2013 ОНЫ ТӨСВИЙН ТӨСЛИЙНТОЙМ СУДАЛГАА - ҮНЭЛГЭЭ

Нээлттэй Нийгэм Форум

“Иргэд Төсвөө Хянана” сүлжээ

1

Агуулга

• Орлогын төлөвлөгөө

– Орлогын бүтэц, чиг хандлага

– Татварын орчинд үзүүлэх нөлөө

– Хүн амын татварын орчинд үзүүлэх нөлөө

• Зарлагын төлөвлөгөө

– Зарлагын бүтэц, чиг хандлага

– Захиран зарцуулагчдын хуваарилалт

– Тусгай сангууд

– Орон нутгийн төсөв

– Хөрөнгө оруулалтын бодлого

• Төсвийн тэнцэл

– Алдагдал/хуримтлалын түвшин, эх үүсвэр

– Шалгуур үзүүлэлтүүд

– Болзошгүй эрсдэл

• Дүгнэлт - Төсвийн төслийн үнэлгээ2

Бүтээгдэх баялгийн 100 төгрөг тутмаас 40-ийг төр дахин хуваарилна

Монголын эдийн засгийн өсөлтийн хүртээмжтэй байдал хангалтгүй байгаа (ҮХШХ, 2012) нь эдийн засаг дахь өсөн нэмэгдэж буй төрийн оролцоо төдийлөн үр дүнгүй байна гэж үзэхэд хүргэж байна. 3

Орлогын эх үүсвэр зөвхөн шууд татвараас бүрдэж байна

Монгол улсын 2013 оны төсвийн нийт орлогын 91 хувь нь татварын орлого, 9 орчим хувь нь татварын бус урсгал орлогоос бүрдэхээр байгаа бөгөөд хөрөнгийн орлого маш бага буюу 0.01% орчим хувьтай байхаар төлөвлөжээ. 4

Гааль, НӨАТ-ын орлого бодит дүнгээрээ өсөхгүй?

Гаалийн татварын орлого 2.8 хувиар өснө гэж төлөвлөсөн нь инфляци болон хүлээгдэж буй ханшийн уналтаас бага, НӨАТ-ын орлого 12 хувиар нэмэгдэхээр тооцсон нь хүлээгдэж байгаа инфляцийн өсөлтөөс үл ялиг илүү 5

Нэг салбараас хараат байдал буурахгүй

Уул уурхайн орлого гэдгийг гол нэр төрлийн түүхий эд –зэс, нүүрс, алт мөн жонш, молибден олборлогч компаниудаас авах шууд татварын орлогоор төлөөлүүлж буй бөгөөд салбараас үүдэлтэй нийт орлогыг төлөөлж чадахгүй болно. 6

Гол түүхий эдийн үнэ зах зээлийн прогнозоос 18-22 хувь доогуур төлөвлөгдсөн

“Тэнцвэржүүлсэн” аргаар тооцсон үнэ нь 2013 оны хувьд прогнозын үнээс 18-22 хувиар доогуур байгаа нь эрсдлийг тооцох олон улсын практикт нийцнэ.

Түүхий эд Төсвийн төсөл ОУВС-ын Прогноз1 Зэс 6328.9 8152.0

2 Боловсруулсан нүүрс 131.5 161.2

3 Коксжих нүүрс 80.2 96.7

4 Чулуун нүүрс 65.5 83.17

7

Татварын ачаалал нэмэгдсээр байна

8

Татвар төлөгч нэг иргэнд ноогдох дундаж татвар 347 мянган төг

Зарим улсуудтай байгуулсан Давхар татварын гэрээ хэлцлийн улмаас гадаадад бүртгэлтэй аж ахуйн нэгж, гадаадын иргэдийн Монгол улсаас үүдэлтэй ашиг, орлогод татварт ноогдуулж чадахгүй олон зуун тэрбум төгрөгийн татварын орлогыг чөлөөлж байгаа. (СЯ, 2012) 9

Орлогын хэсгийн дүгнэлт

• Гол нэрийн түүхий эдийн үнийг "тэнцвэржүүлсэн" үнээр тооцдог болсон нь эрсдлийг тооцох шинэ практик болжээ.

