MERCADOS MINORISTAS

MUNICIPALES: RÉGIMEN

JURÍDICO-ADMINISTRATIVO

Belén Porta Pego

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MARÍA TERESA DE GISPERT PASTOR

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BELÉN NOGUERA DE LA MUELA

RICARDO ROBLES PLANAS

JUAN JOSÉ TRIGÁS RODRÍGUEZDirector de Publicaciones

MERCADOS MINORISTAS

MUNICIPALES: RÉGIMEN

JURÍDICO-ADMINISTRATIVO

Belén Porta Pego

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Colección: Atelier AdministrativoDirectores:Joan Manel Trayter(Catedrático de Derecho administrativo)

Belén Noguera de la Muela(Profesora titular de Derecho administrativo)

A la memoria de Rafael Porta Rey

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ÍNDICE

ABREVIATURAS, SIGLAS Y ACRÓNIMOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

ORDENANZAS Y REGLAMENTOS MUNICIPALES CITADOS . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

CAPÍTULO I.APROXIMACIÓN HISTÓRICA AL MERCADO MINORISTA DE ABASTOS: ORIGEN

ADMINISTRATIVO Y DELIMITACIÓN FRENTE A OTRAS RELACIONES

COMERCIALES PRIVADAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292. Acercamiento al papel histórico de las ferias y mercados . . . . . . . . 31

2.1. El concepto tradicional de ferias y mercados . . . . . . . . . . . . . . 312.2. Origen y evolución de las ferias y mercados . . . . . . . . . . . . . . 322.3. El poder público competente en materia de ferias

y mercados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332.4. El contenido de la intervención pública en materia de ferias

y mercados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372.5. Consideraciones sobre la relación entre ferias y mercados

tradicionales y el mercado público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393. Delimitación del mercado público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

3.1. Elementos del concepto y atribución de competencias . . . . . . . . 433.1.1. Concepto provisional de mercado público . . . . . . . . . . . . 433.1.2. Competencia sobre el mercado público . . . . . . . . . . . . . . 43

3.2. El régimen jurídico del mercado público . . . . . . . . . . . . . . . . . 453.3. Origen y justificación del mercado público . . . . . . . . . . . . . . . 52

4. Los abastos y la justificación del mercado público . . . . . . . . . . . . . 534.1. Concepto de abastos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

4.1.1. El elemento básico y común en todos los conceptos.Concepto amplio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

4.1.2. Concepto estricto. El estanco público como instrumentode abastos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

4.1.3. Una solución conciliadora. De los medios a la finalidad . . . 574.2. Breve referencia al origen, medidas, competencia y vigencia

de la política de abastos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 604.2.1. Origen de la política de abastos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 604.2.2. Contenido de la política de abastos. Las medidas . . . . . . . . 614.2.3. Competencia sobre abastos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 624.2.4. Las circunstancias económicas ¿determinantes de la

vigencia de los abastos? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 634.3. Abastos y mercado público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

4.3.1. El mercado público como medida de abastos . . . . . . . . . . 664.3.2. Momento histórico: la ideología político-económica como

moduladora de las medidas de abastos. Desapariciónde tasas y estancos, mantenimiento del control de calidady cantidad, nacimiento del mercado público . . . . . . . . . . . 68

5. Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

CAPÍTULO II.EL MERCADO DE ABASTOS, UN SERVICIO PÚBLICO Y UN SERVICIO LOCAL . . . . . 73

1. El mercado minorista como servicio local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 731.1. Delimitación en la legislación estatal y autonómica sobre

régimen local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 731.2. Las ordenanzas locales como auténticas definidoras del

mercado minorista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 762. El mercado minorista, servicio público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

2.1. El surgimiento de la obligación prestacional . . . . . . . . . . . . . . 792.2. La competencia local sobre el servicio público de mercado

de abastos y los mercados de titularidad privada . . . . . . . . . . . 82

CAPÍTULO III.EL VENDEDOR. SU PAPEL EN EL SERVICIO MUNICIPAL DE MERCADO

DE ABASTOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 892. Nacimiento de la relación administrativa. ¿Adjudicación de uso

de dominio público o de gestión de servicio público? . . . . . . . . . . 902.1. Delimitación previa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 902.2. Tipo de relación administrativa. La caracterización efectuada

en las normas locales. El uso de un bien demanial . . . . . . . . . . 922.3. Procedimiento de selección . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 932.4. Normas de aplicación. El problema del disfrute de los bienes

de servicio público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 942.4.1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 942.4.2. La falta de previsión en la legislación local sobre el uso

de bienes de servicio público distinto de la prestación deservicio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

