Budżet zadaniowy w administracji publicznejsuszynska.pl/ftp/Budzet-zadaniowy-w-administracji-publicznej.pdf · chanizm wyznaczania głównych priorytetów państwa, co szerzej otwiera

Budżet zadaniowyw administracji publicznej

Wydanie II (poprawione)

Warszawa 2010

Budżet zadaniowyw administracji publicznejRedakcjaMarta PostułaPiotr Perczyński

© 2010 Ministerstwo Finansów

Skład, opracowanie grafi czne: Drukarnia.pl

Korekta i redakcja techniczna:Departament Reformy Finansów Publicznych

Publikacja współfi nansowana przez Unię Europejską z Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.

ISBN: 978-83-930524-0-0

Druk: Drukarnia.pl

Spis treści

Przedmowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Rozdział I. Marta Postuła, Piotr Perczyński

Budżet zadaniowy – wprowadzenie; znaczenie wieloletniego planowania strategicznego w procesie budżetowania. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

1.1. Rola państwa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171.2. Defi nicje budżetu zadaniowego . . . . . . . . . . . . . . . . . 221.3. Harmonogram, strategie wdrożenia oraz zakres

wykorzystania budżetu zadaniowego. . . . . . . . . . . . . . 261.4. Zalety i wady budżetu zadaniowego . . . . . . . . . . . . . . 311.5. Planowanie wieloletnie i zarządzanie strategiczne jako

instrumenty wzmacniające budżetowanie zadaniowe. . .341.5.1. Planowanie wieloletnie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341.5.2. Planowanie strategiczne - priorytetyzacja wydatków. .38

1.6. Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

Rozdział II. Stanisław Owsiak, Katarzyna Stabryła-Chudzio

Budżet zadaniowy jako narzędzie poprawy alokacji środków publicznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

2.1. Defi nicja zadania. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 452.2. Przykłady formułowania zadań - doświadczenia polskie . .492.3. Kwestia ilości zadań realizowanych przez dysponentów . .552.4. Doświadczenia Holandii, Francji, Irlandii w kontekście

zadań . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 682.4.1. Holandia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 682.4.2. Francja. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 712.4.3. Irlandia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

2.5. Prawidłowe formułowanie zadań warunkiem skutecznego wykorzystania budżetu zadaniowego . . . 77

Rozdział III. Witold M. Orłowski

Cele formułowane w budżecie zadaniowym jako niezbędny element zarządzania środkami publicznymi przez efekty . . .81

3.1. Znaczenie poprawnego sformułowania celów w budżecie zadaniowym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

3.2. Różnice między celami stawianymi przed organizacją biznesową a instytucjami sektora publicznego . . . . . . 84

3.3. Podstawowe zasady towarzyszące formułowaniu celów . .893.4. Pożądany mechanizm formułowania celów . . . . . . . . 943.5. Macierz ocen poprawności formułowania celów

budżetu zadaniowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 973.6. Doświadczenia niektórych państw w zakresie

formułowania celów dla zadań fi nansowanych przez budżet państwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

3.6.1. Holandia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1093.6.2. Słowacja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1103.6.3. Irlandia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1113.6.4. Francja. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

3.7. Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

Rozdział IV. Andrzej Pogoda, Marek Chrzanowski, Krzysztof Marczewski

Fundamentalne znaczenie miernika jako elementu ściśle skorelowanego z celami w ramach budżetu zadaniowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

4.1. Rodzaje mierników . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1154.1.1. System (instrument) pomiaru wykonania zadań . 1154.1.2. Sposoby klasyfi kacji mierników stopnia realizacji

celów/zadań . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1194.1.2.1. Klasyfi kacje oparte na „zasadzie modelu

produkcji” lub „zasadzie 3 E” . . . . . . . . . . . . 1194.1.2.2. Klasyfi kacja oparta na Strategicznej Karcie

Wyników . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1374.2. Przesłanki, jakie powinny towarzyszyć doborowi

danego rodzaju miernika do zadania . . . . . . . . . . . . 145

4.2.1. Określenie misji i celów danego zadania lub programu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

4.2.2. Identyfi kacja do czego służyć będzie informacja otrzymana w wyniku zastosowania danego miernika . 146

4.2.3. Zidentyfi kowanie, które aspekty wykonania zadań będą podlegać pomiarowi. . . . . . . . . . . . . . . . . . 146

4.2.4. Wybór mierników wykonania zadań . . . . . . . . . . 1494.2.5. Wybór kryterium oceny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1494.2.6. Wyjaśnienie przyczyn dobrego lub złego wykonania

zadań . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1504.2.7. Zaprezentowanie wyników dokonanych

pomiarów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1514.3. Częste błędy popełniane przy tworzeniu mierników

– dobre i złe praktyki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1514.3.1. Przykłady dobrych praktyk . . . . . . . . . . . . . . . . . 1514.3.2. Przykłady złych praktyk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1564.3.3. Ocena jakości mierników. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

4.4. Holandia, Francja i Irlandia jako kraje posiadające kilkuletnie doświadczenie w zakresie formułowania mierników . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

4.4.1. Holandia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1614.4.2. Francja. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1644.4.3. Irlandia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168

4.5. Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170

Rozdział V. Marta Postuła, Piotr Perczyński

Budżet zadaniowy a Polska; uwagi końcowe . . . . . . . . . . 1735.1. Prace nad budżetem zadaniowym w Polsce w latach

2006–2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1735.2. Kierunek prac nad metodyką budżetu zadaniowego

w roku 2008 i latach następnych. . . . . . . . . . . . . . . . 1765.2.1. Działania podjęte w 2008 r.. . . . . . . . . . . . . . . . . 176

5.2.1.1. Harmonogram prac nad wdrożeniem budżetu zadaniowego w latach 2008-2015 . . . . . . . . 177

5.2.1.2. Nowa metodologia oparta na funkcjonalnym i zadaniowym układzie budżetu . . . . . . . . . . 179

5.2.1.3. Nowe regulacje prawne w zakresie budżetu zadaniowego w Polsce – zmiany w ustawie o fi nansach publicznych . . . . . . . . . . . . . . . . 182

5.2.1.4. Programy wieloletnie w ustawie budżetowej w układzie zadaniowym . . . . . . . . . . . . . . . . 183

5.2.1.5. Opracowanie uzasadnienia do projektu ustawy budżetowej na 2009 r. – wnioski na przyszłość. .184

5.3. Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188

Aneks 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189Aneks 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193Aneks 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204Noty o autorach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211Bibliografi a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213Dokumenty i akty prawne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217

9

Przedmowa

Od kilku lat podejmowane są przez rząd polski starania, aby proce-sy zmian modernizacyjnych związane z przyjęciem Polski do Unii Euro-pejskiej poszerzone zostały również o reformę fi nansów publicznych, polegającą na wdrożeniu najnowszych osiągnięć światowych w za-kresie nowoczesnych metod planowania oraz zarządzania wydatkami publicznymi – tj. planowania wieloletniego wydatków, a także ściśle powiązanego z tym planowaniem – budżetu zadaniowego.

Niniejsza publikacja, będąca rezultatem pierwszego etapu inten-sywnych prac o charakterze badawczo-analitycznym nad założenia-mi budżetu zadaniowego prowadzonych z inicjatywy Ministerstwa Finansów, została wydana po raz pierwszy w 2008 r. – w ramach realizacji projektu współfi nansowanego z projektu umieszczonego w priorytecie V. Dobre rządzenie, Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Europejskiego Funduszu Społecznego.

Pierwsza edycja tej książki spotkała się z bardzo dużym zaintereso-waniem pracowników administracji publicznej oraz środowisk akade-mickich, z uwagi na fakt, iż jej autorzy, wśród których znaleźli się naj-wybitniejsi polscy eksperci i praktycy w zakresie fi nansów publicznych – w przystępny sposób starali się przedstawić podstawowe i najważ-niejsze pojęcia związane z budżetem zadaniowym w kontekście naj-nowszych rozwiązań przyjmowanych przez Ministerstwo Finansów.

Ze względu na to, iż publikacja ta stanowiła bardzo poszukiwa-ną pomoc merytoryczną dla dysponentów w bieżących pracach wdrożeniowych zdecydowano, aby tytuł ten wznowić, tak aby mógł on nadal przyczyniać się do lepszego zrozumienia przesłanek reformy oraz upowszechniać informacje o nowej metodzie budże-towania. Wznowienie stało się niezbędne tym bardziej, iż pierwszy etap prac metodologicznych nad budżetem zadaniowym omówio-nych we wspomnianym opracowaniu zyskał swoją kontynuację w 2009 r., czego wynikiem stała się najnowsza pozycja – Wdra-żanie budżetu zadaniowego1 (opublikowana w grudniu 2009 r.), odnosząca się w szczególnym stopniu do operacyjnych aspektów wdrażania reformy.

1 M. Postuła, P. Perczyński (red.): Wdrażanie budżetu zadaniowego, Mini-sterstwo Finansów, Warszawa 2009

10

Przedmowa

Przypomnieć należy, iż książka Budżet zadaniowy w administracji publicznej, której drugie wydanie – dzięki wsparciu Europejskiego Funduszu Społecznego – mamy możliwość ponownie przekazać do rąk Czytelników, w szczególny sposób koncentruje się na 2008 r, kie-dy to reforma nabrała szczególnej dynamiki po przejęciu tego zada-nia przez Ministerstwo Finansów. W okresie tym przeprowadzono intensywne prace i podjęto zasadnicze rozstrzygnięcia w zakresie rozwoju metodologii wdrażanego systemu (czego rezultatem było uzyskanie obecnie obowiązującej struktury budżetu zadaniowego opierającej się na nowym, funkcjonalnym układzie wydatków, a tak-że pierwszej wieloletniej projekcji wydatków w układzie zadanio-wym na 2009 r.).

Kolejnym ważnym etapem tych prac jest – od początku 2009 r. – realizacja drugiego etapu szeroko zakrojonych działań w kwe-stiach mających fundamentalne znaczenie dla zapewnienia rze-czywistego i efektywnego funkcjonowania budżetu zadaniowe-go, a które jednocześnie (co wynika z doświadczeń wielu krajów) wiążą się zazwyczaj z największymi trudnościami. Do wyzwań tych należy po pierwsze, podniesienie jakości stanowienia celów budżetowych, w tym zapewnienie pełnej spójności zadaniowego planowania fi nansowego z aktualnym systemem planowania stra-tegicznego państwa i rządu (dokumenty strategiczne oraz pro-gramowe), po drugie zaś – doskonalenie metod pomiaru stopnia osiągania tych celów (realizacji zadań publicznych).

Wychodząc naprzeciw tym wyzwaniom w resorcie fi nansów opracowano jednolite zasady defi niowania celów zadań i podzadań w budżecie zadaniowym2, będące swoistym przewodnikiem o cha-rakterze metodycznym mającym upowszechniać w polskich instytu-cjach publicznych najlepsze krajowe oraz światowe standardy odno-szące się do metodologii zastosowania planowania strategicznego w kontekście planowania budżetowego.

Ponadto, w celu zapewnienia jak najszerszego wykorzystania powyższych reguł ustanowiono stanowisko Koordynatora Krajo-wego Budżetu Zadaniowego, któremu, oprócz zadań związanych

2 Ogłoszone w Komunikacie Ministra Finansów nr 9 z dnia 17 czerwca 2009 r., w sprawie standardów defi niowania celów dla jednostek sektora fi nansów pub-licznych w zadaniowym planie wydatków na rok 2010

11

Przedmowa

z koordynacją prac wdrożeniowych, udzielono specjalnych pre-rogatyw do przeprowadzania procedury weryfi kacji poprawności stanowienia celów, w aspekcie ich zgodności ze wspomnianymi standardami. Jak duży jest stopień złożoności oraz znaczenie procesu koordynacji celów zawartych w nowym modelu budżetu z celami wskazywanymi przez rząd w dokumentach o charakte-rze strategicznym i programowym, można się było przekonać, m.in. w trakcie wielodniowych konsultacji uzgodnieniowych la-tem 2009 r., podczas których wypracowywano strukturę celów budżetu zadaniowego.

Spotkania z poszczególnymi resortami, były prawnie wiążącą częścią procedury planowania budżetowego (na tym etapie procesu wdrażania na potrzeby zadaniowego planu wydatków). Dzięki wie-dzy i zaangażowaniu przedstawicieli resortów, a także ich wytrwa-łości w przystosowywaniu się do nowych wymogów, wypracowano spójny układ celów budżetowych.

W zakresie drugiej ze wspomnianych – kluczowych dla budżetu zadaniowego – kwestii, w sposób szczególny potraktowano potrze-bę zapewnienia odpowiedniego potencjału dla systemu pomiaru zadań publicznych, mającego stanowić merytoryczne wsparcie dla wszystkich instytucji publicznych objętych budżetowaniem zadanio-wym. Dążąc do stworzenia narzędzia takiego wsparcia, na zlece-nie i pod nadzorem Ministerstwa Finansów, a także we współpra-cy z odpowiednimi resortami, eksperci wybranych fi rm doradczych przygotowali bazy mierników dla pięciu funkcji państwa (głównych jednostek struktury budżetu zadaniowego). Podczas sporządzania planu wydatków na lata 2010-2012 w układzie zadaniowym, dys-ponenci po raz pierwszy mieli możliwość (ale nie obowiązek) sko-rzystania z tej bazy mierników. Pierwszy etap prac nad miernikami objął funkcje kluczowe z punktu widzenia rozwoju gospodarczego państwa i uwarunkowań działalności przedsiębiorstw, a także funk-cję dotyczącą zarządzani instytucjami publicznymi. Wspomniane funkcje to:

- funkcja 6. Koordynacja polityki gospodarczej kraju,- funkcja 18. Sprawowanie i wykonywanie wymiaru sprawiedliwości,- funkcja 19. Budowa, rozbudowa i utrzymanie infrastruktury trans-

portowej,

12

Przedmowa

- funkcja 21. Prowadzenie polityki rolnej oraz rybackiej, - funkcja 22. Planowanie strategiczne oraz obsługa administracyj-

na i techniczna.

Obecnie realizowane są przygotowania do objęcia przedmioto-wą bazą mierników kolejnych ośmiu funkcji państwa, co jest wyra-zem starań Ministerstwa Finansów o podniesienie jakości mierników w całym budżecie zadaniowym, a zarazem do zapewnienie rzetelne-go i sprawnego mierzenia efektów wydatkowanych środków pub-licznych. W kontekście mierzenia zadań publicznych, należy pod-kreślić, iż ważnym rozstrzygnięciem przyjętym przez Ministerstwo Finansów jest również racjonalizacja aparatu pomiaru poprzez usta-nowienie reguł w zakresie ograniczenia ilości kreowanej informacji efektywnościowej (limit mierników obowiązuje na poziomie zadań oraz podzadań), co jest zgodne z najnowszymi doświadczeniami i praktyką niektórych krajów OECD.

Przy wykorzystaniu rezultatów wszystkich wymienionych prac w Ministerstwie Finansów sporządzono dwa zadaniowe plany wy-datków: na 2009 r. (objął całość wydatków budżetu państwa), a tak-że na 2010 r. (włączający w zakres budżetu zadaniowego również wszystkie agencje rządowe, a także wybrane osoby prawne i fun-dusze celowe), które stanowią znaczący postęp w kierunku pełnego wdrożenia budżetu zadaniowego w Polsce.

Funkcjonalny układ wspomnianych dokumentów został wzmoc-niony dodatkowo w budżecie zadaniowym na 2010 r. poprzez me-chanizm wyznaczania głównych priorytetów państwa, co szerzej otwiera ten system na możliwości rozszerzenia zastosowania tego narzędzia w strategicznym zarządzaniu państwem, również w od-niesieniu do uzyskiwania syntetycznej oceny wykonania nadrzęd-nych celów państwa. Dzięki takiemu układowi dysponujemy przej-rzystszą, bardziej skonsolidowaną informacją o poziomie udziału wydatków na realizację celów priorytetowych w ogólnej kwocie wy-datków kosztów ponoszonych na całą politykę państwa.

Zasadniczym warunkiem pełnego wdrożenia budżetu zadanio-wego oraz wieloletniego planowania fi nansów publicznych było opracowanie oraz uchwalenie przez Parlament podstaw praw-nych dla nowego systemu. Takie podstawy prawne odpowiadające

13

Przedmowa

w pełni wymogom i skali złożoności przedmiotu tej reformy zostały umieszczone w nowej ustawie o fi nansach publicznych, która zo-stała przyjęta w II połowie 2009 r. i wejdzie w życie (w przypadku znacznej większości przepisów) od początku 2010 roku. Zapisy tego aktu prawnego określają m.in.:– podstawowe pojęcia budżetu zadaniowego,– sposób zadaniowego prezentowania programów wieloletnich,– zasady nadzoru i kontroli efektywności i skuteczności realizacji

planów w układzie zadaniowym na podstawie mierników stop-nia realizacji celów.Ponadto ustawa ustala dla Ministra Finansów obowiązek okre-

ślenia: szczególnych zasad rachunkowości – ewidencji wykonania budżetu w układzie zadaniowym, zasad sprawozdawczości zada-niowej, zasad sporządzania tzw. planu działalności w ujęciu zada-niowym. Ważnym zapisem ustawy jest też to, iż zgodnie z nową ustawą o fi nansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. pierw-szy Wieloletni Plan Finansowy Państwa będzie uchwalony – również w ujęciu zadaniowym – do dnia 31 lipca 2010 r.

Zdając sobie sprawę z faktu, iż skuteczność funkcjonowania budżetu zadaniowego jest wynikiem rzeczywistego wykorzystania wyników informacji efektywnościowej w procesie budżetowania, rozpoczęto prace nad założeniami systemu sprawozdawczości za-daniowej, która stanie się podstawą do budowy systemu ewaluacji budżetu zadaniowego.

W tym zakresie ważnym krokiem było opracowanie informacji z realizacji wydatków w układzie zadaniowym za 2008 r.3, a tak-że informacji dotyczących aktualnego stanu realizacji programów wieloletnich, w przypadku których w bieżącym roku wprowadzono sprawozdawczość kwartalną.

Warto także wspomnieć o tym, iż trwają obecnie prace nad za-łożeniami dla systemu informatycznego wspomagającego obsługę

3 Informacja ta stanowi część Sprawozdania z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2008 r., które 17 lipca 2009 r. zostało przyjęte uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. Pierwsze próby ze sprawo-zdawczością zadaniową podjęto w ramach Sprawozdania z wykonania budżetu państwa za 2007 rok, gdzie zaprezentowano po raz pierwszy informację doty-czącą wykonania zadaniowego planu wydatków powstałego w ramach pilotażu dla części Nauka oraz części Szkolnictwo wyższe.

14

Przedmowa

budżetu państwa w układzie zadaniowym, który realizował będzie trzy podstawowe procesy budżetowania, tj. planowanie, wykonywa-nie oraz sprawozdawczość z realizacji budżetu w nowym układzie. Prowadzone są również działania przygotowawcze do przeprowa-dzenia szczegółowej analizy systemów fi nansowo-księgowych sto-sowanych w poszczególnych jednostkach opracowujących budżet zadaniowy.

Zamierzeniem polskiego rządu jest wdrożenie budżetu zadanio-wego opartego na wieloletnim planowaniu wydatków oraz gospo-darowania środkami publicznymi w oparciu o cele zgodne ze wska-zaniami wynikającymi z dokumentów programowych oraz strate-gicznych rządu, a także umożliwienie oceny stopnia osiągnięcia tych celów za pomocą sprawozdawczości opartej na mierzeniu efektów działalności instytucji publicznych.

Informacje uzyskane dzięki obserwacji mierników budżetu zada-niowego mają służyć informowaniu społeczeństwa (podatników) w przejrzysty sposób o celowości, skuteczności oraz efektywności wydatków ponoszonych przez sektor publiczny na poszczególne zadania państwa, podnoszeniu poziomu jakości debaty publicznej wobec projektu ustawy budżetowej, a także pomagać (poprzez wnioski wynikające z ewaluacji) w lepszym planowaniu alokacji środków na następne lata budżetowe. Ponadto dąży się, aby budżet zadaniowy pomagał w ustanawianiu optymalnie wysokich standar-dów realizacji obowiązków państwa wobec jego obywateli, a także poprawiał możliwości w zakresie społecznej kontroli realizacji tych standardów – co przyczynić się powinno do dalszego wzmacniania instytucji społeczeństwa obywatelskiego.

Oczekuje się, iż stosowanie budżetu zadaniowego oraz wielolet-niego planowania będzie upowszechniać kulturę ewaluacyjną oraz promować myślenie strategiczne w praktyce dysponowania środka-mi publicznymi, a ponadto – poprzez zwiększenie transparentności dokumentacji budżetowej – poprawiać poziom zaufania obywateli wobec instytucji publicznych.

Należy przy tym podkreślić, iż z aktualnej oceny praktycznego zastosowania przyjętych rozwiązań istnieje ewidentna konieczność dalszego ich doskonalenia, a także potrzeba kontynuacji poszerza-nia umiejętności posługiwania się tym nowym narzędziem przez kie-

15

Przedmowa

rownictwo oraz pracowników administracji publicznej, czemu służą m.in. intensywne szkolenia realizowane w ramach projektu Europej-skiego Funduszu Społecznego. I czemu służyć będzie – mamy głębo-kie przekonanie – druga edycja niniejszej książki.

17

Rozdział IBudżet zadaniowy – wprowadzenie; znaczenie wieloletniego planowania strategicznego w procesie budżetowania

Marta Pos tu ła , P io t r Pe rczyńsk i

1.1. Rola państwa

Jednym z głównych tematów podejmowanych we współczesnej ekonomii (zwłaszcza w dziedzinie fi nansów publicznych) jest zagad-nienie realizowania przez państwo zadań na rzecz swych obywa-teli. Zaspokajać ich potrzeby może, jak wiadomo, również rynek. Istnieją wszakże rozliczne przyczyny sprawiające, że jest on w tej dziedzinie niedostatecznie efektywny. Jego działanie ograniczają choćby zakłócenia wynikające z samej natury dóbr publicznych, czy też takie przyczyny zewnętrzne, jak brak pełnej informacji, bez-robocie, infl acja, nierównowaga itp. Niemożność pełnej regulacji w sferze publicznej przez czynniki rynkowe uznaje się powszechnie za uzasadnienie ingerencji, czy też interwencji przez państwo.

Powszechna jest jednak również świadomość, że państwo bywa co najmniej równie niesprawne i nieefektywne, jak rynek. Głównymi przyczynami w tym przypadku są (podobnie, jak ma to w przypadku sił rynkowych) niepełna informacja, ograniczona kontrola nad dzia-łaniem prywatnych podmiotów, a dodatkowo kwestie społeczno-polityczne i ograniczenia z nimi związane. Przeciwnicy interwencji państwa – czy też, w innym ujęciu, zwolennicy deregulacji i prywa-tyzacji – uważają, że wspomniane źródła zawodności państwa są wystarczającym argumentem za tym, aby państwo powstrzymywa-ło się od interwencji w gospodarce i nie ingerowało w mechanizmy rynkowe.

Następująca w ostatnich dziesięcioleciach transformacja roli państwa polega na ograniczeniu jego dotychczasowych zadań. Nie oznacza to, że jego rola zanika lub staje się mniej istotna. Powstaje natomiast sytuacja, w której tradycyjne funkcje i zadania państwa dzieli się na systemowe, kluczowe dla rozwoju społeczno-gospo-

18

Marta Postuła, Piotr Perczyński

darczego państwa, należące do domeny centralnych organów wła-dzy publicznej i operacyjne, odnoszące się do działań usługowych, które mogą być wykonywane przez inne jednostki. Te drugie rze-czywiście ulegają ograniczeniu, natomiast rola i znaczenie dzia-łań systemowych znacząco wzrasta. Niezbędne jest przy tym, by funkcjonujący w ramach państwa system fi nansów publicznych był zrozumiały i akceptowany przez wszystkie podmioty gospodarcze – tak państwowe, jak i prywatne (przedsiębiorców i gospodarstwa domowe).

Trzeba jednak wyraźnie zaznaczyć, że w ostatnich dziesięcioleciach pojawiło się wiele czynników ograniczających skalę udziału sektora publicznego w gospodarce. Jednym z nich są zmieniające się syste-my podatkowe w poszczególnych krajach, w większości zakładające zmniejszenie obciążeń podatkowych, jak również zmianę samej struk-tury dochodów podatkowych sektora fi nansów publicznych.