• Төсвийн нэг салбараас хамааралтай, эмзэг байдал буураагүй бөгөөд уул уурхайн бүтээгдэхүүнүүдийн үнийн болзошгүй цочролуудад үзүүлэх хариу үйлдэл, нөөц төлөвлөгөө алга.

• Эдийн засаг дахь татварын ачаалал нэмэгдсээр байна.

• Татварын орлогын 20%-тай тэнцэхүйц хөнгөлөлт , чөлөөлөлт олгож байна.

• Цөөн тооны салбар, тэдгээрийг төлөөлсөн цөөн татвар төлөгчдөд төвлөрсөн төсвийн орлогын бааз суурь, хамрах хүрээ өргөжөөгүй.

• Хүн амын орлогын албан татвар иргэдэд жигд, шударга ноогдохгүй байна.

• Гадаадын иргэд, ААН-ийн Монгол улсаас олж байгаа ашгаас татвар авч чадахгүй байгаа хууль зүйн зохицуулалтуудыг өөрчлөх шаардлагатай.

• Хөрөнгийн татварын өсөлт , хадгаламжийн хүүгийн орлогын татварын банк санхүү, хөрөнгийн болон үл хөдлөх хөрөнгийн зах зээлд үзүүлэх нөлөөллийг нарийвчлан судлах шаардлагатай.

10

Эдийн засаг дахь төрийн оролцоо нэмэгдэж байна

Төсвийн зарлагын ДНБ-д эзлэх хувь жил бүр хэлбэлзэж ирсэн хэдий ч сүүлийн арван жилийн хандлага өсөх чиглэлтэй байна. Энэ хугацаанд төсвийн зарлага хамгийн багадаа ДНБ-ий 33 хувь (2006 он) хамгийн ихдээ 48.5 хувь (2011 он)

11

Хэт өндөр байсан зарлагын тэлэлт саарчээ

Сүүлийн 10 жилийн хугацаанд төсвийн зарлагын өсөлт нь тухайн жилийнхээ эдийн засгийн бодит өсөлт болон инфляцийн нийлбэрээс илүү их хувиар нэмэгдэж иржээ. Өөрөөр хэлбэл төсвийн зарлага бүтээгдэж буй нийт баялгийнхаа өсөлтөөс хурдтай нэмэгдэж байсан. 12

Урсгал зардлын тэлэлт саарсан

Урсгал зардлын өсөлт 2013 оны төслөөр өмнөх жилүүдээс эрс багасч 6 орчим хувиар өссөн бол харин хөрөнгийн зардал 44 хувиар, түүн дотроо хөрөнгө оруулалт 38 орчим хувиар өсөхөөр төлөвлөгдсөн.

13

Урсгал зардлын дийлэнхийг 4 чиглэлд зориулж байна

Европын холбооны 27 улсын дундажтай харьцуулж үзвэл Монгол улсын төсөвт нийтийн ерөнхий үйлчилгээ, нийгмийн хэв журам, батлан хамгаалах чиглэлийн зардлын эзлэх хувь ойролцоо, боловсролын зардлын эзлэх хувь илүү, нийгмийн хамгаалал, эрүүл мэнд болон спорт, чөлөөт цаг, соёлын зориулалттай зардлын эзлэх хувь харьцангуй бага байна.

