BILANCIO E CONTABILITA’ DI STATO:

PECULIARITA’ ITALIANE ED ESIGENZE DI CAMBIAMENTO NEL CONTESTO INTERNAZIONALE

RELAZIONE FINALE E RAPPORTO DI RICERCA

Dott. Gianluca De Gruttola

Sommario:

1. Relazione finale

2. Rapporto di ricerca

RICERCA NORMATIVA IN MERITO ALL’EVOLUZIONE LEGISLAT IVA IN TEMA DI CONTABILITA’ PUBBLICA E DI BILANCIO DELL O STATO NEL PERIODO INTERCORRENTE TRA L’UNITA’ D’ITALIA ED IL 1930.

Con decreto direttoriale 15 maggio 2003, n° 172/2003, mi è stato conferito un incarico di ricerca nell’ambito del progetto denominato "BILANCIO E CONTABILITA’ DELLO STATO: PECULIARITA’ ITALIANE ED ESIGENZE DI CAMBIAMENTO NEL CONTESTO INTERNAZIONALE". Nello specifico, l’incarico di ricerca assegnatomi dal Prof. Luca Anselmi, quale responsabile del progetto, era il seguente: "Ricerca normativa in merito all’evoluzione legislativa in tema di contabilità pubblica e di bilancio dello Stato nel periodo intercorrente tra l’Unità d’Italia ed il 1930".

Il decreto stesso prevedeva che l’incarico fosse da me svolto entro il 31 luglio 2003.

Gli incontri avuti con il Prof. Anselmi, sono stati di due tipi:

Preparatori, infatti, risalgono a date anteriori all’assegnazione del mio incarico. Per la precisione ho avuto modo di parlare con il Prof. Anselmi nella sede centrale di Roma della SSPA una prima volta verso gli inizi del mese di marzo, incontro nel quale abbiamo avuto modo di confrontarci; in tale sede il Prof. Anselmi mi ha, inoltre, illustrato gli aspetti generali della ricerca. Un secondo incontro c’è stato verso gli inizi del mese di aprile: in quella occasione il Professore ha iniziato a illustrarmi più nel dettaglio la parte di ricerca della quale io mi sarei dovuto occupare. In questa fase preparatoria, inoltre, ho avuto modo di incontrare, sempre nel mese di aprile, il Prof. Anselmi anche presso la sede della SSPA di Caserta, in concomitanza con un Congresso al quale doveva presenziare: è in quella occasione che il Prof. Anselmi, ha potuto darmi il titolo definitivo della parte di ricerca della quale io mi sarei dovuto occupare.

Successivi, infatti, dopo aver ricevuto l’incarico ufficiale da parte della SSPA, io, il Prof. Anselmi ed altri miei colleghi, anch’essi facenti parte del medesimo progetto di ricerca, ci siamo incontrati frequentemente presso la sede centrale della SSPA, precisamente il 23 maggio, un incontro nel mese di giugno, e gli ultimi incontri si sono tenuti nelle date 10 luglio e 22 luglio del 2003.

In questi incontri sono state decise le linee guida e i successivi passi da seguire per il prosieguo della ricerca stessa.

In questo periodo le mie ricerche bibliografiche si sono svolte principalmente presso la Biblioteca Storica del Ministero del Tesoro, presso la Biblioteca delle Camere del Senato e dei Deputati, nonché presso la Biblioteca della Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione.

Ottenuta tutta la bibliografia sul tema e il periodo oggetto dello studio, il secondo passo è stato quello di fare una cernita delle varie leggi che, copiose, negli anni si sono susseguite. Avendo infatti trovato una miriade di leggi riguardanti l’argomento, di comune accordo con il Prof. Anselmi, ho provveduto a focalizzare l’attenzione su quelle che maggiormente hanno influito sulla tenuta del nostro sistema contabile del Bilancio dello Stato.

Una terza fase della mia ricerca è stata quella di recarmi presso la Biblioteca Storica del Ministero del Tesoro e fornirmi di tutte quelle leggi che erano risultate incisive e maggiormente importanti ai fini dello studio.

Il materiale trovato è stato abbondante, anche se ritengo che tanto altro ancora se ne potrebbe trovare. La logica conseguenza di questa raccolta di materiale è stato lo studio delle leggi nello specifico, avvenuto analizzando i vari articoli di cui sono composte al fine di mettere in evidenza le differenze riscontrate tra le stesse nel corso negli anni.

Da un primo, attento studio, delle leggi stesse, ho potuto appurare in sintesi quanto segue:

I. Legge 23 marzo 1853, n. 1483 Ordinamento della contabilità generale. (Ministro delle finanze Cavour).

La storia dell’amministrazione italiana si fa cominciare, in genere, dalla riforma Cavour del 1853 (legge 23 marzo 1853, n. 1483 sul riordinamento dell’amministrazione centrale e della Contabilità generale dello stato), e dai suoi regolamenti di attuazione, conseguenti alla promulgazione dello statuto del Regno sardo nel 1848.

Tale legge e il regolamento per l’esecuzione del titolo primo, approvato con il regio decreto 23 ottobre 1853 n. 1611, ebbero due obbiettivi fondamentali: il primo fu di lasciarsi definitivamente alle spalle il modello organizzativo "misto", per aziende e per ministeri, vigente nel Piemonte precostituzionale; il secondo fu di "coordinare" l’attività

amministrativa, in modo da renderla non solo più rapida ma – soprattutto – finalmente unitaria, e con ciò interamente controllabile dal Governo.

Il dibattito del Parlamento su quella Legge fu assai veemente: in particolare la discussione fu particolarmente animata sulla semplificazione organizzativa e sul risparmio di spesa che sarebbero dovuti derivare dalla riforma.

Il regolamento definì la struttura di tipo strettamente piramidale, che prevedeva, al di sotto del Ministro, un apparato burocratico fatto di "titoli" e di "gradi", ognuno dei quali subordinato gerarchicamente a quello immediatamente superiore.

II. Legge 22 aprile 1869, n.5026 Sull’amministrazione del Patrimonio dello Stato e sulla Contabilità. (Ministro delle finanze Cambray-Digny).

Il 22 aprile 1869 il parlamento approva il disegno di legge, presentato un anno prima da Ministro delle finanze Cambray-Digny che con l’atto n. 5026 decreta la nascita della Ragioneria Generale dello Stato. Oggi il dipartimento del Ministero dell’Economia e delle Finanze, svolge un ruolo fondamentale nelle politiche, nei processi e negli adempimenti di bilancio nella verifica e nel coordinamento degli andamenti della spesa pubblica, nella valutazione di tutti i progetti di legge o degli altri provvedimenti che abbiano, in qualsiasi modo, effetti economico-finanziari sul bilancio dello Stato o che riguardino gli ordinamenti contabili dello Stato. Fra i compiti fondamentali svolti dalla ragioneria figurano la predisposizione dello schema di bilancio di previsione annuale, con i relativi provvedimenti di assestamento e variazione, del bilancio pluriennale dello Stato, del disegno di legge finanziaria e la cura dei provvedimenti ad essa collegati.

III. Legge 8 luglio 1883, n. 1455 Modificazione alla legge 22 aprile 1869, n. 5026,

sull’amministrazione e la contabilità dello Stato. (ministro delle finanze Magliani).