Zmiany w systemach podatkowych przeprowadzane są zazwy-czaj w obliczu wysokiego bezrobocia, niskich nakładów w rozwój kapitału ludzkiego, a także narastającej pauperyzacji społeczeń-stwa. Coraz większego znaczenia nabierają wówczas poglądy, że nadmierne obciążenia podatkowe powodują zmniejszenie aktyw-ności zawodowej ludności, ograniczenie legalnego zatrudnienia na rzecz „szarej strefy”, a nawet żądania większych osłon socjalnych, szczególnie w grupach o najniższych dochodach. Wysoko rozwi-nięte państwa świata, w tym kraje Unii Europejskiej, stanęły w tym kontekście przed koniecznością zmodyfi kowania systemów podat-kowych w kierunku poprawy sytuacji na rynku pracy i zwiększenia zachęt do podejmowania aktywności zawodowej. Było to niezwykle trudne, ponieważ pogodzenie ze sobą takich systemów podatko-wych i jednoczesne zapewnienie wystarczającej ilości środków na sfi nansowanie innych wydatków państwa w wielu przypadkach wzajemnie się wyklucza. W związku z tym zainicjowano działania na rzecz racjonalizacji i uproszczenia systemów podatkowych, przede wszystkim przez rozszerzenie bazy podatkowej tak, aby zapewnić uzyskanie zbliżonych dochodów przy jednocześnie niższej realnej stawce podatkowej.

W państwach, w których nastąpiła w ostatnich dekadach transformacja ustrojowa, dodatkowym czynnikiem, zmieniającym

19

Budżet zadaniowy – wprowadzenie; znaczenie...

spojrzenie na skalę ingerencji państwa w system wolnorynkowy, jest spuścizna po 30-letnim okresie chronicznych problemów z defi cytem, kiedy to właśnie konieczność kontroli defi cytów i zadłużenia sektora publicznego przyczyniła się do zmniejszenia wydatków publicznych. Jeśli chodzi o kraje członkowskie Unii Eu-ropejskiej, to w ich przypadku dodatkowym elementem była sta-ła presja na spełnienie kryteriów z Maastricht i przystąpienie do unii monetarno-walutowej, co także przełożyło się na redukcję podstawowych wydatków sektora publicznego w latach 90-tych ubiegłego stulecia.

Należy zaznaczyć także, że niskie tempo rozwoju gospodarczego w UE oraz obawy przed narastającymi konsekwencjami starzenia się społeczeństw spowodowały dodatkowe naciski na konieczność po-prawy efektywności wydatkowania środków publicznych. Wyrazem tych obaw jest m.in. Strategia Lizbońska. W rezultacie coraz bardziej znacząca stała się wiedza, czy wydatki rządowe spełniają pozytywną role w funkcjonowaniu gospodarki – a jeśli tak, to w jakim zakresie.

Najnowsza literatura z zakresu endogenicznej teorii wzro-stu przewiduje, że zmiany polityki fi skalnej mogą oddziaływać na współczynnik długoterminowego rozwoju przez wpływ na chociaż-by takie determinanty wzrostu, jak kapitał ludzki, rozwój nowych technologii, itp.

Wieloletnie doświadczenia w posługiwaniu się instrumentami fi skalnymi skłaniają do postawienia tezy, że nie można w sposób jednoznaczny określić uniwersalnych standardów polityki fi skalnej. Konieczne jest kierowanie się zasadą relatywizmu, czyli doboru na-rzędzi fi skalnych4 do panujących warunków gospodarczych, po-litycznych, kulturowych, religijnych itp. Rozwój instytucji państwa (czy, szerzej, władz publicznych) oraz rozwój cywilizacyjny zmuszają do wykorzystywania przez państwo takich narzędzi fi skalnych, jak podatki i wydatki publiczne. To właśnie właściwe stosowanie tych narzędzi zapewnia wysoką jakość fi nansów publicznych oraz ma za-sadniczy wpływ na procesy gospodarcze.

Bezpośredni wpływ polityki fi skalnej na jakość fi nansów publicz-nych może być mierzony na dwa sposoby. Pierwszy z nich polega na

4 Financial Market in Poland, Warszawa 2002, s. 7.

20


skoncentrowaniu uwagi na wpływie, jaki mogą mieć wydatki pub-liczne na wzrost gospodarczy, a drugi na ekonometrycznym mierze-niu tego wzrostu.

Z doświadczeń państw członkowskich UE wynika, że efektyw-ne wydatkowanie fi nansów publicznych w średnim okresie ułatwia i usprawnia polityczny proces podejmowania decyzji (np. na poziomie rządów) dotyczących realokacji środków w ramach szerokiej kategorii wydatków publicznych, przez co pozwala na (stosunkowo) bezbo-lesny wzrost wydatków lub ich obniżenie w stosunku do wcześniej zaplanowanego poziomu. Ponadto w literaturze dotyczącej wyników gospodarowania środkami budżetowymi5 duży nacisk kładzie się na stałe ograniczenia budżetowe (efektywna kontrola zagregowanych kategorii wydatków), które stanowią warunek wstępny dla decen-tralizacji kontroli zarządzania i uwolnienia realokacji wydatków w ra-mach szerokiej kategorii wydatków publicznych.

Wydatkowanie zgromadzonych środków pieniężnych jest osta-tecznym skutkiem fi skalnej aktywności władz tak państwowych, jak samorządowych. Wydatki publiczne są bezpośrednio związane z re-alizacją funkcji, celów i zadań państwa.

Podstawowe kryterium podziału wydatków publicznych wiąże się właśnie z funkcjami państwa. Znajdują one swoje odzwiercied-lenie w formułowanych celach i zadaniach, które mają obiektywny, ponadczasowy charakter, realizowanych w ramach każdego ustroju społeczno-politycznego.

Zagadnienia związane z fi nansami publicznymi w kontekście funkcji poddawane są analizie pod kątem:

• prawa regulującego ich funkcjonowanie;• skali uczestnictwa państwa w procesach alokacji czynników wy-

twórczych oraz redystrybucji dochodów;• poziomu oraz rodzajowej struktury wydatków dokonywanych

przez państwo w kontekście realizowanych zadań;• procesu pozyskiwania środków do budżetu, czyli tzw. ogólnej

teorii opodatkowania, badającej podstawy prawne i zasady po-boru podatków, technikę opodatkowania i skutki makroekono-

5 J. Tomkiewicz, Polityka fi skalna w Polsce. Stymulator wzrostu czy źródło prob-lemów, w: Strategia szybkiego wzrostu gospodarczego w Polsce, (red.) Grzegorz W. Kołodko, Wydawnictwo WSPiZ Warszawa 2004, s. 309.

21


miczne systemu podatkowego, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu na defi cyt budżetowy i dług publiczny, a także szczegó-łowej teorii podatków, tj. teorii pozytywnej, opisującej praktykę rozwiązań podatkowych.Drugie kryterium podziału wydatków publicznych, które ma

związek z ostatecznym wykorzystaniem PKB, to wyodrębnienie w ich strukturze dwóch zasadniczych kategorii:

• wydatków realnych • wydatków transferowych.

W ramach wydatków realnych następuje zużycie elementów PKB w drodze zakupu dóbr i usług przez jednostki należące do sektora publicznego. Wydatki te mają istotne znaczenie dla funkcjonowa-nia gospodarki, gdyż tworzą w sposób bezpośredni popyt na dobra i usługi. Natomiast wydatki transferowe dokonywane są na rzecz innych podmiotów, co wynika z prowadzonej przez państwo polity-ki fi nansowej albo wiąże się z istniejącym systemem fi nansów pub-licznych. Dlatego też, mówimy o transferach wewnętrznych, czyli takich, które są dokonywane wewnątrz systemu fi nansów publicz-nych i oznaczają wydatki publiczne jednych dysponentów funduszy publicznych na rzecz innych. W wyniku tych transferów nie zmie-nia się ogólna wielkość środków publicznych, natomiast zmienia się struktura ich fi nalnego wydatkowania.

Transfery zewnętrzne stanowią drugą grupę wyróżnianą w ra-mach wydatków transferowych i dokonywane są na rzecz pod-miotów znajdujących się poza sektorem publicznym, np. przed-siębiorstw prywatnych czy bezpośrednio obywateli. Innymi słowy, oznaczają one zasilanie podmiotów prywatnych w pieniądz, pocho-dzący ze środków publicznych, i mogą być związane z fi nansowym wspieraniem przez władze publiczne realizacji ważnych celów spo-łecznych lub gospodarczych, takich jak np. spółdzielcze i prywatne budownictwo mieszkaniowe. Ponadto w ramach transferów należy wymienić dotacje podmiotowe, które są związane z całokształtem działalności danego podmiotu, oraz dotacje przedmiotowe, które wiążą ilość środków publicznych z konkretnymi potrzebami lub ce-lami wydatkowania.

Mając na względzie złożoność procesów zachodzących w ra-mach fi nansów publicznych oraz osiągniecie tak postawionych

22


przed fi nansami publicznymi zadań i celów, niezbędne jest wyko-rzystywanie nowoczesnych metod zarządzania nimi. Z jednej strony, potrzebna jest rozbudowa bazy poboru podatków oraz poprawa ściągalności podatków i innych dochodów Skarbu Państwa, z dru-giej zaś – weryfi kacja wydatków fi nansowanych ze środków pub-licznych pod kątem ich celowości, efektywności, a także skali. Stale aktualna pozostaje kwestia dopuszczalnej wielkości możliwego do sfi nansowania defi cytu i długu publicznego.

Należy w tym miejscu podkreślić, że najważniejszym instrumen-tem zarządzania fi nansami publicznymi jest, prezentowany w ujęciu rocznym, budżet państwa, który stanowi plan fi nansowy państwa, obejmujący dochody i wydatki budżetowe, oraz plan przychodów i rozchodów. Benefi cjentem środków publicznych jest społeczeń-stwo – wszyscy obywatele. Realizację całości wykazu zadań pań-stwa, wynikającego z zapisów systemu prawa (konstytucji, ustaw, rozporządzeń, umów międzynarodowych), należy traktować jako uniwersalny, ogólny obowiązek państwa wobec obywateli.

Dokument budżetowy jako plan fi nansowy tradycyjnie określa alokację środków publicznych na poszczególne instytucje i obsza-ry działalności państwa. Wykonywanie zadań publicznych powinno przynosić konkretne – a także wymierne pod względem jakościo-wym i ilościowym – rezultaty, które będą optymalnie wysokie w od-niesieniu do poniesionych przez podatników nakładów.

Maksymalizacja efektywności działań państwa przy wykonywa-niu jego ustawowych zadań ma doniosłe znaczenie dla dalszego rozwoju każdego państwa. Z tego też względu istnieje ważna po-trzeba, aby sposób planowania budżetu i wydatkowania środków publicznych był podporządkowany nowoczesnym zasadom i me-todom zarządzania fi nansami publicznymi – polegającym między innymi na budżecie zadaniowym.

1.2. Defi nicje budżetu zadaniowego

Budżet zadaniowy jest metodą zarządzania fi nansami publicznymi stosowaną i wprowadzaną w systemach fi nansów publicznych wielu krajów członkowskich OECD, a także zalecaną przez (między innymi) Komisję Europejską. Wpisuje się ona w szeroki ogólnoświatowy trend

23


głębokiej transformacji administracji publicznej oraz wprowadzania na szeroką skalę podejścia określanego mianem Nowego Zarządzania Publicznego (New Public Management – NPM)6. Podejście to stanowi próbę zastosowania w sektorze publicznym zasad i modeli zarządza-nia znanych i wypróbowanych z powodzeniem w działalności sektora prywatnego. Nowe zarządzanie publiczne było odpowiedzią na coraz gorszą ocenę (tak w opinii administracji centralnej, jak lokalnej) funk-cjonowania administracji i sektora publicznego przez społeczeństwo. Model administracji publicznej według NPM winien opierać się na na-stępujących podstawowych założeniach:1. Administracja publiczna powinna być zorientowana w pierwszej

kolejności na osiąganie wyników, a dopiero później na procesy i działania.

2. Aby osiągnąć wyniki, administracja publiczna powinna tam, gdzie dostarcza określonych produktów i świadczy usługi, czy-nić lepszy użytek z mechanizmów konkurencji rynkowej.

3. Administracja publiczna powinna być zorientowana na kon-sumentów. Organy i – przede wszystkim – agencje rządowe powinny postrzegać osoby i organizacje, z którymi wchodzą w kontakt, jako swoich klientów czy konsumentów, których po-trzeby należy znać i zaspokajać.

4. Administracja publiczna winna zwracać większą uwagę na spo-sób, w jaki czyni użytek ze swoich ludzkich, rzeczowych i fi nan-sowych zasobów; szczególny nacisk należy położyć na zmniej-szenie kosztów świadczenia usług publicznych, a jednocześnie na zwiększenie ich jakości. Jednym słowem chodzi o „osiągnię-cie więcej mniejszym nakładem” (doing more with less).

5. Kulturę organizacyjną administracji publicznej powinna charak-teryzować elastyczność, innowacyjność, nastawienie na rozwią-zywanie problemów i przedsiębiorczość.7

6 Nowe Zarządzanie Publiczne pojawiło się najpierw w Wielkiej Brytanii, Australii i Nowej Zelandii w latach osiemdziesiątych XX w., a od początku lat dziewięćdzie-siątych rozpowszechniło się w Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej (na temat NPM w Nowej Zelandii zob. Mariusz Swora, Państwo kontraktujące. Reforma sekto-ra państwowego w Nowej Zelandii, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, z. 4/2005, s. 149 i n.). W mniejszym lub większym zakresie jego recepcja ma dzisiaj miejsce praktycznie w każdym kraju europejskim, także w Polsce.

7 J. Supernat, Administracja publiczna w świetle koncepcji New Public Manage-

24


Początki wdrażania tej metody sięgają lat 40-tych ubiegłego wieku w USA. W Stanach Zjednoczonych miały one u swego pod-łoża powszechne społeczne odczucie, że tradycyjna, biurokratycz-nie zorganizowana administracja publiczna jest bezużyteczna i bez przyszłości. Skutek był taki, że społeczeństwo amerykańskie utraciło praktycznie wiarę i zaufanie do administracji publicznej. W przeko-naniu Amerykanów administracja federalna marnotrawiła blisko po-łowę gromadzonych podatków (czterdzieści osiem centów z każde-go dolara). Takie myślenie skłoniło do wykorzystania w administracji narzędzia jakim był budżet zadaniowy.

Mnogość krajów i wariantów budżetu zadaniowego w Europie i na świecie powoduje wieloznaczność terminologiczną, a czasem wręcz pewien chaos defi nicyjny. Prześledziwszy defi nicje zagra-niczne i krajowe możemy wysnuć jednak pewne uogólnienia i wy-szczególnić wspólne, najistotniejsze elementy. I tak, w popularnej defi nicji autorstwa Allena i Tomassi’ego budżet zadaniowy „polega na przyporządkowaniu operacji fi nansowych dokonywanych przez rząd (administrację) do funkcji i programów realizujących określone cele polityki społeczno-gospodarczej; określeniu mierników dla każ-dego z programów lub zadań oraz mierzeniu kosztów realizacji tych zadań i ich efektów”.8 Inna powszechnie używana defi nicja odno-si budżet zadaniowy „do mechanizmów i procesów zachodzących w sektorze fi nansów publicznych – obliczonych na wzmocnienie za-leżności między nakładami a rezultatami – poprzez kompleksowe wykorzystanie informacji o stopniu wykonania zadań, co ma na celu lepsze zarządzanie środkami publicznymi”.9

W ostatnich latach podjęto również w Polsce wiele interesują-cych prób defi niowania budżetu zadaniowego. Niezwykle ważne sformułowania na ten temat (również ze względu na jego kontekst społeczno-polityczny) zaprezentowane zostały przez T. Lubińską, dla której istotą budżetu zadaniowego „jest wprowadzenie zarządzania środkami publicznymi poprzez cele odpowiednio skonkretyzowane

ment, Uniwersytet Wrocławski 2005. 8 R. Allen, D. Tommasi, Managing Public Expenditure. A Reference Book for Tran-

sition Countries, OECD 2001.9 M. Robinson, Performance Budgeting Models and Meanisms, w: Performance

Budgeting (red.) M. Robinson, IMF 2007, s.1.

25


i zhierarchizowane, na rzecz osiągania określonych rezultatów (re-alizacji zadań), mierzonych za pomocą ustalonego systemu mier-ników. Budżet zadaniowy pozwala na ustalenie, które zadania są najważniejsze dla realizacji celów, oraz za pomocą mierników uka-zuje, w jakim stopniu zostały one wykonane”.10 Podobnie budżet za-daniowy widzą inni czołowi polscy autorzy zajmujący się dziedziną fi nansów publicznych, defi niując go w następujący sposób:1. „Istota budżetu zadaniowego polega na:

• precyzyjnym określeniu zadań, które mają być fi nansowane ze środków budżetowych,

• stosowaniu odpowiednich mierników, które umożliwiałyby ocenę efektów uzyskanych w wyniku ponoszonych wydatków budżetowych”.11

2. „Istota budżetu zadaniowego sprowadza się do tego, że:• po pierwsze – budżet jest traktowany jako plan sfi nansowania

dokładnie określonego zestawu zadań publicznych,• po drugie – każdemu z zadań fi nansowanych środkami ujętymi

w budżecie przypisana jest nie tylko kwota środków, które mogą być wydatkowane na realizację danego zadania, ale i wskaźniki wykonania zadań, których osiągnięcie jest celem, któremu ma służyć dokonywanie wydatków publicznych i który powinien być osiągnięty w danym roku budżetowym,

• po trzecie – rozliczenie organu wykonawczego z wykonania bu-dżetu polega na jednoczesnym sprawdzeniu przestrzegania li-mitów wydatków i stopnia wykonania założonych zadań, a nie-osiągnięcie wyznaczonych celów mimo wykorzystania pełnego limitu wydatków traktowane jest w istocie rzeczy tak samo, jak przekroczenie limitu wydatków”.12

3. „Istotą budżetu zadaniowego jest zarządzanie środkami pub-licznymi przez cele. Cele te są skonkretyzowane oraz ich realizacja następuje według określonej hierarchii. Na każdym etapie realizacji zadań w ramach określonego celu za pomocą odpowiednich mierni-

10 T. Lubińska (red.): Budżet zadaniowy w Polsce. Reorientacja z wydatkowania na zarządzanie pieniędzmi publicznymi, Difi n, Warszawa 2007, s. 9.

11 A. Wernik: Finanse Publiczne (cele, struktury, uwarunkowania), Polskie Wy-dawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2007, s. 174.

12 E. Malinowska-Misiąg, W. Misiąg: Finanse publiczne w Polsce, LexisNexis, War-szawa 2007, s. 38.

26


ków mierzy się ich efektywność. Zatem budżet zadaniowy pozwala ustalić, które zadania dla danego celu są najważniejsze i zmierzyć, jak zostały wykonane”.13

Z analizy zaprezentowanych wyżej defi nicji budżetu zadaniowego jasno wynika, że przywoływane są w nich trzy podstawowe pojęcia, związane z budżetem zadaniowym, a mianowicie zadanie, cel, mier-nik. Każdemu z nich poświęcony zostanie odrębny rozdział w niniejszej publikacji. Na uwagę zasługuje również fakt, że trzy wymienione termi-ny mówią jedynie (albo aż) o istocie budżetu zadaniowego, nie podając jednoznacznie, czym jest sam budżet zadaniowy. Do samego pojęcia budżet zadaniowy odnosi się S. Owsiak określając go jako„(...) plan fi nansowy podmiotu publicznego (...) w którym, niezależnie od obo-wiązującej klasyfi kacji dochodów i wydatków budżetowych, zapisane są konkretne zadania charakteryzujące się jednorodnością. Zadanie ma określony (ilościowo i jakościowo) cel, koszt, wskaźniki efektywności; wskazana jest także osoba odpowiedzialna za jego realizację”. 14

Ten sposób terminologicznego ujmowania budżetu zadaniowego jest bliski defi nicji, która wykorzystywana jest w niniejszej publikacji, gdzie budżet zadaniowy traktowany jest jako metoda zarządzania środkami publicznymi ujmowana jako skonsolidowany plan wy-datków jednostek sektora fi nansów publicznych – sporządzany w horyzoncie dłuższym niż rok, w układzie funkcji państwa, za-dań i podzadań budżetowych wraz z miernikami określającymi stopień realizacji celu.

1.3. Harmonogram, strategie wdrożenia oraz zakres wykorzystania budżetu zadaniowego

Wdrażanie budżetu zadaniowego w Polsce – tak jak i w innych krajach, wdrażających podobne narzędzia zarządzania fi nansami publicznymi – następuje w sposób zaplanowany i stopniowy, co jest niezbędnym wymogiem powodzenia tej zmiany, ze względu na jej nowatorstwo, złożoność i szeroki obszar przedmiotowy, a co za tym idzie – potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa fi nansów publicznych.

13 B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak: System fi nansowy w Polsce, tom 2, PWN, Warszawa 2008, s. 114.

14 S. Owsiak: Finanse publiczne. Teoria i praktyka, PWN, Warszawa 2005, s. 294.

27


Jeśli popatrzymy na przykład USA, które były pionierem w ob-szarze Nowego Zarządzania Publicznego, to harmonogram prac nad budżetem zadaniowym spełniał w tym kraju wszystkie wyżej wymienione kryteria. Po pierwszym okresie intensywnych działań w obrębie tworzenia metodologii dla budżetu zadaniowego nastą-piło spowolnienie jego wdrażania (sytuacja dość charakterystyczna dla większości krajów wprowadzających tę metodę), po czym na początku lat 90-tych XX wieku miało miejsce ponowne przyspie-szenie prac (etapy implementacji ilustruje tabela 1). W bardziej zde-cydowany i szybszy sposób przebiegał proces wdrożenia budżetu zadaniowego we Francji, gdzie już pierwsza z podjętych prób w tym zakresie zakończyła się sukcesem, czyli pełnym zastąpieniem budże-tu tradycyjnego budżetem zadaniowym (patrz tabela 1) .

Do chwili obecnej na całym świecie metodę budżetu zadanio-wego wykorzystuje już ponad 50 krajów15, niektóre z nich w formie częściowej, jako dodatek do tradycyjnego budżetowania, niektóre jako całościowe rozwiązanie zastępujące całkowicie dotychczasowy model budżetu.

W kolejnych rozdziałach omówione zostaną konkretne uwarunko-wania co do formułowania i wdrażania podstawowych pojęć i kate-gorii budżetu zadaniowego w trzech wybranych krajach. Abstrahu-jąc od głównych motywów wdrażania budżetu zadaniowego w po-szczególnych krajach OECD, bezsporna jest różnorodność sposobów, w jaki to następuje. W tabeli 2 zaprezentowana została, na przykła-dzie wybranych krajów, struktura wyboru dwóch głównych strategii implementacji budżetu zadaniowego. Pierwszy z nich prezentuje mo-del konstruowania budżetu zadaniowego na bazie powstających pro-gramów (budowany oddolnie, bottom-up), które z czasem obejmują (przynajmniej potencjalnie) całość wydatków publicznych. Drugi na-tomiast ukierunkowany jest na stworzenie budżetu w układzie zada-niowym na bazie istniejących kategorii wydatkowych – nie zawsze uj-mowanych w postaci programów (budowany odgórnie, top-down).

15 Budżet zadaniowy (bądź jego istotne elementy) znaleźć można w m.in. w: Australii, Belgii, Chile, Danii, Estonii, Hiszpanii, Holandii, Szwecji, Islandii, Indiach, Japonii, Kanadzie, Litwie, Łotwie, Meksyku, Norwegii, Nowej Zelandii, Republice Po-łudniowej Afryki, Rosji, Słowacji, Turcji, Wielkiej Brytanii, Włoszech.

28


Tabela 1. Harmonogramy prac nad wdrożeniem budżetu zadaniowego w USA i Francji.