14

Засгийн газрын бус субьектуудын төсвийн эзлэх хувь бага байна

Засгийн газрын урсгал зардлын 75 хувийг 4 сайд захиран зарцуулна

15

Орон нутгийн төсөв 2.3 дахин нэмэгдсэн ч чадавхи сул хэвээр

16

Аймаг, хотуудын төсвийн зарлага тэгш бус байна

Нэг иргэнд ноогдох төсвийн энэхүү хазайлт нь газар зүйн байршилтай хамааралгүй байна. 17

Төсвийн хөрөнгө оруулалтын өсөлт нийт зарлагын өсөлтөөс илүү байна

18

Хөрөнгө оруулалт бодлогын зорилтуудтай төдийлөн уялдахгүй байна

Тооцооллыг хийхдээ бодит хөрөнгө оруулалтын хэмжээг үнэлэхийг зорьсон тул барилгын их засвар, тухайн салбарын төрийн захиргааны байгууллагын тохижилт зэрэг зардлыг хасч харин тоног төхөөрөмж, зураг төсөл, судалгааны зардлыг оруулж тооцов. (зөвхөн төсвөөс санхүүжих)

19

Зарлагын хэсгийн дүгнэлт

• Зарлагын тэлэлт хумигдаж эдийн засгийн өсөлттэй уялдах эхлэл тавигдсан.

• Төсвийн зарлага дахь урсгал зардлын хувь хэмжээ өндөр, түүн дотроо цалингийн болон бараа, үйлчилгээний зардлын эзлэх хувь жил бүр нэмэгдэж байна.

• Олон тооны тусгай сан бий болж маш их хэмжээний мөнгө зарцуулж байгаагийн дийлэнхи нь санхүүгийн хувьд үр ашиггүй, төсвийн татаасаар санхүүжиж байна.

• Орон нутгийн төсвийн эрх мэдлийг нэмэгдүүлж, төвлөрлийг бууруулах чиглэлд томоохон дэвшил болсон. Гэхдээ аймгуудын төсвийн чадавхи, нөөц бололцоо сул хэвээр байна.

• Орон нутгийн төсвийн нэг хүнд ногдох зардлын хэмжээ эрс тэс ялгаатай бөгөөд ижил тэгш байдлын зарчим байхгүй байна.

• Хөрөнгө оруулалтад төсөв, гадаадын зээлээс бусад эх үүсвэрийг ашиглахгүй байна.

• Хөрөнгө оруулалтууд нь бодлогын зорилт, үйл ажиллагаануудтай уялдаж эрэмбэлэгдэх байдал хангалтгүй, хүлээгдэж буй үр ашиг нь тодорхойгүй20

Төсвийн төлөвлөлт тогтворгүй явж иржээ

Төсвийн урсгал болон нийт тэнцэл буурах талдаа, гадаад эдийн засгийн нөхцлөөс хэт хамааралтай боловч эдийн засаг өсөх чиглэлд дагаж сайжрах хамааралгүй байна.

21

Төсвийн алдагдлыг санхүүжүүлэхэд өрөөс өөр эх үүсвэр ашиглахгүй байна

Төсвийн тогтворжилтын сан ажиллаж эхэлснээр цаашид төсвийн алдагдлыг нөхөж тогтвортой байдлыг хангахад чухал эргэлт болно гэсэн хүлээлттэй байгаа. Гэхдээ 2013 онд тус санд орлого төвлөрөхгүй байх эрсдэл бий.

22

Өрийн дарамт болон гадаад өрийн эзлэх хувь хэмжээ нэмэгдэхээр байна

2013 оны төсөлд дотоодод богино хугацаатай бонд гаргахгүй харин 737.6 тэрбум төгрөгийн урт хугацаатай бонд гаргахаар төлөвлөжээ. Үүний хамт шинээр авах гадаадын төслийн зээлийг 2.7 дахин нэмэгдүүлж 572.5 тэрбум төгрөгт хүргэхээр төлөвлөсөн.

23

Тогтвортой байдлын зарим шалгуур үзүүлэлт алдагдах магадлалтай байна

Нэгдсэн төсвийн орлогыг “тэнцвэржүүлсэн” журмаар тооцдог байхшаардлага. Энэ шаардлага нь үнийн хэлбэлзлийг тооцох аргачлалыг баталсан бөгөөд түүнд нийцүүлэн гол нэрийн түүхий эдийн ирэх оны үнийг төсөвлөсөн байна. Уг аргачлалаар тооцсон нүүрс, зэс, алтны үнэ нь өнөөгийн байдлаар гаргасан прогнозын үнээс 18-22 хувь доогуур байгаа хэдий ч бодит үнэ түүнээс доош орсон тохиолдолд төсвийн орлого хэрхэн бүрдүүлэх талаар төсөөлөл байх шаардлагатай.