La legge n. 1455 dell’8 luglio 1883 modificò la legge di contabilità del 1869:

1) era abolita la duplicità del bilancio (la discussione e l’approvazione del bilancio sarebbero spettate ad una sola Camera);

2) veniva stabilito che l’anno finanziario cominciava il 1° luglio e terminava il 30 giugno dell’anno successivo;

3) nel mese di novembre il ministro delle finanze doveva presentare:

- il bilancio di previsione del successivo esercizio;

- il consuntivo dell’esercizio concluso il 30 giugno;

- una legge di assestamento del bilancio in corso, contenente le proposte di variazione da introdursi per effetto delle nuove leggi, dei prelevamenti dai fondi di riserva e delle nuove necessità verificatesi;

4) il vuoto creatosi tra il bilancio del 1883, che si

chiudeva al 31 dicembre secondo la vecchia normativa e il bilancio del 1884, che sarebbe iniziato secondo la nuova normativa il 1° luglio 1884, era colmato da un esercizio provvisorio di sei mesi.

IV. Regio decreto , n. 18 novembre 1923, n. 2440 (in Gazz. Uff., 23 novembre, n. 275). – Nuove disposizioni sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato. (Ministro delle Finanze De Stefani).

I caratteri salienti della legge De Stefani, per quanto riguarda il bilancio, possono essere sintetizzati nei seguenti punti: a) definitiva adozione del bilancio di competenza, ritenuto più idoneo alla organizzazione statale; b) definitivo obbligo di approvazione del riepilogo generale, con apposito articolo della legge del bilancio, dando così una maggiore unità allo stato di previsione dell’entrata con gli stati di previsione della spesa; c) rafforzamento del principio dell’unità, con l’introduzione del divieto di assegnare un qualsiasi provento per spese ed erogazioni speciali; d) aumento dei compiti della ragioneria generale, soprattutto in materia di vigilanza.

Cercando di approfondire sempre di più il lavoro mi sono reso conto che ancora tanto ci sarebbe da fare e analizzare, ripromettendomi qualora ce ne fosse l’opportunità, di andare a cogliere le varie critiche registrate nei dibattiti parlamentari dell’epoca che si scagliarono contro l’approvazione dei vari articoli componenti le leggi.

Rimango a disposizione per ulteriori chiarimenti sul mio operato, nel caso ce ne fosse bisogno, e colgo l’occasione per porvi distinti saluti.

N.B.: allego alla presente indice delle leggi che sono state oggetto del mio studio:

I. Legge 23 marzo 1853, n. 1483. Ordinamento della contabilità generale. (Ministro delle finanze Cavour).

II. Legge 22 aprile 1869, n.5026. Sull’amministrazione del Patrimonio dello Stato e sulla Contabilità. (Ministro delle finanze Cambray-Digny).

III. Relativo regolamento di attuazione approvato con Regio Decreto 4 settembre 1870, n. 5852. Sull’amministrazione del Patrimonio dello Stato e sulla Contabilità.

IV. Legge 8 luglio 1883, n. 1455 Modificazione alla legge 22 aprile 1869, n. 5026. Sull’amministrazione e la contabilità dello Stato. (Ministro delle Finanze Magliani).

V. Testo Unico approvato con Regio Decreto 17 febbraio 1884, n. 2016.

VI. Relativo regolamento di attuazione approvato con Regio Decreto 4 maggio 1885, n. 3074.

VII. Regio decreto , n. 18 novembre 1923, n. 2440 (in Gazz. Uff., 23 novembre, n. 275). Nuove disposizioni sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato. (Ministro delle Finanze De Stefani).

VIII. Relativo regolamento di attuazione approvato con Regio Decreto 23 maggio 1924, n. 827.

RAPPORTO DI RICERCA

INDICE

1. INTRODUZIONE

• La nascita del bilancio pubblico e la sua evoluzione storica.

2. LE FONTI POSITIVE DELLA CONTABILITA’ DELLO STATO

Pg. 5

3. INDAGINE STORICA

• Le grandi riforme di bilancio tra politica ed economia

4. ANALISI DELLE LEGGI DI CONTABILITA’

Legge 22 aprile 1869, n.5026 Sull’amministrazione del

Patrimonio dello Stato e sulla Contabilità. (Ministro delle finanze Cambray-Digny).

• Relativo regolamento di attuazione approvato con Regio Decreto 4 settembre 1870, n. 5852. Sull’amministrazione del Patrimonio dello Stato e sulla Contabilità.

Legge 8 luglio 1883, n. 1455 Modificazione alla legge 22 aprile 1869, n. 5026, sull’amministrazione e la contabilità dello Stato. (Ministro delle Finanze Magliani).

Pg. 14

• Testo Unico approvato con Regio Decreto 17 febbraio 1884, n. 2016.

• Relativo regolamento di

attuazione approvato con R. D. 4 maggio 1885, n. 3074.

R. D. , n. 18 novembre 1923, n. 2440 (in Gazz. Uff., 23 novembre, n. 275). – Nuove disposizioni sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato. (Ministro delle Finanze De Stefani).

• Relativo regolamento di attuazione approvato con R. D. 23 maggio 1924, n. 827.

•••• Legge 1 Marzo, 1964, n. 62 (Modificazioni al R.D. 18 novembre 1923, n. 2440 per quanto concerne il bilancio dello

Stato e norme relative ai bilanci degli enti pubblici), comunemente denominata Legge Curti.

Pg. 22

1. INTRODUZIONE

La nascita del bilancio pubblico e la sua evoluzione storica.

E’ tra il XV e XVII secolo che si avverte l’esigenza di elaborare degli strumenti economici e finanziari per rilevare le risorse prodotte e consumate in determinate entità collettive e territoriali. E’ bene ricordare che dei rudimentali principi di contabilità pubblica vengono rintracciati anche in epoche precedenti.

Questo fenomeno, quindi, segna il progressivo passaggio dagli sistemi di tipo medioevali alla formazione dello Stato Moderno.

In una prima fase le nuove realtà statuali prendono le mosse dalla struttura e dall’organizzazione tipiche delle monarchie assolute. Infatti gli interessi di carattere pubblico, estesi al più ampio corpo sociale, in quella fase venivano messi da parte avendo l’ordinamento, come fine principale, tutte le esigenze e le vicende familiari e politico-militari legate alla Corona. La caratteristica principale di tale periodo risiede nel fatto che la figura del sovrano assorbe in modo pressoché esclusivo tutti i reperimenti delle risorse finanziarie; tali finalità strategiche venivano ricercate nella sola prospettiva di un consolidamento del potere e della posizione del sovrano stesso.

E’ evidente che mancasse del tutto il normale automatismo di scambio tra corrispettivi di natura impositiva da un lato e erogazione di servizi dall’altro. Seppure lentamente tale meccanismo si configura e prende forma in epoche successive. "Le contribuzioni, infatti, erano soprattutto di tipo volontaristico e speciale, nella quasi totalità dei casi espressione dello spirito d’iniziativa e della spontanea determinazione dei sudditi a farsi carico di veri e propri atti di liberalità, piuttosto che di obblighi di natura fiscale."

In realtà bisogna far notare che, se per le classi più agiate si poteva parlare di vere e proprie donazioni "gentilmente" concesse al proprio sovrano, per la restante parte della popolazione, cioè di quei ceti meno facoltosi, tali prestazioni potevano prendere la forma di periodiche contribuzioni in denaro o in natura.

Tale prassi e tali comportamenti, nel lungo periodo determinarono un graduale aumento delle entrate e dei cespiti del sovrano. Questo meccanismo, quindi, non fece altro che far acquisire al sovrano stesso, un ruolo di entità sempre più rappresentativo anche delle esigenze di carattere collettivo.