USA1949

1965

1973

1977

1993

1994-1996

1993-1999

1999

2001

2005

2006

2007

2008

Początek wdrażania systemu budżetu zadaniowego

Wprowadzenie systemu Planowanie-Programowanie-Budżetowanie (Planning-Programming-Budgeting)

Wprowadzenie systemu zarządzanie przez cele (Mana-gment by Objectives)

Wprowadzenie systemu budżetu zerowego (Zero-Base Budgeting)

Uchwalenie podstaw prawnych budżetu zadaniowego (Government Performance Results Act.– GPRA)

Okres analiz dotyczących mierzenia efektywności zadań państwa

Okres przygotowań do wdrożenia budżetowania zada-niowego – pilotaże dla wybranych agencji

Ponowne rozpoczęcie wdrażania budżetowania zada-niowego

Sporządzenie oceny działań pilotażowych wraz z wpro-wadzeniem metody zarządzania programami (Program Assessment Rating Tool – PART)

Raport Głównego Biura Rachunkowego (General Acco-unting Offi ce) zawierający ocenę procesu wdrożeniowe-go budżetu zadaniowego wraz z zaleceniami

Pełne wdrożenie metodyki budżetu zadaniowego

Opisanie w metodyce PART 80% wszystkich programów federalnych

Kontynuacja procesu wdrażania i doskonalenia meto-dologii

29


Francja1998

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007 -2008

Rozpoczęcie prac nad założeniami metodycznymi dla reformy budżetowania

Uchwalenie ustawy systemowej określającej zadania budżetu zadaniowego – (la loi organique relative aux lois de fi nances – LOLF)

Rozpoczęcie wdrażanie systemu informatycznego ACCORDobsługującego nowy system budżetowania

Przeprowadzenie pierwszych pilotaży 80 zadań budże-towych

Rozszerzenie liczby zadań pilotażowych do 150

Opracowanie budżetu zadaniowego składającego się z 500 zadań

Objęcie metodologią LOLF wszystkich wydatków budże-tu państwa (pełne wdrożenie budżetu zadaniowego) – podzielenie wszystkich wydatków na 34 misje, 133 programy, 500 zadań)

Kontynuacja procesu wdrażania i doskonalenia metody-ki LOLF

Tabela 2. Rodzaje strategii wdrożenia budżetu zadaniowego.

Kraj

Strategia

Budowany oddolnie (Bottom-up)

Budowany odgórnie (Top-down)

Australia X Kanada XDania XKorea XHolandia XSzwecja XWielka Brytania XUSA X

Źródło: Performance Budgeting in OECD Countries, OECD 2007.

30


Decydując się na wdrożenie budżetu zadaniowego, dokonuje się nie tylko wyboru strategii implementacji tego narzędzia. Należy od-powiedzieć sobie również na pytanie, do czego chcemy je wykorzy-stywać. Znane są bowiem różne sposoby wykorzystywania budżetu zadaniowego – w zależności od tego, na jakim etapie jego wdro-żenia dany kraj się znajduje (a często również – na jakim pragnie poprzestać). Zgodnie z metodologią przyjętą i rozpowszechnianą przez OECD w procesie implementacji budżetu zadaniowego można wyróżnić trzy zasadnicze stadia użyteczności tego narzędzia16.

Prezentacyjny budżet zadaniowy (Presentational Budget) – w tym układzie informacje uzyskane na podstawie wykonania budżetu w układzie zadaniowym (np. stopnia realizacji celu itd.) nie prze-kładają się na rozstrzygnięcia, dotyczące alokacji środków na rok następny. Podejście to służy jedynie większej przejrzystości prezen-towanych wydatków w celu poprawy jakości dialogu społecznego pomiędzy społeczeństwem a politykami i urzędnikami, tworzącymi projekt budżetu – i nie zwiększa bezpośrednio efektywności wydat-kowania środków publicznych.

Budżet zadaniowy informujący o efektywności (Performance-In-formed Budgeting) – ten etap implementacji/wykorzystania budżetu zadaniowego charakteryzuje się tym, iż nie ma on wymiaru jedynie prezentowania wydatków publicznych w podziale na zadania wraz z opisem celów i wymiernych efektów, ale odnosi się również do zakła-danych wyników i rezultatów wykonania w przyszłości. W tym modelu obserwuje się już powiązanie informacji płynących z wyników ewalu-acji z decyzjami alokacyjnymi. Jednakże nie ma w nim wciąż mechani-zmów automatycznych lub technicznych powiązań pomiędzy celami, osiągniętymi efektami ich realizacji, a fi nansowaniem (alokacją)17.

Budżet zadaniowy (efektywnościowy) (Performance Budgeting) – to docelowe, najwyższe stadium rozwoju modelu budżetu zada-niowego. Istnieje bezpośrednie przełożenie pomiędzy alokacją środ-ków na zadania, w odniesieniu do osiągniętych efektów mierzonych stopniem realizacji celów przez poszczególnych dysponentów. Sy-stem ten jest używany bezpośrednio w procesie alokacji środków.

16 Performance Budgeting in OECD Countries, OECD 2007, s. 21. 17 Używany jest głównie jako narzędzie do planowania budżetu.

31


Każdy kraj przed podjęciem decyzji o wdrożeniu budżetu zadaniowego musi odpowiedzieć sobie na postawione wy-żej pytania (tzn. w jakim tempie i w jaki sposób dokonywać wdrożenia oraz do czego wykorzystywać budżet zadaniowy?) i dokonać analizy zalet i wad tego narzędzia.

1.4. Zalety i wady budżetu zadaniowego

Zalety towarzyszące wykorzystaniu budżetu zadaniowego po-grupować można w kilku podstawowych blokach tematycznych.

Jedną z pierwszych przesłanek, przemawiających za użytecznoś-cią budżetu zadaniowego jest to, że podział środków, ustalany w ra-mach corocznych prac nad projektem budżetu, staje się znacznie bardziej przejrzysty i zrozumiały. Operuje się w nim bowiem jasnymi celami i zadaniami, które stoją przed instytucjami państwowymi, a nie odnosi się on jedynie do kategorii zawartych w tradycyjnej kla-syfi kacji budżetowej.

Druga zaleta budżetu zadaniowego to możliwość lepszej oceny efektywności wydawanych środków. W odróżnieniu od tradycyj-nych budżetów, w których urzędy miały jedynie wydać określone pieniądze w toku swoistej „gry budżetowej”, w przypadku budże-tu zadaniowego dostajemy do ręki narzędzie analizy skuteczności użycia środków publicznych. Jeśli pojawia się cel, wraz z miernika-mi jego realizacji, pojawia się również możliwość oceny stopnia, w jakim udało się go osiągnąć. Efekty daje się wyliczyć i porównać z kosztami – co jest podstawą podejmowania racjonalnych decyzji na temat dalszej realizacji zadań/podzadań oraz funkcjonowania i fi nansowania instytucji publicznych. Co więcej, dokładnie wiado-mo kto odpowiada za takie efekty – wzrasta więc odpowiedzial-ność urzędników wobec społeczeństwa. Urząd zostaje bowiem postawiony w roli instytucji, która zawarła ze społeczeństwem swoisty kontrakt na realizację konkretnych zadań, uzgodniła cele do realizacji, otrzymała odpowiednie środki, a teraz może być roz-liczana z wyników.

Trzecia zmiana, którą może wprowadzić budżet zadaniowy, to wzrost elastyczności wydawania pieniędzy. W tradycyjnym budżecie głównym zmartwieniem było to, aby wydawano je w sposób ściśle zgodny ze

32


szczegółowymi uregulowaniami oraz przyjętymi harmonogramami, skoro już nie dawało się określić, czy są one wydawane w sposób celo-wy. W budżecie zadaniowym można w większym stopniu pójść śladem rozwiązań stosowanych w fi rmach prywatnych. Skoro wiemy, jakie cele i zadania mają być zrealizowane, czemu nie dać realizatorom znacz-nie więcej swobody w ich osiąganiu? Przestrzegający biurokratycznych procedur urzędnicy mogą być zastąpieni przez sprawnych menedże-rów, przed którymi stawia się zadania, rozliczając ich z efektów i po-zwalając szukać najbardziej efektywnych metod realizacji. Menedżer – w odróżnieniu od urzędnika – rozliczany powinien być bowiem nie tylko z tego, czy ściśle przestrzega sztywnych regulacji, ale także z tego, na ile sprawnie realizuje postawione przed nim zadania.

Kolejna ze zmian to wydłużenie horyzontu planowania. W tra-dycyjnym budżecie podział środków ustala się co roku, głównie na podstawie struktury z lat ubiegłych, uwzględniającej zobowiązania ustawowe, wskazujące na konkretną alokację środków. Kiedy przy-stępuje się do sporządzania budżetu zadaniowego okazuje się, że rzadko które z zadań stojących przed państwem da się zrealizować w ciągu roku kalendarzowego. Potrzebne jest planowanie wielo-letnie, z rozpisaniem realizacji zadań na poszczególne lata i z moż-liwością śledzenia postępów w realizacji celu. Procedura budżetu zadaniowego popycha więc, w nieunikniony sposób, w kierunku budżetów konstruowanych w horyzoncie co najmniej 3-letnim, pozwalającym zwiększyć racjonalność wydatków i skuteczność re-alizacji funkcji państwa.18 Wszystko to wiedzie do zasadniczych ko-rzyści z wprowadzenia i skutecznej realizacji budżetu zadaniowego. W szczególności zalety budżetu zadaniowego to:• zapewnienie spójności między planowaniem strategicznym (prio-

rytetami rozwojowymi) a podejmowanymi działaniami operacyj-nymi (wydatkami sektora publicznego);

• zapewnienie przejrzystości podejmowanych decyzji dotyczących wydatków publicznych (wydatki służą realizacji konkretnych ce-lów rozwojowych i zadań państwa);

• zapewnienie lepszej kontroli struktury wydatków publicznych (m.in. presja na zmniejszenie wydatków, nie służących realizacji

18 Powyższe argumenty przytoczone zostały także przez W. Orłowskiego w trak-cie przygotowywania materiałów do rozdziału III niniejszej publikacji.

33


ważnych celów i zadań, oraz na wygospodarowanie środków nie-zbędnych do realizacji zadań uznanych za priorytetowe);

• weryfi kacja zbędnych przedsięwzięć i obszarów w działalności państwa;

• przeniesienie z dziedziny biznesu do sektora publicznego dobrych praktyk, umożliwiających analizę kosztów i efektów oraz wymu-szenie efektywności podejmowanych działań;

• wymierność efektów działań – czynnik motywujący dla admini-stracji;

• ułatwienie kontroli efektywności i sprawności wykonywania za-dań, przy jednoczesnej możliwości zwiększenia swobody podej-mowania decyzji przez wykonawców.Naturalnym jest, że większość z nowych rozwiązań wdrażanych

zarówno przez administrację publiczną, jak również fi rmy prywatne, zawiera w sobie oprócz zalet również wady – podobnie jest z bu-dżetem zadaniowym. Do głównych wad, barier czy niedoskonałości zaliczyć można: 1. słabą przystawalność do tradycyjnych rozwiązań budżetowych

i tym samym, konieczność radykalnych i skomplikowanych zmian i dopasowań, które – przy braku dostatecznej na tym etapie re-form wiedzy – mogą doprowadzić do pewnych zakłóceń w syste-mie fi nansów państwa;

2. ryzyko przeniesienia się do administracji publicznej (przy niewłaś-ciwym ustawieniu systemu motywacyjnego) egoistycznych za-chowań i motywacji – znanych z dużych korporacji świata biznesu (tzw. wyścigu szczurów);

3. ryzyko eliminacji/utraty (przy niewłaściwym dostosowaniu zadań i podzadań) ważnych/użytecznych, z punktu widzenia obywateli, obszarów działalności państwa;

4. ryzyko powrotu – przy nieumiejętnym korzystaniu z mierników – do niekorzystnych, nieefektywnych i nieelastycznych praktyk i metod wieloletniego („centralnego”) planowania.Ta ostatnia wada jest dość często podnoszona, zwłaszcza

w tych krajach wprowadzających budżet zadaniowy, w których – tak jak w Polsce – żywa jest jeszcze pamięć praktyk gospodarczych z okresu tzw. realnego socjalizmu (Państwowa Komisja Planowa-nia Gospodarczego itp.). Obawy takie wynikają z niedostateczne-

34


go zrozumienia istoty i zalet dłuższej perspektywy prognostycznej we współczesnej światowej gospodarce i korzyści płynących z jej właściwego wykorzystania, zwłaszcza w kontekście zarządzania strategicznego.

1.5. Planowanie wieloletnie i zarządzanie strategiczne jako instrumenty wzmacniające budżetowanie zadaniowe

1.5.1. Planowanie wieloletnie

Aby dobrze zrozumieć istotę planowania wieloletniego jako jed-nego z kluczowych elementów budżetu zadaniowego, warto przy-pomnieć, że w Polsce takie budżetowanie ma również postawiony dalekosiężny cel, określony jako wzmocnienie procesu realnej kon-wergencji z krajami wysoko rozwiniętymi. Jest to możliwe tylko w przypadku uzyskania i utrzymania wysokiego tempa wzrostu go-spodarczego.

Ocena wpływu tego instrumentu jest złożona, głównie ze wzglę-du na znaczne opóźnienia czasowe, jakie zachodzą między jego za-stosowaniem, a jego oddziaływaniem na realną sferę gospodarki. Celem nie jest jednak analiza krótkookresowych przyczyn wahań dy-namiki gospodarczej, lecz prześledzenie wpływu reform fi skalnych na konkurencyjność polskiej gospodarki oraz na tempo wzrostu go-spodarczego i jego fl uktuacje w horyzoncie wieloletniego planowa-nia fi nansowego.

Akcesja do Unii Europejskiej dostarcza dodatkowego argumentu na rzecz takiego sposobu planowania z racji wydatkowania środ-ków unijnych w okresach wieloletnich. Traktat z Maastricht i regu-ły wbudowane w Pakt Stabilizacji i Wzrostu nakładają na państwa członkowskie UE konkretne zobowiązania, dotyczące polityki fi skal-nej. Są to przede wszystkim: konieczność utrzymywania struktural-nego defi cytu sektora fi nansów publicznych poniżej 3% PKB i obo-wiązek utrzymywania długu publicznego na poziomie niższym niż 60% PKB. Obok tych obligatoryjnych regulacji wprowadzonych do umów ustanawiających Unię Gospodarczo-Walutową, zapisy trak-tatowe podkreślają także znaczenie innych bardzo ważnych narzę-dzi wpływających na spełnienie tych twardych kryteriów fi skalnych.

35


Zalicza się do nich właśnie planowanie wieloletnie, a także reguły fi skalne wprowadzane przez poszczególne państwa członkowskie, które dodatkowo ułatwiałyby utrzymywanie dyscypliny budżetowej. Jak to zostało zapisane w Raporcie poświęconym reformie Paktu Stabilizacji i Wzrostu opublikowanym przez Radę Europy 22 mar-ca 2005 r.: „planowanie wieloletnie i reguły fi skalne na poziomie narodowym powinny stać się narzędziem komplementarnym do zobowiązań nakładanych przez Pakt Stabilizacji i Wzrostu”. Zapisy, jakie znalazły się w podsumowaniu Raportu Rady, uwypuklają po-wszechny wśród państw członkowskich pogląd, zgodnie z którym istnienie planowania wieloletniego na poziomie narodowym staje się istotnym elementem ułatwiającym prowadzenie przez wszyst-kie państwa polityki fi skalnej, zgodnej z fi lozofi ą konstytuującą Pakt Stabilizacji i Wzrostu.

Pomimo wielu zalet wynikających z wprowadzenia planowania wieloletniego pojawiają się również zastrzeżenia co do jego rzeczy-wistej przydatności. Sprowadzają się one generalnie do obaw, że może ono:• zmniejszyć elastyczność polityki fi skalnej – problem formalnego

związania z prognozą jednorocznych działań (zbyt mała szcze-gółowość sprawia, że prognoza nie ma wielkiego znaczenia, zbyt duże uszczegółowienie może ograniczać elastyczność);

• być mało realistyczne, jeśli nie zostanie dokonany optymalny wy-bór horyzontu (prognoza obarczona jest większym błędem, jeśli horyzont jest dłuższy);

• skutkować rozrostem administracji – planowanie wieloletnie jest to proces długofalowy, a zarazem kosztowny. Zastrzeżenia te należy wziąć pod uwagę, decydując się na wpro-

wadzenie planowania wieloletniego do sytemu fi nansów publicz-nych. Wydaje się jednak, że znacznie dłuższa jest lista argumen-tów przemawiających za wdrożeniem planowania wieloletniego – zwłaszcza w kontekście powiązania go z budżetowaniem zada-niowym. Po pierwsze, dzięki planowaniu wieloletniemu można jas-no określić średnioterminową, skumulowaną politykę fi skalną, która powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w zaprezentowanych ce-lach polityki fi nansowej oraz konkretnych, skumulowanych celach fi skalnych lub metodach osiągania tych celów. Dzięki sformułowa-

36


niu w ramach planowania wieloletniego tzw. skumulowanych ce-lów strategicznych, możliwe jest realne i praktyczne formułowanie celów niższego rzędu, zgodnie z zasadą „od ogółu do szczegółu”, która sprawdza się również w kontekście metodologii wdrażania budżetu zadaniowego.

Po drugie, dzięki usankcjonowaniu instytucji planowania wielo-letniego dostarczane mogą być rzetelne, średnioterminowe progno-zy dochodów oraz wydatków. Szacunki te muszą wskazywać z dużą dozą dokładności, jakie będą koszty bieżącej polityki w zakresie wy-datków w następnych trzech lub czterech latach, a także przychody, jakich można się spodziewać z utrzymania bieżącej polityki podat-kowej. Muszą również wskazywać średnioterminowe skutki fi nanso-we nowej polityki podatkowej oraz polityki w zakresie wydatków.

Kolejnym argumentem za wprowadzeniem planowania wielolet-niego (również w połączeniu z budżetem zadaniowym) jest powią-zanie ze sobą działań podejmowanych w ramach prowadzonej poli-tyki fi skalnej „od ogółu do szczegółu” i zarazem – „od szczegółu do ogółu”, służące zapewnieniu zgodności i spójności, czego bardzo często w horyzoncie rocznym brakuje.

Dobre prognozy wskazują prawidłową wysokość skumulowane-go wyniku fi nansowego (defi cytu lub nadwyżki sektora fi nansów publicznych) – skumulowane wydatki, łączne przychody oraz bilans sektora fi nansów publicznych. Jeżeli prognozy te będą niespójne z celami fi nansowymi – występuje konieczność dopasowania bie-żącej polityki w zakresie podatków oraz/lub wydatków, a nawet sa-mych celów fi skalnych.

Niewątpliwa przydatność do planowania wieloletniego sprawi-ła, że w wielu państwach UE od połowy lat 90-tych przeprowadzo-no adekwatne dostosowania i reformy w zakresie prawa fi nansów. Przeprowadzając tego rodzaju zmiany, wzięto pod uwagę w szcze-gólności następujące czynniki:• konieczność zapewnienia płynnego fi nansowania i oszczędnego

wydatkowania środków na wieloletnie rządowe programy inwe-stycyjne;

• zapewnienie przejrzystości wydatków publicznych, zwłaszcza kwot wydatkowanych na bieżącą działalność administracji pub-licznej i na inwestycje publiczne;

37


• wieloletni charakter programowania wydatków w budżecie UE przeznaczonych na realizację polityki strukturalnej;

• potrzebę powiązania zobowiązań, przyjmowanych przez państwa w Programach Stabilizacji i Konwergencji, z przepisami dotyczą-cymi tworzenia budżetu państwa;

• konieczność powiązania planowania budżetowego z dynamiką cyklu ekonomicznego.Na wybór tych czynników istotny wpływ miały zalecenia zawar-

te w raportach opracowanych przez OECD, podkreślające nie tylko wymóg przejrzystości fi nansów publicznych, ale również koniecz-ność wprowadzenia średniookresowej perspektywy planowania bu-dżetowego oraz konsolidacji wydatków publicznych. Dodatkowo, w opracowaniach OECD proponuje się stworzenie systemu wydat-ków tak, aby był on ujęty w formie programów, które będą poka-zywały osiągane rezultaty. Każdy etap realizacji danego działania, fi nansowanego ze środków publicznych, zakończony być powinien dokładną analizą. Wdrażanie tych zaleceń jest elementem oceny po-dejmowanej w trakcie cyklicznych przeglądów gospodarczych przez ekspertów OECD.

W aneksie 1 do niniejszej publikacji przeanalizowano wielolet-nie programowanie i planowanie w wybranych krajach, co pozwoli zaobserwować charakterystyczne rozwiązania danego kraju w tym zakresie.

W świetle tego rodzaju podejścia do zagadnienia programo-wania wieloletniego w „nowych” i „starych” państwach unijnych, należałoby zastanowić się, jakie rozwiązania należy wprowadzić w Polsce. Obecnie, zgodnie z obowiązującą ustawą o fi nansach publicznych, corocznie uchwalana jest ustawa budżetowa na je-den rok. Przedstawiany jest w niej limit wydatków obowiązują-cych w danym roku, a załącznik do niej prezentuje wydatki na tzw. programy wieloletnie. Wiążąca z mocy prawa jest jednak kwota na dany rok, w którym obowiązuje ustawa, a nie kwota wynika-jąca z programu, która np. była prezentowana w załączniku do ustawy budżetowej na rok poprzedni. Ustawa o fi nansach publicz-nych wymaga od rządu przedłożenia projektu ustawy budżetowej wraz z uzasadnieniem, które musi przedstawiać, między innymi, przewidywany ogólny defi cyt sektora fi nansów publicznych oraz

38


wysokość długu publicznego na dwa lata następne, w stosunku do roku prezentowanego budżetu. Prognozy te są spójne z aktua-lizacją Programu Konwergencji (PK), składanego co roku w Komi-sji Europejskiej. Poza tymi prognozami, PK zawiera podstawowe, średnioterminowe prognozy zagregowanych wielkości dochodów i wydatków. Zaznaczyć należy, że projekty współfi nansowane ze środków strukturalnych i spójności oraz niektóre z pozostałych projektów inwestycyjnych zostały już rozplanowane na wiele lat, i załączniki do ustawy budżetowej zawierają trzyletnie prognozy wydatków na takie cele. Przygotowuje się również średnio- i dłu-goterminowe prognozy wydatków na emerytury.

Wszystkie te elementy stanowią niezwykle cenny punkt wyjścia do planowania wieloletniego i tym samym stanowią solidną i auten-tyczną bazę do wdrażania budżetowania zadaniowego.

1.5.2. Planowanie strategiczne – priorytetyzacja wydatków

Dobrze przygotowane metodologicznie wieloletnie planowa-nie jako fundament budżetu zadaniowego może być doskonałym narzędziem priorytetyzacji wydatków, umożliwiającym podział środków publicznych pomiędzy te dziedziny, które przyniosą naj-większe korzyści społeczne oraz są zgodne z celami założonymi w przyjętych strategiach średnio- i długookresowych. Gdy wyni-kiem przeprowadzenia procedury uzgadniania będzie ujawnienie konieczności dokonania cięć w wydatkach, wskazane jest, aby cię-cia te nie zostały przeprowadzone mechanicznie (np. we wszyst-kich dziedzinach „jak leci”), ale tam, gdzie spowodują najmniejsze zakłócenia w realizacji założonych zadań. Z drugiej zaś strony, je-żeli sytuacja gospodarcza i proces uzgodnień ujawni możliwość zwiększenia wydatków – wspomniana priorytetyzacja może przy-czynić się do uniknięcia automatyzmu bądź walki na argumenty typu „kto silniejszy” – odnośnie do zwiększenia wydatków na okre-ślone cele.

Efektywna priorytetyzacja wydatków wymaga, po pierwsze, sy-stematycznego procesu identyfi kacji priorytetów rządu, tzn. iden-tyfi kacji wyzwań z zakresu polityki społeczno-gospodarczej, na które należy przeznaczyć największe środki. W krajach, w których

39


(tak jak w Polsce) rozdział zasobów między sektory następuje co rok, stosowne byłoby wprowadzenie na początku każdego cyklu przygotowywania budżetu etapu strategicznego, w którym na-stępowałaby weryfi kacja priorytetów rządu, przy udziale kluczo-wych ośrodków decyzyjnych. Rezultaty weryfi kacji priorytetów powinny następnie zostać wykorzystane na pozostałych etapach procesu przygotowania budżetu. W krajach, w których budżety są ustalane na kilka lat naprzód, proces ten jest przeprowadzany ra-czej w dłuższym horyzoncie czasowym, niż corocznie.