2.4.2.1. El mercado, bien de servicio público . . . . . . . . . . . 96

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2.4.2.2. Un problema extendido, el uso privativo de losbienes de servicio público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

2.4.3. Posibles soluciones: la aplicación extensiva de la regulacióndel disfrute de los bienes de uso público . . . . . . . . . . . . . 100

2.4.4. Posibles soluciones: el contrato administrativo dearrendamiento de local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

2.4.5. Criterios de selección de las posibles soluciones . . . . . . . . 1062.4.6. La incidencia en los usos demaniales complementarios

de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora delcontrato de concesión de obras públicas . . . . . . . . . . . . . 112

2.4.6.1. El régimen jurídico de los usos complementariosprevistos en la Ley 13/2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

2.4.6.1.1. El sujeto que explota los espacioscomplementarios y el régimen desu utilización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

2.4.6.2. Ámbito material de la Ley reguladora del contratode concesión de obras públicas: bienes de serviciopúblico y bienes de uso público . . . . . . . . . . . . . . 117

2.4.7. Recapitulación. Normas de aplicación al uso por losvendedores de los puestos del mercado y la posibilidadde trasladar al mercado de abastos las previsiones de laLey reguladora del contrato de concesión de obraspúblicas sobre el aprovechamiento de los espacioscomplementarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

2.5. Duración de la relación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1222.6. Modulaciones y recapitulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

3. Obligaciones que la relación administrativa impone al vendedor . . . . 1263.1. Obligaciones económicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1303.2. Obligaciones relativas al puesto o local . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1313.3. Obligaciones propias de la actividad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132

3.3.1. El objeto de intercambio comercial . . . . . . . . . . . . . . . . . 1323.3.2. La atención personal del puesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1343.3.3. El cumplimiento del calendario y horarios comerciales

del mercado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1363.3.4. La obligación de abastecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138

3.4. La dificultad de encuadrar la relación administrativa entreAdministración y vendedor y la necesidad de adoptar una nuevaperspectiva: las actividades privadas de interés público . . . . . . . 139

3.4.1. La actividad comercial del mercado de abastos comoservicio de interés público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140

3.4.1.1. La insuficiencia del dominio público paracaracterizar el servicio de interés general decompetencia municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141

3.4.1.2. El fundamento de los servicios de interés general.Las actividades privadas prestadas sobre dominiopúblico y los servicios de interés general . . . . . . . . 142

3.4.1.3. El comercio en el mercado de abastos. La razón desu condición de servicio de interés general . . . . . . . 146

Mercados minoristas municipales: régimen jurídico-administrativo

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3.4.1.4. El alcance del carácter local de la ordenación delcomercio de abastos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

3.4.2. Consecuencias derivadas del carácter de servicio de interésgeneral de la actividad comercial de mercado . . . . . . . . . . 148

3.4.2.1. La inexistencia de derecho al equilibrio económicopara el comerciante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

3.4.2.2. La responsabilidad del comerciante frente aterceros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

3.4.2.3. La potestad administrativa de alteración del serviciode interés general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

4. Derechos de los vendedores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1525. Fin de la relación administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157

5.1. La extinción de una relación jurídica compleja . . . . . . . . . . . . . 1585.1.1. Causas que impiden continuar prestando el servicio

de interés público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1595.1.2. Causas de extinción de la relación demanial . . . . . . . . . . . 1655.1.3. La imposibilidad de secuestro de la actividad comercial . . . . 1695.1.4. Procedimiento y efectos de la extinción de la relación

jurídica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1705.1.4.1. Procedimiento para declarar la caducidad . . . . . . . . 171

5.2. La sucesión en una relación jurídica compleja . . . . . . . . . . . . . 1735.2.1. Sucesión por transmisión a título oneroso . . . . . . . . . . . . 175

5.2.1.1. Procedimiento y requisitos de la transmisión . . . . . . 1785.2.1.1.1. El contenido de las ordenanzas de

mercados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1795.2.1.1.2. La autorización municipal prevista en las

ordenanzas de mercados . . . . . . . . . . . . . . 1835.2.2. Sucesión por cesión a título gratuito . . . . . . . . . . . . . . . . 1845.2.3. Sucesión por transmisión mortis causa . . . . . . . . . . . . . . 185

