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Paradigmas de la poltica social

en Venezuela durante el siglo XX

Documento de investigacin nm. 30

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Paradigmas de la poltica social en Venezuela durante el siglo XX / FrancescaRamos Pismataro[et. al].Facultad de Ciencia Poltica y de Relaciones Internaciona-les. Centros de Estudios Polticos e Internacionales. Observatorio de Venezuela.-- Bogot:Editorial Universidad del Rosario, 2008.

78 p.(Serie Documentos de investigacin; 30).

ISSN: 1692-8113

Venezuela poltica y gobierno / Venezuela Poltica social / Venezuel Polticaeconmica / Venezuela Historia Siglo XX / I. Ramrez Hugo / II. Otlvaro, Andrs /III. Rodrguez, Ronal / IV. Billorou, Julie / V. Ramos, Pismataro, Francesca / VI. Ttulo/ VII. Serie.

320.687 SCDD 20



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Paradigmas de la poltica social

en Venezuela durante el siglo XX

Francesca Ramos PismataroHugo Ramrez

Andrs OtlvaroRonal Rodrguez

Julie Billorou

OBSERVATORIODEVENEZUELACENTRODEESTUDIOSPOLTICOSEINTERNACIONALESFACULTADESDECIENCIAPOLTICAYGOBIERNO, YDE

RELACIONESINTERNACIONALESUNIVERSIDADDELROSARIO

Bogot D.C., 2008



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Francesca Ramos PismataroHugo RamrezAndrs OtlvaroRonal RodrguezJulie BillorouEditorial Universidad del Rosario

ISSN: 1692-8113

* Las opiniones de los artculos slo comprometen a los autores y en ningn caso a la Universidaddel Rosario. No se permite la reproduccin total ni parcial sin la autorizacin de la EditorialUniversidad del Rosario.Todos los derechos reservados

Primera edicin: octubre de 2008Impresin: Javegraf

Impreso y hecho en ColombiaPrinted and made in Colombia



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Contenido

Introduccin ................................................................. 7

I. Pilares conceptuales y marcos analticos de la poltica social .. 8

1. El paradigma y otros conceptos dentro de la poltica social 11

2. Los paradigmas dentro del contexto latinoamericano ......... 17

3. El rumbo de las polticas pblicas ................................. 27

II. La poltica social en Venezuela durante el siglo XX ............. 29

1. Conceptos generales de la poltica social ......................... 29

2. De los aos treinta a los setenta: la consolidacin

de una incipiente poltica social universal ....................... 31

3. Los aos setenta: aos dorados de la poltica

social venezolana ..................................................... 364. Los aos ochenta y noventa: adis al Estado de Bienestar ... 39

5. El contexto nacional e internacional ............................. 41

6. La poltica social en los gobiernos de Luis Herrera Campns

y Jaime Lusinchi ..................................................... 48

7. El ao de inflexin: 1989 ............................................ 53

8. Los aos noventa: de una poltica social universal

a una compensatoria ................................................. 56

Balance de la dcada de los noventa .......................... 64

Conclusiones ................................................................. 68

Bibliografa .................................................................. 71



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Introduccin*

La poltica social en Venezuela, como en la gran mayora de los pases en Lati-noamrica, es un reflejo de sus instituciones polticas y de la forma en la cualel Estado ha asumido las distintas dimensiones de la ciudadana. La polticasocial es dentro de cualquier gobierno uno de los componentes constitutivosde la democracia, comprendiendo sta como un sistema que busca disminuirlas inequidades.

La historia de la poltica social en Venezuela es el resultado de la imple-mentacin de los paradigmas ms representativos de las distintas dcadas. Enun mundo en el que se configuraba la globalizacin, Venezuela no fue ajena

a las tendencias internacionales, particularmente, por su condicin de paspetrolero.

Dentro de este artculo desarrollaremos aquellas que consideramos lasparticularidades de la poltica social venezolana a partir de los conceptosacadmicos que enmarcan la definicin de los distintos sistemas que se hanconstruido alrededor de lo social. Consideramos que entender los contenidospropios de los paradigmas de la poltica social, es entender el accionar delos gobiernos mucho ms all de los preconceptos y juicios de valor.

La adopcin de un paradigma u otro, no significa el xito o el fracaso de lapoltica social en s misma. Dentro de ella influyen adems, las condiciones

econmicas del pas, el compromiso de los gobernantes con ciertos grupossociales, las presiones internacionales, el tipo de democracia que se quiereconstruir y adems, la gestin e implementacin de los programas mediantelos cuales sta se lleve a cabo.

Dentro de este documento, despus de hacer un breve recorrido concep-tual por los paradigmas de las polticas sociales, revisaremos lo que fue lapoltica social dentro de la Venezuela del siglo XX. Con este objetivo, recono-ceremos dos grandes bloques que se encuentran separados por una dcada detransicin. El primer bloque en el que nos detendremos alcanza las dcadascomprendidas entre los aos treinta a los aos setenta, en el cual identifica-

mos la consolidacin de una incipiente poltica social universal, que como enlos dems pases de la regin, comienza a tener sus primeros respaldos lega-les junto con la configuracin de todo un sistema que atendiera las demandassociales a partir de un Estado amplio.

Durante la dcada de los aos setenta, el Estado venezolano haba confi-gurado una cantidad considerable de instituciones alrededor del campo de lo

* Agradecimiento a Mara Anglica Garca, asistente de investigacin del observatorio, durante los pri-meros meses del desarrollo de este proyecto.



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Observatorio de Venezuela, Centro de Estudios Polticos e Internacionales

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social, su poltica universal se alimentaba del flujo de ingresos provenientesdel petrleo (que pasaba por su mejor momento) y el aparato estatal se habaconsolidado en un fuerte Estado de Bienestar. Sin embargo, como explica-remos en nuestro segundo bloque que comprende el periodo de los ochentasy noventas, este Estado de Bienestar fue rpidamente desmontado, lo queocasion grandes crisis a su paso que respondan en parte al nuevo principiofocalizador de las polticas pblicas que se emprenderan, pero tambin a ladifcil situacin tanto internacional como nacional que tuvo que enfrentarVenezuela.

Suponemos que todos estos procesos slo se pueden entender dentro de sucontexto especfico, por lo que tambin dedicaremos una seccin particulara aquellos hechos nacionales e internacionales que influyeron en la decisinsobre el rumbo que tomaran las polticas sociales. Este artculo buscar es-bozar la historia de la poltica social venezolana, sus xitos y fracasos, con elfin de abonar el terreno para un prximo resultado de investigacin destinadoa identificar si, en relacin con los paradigmas identificados en las dcadasanteriores, podemos hablar en la actualidad de la existencia de un nuevoparadigma en la forma de implementar las polticas sociales.

I. Pilares conceptuales y marcos

analticos de la poltica socialLa temtica inmanente a la poltica social no ha recibido un tratamiento unvoco

por parte de quienes se han aproximado a su anlisis.1Esto puede explicarse

por lo menos en gran parte debido a la existencia de mltiples acepciones

del trmino poltica social y a la variedad de polticas sociales que han sido im-

plementadas por distintos gobiernos, en diferentes momentos y lugares, adems

de la constante dentro de la formulacin de polticas pblicas en la regin, en

la cual la nocin de paradigma parece a veces ser desarrollada sin la necesaria

responsabilidad que se le debe dentro de la formulacin de las polticas p-

blicas. Condiciones como stas, obligan a que cualquier anlisis de la materiase aboque a partir de la acotacin conceptual de la locucin poltica social.

Este trabajo se basa, entre otras, en la definicin de poltica social ofrecida por

Yolanda DElia,2que aporta una visin concreta de la naturaleza de esta polti-

1 Muestra de esta afirmacin puede evidenciarse en los trabajos de: Rolando Franco, Nuria Cunill, JosLus Coraggio, Benito Daz, Bernardo Kliksberg, Miguel Martnez Migueles, Ana Sojo, Susana Sotolli,Luis Miguel Uharte, entre otros.

2 Ampliar en: DElia, Yolanda. La cuestin social en las polticas pblicas, en: Maingon, Thais, (coord.).Balance y perspectivas de la poltica social en Venezuela, Caracas: Instituto Latinoamericano de Investi-gaciones Sociales, 2006.



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ca y una ptica analtica de la misma, aunque sin embargo, se deban tambin

consultar distintos marcos especializados en el tema de poltica social, en forma

que aquellos amplen y cotejen los argumentos que iremos desarrollando sobre el

camino de la poltica social venezolana en los gobiernos anteriores a la llegada

al poder de Hugo Chvez Fras.

Podemos entender por poltica social un conjunto de instrumentos a disposi-cin del Estado para orientar sus acciones, producto de una dinmica de tensio-nes y soluciones polticas originadas en una sociedad y en un contexto histricodeterminado, en el que participan actores sociales y se da un papel al Estadopara intervenir en los asuntos de la vida social y econmica.3La definicin deun concepto unvoco e inequvoco de la poltica pblica dentro del marco de lo

social no es una tarea fcil, ni es el propsito principal de este ejercicio. Los sig-nificados que se le atribuyan a esta prctica van a determinar la descripcin delas relaciones de poder entre la sociedad y el Estado, por tal razn, consideramospertinente slo describir aquellos elementos constitutivos que permitan entreverel panorama que est alrededor del ejercicio de la poltica en el sector pblico.Sabemos que una buena tipologa debe evitar ser demasiado simple o demasiadocompleja. En el primer caso, no puede capturar la complejidad de la realidad; enel segundo, no puede ser entendida y usada fcilmente.4Abogamos entonces,por entender el concepto de poltica social como un ejercicio del poder que estcompuesto por constantes flujos y procesos del ejercicio de la poltica es decirdel poder llamando la atencin sobre la manera como las polticas pblicasaprobadas e implementadas por el Estado reflejan la distribucin del poder y lasfunciones en ste.5

Esta aclaracin, implica, que dentro de este periodo concebimos a la po-ltica social como inscrita en el marco de la accin estatal6y determinada porlas dinmicas oficiales, como el proceso de toma de decisiones, caracterizado, lasms de las veces, por un proceso dialctico de tensiones. As mismo, dichadefinicin, le otorga una connotacin de singularidad a la poltica social, omejor, a las polticas sociales, al concebirlas como el fruto de situaciones

3 Ver DElia, Yolanda. La cuestin social en las polticas pblicas, en: Maingon, Thais (coord.), op.cit., p. 29.

4 Peters, Guy B.La poltica de la burocracia, Mxico: Fondo de Cultura Econmica, Colegio Nacionalde Ciencias Polticas y administracin Pblica, A. C., 1999, p. 47.