Нэгдсэн төсвийн тэнцвэржүүлсэн тэнцэл нь тухайн төсвийн жилийндотоодын нийт бүтээгдэхүүний хоёр хувиас илүүгүй алдагдалтай, эсхүлашигтай байх шаардлага. Танилцуулагдсан төсөл нь ДНБ-ий яг 2 хувьтай тэнцэх алдагдалтай байхаар төлөвлөгдсөн ч энэ хэмжээ нэмэгдэх хоёр төрлийн бодитой шалтаан байна. Нэгдүгээрт, ирэх оны ДНБ-ий хэмжээг төсөөлөхдөө энэ оноос 30 хувиар нэмэгдүүлж(оны үнээрээ) авсан нь инфляцийн өндөр өсөлттэй жилүүдэд ажиглагддаг өсөлт юм. Гэтэл ирэх онд Монголбанк, Засгийн газар хамтран инфляцийг 8 хувьд барих зорилт дэвшүүлсэн байгаа нь хэрэгжинэ гэж үзвэл эдийн засгийн бодит өсөлт 20 хувиас давсан байх (22%) ёстой болж байна. Эс тэгвэл ДНБ-д эзлэх төсвийн алдагдлын хувь илүү өндөр гарна.

24

Төсвийн эмзэг байдал өндөр байна (Д. Ган-Очир, 2012)

Төсвийн эмзэг байдлын шалгуур үзүүлэлтүүд,Үнэлгээний үр дүн

Шалгуур үзүүлэлтЭмзэг

байдал бага

Эмзэг байдал

дунд

Эмзэг байдал өндөр

Үнэлгээ

Үндсэн тэнцэл/ДНБ >1.5% 1.5; -1% <-1% Эмзэг байдал өндөр: 2013 онд -2% , 2012 онд -4.3%

ЗГ-ын өр/ДНБ <25% 25-60% >60% Эмзэг байдал дунд : 2013 онд 46% , 2013 онд 27.5%

Санхүүжилтийн эх үүсвэрийн хэрэгцээ

<5% 5-12% >12% Эмдэг байдал дунд 2013 оны хувьд тооцоогүй 2012 онд 10.4%

Зайлшгүй зардал/Нийт зардал

<50% 50-70% >70% Эмзэг байдал өндөрөөс дунд болж буурна. 2013 онд 65%, 2012 онд 72%

Түүхий эдийн орлого/Нийт орлого

<10% 10-20% >20% Эмзэг байдал өндөр. 2013 оны хувьд тооцоогүй 2012 онд 49.7%

25

Төсвийн богино хугацааны эрсдэл багагүй

Орлогын төлөвлөгөө тасрах эрсдэл байна Татварын орлогын төлөвлөлт нь эдийн засаг ирэх онд нэрлэсэн дүнгээр 30 хувь, бодит дүнгээр 22-с дээш (хэрэв инфляцийг 8 хувиас доош барьвал) хувиар өснө, мөн гол нэрийн түүхий эдийн үнэ “тэнцвэржүүлсэн” үнээс багагүй байна гэсэн таамаглалд суурилж байгаа.Гадаад эдийн засгийн нөхцөл байдал тааламжгүй байх нь бараг тодорхой байгаа нөхцөлд ийм хэмжээний өсөлт нь хэт өөдрөг төсөөлөлд орох бөгөөд ингэж төлөвлөх гол учир шалтгаан нь Оюутолгойн ордын олборлолт эхэлж буй, Засгийн газар олон улсын зах зээлээс мөнгө босгож томоохон бүтээн байгуулалтын төслүүдийг эхлүүлнэ гэсэн тооцоо юм.