5.2.3.1. Sucesores mortis causa y naturaleza de esta formade transmisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188

5.2.3.2. Procedimiento y requisitos de la sucesión mortiscausa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190

CAPÍTULO IV.ACOTACIÓN DEL CONTENIDO DEL SERVICIO MUNICIPAL: LA GESTIÓN INDIRECTA

DEL MERCADO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1932. La concesión del servicio municipal de mercado de abastos . . . . . . . 194

2.1. Funciones del concesionario del servicio municipal de mercado . 1952.1.1. Función de vigilancia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1952.1.2. Función de información y proposición . . . . . . . . . . . . . . . 1982.1.3. Emisión de autorizaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2002.1.4. Función de custodia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201

2.1.4.1. El ejercicio privado de funciones de inspección.La vigilancia de la actividad comercial porel concesionario del mercado . . . . . . . . . . . . . . . . 203

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2.1.4.2. Eficacia jurídica de las inspecciones efectuadaspor el concesionario del servicio de mercado . . . . . . 204

2.1.5. Dirección del mercado en su vertiente dinámica o delfuncionamiento del mercado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206

2.1.6. Dirección del mercado como emplazamiento . . . . . . . . . . . 2082.1.7. Llevanza del registro del mercado . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2092.1.8. Mediación entre la Administración municipal y

el vendedor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2102.1.9 Conservación del orden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2112.1.10. Información, publicidad y relaciones externas . . . . . . . . . 2112.1.11. Dirección del personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2122.1.12. Funciones accesorias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212

2.1.12.1. Calificación y régimen jurídico de las prestacionesaccesorias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214

2.1.12.2. Retribución de las prestaciones accesorias . . . . . . . 2162.1.12.3. Recapitulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218

3. Sentido y alcance de la gestión del servicio municipal de mercado:el objeto y contenido del servicio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219

3.1. La actividad de intercambio comercial de artículos de abastosy el servicio municipal de mercado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220

3.2. Clasificación de las funciones del gestor indirecto del serviciode mercado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222

3.3. El mercado municipal de abastos: el servicio municipal demercado y la realización de una actividad regulada . . . . . . . . . . 223

3.4. El contenido indispensable del servicio municipal de mercadoy su ampliación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224

3.5. El vendedor como usuario del servicio municipal de mercado . . 2283.5.1. Consecuencias de la identificación del comerciante como

usuario del servicio de mercado: el derecho a laprestación del servicio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230

3.5.2. Algunas consideraciones acerca del usuario comprador . . . . 2324. Las demás formas de gestión indirecta de los servicios públicos

y su viabilidad en el servicio municipal de mercado minorista . . . . . 2354.1. La gestión interesada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2364.2. El concierto administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2374.3. La sociedad mercantil de economía mixta . . . . . . . . . . . . . . . . 2384.4. El arrendamiento de servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2394.5. Recapitulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240

5. El servicio municipal de abastos y la gestión de un bien demanial.Una perspectiva diferente: el mercado como obra pública . . . . . . . . 241

5.1. El mercado municipal y otras formas de gestión deinfraestructuras: los contratos administrativos de obras yde concesión de obras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242

5.1.1. El contrato de obras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2425.1.2. El contrato de concesión de obra pública . . . . . . . . . . . . . 243

5.1.2.1. La concesión de obras públicas derogada porla Ley 13/2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244

5.1.2.2. El contrato de obra financiado mediante concesiónde dominio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245

Mercados minoristas municipales: régimen jurídico-administrativo

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5.2. La gestión indirecta del servicio municipal de mercado a travésdel contrato de concesión de obra pública introducido porla Ley 13/2003, de 23 de mayo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247

5.2.1. Requisitos de la obra concedida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2485.2.2. Obligaciones del concesionario en la fase de explotación

de la obra: la gestión del servicio de mercado . . . . . . . . . . 2505.2.2.1 El deber de mantenimiento del orden . . . . . . . . . . . 2515.2.2.2. El deber de cuidado de la obra . . . . . . . . . . . . . . . 2525.2.2.3. La obligación de explotar la obra . . . . . . . . . . . . . . 253

5.2.3. El usuario del mercado como obra pública . . . . . . . . . . . . 2565.3. El mercado de abastos: ¿servicio u obra pública? . . . . . . . . . . . 258

5.3.1. Algunas referencias a la evolución conceptual de obras yservicios públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259

