridad a la calidad por encima del tamaño, por ejemplo, en Uruguay, Brasil y
Argentina. BID, 2012. Un espacio para el desarrollo. Buillion Buendía, comps. 28 Censo de 2005. También se calcula que, entre 2005 y 2009, se formaron 285 000 nuevos hogares pero solo se
construyeron 140 000 viviendas nuevas (Proyección Déficit DNP y Encuesta a municipios DNP, 2010). 29 El 68% de los hogares con déficit cualitativo son hogares muy pobres. Torres R., Jorge Enrique. DNP, 2007. Las
Condiciones habitacionales de los hogares y su relación con la pobreza, pág. 178.
99
recientemente en Cali, Barranquilla y Bogotá30
. La tenencia no garantizada, ya sea por falta de
un título o por alquileres inseguros, también es un obstáculo fundamental para la inversión en
viviendas para grupos de bajos ingresos31
. Aproximadamente un tercio del total de la población
son inquilinos32
, y entre el 12% y el 25% de los grupos familiares colombianos de zonas urbanas
viven en tierras tomadas o urbanizadas informalmente33
. El alquiler constituye una mayor
proporción del gasto de los ingresos para los hogares de los quintiles más bajos de la
distribución. De hecho, los hogares de bajos ingresos —especialmente las familias desplazadas y
los migrantes— tienen menos probabilidades de comprar viviendas y más chance de vivir en
asentamientos informales34
. Probablemente este efecto se acentúe en el caso de los trabajadores
informales, que, según se estima, ascienden a 8 millones en Colombia (el 56% de la fuerza
laboral de las 13 zonas urbanas principales del país); estos trabajadores mejoran sus hogares
paulatinamente35
y no están alcanzados por el sector bancario tradicional36
.
Gráfico 2: Proporción de grupos familiares que son propietarios
de una vivienda, por decil de ingresos (2011)
Fuente: Cálculos propios basados en la GEIH 2011.
30 En Cali, los déficits cuantitativos eran del 6,8% en las comunas más pobres, en comparación con el 2,5% de las
comunas más ricas en 2005, y se calcula que los déficits cualitativos eran cinco veces superiores. En Barranquilla
había un 16% de déficit cuantitativo en la periferia, mientras que en la ciudad era del 7%; el déficit cualitativo era
tres veces superior. En Bogotá, Ciudad Bolívar, la comuna más pobre, tuvo un déficit cuantitativo del 11%, mientras
que el déficit en la acomodada comuna de Usaquén era del 2,9%. Según las estimaciones, el déficit cualitativo
también era cuatro veces superior en la zona más pobre. Examen de la urbanización en Colombia, etapa I. 31 Encuestas comunitarias en barrios informales de Bogotá y Barranquilla, Gestión Hábitat y Territorio. Diciembre
de 2009. 32 A menudo es superior en los centros urbanos. El 41% de los grupos familiares de Bogotá alquila vivienda. Un
espacio para el desarrollo. BID, 2012. 33 Instituto Geográfico Agustín Codazzi, citado en Torres R., Jorge Enrique. Las condiciones habitacionales de los
hogares y su relación con la pobreza. DNP, 2007, pág. 141. 34 Arbeláez, María Angélica, Roberto Steiner, Alejandro Becerra y Daniel Wills. Housing Tenure and Housing
Demand in Colombia (Tenencia de la vivienda y demanda habitacional en Colombia). Fedesarrollo, enero de 2011. 35 Durante la última década, la actividad de construcción residencial urbana en hogares con construcción gradual fue
cuatro veces superior al número de hogares terminados. Titularizadora Colombiana, Informe de gestión 2010. 36 Si bien el sector de los microcréditos se ha ampliado, se han entregado pocos préstamos bancarios formales y
créditos hipotecarios para grupos familiares de bajos ingresos. Titularizadora Colombiana, Informe de gestión 2010.
0
10
20
30
40
50
60
70
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Income Decile
National Urban Rural
100
English Translation
Income Decile Decil de ingresos
National Nacional
Urban Urbano
Rural Rural
27. Se espera que el acceso mejorado a viviendas sociales seguras, limpias y con buenos
servicios genere beneficios en el bienestar de los pobres, especialmente en el caso de los
grupos familiares encabezados por mujeres. Si bien existen pruebas que indican que los
patrones de propiedad no están relacionados con los déficits cualitativos de vivienda37
, es
probable que las medidas en gran escala para aumentar el acceso de los pobres a la vivienda
tengan un impacto positivo en la reducción de la pobreza y la creación de activos. Sin embargo,
el análisis preliminar de este PSIA indica que los efectos en la distribución y el efecto en el
ingreso implícito de ser propietario de una vivienda no son necesariamente progresivos (gráfico
3). Este ejercicio se basa en la cantidad actual de casas en el mercado colombiano y no puede
registrar las diferencias relativas a la antigüedad de las viviendas una vez que comienzan a
aplicarse los programas.