5 Roth Deubel, Andr-Noel.Polticas pblicas, formulacin, implementacin y evaluacin, Colombia:Ediciones Aurora, 2002, p. 18.

6 De acuerdo con los resultados de nuestra investigacin en poltica social, se encontr que en el casovenezolano, en particular, se incluyen otros nuevos actores sociales como lo ser el caso de la sociedadcivil organizada. El concebir la poltica social desde una ptica completamente estatal, pareciera seruna caracterstica ineludible del periodo que describiremos a continuacin.



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nicas, acaecidas en un lugar (una sociedad) y un momento (contexto hist-rico) particulares. De esta manera, las caractersticas y dinmicas propias deuna sociedad determinarn la poltica social que se formule en el seno de ella.Entre esas condiciones contextuales que forjan los lineamientos polticos enmateria social, se encuentran mltiples factores, como las necesidades de lossujetos que componen el conglomerado humano donde se aplicar la poltica,los recursos con los que se dispone, el estilo que tienen los dirigentes al im-plementar las polticas sociales y las ideas imperantes.

La evaluacin del ejercicio de las autoridades pblicas mediante la imple-mentacin de programas, supone en todos los casos el diseo de instrumentosde evaluacin complejos, junto con una gran demanda de recursos, con el fin,

no slo de apuntar a describir dimensiones puntuales de una problemtica,sino con el objetivo de intentar indagar por los que se consideran los compo-nentes mnimos de una poltica pblica en el sector de lo social. Por esta razn,consideramos conveniente en este anlisis el desistir de los objetivos valora-tivos de la poltica social, y encaminarnos hacia el eje rector del proyecto deinvestigacin que nos hemos propuesto. Sabemos que es incuestionable quela evaluacin de la accin pblica es hacer poltica. La decisin de evaluar ono es de tipo poltico y es hacer poltica,7por tal razn, creemos convenienteen bsqueda de la objetividad en un tema tan politizado como ste centrar

el anlisis en lo que ser la eleccin e implementacin del paradigma que de-riv en las acciones gubernamentales que se dieron en Venezuela en materiade poltica social.

Consideramos entonces que aquellas acciones del Estado venezolano fue-ron estructuradas a partir de ideologas y paradigmas que tuvieron un pesodeterminante en el proceso de formulacin de toda poltica, puesto que estosparadigmas proponen, en todas las ocasiones, una lectura particular de larealidad y una manera de aproximarse a ella. As, en Venezuela como en lasdistintas democracias latinoamericanas, el paradigma imperante dentro de lasociedad, condicion las polticas que se formularon en los planos social, po-ltico, econmico, cultural, etctera. Suponemos entonces evidente que, cadaproyecto poltico adopta un enfoque de sociedad que influye en el contenidode las polticas pblicas,8este enfoque, no cambia necesariamente con el

7 Ban I. Martnez, Rafael.La evaluacin de la accin y de las polticas pblicas, Espaa: Daz De Santos,2003, p. XXIV.

8 Cfr. DElia, Yolanda. La cuestin social en las polticas pblicas, en Maingon, Thais (coord.), op. cit.,p. 21.



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ir y venir de los gobiernos, siendo sta quizs una de sus caractersticas msimportantes.

Es relevante adems, desde un comienzo, diferenciar la nocin de paradig-ma, arquetipo, modelo, enfoque y teora, como conceptos recurrentes dentrode la literatura que se ocupa del tema de la poltica social venezolana en esteperiodo, en tanto que permitir evidenciar aquellos escenarios que estn con-tenidos dentro del desarrollo e implementacin de una poltica social, aunqueen ocasiones pareciese que no fuesen tomados con la suficiente consecuenciadentro de los gobiernos que las implementan; sin embargo, no deben conducira pensar que no cuentan como piezas esenciales para estructurar y en nuestrocaso particular reconstruir aquellas metas fijadas por un gobierno ante una

coyuntura especfica.As las cosas, el desarrollar aquellos conceptos que identificamos como

recurrentes en las polticas sociales adelantadas en Venezuela durante esteperiodo, nos permite observar la forma en la que estn estructurados aquellosparadigmas sobre los cuales se sustentan las polticas pblicas, y a su vez,marcan puntos comunes de referencia para identificar la forma en la cual sur-gen o no, nuevas formas de hacer poltica, como una respuesta necesaria quese manifiesta bajo la forma de conceptos innovadores dentro de las polticasde la actual administracin de Hugo Chvez Fras. Con este fin, se aborda el

tema descrito desde dos campos especficos. El primero, aquel que nombra ydescribe de manera un tanto ontolgica cada uno de los conceptos de usorecurrente dentro de la literatura consultada, procurando mediante este ejer-cicio develar parte de sus propiedades principales, y en un segundo escenario,relacionar estas acepciones con la forma en la cual son implementadas dentrodel contexto poltico venezolano.

1. El paradigma y otros conceptos dentro la poltica social

No todos los conceptos que tocan el tema de la poltica social tienen una re-levancia equitativa dentro de nuestro tema particular de investigacin, raznpor la cual, a pesar de procurar describir el conjunto de los que consideramoscomo sus cinco puntos fundamentales en materia de concepcin y formulacin(enfoque, arquetipo, teora, modelo, paradigma), es necesario prestar especialatencin a la nocin particular de paradigma en tanto que parte sustancial denuestra pregunta de investigacin hace referencia al mismo.9

9 La pregunta que enmarca esta investigacin va dirigida a entrever si las Misiones Bolivarianas enVenezuela son o no un nuevo paradigma de poltica social.



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En este orden de ideas, debemos tener presente que en algunas ocasionespareciera que estos conceptos se utilizan indiscriminadamente, razn por lacual a pesar de que a continuacin se presentan definiciones sustentadas enel adecuado uso del lenguaje y las corrientes de pensamiento que dan un de-sarrollo particular a estos conceptos, no por ello, stos van a encajar en cadauno de los anlisis de la misma forma, de ah la importancia particular de laforma en la que sean entendidos por parte del formulador, evaluador o analistade la poltica social. La pertinencia de detenerse brevemente a analizar estosdistintos campos est centrada en la forma o los usos del lenguaje10que

los analistas y quienes formularan la poltica social hicieron de las categoras,con el fin de obtener un marco de referencia sobre el rumbo que deban asu-

mir las polticas pblicas, dndonos las luces necesarias para una explicacinparticular del motivo por el cual se introduce la novedad en las formas tra-dicionales de hacer poltica.

El problema de encontrar definiciones en las que se pueda trascender enel modo en que las prcticas polticas se estructuran, es una tarea de nuncaacabar dentro del campo de las ciencias sociales. Esta bsqueda por una de-finicin ltima de las cosas, comporta no slo uno, sino dos presupuestos denaturaleza filosfica: el primero es que existe una tal perspectiva o un mbitoque es libre respecto de las determinaciones tericas y prcticas que nos orien-

tan, u ofrecen sus coordenadas, al interior de nuestros modos habituales derelacionarnos con el mundo y conocerlo. El segundo presupuesto es que existeuna forma de conocimiento o, mejor an, de reflexin, que es libre, libre paradesprenderse de nuestros modos habituales, cotidianos de relacin.11Hechala anterior salvedad, para realizar una definicin particular de los conceptosque queremos identificar dentro de la implementacin de la poltica socialen Venezuela, suponemos prctico el abordar en primer lugar aquellos queconsideramos secundarios dentro de nuestra investigacin, para luego entre-ver aquel concepto de paradigma que se identifica como eje trasversal de losobjetivos que nos hemos propuesto. Nuestra intencin es la construccin deesta concepcin de paradigma a partir de todo aquello que no es en sentidoestricto, en tanto que este ejercicio nos permitir desprendernos de los lugares

10 Al respecto de la nocin de los usos del lenguaje se puede consultar a Wittgenstein quien explica, noprecisamente la forma en la que nacen los conceptos, sino los usos que los individuos hacen de los mis-mos dotndolos de un significado particular dentro de contextos especficos. Ampliar en: Wittgenstein,Ludwig.Investigaciones filosficas, Barcelona: Instituto de Investigaciones filosficas, UNAM, Grijalbo,1988.

11 Barreto, Luz Marina. Sobre los cambios de perspectiva en el conocimiento, enIdeas y Valoresnm.134, agosto de 2007, Bogot, pp. 77-92.



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comunes, y as mismo, brindar solidez a las afirmaciones que se desarrollena partir de los mismos conceptos.

Un paradigma puede ser entendido como el ejemplo, o el ejemplar que setoma como referente de accin en un momento dado. En sentido estricto no es

un enfoque, no es un modelo, no es una teora, tampoco un arquetipo, lo cualnosignifica que estos conceptos dejen de compartir caractersticas en su consti-tucin y que slo mediante las sutiles y relevantes diferencias puedan situarsecomo unidades discursivas diferenciadas entre s, las cuales sin embargo, ennuestro caso particular sobre la construccin de polticas sociales, parecenhacer parte de un todo indisoluble que merece especial atencin con el fin deconducir a un anlisis certero de las mismas.