5.3.2. Los conceptos y las técnicas de gestión . . . . . . . . . . . . . . 2675.3.3. La intersección de dos instituciones . . . . . . . . . . . . . . . . . 2745.3.4. El mercado minorista: la obra convertida en servicio

público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2775.4. Las alternativas de gestión del mercado . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280

5.4.1. Los servicios locales y el contrato de concesión de obrapública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282

6. La gestión indirecta del servicio municipal de mercado llevadaa cabo por los comerciantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284

6.1. Técnicas jurídicas de autogestión del servicio de mercado . . . . . 2846.1.1. Viabilidad del concierto como forma de autogestión del

servicio de mercado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2856.1.2. El carácter retribuido o gratuito de la autogestión . . . . . . . 2896.1.3. El consorcio como forma de autogestión . . . . . . . . . . . . . 290

6.2. La personificación de los comerciantes gestores del serviciode mercado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291

6.2.1. Participación en consorcios administrativos . . . . . . . . . . . . 2926.2.2. La contratación administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2936.2.3. La confluencia de intereses individuales y colectivos en

la autogestión del servicio de mercado . . . . . . . . . . . . . . . 2946.3. La realización de determinadas tareas por los comerciantes

en los mercados gestionados indirectamente por otros sujetoso directamente por la Entidad local. Remisión . . . . . . . . . . . . . 296

6.3.1. El instrumento a través del cual las asociaciones devendedores asumen la realización de funciones . . . . . . . . . 297

CAPÍTULO V.RASGOS CARACTERIZADORES DEL SERVICIO MUNICIPAL: LA ACTIVIDAD

COMERCIAL TÍPICA Y SU UBICACIÓN EN UN BIEN DEMANIAL . . . . . . . . . . . . . 301

1. La actividad típica del mercado de abastos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3011.1. Los productos de subsistencias como artículos objeto de

la transacción comercial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3011.1.1. La alteración de los artículos cuya venta está prevista

en los puestos del mercado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305

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1.1.2. La venta de otros artículos en el seno de una medidade abastos y su razón de ser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309

1.1.3. La viabilidad comercial como criterio de adopciónde decisiones relativas al servicio municipal de abastos . . . . 313

1.2. La estabilidad del ejercicio comercial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3161.3. El régimen al que debe someterse la actividad impropia

del mercado: recapitulación y remisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3172. El edificio municipal de abastos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321

2.1. La demanialidad del centro de abastos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3212.2. La apertura de una infraestructura comercial . . . . . . . . . . . . . . 325

2.2.1. La intervención de la Comunidad Autónoma en lainstalación del mercado municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326

2.2.1.1. El mercado y su carácter de gran establecimientocomercial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326

2.2.1.2. El planeamiento comercial . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3302.2.1.3. Su incidencia en la autonomía municipal . . . . . . . . 331

2.2.1.3.1. La licencia autonómica de gran superficie . . . 3322.2.1.3.2. El planeamiento comercial . . . . . . . . . . . . . 3352.2.1.3.3. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . 336

2.3. El puesto y las instalaciones comerciales del mercado . . . . . . . . 3382.4. Las instalaciones del mercado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341

3. Breves consideraciones en torno a las diferencias entre el mercadomunicipal de abastos y las ferias y mercados tradicionales . . . . . . . 343

CAPÍTULO VI.LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA TITULAR DEL SERVICIO DE MERCADO MINORISTA.LA INTERVENCIÓN DEL MUNICIPIO EN EL SERVICIO DE ABASTOS . . . . . . . . . . . 351

1. La Administración municipal como titular del servicio de abastos.Clasificación de los modos de intervención municipal . . . . . . . . . . 351

2. El ejercicio de potestades encuadrables en títulos materialesdistintos del servicio de abastos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353

2.1. La defensa de consumidores y usuarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3532.2. La inspección sanitaria de los mercados de abastos . . . . . . . . . . 3572.3. La inspección de los instrumentos de pesar y medir . . . . . . . . . 359

3. La gestión directa del servicio municipal de mercado.La administración municipal del mercado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362

4. El ejercicio de potestades derivadas de la competencia municipalsobre el servicio de abastos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364