Зарлагын өсөлтийн эрсдэл мөн бодитой байна Сангийн сайдын мэдэгдснээр 2013 оны төсөв нь зардал талдаа эрсдлийг тооцоолоогүй бөгөөд зардал бууруулах аливаа оролдлого нь төрийн байгууллагын хэвийн үйл ажиллагаанд сөргөөр нөлөөлнө гэжээ. (Г.Дарь, 2012) Нөгөө талаас төсвийн зардал нь мөн инфляцийн өсөлтийг нам түвшинд барьж чадна гэсэн хүлээлтэд уялдуулан өмнөх жилийнхээс 6 хувиар нэмэгдүүлсэн байгаа.

26

Тэнцлийн хэсгийн дүгнэлт

• Тэнцвэржүүлсэн ашиг, алдагдлыг ДНБ-ий 2 хувиас хэтрүүлэхгүй байх хууль зүйн орчин бүрдсэн нь төсвийн тогтвортой байдлыг хангахад чухал алхам болно.

• Тогтворжуулалтын сан ажиллаж эхэлж байгаа нь урт хугацаанд тогтвортой байдлыг хангахад ач холбогдолтой.

• Засгийн газрын өрийн дарамт хэвийн түвшинд байгаа ч жилээс жилд нэмэгдэж байна. Үүн дотроо гадаад өрийн хувь хэмжээ буурахгүй байгаа.

• Хуулиар тогтоосон шалгуур үзүүлэлтүүд зохистой хэмжээнд төлөвлөгдсөн ч зарим үр дүнгийн үзүүлэлт зохистой түвшнээс муудах магадлал өндөр.

• Төсвийн эмзэг байдал бүхэлдээ өндөр.

• Ихээхэн өөдрөг төсөөлөлд суурилсан төлөвлөгөөний улмаас төсвийн орлого төсөвлөснөөс бага байх эрсдэл бодитой байна.

• Мөн инфляци ЗГ-ын хүлээж буй нам түвшнээс өндөр байх тохиолдолд төсвийн зарлагын хэвийн байдал алдагдах эрсдэл байна.

• Гол нэрийн түүхий эдүүдийн үнийг тэнцвэржүүлсэн аргачлалаар тооцож эхэлснээр үнийн хэлбэлзлийн эрсдэл багасчээ. 27

Дүгнэлт – Төсвийн төслийн үнэлгээ

• Олон нийтийн оролцоо, хяналтгүй төлөвлөлт, хэрэгжүүлэлт

• Хэлэлцүүлгийн шатанд блон батлагдсан төсвийн талаар мэдээлэл

өгөхөд ахиц гарсан

• Парламентын хэлэлцүүлэг богино хугацаанд, чанаргүй болж байна

• Гол нэрийн түүхий эдүүдийн үнийн хэлбэлзлийн эрсдлийг тооцоолох шинэ практик

• Орлого, зарлага аль аль талдаа богино хугацааны өндөр эрсдэл

• Урт хугацаанд эрсдлийг удирдах Тогтворжилтын сан бий болсон

• Эдийн засгийн оролцоо, татварын ачаалал нь нэмэгдэж буй ч хөгжилд

нөлөөлөх эерэг нөлөө бага

• Төвлөрлийг сааруулахад ахиц гарсан

• Хөрөнгө оруулалт нь зорилотот бус

• Бодлогын хэрэгсэл болохын хувьд тогтвортой бус, тодорхой зорилгод чиглээгүй

• Богино хугацааны үр дүнгийн шалгуур үзүүлэлтүүд сайжирч байгаа

• Эмзэг байдал өндөр

• Өрийн дарамт бага, нэмэгдэх хандлагатай

Тогтвортойбайдал

Бодлогын уялдаа

Үйл явцЭрсдлийн удирдлага

28

Дэлгэрэнгүй тайлан, мэдээлэл:

Нээлттэй Нийгэм Форум

• Менежер Б.Мөнхсоёл

• soyoloo@forum.mn

“Иргэд Төсвөө Хянана” сүлжээ

• Д.Цэрэнжав

• www.tusuv.mn

Судлаач А.Батпүрэв

• bbatka@gmail.com

29