Un enfoque es aquella accin o efecto por medio del cual se busca dirigir laatencin o el inters hacia un asunto o problema desde unos supuestos previos,para tratar de resolverlo acertadamente.12Hablar de enfoque, en materia delestudio de las polticas sociales, hace referencia a dos aspectos particulares.Un primer aspecto aborda la forma en la cual mediante el uso de una teora ocorriente de pensamiento utilizada como macro, un analista consigue explicarun hecho especfico en el accionar del Estado. Los resultados de este ejerciciodeben ser vistos como parciales o refutables, en tanto que el anlisis que serealiza est sobredeterminado por un enfoque que slo aborda una corriente

particular dejando de lado elementos relevantes para otras corrientes de pen-samiento. A manera de ejemplo, pueden compararse los estudios de polticasocial bajo un enfoque socialista, como los de Haiman El Troudi,13contra aque-llos con un enfoque liberal de Trinio Mrquez.14De acuerdo con su anlisis,cada uno de ellos pondera elementos particulares y los desarrolla a partir deaquellos elementos que la corriente de pensamiento elegida pondera como eldeber ser del accionar del Estado.

Estudiar las polticas pblicas bajo el concepto de enfoque tiene ciertasventajas y desventajas particulares. Los enfoques permiten cotejar los resul-tados obtenidos por el accionar del Estado con los supuestos que desarrollanlas ideologas que sustentan el mismo. De ah que el realizar un estudio de lapoltica social en Venezuela, bajo enfoques que disten de los paradigmas que

12 Enfoque: Diccionario de la lengua espaola, Vigsima segunda edicin, (en lnea), disponible en:http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=enfoque

13 Al lector interesado se le recomienda consultar los textos:Historia de la revolucin bolivariana(2004)y Ser capitalista es un mal negocio(2007).

14 Al lector interesado se le recomienda consultar los textos:El Estado en Venezuela.Descentralizacin,reforma de la administracin pblica y las polticas contra la pobreza(1996) yEl Estado Social de De-recho. Origen, evolucin y situacin actual(1998).



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guiaron su accionar (como seran el enfoque liberal o el enfoque conservador),pueda ser un ejercicio un tanto insustancial a partir de que la estructura bajola cual estn pensadas las polticas sociales no responde a aquellos valoresque sustentan ese tipo de enfoques. Tendremos como ejemplos tambin, queenfoques tales como compensacin, focalizacin y combate a la pobreza con-tribuyen a redefinir la actividad estatal en el mbito del desarrollo social, mien-tras que los enfoques privatizadores y descentralizadores de la accin socialafectan la definicin de las esferas de lo privado y lo pblico, redistribuyendocompetencias y recursos del Estado central y otros actores sociales,15razonesde ms para no descuidar este concepto.

Siguiendo con nuestro objetivo, podemos explicar los conceptos de arque-

tipo y modelo dentro de un mismo plano, en tanto que el primero alude a unmodelo original y primario en un arte u otra cosa,16es decir, que contienedentro de s un punto de partida sobre el cual se puede comenzar a desarrollarel pensamiento posterior al mismo, generando representaciones de la realidadque se estudia y dotndola de un valor simblico que forma parte del incons-ciente colectivo.17Los modelos por su parte, adems de ser casi sinnimosde los arquetipos, constituyen adems un esquema terico de un sistema o deuna realidad compleja, como la evolucin econmica de un pas, que se ela-bora para facilitar su comprensin y el estudio de su comportamiento,18para

autores como Luis Miguel Uharte los modelos iran antes que los paradigmasen razn de que, hay que tener claro una cuestin clave, y es que cualquierparadigma de poltica social se construye en funcin de un modelo de desa-rrollo especfico y de su orden socioeconmico.19

Un ejemplo particular de los arquetipos en el tema de la poltica social vene-zolana, puede ser identificado en aquellas nociones que por su fuerte carga devalor simblico parecen ser necesarias en todo anlisis que busque el abordarun estudio sobre la situacin real de la poltica social venezolana. Conceptos

15 Sottoli, Susana. La poltica social en Amrica Latina: diez dimensiones para el anlisis y el diseode polticas. UNICEF. Ponencia presentada en el encuentro: Perspectivas de la Poltica Social enAmrica Latina, celebrado en Washington D.C., 17 al 19 de abril de 2002, (en lnea), disponible en:http://redalyc.uaemex.mx/redalyc/src/inicio/ArtPdfRed.jsp?iCve=11203410

16 Arquetipo: Diccionario de la Lengua Espaola, Vigsima segunda edicin, (en lnea), disponible en:http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=arquetipo

17 Ibd.18 Modelo: Diccionario de la Lengua Espaola, Vigsima segunda edicin, (en lnea), disponible en:

http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=modelo19 Uharte Pozas, Luis Miguel. Poltica social y democracia: un nuevo paradigma, enRevista Venezolana

de Economa y Ciencias Sociales, 2005, vol. 11, nm, 3 (sept.-dic.), pp. 93-114.



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comopueblo, poder constituyente,20hegemona, lucha de clases, poder popular,entre otros tantos, parecen ser los arquetipos sobre los cuales se estructurael aparato institucional del gobierno actual. Los modelos, por su parte, sernaquellos adelantos institucionales o acadmicos bajo los cuales se desarro-llaron estos arquetipos. Durante las anteriores administraciones el modelo desustitucin de importaciones sera un claro ejemplo de la operacionalizacindel arquetipo Cepalino en boga en los aos 80; por otra parte, los cinco motoresconstituyentes de la Revolucin Bolivariana bajo el gobierno de Hugo Chvez21sern modelos ejemplares del desarrollo de los arquetipos que mencionamoscomo sustento de la Revolucin, en el comienzo de este prrafo.

Para terminar con esta seccin de conceptos tendramos que, a travs de

conformar un conocimiento de tipo especulativo, una teora puede ser defini-da como una serie de leyes que sirven para relacionar determinado orden defenmenos,22la que independientemente de su aplicacin cuenta con unasciertas hiptesis que la sustentan. Una nueva teora, por especial que sea sugama de aplicacin, raramente, o nunca, constituye slo un incremento de loque ya se conoce.23Las teoras no son corrientes polticas, pero en algunoscasos, actan de la misma forma. Por ejemplo, la Teora de la Dependencia,24fue en su momento, segn distintos analistas, una respuesta terica elaboradapor los cientficos sociales de los aos cincuenta a setenta para comprender el

sistema de inequidad a nivel internacional que se estaba estructurando en lapoca, sin embargo, la respuesta a esta inquietud no sera otra teora sino que,en este caso particular seran modelos y arquetipos, como lo fue la propuestade la CEPAL con el modelo de sustitucin de importaciones.

Hasta este momento, hemos utilizado para desarrollar nuestra explicacinnicamente el deber ser de los conceptos, aunque es menester recordar quedentro de cada uno de los espacios donde se desarrollan existe un tipo de

20 Al respecto del Poder Constituyente se recomienda al lector interesado revisar la obra que lleva el

mismo nombre, escrita por Toni Negri, pensador en boga dentro de la Revolucin Bolivariana, tantoas que puede sealarse como hecho representativo que aquel estuviese presente y fuera citado por elpresidente Chvez en la exposicin sobre el proyecto de reforma constitucional en 2007. Ampliar en:Negri, Toni.El poder constituyente: ensayo sobre las alternativas de la modernidad, Madrid, Libertarias,1994.

21 Los cinco motores son: Ley Habilitante, Reforma Constitucional, Moral y Luces, La Nueva Geometradel Poder, Explosin del Poder Comunal.

22 Teora: Diccionario de la Lengua Espaola, Vigsima segunda edicin, (en lnea), disponible en:http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=teora

23 Kuhn, T. S.La estructura de las revoluciones cientficas, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1971.24 Ampliar en: Faleto Enzo y Cardoso Fernando Henrique,Dependencia e Desenvolvimiento na America

Latina, Sao Paulo, Editorial TLC, 1996.



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supuestos podramos suponer de validez, dentro de nuestro tema particularde estudio en el campo de las polticas sociales, que la experiencia puedey debe limitar de forma particular la eleccin de los paradigmas, claro est sinque fuera sta el nico criterio a valorar. Comnmente sern los incidenteshistricos aquellos que forjarn el rumbo que tomen los paradigmas en bogapor el momento.

En este orden de ideas, tanto los conceptos como los fines de una polticasocial son discutibles y perfectibles (...) porque estn articulados a valoresticos y polticos y a interpretaciones de la realidad que responden a [stos].La concepcin de la poltica social ser cualitativamente diferente, as como lasacciones puestas en prctica, de acuerdo con los valores que orientan la

cuestin social.29En suma, cada modelo de poltica social est vinculadoa un modelo de desarrollo, a un modelo de democracia especfico y al ordensocioeconmico que los sustenta.30Debe anotarse que, la correlacin queguardan estas cuatro esferas aparece durante el periodo analizado estructuradabajo un orden jerrquico encabezado por el orden socioeconmico, que enmar-ca los enfoques de democracia y desarrollo, conformando el modelo de polticasocial.31Por ende, la poltica social establecida en un escenario concreto estarsujeta de uno u otro modo en mayor o menor medida a las lgicas fijadas porel devenir econmico. Bien lo explica Uharte cuando afirma:

La poltica social ser ms o menos generosa en funcin de las necesidades del

capital en cada momento histrico, es decir, que los niveles de proteccin de los

ciudadanos fluctuarn segn las necesidades del proceso de acumulacin: mayor

proteccin en pocas de bonanza econmica (modelo keynesiano: hasta finales de

los 70); reduccin de proteccin en pocas de crisis (modelo neoliberal: a partir de los

aos 80). Todo esto quiere decir que la prioridad del sistema no es la proteccin so-

cial de la ciudadana sino la produccin de ganancia, quedando esta primera como

subsidiaria.32

2. Los paradigmas dentro del contexto latinoamericano

Entre los distintos paradigmas de desarrollo que han tenido relevancia en lapoltica latinoamericana y han dado origen a diferentes modelos de poltica

29 Ver DElia, Yolanda. La cuestin social en las polticas pblicas, en: Maingon, Thais (coord.). op.cit., p. 18.

30 Ver Uharte Pozas, Luis Miguel. op. cit., p. 94.31 Cfr. Uharte Pozas, Luis Miguel. op. cit., p. 95.32 Ibd.



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social, resaltamos a continuacin los ms importantes con el fin de ilustrar laforma como se concatenan con las afirmaciones anteriormente expuestas. Esimportante sealar que no existe un consenso particular sobre el nmero deparadigmas que se han implementado en la regin, por esta razn, expondre-mos los que a nuestro criterio se constituyen como aquellos que contaron conmayor aceptacin entre los pases.