4.1. La decisión sobre la instalación del servicio . . . . . . . . . . . . . . . 3654.2. La regulación de la actividad de interés general. Determinación

del modo en que ha de ejercerse la actividad comercial . . . . . . . 3664.3. Organización del centro municipal de abastos . . . . . . . . . . . . . 3684.4. Decisión sobre la gestión del mercado . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3694.5. Determinación de los artículos objeto de los intercambios

comerciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3694.6. La adjudicación de los puestos, la autorización de

modificaciones en la titularidad y su recuperación . . . . . . . . . . 369

Mercados minoristas municipales: régimen jurídico-administrativo

15

4.7. Adopción de decisiones sobre la realización de obras enel mercado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 370

4.8. Adopción de acuerdos sobre el traslado de los centrosde abastos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371

4.9. Potestades económicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3714.10. Aprobación del reglamento interior del mercado . . . . . . . . . . . 3724.11. Participación en órganos consultivos del mercado . . . . . . . . . . 3724.12. Ejercicio de la potestad sancionadora . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372

4.12.1. Consideraciones previas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3724.12.1.1. Hechos constitutivos de falta . . . . . . . . . . . . . . . . 3754.12.1.2. Las infracciones específicas del régimen sancionador

del mercado y el bien jurídico protegido por ellas . 3784.12.1.2.1. La reiteración en la tipificación de

conductas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3784.12.1.2.2. Las infracciones específicas del régimen

sancionador del mercado . . . . . . . . . . . . . 3804.12.1.3. Las sanciones previstas en el régimen del servicio

de mercado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3824.12.1.3.1. Las sanciones de tipo personal y la

responsabilidad disociada de la autoría . . . . 3834.12.1.3.2. La compatibilidad entre las sanciones previstas

y la defensa del bien jurídico protegido por lainfracción tipificada . . . . . . . . . . . . . . . . . 384

4.12.2. El alcance de la potestad sancionadora del municipio.Potestad normativa y potestad de ejecución . . . . . . . . . . . 385

4.12.2.1. Las relaciones de sujeción especial . . . . . . . . . . . . 3874.12.2.2. El principio de autonomía local . . . . . . . . . . . . . . 390

4.12.2.2.1. Reserva legal del criterio mínimo deantijuricidad a partir del cual la ordenanzalocal puede tipificar infracciones . . . . . . . . 392a) La llegada del título XI de la Ley

de Bases de Régimen Local y laconfirmación de la cobertura legal de laantijuricidad de las lesiones en bienesy servicios locales . . . . . . . . . . . . . . . . 394

4.12.2.2.2. Reserva legal de las modalidadessancionadoras que puede establecer laordenanza local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397

4.12.2.3. Reflexión final y defensa de la potestad normativasancionadora local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 399

5. Precisiones sobre la actividad comercial de la Entidad local enel mercado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 402

6. La incidencia de la acción municipal en la libre competencia.Las relaciones de competencia propiciadas por el mercado . . . . . . . 405

6.1. Relaciones externas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4086.1.1. La decisión de instalar el servicio . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4086.1.2. La protección de la actividad comercial del mercado . . . . . 410

6.1.2.1. Las limitaciones a las ventas no sedentarias . . . . . . . 4166.1.2.2. Ordenación urbanística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 418

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6.1.3. Los incentivos a la actividad comercial del mercado . . . . . . 4216.2. Relaciones internas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 422

6.2.1. La limitación en la titularidad del número de puestos . . . . . 4236.2.2. Las tiendas exteriores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 425

7. El legislador sectorial competente para delimitar la acción municipalen materia de mercados minoristas de abastos. Régimen dedistribución de competencias en torno al servicio municipal . . . . . . 428

7.1. Las competencias sobre régimen local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4287.2. El dominio público como título de competencia . . . . . . . . . . . . 4297.3. Las obras públicas como título competencial . . . . . . . . . . . . . . 4307.4. El mercado como medida de abastos y el encuadramiento

de los abastos en el título material comercio interior . . . . . . . . 432

BIBLIOGRAFÍA CITADA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443

Mercados minoristas municipales: régimen jurídico-administrativo

17

ABREVIATURAS, SIGLAS Y ACRÓNIMOS

Ar. Repertorio Aranzadi de Jurisprudenciaart. artículoATC Auto del Tribunal ConstitucionalCC Código Civil, publicado por Real Decreto de 29

de julio de 1889CCB Centro Comercial de BarrioCE Constitución Española, de 27 de diciembre de