Gráfico 3: Detalle de la curva de incidencia del crecimiento
Fuente: Cálculos propios basados en datos de la GEIH (2008 y 2011)
utilizando la metodología de Azevedo y cols. (2012).
English Translation
Decomposition of the Growth Incidence Curve
2008-2011
Detalle de la curva de incidencia del
crecimiento, 2008-11
% Change in Per Capita Income Variación porcentual en el ingreso per cápita
Percentile Percentil
37 Arbeláez, María Angélica, Roberto Steiner, Alejandro Becerra y Daniel Wills. Housing Tenure and Housing
Demand in Colombia (Tenencia de la vivienda y demanda habitacional en Colombia). Fedesarrollo, enero de 2011.
101
Effect Efecto
Rent Alquiler
Other Otros
28. Las políticas aquí analizadas también pueden tener efectos de distribución positivos
mediante la creación de empleo para trabajadores menos calificados. Se ha calculado que el
sector de la vivienda representa entre el 5% y el 6% del empleo total en la construcción y,
aunque el sector continúa ocupado principalmente por hombres, sigue teniendo un gran potencial
para absorber a trabajadores menos calificados38
.
29. Otras consecuencias no intencionales podrían tener impactos negativos en el beneficio
general de distribución de la política si no se las mitiga adecuadamente. Las experiencias
internacionales indican que la prestación de servicios sociales para acompañar a los grupos
familiares en el paso de la vivienda informal a la formal es clave para garantizar que los
beneficios de la vivienda formal no queden menoscabados por un menor acceso a los empleos y
la reducción del capital social39
. El Banco y el MVCT participan actualmente en un programa de
asistencia técnica para preparar un marco de gestión social para programas de vivienda destinado
a personas de bajos ingresos en el contexto del préstamo Macroproyectos. El marco se basa en la
exitosa experiencia de Colombia en materia de gestión e inclusión social en zonas urbanas de
bajos ingresos, es decir, Medellín y Bogotá.
30. Además, la construcción de viviendas de bajo costo y en gran escala puede asociarse con
la expropiación de tierras y el reasentamiento. Por lo tanto, es importante que se tomen medidas
adecuadas para mitigar este riesgo. Colombia ha aplicado normas internacionales sobre
reasentamiento como parámetros de control sobre la constitucionalidad de las leyes mediante el
llamado “Bloque de constitucionalidad” (véanse los artículos 9, 93, 94, 214, 3 y 102 de la
Constitución Nacional). Así, aunque no existe una norma explícita de reasentamiento en la ley, la
Constitución garantiza la propiedad privada (artículo 58) y establece la prevalencia de los
derechos internacionales y los derechos humanos por sobre la regulación interna (artículo 93). En
la Ley 16 de 1972, correspondiente a la Convención de Costa Rica, se establece que “toda
persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al
interés social. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de
indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social en los casos y según las
formas establecidas por la ley” (artículo 21). El proceso y los procedimientos para la adquisición
de una propiedad por razones de utilidad pública, así como la compensación por el
reasentamiento, están regidos por la Ley 399 de 1997, que cumple con la política del Banco
Mundial. El Gobierno de Colombia ha demostrado interés en crear un marco jurídico para la
compensación y el reasentamiento, a partir de instrumentos utilizados en los siguientes
contextos: i) el marco de políticas de tránsito masivo (Sistema Integrado de Transporte Masivo y
Sistemas Estratégicos de Transporte Público) de ocho ciudades medianas y seis grandes ciudades
38 Sergio Clavijo, Michel Janna y Santiago Muñoz. La vivienda en Colombia: Sus determinantes socioeconómicos y
financieros. Documento preparado para el Taller sobre financiación de vivienda, mercado de capitales y política
social. Banco Mundial, Asobancaria y Gobierno de Colombia. Cartagena, Colombia. 19 y 20 de agosto de 2004. 39 Son abundantes los ejemplos de desafíos sobre reubicación y construcción de viviendas en gran escala; pueden
analizarse los famosos experimentos de Estados Unidos denominados Moving to Opportunity como estudio a largo
plazo.