A grandes rasgos, podemos encontrar que en los aos 80, el xito de losparadigmas propios de la onda neoconservadora con sus propuestas de Estadomnimo y liberalizacin del mercado fueron una constante en la regin, en los90, cuando comienza a tornarse claro el irrealismo de la propuesta neoliberal, elmovimiento en direccin a la reforma, o ms propiamente, a la reconstruccin

del Estado se torna dominante,33evidenciando la necesidad de la aparicin denuevas administraciones en los Estados, y claro est, de nuevas formas de ha-cer poltica. Las particularidades de este periodo, en palabras de Luiz CarlosBresser y Nuria Cunill llaman la atencin sobre lo siguiente:

En los aos 80 ocurre una gran crisis econmica en los pases en desarrollo excepto

los del Este y Sudeste de Asia y una desaceleracin de las tasas de crecimiento en lospases desarrollados, que tiene como su principal causa la crisis endgena del Estado

Social del Estado de Bienestar en los pases desarrollados, del Estado Desarrollista

en los pases en desarrollo, y del Estado Comunista crisis que el proceso de globa-

lizacin acentu al aumentar la competitividad internacional y reducir la capacidadde los Estados nacionales para proteger sus empresas y sus trabajadores.34

Se identifican dentro de este periodo particular cuatro tipos de Estados:

Estado Social, Estado de Bienestar, Estado Desarrollista y Estado Comunista,

siendo estos los tipos de Estados paradigmticos en la poltica mundial. Sin em-

bargo, hay que destacar que la implementacin de estos modelos ideales, pocas

veces se dio en su sentido estricto, generando nuevas combinaciones segnelcontexto particular en el que se desarrollaran las polticas pblicas.

Podemos sealar entonces la existencia de ciertos ejes rectores de lapoltica pblica en la regin a partir de constataciones como las del esca-so crecimiento de la productividad media de la fuerza de trabajo junto almasivo crecimiento de las ocupaciones de baja productividad o informales[que] han puesto de relieve la vigencia de los enfoques cepalinos que asig-

33 Bresser Pereira, Luiz Carlos y Nuria Cunill Grau. Entre el Estado y el mercado: lo pblico no Es-tatal, (en lnea), disponible en: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/UNPAN000164.pdf

34 Ibd.



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nan importancia a la absorcin productiva y a la absorcin espuria de lafuerza de trabajo,35sin embargo, todas estas consecuencias derivadas dela eleccin de ciertos paradigmas sern producto de un largo camino reco-rrido anteriormente por los pases en materia de poltica pblica, adoptandodiferenciadamente ciertos criterios con el fin de conseguir los resultadosdeseados dentro de la poltica social, pero que en algunos pases como Ve-nezuela se buscan replantear nuevos horizontes, en tanto que demostraronserias insuficiencias para solventar las demandas sociales.

Existe una gran cantidad de modelos de intermediacin en el campo de lo

social, lo que en un primer escenario nos garantiza que no existe una nica

forma correcta de estructurar los servicios de intermediacin,36una razn ms

para reconocer la importancia de estudiar los paradigmas que se autodeter-min un gobierno, durante un periodo significativo de su historia poltica, entanto que, como afirma Jacqueline Mazza, cul de los modelos resulte mseficaz, tenga mejores resultados y atienda a la mayor cantidad y variedad deusuarios, depender del contexto del pas, la fuerza y el desempeo de las ins-tituciones pblicas y privadas, la financiacin disponible y los vnculos entrelos actores sociales clave.37Lastimosamente, y como esperamos demostrar acontinuacin, esta condicin de prestar atencin al contexto antes de la im-plementacin de una poltica pblica, no ha sido una caracterstica particular

en el panorama venezolano.El objetivo de la anterior salvedad sera manifestar que adems de [los]aspectos tcnicos involucrados en el diseo de los programas y servicios so-ciales, una reorientacin conceptual de la poltica social posee una importantedimensin poltica, as como implicaciones significativas en trminos de estra-tegia de desarrollo.38Ser entonces la definicin de los papeles del Estado yla sociedad civil y los contenidos con que se estructure esta relacin, los quenos llevarn a reconocer que la poltica social adquiere nuevos contornosde cara a la necesidad de la legitimacin poltica e integracin social de las

35 Gurrieri, Adolfo & Pedro Sainz. Empleo y movilidad estructural. Trayectoria de un tema Prebischiano,en:Revista de la CEPAL80, agosto, 2004, (en lnea), disponible en: http://redalyc.uaemex.mx/redalyc/pdf/290/29002412.pdf

36 Mazza, Jacqueline. Servicios de Intermediacin Laboral: Enseanzas para Amrica Latina y el Ca-ribe, en:Revista de la CEPAL 80, agosto, 2004, (en lnea), disponible en: http://www.eclac.org/cgi-bin/getProd.asp?xml=/revista/noticias/articuloCEPAL/9/19369/P19369.xml&xsl=/revista/tpl/p39f.xsl&base=/revista/tpl/top-bottom.xsl

37 Ibd.38 Sottoli, Susana., op. cit.



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democracias,39siendo este quizs uno ms de los paradigmas que guan laconducta poltica ideal dentro de los marcos de la poltica occidental.

Realizando una observacin de tipo conceptual, si la poltica social es

entendida principalmente como poltica, es decir, como objeto y resultado deprocesos de decisin poltica que ocurren dentro de las condiciones de undeterminado modelo de relaciones entre el Estado, la economa y la sociedad,

entonces es de esperar que las trasformaciones operadas a ese modelo afecten

tambin a las polticas sociales.40Segn este supuesto tendramos entonces que

hablar de la poltica social como el resultado de un conjunto de paradigmasque se articulan entre s y los cuales al ser estructurados por programas biengestionados, proporcionarn el esperado bienestar a un segmento especfico

de la sociedad.Hechas las aclaraciones necesarias sobre la implementacin, desarrollo

y las dudas generales que se presentan alrededor de esta temtica, podemosidentificar que los paradigmas de poltica social clsicos y hegemnicos a lolargo de las ltimas dcadas han sido el keynesianismo y el neoliberal,41co-rrespondientes a los modelos de desarrollo del mismo nombre. [Existen tam-bin] algunos autores como Sotolli (2002, 51-52), [que] identifican un tercerparadigma, denominado emergente, que situara los dos paradigmas citados,buscando una posicin ms moderada entre los dos polos, y que pretendera

encuadrarse en un modelo de desarrollo tambin intermedio.42

No existe unconsenso general sobre el tiempo y la intensidad con que fueron aplicados estosparadigmas dentro de Venezuela; sin embargo, el describir sus caractersticasprincipales nos permitir entender por qu algunas polticas de Estado fueronestructuradas atendiendo a ciertos criterios particulares, y no a otros, ademsde conocer cules eran los objetivos particulares que guiaban su accionar.

Uno de los primeros paradigmas de poltica social implementado dentrode los gobiernos latinoamericanos fue el keynesiano, directamente ligadoal modelo capitalista de industrializacin sustitutiva de importaciones.43Agrandes rasgos dentro de este paradigma keynesiano, la propuesta de adop-tar cualquiera de esos cambios supona una evaluacin de las consecuenciassociales, anticipaba negociacin poltica y diversos grados de participacin

39 Ibd.40 Ibd.41 Este argumento se sustenta en los anlisis de Laurell, en Vilas et. al., 1995; Sotolli, 2002; Valencia,

1999; Vilas, en Vilas et al., 1995.42 Uharte Pozas, Luis Miguel. op. cit., p.98.43 Ibd.



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de la sociedad organizada (sindicatos, asociaciones empresarias, etc.). []adems lo social no era visto meramente como un lmite o un mero efecto delo econmico. La relacin entre lo social y lo econmico era considerada dia-lctica y no unidireccional.44

El keynesianismo plantea la existencia de una sociedad compuesta por elEstado, las empresas y los trabajadores. Aunque en ciertas ocasiones, esteltimo representante de la sociedad es referenciado en la figura sindical, envirtud de la representatividad y protagonismo que envisten las organizacionesde trabajadores organizados.45Los tres actores son los encargados de estable-cer un mecanismo de responsabilidades socialmente compartido, tendiente agarantizar la satisfaccin de las necesidades colectivas, el crecimiento econ-

mico y el reparto de la riqueza.Dicho mecanismo es concretado fundamentalmente en un rgimen de tribu-

tacin y del gasto pblico que procura garantizar el acceso de los ciudadanos aun sistema de bienestar universal que los provea de renta, bienes y servicios.Esa es la razn por la cual, segn algunos autores, a este paradigma tambin sele denomina Estado de Bienestar46y se le revaloriza como el nico enfoqueque ha propendido a la universalidad en la prestacin de servicios y satisfac-tores sociales, gracias a su condicin de rgimen solidario y al predominiodel sector pblico en la vida socioeconmica.47Dada esta configuracin de la

sociedad, la identidad de los ciudadanos es determinada por la condicin deproductores o consumidores que detenten y los valores centrales son el consu-mo y la produccin en serie y a gran escala de bienes y servicios.48

De este paradigma Keynesiano se deriva el modelo institucional de polticasocial. Su visin contempla a la poltica social y econmica como las dos ca-ras de una misma moneda. La poltica econmica, tiene como fin estimular la

44 Coraggio, Jos Luis. Poltica social y economa del trabajo. Alternativas a la poltica neoliberal parala ciudad, Madrid, Nio y Dvila, 1999, (en lnea), disponible en: http://www.coraggioeconomia.org/jlc/archivos%20para%20descargar/Pol%C3%ADticasocial_yEdT.doc

45 Cfr. Uharte Pozas, Luis Miguel, op. cit. p. 98.46 Estado de Bienestar: Locucin que se emplea para describir, dentro de los regmenes democrticos con

economa de mercado, una serie de polticas de orden social que persiguen proporcionar a la poblacinms pobre de un pas, en forma gratuita y con cargo a fondos y asistencia estatales, los servicios bsicosy otras prestaciones que mejoren su calidad de vida. (...) La caracterstica del Estado de bienestar esque la prestacin de todos estos servicios (pensiones, seguro de desempleo, prestacin de servicios deeducacin, salud, regulacin del trabajo) se realiza no como un acto de caridad pblica, sino como unaobligada respuesta a un derecho de las personas de menores recursos. Son consideraciones de justiciasocial, no de caridad. VerDiccionario Enciclopedia de Economa, volumen 3, p. 553.