Po drugie, efektywna priorytetyzacja wydatków wymaga wska-zania cięć, które mogą być konieczne do zrobienia miejsca dla do-datkowych wydatków na nowe priorytety lub niezbędnego zredu-kowania rosnących wydatków. Warunkiem dojścia do odpowiedniej priorytetyzacji jest osiągnięcie większej zdolności do weryfi kacji istniejących wydatków dzięki stworzeniu budżetu zadaniowego oraz wskazywaniu tych zadań, które mają niski priorytet bądź są nieefektywne, a tym samym mogą mieć obniżone lub stopniowo zmniejszone fi nansowanie. Weryfi kacja wydatków nie jest proce-sem łatwym i wymaga posiadania odpowiednich narzędzi – takich właśnie, jak chociażby planowanie wieloletnie, budżet zadaniowy – a także towarzyszących temu znacznych mocy analitycznych oraz opracowania systemu informowania o wynikach, ale powinna być traktowana jako długoterminowy cel dla Polski.

Trzecim, kluczowym warunkiem udoskonalenia priorytetyzacji wydatków jest zmniejszenie ograniczeń, które zazwyczaj utrudnia-ją relokację zasobów w tradycyjnych systemach budżetowych. Dla przykładu, zgodnie z obowiązującymi regulacjami, przy limitowa-nym systemie zatrudniana pracowników w służbie cywilnej – trudno jest przenieść pracownika do innego ministerstwa lub na inne sta-nowisko bez konieczności dokonywania zmian w budżecie państwa, nie mówiąc już o obniżeniu zatrudnienia w programach, które nie są priorytetowe.

Jak bardzo istotnym dla efektywnego zarządzania środkami publicznymi jest wskazywanie w realizowanych zadaniach celów strategicznych/priorytetowych, a tym samym budowanie pewnej priorytetyzacji wydatków, świadczą doświadczenia krajów posia-dających bardzo dobrze rozwinięte zarówno planowanie wielolet-

40


nie, jak budżet zadaniowy, takich jak Australia, Stany Zjednoczone, Kanada czy Francja19.

Aby móc jednak mówić o priorytetyzacji wydatków publicznych przy wykorzystaniu procesu planowania wieloletniego i budżetu za-daniowego niezbędne jest odniesienie się do postawionych w stra-tegiach/programach danego kraju wyznaczonych celów strategicz-nych, czy też taktycznych, nie mówiąc już o operacyjnych. Strate-gia jest bowiem koncepcją rozwiązywania określonych problemów i wyboru określonych działań mających zapewnić państwu osiągnię-cie założonych celów. Aby radzić sobie z coraz trudniejszą i bardziej

19 W Australii funkcjonuje Komitet ds. Przeglądu Wydatków Rady Ministrów, od dawna zajmujący się przeglądem wydatków publicznych w celu identyfi kacji dziedzin, w których możliwe są oszczędności. Poza ministrem fi nansów w skład tego Komitetu wchodzą premier oraz kilku najważniejszych ministrów. Komitet ten wzmacnia siłę ministra i ministerstwa fi nansów, ponieważ pogłębia zaangażowanie „całego rządu” w utrzymanie dyscypliny fi nansowej oraz, kiedy jest to konieczne, umacnia ich wolę dokonywania poważnych cieć w wydatkach. Komitet ds. Przeglądu Wydatków był narzędziem gruntownej repriorytetyzacji wydatków w czasie trzech okresów konsoli-dacji fi nansowej: w połowie lat 80-tych., w latach 1996-98 oraz w roku 2007 (obecnie przeprowadzany jest gruntowny przegląd wydatków publicznych). Komitet ds. Prze-glądu Wydatków jest wspierany przez ministerstwo fi nansów, które jest zdolne do dokonywania analiz polityki oraz kosztów. Kolejnym czynnikiem wspierającym prace Komitetu było tworzenie, przez ostatnie dwa lata, mechanizmów oceny nowych pro-gramów pod kątem efektywności zaangażowanych tam środków publicznych.

W Stanach Zjednoczonych natomiast, administracja dokonała systematycznej oceny, przy wykorzystaniu budżetu zadaniowego, wyników prawie wszystkich pro-gramów rządowych w okresie 5 lat. Począwszy od roku 2003 każdego roku prze-prowadzono ocenę 20% programów rządowych. W tym celu ministerstwo fi nansów (Biuro ds. Zarządzania i Budżetu) opracowało metodologię systematycznych prze-glądów PART, w ramach którego każdy program zostaje oceniony jako efektywny, umiarkowanie efektywny, lub nieefektywny. Celem oceny było dostarczenie danych do przygotowania budżetu Prezydenta (propozycji budżetu przedstawianej Kongre-sowi przez Prezydenta).

Kanada w 2008 r. znajduje się w drugim roku czteroletniego cyklu przeglądu wszystkich programów rządu federalnego, zobowiązań złożonych przez wybrany rząd, zamierzonych jako zobowiązania stałe. Proces ten otrzymał nazwę przeglądu strate-gicznego. W jego ramach poszczególne departamenty są zobowiązane do znalezienia zarówno możliwości oszczędności, jak i szans inwestycyjnych, opartych na osiąganych wynikach, które następnie są przedstawiane do rozważenia przez Gabinet.

Francuzi natomiast przyjęli brytyjskie podejście dogłębnego przeglądu wydat-ków, prowadzące do wyznaczania budżetów wieloletnich. Pierwszy taki przegląd — la revue générale des politiques publiques — został zainicjowany w czerwcu 2007 i aktualnie jest podsumowywany.

41


niejasną przyszłością, trzeba mieć jej odpowiednią wizję i dostoso-wany do niej sposób myślenia. Kto nie ma odwagi i zdolności do tworzenia wizji, a więc wybiegania w przyszłość, nie ma też siły, aby podejmować wyzwania i odnosić sukcesy.

Strategię powinno się traktować jako instrument optymalizacji wykorzystania możliwości, istniejących w danej organizacji i jej oto-czeniu, a więc i w państwie. Przy czym możliwości te powinno się wykorzystać w sposób twórczy, tzn. dążyć do możliwie najlepsze-go skorelowania czynników zewnętrznych z wewnętrznymi w celu zmniejszenia ryzyka i zapewnienia powodzenia.

W skład systemu strategicznego programowania rozwoju w Pol-sce wchodzą dokumenty programowe o różnym horyzoncie cza-sowym, zakresie problemowym, terytorialnym i różnych funkcjach. Posługując się kryterium horyzontu czasowego dokumenty można podzielić na długo-, średnio- i krótkookresowe. Programy długo-okresowe określają wizję i główne kierunki rozwoju w tzw. długim horyzoncie czasowym (tj. w przedziale 10-20 lat). Priorytety pro-gramów średniookresowych powinny wynikać z długookresowych priorytetów rozwoju, określających zadania oraz sposoby ich reali-zacji w konkretnych obszarach w perspektywie kilku lat. Natomiast programy krótkookresowe mają zazwyczaj horyzont czasowy rocz-ny lub dwuletni i charakter operacyjny. Zdarza się, że programy mają również charakter kroczący, tzn. sukcesywnie przesuwany. Stąd też pojawiające się różne horyzonty czasowe w strategiach gospodar-czych, co jest bezpośrednio powiązane z przyjętymi przez twórców poszczególnych strategii założeniami okresów realizacji.

Różnorodna konstrukcja powstających dokumentów wynika w znacznym stopniu z odmienności ich obszarów problemowych oraz funkcji i okresów realizacyjnych. Jest to także w dużej mierze związane z brakiem wzorców. Można przyjąć, że wprowadzenie precyzyjnych standardów w tej dziedzinie zwiększyłoby spójność programowania społeczno-gospodarczego w skali kraju oraz pod-niosłoby wartość informacyjno-analityczną opracowywanych doku-mentów.

Strategiczne zarządzanie to proces zarządzania nastawiony na formułowanie i wdrażanie strategii, które zapewniają optymalne dostosowanie się organizacji do otoczenia i osiąganie jej strategicz-

42


nych celów. Podstawowymi funkcjami zarządzania strategicznego są: badanie otoczenia, prognozowanie kierunków zmian i rozwoju zachodzących w nim procesów i zjawisk, analiza sytuacji i możliwo-ści tkwiących wewnątrz sektora fi nansów publicznych, rozwijanie własnego potencjału, dokonywanie wyboru i realizowanie określo-nych związków przedsiębiorstwa z otoczeniem. Dlaczego zarządza-nie strategiczne jest elementem całościowego procesu zarządzania w organizacji? Bowiem jest to proces informacyjno-decyzyjny nasta-wiony na formułowanie i wdrażanie strategii, co oznacza, że podej-mujemy decyzję dla wdrożenia konkretnej strategii. Strategia jest to określenie celów i zadań w długim okresie funkcjonowania. Cele możemy podzielić generalnie w sposób następujący :• cele strategiczne – określane na najwyższym szczeblu i stanowią-

ce zadania dla najwyższego kierownictwa organizacji; • cele taktyczne – ustalone na średnim szczeblu i odnoszące się do

podzadań dla menedżerów średniego szczebla organizacji;• cele operacyjne – ustalone na najniższym szczeblu i zazwyczaj

formułowane na poziomie działań dla menedżerów niższego szczebla organizacji.Zadania i cele im towarzyszące zawarte w strategiach powin-

ny znaleźć swoje odzwierciedlenie w planowaniu budżetowym, co w sposób nieomal automatyczny zapewnić powinien budżet zada-niowy20.

1.6. Podsumowanie

Powyżej przedstawiono przesłanki powstania koncepcji budżetu zadaniowego w kontekście zwiększenia efektywności zarządzania środkami publicznymi oraz zmian zachodzących w sposobie podej-ścia do zarządzania w administracji publicznej na świecie. Zarysowa-no również przesłanki tworzenia budżetu zadaniowego, omówiono najważniejsze zagraniczne i krajowe defi nicje, a także zapropono-

20 Na dzień dzisiejszy cele wieloletnie, na bazie których można dokonać prioryte-tyzacji wydatków występują w Polsce w kilku formach, z czego dwie są skierowane bezpośrednio do adresatów zagranicznych, wywierając oczywiście wpływ na krajową politykę społeczno-gospodarczą. Pozostałe cele wieloletnie mają charakter dokumen-tów krajowych.

43


wano – rozbudowaną – defi nicję budżetu zadaniowego jako skon-solidowanego planu wydatków.

Prawidłowości we wdrażaniu budżetu zadaniowego prześledzo-no na przykładzie wybranych krajów zachodnich, które przyjęły róż-ne strategie implementacji tego mechanizmu zarządzania fi nansami publicznymi. Tym samym możliwe stało się zaprezentowanie trzech stadiów rozwoju budżetu zadaniowego w zależności od stopnia ich wykorzystania przez władze poszczególnych krajów. Wybór poszcze-gólnych stadiów uzależniony winien być od analizy (omówionych wcześniej) korzyści i barier związanych z budżetem zadaniowym. Do tych pierwszych bez wątpienia należy wieloletnie planowanie oraz planowanie strategiczne.

Reasumując możemy stwierdzić, że:1. Zadaniowa struktura budżetu jest narzędziem wspomagającym

proces dobrego zarządzania środkami publicznymi, opartym na zasadach efektywności, oszczędności i skuteczności, a także na skuteczniejszej realizacji programu przez rząd.

2. Budżet zadaniowy powinien służyć lepszej przejrzystości środ-ków publicznych.

3. Korzyści płynące z budżetu zadaniowego osiągnąć można dopie-ro po kilku latach. Trzeba bowiem pamiętać i podkreślić, że pro-ces wdrażania budżetu zadaniowego (oraz planowania zadanio-wego) trwa co najmniej kilka lat i w pierwszym okresie nie przy-nosi zasadniczych oszczędności w wydatkach państwa. Wiąże się natomiast z koniecznością stworzenia specjalistycznego zespołu urzędników zaangażowanych w proces tworzenia budżetu zada-niowego.

4. Stopniowe tworzenie zadaniowego ujęcia wydatków budżetu państwa (lub wszystkich środków publicznych) powinno być po-wiązane z przygotowaniem systemu wieloletniego planowania budżetowego.

5. Zadaniowy plan wydatków jednostek sektora fi nansów publicz-nych powinien oznaczać zintegrowanie programów/strategii rządowych ze strukturą budżetu. Program/strategia powinien opierać się na dokumentach o wymiarze strategicznym oraz o horyzoncie średniookresowym. Właściwy minister (czy inny dysponent) byłby odpowiedzialny za zawartość merytoryczną

44

programu, za ustalenie celów, przedstawienie mierników ich wy-konania, ustalenie części składowych programu – zadań czy pod-zadań – oraz celów szczegółowych. Natomiast w Ministerstwie Finansów powinny zostać stworzone narzędzia umożliwiające koordynację tego procesu.

6. Budżet zadaniowy powinien opierać się właśnie na tych trzech solidnych fi larach – zadaniach, celach i miernikach (patrz sche-mat 1). Temu właśnie zagadnieniu poświęcone będą trzy kolejne rozdziały niniejszej publikacji.

Schemat 1. Filary budżetu zadaniowego

Źródło: Opracowanie własne.


Budżet zadaniowy

Zadania Cele Mierniki

45

Rozdział IIBudżet zadaniowy jako narzędzie poprawy alokacji środków publicznych

Stanisław Owsiak, Katarzyna Stabryła-Chudzio

2.1. Defi nicja zadania

W ujęciu merytorycznym zadanie stanowi elementarną, a zarazem centralną kategorię budżetu opracowanego w sposób nowatorski. Najważniejszą cechą zadania jest to, że obejmuje ono działalność jednorodną. Ta cecha pozwala określić w sposób jasny cel realizacji zadania, stopień jego wykonania (efekt), ponoszone koszty. Jedno-rodność działalności, ujętej w zadaniu, pozwala na kategoryzację zadań według różnych kryteriów, przy czym najważniejsze z nich to kryterium przedmiotowe. Kategoryzacja zadań według określo-nych kryteriów łączy się ściśle z ich nazwami. Złożoność działalności ujmowanej w zadania może zmusić do wyodrębniania podzadań. Rozwiązanie takie podyktowane jest przejrzystością całego budżetu państwa, który w innym razie obejmowałby nadmierną liczbę zadań i mógłby stanowić problem przy podejmowaniu decyzji podmiotów procesu budżetowego, zwłaszcza polityków. Formułowanie podza-dań nie może jednak naruszać kardynalnych zasad obowiązujących przy posługiwaniu się budżetem zadaniowym, a mianowicie zasa-dy jednorodności działalności objętej zadaniem oraz zasady jedno-znacznej podmiotowej odpowiedzialności za całe realizowane zada-nie lub za jego wyodrębnioną część.

Ze względu na potrzeby wdrożenia koncepcji budżetu zadanio-wego oraz prowadzone eksperymenty w tym zakresie, konieczne było uściślenie pojęcia zadania. W Polsce w ujęciu formalno-praw-nym defi nicja zadania została po raz pierwszy podana w Rozporzą-dzeniu Ministra Finansów (tzw. nocie budżetowej) z dnia 18 maja 2007 r., o szczegółowych zasadach opracowywania materiałów do projektu ustawy budżetowej na rok 200821. W nocie tej stwierdzono,

21 Dz. U. Nr 94, poz. 628 z dnia 30 maja 2007 r.

46


że zadania tworzą główną jednostkę klasyfi kacji budżetowej i gru-pują wydatki według celów, w tym według celów szczegółowych.

Zdefi niowanie zadań należy do jednego z najtrudniejszych wy-zwań nowatorskiego podejścia do wykorzystania budżetu w zarzą-dzaniu. Wynika to z faktu, że w rzeczywistości nie jest wcale łatwo wyodrębnić jednorodną działalność, gdyż różne obszary aktywności władz publicznych zachodzą na siebie. Stąd też rzeczą naturalną jest to, że defi nicja zadania w polskiej metodologii jest sukcesyw-nie modyfi kowana. Biorąc pod uwagę doświadczenia zdobyte przy formułowaniu zadań w budżecie państwa w 2007 roku w nocie budżetowej w 2008 roku, zadanie zdefi niowano jako „zespół dzia-łań, realizowanych przez jedną lub kilka instytucji, fi nansowanych z budżetu państwa lub innych źródeł publicznych, którego celem jest osiągnięcie określonego ilościowo lub jakościowo efektu. Zada-nie obejmuje całość wykonywanych lub zlecanych przez jednostki podsektora rządowego w danej dziedzinie działań, pogrupowanych w podzadania”. Przytoczona defi nicja zadania nawiązuje więc do defi nicji przedstawionej w nocie budżetowej na rok 2007, co uła-twiło dysponentom właściwe rozumienie zadań w zakresie swoich funkcji.

W podanych zarówno w 2007 r. jak i 2008 r. defi nicjach zada-nia, uwagę zwracają inaczej rozłożone akcenty. W defi nicji, którą obecnie posługujemy się w Polsce wyeksponowane zostało dzia-łanie podmiotu (jednego lub kilku) dla realizacji danego zadania. Podejście to jest charakterystyczne dla budżetu zadaniowego, gdyż realizacja określonego zadania dokonuje się „w poprzek” układu or-ganizacyjnego (instytucjonalnego). W innym przypadku skuteczność budżetu zadaniowego jest z góry ograniczona.

Struktura budżetu zadaniowego może być kształtowana w różny sposób, o czym świadczą omówione w dalszej części pracy przykła-dy formułowania zadań w różnych krajach. W ujęciu abstrakcyjnym wyłaniają się dwie ważne kwestie związane z budową (strukturą) budżetu zadaniowego. Pierwsza dotyczy liczby szczebli decyzyjnych, zaś druga – odróżniania działalności powtarzalnej (bieżącej) od działalności nowej.

Istotne jednak jest, aby zachowana była zarówno spójność klasy-fi kacyjna poszczególnych jednostek, jak też przejrzysty hierarchicz-

47

Budżet zadaniowy jako narzędzie poprawy...

ny układ zadań. Kwestią uznaniową jest liczba poziomów (szczebli) jednostek klasyfi kacyjnych. Dylemat polega na tym, czy rozbudo-wywać strukturę budżetu zdaniowego w układzie pionowym, czy raczej ograniczać liczbę szczebli klasyfi kacyjnych, a więc spłaszczać strukturę. Konsekwencją rozbudowanej w układzie pionowym struk-tury budżetu zadaniowego jest możliwość detalizowania zadań, co nadaje zadaniom bardziej jednorodny charakter. Jest to ważne dla ścisłego powiązania zadania z jego wykonawcą.

Fundamentalnym problemem dla skutecznego wykorzystywania zalet metody budżetu zadaniowego jest wyodrębnienie zadań wy-konywanych w sposób powtarzalny i zadań nowych. Wyodrębnienie to nie oznacza, że zadania powtarzalne będą realizowane w trady-cyjny sposób, że nie będą poddawane kryteriom stosowanym przy budżecie zadaniowym, np. pomiarowi efektów ich działalności. Wyodrębnianie nowych zadań/podzadań ma tę zaletę, że pokazuje priorytety w danym okresie budżetowym, co jest zawsze konieczne przy ograniczonych środkach budżetowych. Rozróżnienie takie by-łoby wielce przydatne dla decydentów (polityków). Innym rozwią-zaniem byłoby rozróżnienie zadań kontynuowanych od zadań no-wych ujętych w programy, które miałyby określony czas realizacji. Po uzyskaniu postępu w danej dziedzinie objętej programem zadania realizowane byłyby w sposób rutynowy.

Modelowa struktura budżetu zadaniowego może przedstawiać się następująco: 1. funkcje państwa w danym obszarze działalności (np. zarządzanie

fi nansami państwa),1.1. zadania wyznaczające podstawowe rodzaje działalności (np. za-

rządzanie długiem publicznym),1.1.1. podzadania rutynowe (np. bieżąca obsługa długu Skarbu

Państwa),1.1.2. podzadania nowe (np. zmiana struktury instrumentów dłuż-

nych).Strukturę budżetu zadaniowego można pogłębiać poprzez for-

mułowanie zadań jeszcze bardziej szczegółowych, jednak ich mno-żenie na poziomie ustawy budżetowej nie byłoby uzasadnione. Przy stosowaniu metody budżetu zadaniowego trzeba odróżnić zadania o charakterze merytorycznym od zadań operacyjnych. W innym

48


razie formułowanie zadań sprowadzone zostałoby ad absurdum. Zadaniem budżetowym byłby np. zakup materiałów związanych z realizacją danego zadania. Jeżeli zasady budżetu zadaniowego będą realizowane konsekwentnie, to wszystkie procesy (działania) związane z realizacją zadania zostaną poddane rygorom tej meto-dy, a więc optymalizacji zakupów materiałów z dokonaniem alter-natywnych ścieżek. To, czy zasady (idee) budżetu zadaniowego są respektowane w ramach działalności podmiotów odpowiedzialnych za realizację zadań, znajdzie wyraz przy ocenie efektywności wydat-ków publicznych badanej przy pomocy zestawu mierników.

Według nowej klasyfi kacji budżetowej, budżet zadaniowy został podzielony na:

- funkcje – wydatki z danego obszaru działalności państwa, - zadania – jako drugi szczebel klasyfi kacji, który wyznacza podsta-

wowe kierunki działania w obrębie funkcji,- podzadania – najniższy szczebel klasyfi kacji decydujący o prze-

znaczeniu wydatków, - działania – zadania i podzadania mogą być podzielone na poszcze-

gólne działania, których nie ujmuje się jednak w budżecie państwa ze względu na zbyt dużą szczegółowość. Wyodrębnienie ich przez dysponentów jest jednak niezbędne, ponieważ ułatwia realizację zadań budżetowych i pozwala na koordynację prac.

W tym kontekście warto zwrócić uwagę na sposób defi niowania zadań w praktyce unijnej. Według Dyrekcji ds. Budżetu Komisji Eu-ropejskiej22: zadanie, to zespół działań z określonymi celami i przy-pisanymi środkami. Każde zadanie związane jest tylko z jednym ob-szarem polityki. W opisie zadań formułowanych przez poszczególne Dyrekcje Generalne Komisji Europejskiej powinny znaleźć się nastę-pujące informacje23:

- informacje na temat osiągnięcia wcześniej ustalonych celów i mierników,

22 Evaluating EU Activities. A practical guide for the Commission services, Offi ce for Offi cial Publications of the European Communities, European Commission 2004, s. 101.

23 Art. 33, ust. 2 pkt. d Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM nr1605/2002) z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia fi nansowego mającego zastoso-wanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz. U. nr 248 z 2002 r.).

49


- pełne uzasadnienie oraz podejście oparte na analizie kosztów i korzyści dla proponowanych zmian w poziomie środków,

- jasne uzasadnienie interwencji na szczeblu UE z uwzględnieniem m.in. zasady pomocniczości,

- informacje o miernikach wykonania w odniesieniu do działania z poprzedniego roku oraz o miernikach wykonania na rok bieżący. Jak można wyraźnie dostrzec, polska defi nicja i interpretacja za-

dania budżetowego jest spójna z wytycznymi Komisji Europejskiej, co świadczy o próbie stworzenia w Polsce budżetu zadaniowego w oparciu o wcześniej wyznaczone wzorce. Jednakże analiza prak-tyki innych krajów bądź nawet Komisji Europejskiej prowadzi do wniosku, że modelowe rozwiązania nie w pełni są przestrzegane. Wynika to ze wspomnianej złożoności materii, w której defi niowane zadania dotyczą różnic w strukturze organizacyjnej podmiotów bu-dżetowych. Dlatego w polskich regulacjach powinny znaleźć się nie tylko precyzyjne wskazówki potrzebne do budowy struktury zada-niowej, ale także komentarze lub kodeks dobrych praktyk, pozwala-jące na konfrontację uregulowań prawnych z praktyką.

Prace nad wdrożeniem budżetu zadaniowego na szczeblu pań-stwa trwają w Polsce od roku 2006. Nawet w tym krótkim okresie dokonały się istotne zmiany w formularzach stanowiących podstawę planowania zadań budżetowych. Jest to wyrazem modyfi kacji struk-tury zadaniowej oraz uszczegółowienia defi nicji w celu doskonale-nia techniki zadaniowej. Obserwacja wymienionych zmian świadczy o poszukiwaniu jak najlepszych rozwiązań w tym zakresie.

2.2. Przykłady formułowania zadań – doświadczenia polskie

W Polsce trwają prace nad budżetem zadaniowym państwa, który ma w przyszłości zastąpić budżet przygotowywany metodą tradycyjną. Wprawdzie od połowy lat 90. XX wieku budżet zadaniowy próbowano zastosować na poziomie jednostek samorządu terytorialnego, jednak udało się tego dokonać w niewielkiej liczbie tych jednostek, głównie w dużych miastach, m. in. w Krakowie, Szczecinie i Poznaniu.