102
(con la participación del Banco Mundial, el BID y la Corporación Andina de Fomento); ii) la
Resolución 545 de la ANI, que fue revisada por IFC y se aplica a todas las concesiones viales, y
iii) las resoluciones adoptadas por municipios específicos, como Bogotá, Medellín y
Barranquilla. Colombia también tiene uno de los marcos jurídicos más sólidos sobre derechos de
los pueblos indígenas40
.
Comprender los impactos en el bienestar del acceso de las familias de ingreso bajo a
la vivienda.
31. De manera similar al análisis del impacto en el bienestar de las conexiones de AAS, se
realizó una microsimulación estática para evaluar el impacto de asignar 100 000 unidades de
vivienda a los grupos familiares más pobres en lo que respecta a cobertura y medidas de
igualdad, utilizando los datos de la GEIH 201141
. Los mecanismos de selección son los mismos
que se utilizaron para el caso de subsidios de agua descritos anteriormente: i) primero, se
seleccionan los grupos familiares más pobres según el ingreso per cápita para recibir unidades de
vivienda sociales (simulación 1) y ii) los hogares con el IOH más bajo (simulación 2) reciben
unidades de vivienda sociales.
32. En el cuadro 3 se presentan los resultados de estas situaciones hipotéticas. Los resultados
indican que la provisión de 100 000 viviendas sociales a quienes se encuentran en la pobreza
extrema incrementa la propiedad en las zonas urbanas un 0,8%. Al igual que sucede con las
conexiones de AAS, esta política de viviendas sociales mejoraría la igualdad en mayor medida si
el mecanismo de selección es el de asignar las viviendas a los grupos familiares con el IOH más
bajo, en vez de asignarlas a los hogares más pobres de acuerdo con el ingreso per cápita. No
obstante, en cualquiera de las situaciones hipotéticas, los impactos en el bienestar son
claramente positivos.
33. En el contexto de esta ley, los impactos positivos en términos de igualdad de género,
pobreza y distribución dependerán de lo siguiente: i) la calidad de las inversiones iniciales en
viviendas sociales en relación con el diseño de las unidades, la disponibilidades de servicios en el
barrio y el acceso a servicios sociales e infraestructura urbana; ii) el diseño y la eficacia de las
medidas de selección para garantizar que los beneficiarios seleccionados reciban los beneficios
previstos; iii) el compromiso de establecer una gestión de propiedades eficaz y sistemas
adecuados de gestión y comunicación social y comunitaria. Se han preparado lineamientos
relativamente detallados de la Ley 1537 para garantizar la calidad de los programas y una
selección de grupos familiares que esté en consonancia con los programas actuales de ayuda
social. Si bien no existen lineamientos actuales sobre cómo gestionar las propiedades de los
proyectos de vivienda social, el Gobierno de Colombia ha manifestado un claro interés en
obtener respaldo y orientación del Banco Mundial para diseñar planes de gestión de la propiedad
para la vivienda social en el contexto del programa Macroproyectos de Interés Social (P110671)
y otros programas conexos de asistencia técnica.
40 Evaluación social del documento de evaluación inicial de Macroproyectos. 41 En este caso utilizamos la GEIH 2011 en lugar de la GEIH 2010, ya que la distribución de viviendas no depende
de los registros censales como en el caso de las conexiones de agua y saneamiento.
103
Cuadro 3: Efectos del otorgamiento de viviendas
en el IOH en zonas urbanas
Valor de
referencia
Simulación 1 Simulación 2
Vivienda
Cobertura 46,4 47,2 47,2
Disparidad 19,0 18,5 17,2
IOH 37,6 38,5 39,1
Descomposición (puntos porcentuales)
Cambio (puntos porcentuales) 0,90 1,49
Composición (puntos porcentuales) 0,00 0,00
Escala (puntos porcentuales) 0,66 0,66
Igualdad (puntos porcentuales) 0,24 0,84
Descomposición (%)
Composición (%) 0,00 0,00
Escala (%) 73,11 43,97
Igualdad (%) 26,89 56,03 Fuente: Cálculos propios basados en la GEIH 2011.
Nota: La simulación 1 corresponde a la regla de selección para distribuir 100 000 viviendas entre los
grupos familiares más pobres de acuerdo con su ingreso per cápita, mientras que la simulación 2
corresponde a la regla de selección para otorgar las viviendas a las familias con el IOH más bajo.