47 Cfr. Uharte, Pozas, Luis Miguel, op. cit., p. 98.48 Cfr. DElia, Yolanda. La cuestin social en las polticas pblicas, en: Maingon, Thais. op. cit.,

p. 23.



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produccin, la estimulacin de capital y el crecimiento econmico. Por sucuenta, la poltica social tiene como fin promover el bienestar general quedesencadena el crecimiento econmico. En este modelo de poltica social, elEstado es el gran protagonista, ya que debe estabilizar el mercado, especial-mente los niveles de produccin y consumo, y proveer bienes y servicios a lapoblacin. De tal manera que el Estado interviene en el aumento del empleo yde los niveles de consumo. Los primeros los obtiene incrementando el empleo ylas inversiones pblicas, y los segundos a travs de una renta mnima, subsidiosa la produccin, regulacin de precios y provisin de servicios o transferenciasa las familias. Con estas medidas, el gobierno garantiza el acceso generalizadode las personas al sistema de produccin y distribucin econmica, con lo cual

la poltica social es equiparable a un mecanismo permanente, amplio y segurode acceso al bienestar, que reduce las inseguridades y las desigualdades delmercado.

Por otra parte, el modelo de desarrollo neoliberal impone su propio para-digma de poltica social, funcional a sus intereses,49en este caso particular,por ejemplo, el objetivo que se trazara dentro del marco de lo social, sera el deinstaurar un Estado mnimo en el que las libertades del mercado fuesen las msprotegidas. Dentro de la propuesta de Sottoli, este sera incluido en el campo dela Nueva Poltica Social junto con el paradigma tambin denominado Estado

de Bienestar [que] hoy en da es revalorizado por algunos autores cuando locomparan con el paradigma neoliberal, ya que afirman que la universalidad enel disfrute de los servicios-beneficios slo se ha logrado bajo regmenes solida-rios con el predominio de alguna modalidad pblica, generalmente estatal, deproduccin y administracin de estos.50

El paradigma neoliberal expone que las sociedades estn constituidas porindividuos. Si bien, ste no desconoce que los conglomerados sociales se com-ponen de actores heterogneos, dismiles a los individuos, como las familias,las empresas y los gobiernos, por mencionar algunos, considera que todos losagentes sociales se comportan como individuos. Las relaciones sociales, estnreguladas por los principios del mercado, entre los que destacan la competen-cia, el inters egosta y la informacin plena. De tales principios, se desprendeque las acciones de los individuos estn inspiradas por el inters primigenioy determinante de poseer medios econmicos, y por los deseos de obtener elmximo beneficio de la explotacin de los factores de produccin (mano deobra, capital, materia prima), empleando tanto el menor costo como el menor

49 Uharte Pozas, Luis Miguel, op. cit., p.98.50 Ibd.



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esfuerzo posible. La calidad de vida, entonces, depender de acumular pro-piedades y dinero y el lugar de todo individuo en la sociedad se correspondercon los medios que posea o con su capacidad de compra. Todas las necesidadessociales son entendidas como mercancas en la medida en que adquieren unvalor monetario que equivale al bien o al servicio que las satisface.

El neoliberalismo desde la dcada de los noventa se posicion como el pa-radigma de desarrollo imperante, resumiendo, ste podra ser definido comouna doctrina econmica de ndole liberal, cuyo principal postulado sealaque la sostenibilidad del equilibrio y el crecimiento econmico slo puedenalcanzarse por el libre mercado, en la medida en que todo espacio econmicoencuentra la armona por sus propias dinmicas y medios. Por consiguiente,

a la luz de esta lnea de pensamiento es rechazado el intervensionismo estatalen la economa, junto con cualquier constriccin al libre juego de la ofertay la demanda, y en contraposicin es defendida la mxima libertad para losagentes econmicos. Estas caractersticas, permiten considerar al paradigmaneoliberal como la versin contempornea del liberalismo decimonnico, ba-sado en el principio de la mano invisible que formulara Adam Smith y en ellaissez faire.

Segn esta visin, el mercado es el mecanismo que le permite a los indivi-duos que lo conforman, suplir las carencias y necesidades que hayan surgido

en ellos de manera autnoma, dado que es el espacio en el que se transmitela informacin sobre las necesidades y carencias que tiene cada individuo.Tambin, se considera que los problemas de la economa no son solamente elproducto de las limitaciones que se les imponen a los agentes econmicos, sinoque derivan en gran parte de las atribuciones econmicas que se ha tomadoel Estado de manera errnea y que provocan mala asignacin de los recursos,enorme despilfarro, burocratismo excesivo e inestabilidad, por citar algunosmales. Por ende, el Estado, debe circunscribirse a: velar por la seguridad delas personas; mantener el orden; garantizar los derechos polticos y civiles;atender la poltica exterior y crear las condiciones ms atractivas posiblespara la inversin. En suma, debe desempear el papel de gendarme en la vidasocial.51

Entre los exponentes ms destacados del neoliberalismo figuran, comopersonalidades, L. Von Hayek y Milton Friedman, y como colectivos, igualde relevantes, los economistas de la Sociedad de Mont Pelrin y de la Escuela deChicago. Concretamente, la ola neoliberal que invadi gran parte del mundo

51 Cfr. Borja, Rodrigo.Enciclopedia de la poltica. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1997, p. 991.



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en las dcadas ochenta y noventa, fue la derivacin de tesis inscritas en estacorriente a partir de las crticas que, desde la perspectiva del libre mercado,

formularon varios economistas principalmente Friedman y la Escuela de

Chicago a finales de los aos 70 en contra del keynesianismo. Fundamen-talmente, los neoliberales se oponan a cuatro ideas keynesianas: el uso delaumento de la masa monetaria como instrumento para crear demanda agregada,frente a lo cual recomendaban mantener fijo este parmetro; la utilizacin de lapoltica fiscal, especialmente en materia de dficit presupuestario; la concen-tracin de buena parte de la gestin econmica en la poltica de demanda, y

para ello proponen el empleo de polticas de oferta que empujen la demanda

y el papel de un Estado fuerte, director de la actividad econmica.

Consecuentemente, el proceso de desarrollo enmarcado en el neolibera-lismo promueve cambios poltico-institucionales que buscan la reduccin delpapel del Estado en la sociedad y la economa. Derivado de esto, el paradigmaaboga por la preponderancia de la esfera privada sobre la pblica y proponeque sean las fuerzas del mercado las que movilicen la economa y el conjun-to del desarrollo de una sociedad.52Las acciones que reducirn el tamao yel papel del Estado a las proporciones debidas son: la desnacionalizacin delEstado, la desestatizacin de los regmenes polticos y la internacionalizacindel Estado nacional.

La primera, consiste en que gran parte de las competencias que venansiendo ejecutadas por el Estado a escala nacional son transferidas a otrosniveles de gobierno como el local donde se inscribe el proceso de descen-tralizacin, (...) el regional y el supranacional.53La segunda, apunta a lasnuevas formas de asociatividad y corresponsabilidad en las labores de gobiernocon rganos no polticos, como las asociaciones y la sociedad civil en general.Tambin, dentro de esta tendencia, se incluye la privatizacin de empresaspblicas. La tercera se refiere a la porosidad de las fronteras nacionales ya la importancia del elemento externo dentro de las acciones domsticas decada Estado.54

A modo de resumen, podra afirmarse que las principales estrategias dedesarrollo utilizadas dentro de los enfoques neoliberales son la privatiza-

cin detodas las reas de produccin, la entrega del comando econmico amanos privadas, la empresa libre, el abatimiento arancelario, la libre compe-tencia dentro y fuera del territorio estatal, el comercio internacional abierto,

52 Ver Maingon, Thais. op. cit. p.148.53 Ibd., p. 147.54 Ibd.



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la apertura a la inversin extranjera, la eliminacin de subsidios de beneficiosocial, la supresin de las polticas asistenciales, la libre contratacin laboraly la flotacin de los salarios, precios, tasas de inters y tipos de cambio, deacuerdo con las fuerzas del mercado.55

El mbito social, entonces, est supeditado a las fuerzas del mercado. Lalgica neoliberal, indica que ste se caracterizar por mejores condiciones devida y de bienestar, en la medida en que las polticas macroeconmicas logrenndices positivos de crecimiento econmico, ya que por el valor redistributivo,toda la poblacin terminar beneficindose del mismo gracias al efecto goteo otrickle down. El razonamiento en el que se sustenta el postulado de la generali-zacin social de los beneficios por la va del libre mercado, consiste en que una

vez lograda la eficiencia para distribuir los conocimientos y los recursos en elsistema econmico, el bienestar material llegar al mximo. (...) [En el mbitopoltico, el libre mercado ofrece como beneficio] una solucin equilibrada alos problemas del despliegue, la distribucin y el control del poder.56

La salud,57la educacin, la cultura y todos los dems servicios socialesson consideradas mercancas sometidas al libre juego de la oferta y la deman-da. De igual modo, no se contempla la existencia de mecanismos sociales desolidaridad abocados a proteger o ayudar a los desfavorecidos, en virtud de dosde los principios bsicos del sistema: el excesivo individualismo y el predo-

minio social del ms apto. As las cosas, los grupos de inters dependientesdel dinero pblico, como ellos llaman a los sectores pobres protegidos por elEstado, estn llamados a valerse por s mismos.58

El tercer modelo de poltica social, designado con el nombre de residual,es la emanacin del paradigma neoliberal. Los lineamientos que lo conformancombaten la existencia de la poltica social, en cuanto la catalogan como unobstculo a la libre acumulacin de capital y como un costo para el sistemaeconmico que reduce los mrgenes de ganancia de las economas. Adems,la poltica social representa un flanco de accin inadecuado para los Estados,ya que stos deben limitar sus funciones a mantener el orden y la seguridadinternos, prestar apoyo financiero a la expansin del mercado y regular lasrelaciones sociales y econmicas.