Począwszy od 2007 roku dysponenci, którzy zostali stopniowo włączeni w proces budowy budżetu zadaniowego, starali się doko-

50


nać zmian w formułowaniu zadań tak, aby najlepiej, czyli w sposób zrozumiały i przejrzysty, oddawały one zakres dostarczanych obywa-telom przez państwo. Początkowo w ustawach budżetowych na rok 2007 i 2008 dokonano podziału zadań w obrębie części klasyfi kacji tradycyjnej. Jednak już we wspomnianym raporcie o budżecie zada-niowym na rok 2008 zwrócono uwagę, że wiele zadań dysponen-tów głównych jest ściśle ze sobą powiązanych (tzw. powiązanie ho-ryzontalne), co wymaga współpracy czasem nawet kilku resortów. W efekcie, w projekcie ustawy budżetowej na rok 2009 stworzono nowy podział w oparciu o funkcje, w którym znalazły się zadania re-alizowane przez różne podmioty. Jest to ważna zmiana, świadcząca jednocześnie o trudnościach pojawiających się wraz z kategoryzacją działalności podmiotów budżetowych. Z tego względu warto zapre-zentować istotę tych zmian (tabela 3).

Tabela 3. Formułowanie zadań na przykładzie części Nauka w okresie 2008-2009.

2008 2009Część: Nauka Funkcja: Wspieranie rozwoju polskiej naukiZadanie 1. Rozwój ogólny polskiej nauki

Podzadania:1.1. Badania naukowe1.2. Zwiększenie potencjału badawczego jednostek na-ukowych1.3. Rozwój kadry naukowej1.4. Wzmocnienie kompe-tencji kadr systemu B+R1.5. Obsługa zadania

Zadanie 10.1. Prowadzenie badań nauko-wych

Podzadania:10.1.1. Badania naukowe10.1.2. Działalność naukowo-badawcza w zakresie problematyki wymiaru spra-wiedliwości10.1.3. Rozwój nauki poprzez wdrażanie wyników projektów badawczych10.1.4. Opinie i ekspertyzy na potrzeby sądów powszechnych i jednostek organiza-cyjnych prokuratury10.1.5. Program wieloletni „Polskie Sztucz-ne Serce”10.1.6. Zwiększenie potencjału ludzkiego i badawczego jednostek naukowych

51


Zadanie 2. Wzmocnienie badań naukowych służących praktycznym zastosowaniom

Podzadania:2.1. Wsparcie dziedzin ba-dawczych preferowanych dla rozwoju społeczno-go-spodarczego2.2. Wsparcie badań stoso-wanych i prac rozwojowych na rzecz przedsiębiorców2.3. Programy strategiczne2.4. Rozwój instytucji oto-czenia biznesu działających na rzecz współpracy nauki z gospodarką i marketing badań naukowych2.5. Obsługa zadania

Zadanie 10.2. Wzmocnienie badań nauko-wych służących praktycznym zastosowa-niom

Podzadania:10.2.1. Wsparcie badań stosowanych i prac rozwojowych dla rozwoju społeczno-gospodarczego10.2.2. Program wieloletni – Poprawa bezpieczeństwa i warunków pracy – I etap (CIOP)10.2.3. Program wieloletni – Polskie Sztuczne Serce10.2.4. Program wieloletni - Doskonalenie systemów rozwoju innowacyjności w pro-dukcji i eksploatacji w latach 2004-2008 (RADOM)10.2.5. Badania naukowe w dziedzinie obronności

Zadanie 3. Infrastruktura nauki polskiej

Podzadania:3.1. Inwestycje budowlane i aparaturowe3.2. Rozbudowa i utrzyma-nie infrastruktury informa-tycznej nauki3.3. Obsługa zadania

Zadanie 10.3. Rozbudowa infrastruktury nauki polskiej

Podzadania:10.3.1. Inwestycje wspierające badania naukowe10.3.2. Rozbudowa i utrzymanie infra-struktury informatycznej nauki ORAZZadanie 10.5. Informatyzacja działalności i budowa społeczeństwa informacyjnego

Zadanie 4. Upowszechnia-nie, promocja oraz populary-zacja nauki

Podzadania:4.1. Upowszechnianie osiąg-nięć nauki4.2. Promocja i popularyza-cja nauki4.3. Obsługa zadania

Zadanie 10.4. Upowszechnianie, promocja oraz popularyzacja nauki

Podzadania:10.4.1. Ocena stanu rozwoju dyscyplin naukowych oraz placówek naukowych, jak i podejmowanie stanowisk ważnych dla kraju również we współpracy z władzami lokalnymi10.4.2. Program wieloletni - Ekspozycja Centrum Nauki Kopernik10.4.3. Poszerzanie wiedzy o nauce pol-skiej oraz wzbogacanie kultury narodowej10.4.4. Rozwój współpracy naukowej z za-granicą10.4.5. Wsparcie działalności międzynaro-dowych instytutów Polskiej Akademii Nauk

52


Zadanie 5. Organy opinio-dawczo-doradcze

Podzadania:5.1. Rada Nauki, zespoły powoływane przez Ministra oraz kontrole5.2. Obsługa zadania

PRZENIESIONO DOFUNKCJI 22

Zadanie 6. Tworzenie i koor-dynacja polityki

Podzadania:6.1. Obsługa techniczna działania Ministerstwa6.2. Obsługa zadania


Źródło: Raport Budżet zadaniowy na rok 2008, Tom I, Rada Ministrów, War-szawa 2007; Uzasadnienie do ustawy budżetowej na rok 2009 w układzie zadaniowym, Rada Ministrów, Warszawa 2008.

Cechą charakterystyczną przedstawionej ewolucji układu budże-tu zadaniowego, na przykładzie obszaru Nauka, jest konkretyzacja zadań oraz wzmocnienie koordynacyjnej roli głównego dysponenta środków budżetowych. W raporcie budżetu zadaniowego na rok 2008, obowiązkiem każdego dysponenta części budżetowej było for-mułowanie i koordynacja polityki w zakresie realizowanych zadań.

W koncepcji budżetu zadaniowego stworzonego wiosną 2008 r. wyodrębniono funkcję nr 22: Tworzenie i koordynacja polityki. Zo-stała ona utworzona:• dla działań, mających charakter wspólny (ogólny);• dla zadań realizowanych w ramach całej części budżetowej lub

całej jednostki realizującej zadania nie dające się zmierzyć oraz przypisać do poszczególnych zadań;

• w przypadkach ekonomicznie uzasadnionych. Wspomniane wyżej zadania dotyczą obszaru zarządzania jednostką

oraz obsługi administracyjnej i technicznej dysponenta, m.in.: meryto-rycznej koordynacji działalności dysponenta, wynagrodzeń i świadczeń na rzecz pracowników, książek, prenumerat, abonamentów, wydatków związanych z organizacją szkoleń wewnętrznych, usług zewnętrznych związanych z serwisem i naprawą sprzętu (maszyn, drukarek, kopiarek,

53


faksów, sprzętu komputerowego, samochodów), wydatków związanych z zakupem sprzętu informatycznego (licencji, oprogramowania, wyposa-żenia biura w meble i sprzęt biurowy – kopiarki, faksy, niszczarki, aparaty cyfrowe, dyktafony), wydatków związanych z wynajmem i dzierżawą (np.: czynsze, dzierżawy środków trwałych, wynajem samochodów).

Aby wyeksponować zmiany, które nastąpiły w formułowaniu za-dań w latach 2008-2009, posłużymy się przykładem części Zdrowie, co ilustruje tabela 4.

Tabela 4. Formułowanie zadań na przykładzie części Zdrowie w okresie 2008-2009.

2008 2009Część 46: Zdrowie Funkcja 20: Organizacja opieki zdrowotnej

i polityka zdrowotnaZadanie 1. Świadczenia i programy fi nansowane z budżetu państwa

Podzadania:1.1. Świadczenia wysokospe-cjalistyczne fi nansowane z budżetu państwa1.2. Realizacja programów polityki zdrowotnej ważnych dla zdrowia społeczeństwa1.3. Rozwój Ratownictwa Medycznego

Zadanie 20.1. Zapewnienie dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej

Zadanie 2. Kształcenie kadr medycznych oraz rozwój nauki

Podzadania:2.1. Kształcenie kadr me-dycznych w uczelniach me-dycznych2.2. Kształcenie podyplomo-we kadr medycznych2.3. Wspomaganie procesu kształcenia kadr medycz-nych, wykonywania zawo-dów medycznych oraz roz-wój nauki

Zadanie 20.2. Promocja zdrowia

Podzadania:20.2.1. Ochrona i promocja na rzecz osób niepełnosprawnych20.2.2. Realizacja przez państwową in-spekcję sanitarną zadań z zakresu promo-cji zdrowia20.2.3. Realizacja zadań edukacyjno-infor-macyjnych z zakresu programów zdrowot-nych państwa dot. uzależnień20.2.4. Szkolenie personelu medycznego (kształcenie personelu medycznego zgod-nie z postanowieniami ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opiekiZdrowotnej)

54


Zadanie 3. Nadzór sanitarno-epidemiologiczny i śro-dowiskowy oraz promocja zdrowia

Podzadania:3.1. Realizacja przez Pań-stwową inspekcję Sanitarną zadań z zakresu zdrowia publicznego3.2. Zakup szczepionek zgodnie z kalendarzem szczepień ochronnych3.3. Ochrona zdrowia przed szkodliwym wpływem czyn-ników środowiskowych

Zadanie 20.5. Nadzór sanitarno-epidemio-logiczny

Podzadania:20.5.1. Realizacja przez Państwową In-spekcję Sanitarną zadań z zakresu zdrowia publicznego20.5.2. Zakup szczepionek zgodnie z ka-lendarzem obowiązkowych szczepień ochronnych20.5.3. Ochrona zdrowia przed szkodli-wym wpływem czynników środowisko-wych20.5.4. Tworzenie i utrzymywanie rezerw państwowych

Zadanie 4. Realizacja polityki lekowej państwa

Podzadania:4.1. Rejestracja produktów leczniczych, wyrobów me-dycznych i produktów bio-bójczych4.2. Nadzór farmaceutyczny4.3. Realizacja polityki zdro-wotnej w zakresie dostępu do leków

Zadanie 20.3. Realizacja polityki lekowej państwaPodzadania:20.3.1. Nadzór farmaceutyczny Zadanie 20.4. Nadzór nad jakością i ob-rotem produktami leczniczymi, wyrobami medycznymi i produktami biobójczymiPodzadania:20.4.1. Rejestracja produktów leczniczych, wyrobów medycznych i produktów bio-bójczych

Zadanie 5. Tworzenie i koor-dynacja polityki

Podzadania:5.1. Nadzór nad NFZ5.2. Opis i wycena procedur medycznych5.3. Obsługa Urzędu Mini-stra Zdrowia oraz jednostek podległych i nadzorowanych5.4. Rozwój systemu ochrony zdrowia, współpraca między-narodowa


Źródło: opracowanie własne na podst. Raportu Budżet zadaniowy na rok 2008, Tom I, Rada Ministrów, Warszawa 2007; Uzasadnienie do ustawy budżetowej na rok 2009 w układzie zadaniowym, Rada Ministrów, Warszawa 2008.

55


W tabeli 4 zwracają uwagę różnice w defi niowaniu zadań w roku 2008 i w roku 2009. Pierwsza różnica polega na ujęciu w 2009 roku zadania Kształcenie kadr medycznych oraz rozwój nauki w obrębie funkcji Wspieranie rozwoju polskiej nauki oraz Działalność eduka-cyjna, wychowawcza i opiekuńcza państwa. Ponadto w projekcie uzasadnienia do ustawy budżetowej na 2009 rok, między innymi, rozdzielono zadanie Realizacja polityki lekowej państwa na: Reali-zacja polityki lekowej państwa oraz Nadzór nad jakością i obrotem produktami leczniczymi, wyrobami medycznymi i produktami bio-bójczymi. Przy analizie zmienionej struktury zadań mogą powstać wątpliwości odnośnie uzasadnienia, do tworzenia dodatkowych za-dań. W 2009 roku zarówno zadanie 20.3. Realizacja polityki lekowej państwa jak i zadanie 20.4. Nadzór nad jakością i obrotem produk-tami leczniczymi, wyrobami medycznymi i produktami biobójczymi zawierają tylko po jednym podzadaniu (odpowiednio: podzadanie 20.3.1. Nadzór farmaceutyczny i podzadanie: 20.4.1. Rejestracja produktów leczniczych, wyrobów medycznych i produktów bio-bójczych). Kolejne zmiany i udoskonalenia zawierają pewne ryzyko. Należy bowiem pamiętać, że zbyt często dokonywane zmiany w ka-tegoryzacji zadań utrudnią dokonywanie porównań stopnia realiza-cji danego celu przy stosowanych w ramach budżetu zadaniowego kryteriach.

2.3. Kwestia ilości zadań realizowanych przez dysponentów

W polskich warunkach podstawowym funduszem publicznym jest budżet państwa, przy czym rola budżetu państwa w alokacji środków publicznych w okresie transformacji ulegała istotnemu zmniejszeniu (tabela 5). Zmiana ta jest wynikiem reaktywowania samorządu terytorialnego oraz jego rozwoju, czego wyrazem było powstanie (w roku 1999) powiatów i województw samorządowych. W konsekwencji zwiększyła się rola jednostek samorządowych w re-alizacji zadań publicznych, a więc i ich udział w alokacji fi nansowych środków publicznych. Jest zatem oczywiste, że metoda budżetu za-daniowego musi być także stosowana na szczeblu samorządowym, jakkolwiek gospodarka fi nansowa samorządów charakteryzuje się

56


pewną specyfi ką. Na niektóre jej cechy zwrócimy uwagę w kontek-ście metody budżetu zadaniowego.

Tabela 5. Wydatki jednostek sektora fi nansów publicznych po wyeliminowa-niu transferów wzajemnych w wybranych latach okresu 1995-2007 (w %)

Wyszczególnienie 1995 2000 2005 2006 2007Budżet państwa 43,6 24,3 25,8 25.0 27,5Państwowe fundusze celowe 38,6 36,1 32,4 33,3 31,5Agencje państwowe - - 1,3 1,1 1,4Państwowa gospodarka pozabudżetowa

2,4 1,3 0,7 0,5 0 ,5

Kasy Chorych/NFZ - 8,1 3,6 8,0 8,3Budżety samorządowe 10,8 22,5 22,0 23,2 22,9Samorządowe fundusze celowe.

- 0,4 0,3 0,7 0,7

Pozostałe 4,6 7,3 13,9 8,2 7,7Razem 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Źródło: Sprawozdania Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa za odpowiednie lata.

Zadania administracji centralnej koncentrują się wokół następu-jących obszarów:1. wydatków na podstawowe zadania państwa (bezpieczeństwo

publiczne, organy władzy, kontroli i sądownictwa, wymiar spra-wiedliwości, obrona narodowa, administracja publiczna) i koszty obsługi długu publicznego,

2. wypłat świadczeń z ubezpieczenia społecznego i wydatków o cha-rakterze socjalnym (dotacje do FUS i KRUS, wypłaty dla żołnierzy i funkcjonariuszy, uposażenie sędziów w stanie spoczynku, dotacje do Funduszu Alimentacyjnego, Funduszu Pracy, Funduszu Komba-tantów, fi nansowanie z budżetu składek na ubezpieczenia zdro-wotne, zasiłki rodzinne, pielęgnacyjne i wychowawcze),

3. wydatków na naukę i edukację, ochronę zdrowia, kulturę, ochro-nę dziedzictwa narodowego, kulturę fi zyczną i sport,

4. wydatków na gospodarkę (infrastruktura transportowa, budowni-ctwo, handel, usługi, rolnictwo i łowiectwo, leśnictwo, rybołówstwo i rybactwo, górnictwo i kopalnictwo, przetwórstwo przemysłowe),

57


5. wydatków związanych z członkostwem Polski w Unii Europejskiej.

Struktura wydatków w 2009 roku według podstawowych grup wydatkowych w porównaniu do roku ubiegłego nie uległa istotnej zmianie i została przedstawiona w poniższej tabeli.

Tabela 6. Struktura wydatków budżetu państwa w 2009 roku (według pod-stawowych grup ekonomicznych)

Rodzaje wydatków w %

Dotacje i subwencje 42,8

Świadczenia na rzecz osób fi zycznych 6,3

Wydatki bieżące jednostek budżetowych 17,3

Wydatki majątkowe 5,7

Obsługa długu publicznego 10,2

Środki własne Unii Europejskiej 3,9

Finansowanie projektów z udziałem środków Unii Europejskiej 13,7

RAZEM 100,0

Źródło: Uzasadnienie do projektu ustawy budżetowej na rok 2009, Mini-sterstwo Finansów, Warszawa 2008.

Największą grupę wydatków stanowią dotacje i subwencje, co świadczy o istotnej roli funkcji redystrybucyjnej budżetu państwa i konieczności dofi nansowania pozostałych podmiotów sektora fi -nansów publicznych. Należy także zwrócić uwagę na istotny wzrost wydatków na fi nansowanie projektów z udziałem środków Unii Eu-ropejskiej (z 2,1% w 2006 roku do 13,7% w 2009 roku). Oprócz wprowadzonej w 2007 roku zmiany polegającej na włączeniu do budżetu państwa środków pochodzących z Unii Europejskiej, istot-ny wzrost odnotowano w grupie wydatków związanych z krajowym wkładem fi nansowania projektów, realizowanych w ramach pro-gramów operacyjnych współfi nansowanych także ze środków Unii Europejskiej. Fakt ten można ocenić pozytywnie, bowiem proces ewaluacji i selekcji projektów unijnych pozwala na wybór rozwiązań najbardziej efektywnych, pozwalających na racjonalne wydatkowa-nie środków publicznych.

58


Z przedstawionej wcześniej charakterystyki metodologii budżetu zadaniowego wynika, że fundamentalnym warunkiem poprawy efek-tywności alokowanych środków publicznych jest precyzyjne określe-nie zadań oraz połączenie ich z podmiotami realizującymi te zadania. Należy podkreślić, że pełne wykonanie zadania nie musi warunkować osiągnięcia zamierzonego celu, dlatego przy konstrukcji budżetu za-daniowego dobór mierników powinien odzwierciedlać nie tylko sto-pień realizacji celu i powstanie odpowiedniego produktu, ale przede wszystkim planowanego rezultatu i wysokości poniesionych kosztów. Przykładem może być zadanie polegające na zorganizowaniu szkoleń dla osób bezrobotnych. Produktem stanie się liczba przeszkolonych osób, co jeszcze nie oznacza, że wszystkie te osoby znajdą pracę. Do-piero rezultat w postaci liczby zatrudnionych spośród danej grupy osób przeszkolonych stanie się podstawą oceny osiągnięcia celu24.

Osoby odpowiedzialne za przygotowanie części budżetu zada-niowego są zobligowane do aktualizowania lub wprowadzania no-wych zadań w zależności od priorytetów ustalonych przez najwyższe władze. Szczególny nacisk musi być położony na odpowiedzialność pracowników (resortów lub jednostek) za poszczególne funkcje, za-dania i podzadania. Każda osoba zajmująca się danym elementem powinna być wymieniona z imienia i nazwiska. To właśnie na niej winna spoczywać odpowiedzialność za prawidłowe opracowanie zadania25. Każde zadanie musi zostać dokładnie opisane. Chodzi nie tylko o charakterystykę samych działań, ale również o przedsta-wienie zamierzonego celu (produktu), możliwych wariantów jego osiągnięcia, mierników pozwalających określić stopień realizacji celu (rezultaty), czasu wykonania, harmonogramu i kosztów. Wspomnia-ne elementy pozwalają na grupowanie zadań według ich ważności w obrębie założonych przez Radę Ministrów priorytetów.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, że zadania państwa w stosunku do obywateli realizowane są nie tylko na poziomie centralnym, ale również znacząca ich część ma miejsce na poziomie lokalnym. Z tego też względu analizując zadania realizowane na najwyższym szczeblu

24 Por.: R. D. Lee, R. W. Johnson, Public Budgeting Systems, Aspen Publishers, Inc., Gaithersburg, Maryland 1994, s. 86-87.

25 P. Swianiewicz, Planowanie budżetowe w jednostkach samorządu terytorialne-go – teoria i praktyka, „Finanse Komunalne” 2004, nr 6, s. 10.

59


władz publicznych zauważmy, że część z nich jest wykonywana przez władze samorządowe. Dobrymi tego przykładami mogą być ochrona zdrowia, ochrona środowiska, ład przestrzenny, edukacja, infrastruk-tura. Różnica sprowadza się do skali zadań na szczeblu centralnym oraz szczególnej odpowiedzialności administracji rządowej za wszyst-kie sfery życia społecznego i publicznego. Ta szczególna odpowie-dzialność wynika z prerogatyw władz centralnych oraz ich zdolności (także fi nansowych) do rozwiązywania problemów ponadlokalnych.

Podział zadań między szczebel centralny (rządowy) a szczebel sa-morządowy (regionalny i lokalny) wynika przede wszystkim z przy-jętego przez dane państwo modelu (unitarnego, regionalnego lub federacyjnego). Jednak w ramach danego modelu państwa wystę-pować może różny podział zadań, co związane jest z kolei z zakre-sem centralizacji i decentralizacji funkcji państwa. Z punktu widze-nia fi nansów publicznych współcześnie preferowana jest doktryna jednorodnego państwa, czego wyrazem jest koncepcja spójnego sektora fi nansów publicznych (General Government). Pozostawiając na boku teoretyczne przesłanki takiego podejścia do państwa, a ści-ślej do jednolitych władz publicznych, zaznaczymy tylko, że cechą wspólną dla władz centralnych i lokalnych jest identyczne źródło fi -nansowania ich działalności – daniny publiczne. Ponadto w ramach ustroju władz publicznych występuje system powiązań fi nansowych pomiędzy różnymi szczeblami władz, czego zewnętrznym wyra-zem są transfery fi nansowe, udziały władz lokalnych w dochodach władz centralnych oraz subwencje na prowadzenie działalności władz lokalnych. Wynika z tego, że stosowanie nowatorskich na-rzędzi zarządzania działalnością władz publicznych ma charakter uniwersalny. Przemawia za tym publiczny charakter środków fi nan-sowych stawianych do ich dyspozycji i konieczność ich racjonalnego wykorzystywania. Co więcej, władze samorządowe, a zwłaszcza lo-kalne, znajdują się w szczególnej sytuacji pod względem możliwości efektywnego wykorzystania ograniczonych środków fi nansowych. Wynika to na ogół z lepszego rozpoznania potrzeb mieszkańców, możliwości dokładniejszego adresowania wydatków, kontroli wy-datków itd. Nie przypadkowo więc w Polsce eksperymenty – o czym już wspominaliśmy – z budżetem zadaniowym rozpoczęte zostały już w pierwszych latach transformacji ustrojowej w gminach.

60


Należy pamiętać, że budżet jednostek samorządu terytorialnego po-siada pewne cechy i spełnia funkcje, które inaczej postrzegane są w bu-dżecie państwa. Budżet samorządowy tworzony jest z myślą o społecz-ności lokalnej, która, zgodnie z zasadą jawności, jest poinformowana o działaniach organów władzy samorządowej w zakresie gospodarki fi nansowej, zatem budżet samorządowy stanowi narzędzie komunikacji organów władzy lokalnej ze społecznością danego terytorium26. Wśród funkcji budżetu jednostki samorządu terytorialnego, oprócz tradycyjnych funkcji, dotyczących także budżetu państwa, można wymienić27:

− funkcję zarządzania – wynikającą z czynności związanych z budże-tem samorządowym, czyli: planowaniem kwoty gromadzonych i wydatkowych środków, monitoringiem, kontrolą wykonania bu-dżetu oraz metodami tworzenia budżetu samorządowego;

− funkcję optymalizacji – budżet powinien sprzyjać racjonalnemu i efektywnemu wykorzystaniu środków publicznych, co wiąże się przede wszystkim z zaspokojeniem potrzeb społeczności lokalnej;

− funkcję promocyjną – sposób zarządzania środkami publicznymi w jednostce samorządowej, wyrażony w budżecie tej jednostki, stanowi istotne źródło informacji na temat gospodarki i rozwoju danego terytorium;

− funkcję demokratyczną – zależną od metody sporządzania budże-tu i sposobu zaangażowania pracowników różnych szczebli;.