1978CEE Comunidad Económica EuropeaCOOR. CoordinadorDIR. DirectorDOCE Diario Oficial de las Comunidades EuropeasEA Estatuto de Autonomíaed. ediciónFJ Fundamento JurídicoIEAL Instituto de Estudios de la Administración LocalIEF Instituto de Estudios FiscalesINAP Instituto Nacional de Administración PúblicaLAP Ley de Régimen Jurídico de las Administracio-

nes Públicas y del Procedimiento AdministrativoComún, Ley 30/1992, de 26 de noviembre

LBRL Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local,Ley 7/1985, de 2 de abril

LDC Ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de laCompetencia

LEF Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciem-bre de 1954

LHL Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladorade las Haciendas Locales

19

LJ Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de laJurisdicción Contencioso-Administrativa

LO Ley OrgánicaLORAFNA Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de

Reintegración y Amejoramiento del RégimenForal de Navarra

LPA Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 dejulio 1958

LPAP Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimo-nio de las Administraciones Públicas

LRL Ley de Régimen Local. Texto Articulado yRefundido de las Leyes de Bases de RégimenLocal de 17 de julio de 1945 y de 3 de diciem-bre de 1953, aprobado por Decreto del Minis-terio de la Gobernación de 24 de junio de1955

MAP Ministerio de Administraciones PúblicasMOPU Ministerio de Obras Públicasnúm. númeroob. cit. obra citadapág. páginaRAP Revista de Administración PúblicaRAnAP Revista Andaluza de Administración PúblicaRArAP Revista Aragonesa de Administración públicaRD Real DecretoREAL Revista de Estudios de la Administración LocalREALA Revista de Estudios de Administración Local y

AutonómicaREDA Revista Española de Derecho AdministrativoREGAP Revista Galega de Administración PúblicaREVL Revista de Estudios de la Vida LocalRBEL Reglamento de Bienes de las Entidades Locales,

aprobado por Real Decreto 1.372/1986, de 13de junio

RCCL Reglamento de Contratación de las Corporacio-nes Locales, aprobado por Decreto de 9 deenero de 1953

RO Real OrdenROAS Reglamento de Obras, Actividades y Servicios

de las Entidades Locales de Cataluña, aprobadopor Decreto 179/1995, de 13 de junio

RSCL Reglamento de Servicios de las CorporacionesLocales, aprobado por Decreto de 17 de juniode 1955

RVAP Revista Vasca de Administración Pública

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ss. siguientesSTDC Sentencia del Tribunal de Defensa de la Com-

petenciaSTC Sentencia del Tribunal ConstitucionalSTJCE Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comu-

nidad EuropeaSTS Sentencia del Tribunal SupremoSTSJ Sentencia del Tribunal Superior de JusticiaTC Tribunal ConstitucionalTCE Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea,

de 25 de marzo de 1957TDC Tribunal de Defensa de la CompetenciaTRLCAP Texto Refundido de la Ley de Contratos de las

Administraciones Públicas, aprobado por el RealDecreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio

TRLHL Texto Refundido de la Ley Reguladora deHaciendas Locales, aprobado por el Real Decre-to Legislativo 2/2004, de 5 de marzo

TRRL Texto Refundido de las disposiciones vigentesen materia de Régimen Local, aprobado porReal Decreto Legislativo 781/1986, de 18 deabril

vol. volumen

Mercados minoristas municipales: régimen jurídico-administrativo

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ORDENANZAS Y REGLAMENTOS

MUNICIPALES CITADOS

(En el texto, la referencia a estas normas se efectúa a través de la mencióndel municipio correspondiente)

— Ordenanza de Mercados del Ayuntamiento de Barcelona. Aprobada por elConsejo Plenario de 1 de diciembre de 1967 y de 2 de agosto de 1968.

— Ordenanza Reguladora de los Mercados Municipales del Ayuntamiento deBilbao. Aprobada el 3 de junio de 1994.

— Ordenanza Reguladora de los Mercados Municipales de Córdoba. Publicadaen el Boletín Oficial de la Provincia núm. 70, de 27 de marzo de 1987.

— Reglamento Municipal de Mercados del Excmo. Ayuntamiento de La Coruña.Aprobado en sesión plenaria de 19 de septiembre de 2000. Publicado en elBoletín Oficial de la Provincia núm. 253, de 4 de noviembre de 2000.

— Reglamento de Mercado Municipal de Abastos de Gerona. Aprobado el 11de julio de 1995. Publicado en el Boletín Oficial de la Provincia núm. 141,de 21 de octubre de 1995.

— Ordenanza de Mercados de Distrito del Ayuntamiento de Madrid. Aprobadael 27 de marzo de 2003. Publicada en el Boletín Oficial de la Comunidadde Madrid de 30 de abril de 2003.