Fu così che si cominciò a far spazio il cosiddetto concetto di Stato, vedevano la luce le prime tipologie di servizi e di infrastrutture destinate a soddisfare bisogni di natura collettiva.

Con il passare del tempo, inoltre, si andarono attenuando i profili volontaristici e diciamo anche spontanei delle singole prestazioni, e cominciarono a crescere quegli aspetti di generalità ed obbligatorietà del nascente sistema impositivo. Questo imprimerà una svolta decisiva alla storia delle istituzioni in parallelo al

nascere di nuovi compiti e nuove responsabilità per lo Stato. Era palese il fatto che questo tipo di sistema finiva con il rendere necessaria, da parte del sovrano, l’acquisizione di un consenso che fosse sufficiente a garantirgli una legittimazione stabile e costante nell’esercizio della potestà di governo. Il consenso di cui stiamo parlando finì per essere delegato a un organismo rappresentativo formato dai ceti allora emergenti.

E fu così che nelle moderne vicende istituzionali fecero apparizione le cosiddette assemblee parlamentari.

Tale processo di trasformazione fu assai più rapido in Inghilterra dove cambiamenti storici ed economici seguirono ad una struttura istituzionale per tradizione più evoluta che altrove.

Per avere fenomeni analoghi anche nell’Europa continentale bisogna attendere il periodo a cavallo tra il XVIII e il XIX secolo.

Con il graduale processo di trasformazione politica e sociale si fece lentamente e progressivamente largo l’istituto del rendiconto e quello di controllo dell’opposizione parlamentare che, a tutti gli effetti, potevano ormai considerarsi la struttura di un vero e proprio bilancio dello Stato.

Il processo decisionale riguardava sia la fase di previsione volta ad autorizzare la riscossione delle entrate e l’erogazione delle spese, sia il momento della rendicontazione in cui il sovrano rendeva conto della sua gestione. Emblematiche, al riguardo, sono le ripercussioni che anche in tale ambito furono determinate dagli eventi rappresentati dalla rivoluzione francese che ebbe, tra l’altro, l’origine dagli effetti di una gravissima crisi finanziaria del Paese.

Proprio in quegli anni (1789-1792) furono resi noti in modo analitico al grande pubblico, per la prima volta, i conti delle pubbliche finanze amministrate dalla Corona. In quel modo vennero alla luce tutti gli scandali e gli sperperi dovuti ad una gestione fino ad allora sottratta a qualunque tipo di controllo e pubblicità.

Se fin ora si sono tratteggiate per grandi linee la genesi e l’evoluzione storica del bilancio pubblico in Europa, si passerà ora ad illustrare i principali accadimenti che interessarono l’Italia su tale argomento a partire dalla prima metà del XIX secolo.

Possiamo affermare che una prima sistemazione organica della disciplina di bilancio si ebbe nel nostro Paese con l’emanazione, nel 1848, dello Statuto Albertino che fu la Carta costituzionale del principale Stato preunitario retto dalla dinastia dei Savoia.

La caratteristica principale di tale Statuto fu la disposizione che il bilancio dovesse essere sottoposto al Parlamento per l’approvazione e che nessuna nuova imposizione tributaria potesse essere introdotta senza il preventivo consenso delle Camere.

Ai nostri fini è importante sottolineare che, sia in materia tributaria, sia in tema di bilancio, veniva sanzionato il principio della riserva di legge in base al quale, a garanzia dell’intera collettività, i principali provvedimenti di natura finanziaria dovevano trovare la loro fonte di legittimazione nella volontà degli organi rappresentativi.

Bisogna ricordare che, se in un primo tempo nel disegno di legge originario dello Statuto le norme costituzionali in materia di bilancio erano indirizzate a svolgere

essenzialmente funzioni di garanzia nei confronti del Sovrano, con il passere del tempo questa caratteristica andò via via mutando, attribuendo al Parlamento un ruolo crescente in importanza nel campo dell’iniziativa legislativa e della funzione di indirizzo politico in ambito economico e tributario.

In questo modo l’impianto originario venne sovvertito e cambiato in favore di un’assemblea legislativa che da organismo di garanzia e di ratifica degli atti e dei provvedimenti del sovrano, si venne progressivamente trasformando in un soggetto titolare di funzioni primarie comunque sottoposte alla volontà e al consenso del re.

Verso la fine del decennio successivo (1859-1860) venne avviata la formazione dello Stato unitario che prenderà in prestito dall’ordinamento piemontese il profilo dell’organizzazione finanziaria dal punto di vista dell’assetto organizzativo e istituzionale.

L’emanazione della legge Bastogi proposta dall’omonimo ministro delle Finanze del neonato Regno d’Italia, fu il primo provvedimento di rilievo: con questa legge si disponeva l’adozione in gran parte del territorio nazionale di un unico modello di bilancio.

Questo primo impianto normativo fu poi aggiornato nel 1869 ad opera ed iniziativa dell’allora ministro delle Finanze Cambray - Digny che fu uno dei massimi esponenti della cosiddetta destra storica che si avvicendarono alla guida del Paese fino al 1876.

Tali governi, come quello di cui fece parte Quintino Sella, si caratterizzarono in primo luogo per l’emanazione di provvedimenti restrittivi atti a ricondurre in pareggio il

bilancio dello Stato attraverso un notevole inasprimento delle imposte indirette.

Nel 1883, a conclusione di un articolato dibattito che si era tenuto circa la forma di bilancio da adottare (competenza o cassa), il ministro delle Finanze Magliani fece approvare un nuovo progetto che optava per la gestione di competenza.

E’ da dire che l’impianto complessivo di questa ulteriore riforma è rimasto sostanzialmente in vigore sino ai giorni nostri.

Da ricordare, infine, la "riforma De Stefani" del 1923, che aveva disposto una riorganizzazione complessiva dell’apparato statale fondata sull’introduzione di una serie di consistenti modificazioni. A tale periodo, infatti, risale l’emanazione della nuova legge di contabilità generale e l’introduzione del relativo regolamento di attuazione (rispettivamente adottati con Regio Decreto 18 novembre 1923, n. 2440 e Regio Decreto 23 maggio 1924, n. 827). Provvedimenti la cui struttura, pur tenendo conto delle numerose modifiche in seguito apportate, resta ancora sostanzialmente in vigore.

2. LE FONTI POSITIVE DELLA CONTABILITA’ DELLO STATO

Una disciplina organica unitaria della contabilità statale, che costituisce il primo punto di arrivo di un lungo dibattito sul modello di unificazione contabile da adottare nel Regno d’Italia, fu introdotta con la legge 22 aprile 1869, n. 5026 (e del relativo regolamento, approvato con Regio Decreto 4 settembre 1870, n. 5852), il cui progetto si deve al ministro delle Finanze dell’epoca Cambray - Digny; questa disciplina fu successivamente integrata dalla legge 8 luglio 1883, n.

1445, alla quale seguì il Testo Unico approvato con Regio Decreto 17 febbraio 1884, n. 2016, e il relativo regolamento approvato con regio decreto 4 maggio 1885, n. 3074.

Questo corpus normativo rimase in vigore fino alla codificazione contabile del 1923, dovuta all’allora ministro delle Finanze De Stefani. La legislazione contabile del 1923 (R.D. 18 novembre 1923, n. 2440 e relativo regolamento, approvato con R.D. 23 maggio 1924, n. 827) costituisce il punto di arrivo di una lunga fase di assestamento delle procedure finanziarie dello Stato, punto d’arrivo che peraltro presenta elementi di limitata innovazione rispetto alle scelte di fondo già operate tra il 1869 e il 1884.