− funkcję integracyjną – zaangażowanie pracowników niższych szczebli w proces tworzenia budżetu pozwala na zwiększenie odpowiedzialności za wykonanie poszczególnych zadań.Przy tworzeniu budżetu jednostki samorządu terytorialnego do

istotnych kwestii należą sposoby planowania dochodów oraz meto-dy ustalania wysokości wydatków (schemat 2). Planowanie środków przekazywanych z budżetu państwa może odbywać się za pomo-cą metody historycznej, budżetowania od zera, zadaniowej, celów i efektywności lub wyrównywania poziomu dochodów. W Polsce przyjęto model oparty na metodzie historycznej, jednak kilkuletnia

26 Budżet władz lokalnych, S. Owsiak (red.), Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2002, s. 127.

27 S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005, s. 268 i Budżet władz lokalnych, S. Owsiak (red.), Polskie Wydawni-ctwo Ekonomiczne, Warszawa 2002, s. 32.

61


praktyka związana z funkcjonowaniem gmin po 1990 roku oraz ko-rzystanie z doświadczeń innych krajów pozwoliły na wprowadzanie nowych metod, przede wszystkim metody budżetu zadaniowego. Nowe formy zarządzania budżetem i programowania budżetowego wprowadzano na początku w formie pilotażowej w niektórych gmi-nach, jednak obecnie są one stosowane w szerokim wymiarze.

Schemat 2. Analiza skutków fi nansowych stosowania instrumentów lokal-nej polityki budżetowej

Źródło: M. Jastrzębska, Polityka budżetowa jednostek samorządu terytorial-nego, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2005, s. 198.

Uwarunkowania zewnętrzne i wewnętrzne wykorzystywania instrumentów lokalnej polityki budżetowej

Instrumenty dochodowe

Instrumenty równoważenia budżetu i zaciągania długu

Instrumenty wydatkowe

wpływ na

Sytuację fi nansową jst

Jakość zarządzania fi nansami jst

Otoczenie – mieszkańców i podmioty gospodarcze

oraz inne jst

w zakresie

– Jakości usług publicznych świadczonych przez jst– Dostępu do usług publicznych świadczonych przez jst– Upodmiotowienia społeczności samorządowej– Poziomu życia mieszkańców jst i warunków prowadzenia

działalności gospodarczej na jej terenie

62


Przygotowanie budżetu jest procesem stawiającym przed organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego wysokie wyma-gania. W projekcie budżetu powinno się bowiem uwzględnić przede wszystkim lokalne lub regionalne potrzeby mieszkańców oraz interesy całej jednostki, jak również skonfrontować je z możliwościami fi nan-sowymi28. Ponadto w okresie przedakcesyjnym, jak i po wejściu do struktur Unii Europejskiej, konieczne stało się przygotowanie jednostek samorządu terytorialnego do korzystania z możliwości fi nansowych, jakie wiązały się z tym wydarzeniem. Chodzi tutaj przede wszystkim o pozyskiwanie środków z funduszy strukturalnych i umiejętne ich wy-korzystanie. Zarówno jedna, jak i druga czynność wymaga racjonalne-go zarządzania środkami publicznymi, do czego potrzebna jest współ-praca organów jednostki samorządu terytorialnego, właściwe wywią-zywanie się z ustawowo powierzonych im zadań, a także umożliwienie samorządom samodzielnego działania przez szczebel centralny29.

Należy podkreślić, że pojęcie zadania zawarte w ustawach o samo-rządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim30 nie jest tożsame z za-daniem stanowiącym element klasyfi kacji budżetu zadaniowego. Róż-nice między powyższymi pojęciami tłumaczy się w następujący sposób: „Ustawy te (ustawy o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódz-kim – przyp. aut.) zadaniami gminy (powiatu, województwa) nazywa-ją szeroko pojęte dziedziny i funkcje, za które samorządy odpowiadają i przez które zaspokajają potrzeby zbiorowe, podczas gdy w budżecie zadaniowym przyjęto defi nicję zadania jako podstawowego elementu struktury budżetowej, czyli najmniejszej jednostki rozliczeniowej. Jed-nostki, dla której – zgodnie z zasadą związania celów i środków – plano-wane wydatki odpowiadają wykonaniu określonego ilościowo zakresu rzeczowego, prowadzącego do osiągnięcia oczekiwanego rezultatu”31.

28 A. Borodo, Samorząd terytorialny. System prawnofi nansowy, Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 290.

29 M. Jastrzębska, Polityka budżetowa jednostek samorządu terytorialnego, Wy-dawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2005, s. 173.

30 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o sa-morządzie województwa (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.).

31 Budżet władz lokalnych, S. Owsiak (red.), Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2002, s. 89.

63


Konieczność upowszechniania nowatorskich metod budżetowania na poziomie lokalnym wynika także stąd, że samorząd terytorialny sta-nowi trwały element współczesnego systemu demokratycznego. Funk-cjonowanie i rozwój samorządu terytorialnego są gwarantowane przez ustawodawstwo krajowe i międzynarodowe. Pomijając jednak wzglę-dy formalne można przyjąć, że upowszechnianie koncepcji budżetu zadaniowego może sprzyjać decentralizacji zadań władz publicznych, jeżeli w trakcie wdrażania budżetu zadaniowego przez władze central-ne okaże się, że zadania te mogą być lepiej planowane i realizowane na szczeblu samorządowym. Naturalne zatem jest dokonanie przeglądu pozycji władz centralnych oraz władz lokalnych z punktu widzenia do-stępu do publicznych środków fi nansowych i, w konsekwencji, zasad podziału funkcji i zadań pomiędzy różne szczeble władz publicznych. Efektywne wykorzystanie środków fi nansowych przez sektor fi nansów publicznych wymaga wyraźnego podziału kompetencji oraz odpowie-dzialności za zaspokajanie potrzeb publicznych. Kolejnym warunkiem właściwego zarządzania środkami publicznymi, w tym wykorzystania budżetu zadaniowego, jest określenie samodzielności fi nansowej jed-nostek samorządu terytorialnego.

Samodzielność fi nansową jednostek samorządu terytorialnego rozpatruje się od strony dochodowej i wydatkowej. Samodzielność dochodową interpretuje się poprzez możliwość współdecydowania władz lokalnych o wysokości i źródłach gromadzenia dochodów. Natomiast samodzielność wydatkowa rozumiana jest jako wyłączne prawo do ustalania metod i kierunków wydatkowania środków, co ściśle łączy się ze sposobem postępowania ujętym w procedurze bu-dżetowej i ograniczeniami związanymi z konstrukcją budżetu32.

W polskich warunkach samodzielna gospodarka fi nansowa gmin oznacza oddanie im do dyspozycji dochodów z podatków i opłat lo-kalnych. Istotną grupę dochodów gmin stanowią udziały w podatkach dochodowych od osób fi zycznych i od osób prawnych, a także dotacje i subwencje współfi nansujące zadania własne lub fi nansujące zadania zlecone samorządom przez władze centralne. Natomiast w budżetach

32 B. Guziejewska, Kontrowersje w ocenie niezależności fi nansowej samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 2005, nr 7-8, s. 64 oraz E. Kornberger-Soko-łowska, Realizacja zasady adekwatności w procesach decentralizacji fi nansów pub-licznych, „Samorząd Terytorialny” 2001, nr 3, s. 5.

64


powiatów i województw dochody pochodzące z budżetu państwa są podstawowym źródłem środków zapewniających wykonywanie zadań33. Znaczny udział środków fi nansowych niezależnych od jednostki samo-rządu terytorialnego stanowi istotną przeszkodę w opracowaniu budże-tu jednostki, a tym samym ogranicza jej samodzielność fi nansową.

Zgodnie z art. 167, ust. 2 ustawy o fi nansach publicznych34, w budżecie jednostki samorządu terytorialnego wydatkowane środ-ki przeznaczone są nie tylko na wykonanie zadań własnych samo-rządu, ale także na:− zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone

jednostkom samorządu terytorialnego przez ustawy,− zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do re-

alizacji w drodze umowy lub porozumienia,− zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu

terytorialnego,− pomoc rzeczową lub fi nansową dla innych jednostek samorządu

terytorialnego, określoną przez organ stanowiący jednostki sa-morządu terytorialnego.Zadania, zlecone z zakresu administracji rządowej oraz zlecone na

podstawie ustaw, są realizowane przy pomocy dotacji celowych z bu-dżetu państwa. Wysokość środków na zadania zlecone z zakresu admi-nistracji rządowej jest ustalona przez Ministra Finansów na podstawie wysokości kwot przyjętych w ustawie budżetowej a dotyczących po-dobnych zadań. Zadania zlecane jednostkom samorządu terytorialne-go przez administrację rządową często określone są w poszczególnych ustawach regulujących różne dziedziny działalności publicznej.

Jeśli chodzi o ujęcie zadaniowe na poziomie budżetu centralnego, to, ze względu na skalę podejmowanych przez władze centralne zadań, szczególny ich obowiązek wobec całego społeczeństwa we wszystkich dziedzinach życia, wreszcie wyłączność w zakresie wybranych zadań,

33 W przypadku województw sytuacja zmieniła się począwszy od roku 2004 wraz z wprowadzeniem w życie nowej ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 203, poz. 1966), w której zwiększono udziały wszystkich szczebli samorządowych w podatkach dochodowych i włączono je do dochodów własnych. Ponadto nastąpiły istotne zmiany w konstrukcji subwencji ogólnej.

34 Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o fi nansach publicznych (Dz. U nr 249, poz. 2104 z późn. zm.).

65


skłania do ujmowania zadań władz centralnych pogrupowanych w funk-cje w sferze publicznej, społecznej i gospodarczej. Metoda kategoryza-cji zadań w ramach funkcji władz centralnych prześledzona zostanie na przykładzie konkretnych rozwiązań zaczerpniętych z praktyki polskiej.

W załączniku nr 63 do noty budżetowej na rok 2009 główną jednostkę klasyfi kacji zadaniowej stanowią 22 funkcje. W ramach tych funkcji wyszczególnione są zadania oraz odpowiadające im wy-datki z zakresu jednorodnego obszaru działalności państwa. Dzięki temu funkcje i zadania prezentowane są w sposób bardziej przejrzy-sty niż w klasyfi kacji tradycyjnej. Układ funkcji w klasyfi kacji zada-niowej wraz z omówieniem ich treści i przypisaniem dysponentów przedstawiony został na przykładzie Działalności edukacyjnej, wy-chowawczej i opiekuńczej państwa oraz Koordynacji polityki gospo-darczej kraju (tabela 7), zaś wszystkie funkcje państwa w układzie zadaniowym zostały zaprezentowane w aneksie.

Tabela 7. Przykładowe funkcje w klasyfi kacji zadaniowej na rok 2009

Funkcje Zadania Dysponenci częściujętych

w klasyfi kacji tradycyjnejDziałalność edukacyjna, wycho-wawcza i opiekuńcza państwa

Opieka i wychowanie, eduka-cja przedszkolna i podstawo-wa oraz szkolnictwo średnie i wyższe.3.1. Podnoszenie poziomu jakości kształcenia i kadr3.2. Zapewnienie powszech-ności kształcenia 3.3. Działalność opiekuńczo-wychowawcza 3.4. Edukacja dzieci i mło-dzieży 3.5. Wsparcie procesu na-uczania 3.6. Kształcenie zawodowe 3.7. Informatyzacja działalno-ści i budowa społeczeństwa informacyjnego

- Gospodarka morska – część 21,- Kultura i ochrona dziedzi-ctwa narodowego – część 24, - Obrona narodowa – część 29,- Oświata i wychowanie – część 30,- Rolnictwo – część 32, - Sprawiedliwość – część 37,- Szkolnictwo wyższe – część 38,- Środowisko – część 41,- MSWiA – część 42,- MPiPS – część 44,- Zdrowie – część 46,- Województwa – część 85

66


Koordynacja polityki go-spodarczej kraju

Sprawy gospodarcze i handlo-we, turystyka, a także sprawy i usługi związane z paliwami, energią i telekomunikacją.6.1. Wzrost konkurencyjności gospodarki 6.2. Bezpieczeństwo gospo-darcze państwa 6.3. Wspieranie rozwoju i re-gulacja rynku telekomunika-cyjnego i pocztowego6.4. Rozwój i promocja tury-styki w kraju i za granicą 6.5. Wykonywanie czynności z dziedziny metrologii i pro-biernictwa6.6. Wykonywanie czynności z zakresu ochrony własności intelektualnej i przemysłowej6.7. Organizacja i promocja działalności normalizacyjnej 6.8. Nadzór nad rynkiem energii 6.9. Nadzór i kontrola nad zakładami górniczymi wydo-bywającymi kopaliny podsta-wowe i pospolite6.10. Dostarczanie rzetelnej, obiektywnej i systematycznej informacji o sytuacji gospo-darczej, demografi cznej i spo-łecznej kraju6.11. Nadzór nad bezpieczeń-stwem jądrowym i ochroną radiologiczną6.12. Ochrona konkurencji i konsumentów6.13. Informatyzacja działal-ności i budowa społeczeń-stwa informacyjnego

- Ministerstwo Finansów – część 19,- Gospodarka – część 20,- Łączność – część 26,- Turystyka – część 40,- Urząd Regulacji Energetyki – część 50,- Urząd Ochrony Konkuren-cji i Konsumentów – część 53,- Główny Urząd Statystycz-ny – część 58,- Wyższy Urząd Górniczy – część 60,- Urząd Patentowy RP – część 61,- Główny Urząd Miar – część 64,- Polski Komitet Normaliza-cyjny – część 65,- Państwowa Agencja Ato-mistyki – część 68,- Urząd Komunikacji Elek-tronicznej – część 76,- Województwa – część 85

Źródło: Opracowanie własne w oparciu o załącznik nr 63 do noty budżeto-wej na rok 2009.

67


Charakteryzując metodę budżetu zadaniowego łatwo zauważyć, że prowadzi ona (zmusza) do specjalizacji w działalności podmiotów wykonujących poszczególne zadania względnie ograniczoną ich licz-bę. W korzyściach płynących ze specjalizacji podmiotów w realizacji zadań tkwi istota i siła tej metody. Pozytywne skutki specjalizacji są tak oczywiste, iż nie ma potrzeby ich szerszego uzasadniania.

Ze specjalizacją w realizacji zadań wiążą się jednak także pewne zagrożenia. Najważniejsze z nich to możliwość popadnięcia w dzia-łania rutynowe, możliwość popełniania błędów systematycznych czy zawężenie horyzontów intelektualnych realizatorów zadań. Je-żeli zjawiska takie wystąpiłyby, oznaczałoby to zanegowanie samej idei budżetu zadaniowego, która zakłada kreatywność realizatorów zadań w kierunku poszukiwań jak najlepszego ich wykonania, przy wysokiej jakości produktów oraz przy jednoczesnym oszczędnym gospodarowaniu środkami publicznymi.

Wymienione przykładowo niebezpieczeństwa wymagają weryfi -kacji procedur, doskonalenia mierników efektów, kontroli procesu budżetowania przez jednostki nadrzędne. Realizacja tego celu jest możliwa, gdyż budżet zadaniowy mieści się w określonych ramach prawnych, które nakładają odpowiednie obowiązki i kary dla dyspo-nentów środków publicznych.

Przejście od budżetu tradycyjnego do budżetu zadaniowego powinno zmienić podejście do zarządzania środkami publicznymi. Zakłada się, że konstrukcja budżetu zadaniowego pozwala na bar-dziej racjonalne zarządzanie wydatkami poprzez określenie celu dla poszczególnych zadań oraz skutków, jakie nowe rozwiązania będą niosły dla społeczeństwa i gospodarki. Ponadto konstrukcja budże-tu zadaniowego zwiększa jasność i przejrzystość wykonywanych działań, a także zapewnia większą współpracę pomiędzy poszcze-gólnymi jednostkami organizacyjnymi resortów, co zapewnia lepszą koordynację i przeciwdziała dublowaniu funkcji35.

Przy realizacji wydatków należy wziąć pod uwagę założenia zwią-zane z konstrukcją budżetu zadaniowego. Wykonanie planu nie oznacza, że środki zostały rozdysponowane w sposób właściwy. Już w fazie planowania niezbędne jest określenie zadań publicznych, ja-

35 Materiały przygotowane przez Departament ds. Budżetu Zadaniowego w Kan-celarii Prezesa Rady Ministrów – http://www.budzetzadaniowy.gov.pl.

68


kie powinny zostać wykonane i zdefi niowanie czemu będą one słu-żyły. Inaczej mówiąc, wydatkowanie środków publicznych zgodnie z zasadą celowości i gospodarności, a nie tylko legalności oznacza, że zaplanowane działania powinny przynieść efekty ilościowe i jakoś-ciowe dla obywateli. Porównanie wielkości nakładów z osiągniętymi efektami pozwala na sprawdzenie, czy zadanie zostało faktycznie wy-konane. Pełne rozdysponowanie środków na dany cel, ale przy osiąg-nięciu jedynie efektów połowicznych, będzie oznaczało konieczność znalezienia przyczyn tego faktu. Wśród możliwych powodów niewy-konania zadania mogą znaleźć się błędy na etapie planowania lub niewłaściwe wykonanie dobrze zaplanowanych działań36.

Znalezienie odpowiedniej relacji między ilością zadań do realiza-cji a przejrzystością konstrukcji samego budżetu stanowi podstawę przy wdrażaniu budżetu zadaniowego. Z jednej strony, zbyt duża liczba zadań spowoduje zmniejszenie przejrzystości całego doku-mentu, jakim jest budżet. Tym niemniej, z drugiej strony, zadania mają służyć do osiągnięcia zamierzonych celów, i trudno pominąć zadanie uważane za niezbędne tylko dlatego, żeby nie zaburzyć jas-ności całego zestawienia. Najlepszym rozwiązaniem staje się zatem wprowadzenie działań na poziomie wykonawczym, które w sposób szczegółowy pozwalają objąć wszystkie zadania i umożliwiają for-mułowanie zadań w formie bardziej ogólnej.

2.4. Doświadczenia Holandii, Francji, Irlandii w kontekście zadań

2.4.1. Holandia

W 1999 roku w Holandii rozpoczęła się debata między rządem i par-lamentem na temat wprowadzenia budżetu opartego na rezultatach. Ostatecznie pierwszy budżet zadaniowy został przygotowany w 2001 roku na rok budżetowy 2002. W 2003 roku pierwsze sprawozdanie z wykonania budżetu zadaniowego zostało przedstawione Parlamen-towi. W założeniach reformy znalazły się wytyczne na temat zwięk-szenia przejrzystości budżetu państwa, większej koordynacji obszarów

36 W. Misiąg, Planowanie budżetowe w samorządach, Municipium S.A., Warsza-wa 2005, s. 105.

69


polityki państwa ze strategicznymi celami rządu oraz położenia nacisku na wydajność poszczególnych działań (określenie odpowiedniej relacji między nakładami a efektami) przy równoczesnym wzmocnieniu od-powiedzialności dysponentów za przypisane im zadania.

W Holandii budżet państwa składa się z 23 planów, z których każdy stanowi odrębną ustawę. W tabeli 8 wskazano obszary poli-tyki, dla których powstały poszczególne plany fi nansowe.

Tabela 8. Obszary polityki państwa, dla których określane są odrębne plany fi nansowe

Sprawy zagraniczne SprawiedliwośćSprawy wewnętrzne EdukacjaKultura NaukaFinanse ObronaMieszkalnictwo Planowania przestrzenneŚrodowisko TransportPrace publiczne Gospodarka wodnaGospodarka RolnictwoPrzyroda Jakość żywnościSprawy społeczne ZatrudnienieZdrowie Opieka społecznaSport

Źródło: Wybrane informacje na temat budżetu zadaniowego (VAN BELEIDS-BEGROTING TOT BELEIDSVERANTWOORDING) w Królestwie Niderlandów, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Departament Budżetu Zadaniowego, Warszawa 2006, s. 4.

Za każdy z planów wobec Ministra Finansów odpowiedzialny jest minister każdego z resortów. Każdy obszar polityki został podzielony na programy, w obrębie których szczegółowo opisuje się strategie oraz cele, a także mierniki służące określeniu stopnia osiągnięcia za-mierzonych celów. Ponadto w obrębie programu znajdują się szcze-gółowo wymienione czynności składające się na dany program. Na przykładzie struktury budżetu zadaniowego w Holandii można za-obserwować, że zadania stanowią uszczegółowienie programów. Przykładową strukturę obszaru Zdrowie przedstawia tabela 9.

70


Tabela 9. Struktura budżetu Holandii na przykładzie obszaru Zdrowie

Program 1. Tworzenie i koordynacja politykiZadania - przygotowanie aktów prawnych,

- wspieranie pracy Ministra,- oszacowanie skuteczności działania systemu opieki zdrowot-nej,- współpraca z organizacjami z różnych sektorów,- kontrola zatrudnienia

Program 2. Opieka nad osobami starszymiZadania - rozwój usług świadczonych w domach,

- rozwój usług pielęgniarskich,- pielęgniarskie wizyty domowe

Program 3. Dzieci i rodzinyZadania - opieka w rodzinach zastępczych,

- domy opieki,- bezpieczeństwo dzieci,- akty prawne

Program 4. Opieka nad osobami niepełnosprawnymiZadania - opieka domowa,

- zasiłki opiekuńczeProgram 5. Zdrowie psychiczneZadania - programy ochrony zdrowia psychicznego dzieci i młodzieży,

- poradnictwo w zakresie zdrowia psychicznego dorosłychProgram 6. Podstawowa opieka zdrowotnaZadania - zarządzanie w zakresie opieki zdrowotnej przy chorobach

przewlekłych,- organizacja opieki zdrowotnej poza godzinami pracy lekarzy pierwszego kontaktu

Program 7. Usługi medyczneZadania - dostęp do lekarzy pierwszego kontaktu,

- aptekiProgram 8. Szpitale i inne podmiotyZadania - usługi położnicze,

- szpitale dziecięce,- pogotowie ratunkowe,- inne podmioty

Źródło: Opracowanie własne na podst. Annual Output Statement 2007 For Health Group of Votes.

71


2.4.2. Francja

Zmiana formy przygotowania budżetu państwa we Francji była przede wszystkim konsekwencją następujących wydarzeń:- nasilających się problemów ekonomicznych związanych ze wzra-

stającym bezrobociem i brakiem reform strukturalnych,- koniecznością zmiany w sposobie zarządzania środkami publicz-

nymi w celu spełnienia kryteriów konwergencji z Maastricht.Reforma francuskich fi nansów publicznych miała charakter

wielowymiarowy, a jej podstawą, oprócz wprowadzenia budże-tu zadaniowego, stała się nowa ustawa o fi nansach publicznych, usprawnienie procedury budżetowej - dialog Rady Ministrów z Par-lamentem (le débat d’orientation budgétaire - DOB), zwiększenie odpowiedzialności dysponentów środków publicznych (każdy mini-ster powinien być swoim ministrem fi nansów), wprowadzenie ra-chunkowości memoriałowej, planowanie wieloletnie, nowy system informatyczny (prezentacja tabel, w których można zaobserwować, jak poszczególne dane, zawarte w częściach, działach, rozdziałach i paragrafach, zostają przeniesione do nowych podziałów klasyfi ka-cyjnych).

Po raz pierwszy budżet państwa na rok 2006 został przygoto-wany przez Dyrekcję ds. Budżetu (la Direction du Budget) w oparciu o nową ustawę zasadniczą w odniesieniu do ustaw budżetowych (la loi organique relative aux lois de fi nances – LOLF), ponieważ do tej pory, przez prawie 50 lat, funkcjonowało rozporządzenie z 2 stycz-nia 1959 roku wprowadzające ustawę zasadniczą w odniesieniu do ustawy budżetowej37.

Jednym z podstawowych założeń przy konstrukcji budżetu pań-stwa w oparciu o ustawę LOLF było przekazanie każdemu ministro-wi istotnych uprawnień fi nansowych w zakresie przypisanych mu programów. Na ministrze skupia się polityczna odpowiedzialność za wykonanie danego programu, jednak poszczególne grupy za-

37 Rozporządzenie z 2 stycznia 1959 roku wprowadzające ustawę zasadniczą w odniesieniu do ustawy budżetowej zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2005 roku, od kiedy zaczęła w pełni obowiązywać ustawa zasadnicza w odniesieniu do ustaw budżetowych z 1 sierpnia 2001 roku (la loi organique no 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de fi nances - LOLF). Niektóre artykuły nowej ustawy zaczęły obowią-zywać wcześniej, już od 2002 roku.