ESFERA DE POLÍTICAS 3: FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL Y
COORDINACIÓN REGIONAL
34. Séptima medida previa: El prestatario, por intermedio del Ministerio de Transporte
y el DNP, ha reglamentado la implementación del contrato plan, tal como se establece en el
Decreto 819, del 25 de abril de 2012, publicado debidamente en el Diario Oficial del
prestatario en esa misma fecha. La reforma de políticas puede incrementar la capacidad
metropolitana y regional para formular e implementar iniciativas de desarrollo complejas y a
mediano plazo, y mejorar al mismo tiempo la coordinación para dirigir tales medidas a los
pobres y vulnerables. No se prevén posibles impactos sociales o de distribución negativos
considerables como consecuencia del mecanismo.
35. La coordinación puede promover economías de escala en la prestación de servicios y
contribuir a mitigar las externalidades negativas asociadas con la urbanización acelerada. En las
ciudades grandes y medianas, las redes de agua, alcantarillado, gestión de residuos sólidos,
electricidad y transporte suelen extenderse a lo largo de varios distritos administrativos de las
zonas metropolitanas. Debido a que los pobres tienen, en la mayoría de los casos, un acceso
limitado o marginal a estos servicios, hay probabilidades de que las políticas que mejoran la
gestión con beneficios de escala en la eficiencia tengan un impacto positivo en los pobres gracias
al aumento del acceso y a la reducción de costos.
36. La coordinación, especialmente entre jurisdicciones adyacentes, puede contribuir a
mejorar el acceso a los servicios sociales en zonas periurbanas y rurales, donde vive una gran
proporción de pobres de zonas urbanas. Las primeras pruebas de Colombia indican que la
coordinación entre municipios del valle de Aburrá, encabezada por la administración de la zona
metropolitana, ha contribuido a ampliar los beneficios de la urbanización del municipio más
poblado y rico —Medellín— a los municipios periféricos más pobres. Esto puede observarse,
104
por ejemplo, en la evolución del porcentaje de hogares necesitados (índice de necesidades
básicas insatisfechas [NBI]) en el período de 1993 a 2005. El NBI en los municipios vecinos a
Medellín se redujo en 14 puntos porcentuales, en promedio, durante este período. En cambio, el
NBI bajó solo un 4% en el mismo período en los municipios aledaños a Barranquilla, donde la
coordinación es deficiente. Otro ejemplo es el de Bucaramanga, donde se espera que los marcos
coordinados de transporte, inversión y financiamiento hayan generado beneficios en la prestación
de servicios a las poblaciones periféricas.
ESFERA DE POLÍTICAS 4: CONECTIVIDAD URBANA Y FINANCIAMIENTO DE LA
INFRAESTRUCTURA REGIONAL
37. Octava medida previa: El prestatario, por intermedio del Ministerio de Transporte,
ha designado una entidad nacional que se ocupará de diseñar las concesiones de obras de
infraestructura regionales, tal como se establece en el Decreto 4165, del 3 de noviembre de
2011, publicado debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha. La
reestructuración de la ANI ha ampliado la capacidad para abordar los impactos sociales y aplicar
con más contundencia las políticas existentes en relación con las poblaciones pobres y
vulnerables. Los lineamientos de la agencia sobre los estudios de impacto social, las consultas y
las posibilidades de apropiación y reurbanización siguen siendo los mismos que durante la
vigencia del INCO y se elaboraron con el apoyo técnico de IFC. Los cambios en la estructura de
la agencia como consecuencia del decreto de reestructuración generan el potencial para
profundizar las inversiones en la experiencia técnica necesaria en materia de gestión ambiental
y social.
38. Novena medida previa: El prestatario ha establecido el marco jurídico para
estructurar y financiar APP, tal como se dispone en la Ley 1508, del 10 de enero de 2012,
publicada debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha. El marco
jurídico para las APP puede facilitar un acceso ampliado y mejorado a la infraestructura, con
beneficios para los pobres y vulnerables. La regulación secundaria y los procesos de
fortalecimiento de la capacidad son clave para evitar resultados negativos. La Ley 1508
constituye un primer paso para permitir que las entidades públicas accedan a mecanismos más
sofisticados para aprovechar el capital privado y la capacidad necesaria para la implementación
de infraestructura urbana y regional compleja. Las APP estarán sujetas a los mismos procesos de
análisis del costo social que las demás iniciativas del sector público. La calidad y la especificidad
de los próximos lineamientos sobre los pasos fundamentales del proceso de APP, como el diseño
de contratos, las licitaciones, los exámenes y la ejecución y el seguimiento, serán muy
importantes para lograr la eficacia de los proyectos que incluyen cuestiones sociales y de género,
dado que las entidades públicas no cuentan con mucha experiencia en el terreno de las APP42
. Se
espera que estos lineamientos sobre APP se incorporen en el respectivo decreto reglamentario
que se incluye como activador indicativo para la segunda etapa de la serie de PPD propuestos.