Il pregio maggiore di questa codificazione sta nell’aver riunito in un corpus organico la disciplina del patrimonio dello Stato, delle procedure contrattuali, del bilancio e del rendiconto e delle procedure finanziarie di entrata e di spesa. In particolare, le procedure finanziarie sono organizzate sulla base di uno schema procedurale tipo che viene intestato ad un organismo specializzato, la Ragioneria generale dello Stato, alle dirette dipendenze del ministro del Tesoro: le ragionerie vengono articolate in ragionerie centrali, decentrate presso ogni ministero ma gerarchicamente dipendenti dal ragioniere generale dello Stato che, a sua volta, risponde del suo operato solo e direttamente al ministro del Tesoro. Già nel 1923 si attribuì alla Ragioneria generale, accanto al controllo di legalità sugli impegni e sulle emissioni dei titoli di spesa, anche un controllo sulla proficuità dell’impiego delle risorse pubbliche, controllo che peraltro è rimasto praticamente inesplorato.

E’ importante ricordare il R.D. 2440/1923 che viene comunemente definito "legge" di contabilità, in quanto emanato sulla base di un atto legislativo del Governo dell’epoca "ratificato" formalmente dalla Camera, mentre il R.D. 827/1924 viene detto "regolamento" in quanto tecnicamente emanato sulla base di poteri propri del Governo, in attuazione del precedente R.D. 2440/1923. Questi due testi, con numerose modifiche e integrazioni, soprattutto di carattere derogatorio a favore di enti pubblici e importanti comparti dell’organizzazione dei pubblici poteri (previdenza, assistenza sociale e di malattia, enti pubblici economici ecc.), costituiscono tuttora un punto di riferimento necessario per la ricostruzione dei procedimenti finanziari di entrata e di spesa dello Stato.

Per quanto riguarda lo Stato, dopo l’entrata in vigore della Costituzione, si è provveduto ad una prima riforma della struttura del bilancio con la legge 1° marzo 1964, n. 62, detta legge "Curti" dal nome del suo presentatore. Questa legge è stata poi completamente sostituita dalla legge organica di riforma in materia di bilancio 468/1978, modificata e integrata dalla legge 362/1988. Questo corpus normativo ha completamente riordinato l’articolazione dei documenti finanziari, ha reintrodotto il bilancio di cassa, ha previsto la redazione di un bilancio pluriennale ed ha avviato un processo di coordinamento nella contabilità di tutti gli enti pubblici, a base territoriale e istituzionale.

Per quanto riguarda i profili del controllo rimane centrale il T.U. delle leggi sulla Corte dei conti approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214; di recente con le leggi 14 gennaio 1994, n. 19 e 14 gennaio 1994, n. 20, state introdotte importanti novità sia sul piano organizzativo sia, soprattutto,

sulla tipologia dei controlli affidati alla Corte dei conti.

Nella disciplina dell’esame dei documenti finanziari dello Stato assumono un rilievo del tutto particolare i regolamenti delle due Camere, specie in ordine ai profili dell’emendabilità di questi testi.

3. INDAGINE STORICA

Le grandi riforme di bilancio tra politica ed economia

Introduzione

In Italia, le più importanti riforme del bilancio dello Stato dall’unificazione ad oggi sono avvenute in periodi storici profondamente diversi: il periodo liberale che seguì l’unificazione del paese del 1861, il periodo fascista, il secondo dopoguerra e l'ultimo ventennio. Dopo la Costituzione del Regno d’Italia (Statuto Albertino) del 1861 che sancì il diritto al bilancio, il R.D.22 aprile 1869,n. 5026(Legge Cambray-Digny) e il Testo Unico approvato con R.D. 17 febbraio 1884,n. 2016 (Legge Magliani), emanati durante il "periodo liberale", dettarono le prime norme sul bilancio e sulla gestione pubblica. Dopo il primo conflitto mondiale, durante il periodo fascista, fu approvato il R.D. 18 novembre 1923,n. 2440 sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato (Legge De Stefani). È questa la prima disciplina organica e completa di contabilità generale dello Stato.

Questo lavoro è il risultato di un’indagine storico - critica dell’ambiente politico, economico e sociale delle maggiori riforme del bilancio dello Stato dalla Costituzione

del Regno d’Italia nel 1861 agli anni ’60 del nuovo millennio.

L’indagine effettuata rileva che l’Italia è un paese dove i maggiori cambiamenti avvengono più per effetto della pressione di eventi esterni che per cause di natura interna.

Questo paese ha sempre mirato a far parte del concerto delle maggiori potenze europee e mondiali, dal primo governo della Destra storica dopo l'unificazione fino ai giorni nostri.

Salvo la triste esperienza dell’alleanza con la Germania nella seconda guerra mondiale, quest’obiettivo ha comportato stimoli, oneri e sfide spianando la via del progresso. I mutamenti del ruolo dello Stato e le riforme istituzionali, amministrative e contabili hanno risentito in modo significativo dell’influenza esterna. Inoltre, l’indagine storica mostra come le riforme del sistema finanziario e di bilancio abbiano spesso trainato le riforme amministrative e quando il disegno riformatore ha considerato le necessarie dipendenze ed interconnessioni tra bilancio e pubblica amministrazione le trasformazioni avvenute si sono mosse sui binari della coerenza e della effettività. Le riforme di bilancio per essere efficaci, debbono costituire parte integrante delle riforme di governo e della pubblica amministrazione; ma le riforme della pubblica amministrazione (organizzazione, personale, attività) non hanno basi solide e durature se non sono integrate da riforme del bilancio e della gestione pubblica.

La formalizzazione del sistema di bilancio e dei controlli sulla gestione pubblica era la locomotiva del processo di cambiamento della pubblica amministrazione. Il cuore dell’apparato amministrativo era rappresentato dalle istituzioni finanziarie dello Stato: il

Ministero delle Finanze e gli uffici di Ragioneria posti all’interno di ogni Ministero.

Inoltre, furono creati due organi centrali che operavano da "difensori" di una rigorosa disciplina di bilancio: la Corte dei Conti (Legge n. 800 del 1862) e la Ragioneria Generale dello Stato (Legge n. 5026 del 1869). La Corte dei Conti fu istituita per esercitare un controllo esterno indipendente sia dall’Esecutivo che dal Legislativo, mentre la Ragioneria Generale fu chiamata a svolgere il controllo all’interno dell’amministrazione. Più tardi, con la creazione del Ministero del Tesoro (R.D. 26 dicembre 1877,n. 4219) la Ragioneria Generale passò alle dirette dipendenze dello stesso. La Legge Cambray - Digny del 1869, di cui si dirà nel prossimo paragrafo, fu l’espressione più evidente di questo processo di riforma e su di essa si sviluppò un vivace dibattito di politici, di studiosi e di operatori.

Appare sufficiente ricordare che l’attenzione dedicata al controllo sulle finanze pubbliche rimase la caratteristica centrale delle riforme liberali. Sebbene gli ideali liberali chiedessero l’affermazione del controllo parlamentare, in pratica, il Parlamento esercitò un potere limitato su questa materia. Era il governo il vero detentore dei cordoni della borsa.