No obstante, en momentos de transicin al neoliberalismo o de acentuacindel mismo, el paradigma aprueba la existencia de una poltica social enca-

55 Cfr. Borja, Rodrigo. op. cit, p. 991.56 Preston, P.W. Una introduccin a la teora del desarrollo, Mxico: Siglo Veintiuno, 1999, p. 302.57 Ver tabla de Gastos Pblicos en Salud 1980 2000.58 Cfr. Borja, Rodrigo. op. cit.,p. 992.



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minada a la compensacin, entendida como la accin de introducir medidasdestinadas a amortiguar los costos sociales y polticos de los programas deajuste estructural.59La existencia de polticas sociales slo en los instantesde inmersin de las economas al neoliberalismo, encuentra justificantes enel alto impacto social que producen las medidas de ajuste y en la presuncinde que los beneficios del nuevo orden econmico no se harn extensivos a lageneralidad de la poblacin de manera inmediata, por lo que en el entre tantoes necesario brindar ayuda a la poblacin.

Bajo este punto, las compensaciones, preferiblemente, deben ser asignadasmediante ayudas monetarias o materiales, estar dirigidas a la menor cantidadposible de personas y tener una duracin limitada (transitorias).60Otros rasgos

del modelo de poltica social neoliberal pueden resumirse en la selectividad ofocalizacin, es decir en la concentracin en grupos definidos, en la privatiza-cin de los servicios sociales y/o en la descentralizacin de los mismos.61Enconclusin, el mercado respaldado por la poltica econmica constituyela poltica social de los ganadores del sistema o de aquellos que mejor pue-den desenvolverse en l, y una asistencia compensatoria no necesariamentedispensada por el Estado la poltica social de los perdedores dentro de estesistema.62

Adems de los paradigmas comnmente mencionados, Yolanda DElia,

incluye algunos ms dentro de su anlisis, donde rescatamos principalmenteel democratizador. Como paradigma, ste plantea que las sociedades estnintegradas por una pluralidad de sujetos, caracterizados por ser autnomos,iguales, solidarios y deliberativos. La igualdad no slo se refiere a los derechosciviles y polticos, sino al trato y a la posicin social; la condicin delibera-tiva, de otro lado, se da gracias a la activa participacin de los ciudadanos ya las posibilidades de incidencia en los asuntos colectivos que se derivan deella.63Los objetivos del proyecto son crear una sociedad equitativa, en la quese generan mayores mrgenes de igualdad sin desigualdades ni exclusiones;

59 Ver Uharte Pozas, Luis Miguel, op. cit., p. 98. El diccionario de Economa de Santiago Zorrilla y JosMndez, define compensacin como la indemnizacin que se hace con el objeto de reparar un dao.Ver Zorrilla, Santiago y Mndez, Jos. Diccionario de Economa, Mxico: Limusa Noriega Editores,1994, p. 34.

60 Cfr. DElia, Yolanda. La cuestin social en las polticas pblicas, en: Maingon, Thais (coord.). op.cit. p. 36.

61 Cfr. Sottoli, Susana. La poltica social en Amrica Latina bajo el signo de la economa de mercado yla democracia, enRevista Mexicana de Sociologa, n 4, 2000: p. 44.

62 Ver DElia, Yolanda. La cuestin social en las polticas pblicas, en: Maingon, Thais (coord.) op. cit.,p. 36.

63 Ibd., p. 25.



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democrtica, en la que participen una mayor pluralidad de actores autnomos;y cohesionada, en trminos de una solidaridad construida alrededor de unafuerte esfera pblica.64

3. El rumbo de las polticas pblicas

Como se hace evidente hasta aqu, cada uno de estos paradigmas en polticasocial asigna cargas particulares a distintos actores de la poltica pblica,por ejemplo, siendo una de las tareas principales de las polticas sociales elasignar cul sera el tipo de instituciones idneas para el desarrollo de ciertosproyectos en especfico, cada uno de ellos ponderar un sector de la sociedadsobre otro. As las cosas en el paradigma clsico keynesiano, el Estado era lainstitucin central que monopolizaba todos los aspectos de la poltica social:diseo, financiamiento, provisin, gestin, evaluacin, etc. Con la implemen-tacin del paradigma neoliberal, el Estado comienza a ser cuestionado, entreotras cosas, por su escasa eficiencia en el cumplimiento de sus funciones,65siendo el paradigma entonces, el que determinar las cargas y el lugar queocuparn los distintos actores dentro del marco de lo social.

En concordancia con esta afirmacin debemos reconocer que segn los pa-radigmas mudarn a su vez las fuentes de financiamiento dentro de la poltica

social, la estructura sobre la cual se realiza la gestin y la forma en la que sehabilita o no la participacin de los ciudadanos dentro del proyecto. As mismo,se marcaran las pautas para la definicin de las reas prioritarias, la impor-tancia que se le debe dar al ideario social (valores) y la sustancia misma de laspolticas pblicas (naturaleza) la cual alude a la idea particular que se tienede la poltica social en s misma, y todos aquellos campos que tengan relacindirecta de una u otra forma con este ejercicio de poder. Los referentes que sefijen los gobiernos se desprenden necesariamente de las caractersticas de laspolticas pblicas, entre las que se encuentra la poltica social. En palabras

de Yolanda DElia y Thais Maingon, de los enfoques de sociedad dependerentonces el valor y los alcances que tendr la poltica social. Es decir, deter-minarn el modelo de poltica social desde el punto de vista de su concepcino del papel que jugar en los objetivos sociales; de sus prcticas o la manera

64 Ibd.65 Uharte Pozas, Luis Miguel, op. cit., p.104.



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como se introducir en el marco de acciones para lograr dichos objetivos; y delos sujetos envueltos en el modelo.66

Segn Jos Luis Coraggio, bajo estos paradigmas particulares en la divisindel trabajo entre las polticas pblicas, la poltica urbana apareca tradicional-mente diferenciada de las polticas sectoriales (industrial, energa, transporte,etc.), de las econmicas (monetaria, fiscal, comercio exterior, etc.) y de lassociales (salud, educacin, vivienda, etc.), as como de la poltica regional. Suespecificidad apareca dada por la conjuncin de su mbito local (no regional,no nacional) y de su uso intensivo del instrumental de la planificacin fsicaurbana67respondiendo todas estas acciones, como en el caso del anterior pa-radigma citado, a un grupo particular de la sociedad y a las necesidades que

estos demandaban en su momento.El fin de la poltica social, entre otros, es promover la movilidad social en

una sociedad estratificada, por medio del esfuerzo y el mrito, privilegiandoa aquellos sectores que se encuentren dentro de su poblacin objetivo y enocasiones excluyendo de sus programas a aquellos que considera como exen-tos de su accionar. Para ello el Estado debe formular fundamentalmente trestipos de polticas sociales: 1) de inversin en capital humano, por ejemplo eneducacin, para fomentar la insercin en el mundo laboral de los ciudadanosy el ascenso en la pirmide social; 2) de aseguramiento contributivo, para

proteger de riesgos a los trabajadores y 3) de proteccin o asistencia a losgrupos poblacionales excluidos del sistema o vulnerables.68Estos principios,pregonados ampliamente por la corriente laborista inglesa de los aos cuarentadel siglo XIX, se fundamentan en el derecho de todos los ciudadanos de recibirproteccin mediante pagos en efectivo o con servicios en las situaciones deenfermedad, desempleo, maternidad, vejez, invalidez y cualquier otra que lesafectara temporal o definitivamente.69

Gracias al conjunto de argumentos expuestos hasta el momento, daremospaso a nuestra segunda seccin en la cual consideramos como un fiel reflejo dela aplicacin de estos distintos modelos y paradigmas a la poltica social vene-zolana. Hacer una aproximacin con perspectiva histrica como la que desa-

66 Ver DElia, Yolanda. La cuestin social en las polticas pblicas, en: Maingon, Thais (coord.), op. cit.p. 30.

67 Coraggio, Jos Luis. op. cit.68 Cfr. DElia, Yolanda. La cuestin social en las polticas pblicas, en: Maingon, Thais. (coord.),

op. cit. p. 32.69 Borja, Rodrigo, op. cit., p. 553.



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rrollaremos a continuacin permitir situar la importancia de este debate sobrelos paradigmas en poltica social dentro de este contexto tan particular.

II. La poltica social en Venezueladurante el siglo XX

1. Conceptos generales de la poltica social

Segn el enfoque particular del proyecto poltico de los gobiernos de turno, seha adoptado en Venezuela uno u otro modelo de desarrollo para el pas y sehaconcebido una determinada poltica social. Siguiendo a Thais Maingon, po-demos afirmar que sin una visin de sociedad con valores compartidos y conpreferencias y opciones definidas no es posible construir una poltica socialcoherente.70Maingon agrega: la poltica social es aquella poltica que gobiernala naturaleza de todas las relaciones intrasocietales, pasando por la calidad devida y ayudando a mantener los niveles de bienestar en una sociedad dada. Asla poltica econmica est incluida en el modelo de poltica social propuestocomo uno de sus componentes instrumentales.