42 El Decreto 1467 es el primer ejemplo de regulación posterior a la ley y proporciona detalles útiles sobre los
principales pasos del proceso.
105
COLABORACIÓN A MEDIANO PLAZO CON EL GOBIERNO COMO RESULTADO
DEL PSIA
39. En el PSIA se señala una serie de temas de investigación específicos para respaldar el
diseño de un programa analítico a mediano plazo destinado a resolver las lagunas analíticas y
ofrecer aportes concretos sobre la formulación de políticas futuras. Esta colaboración a mediano
plazo incluye, como se señaló anteriormente, la labor conjunta con el Gobierno de Colombia en
un análisis más avanzado de la conectividad del servicio de agua en los hogares, para contribuir a
la ejecución posterior de las políticas correspondientes. Específicamente, el equipo organizará
grupos de debate en dos barrios (en Cartagena y Barranquilla, respectivamente) que seleccionó el
MVCT como zonas piloto para iniciar el programa de subsidios. Esta labor ayudará a
comprender mejor los obstáculos que afrontan los grupos familiares en relación con la conexión
a las redes existentes y el uso continuado del servicio de AAS.
40. El equipo también participa en las deliberaciones con el Gobierno de Colombia sobre
investigación analítica adicional en lo que respecta a los impactos en la distribución y la pobreza
del fortalecimiento institucional y la coordinación regional. Con nuevas investigaciones en esta
esfera se podrían comprender mejor los desafíos conocidos y los obstáculos menos considerados
en la coordinación intermunicipal y subregional. Aunque la coordinación regional ha sido el
tema de los diálogos de política nacionales de alto nivel, hasta la fecha son limitadas las
investigaciones existentes sobre las externalidades espaciales (positivas y negativas) en la
prestación de servicios públicos a lo largo de varios municipios. El análisis espacial también se
podría utilizar para encontrar casos de buena o mala prestación de servicios a través de la
medición de los niveles de acceso en zonas aledañas a municipios con un elevado nivel de
servicios (el bajo acceso indicaría externalidades negativas y el acceso alto, externalidades
positivas). Con la identificación de los principales candidatos y los casos más factibles de
coordinación metropolitana entre municipios vecinos de Colombia se podría respaldar la
aplicación y división en etapas de la herramienta de contratos plan.
41. Un examen adicional de la considerable inversión del Ministerio de Vivienda en la
iniciativa de los 100 000 hogares podría ayudar a comprender mejor los impactos sociales de la
creación de viviendas en gran escala, que están ganando popularidad en la región. Estas
investigaciones también ayudarían a clarificar los impactos sociales a largo plazo de estas
políticas mediante el análisis de los posibles efectos secundarios y las mejoras de capacidad
resultantes de ofrecer incentivos para que las empresas brinden servicios a los segmentos más
bajos de la población. Por ejemplo, en relación con las políticas de vivienda y de AAS, se podría
controlar la prestación de servicios de las empresas de suministro y de construcción
seleccionadas para las personas de ingreso bajo que están fuera de la población subsidiada y
compararla con la calidad de servicio (y otros indicadores de desempeño) de empresas que no
participan en estos programas.
42. En el análisis del PSIA también se destacan los beneficios de incluir investigaciones
adicionales sobre carreteras y espacios públicos en el programa de investigaciones a mediano
plazo. Primero, si se establece la influencia de las muertes por accidentes viales y la discapacidad
en la posibilidad de que los miembros de una familia sufran la pobreza a largo plazo y la
desigualdad de oportunidades, se podría contribuir a la preparación de actividades futuras sobre
106
seguridad vial y sus respectivos análisis de costos y beneficios. Segundo, establecer una base de
referencia clara sobre un conjunto amplio de espacios públicos, como parques y campos de
deporte, haría que los beneficios de las intervenciones estuvieran más claramente definidos, ya
sea mediante el enfoque de satisfacción para la valoración de los servicios públicos o con
parámetros más tradicionales, como las inversiones en barrios y los beneficios de salud.
107
ANEXO 10: DATOS BÁSICOS SOBRE COLOMBIA
108
109