4. ANALISI DELLE LEGGI DI CONTABILITA’

La Legge Cambray-Digny del 1869, la Legge Magliani del 1889 e le vicende di bilancio.

Il Regno d’Italia iniziò con un enorme debito, che ammontava al 40 per cento del PIL, e il deficit di bilancio (il primo bilancio del Regno d’Italia del 1962) raggiunse i 446 milioni di lire. La guerra Austro-Prussiana nel 1866, con l’Italia a fianco della Prussia, produsse un incremento delle spese pubbliche in termini reali del 43 per cento mentre il deficit arrivò a 720 milioni di lire.

Il governo liberale, che credeva nel principio del pareggio del bilancio, mise ordine alle finanze pubbliche al fine di creare un ambiente di stabilità e certezza alle imprese private facilitando così le loro operazioni economiche e per assicurare disponibilità finanziarie in caso di guerra. Tra il 1864 ed il 1868 si realizzò un vasto piano di privatizzazioni (privatizzazione del demanio pubblico, liquidazione del patrimonio ecclesiastico e vendita della rete ferroviaria pubblica).

Successivamente, a seguito degli effetti negativi della crisi finanziaria internazionale sul bilancio dello Stato, nonché degli oneri derivanti dalla III guerra d’indipendenza, fu proclamato il "corso forzoso", cioè l’inconvertibilità in oro (o in argento) della carta moneta circolante. Si ricorse inoltre alla emissione di carta moneta e di un prestito redimibile forzoso all’interno del paese. Il regime di inconvertibilità durò fino al 1883 e fu caratterizzato da una grossa espansione della moneta cartacea facilitando l’espansione del ruolo delle banche nel processo di sviluppo economico.

Fu proprio in questo ambiente che si approvò la Legge Cambray-Digny del 1869 (Legge 22 aprile 1869,n.5026) cui fece seguito il Regolamento del 4 settembre 1870 n. 5022 durante il governo della Destra. Dopo una frammentaria produzione legislativa,questa legge fu il primo tentativo di regolazione sistematica

della contabilità di Stato e del bilancio in particolare.

Di particolare rilievo è la norma che stabilisce che la proposta di bilancio presentata dal Ministro delle Finanze alla Camera dei Deputati doveva contenere la specificazione dei mezzi di copertura (principio del pareggio del bilancio).

Altre norme introdussero un sistema uniforme di gestione fondato sulla cassa.

Va altresì ricordato che la Legge Cambray-Digny istituì la Ragioneria Generale dello Stato quale organismo posto alle immediate dipendenze del Ministero delle Finanze.

L’istituto nacque con lo specifico compito di ricondurre ad unità e coordinare la contabilità delle amministrazioni dello Stato al fine di assicurare un’ordinata, corretta e uniforme esposizione del dato finanziario, strumento indispensabile per l’esercizio della funzione di riscontro contabile assegnata al medesimo istituto (seppure nei limiti del sommario esame di termini generali della gestione finanziaria). Il riscontro contabile sui singoli atti di spesa veniva invece attribuito alle Ragionerie centrali, dette anche ragionerie ministeriali, uffici dei vari ministeri in cui erano incardinate. Alla Ragioneria Generale dello Stato furono affidati i compiti di: 1) riassumere e tenere le scritture contabili col metodo della partita doppia al fine di evidenziare i fatti economici e finanziari riguardanti la gestione dello Stato; 2) vigilare sull’attività degli uffici di Ragioneria delle amministrazioni centrali con particolare riferimento alle scritturazioni contabili; 3) predisporre il progetto del bilancio di previsione e compilare i conti consuntivi.

La Legge Cambray - Digny regolò anche la struttura e la procedura del Rendiconto Generale dello Stato da sottoporre al controllo interno della Ragioneria Generale e all’approvazione del Parlamento.

Legge 8 Luglio 1883, n. 1455

Alcune lacune di questa legge furono eliminate dalla Legge Magliani del 1883 (Legge 8 Luglio 1883, n. 1455, che diventò il Testo Unico approvato con R.D. 17 febbraio 1884 n. 2016 e relativo Regolamento 4 maggio 1885 n. 3074).

La legge n. 1455 dell'8 luglio 1883 modificò la legge di contabilità del 1869:

1) era abolita la duplicità

del bilancio (la discussione e l'approvazione del

bilancio sarebbero spettate ad una sola Camera);

2)

veniva stabilito che l'anno finanziario cominciava

il 1° luglio e terminava il 30 giugno(art. 1);

3)

nel mese di novembre il ministro delle finanze dove

va presentare: - il bilancio di previsione del succ

essivo esercizio; - il consuntivo dell'esercizio co

ncluso il 30 giugno; - una legge di assestamento

del bilancio in corso, contenente le proposte di va

riazione da introdursi per effetto delle nuove legg

i, dei prelevamenti dai fondi di riserva e delle nu

ove necessità verificatesi;

4) il vuoto creatosi tr

a il bilancio del 1883, che si chiudeva al 31 dicem

bre secondo la vecchia normativa, e il bilancio del

1884 che sarebbe iniziato, secondo la nuova normat

iva il 1 luglio 1884, era colmato da un esercizio p

rovvisorio di sei mesi.

Inoltre, il sistema di gestione fu trasformato da cassa in com

petenza pura (la gestione dei residui era separata dalla gestione della competenza) .

Il bilancio del 1883 si chiuse con un avanzo inferiore al milione di lire (con 88 milioni di spesa per le costruzioni ferroviarie); quello del semestre 1884 registrava un disavanzo di 9

milioni (47 milioni di costruzioni ferroviarie); il 1884-1885 si chiuse con un avanzo di 4 milioni (73 di spese ferroviarie). Aumentavano le spese militari e quelle relative all'impresa coloniale; crescevano gli oneri per le opere pubbliche; nel frattempo si registrava un arretramento delle entrate a causa degli effetti della epidemia di colera, della caduta dei prezzi e dei redditi, dei riflessi sull'economia nazionale delle crisi internazionali.

Il quadro era aggravato dalla protesta degli agrari i quali, minacciati dalla concorrenza francese, chiedevano una attenuazione degli oneri fiscali:

• esenzione

dall'imposta di ricchezza mobile dei redditi dell'impresa agricola;

• riduzione del carico erariale sui terreni;

•

riduzione del prezzo del sale.

Non erano richieste da poco: per accontentare gli agrari, l'erario avrebbe dovuto rinunciare ad entrate pari a 60 milioni di lire! Il ministro delle finanze, dichiarò che in quel momento non era in alcun modo possibile ascoltare le loro richieste, a meno di gettare la finanza nazionale nel più profondo dissesto.

Tuttavia, durante la prima guerra mondiale l’applicazione di queste leggi fu quasi totalmente sospesa.

Come si è detto precedentemente, per il governo liberale il bilancio in pareggio era la regola. L’indebitamento era visto con grande sospetto in quanto sottraeva risorse necessarie all’iniziativa privata. In effetti, tranne che per i periodi di guerra, il bilancio fu pressoché in pareggio.

Il periodo 1861-1876 del governo di Destra fu chiamato "finanza eroica". Il deficit del bilancio dello Stato e del governo locale (deficit totale) fu meno dello 0,4 per cento del PIL nel 1876 e rimase contenuto fino al 1988. Anzi, nel periodo 1880-86 apparvero i primi surplus.