72


dań w obrębie programu tworzą budżety operacyjne programu (les budgets opérationnels de programme - BOP), które są rozdzie-lane według spójnej problematyki zadań lub według terytorium (może to na przykład dotyczyć obszaru kilku regionów, regionu lub departamentu)38. Osobę odpowiedzialną za budżet operacyjny programu (le responsable de budget opérationnel de programme) wybiera podmiot odpowiedzialny za cały pogram i jego rezulta-ty (le responsable de programme)39. Kierownik budżetu operacyj-nego programu otrzymuje środki od kierownika programu i jest odpowiedzialny za ich prawidłowe rozdysponowanie. Budżety operacyjne programów posiadają te same cechy co program, czy-li charakteryzuje je zestaw celów i mierników zgodnych z danym programem, ale dotyczących jedynie obszaru działania budżetu operacyjnego. Jeśli chodzi o relacje między administracją centralną a zdekoncentrowaną, ta ostatnia została zobowiązana do przygo-towania budżetów operacyjnych dla programów realizowanych w terenie40.

Nowy podział wydatków umożliwił Parlamentowi podejmowa-nie decyzji na temat wszystkich wydatków. Zrezygnowano bowiem z podziału na wydatki stałe, pojawiające się z roku na rok, i wydatki nowe, na które kładziono nacisk w debatach budżetowych. Obec-na konstrukcja budżetu wymaga od jego twórców wyjaśnienia za pomocą celów i mierników każdej kwoty wydatkowanych środków. Wszystkie informacje zawarte w Rocznych Projektach Rezultatów i w Rocznych Raportach Rezultatów, w postaci liczby użytkowników, puli wynagrodzeń, kosztów jednostkowych zadania, pozwalają par-lamentarzystom dokładnie poznać i przeanalizować poszczególne

38 Ponad połowę wszystkich budżetów operacyjnych programu stanowią budże-ty o wymiarze regionalnym, 10% - międzyregionalnym, ok. 25% - departamentalne. Natomiast pozostałe 15% tworzą budżety operacyjne programu na poziomie naro-dowym zarządzane przez administrację centralną.

39 W 2006 roku wyszczególniono ok. 2200 budżetów operacyjnych, którymi zaj-mowało się ponad tysiąc osób odpowiedzialnych za budżet operacyjny.

40 Guide pratique de la déclinaison des programmes, Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie, Paris 2005, s. 2; Rapport sur la préparation de la mise en oeuvre de la loi organique no 2001-692 du 1er août 2001 relative aux loi de fi nan-ces…op. cit., s. 42-43; Vade-mecum pour la gestion budgétaire en Palier 2006 dans les services déconcentrés, Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie, Paris 2005, s. 22.

73


programy budżetowe w obrębie danej misji pod kątem wysokości wydatkowanych środków (la justifi cation au premier euro – JPE).

Budżet państwa w układzie zadaniowym jest podzielony na 34 misje41 (les missions), 132 programy (les programmes) i 627 zadań (les actions). Zatem obecna struktura budżetu Francji wygląda na-stępująco42:

misje – Parlament głosując nad daną misją może dokonywać przesunięć między programami w obrębie tej misji. Misje mogą być tworzone w obrębie jednego ministerstwa bądź kilku ministerstw,

programy – są przeznaczone do realizacji zadania lub grupy za-dań, dany program może być wykonywany w obrębie tylko jednego ministerstwa. Parlament może zaproponować powstanie nowych programów,

zadania – najmniejsza jednostka podziału, choć mogą się poja-wić także podzadania (sous-actions). Zadania precyzują przeznacze-nie wydatków.

2.4.3. Irlandia

Budżet Irlandii zawiera cele działań rządu na kolejne trzy lata. W ustawie budżetowej znajdują się szczegółowo wymienione zmiany w zadaniach w porównaniu do lat poprzednich wraz z określeniem kosztów wprowadzanych zmian, unormowań prawnych oraz uza-sadnieniem konieczności wprowadzenia nowych zadań i kontynuacji istniejących. Należy zaznaczyć, iż wydatki budżetu państwa dzielą się, podobnie jak w Polsce, na wydatki zmienne (voting expenditure) i wy-datki prawnie zdeterminowane (non-voting expenditure), które często nie podlegają corocznemu przeglądowi (np. koszty obsługi długu pub-licznego, składka na rzecz budżetu ogólnego UE, emerytury i renty).

Od 2007 roku każdy minister opracowuje Roczną Deklarację Wy-ników (Annual Output Statements – AOS), w której zawarte są nie tylko zadania na rok następny, ale również przewidywane i zarazem deklarowane rezultaty przyjętych działań. W każdym kolejnym roku

41 Przy tworzeniu budżetu zadaniowego w Polsce przyjęto nazwę funkcje, która odpowiada francuskim misjom.

42 Guide pratique de la LOLF, Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Indus-trie, Paris 2006, s. 16.

74


w niniejszym dokumencie znajdą się również informacje na temat tego, co udało się w wykonać w latach ubiegłych.

Powyższe działania wpisują się w reformę dotyczącą dostarcza-nia usług publicznych. W założeniach reformy znalazły się następu-jące postulaty: efektywne i skuteczne świadczenie usług obywate-lom, konieczność dokonywania analizy kosztów-korzyści przy danej usłudze, dostarczanie usług po rozsądnej cenie.

Budżet Irlandii podzielony jest, podobnie jak w przypadku Ho-landii, na obszary polityki, a następnie na programy. W tabeli 10 przedstawiono fragment struktury budżetu na rok 2008.

Tabela 10. Struktura budżetu Irlandii na przykładzie obszaru Sztuka, sport i turystyka

Program 1. TurystykaZadania - przygotowanie aktów prawnych,

- opracowanie nowej Strategii Rozwoju TurystykiProgram 2. SportZadania - budowa obiektów sportowych,

- przygotowanie aktów prawnychProgram 3. Sztuka, kultura, fi lmZadania - przygotowanie aktów prawnych,

- przegląd zasad działania przemysłu fi lmowego,- renowacja zabytków,- budowa nowych obiektów wystawowych i widowisko-wych

Program 4. Galeria narodowaZadania - publikacja katalogów i folderów dotyczących wystaw,

- aktualizacja strony internetowej,- dostarczenie zestawów urządzeń ułatwiających zwiedza-nie (przewodniki w różnych językach, w formacie audio)

Źródło: Opracowanie własne na podst. 2008 Annual Output Statement, Art, Sports and Tourism Ministerial Vote Group.

Powyższe przykłady stanowią podstawę do wyciągnięcia ogól-nych wniosków na temat formułowania zadań w analizowanych państwach. Po pierwsze, niezależnie od przyjętej nomenklatury, układ wydatków w nowej formule jest zbliżony. We Francji występu-

75


je podział na misje, pogramy i zadania, natomiast w Holandii i Irlan-dii na obszary polityki, programy i zadania. Po drugie, planowanie wydatków w układzie zadaniowym zostało wpisane w ogół działań tworzących reformę fi nansów publicznych, którą omawiane kraje rozpoczęły w latach 90. XX wieku. Po trzecie, na uwagę zasługuje fakt, że wprowadzenie zmian w systemie fi nansów publicznych było możliwe jedynie dzięki akceptacji ze strony zarówno władzy usta-wodawczej, jak i wykonawczej.

Najwyższy szczebel klasyfi kacyjny (misje, obszary polityki) opracowano w oparciu o główne dziedziny, jakimi zajmują się podmioty sektora fi nansów publicznych na poziomie centralnym i cele konieczne do zrealizowania na poziomie centralnym. Każ-da z misji (obszarów polityki) została przypisana odpowiedniemu ministrowi, jednak część z nich potraktowano jako dziedziny mię-dzyministerialne, przyporządkowane do grupy ministerstw (bądź innych podmiotów administracji centralnej). Ogólny podział ob-szarów funkcjonowania państwa należało zaprezentować również w sposób bardziej szczegółowy a zarazem przejrzysty, pozwala-jący na szybką ocenę zarządzania państwem. Postanowiono, że należy wprowadzić dwa niższe szczeble klasyfi kacyjne. Pierwszy z nich – programy obejmuje jednorodną działalność w obrębie misji (obszarów polityki). Każdy program może być realizowany tylko przez jeden podmiot. W budżecie państwa program zostaje dokładnie opisany. Oprócz szczegółowego opisu działań, w ob-rębie programów formułuje się cele, jakie zostaną osiągnięte po realizacji programu, oraz mierniki pozwalające określić stopień realizacji zamierzeń w sposób jakościowy i ilościowy (tabela 11). Do każdego programu przypisana jest osoba odpowiedzialna za jego wykonanie, która zarazem koordynuje całość prac przypisa-nych do danego programu.

Zadania stanowią najniższy szczebel klasyfikacyjny, grupują one wydatki zgodnie z ich przeznaczeniem. Ponadto wydatki te grupuje się ze względu na rodzaj. Dokonuje się tutaj analizy, czy dane zadanie związane jest z wydatkami administracyjny-mi (osobowymi), bieżącymi, majątkowymi (inwestycyjnymi) lub transferowymi.

76


Tabela 11. Opis programów na przykładzie misji „Wymiar sprawiedliwości” w budżecie Francji na rok 2008

Program: SądownictwoCel 1. Rozpatrywanie spraw cywilnych w odpowiednich terminachMiernik: średni czas prowadzenia postępowaniaMiernik: zróżnicowanie czasu trwania prowadzenia postępowaniaMiernik: odsetek odwołań w sprawach cywilnych

Cel 2. Rozpatrywanie spraw karnych w odpowiednich terminachMiernik: średni czas prowadzenia postępowaniaMiernik: odsetek odwołań w sprawach karnych

Cel 4. Polepszenie wykonania orzeczeń / wyroków w sprawach karnychMiernik: odsetek wykonania wyrokówMiernik: średni czas do wykonania wyroku

Cel 5. Opanowanie kwestii rosnących kosztów dotyczących spraw karnychMiernik: średnie koszty przypadające na jedną sprawę

Program: WięziennictwoCel 1. Wzmocnienie ochrony zakładów karnychMiernik: liczba prób ucieczek (z zakładów karnych, poza zakładami karnymi)Miernik: odsetek incydentów

Cel 4. Utrzymywanie więzi rodzinnychMiernik: odsetek zakładów karnych posiadających pomieszczenia do przyj-mowania rodzinMiernik: odsetek zakładów wyposażonych w miejsce dla dzieci w obrębie tradycyjnych rozmównic

Cel 6. Popieranie kształcenia zawodowego skazanychMiernik: odsetek skazanych korzystających z możliwości kształcenia ogól-nego lub zawodowegoMiernik: odsetek skazanych korzystających z możliwości wykonywania za-wodu płatnegoMiernik: odsetek skazanych biorących udział w projektach przygotowują-cych do życia na wolności

Program: Ochrona prawna młodzieżyCel 1. Optymalizacja dalszej drogi życia nieletnichMiernik: odsetek nieletnich skazanych kontynuujących naukę

Cel 6. Zapobieganie ponownemu popełnieniu przestępstw przez nieletnich i powrotom w miejsce odosobnieniaMiernik: odsetek nieletnich skazanych, którzy popełnili przestępstwo po raz pierwszy

77


Program: Dostęp do wymiaru sprawiedliwościCel 1. Skrócenie terminu rozpatrywania podań dotyczących porad sądo-wychMiernik: średni termin rozpatrywania podań dotyczących porad sądowychMiernik: odsetek biur porad sądowych, gdzie średni termin przekracza dwa miesiące

Program: Prowadzenie i projekty pilotażowe w zakresie wymiaru spra-wiedliwości

Cel 3. Zapewnienie efektywnego zarządzania personelemMiernik: średnia wysokość wydatków osobowych w obrębie biura kierow-nika administracji centralnej

Cel 6. Optymalizacja w zarządzaniu dużymi projektami informatycznymiMiernik: odsetek projektów, przy których przekroczono zakładane koszty wdrażaniaŹródło: Opracowanie własne na podst. Projet de la loi de fi nances pour 2008 – Justice, Version du 28/09/2007 à 10:51:26.

W budżecie Holandii dodatkowo formułowane są pytania, stano-wiące instrument pomocniczy przy właściwej realizacji zadań. Pyta-nia podzielone są na dwie grupy: pytania ex ante i pytania ex post43. Do pierwszej grupy zalicza się następujące pytania:1. Co chcemy osiągnąć? 2. Jak chcemy to osiągnąć? 3. Ile to będzie kosztowało?

Grupa druga również składa się z trzech pytań:3. Czy osiągnęliśmy to, co chcieliśmy? 4. Czy zrobiliśmy to, co powinniśmy zrobić aby osiągnąć założone cele? 5. Czy kosztowało nas to tyle, ile zakładaliśmy?

2.5. Prawidłowe formułowanie zadań warunkiem skutecznego wykorzystania budżetu zadaniowego

Przedstawiony przegląd problematyki defi niowania zadań przez podmioty budżetowe prowadzi do konkluzji, że od trafnego zdefi -

43 Wybrane informacje na temat budżetu zadaniowego (Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording) w Królestwie Niderlandów, Kancelaria Prezesa Rady Mi-nistrów, Departament Budżetu Zadaniowego, Warszawa 2006, s. 8.

78


niowania zadań, ich prawidłowej kategoryzacji, wyraźnego powią-zania zadań z ich wykonawcami i odpowiedzialnością za te zadania uzależniona jest skuteczność metody budżetu zadaniowego. Właś-ciwie określone zadania to także zachowanie jednorodnej treści za-dań, zrozumiałe nazewnictwo zadań, zarówno z punktu widzenia realizatorów zadań, jak i ich odbiorców. Konkretyzacja zadań i ich transparentność jest szczególnie ważna z punktu widzenia podmio-tów procesu politycznego, którym jest proces budżetowy. Chodzi tutaj o podmioty podejmujące decyzje o przeznaczaniu określonych środków fi nansowych na realizowane zadania. Kategoryzacja zadań zmusza – zgodnie z logiką tej metody – do doboru mierników dzia-łalności, a to dopiero pozwala ocenić, czy ponoszone wydatki są efektywne.

Ważnym warunkiem sprawnego funkcjonowania budżetu za-daniowego jest ich defi niowanie z uwzględnieniem preferowanej struktury całego budżetu. Struktura ta jest oparta o ogólną struktu-rę władz państwowych oraz strukturę wewnętrzną organów władz państwowych, zwłaszcza władz wykonawczych (administracji). Ro-dzi to konieczność takiego formułowania zadań, aby zachowana zo-stała hierarchiczność szczebli administracyjnych, gdyż to umożliwia łączenie zadań z decydentami (gestorami) środków budżetowych. Konstrukcja zadań musi zatem uwzględniać możliwość podziału za-dania w szerszym ujęciu na zadania szczegółowe. Rozwiązanie takie pozwała spełniać rolę koordynacyjną gestorom środków budżeto-wych na wyższych szczeblach zarządzania. Dla celów skutecznej ko-ordynacji zadań konieczne jest rozróżnianie zadań merytorycznych, wynikających z treści, z istoty działalności państwa, oraz zadań ope-racyjnych, zarezerwowanych dla realizatorów zadania na różnych szczeblach i w różnych fazach realizacji zadania.

Problemem, który należy rozwiązać, jest kategoryzacja zadań na zadania kontynuowane (bieżące, rutynowe, powtarzalne) i zadania nowe. Jak podkreśliliśmy wcześniej, podział taki nie oznacza powro-tu do tradycyjnego budżetowania, jeżeli chodzi o zadania kontynu-owane. Zadania te realizowane będą w ramach radykalnych zmian w całej metodzie budżetowania, a zatem poddane regułom stoso-wanym w ramach koncepcji budżetu zadaniowego (pomiar efek-tów, alternatywne metody realizowania zadania itp.). Rozróżnienie

79


pomiędzy zadaniami kontynuowanymi a zadaniami nowymi ułatwia ustalenie priorytetów i ich akceptację przez decydentów.

Przy formułowaniu zadań szczegółowych należy uwzględniać, na ile to tylko możliwe, realizatorów zadań w fazie operacyjnej. Nie chodzi tutaj o przypisywanie odpowiedzialności za realizację zada-nia więcej niż jednej osobie. Zasada ta musi być respektowana bez-względnie, ale tylko w odniesieniu do zadania merytorycznego. Na-tomiast operacyjne rozpisanie procesu realizacji zadania powinno i może uwzględniać – w formularzu zadania – więcej osób. Podejście takie pozwala na integrację zespołu wokół realizowanego zadania, jest ważne także z psychologicznego punktu widzenia.

Reasumując, należy stwierdzić, że defi niowanie zadań jest bez wątpienia jednym z najtrudniejszych elementów metody budżetu zadaniowego. Należy zatem przyjąć, że po pierwszym okresie wdro-żenia budżetu zadaniowego pojawi się potrzeba redefi niowania za-dań (podobnie jak i mierników). Podnosimy ten wątek dlatego, aby pierwsze trudności w tym zakresie nie stanowiły w żadnym razie podstaw do zarzucenia metody budżetu zadaniowego.

81

Rozdział IIICele formułowane w budżecie zadaniowym jako niezbędny element zarządzania środkami publicznymi przez efekty

Witold M. Orłowski

3.1. Znaczenie poprawnego sformułowania celów w budżecie zadaniowym

Według najbardziej ogólnej defi nicji, cel to pożądany przyszły stan rzeczy, który pragnie osiągnąć osoba lub organizacja. Innymi słowy, jest to pożądany stan docelowy podejmowanych działań.

Taka defi nicja wiąże się z następującymi ważnymi spostrzeżenia-mi, dotyczącymi istoty formułowania celu:

• Cel odnosi się do przyszłości i zazwyczaj wiąże się ze zmianą sta-nu istniejącego w chwili obecnej.

• Cel może być sformułowany na wiele różnych sposobów: celem może być konkretny obiekt, stan rzeczy lub oddziaływanie na stan rzeczy.

• Cel może być określony mniej lub bardziej precyzyjnie, może być uściślony i modyfi kowany w trakcie realizacji.

• Cel stanowi odbicie potrzeb osoby lub organizacji, która do nie-go dąży. Jest wynikiem analizy i konkretyzacji tych potrzeb.

• Osiągnięcie celu wymaga podjęcia odpowiedniej akcji przez oso-bę lub organizację, która do niego dąży.

• Osiągnięcie celu daje konkretne, pożądane przez osobę lub orga-nizację rezultaty.

• Cel może być rozłożony na podcele (cele podrzędne, stojące w hierarchii niżej, służące realizacji celu).

• Cel określany na potrzeby organizacji ma zazwyczaj charakter formalny.Ze względu na horyzont czasowy, do którego się odnoszą, cele zwy-

kło się dzielić na cele krótkookresowe i długookresowe. Cele krótkookre-sowe mają zazwyczaj charakter podrzędny w stosunku do długookreso-wych i wiążą się ze ściśle określonym horyzontem czasowym realizacji.

Cele zwykło się hierarchizować i rozróżniać w zależności od stop-nia ogólności i nadrzędności. Zgodnie z terminologią przyjętą przez

82

Witold M. Orłowski

Unię Europejską (na potrzeby realizacji programów związanych z polityką regionalną i spójności)44 cele zwykło się dzielić na trzy kategorie: cele główne, szczegółowe i operacyjne.

Cele główne (najwyżej stojące w hierarchii i nadrzędne w sto-sunku do innych) prowadzą zazwyczaj w efekcie swojej realizacji do oddziaływania, czyli znaczącej i trwałej zmiany istniejącego stanu rzeczy, wykraczającej poza natychmiastowe efekty dla bezpośred-nich benefi cjentów działań.

Cele szczegółowe (o charakterze pośrednim) prowadzą do re-zultatu, czyli konkretnych wyników związanych z bezpośrednimi i natychmiastowymi efektami wykonania danego zadania, wyraźnie wpływających na zaspokojenie potrzeb benefi cjantów.

Cele operacyjne (stojące w hierarchii najniżej) prowadzą do wy-tworzenia określonych produktów, które są użyteczne dla osiągnię-cia pożądanych przez benefi cjantów rezultatów. Alternatywny po-dział celów ze względu na stopień ogólności i nadrzędności to: cele strategiczne, cele taktyczne i cele operacyjne.

Realizacja celów może być dokonana w sposób mniej lub bar-dziej skuteczny i efektywny. Najogólniej rzecz ujmując, skuteczność realizacji mierzy się poprzez odniesienie rzeczywistych efektów rea-lizacji do efektów planowanych, a efektywność poprzez odniesienie rzeczywistych efektów realizacji do poniesionych nakładów.

Związki pomiędzy poszczególnymi rodzajami celów i efektami ich realizacji przedstawia Schemat 3.

Schemat 3. Związek pomiędzy celami i efektami realizacji

Cel główny

Cel szczegółowy

Cel operacyjny

Cel główny

Cel szczegółowy

Cel operacyjny

Oddziaływanie

Rezultat

Produkt

Oddziaływanie

Rezultat

Produkt

oddziaływanie/rezultat/produktplanowane oddziaływanie/

rezultat/produkt

Skutecz- Efektyw-ność ność

oddziaływanie/rezultat/produktwydatki na realizację

Rodzaj Efektycelu realizacji


44 Por. European Commission, 1998.

83

Cele formułowane w budżecie zadaniowym...

Właściwe sformułowanie celów ma podstawowe znaczenie dla wykorzystania potencjalnych korzyści, jakie niesie za sobą wpro-wadzenie zasad budżetu zadaniowego. Koncepcja budżetu zada-niowego jest dzieckiem szkoły myślenia o zarządzaniu sektorem publicznym, która narodziła się w krajach OECD w latach 80-tych ubiegłego stulecia (New Public Management). U jej podstaw leżała irytacja spowodowana małą przejrzystością i skutecznością działania instytucji publicznych, przy jednoczesnym osiągnięciu rekordowego poziomu środków, którymi obraca współczesne państwo (w krajach OECD obecnie między 28% a 57% wytworzonego w poszczególnych krajach PKB)45. Sytuacja ta kontrastowała z postępem, jaki udało się osiągnąć w ciągu minionych dekad w zakresie usprawnienia zarzą-dzania wielkimi organizacjami biznesowymi. Dla potrzeb organizacji biznesowych opracowano w tym czasie cały szereg technik, określa-nych ogólnie mianem zarządzania poprzez efekty (Management by Objectives, termin wprowadzony w roku 1954 przez Petera Drucke-ra). Wśród tych technik można wymienić metody, m.in.: Balanced Scorecard, Key Performance Indicators, Activity Based Budgeting 46. Istotą tych metod jest jasne określenie odpowiednich celów działa-nia, uzyskanie pewności co do wspólnego rozumienia tych celów przez wszystkie podmioty zaangażowane w ich realizację, wprowa-dzenie metod pomiaru skuteczności i efektywności realizacji celów, a w ostatecznym rachunku stworzenie odpowiednich mechanizmów zachęcających i nagradzających za skuteczną i efektywną realizację.

Oczywiście nikt nie twierdzi, że instytucje publiczne działają w spo-sób identyczny jak prywatne przedsiębiorstwa. Ale, z drugiej strony nie ma powodu, by nie wprowadzić tam podstawowych zasad obowią-zujących w świecie instytucji biznesowych: racjonalności wydawania środków, jasności zadań i celów, odpowiedzialności za wyniki, porów-nywania efektów z nakładami. Wprowadzenie takich rewolucyjnych zmian w funkcjonowaniu instytucji publicznych lubi się wiązać z refor-mami Margaret Thatcher w Wielkiej Brytanii, ale w rzeczywistości miały one szerszy wymiar. Odwołują się do zasad ustalonych w roku 1949 w USA przez Komisję Hoovera, powołaną w celu znalezienia sposobów usprawnienia funkcjonowania instytucji publicznych. Pionierami reform

45 Por. OECD in Figures, edition 2006-2007, Paris 2006.46 Por. Goldratt, Cox, 1992; Kaplan, Norton, 1992; Malchione, 2006.