— Ordenanza de Centros Comerciales de Barrio del Ayuntamiento de Madrid.Aprobada el 27 de marzo de 2003. Publicada en el Boletín Oficial de laComunidad de Madrid de 30 de abril de 2003. (En adelante, CCB).

— Reglamento de los Mercados Municipales Minoristas de Abastos del Ayun-tamiento de Marbella. Aprobado el 23 de octubre de 1981. Publicado enel Boletín Oficial de la Junta de Andalucía núm. 3, de 15 de febrero de1982.

— Reglamento del mercado municipal de Sant Jordi de Sant Boi de Llobregat.Aprobado el 24 de julio de 2003. Publicado en el Boletín Oficial de la Pro-vincia de Barcelona núm. 188, de 7 de agosto de 2003.

23

— Reglamento de Mercado de Abastos de Sevilla. Publicado en el Boletín Ofi-cial de la Provincia núm. 198, de 28 de agosto de 1982.

— Ordenanza Municipal de Mercados del Excmo. Ayuntamiento de Valencia.Aprobada el 24 de septiembre de 2004. Publicada en el Boletín Oficial dela Provincia de 19 de octubre de 2004.

— Reglamento del Mercado de San Vicente de Paúl del Ayuntamiento Pleno deZaragoza. Aprobado el 22 de diciembre de 1986. Publicado en el BoletínOficial de la Provincia de 27 de febrero de 1987.

— Reglamento para el servicio, funcionamiento y régimen interior del merca-do minorista de la Plaza de Santa Bárbara del Ayuntamiento de Vitoria. Apro-bado el 22 de noviembre de 2002. Publicado en el Boletín Oficial del Terri-torio Histórico de Álava núm. 5, de 15 de enero de 2003.

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INTRODUCCIÓN

Los mercados minoristas municipales figuran entre las dotaciones públicaspresentes en prácticamente todas las ciudades y pueblos medianos. En ellos seagrupan comerciantes individuales que ofertan al consumidor los tradicional-mente conocidos como artículos de abastos.

El panorama municipal ofrece una perspectiva muy variada de estas plazasminoristas. Muchas son auténticos polos de atracción de la vida ciudadana a losque confluyen compradores y comerciantes en número y cuyo renombre las con-vierte, incluso, en reclamos turísticos. En esta línea, múltiples municipios, y tam-bién la Administración autonómica, están emprendiendo diversas políticas defomento y apoyo a estas dotaciones.1 Sin embargo, otros mercados de abastosson lugares poco frecuentados y en estado de abandono no sólo por los comer-ciantes y usuarios, sino también por la Administración municipal.

Lo cierto es que los mercados minoristas municipales son fiel reflejo de larealidad social y comercial de cada núcleo de población. Los hábitos comercia-les de los consumidores y la composición de la sociedad revelarán el alcance yla trascendencia fáctica del mercado municipal. Sin ir más lejos, el estado de losmercados se explica a la luz de la implantación del consumo en las grandessuperficies comerciales, del arraigo del pequeño comercio y, lógicamente, de lastendencias de una sociedad2 que no ceja de mudar y con ella los hábitos de sus

1. Con ocasión de la inauguración de las obras de remodelación de un mercado municipal,acometidas dentro del Plan de Rehabilitación de los Mercados Municipales del Ayuntamiento deMadrid, señalaba su Alcalde, Alberto Ruiz-Gallardón, que «los mercados son un elemento impor-tante de la economía de la ciudad y son un elemento de vertebración de la ciudad, que no pre-tende ser anónima, sino donde todos nos conozcamos (...) —el mercado— nada tiene que temera ninguna competencia, porque nadie podrá superar lo que ofrece en cuanto a calidad, excelen-cia, profesionalidad y, sobre todo, trato individualizado».

2. El estudio efectuado por la Subdirección General de Estudios, Modernización y Programa-ción General del Comercio de la Dirección General de Comercio Interior, en colaboración con elDr. Roberto FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, ilustra sobre cómo un 56,2% de la población madrileña se mues-

integrantes, como últimamente viene siendo patente a la luz de la proliferacióndel pequeño comercio y, en particular, del renacer de los mercados municipa-les en aquellos barrios en los que masivamente se asientan ciudadanos forá-neos.