Anche tra il 1886 e il 1889 il deficit totale fu a livelli contenuti e durante il periodo 1899-1909 (l’Età di Giolitti e la Belle Epoque) esso tornò nuovamente positivo. Nel periodo 1866-1913, le spese complessive ebbero un livello piuttosto stabile tra il 13 e il 18 per cento del PIL. Un dato importante da sottolineare è che le spese locali furono una larga porzione (circa il 30 per cento) delle spese pubbliche.

Va rilevato inoltre che le categorie più significative di spesa furono quelle relative ai lavori pubblici e all’istruzione, le spese sociali e quelle militari. L’intervento dello Stato fu piuttosto limitato salvo che nel periodo di guerra.

Tra il 1914 e il 1919, le spese dello Stato e dei governi locali passarono dal 22,8 al 40,6 per cento di PIL. Le spese militari da sole raggiunsero il 33,1 per cento del PIL nel 1918. Circa tre quarti di esse furono finanziati dai tributi e dal debito pubblico. Il resto fu coperto da prestiti e da emissioni di moneta. Anche le spese locali diminuirono durante la guerra.

R. D. 18 novembre 1923, n. 2440 recante "Nuove disposizioni sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato". La Legge De Stefani e le vicende di bilancio.

Il regime fascista cancellò il principio della divisione dei poteri incorporato nello Statuto Albertino e stabilì lo Stato

autoritario. La struttura dello Stato si basava sul sistema corporativo che permetteva a Mussolini (e al partito fascista) di esercitare il potere dittatoriale. Furono create ventidue corporazioni raggruppate in confederazioni nazionali, federazioni nazionali e sindacati provinciali dei lavoratori e degli impiegati. I rappresentanti di queste corporazioni formarono il Consiglio Nazionale delle Corporazioni. I membri della Camera dei Fasci e delle Corporazioni furono i componenti del Consiglio Nazionale delle Corporazioni, rappresentativi del Partito Fascista e del Gran Consiglio del Fascismo. Allo stesso tempo, molte attribuzioni di competenza delle autorità locali furono restituite allo Stato. Nel campo dell’amministrazione pubblica, lo Stato autoritario e centralizzato si articolò in numerosi ministeri e molti strati di burocrazia statale sottoposti a regole uniformi e responsabilità frammentate. Mussolini rinforzò la centralizzazione, la gerarchia, l’uniformità della carriera e delle retribuzioni del dipendente pubblico. La burocrazia della finanza fu ridotta e le sue responsabilità furono consolidate, specialmente durante la direzione del Ministro del Tesoro Alberto De Stefani.

Fu proprio nel campo della finanza statale che Mussolini ridusse il potere del Parlamento con il consenso del Parlamento medesimo (fu chiamato infatti Parlamento suicida) e instaurò il potere fascista. Il "diritto al bilancio" divenne in tal modo soppresso.

Mussolini ottenne dalla Camera il pieno potere di riformare l’amministrazione e il sistema tributario. Ancora una volta le riforme si rivolsero maggiormente al governo della finanza pubblica. Durante il c.d. "fascismo liberale" fu emanata la Legge De Stefani ed il regolamento attuativo che rappresentano il fondamentale complesso organico di norme contabili (in parte ancora vigente) sulla gestione finanziaria e patrimoniale dello Stato.

Il periodo fascista è stato identificato come quello con la più alta espansione della burocrazia. Il numero dei ministri salì a sedici. Con la riforma del 1925 (Legge n. 473/1925) numerose direzioni generali e uffici furono creati all’interno dei ministeri e furono istituiti nuovi livelli intermedi di burocrati. Dal 1931 al 1938 la crescita fu di circa il 50 per cento.

Allo stesso tempo, con la creazione di aziende autonome ed enti pubblici, alla burocrazia

statale si affiancò la burocrazia degli enti pubblici assistenziali, c.d. "parastatale", svincolata dalle rigide regole centralistiche dello Stato. La doppia tendenza di centralizzazione da una parte e di formazione di enti pubblici dall’altra, già visibile nel periodo liberale, fu assai marcata nel periodo fascista. In questo periodo il governo accentrò su di sé i cordoni della borsa.

La Grande Guerra provocò un deficit totale dello

Stato (Stato, enti locali ed enti di previdenza e assistenza) di ammontare pari al 12,1 per cento del PIL. Il governo fascista guidato da Mussolini inizialmente tagliò la spesa in modo drastico (specialmente nel settore militare) e riformò il sistema tributario e il sistema esattoriale, così da ottenere quasi un bilancio in pareggio nell’anno finanziario 1924-25. Anche in questo periodo le più importanti riforme si incentrarono sul controllo delle finanze pubbliche e la Legge De Stefani ne fu la più evidente espressione.

La prima importante produzione normativa del regime fascista fu proprio la Legge De Stefani (R.D. 18 novembre 1923, n. 2440 recante "Nuove disposizioni sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato") seguito dal Regolamento del 1924 (R. D. 23 maggio 1924, n. 827). Con essi fu stabilito, fra l’altro, che il Ministero delle Finanze e quello del Tesoro si dovessero fondere in un unico Ministero denominato Ministero delle Finanze e che la Ragioneria Generale dello Stato venisse trasferita all’interno della struttura del Ministero delle Finanze. I compiti delle Ragionerie furono ampliati. In questo modo, il Ministero delle Finanze diventò un super Ministero. La riorganizzazione delle Ragionerie dello Stato fu completata nel 1939 quando la Ragioneria Generale dello Stato fu rafforzata e divenne simile a quella di un Ministero (R.D. 26 luglio 1939, n. 1037) .

L’Istituto venne articolato in quattro Ispettorati generali ciascuno con specifiche competenze, di nuovi strumenti di vigilanza sulle pubbliche spese prevedendo, tra l’altro, il preventivo esame da parte della Ragioneria Generale di tutti i disegni e progetti di legge riguardanti la pubblica finanza ed aventi riflessi sul bilancio dello Stato.

La Legge De Stefani dettò norme sull’amministrazione del patrimonio, sui contratti pubblici, sulla preparazione ed esecuzione del bilancio dello Stato e del rendiconto generale, sulle entrate e spese, sul controllo interno delle ragionerie centrali, sulla responsabilità dei pubblici funzionari. Questa legislazione composta di quasi 750 articoli ha previsto una dettagliata articolazione di rigorosi procedimenti amministrativi e contabili in materia di gestione pubblica. Fra le varie disposizioni, vale la pena citare quella per cui il quadro generale riassuntivo delle entrate e delle spese diventa parte integrante del bilancio e quella che riafferma il sistema di gestione impostato sulla competenza. Vi è da rilevare che con la proliferazione degli organismi statali autonomi e degli enti pubblici si stabilì un regime parallelo di amministrazione e gestione della cosa pubblica. Pertanto si determinò un ambiguo dualismo: da un lato, la rigorosa disciplina di contabilità della riforma De Stefani che si applicava allo Stato e dall’altro, un’ampia normativa di deroga per gli enti pubblici autonomi.

Durante la Grande Depressione, l’intervento dello Stato fu istituzionalizzato con il sistema delle partecipazioni statali. La spesa per lavori pubblici aumentò come anche quella per l’istruzione e l’assistenza. Dal 1929 ci fu una notevole diminuzione nelle spese locali dovuta alla centralizzazione di funzioni e responsabilità operate dal governo fascista. La spesa pubblica aumentò dal 1935 durante la campagna militare in Etiopia fino alla seconda guerra mondiale. Alla fine degli anni Trenta le spese militari raggiunsero un terzo dell’intera spesa pubblica. Per finanziare lo Stato imperialista ("warfare-welfare State") le imposte sul reddito furono aumentate e inoltre furono introdotte imposte straordinarie (sugli immobili, sul patrimonio, e dividendi delle società). Nel 1931 si approvò una riforma della finanza locale che attribuì una più ampia autonomia tributaria agli enti locali, ma i deficit di bilancio di questi enti rimasero comunque elevati.