Al respecto, Yolanda DEla complementa esta nocin recatando que,

La poltica social no es independiente ni opuesta a la poltica econmica. De hecho,

son ms las caractersticas que las unen que las que las separan, aunque efectiva-mente tengan sentidos diferentes, Estas diferencias no logran verse cuando se utilizan

las categoras de lo social y lo econmico, porque ambas tienen incidencias en estos

dos mbitos: ambas son sociales porque nacen de un contexto social y tienen impacto

en la sociedad, y ambas son econmicas porque se generan dentro de un esquema deproduccin y distribucin de recursos y tienen un impacto en la economa. [] Las

diferencias entre ellas dependern del enfoque de sociedad que adopte el proyecto

poltico hegemnico, del lugar de la poltica social y de la poltica econmica en las

estrategias y metas de desarrollo.71

Para el caso de Venezuela el rasgo sobresaliente de las polticas sociales ha

sido que la nocin de desarrollo siempre ha tenido un gran acento en lo econmico

70 Maingon, Thais, en Lourdes lvarez, Helia Isabel del Rosario, Jess Robles, (coords.).Poltica social:exclusin y equidad en Venezuela durante los aos noventa, Caracas: Editorial Nueva Sociedad, 1999,p.125.

71 Yolanda DElia, La cuestin social en las polticas pblicas, en Maingon, Thais (coord.), p. cit. pp.30-31.



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y poco en lo social.72Lacruz agrega que lo anterior, no es un defecto en s, pero

s ha sido un obstculo el [concebir] al desarrollo, primero como un proceso slo

pertinente a lo econmico.73As, por un lado, se deja en un segundo plano el

fortalecimiento de la sociedad a travs de lo social, y por otro lado, lo social queda

supeditado a la solidez y sostenibilidad del modelo de desarrollo adoptado. En el

caso de Venezuela, y lo demostr la crisis de los aos 80, justamente, el modelo

rentista y de sustitucin de importaciones se agot, teniendo consecuencias en

materia del rumbo que tom la poltica social.

El estudio de la poltica social a lo largo del siglo XXen Venezuela puede en-

tonces abordarse distinguiendo dos grandes periodos. Cada uno corresponde a

dos concepciones distintas, y por lo tanto, a programas y acciones diversas.

El primer periodo abarca desde los aos treinta y cuarenta hasta la dcadade los setenta. Un periodo de 50 aos que cobija la entrada de Venezuela a

la modernidad y un proceso de cambios progresivos y significativos en materia

social. Por este tiempo, transitaron diversos gobiernos, unos de corte militar y

para quienes la modernizacin se entenda como la transformacin del medio

fsico a travs de la accin tecnolgica del Estado74y otros democrticos (una

vez instaurada la democracia en 1958 con la firma del Pacto de Punto Fijo) para

quienes la modernizacin significaba desarrollar el capital humano a travs

del empleo, la educacin y la salud.75

En este primer periodo se concibe y se busca desarrollar una poltica so-cial universal.76Es decir, una poltica en donde el Estado por medio de susinstituciones proporciona a los ciudadanos un acceso masivo a un sistema debienestar para enfrentar la inseguridad econmica y las demandas por mejoresniveles de vida.77Esta poltica tiene como fin brindar beneficios al conjunto dela sociedad garantizando el acceso bsico a los servicios sociales. Es de resaltarque esta poltica tiene como propsito permear de beneficios al conjunto de losciudadanos y no a grupos particulares recalcando con este accionar el discursode la equidad como un derecho que tienen todos los ciudadanos.

72 Lacruz, Tito. Balance sociopoltico de una ciudadana inacabada, pp. 111-184, en Maingon Thais(coord.), op. cit., p. 113.

73 Ibd.74 Lacruz, Tito. Balance sociopoltico de una ciudadana inacabada, en: Maingon Thais (coord.), op.

cit., p.114.75 Ibd.76 Por poltica social universal se entiende aquella que es antagonista a la poltica social de tipo focali-

zado.77 Yolanda dElia. La cuestin social en las polticas pblicas, en Thais Maingon (coord.), p. cit.,

p. 26.



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El segundo periodo corresponde a la dcada de los ochenta y los noventa eincluso, sera correcto afirmar que se extiende hasta los primeros aos del sigloXXI, es decir, los correspondientes a los primeros aos de gestin del gobiernode Hugo Chvez Fras, cuando an no se haban realizado mayores cambiosen materia de concepcin de las polticas sociales (este periodo en particularno ser desarrollado dentro de este documento de investigacin).

En los aos ochenta, bajo un contexto caracterizado por la crisis econmica,que posteriormente generara crisis sociales y polticas, se pone en marchauna poltica social compensatoria que se constituye en el eje de la polticasocial.78

Esta forma que adquiere la poltica social es entendida como el resultado

de una combinacin de estrategias y acciones que se valan tanto del accio-nar estatal como de la inclusin de otros actores con el fin de mejorar ciertassituaciones determinadas. Esta particularidad dio como resultado el que seanestas polticas transitorias cuyos objetivos son los de aminorar o de regular losembates de la poltica econmica.79En esta concepcin la poltica social tie-ne que ver con las fallas de la poltica econmica.80La poltica social estaraentonces subordinada a la poltica econmica, y no al contrario, en donde lapoltica econmica [se encuentra] incluida en el modelo de poltica social.81

Es durante los aos ochenta que Venezuela transita de una poltica social

considerada como universal a una compensatoria. La primera corresponda conel proyecto de desarrollo capitalista iniciado en el pas en las primeras dcadasdel siglo XX, apoyado en los abundantes recursos petroleros, y sustentado en elmodelo de desarrollo de Industrializacin Sustitutiva de Importaciones (ISI).La segunda clase de polticas sociales corresponde a un periodo de crisis eco-nmica y social, reflejo del agotamiento del modelo de desarrollo, al cual se leagrega el calificativo de rentista, por ser Venezuela un pas petrolero.

2. De los aos treinta a los setenta: la consolidacin

de una incipiente poltica social universal

En Venezuela la poltica social tiene su gnesis con el comienzo de la Vene-zuela moderna y petrolera, unas dcadas despus de iniciado el siglo XX. El

78 Maingon, Thais, en lvarez, Lourdes; del Rosario, Mara Helia; Robles, Jess (coords.), op. cit.,p. 123.

79 Ibd.80 Ibd.81 Ibd. p.124.



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Estado una vez asumido su rol como autoridad territorial y monopolizador dela violencia empez a ocuparse de otra tarea: la dotacin de bienestar socialde una parte de la poblacin que an no haba visto los beneficios moderni-zadores del petrleo.82

Fue durante el gobierno del general Eleazar Lpez Contreras (1935-1941)que por primera vez en la historia del pas se incorpor el tema de la polticasocial en los planes de desarrollo de la Nacin. Con el Programa de Febrero yel Plan Trienal se definieron los propsitos a seguir en esta materia, y la accingubernamental se dirigi principalmente hacia los sectores de la salud, la edu-cacin y el trabajo. As, en 1936 se promulg la Ley del Trabajo, se modificla Constitucin para introducir por primera vez aspectos de carcter social, se

crearon los Ministerios de Sanidad y Asistencia Social y de Agricultura y Cra,y se cre la Oficina Nacional de Trabajo, entre otras acciones.

El Plan de Febrero en 1936 se constituye entonces quizs como el pri-mer intento por diagnosticar las reas problemticas en el rea de lo social.Dentro de sus pilares se encontraba la formulacin de una nueva Constitu-cin (promulgada hasta 1947) y la atencin a tres puntos fundamentales enel campo social: 1)El trabajo. Donde las acciones primordiales fueron lacreacin del Ministerio del Trabajo y Comunicacin, la Oficina Nacionaldel Trabajo y el Tribunal Supremo del Trabajo;83as mismo, se establecieron

una serie de leyes84

destinadas a influenciar en este campo. 2) La higieney la salud pblica. Enfocadas en la creacin del Instituto de Higiene y delConsejo Venezolano del Nio, adems de ciertos planes enfocados en la aten-cin de enfermedades endmicas y epidmicas, junto a la puesta en marchade la creacin de hospitales y acueductos. 3) LaEducacin. De acuerdocon la caracterstica del siglo XXestaba enfocada a la lucha en contra delanalfabetismo, a travs de la ampliacin de la oferta pblica educativa y sureorganizacin, como acciones concretas de este paradigma estn la crea-cin del Instituto Pedaggico, del Consejo Nacional de Investigaciones y deun plan de educacin fsica de la raza en funcin del rol que se le da a laeducacin para estar a la altura de los pueblos ms adelantados.85

82 Lacruz, Tito. Balance sociopoltico de una ciudadana inacabada, en: Maingon, Thais (coord.), op.cit., p.112.

83 Ibd., p.118.84 Estas leyes fueron: la Ley del Trabajo de 1936 con un antecedente en 1928 y la Ley del Seguro Social

Obligatorio.85 Lacruz, Tito. Balance sociopoltico de una ciudadana inacabada, en: Maingon, Thais (coord.), op.

cit., p. 118.