La perspectiva anterior del mercado, con ser la más tangible y la que mayorinterés encierra para ciudadanos y dirigentes políticos, no es única. Ademásde ser una realidad económica y comercial, a tenor del art. 26.1.b) de la Ley deBases de Régimen Local, el mercado municipal es un servicio obligatorio enlos municipios de más de 5.000 habitantes o, lo que viene a ser lo mismo,una realidad jurídica. Lógicamente, esta es la faceta del mercado que ha cen-trado el interés de este libro y de ella se desprenden diversas cuestiones, nosiempre evidenciadas o no siempre satisfactoriamente respondidas, para las queaquí se defienden diversas soluciones.

El propósito de este trabajo es el análisis jurídico-administrativo del mer-cado municipal de abastos y de su problemática. El mercado no ha dejado deser en nuestra legislación local un servicio municipal obligatorio, lo que plan-tea interrogantes que no es posible eludir. ¿El cierre de las plazas de abastosque algunos municipios acometen tiene algún límite? ¿La modernización yadaptación de los mercados subsistentes a las necesidades de los consumido-res debe producirse de acuerdo con algunas pautas? ¿Jurídicamente, quién esel comerciante en el mercado municipal? En fin, ¿en qué consiste realmentela obligación municipal de prestar el servicio de mercado minorista? Estas yotras son cuestiones que invitan a abordar una delimitación jurídico-adminis-trativa del mercado de abastos y a las que se trata de dar respuesta en las pági-nas siguientes.

Para desarrollar la anterior tarea los antecedentes históricos son el punto departida inexcusable, porque permiten aclarar la lógica inspiradora de esta obli-gación municipal. Por ello, su examen es objeto del primer capítulo. En él seconcreta cuál es la naturaleza del mercado minorista de abastos y, en conse-cuencia, se fija la orientación que ha de presidir la ordenación actual de estafigura. Los restantes capítulos se dedican al análisis y construcción del régimenjurídico del mercado municipal minorista. Esta labor está altamente condicio-nada por la falta de obras en la materia y por la apreciación de afirmacionescontradictorias sobre elementos esenciales del servicio municipal en la juris-prudencia y en las normas. Estas circunstancias imponen seguir determinada sis-tematización al estudiar el régimen jurídico del mercado municipal: el capítulosegundo se dedica a constatar que el mercado de abastos es un servicio públi-

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tra de acuerdo con la afirmación de que el mercado es la alternativa más barata para realizar lacompra y un 49.6% se muestra también de acuerdo con que, analizando calidad y precio, el mer-cado es el lugar donde mejor se compra; así mismo, el 48,8% preferiría comprar en el mercadoaunque fuera más caro, porque está más cerca, y el 69% manifiesta estar conforme con que loscomerciantes que trabajan en el mercado son mejores profesionales; Mercados minoristas tradi-

cionales de Madrid, Ministerio de Economía y Hacienda, Colección Estudios, núm. 69, Madrid,2000, págs. 343, 345, 352.

co local; los capítulos tercero y cuarto tienen por objeto determinar cuál esla prestación que garantiza este servicio y para ello se centran, respectiva-mente, en la figura del comprador instalado en el mercado y en la del gestorindirecto; el capítulo quinto analiza los elementos que caracterizan a esta dota-ción municipal, su carácter de infraestructura comercial y la finalidad a la queestá destinada; y, por último, en el capítulo sexto se examina de modo globalel papel de la Administración municipal en este servicio.

El resultado de este trabajo es fruto de la memoria de tesis doctoral defen-dida ante el Tribunal compuesto por los profesores Dr. Rafael GÓMEZ-FERRER

MORANT, Dr. Santiago MUÑOZ MACHADO, Dr. Joaquín TORNOS MAS, Dr. Luis ORTEGA

ÁLVAREZ y Dr. Juan Francisco MESTRE DELGADO, en la Facultad de Derecho de laUniversidad Complutense de Madrid, en el curso 2004-2005. A todos ellos deboagradecer su amabilidad para participar en dicho acto académico y sus comen-tarios y observaciones con los que se han visto enriquecidas estas páginas. Noquisiera terminar esta nota introductoria sin manifestar mi reconocimiento y gra-titud al profesor Dr. Germán FERNÁNDEZ FARRERES, director de la tesis doctoral,por su generosidad y magisterio a lo largo de todos estos años. Por último, hede hacer pública mi deuda con el Dr. GARCÍA-ANDRADE GÓMEZ por transmitirmesu perseverancia y apoyo durante todo este tiempo.

Vigo, diciembre de 2005

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