Nel 1940 fu istituita un’imposta generale sulle vendite (l’Imposta Generale sulle entrate - IGE). Il deficit del bilancio salì dal 28,2 per cento del PIL nel 1940 al 41,7 per cento del PIL nel 1943 e le spese militari aumentarono dal 9,0 per cento del PIL nel 1937 al 40,0 per cento nel 1943. Il deficit fu finanziato soprattutto da prestiti, dalla nazionalizzazione di investimenti esteri e dalla emissione di moneta.

Il periodo del secondo dopoguerra fu caratterizzato dalla formazione della Costituzione repubblicana come fondamento per la realizzazione di uno Stato democratico. La Costituzione repubblicana ha stabilito un governo parlamentare dove la sovranità legislativa appartiene al Parlamento e dove il governo può agire solo con la fiducia delle due Camere. Essa dispone che il governo si compone del Consiglio dei Ministri e della pubblica amministrazione; che la legge determina il numero, le attribuzioni e l’organizzazione dei ministeri (art. 95,comma 3; che i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione (art. 97, comma 1); che i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della nazione (art. 98, comma 1). In essa si ravvisa il chiaro intento di sottoporre l’organizzazione dell’Esecutivo, le procedure amministrative e lo status del personale al disposto della legge e di fare della pubblica amministrazione un organismo tecnico dell’Esecutivo, distaccato dalla politica.

Tuttavia, essa stabilisce che il Ministro sia politicamente responsabile di fronte al Parlamento dell’azione del suo Ministero (art. 95, comma 2), mantenendo così le vecchie tensioni burocratiche tra rispetto della legge legislativa e pressioni del sistema politico

Queste ambiguità del dettato costituzionale dimostrano che il

Costituente non prestò sufficiente attenzione alla disciplina della pubblica amministrazione

Durante il periodo della ricostruzione del dopoguerra, il numero dei ministeri continuò a crescere e passò da dodici a sedici. Nel 1947 ci fu nuovamente una separazione tra il Ministero delle Finanze e il Ministero del Tesoro. Tra le responsabilità del Ministero del Tesoro, ci fu il coordinamento e la supervisione della preparazione e l’esecuzione del bilancio. Inoltre furono istituiti il Ministero del Bilancio e della Programmazione Economica ed il Comitato dei Ministri per la programmazione economica (Legge 27 febbraio 1967, n. 48) per rafforzare i legami tra il bilancio e l’economia (analisi macroeconomiche del bilancio) e controllare la spesa pubblica. Furono anche istituiti i cosiddetti Ministeri "senza portafoglio" (senza una struttura ministeriale separata e stati di previsione di spesa separati) per affrontare problemi particolari: il Ministro dei Rapporti con il Parlamento, il Ministro per la Riforma Amministrativa (in seguito Ministro per la Funzione Pubblica), il Ministro degli Affari Regionali, il Ministro per le politiche comunitarie, il Ministro della Protezione Civile. La burocrazia statale continuò a espandersi. Allo stesso tempo, con la moltiplicazione di enti pubblici, la cosiddetta "burocrazia parallela" diventò un corpo gigante e la fuga dalle norme di contabilità e di bilancio della Legge De Stefani si ampliò sensibilmente. Tutto ciò ebbe ripercussioni negative

sui saldi di bilancio e sul debito pubblico. Le riforme amministrative di questo periodo non furono collegate alle riforme di bilancio, anzi, tra esse si verificò un vero e proprio scollamento sia temporale che sostanziale.

Le maggiori riforme amministrative del secondo dopoguerra furono essenzialmente due. La prima fu il Testo Unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato (D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3) diretto a consolidare e integrare le legislazioni emanate dal 1904 in materia di ammissione agli impieghi, diritti, doveri e responsabilità degli impiegati, comandi, collocamenti fuori ruolo, provvedimenti disciplinari . La seconda fu la riforma del pubblico impiego (D.P.R. 30 giugno 1972, n.748) che previde la carriera dirigenziale come una carriera separata con competenze e responsabilità proprie volte a raggiungere obiettivi e risultati stabiliti dal Ministro. Questa riforma mirò a separare le funzioni politiche del ministro dalle funzioni gestionali della burocrazia. Tuttavia, l’applicazione pratica di questo principio si dimostrò assai difficile ed il ministro continuò ad essere il vero capo amministrativo del Ministero per molti anni successivi fino alla più decisa riforma degli anni Novanta.

Per quanto riguarda i rapporti tra governo centrale e governi locali, fu avviato un vasto decentramento amministrativo (sancito dall’art. 5 della

Costituzione). Anche in questo settore, tuttavia, lo scollamento tra amministrazione e bilancio apparve del tutto evidente.

Le riforme di bilancio e le vicende connesse: la Legge Curti

Nel dopoguerra ci fu una svolta significativa in materia di decisione di bilancio. Per la prima volta si dispone la preminenza del Parlamento nelle decisioni di bilancio. La Costituzione del 1947 rinforzò il potere parlamentare di spesa, ma allo stesso tempo introdusse importanti disposizioni che limitano notevolmente la portata e il significato delle decisioni di bilancio.

L’art. 81 della Costituzione ha stabilito che la decisione di bilancio appartiene al Parlamento e che ogni anno lo stesso approva il bilancio presentato dal governo.

Si ha quindi la riaffermazione del "diritto al bilancio" che viene arricchito di nuovi contenuti: è il fondamentale diritto del cittadino non solo a che gli organi competenti elaborino ed approvino periodicamente il bilancio ma anche di essere posto in grado di avere conoscenza di questo documento mercé una sua appropriata diffusione. Con l’estinzione della monarchia costituzionale, il diritto al bilancio, nel moderno stato sociale ed interventista diviene per il cittadino uno strumento per la propria elevazione a protagonista della vita dello Stato, e per la collettività la via

per un controllo democratico di base sulla gestione pubblica.

Per quanto riguarda i limiti costituzionali, le disposizioni dell’articolo 81 della Costituzione oltre a sancire il diritto al bilancio stabiliscono che la legge di bilancio non possa innovare l’ordinamento giuridico preesistente in materia tributaria e di spesa e che le leggi che istituiscono nuove o maggiori spese o minori entrate debbano indicare i mezzi di copertura. Non si tratta del vincolo di pareggio del bilancio che non trova luogo nel disposto costituzionale ma dell’obbligo di copertura, cioè di vincolo di equilibrio finanziario che si impone al legislatore in entrata e nella spesa. Questo è un vincolo non solo di natura sostanziale, in quanto si stabilisce che nuovi oneri finanziari non possono incidere negativamente sui saldi bilancio (la neutralità del bilancio rispetto alla legislazione finanziaria di entrata e di spesa), ma anche di metodologia decisionale in quanto, in sede di decisione, occorre vagliare le possibili spese nel quadro delle risorse disponibili. Purtroppo, l’obbligo di copertura è stato spesso disatteso e ciò ha contribuito in maniera significativa all’aumento del deficit di bilancio in Italia.