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Jimnez (1948-1958) e iniciado el periodo democrtico, con la Constitucinde 1961 (la cual retom los preceptos sociales consagrados en la de 1947) queconsagr al Estado venezolano como un Estado Social de Derecho89

En los aos sesenta durante los gobiernos de Rmulo Betancourt (1959-1964) y Ral Leoni (1964-1969) se elaboraron tres Planes de la Nacin cuyaestrategia de desarrollo tena como objetivos obtener una significativa mejo-ra en los niveles de ocupacin y en las condiciones de vida de la poblacin,y alcanzar un desarrollo econmico acelerado y estable que [lograra mejorar]la distribucin del ingreso.90Los propsitos en el rea social consistan enmaterias de trabajo, la generacin de empleo; de educacin, crecimientode la matrcula escolar en todos los niveles y reduccin de la tasa de analfa-

betismo; de salud, lucha contra las enfermedades endmicas, equipamientode hospitales, capacitacin del personal de salud, aumento de la cobertura delos servicios de agua y cloacas; de vivienda, construccin de vivienda; y [porltimo] de desarrollo de la comunidad.91

En materia de educacin el gobierno de Betancourt inicia un proceso dereforma educativa, cuyos principales preceptos son: modernizar el sistemaeducativo, impartir educacin a todas las clases sociales, capacitar los recursoshumanos que contribuirn en la nueva estrategia de desarrollo econmico.92Se promulga adems la Constitucin de 1961, vigente hasta el ao de 1998.

Bajo este marco, Raul Leoni en el Plan de la Nacin abordara las siguien-tes lneas estratgicas: en trabajo, la generacin de empleo; en educacin,crecimiento de la matrcula escolar en todos los niveles, reduccin del anal-fabetismo; salud, lucha contra las enfermedades endmicas, equipamientode hospitales, capacitacin del personal en salud; aumento de la cobertura delos servicios de agua y cloacas; en vivienda, construccin de viviendas; y,desarrollo de la comunidad, [un] programa novedoso para ese momento queimplica la participacin de la comunidad para la solucin de los problemas yel desarrollo de la nacin.93

proceso, ya sea asumiendo directamente obligaciones en materia de seguridad social o educacin, ogarantizando el cumplimiento de las normas constitucionales. El conjunto de estos artculos defineal Estado venezolano como un Estado Social. Trino Mrquez, citado en Mandato, Eleonora,El gastosocial en Venezuela durante el siglo XX, Editorial Impregraf, diciembre de 1998, p. 50.

89 Mandato, Eleonora. op. cit, pp. 43-52.90 Absaln Mndez citado en Mandato, Eleonora. op. cit., p. 54.91 Mandato, Eleonora. op. cit., p.54.92 Ibd.93 Ibd.



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Gestin de Rafael Caldera (1969-1974)

1968-1969 1969-1974 Incremento %Matrcula Total 2.177.377 3.016.033 838.656 38.5

Educacin preescolar 37.007 93.113 56.106 151.6

Educacin primaria 1.602.443 1.924.040 321.597 20.0

Educacin media 328.645 584.211 255.566 77.7

Educacin superior 62.449 159.269 96.820 155.0

Educacin de adultos 146.833 255.400 108.567 73.9

Fuente: Accin Democrtica, Secretara Nacional de Educacin.

Primera gestin de Carlos Andrs Prez (1974-1979)

1968-1969 1969-1974 Incremento %

Matrcula Total 3.016.033 4.188.402 1.172.369 38.8

Educacin preescolar 93.113 328.927 235.814 253.2

Educacin primaria 1.924.040 2.378.601 454.561 23.6

Educacin media 584.211 787.032 202.821 34.7

Educacin superior 159.269 282.074 122.805 77.1

Educacin de adultos 255.400 396.746 141.346 55.3Educacin especial ------ 15.022 15.022 100

Fuente: Accin Democrtica, Secretara Nacional de Educacin.

3. Los aos setenta: aos dorados de la polticasocial venezolana

La dcada de los setenta se inicia con una coyuntura econmica excepcional. Lacrisis internacional de 1973 implic para el Estado venezolano un aumento

significativo de sus ingresos, como consecuencia de los altos precios del pe-trleo. Econmicamente, fueron aos boyantes que tendrn su impacto enmateria social.

Esta dcada fue la consolidacin del Estado petrolero, proteccionista, pater-

nalista y subsidiador, y tambin de la poltica social universal. Concretamente

en Venezuela, el Estado desempe un papel trascendental como catalizador

del proceso de desarrollo basado en la industrializacin, no slo porque los

paradigmas a los que se aferraba la clase dirigente as lo demandaban, sino



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contribuciones para la inversin bruta fija y la consolidacin del Estado como

el principal empleador del pas.103En cuanto a la poltica social universal se

caracteriz por una amplia oferta de servicios bsicos a la poblacin, sin pre-

ocuparse por focalizarlos en los grupos ms necesitados. La gratuidad absoluta

de la educacin y los servicios de salud,104constituan, junto con los subsidios

y el control de precios, los ejemplos ms representativos de ello.105Como

bien lo afirma Piango, fueron tiempos de un Estado de centralismo incues-

tionable, y de hecho, incuestionado. Se trataba de un Estado econmicamente

poderoso, con amplios recursos para respaldar sus polticas. Tanto es as, que

la atencin se centraba en la eficacia de los programas o proyectos, sin mostrar

mayor preocupacin por la eficiencia en el uso de los recursos. Poco importaba,

por ejemplo, si se estaba subsidiando la alimentacin de quienes disponan deingresos suficientes, con tal de que los alimentos baratos llegaran a la gente de

menores recursos.106

La consolidacin del Estado de Bienestar a travs de la poltica social uni-versal se apoyaba en la disponibilidad de recursos abundantes. Es por ello,que en materia de programas sociales no exista la necesidad de focalizarlos,ni la preocupacin por la eficiencia de los mismos. El Estado dispona desuficientes recursos que le permitan distribuir y redistribuir los rditos delpetrleo entre la poblacin, generando un clima en el cual pareciera que los

conflictos sociales no caban. Los consensos sobre los cuales se fundamentla democracia venezolana se vean fortalecidos al ser los distintos sectores de lasociedad, de una u otra manera, beneficiados por el Estado que canalizaba losbeneficios de la renta petrolera.

Sin embargo, y a pesar de que la poltica social universalista arroj logrossignificativos en materia social, y particularmente, en las reas de la educaciny salud, el pas adoleca de una poltica social integral. Como bien lo afirmaNeritza Alvarado () no obstante el rol preponderante del Estado en la fija-cin y conduccin de los objetivos del desarrollo, no se llega a formular unapoltica social global, que articule y coordine las diferentes dimensiones deldesarrollo social. Por ello, las polticas sociales se conciben fundamentalmen-te como sectoriales y estn encaminadas bajo el paradigma de la inversin

103 Ver Lpez Maya, Margarita; Gmez Calcao, Luis y Maingn, Thais.De Punto Fijo al pacto social.Desarrollo y hegemona en Venezuela, Caracas, Fondo Editorial Acta Cientfica Venezolana, 1989,p. 38.

104 Ver Tabla: Gastos pblicos en Salud (1980-2000).105 Ramn Piango. La poltica social en las ltimas dos dcadas, en Lourdes lvarez, op. cit., p.116.106 Ibd.



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social, y a proporcionar los recursos humanos que permitan el crecimientode la economa. A este propsito [sirvieron] las polticas educativas, de salud, devivienda o de seguridad social, y es por ello que se [apropiaron] de casi todoel gasto social.107

A finales de los setenta se considera que en Venezuela tenda a imponerseuna Poltica Social Universal, factible slo gracias a los cuantiosos ingresosque reciba el Estado, y en un contexto caracterizado por una economa concrecimiento y baja inflacin. Es as, como los aos setenta no solamente repre-sentan en el imaginario de muchos la idea de la rica Venezuela, sino tambinla de la democracia excepcional en la regin, junto con la consolidacin in-cipiente del Estado de Bienestar.108Para entonces, los pobres no existan y

el concepto que se utilizaba era el de marginados; es decir, de personas quepor distintos motivos no se haban incorporado a la economa moderna.109

4. Los aos ochenta y noventa: adis al Estado de Bienestar

El panorama de Venezuela a mediados de la dcada de los ochenta es muy dis-tinto al de los aos setenta. El contexto econmico cambi, el precio del petr-leo cay y el modelo de desarrollo basado en la renta petrolera y sustentado enel modelo de sustitucin de importaciones empez a agotarse. Hay que agregar

107 Hctor Silva Michelena, La poltica social en Venezuela durante los aos noventa, en Lourdes lvarez,et al, p. cit., p.91.

108 Los Estados de Bienestar posibilitan que se consuma todo aquello que se produce dentro de un pro-yecto de sociedad industrializada en la que existen grandes unidades productivas y grupos homog-neos de trabajadores. All se acumula poder a travs de la riqueza, los trabajadores se organizan y elEstado desarrolla un aparato estatal para administrar el conflicto social y redistributivo [buscando unamayor igualdad social (Richard Titmuss)] La poltica social incluye una poltica fiscal progresiva(una responsabilidad social compartida a la cual contribuyen ms los que tienen ms), una poltica deempleo e ingresos, y una poltica universal de servicios sociales (salud, educacin, vivienda, seguridadsocial). Ver Yolanda DElia La cuestin social en las polticos pblicas, en Thais Maingon (coord.),

p. cit., p. 28. En el Estado de Bienestar la satisfaccin de las necesidades elementales (vivienda,educacin, salud, alimentacin, jubilacin, es definido en relacin con la ubicacin de los agentes eco-nmicos en los procesos de produccin y de distribucin de la riqueza. Por ello, el mercado de trabajoes el mecanismo de integracin entre el Estado del Bienestar y el sistema econmico [Entonces] seconstitua sobre la base de la inclusin de la poblacin a travs del mercado de trabajo, es decir, de larelacin capital-trabajo. Pretenda reemplazar en parte o complementar los derechos de propiedad porlos derechos ciudadanos en Lacabana, Miguel y Maingon, Thais. La focalizacin: polticas socialesestructuralmente ajustadas. Este artculo es el resumen de un estudio comparativo entre seis pases deAmrica Latina durante el periodo comprendido entre 1989-1995. Trabajo que fue encomendado por elMinisterio de la Familia de la Repblica de Venezuela, (en lnea), disponible en: http://168.96.200.17/ar/libros/lasa97/lacabanamaingon.pdf, recuperado en marzo de 2008.

109 Piango, Ramn. La p

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