Nel secondo dopoguerra, vi è quindi l’abbandono della regola del pareggio di bilancio, mentre si diffondono le simpatie per la teoria keynesiana della domanda aggregata. Inoltre, la tendenza alla centralizzazione delle entrate e alla decentralizzazione delle spese del settore pubblico

fu assai marcata. Le spese dello Stato, quelle degli enti territoriali minori e degli enti pubblici continuarono a crescere. Per tutto il settore pubblico, il più forte aumento delle spese dall’unificazione dell’Italia alla fine degli anni Settanta si verificò proprio dopo la seconda guerra mondiale, specialmente nel periodo compreso tra il 1948 e il 1962 ( tasso medio di crescita reale fu del 9,42 per cento).

In questo periodo, la teoria keynesiana venne spesso utilizzata dalle autorità decisionali di spesa in modo distorto per dare credito a ingiustificati interventi pubblici. I deficit di bilancio si ingrandivano anche per altri fattori, tra i quali:

- l'aumento delle spese sociali dovuto soprattutto ai meccanismi di modulazione automatica di queste spese ed alla forte crescita del numero dei beneficiari;

- la consistente lievitazione delle spese degli interessi dovuto alla marcata

espansione del debito nel corso degli anni;

- la violazione degli obblighi costituzionali e legislativi diretti ad assicurare una corretta e responsabile utilizzazione delle risorse pubbliche;

- la vigenza di un sistema tributario troppo complicato e mal gestito che induceva alla evasione;

- una finanza locale troppo dipendente da quella statale;

- la conduzione di un’attività amministrativa incentrata sulla conformità alle regole e completamente estranea alle analisi costi/benefici e obiettivi/risultati;

- una gestione di bilancio troppo lenta, rigida e legalistica.

Nel dopoguerra, i dati quantitativi sul bilancio divennero più completi e articolati. La spesa venne classificata per categorie economiche (consumo, investimenti, interessi sul debito pubblico, e trasferimenti) con esclusione delle transazioni finanziarie (prestiti, partecipazioni, contributi per fondi di donazione delle imprese pubbliche) e delle voci funzionali. I dati mostrano che le spese di trasferimento del bilancio statale continuarono a crescere e le spese per gli interessi sul debito pubblico divennero la componente più dinamica delle spese pubbliche .

Per quanto riguarda la disciplina di bilancio, un’importante riforma fu varata con la Legge 1 Marzo, 1964, n. 62 (Modificazioni al R.D. 18 novembre 1923, n. 2440 per quanto concerne il bilancio dello Stato e norme relative ai bilanci degli enti pubblici), comunemente denominata Legge Curti. Questa riforma fu il primo tentativo di risposta ai nuovi cambiamenti economici del periodo del dopoguerra e alle richieste di coordinamento provenienti dalla Comunità Economica Europea. L’Italia

aveva bisogno di un sistema di bilancio e di contabilità moderno basato su un documento unico articolato in categorie economiche e voci funzionali, che distinguesse cioè le spese di consumo da quelle di investimento ed evidenziasse i settori di intervento. Si stabilì che il Ministero del Bilancio dovesse cooperare con il Ministero del Tesoro nella compilazione del bilancio dello Stato, della Relazione Previsionale e Programmatica e della Relazione sulla Situazione Economica del Paese.

Questi documenti mostrano, rispettivamente, le previsioni sull’andamento a breve termine dell’economia su cui impostare il bilancio annuale di previsione e la situazione economica del paese nell’anno precedente con particolare attenzione alle cifre dei bilanci dell’intero settore pubblico. Inoltre, furono introdotti altri tre cambiamenti:

1) l’anno finanziario fu fatto coincidere con l’anno solare;

2) la classificazione amministrativa delle spese dei ministeri fu accompagnata da una di tipo economico-funzionale; la classificazione economica distinse le spese correnti da quelle del capitale, mentre quella funzionale distinse le grandi aree di intervento (istruzione, difesa e altro);

3) tutte le previsioni di entrata e di spesa furono raggruppate in un unico disegno di legge;

4) fu stabilito che in questo disegno di legge unico, fosse

incluso un quadro generale riassuntivo che rappresentasse i maggiori saldi di bilancio (il saldo corrente o risparmio pubblico, il saldo netto da finanziare e il ricorso al mercato).

La legge del 1964 modernizzò il bilancio, ma non incise sostanzialmente sulla natura e sulla portata di questo documento. Il potere decisionale di entrata e di spesa veniva ancora esercitato al di fuori del bilancio, in sede di legislazione autorizzativa. In aggiunta, gran parte delle leggi di spesa introducevano interventi pluriennali con carattere di trasferimenti, oppure oneri ricorrenti di carattere obbligatorio e quantificabili attraverso criteri automatici prefissati per legge e diretti ad incidere su aree di influenza di soggetti esterni al governo centrale (spesa previdenziale). In sostanza, un’enorme quantità di fondi del governo centrale venivano trasferiti a numerosi enti pubblici prima di raggiungere la destinazione finale. Di conseguenza il bilancio divenne un documento rigido che sostanzialmente registrava decisioni frammentarie e scoordinate che venivano prese in momenti diversi e in sedi diverse senza alcun collegamento ad un quadro programmatico.

Negli anni Settanta si manifestò il declino delle classiche regole di bilancio e si indebolì il ruolo stesso del bilancio. La sua intrinseca natura di atto di controllo annuale dell’intera gestione statale apparve notevolmente sbiadita e la sua

funzione di limite di spesa venne largamente compromessa.

Questa situazione venne aggravata dal deterioramento delle condizioni economiche e dalla difficoltà di reperimento di risorse finanziarie necessarie al soddisfacimento della domanda. Il bilancio veniva trascinato dagli eventi, invece che agire da guida degli stessi. Questo documento che per definizione è documento previsionale, fu caratterizzato da imprevedibilità. Esso rifletteva enormi deficit, aumenti di spese incontrollabili, ritardi e incompletezze procedurali. Se alla fine degli anni Sessanta il deficit del bilancio era abbastanza contenuto (circa il 5 per cento del PIL), all’inizio degli anni Settanta cominciò ad aumentare costantemente e rapidamente, arrivando al 12,9 per cento di PIL nel 1975. Dal 1976 in poi, il crescente peso delle spese per interessi sul debito pubblico (risultante dall’accumulazione dei precedenti deficit) cominciò ad influenzare significativamente il livello di deficit.

La porzione più grande delle spese del governo centrale era composta di trasferimenti correnti e in conto capitale agli enti territoriali minori ed agli altri enti pubblici.

I trasferimenti a questi enti furono la causa principale dell’espansione del debito pubblico, dell’aumento dei tassi di interesse, e della crescita del deficit di bilancio. Per esempio, i trasferimenti del fondo sanitario nazionale furono distribuiti alle regioni senza

vincolo di destinazione. Le regioni e le autorità locali godevano di ampia discrezionalità nell’utilizzo di questi fondi Se si creava un deficit, questo veniva ripianato dal governo centrale, in quanto le regioni avevano pochissime risorse di entrata autonome. Un altro caso è rappresentato dalle innumerevoli operazioni statali di salvataggio alle imprese in difficoltà che si realizzarono senza un collegamento con gli obiettivi della politica economica, aumentando così l’intervento dello stato nell’economia, e causando altri livelli di indebitamento. Tra le categorie funzionali delle spese pubbliche, più di un terzo del totale fu diretto verso programmi sociali. Per finanziare gli alti deficit furono aumentate le imposte e i contributi sociali, ma la percentuale della distribuzione delle entrate rimase sostanzialmente invariata.