84

Witold M. Orłowski

w latach 80-tych XX wieku były rządzone przez liberałów kraje anglosa-skie (zwłaszcza Nowa Zelandia, Wielka Brytania, Kanada i Australia), ale również rządzona przez socjalistów Szwecja. Budżet zadaniowy konse-kwentnie wprowadziła także u siebie Francja, a ostatnio znajdująca się jeszcze ciągle w okresie transformacji gospodarczej Słowacja.

Budżet zadaniowy konstruuje się w sposób całkiem odmienny od tradycyjnego. W przypadku budżetu zadaniowego zamiast instytu-cji – mających swoje własne instytucjonalne ambicje, interesy i cele działania, niekoniecznie zgodne z interesem państwa i społeczeń-stwa jako całości – podstawowym kryterium podziału środków stają się zadania, które muszą być wypełnione przez państwo. Najpierw więc wyznacza się listę zadań dla instytucji publicznych, wynikają-cych z oceny potrzeb społecznych. Potem do zadań przypisuje się konkretne cele, które mają zostać osiągnięte w określonym hory-zoncie czasowym. Następnie przypisuje się do nich niezbędne do ich realizacji nakłady. Jeśli istnieje zadanie i cel, a w ślad za tym nakłady – pojawia się też instytucja, bezpośrednio odpowiedzialna za jego realizację i za zarządzanie przekazanymi zasobami. A wreszcie do każdego z zadań ustala się mierniki, charakteryzujące wyniki jego realizacji, a więc pozwalające sprawdzać, czy publiczne pieniądze wydawane są w sposób skuteczny i służący realizacji celu.

Budżet zadaniowy zaczyna więc naprawdę funkcjonować dopiero wtedy, gdy zadania zostają prawidłowo rozpisane na konkretne cele, te faktycznie stają się podstawą podziału środków, a przy pomocy mierników rzeczywiście zaczyna się oceniać funkcjonowanie instytucji publicznych. Dopiero wówczas instytucjom publicznym daje się do ręki jasne wytyczne i środki do realizacji celów, ale równocześnie obciąża się je pełną odpowiedzialnością za ich skuteczne wykorzystanie.

3.2. Różnice między celami stawianymi przed organizacją biznesową a instytucjami sektora publicznego

Według wielkiego teoretyka zarządzania Petera Druckera, każ-da organizacja, w tym także biznesowa, musi ustalić swoją funda-mentalną strategię – czyli cel swojego istnienia47. Wbrew rozpo-

47 Por. Drucker, 2008.

85


wszechnionym poglądom, nawet w przypadku organizacji bizne-sowej celem tym nie jest po prostu maksymalizacja zysku. Zysk jest oczywiście dla organizacji biznesowej niezbędny do sprawne-go funkcjonowania i realizacji celu podstawowego (zwłaszcza, gdy w grę wchodzi zdolność do długookresowego generowania zy-sków, znajdująca się czasem w sprzeczności z zyskownością krót-kookresową). Celem podstawowym jest jednak zawsze zaspokaja-nie potrzeb klientów, gdyż jest to jedyna podstawa umożliwiająca trwałe funkcjonowanie fi rmy (według Druckera „przedsiębiorstwo istnieje, aby przysparzać sobie klientów”). W związku z tym rozu-mowaniem, organizacja biznesowa ma dwie zasadnicze funkcje: funkcję marketingową i funkcję innowacyjną. Funkcja marketin-gowa polega na jak najlepszym poznaniu i zrozumieniu potrzeb klienta, a w ślad za tym – do idealnego dostosowania produktów do tych potrzeb. Z kolei, funkcja innowacyjna polega na znalezie-niu sposobów wytwarzania i dostarczania tych produktów kliento-wi w sposób najbardziej ekonomiczny.

Chwila zastanowienia każe stwierdzić, że wbrew pozorom fun-damentalna strategia organów władzy publicznej (sektora publicz-nego) nie różni się aż tak zasadniczo od tej, którą Drucker określił dla organizacji biznesowych. Jeśli zgodzimy się, że przedsiębiorstwo biznesowe istnieje po to, aby przysparzać sobie klientów (czyli za-spokajać ich potrzeby), to sektor publiczny istnieje po to, aby za-spokajać zbiorowe potrzeby obywateli. Sektor publiczny również powinien realizować dwie funkcje, będące odpowiednikiem funkcji marketingowej i innowacyjnej w organizacjach biznesowych. Powi-nien analizować potrzeby społeczne, dostosowując do nich swoją aktywność (wytwarzane dobra publiczne) – co stanowi odpowied-nik funkcji marketingowej. Z drugiej zaś strony, powinien starać się zwiększać efektywność swego funkcjonowania, dostarczając jak najlepszej jakości dobra publiczne jak najniższym kosztem – co sta-nowi odpowiednik funkcji innowacyjnej.

Pomiędzy celami stawianymi przed organizacją biznesową i in-stytucjami sektora publicznego istnieją jednak duże różnice.

Pierwszą przyczyną różnic jest to, że funkcja marketingowa przedsiębiorstwa realizowana jest za pomocą sygnałów płynących z rynku. Sprawnie działający wolny rynek dostarcza sygnałów na

86

Witold M. Orłowski

temat preferencji konsumentów, wyrażanych kształtowaniem się popytu, cen i opłacalności produkcji poszczególnych dóbr (jeśli popyt na dobra pożądane przez konsumentów wzrasta szybciej od podaży, rosną ceny, a w ślad za tym zyskowność produkcji tych dóbr). Dostarcza to dobrze zarządzanym organizacjom bizneso-wym wszechstronnych informacji na temat potrzeb konsumentów, umożliwiając analizę i wyznaczenie celów w zakresie funkcji mar-ketingowej. W przypadku dóbr publicznych, dostarczanych przez instytucje państwowe, mechanizm rynkowy jednak nie działa. Dobra publiczne z reguły albo dostarczane są kanałami nierynko-wymi, nie mają więc wyznaczonych przez rynek cen (np. usługi edukacyjne), albo w ogóle nie mogą być wycenione w sposób ryn-kowy (np. obrona narodowa). Funkcja analizy potrzeb społecznych realizowana jest więc krótkookresowo w drodze procesu politycz-nego, w którym negocjujący podział publicznych wydatków poli-tycy reprezentują interesy różnych grup społecznych. Długookre-sowe dostosowanie dostarczanych dóbr publicznych do potrzeb społecznych odbywa się poprzez funkcjonowanie mechanizmów demokratycznych (oddających władzę w ręce polityków, którzy de-klarują pożądany przez społeczeństwo kierunek zmian struktury i wielkości różnych grup wydatków). Z tego punktu widzenia mier-niki popularności partii mogą stanowić równie ważną wskazówkę dla odpowiedzialnych za budżet polityków, jak wyniki badań doty-czących zmian udziałów w rynku dla menedżerów zarządzających przedsiębiorstwami. Oczywiście w państwach niedemokratycznych mechanizmy artykulacji potrzeb społecznych działają odpowiednio słabiej – więc struktura wydatków publicznych rzadko odpowia-da rzeczywistym preferencjom społeczeństwa (przykładowo, pań-stwa niedemokratyczne przeznaczają zazwyczaj nieproporcjonal-nie dużą część wydatków na utrzymywanie aparatu represji lub na zbrojenia).

Drugą kluczową różnicą jest to, że funkcja innowacyjna orga-nizacji biznesowych realizowana jest w warunkach presji tworzo-nej przez konkurencję rynkową. To głównie presja konkurencyjna zmusza przedsiębiorstwa do poszukiwania bardziej efektywnych i wydajnych metod wytwarzania dóbr. Presja ta wzmacniana jest również przez działania różnych interesariuszy, w tym zwłaszcza

87


dążących do maksymalizacji zysku lub długookresowej wartości fi rmy jej właścicieli. W rezultacie tego, groźba spadku zyskowności lub wypadnięcia z rynku zmusza organizacje biznesowe do sta-łego poszukiwania lepszych metod produkcji i dystrybucji dóbr, przyczyniając się do rozwoju innowacji, postępu techniczno-orga-nizacyjnego i ogólnego wzrostu wydajności. W przypadku dóbr publicznych, dostarczanych przez instytucje państwowe, brak jest jednak takiej presji. Poza szczątkowymi przykładami, konkurencja dostawców w zasadzie nie istnieje, a odpowiednik presji właści-cielskiej ze strony obywateli (mających teoretycznie prawo, jako podatnicy i benefi cjenci, czuć się najważniejszymi interesariuszami sektora publicznego) jest niezwykle słaby. Dlatego realizacja za-dania wzrostu efektywności funkcjonowania sektora publicznego może się odbywać jedynie w drodze narzucenia odpowiednich proefektywnościowych rozwiązań w procesie tworzenia i realizacji budżetu oraz w odniesieniu do systemu bodźców i zachęt dla me-nedżerów sektora publicznego.

Ponieważ dziedziny, którymi zajmują się organizacje publiczne i prywatne różnią się między sobą, inaczej zwykło się też formu-łować podstawowe obszary ich zadań. Obszary zadań instytu-cji publicznych określa 10 tzw. kluczowych zadań budżetowych (10 kluczowych funkcji państwa48), obszary zadań organizacji bi-znesowych wyznacza 8 tzw. kluczowych obszarów zadań w przed-siębiorstwach49. Porównanie obu tych zestawów zadań przedsta-wia Schemat 4, wskazując na pewne analogie występujące pomię-dzy obszarami zadań, realizowanych przez państwo, i obszarami zadań organizacji biznesowych (strzałki wskazują na większe lub mniejsze podobieństwo poszczególnych obszarów; oczywiście w żadnym przypadku nie mamy do czynienia z obszarami iden-tycznymi). Należy zauważyć, że zgodnie z zasadami zarządzania, cele powinny być wyznaczone we wszystkich obszarach działania organizacji (budżet zadaniowy powinien więc objąć całość aktyw-ności sektora publicznego).

48 Por. Gaudemet, Molinier,2000; Budżet zadaniowy…, 2007. Zgodnie z przyjętą w Polsce metodologią wyodrębniono 22 funkcje państwa – patrz rozdział V.

49 Por. Drucker, 2008.

88

Witold M. Orłowski

Schemat 4. Porównanie obszarów zadań przedsiębiorstw i sektora publicznego

Władze publiczne i administracja ogólna

Edukacja i kultura

Sfera socjalna, ochrona zdrowia, zatrudnienie

Rolnictwo i tereny wiejskie

Mieszkalnictwo

Transport i łączność

Przemysł i usługi

Stosunki z zagranicą

Obrona

Obsługa długu

Marketing

Innowacje

Zasoby ludzkie

Zasoby finansowe

Zasoby techniczne

Wydajność

Odpowiedzialność

społeczna

Zyskowność

8 kl

uczo

wyc

h ob

szar

ów z

adań

w p

rzed

sięb

iors

twac

h10 kluczow

ych zadańbudżetow

ych


Pomimo pewnych podobieństw, różnice pomiędzy funkcjonowa-niem instytucji publicznych w porównaniu z prywatnymi są jednak znaczne. Określane są one zazwyczaj w sposób następujący50:• Podatność instytucji publicznych na silne wpływy polityczne.• Ściślejszy nadzór nad działalnością instytucji publicznych.• Znacznie mniejszy stopień otwarcia na rynek i konkurencję, za-

leżność od środków budżetowych.• Silniejsze formalno-prawne ograniczenia swobody podejmowa-

nia decyzji i prowadzenia działalności, silniejsza struktura hierar-chiczna.

• Uprzywilejowana pozycja jako dostawcy (pozycja monopolistycz-na, obowiązkowe korzystanie z usług, często prawny zakaz dzia-łalności dla potencjalnych konkurentów).

• Bardziej skomplikowane relacje w zakresie zarządzania i specy-fi czna rola zarządzających w instytucjach publicznych.

50 Por. Boston et al., 1996.

89


• Specyfi czna struktura bodźców i zachęt dla pracowników. • Większa złożoność celów, kryteriów oceny działalności i kryte-

riów podejmowania decyzji w instytucjach publicznych.W sumie więc mamy do czynienia z organizacjami o wyraźnie

różnym charakterze, co ma również wpływ na sposób wyznaczania celów ich działania. W przypadku instytucji publicznych cele te nie mają związku z zyskownością i rolą odgrywaną na rynku (instytucje sektora publicznego z reguły nie są nastawione na zysk, choć mogą istnieć odstępstwa od tej generalnej zasady). Cele instytucji sektora publicznego powinny odzwierciedlać złożone potrzeby społeczne, których identyfi kacja odbywa się z wykorzystaniem aparatu poli-tycznego (krótkookresowo) i mechanizmów demokratycznych (dłu-gookresowo). Cele instytucji publicznych mają zazwyczaj charakter wielowymiarowy i powinny się starać równoważyć interesy różnych grup społecznych. Choć efektywność i skuteczność realizacji celów powinny odgrywać bardzo istotną rolę, presja w tym kierunku nie jest tak silna, jak w organizacjach biznesowych.

3.3. Podstawowe zasady towarzyszące formułowaniu celów

Pomimo różnic między celami stawianymi organizacjom bizne-sowym i instytucjom sektora publicznego, pewne generalne zasady poprawnego formułowania celów, umożliwiające realizację zarzą-dzania poprzez efekty, są wspólne dla wszystkich typów organiza-cji. Zasady te zostały początkowo opracowane dla potrzeb wielkich korporacji, jednak wprowadzenie w życie zasad New Public Mana-gement doprowadziło do prób przeniesienia ich na obszar działań instytucji publicznych.

Za najważniejsze generalne zasady, których powinno się trzymać przy poprawnym formułowaniu celów – niezależnie od tego, czy mają dotyczyć one funkcjonowania organizacji biznesowej czy insty-tucji sektora publicznego – uważa się powszechnie51:1. Konkretność. Cel powinien być jasno, precyzyjnie, jednoznacznie

zdefi niowany, nie powinno być w nim mglistości, ogólnikowości

51 Por. Goldratt, Cox, 1992.

90

Witold M. Orłowski

i niejasności. Innymi słowy, powinien być przejrzysty i czytelny dla wszystkich interesariuszy.

2. Mierzalność. Dobrze sformułowany cel powinien zawierać me-tody pomiaru (ilościowego lub jakościowego) stopnia realizacji. Cel, w przypadku którego nie istnieje możliwość pomiaru stopnia realizacji, nie ma z defi nicji szans spełnić swojej roli – w rzeczywi-stości nie może odgrywać żadnej roli motywacyjnej, a co najwy-żej może stanowić ogólne określenie kierunku działań.

3. Akceptowalność. Wszyscy najważniejsi interesariusze powinni zgodzić się z wyznaczonym celem (w drodze odpowiedniej pro-cedury), a przynajmniej go zaakceptować, uznając jednocześnie za możliwy do osiągnięcia. W przeciwnym razie realizacja celu może być utrudniona lub uniemożliwiona przez prawdopodobny sabotaż ze strony niektórych ważnych uczestników realizacji.

4. Realistyczność. Cel musi być sformułowany w sposób realistycz-ny i dający szansę realizacji, a jednocześnie musi istnieć przeko-nanie, że realizacja celu ma sens z punktu widzenia potrzeb.

5. Ograniczenie czasowe. Osiągnięcie celu musi być zaplanowa-ne w rozsądnym horyzoncie czasowym. Brak określenia ho-ryzontu czasowego (istnienia jasnego terminarza osiągnięcia celu) oznacza, że cel najprawdopodobniej nigdy nie zostanie zrealizowany.Zasady te określane są czasem skrótem SMART (od angielskich

określeń: 1. Specifi c, 2. Measurable, 3. Achievable, 4. Realistic, 5. Time-bound). Pięć zasad SMART można uznać za techniczne kryteria poprawnego formułowania celów.

Analizując z kolei zasady, według których powinny być for-mułowane cele działania organizacji biznesowej, Drucker zapro-ponował listę 5 zasad, wiążących cele szczegółowe z przedmio-tem, celem istnienia i misją fi rmy52. Zasady te można rozwinąć na instytucje sektora publicznego, pamiętając oczywiście o różnych przedmiotach, celach istnienia i misjach tych instytucji. Zasady te są następujące:

1. Istotność. Cele szczegółowe muszą reprezentować fundamen-talną strategię fi rmy (lub innej organizacji), a więc muszą wynikać

52 Drucker, 2008.

91


z przedmiotu, celu istnienia i misji fi rmy. Innymi słowy, cele szczegó-łowe muszą wynikać i służyć realizacji celu głównego.

2. Operatywność. Cele szczegółowe muszą dawać się łatwo prze-kształcić w konkretne zadania, stanowiące podstawę i motywację do pracy. Efekty takich zadań powinny być mierzalne po to, by móc śledzić stopień realizacji celów.

3. Koncentracja sił. Cele szczegółowe muszą zapewnić odpo-wiednią koncentrację sił i środków, pozwalając na wybór celów najważniejszych (hierarchizację) kosztem mniej ważnych. Innymi słowy, muszą być odpowiednio selektywne, a nie ogólne i roz-proszone.

4. Zrównoważenie potrzeb. Celów szczegółowych musi być do-statecznie wiele, po to by znaleźć odpowiednią równowagę pomię-dzy różnymi potrzebami i płaszczyznami działania organizacji. Jest natomiast utopią próba poszukiwania „jednego, właściwego celu”. Innymi słowy, szczegółowość celów musi być adekwatna do stopnia złożoności problemów, które muszą być rozwiązywane dla spraw-nego funkcjonowania i rozwoju organizacji.

5. Kompleksowość. Cele szczegółowe muszą być wyznaczone we wszystkich podstawowych obszarach, od których zależy funkcjono-wanie i rozwój organizacji (por. przedstawione powyżej 8 kluczo-wych obszarów funkcjonowania przedsiębiorstw i 10 kluczowych zadań budżetowych).

Powyższe pięć zasad można uznać za merytoryczne zasady właściwego formułowania celów organizacji. Stanowią one inny wymiar wyznaczania celów, nakładający się na zasady technicz-ne (SMART).

Warto w tym miejscu zauważyć, że właściwe wyznaczenie celów działania instytucji publicznych stanowi jedynie element całościowej oceny programowania i realizacji funkcji państwa. Bardziej general-ne podejście zawarte jest w wytycznych Komisji Europejskiej doty-czących oceny programów fi nansowanych z budżetu Unii53. Związki pomiędzy różnymi kategoriami oraz najważniejsze elementy oceny przedstawiono w Schemacie 5.

53 European Commission, 1998.

92

Witold M. Orłowski

Schemat 5. Kluczowe elementy oceny programowania i realizacji funkcji państwa

Celeszczegółowe

Oddziaływanie

Potrzeby

Celeoperacyjne

Nakłady Działania Produkty

Rezultaty

Efektywność

Skuteczność

Użyteczność i trwałość

Ceległówne

Skuteczność

Skuteczność

Istotność

Cele

Źródło: Opracowanie własne

Kluczowe znaczenie w procesie całościowej oceny programowa-nia i realizacji funkcji państwa mają następujące kryteria:1.Istotność – w jakim stopniu cele programu/zadania są ważne w sto-

sunku do narastających potrzeb i priorytetów rozwoju kraju?2.Efektywność – jak zasoby fi nansowe i rzeczowe zostały spożytko-

wane na wytworzenie produktów lub osiągnięcie rezultatów? 3.Skuteczność – jak dalece program lub funkcja służyć będzie

osiągnięciu celów szczegółowych i głównych? 4.Użyteczność – czy program lub funkcja będzie miała wpływ na

docelową grupę w zakresie zaspokajania jej potrzeb?5.Trwałość – czy i w jakim stopniu należy oczekiwać zmian, po-

wstałych w wyniku zakończenia realizacji programu?Jak można zauważyć, w odniesieniu do celów działania instytucji

publicznych decydujące znaczenie mają dwa z wymienionych kryte-riów: ocena istotności sformułowanych celów, a więc tego, w jakim stopniu odpowiadają one rzeczywistym potrzebom społecznym, oraz ocena skuteczności realizacji tych celów. Kryterium istotności

93


jest w tym przypadku tożsame z zasadą istotności zawartą w zbiorze zasad Druckera, natomiast kryterium skuteczności wiąże się ściśle ze sformułowaną tam zasadą mierzalności. Należy jednak zauważyć, że sformułowane przez Druckera zasady prawidłowego formułowa-nia celów organizacji są podejściem szerszym od tego, które można wyprowadzić stosując powyższe 5 kryteriów Komisji Europejskiej.

Osobnym problemem pozostaje problem pomiaru skuteczności realizacji celu. Problem ten jest możliwy do rozwiązania dzięki prze-strzeganiu zasad mierzalności i operatywności celów. Celowi, który jest mierzalny, można przyporządkować odpowiedni zestaw mierni-ków, pozwalających na ocenę skuteczności jego realizacji. Bez takiej oceny budżet zadaniowy nie może w ogóle spełnić swojej proefek-tywnościowej roli (zarządzania przez efekty).

W odniesieniu do mierników skuteczności realizacji celów sfor-mułowano szereg wymogów, określających ich niezbędne cechy, o czym będzie szerzej mowa w rozdziale IV.

Warto zauważyć, że w odniesieniu do mierników należy zwra-cać szczególną uwagę na wielowymiarowość procesów społecznych i gospodarczych. Właściwym kierunkiem poszukiwań odpowiednie-go zestawu mierników jest odwołanie się do doświadczeń z dziedzi-ny zarządzania organizacjami biznesowymi, a w szczególności do techniki Balanced Scorecard54, która szczegółowo zaprezentowana została również w rozdziale IV.

Należy zauważyć, że bez poprawnie skonstruowanych mierników nie ma możliwości prawidłowej realizacji celów, a tym samym reali-zacja budżetu zadaniowego w znacznej mierze traci sens. W szcze-gólności, uniemożliwia to zarządzanie środkami publicznymi przez efekty, eliminując jedną z głównych korzyści związanych z wpro-wadzeniem budżetu zadaniowego. Jednocześnie jednak trzeba za-uważyć, że możliwość poprawnego doboru mierników w znacznej mierze zależy od tego, na ile poprawnie sformułowane są same cele – do celu sformułowanego w sposób niepoprawny (z technicznego lub merytorycznego punktu widzenia) po prostu nie da się znaleźć odpowiednich mierników.

54 Por. Kaplan, Norton, 1992.

94

Witold M. Orłowski

3.4. Pożądany mechanizm formułowania celów

Ważnym problemem, związanym z prawidłowym formułowaniem celów, jest mechanizm, który wiedzie do ich wyłonienia. Generalne pytanie, które pojawia się w tym kontekście brzmi: czy cele powinny być z góry określone (np. na poziomie rządu), czy też formułowane przez osoby je realizujące w ramach określonych instytucji?

Argumentami przemawiającymi za odgórnym formułowaniem ce-lów są: (a) zgodność z programem politycznym rządu (co prowadzi do poprawy charakterystyk celu postulowanych przez zasadę istotności i – poprzez odpowiedni nacisk – umożliwia pełniejsze wdrożenie kryte-rium ograniczenia czasowego); (b) możliwość dokonania politycznego wyboru i jasnej hierarchizacji celów (co pozwala na uzyskanie efektów postulowanych przez zasadę koncentracji sił) oraz (c) zapewnienie spójności pomiędzy celami (co pozwala na uwzględnienie zasad zrów-noważenia potrzeb i kompleksowości). Służy więc dobrze spełnieniu większości merytorycznych zasad dobrego wyznaczania celów. Z kolei argumentami na rzecz formułowania celów na poziomie instytucji rea-lizujących są: (a) większa wiedza w zakresie realiów, w których cel jest realizowany (sprzyja to realizacji kryterium realistyczności i mierzalności oraz zasady operatywności) oraz (b) większa akceptacja i utożsamie-nie się jednostek realizujących z celami (sprzyja to pełniejszej realiza-cji kryterium akceptowalności). Jak widać, służy to głównie spełnieniu kryteriów technicznych dobrego wyznaczania celów. Najogólniej więc można stwierdzić, że z punktu widzenia zasad merytorycznych cele powinny być raczej formułowane odgórnie, zaś z punktu widzenia kryteriów technicznych oddolnie. Rzecz jasna, żadne z tych rozwiązań nie jest idealne, ale w polskiej metodologii przyjęto drugie rozwiązanie (przy zadaniach sformułowanych odgórnie).

Mając na względzie wdrożenie poprawnych metod formułowa-nia celów, potrzebne jest jednoczesne spełnienie zasad merytorycz-nych i kryteriów technicznych, niezbędne jest również wypracowanie odpowiedniego mechanizmu koordynującego proces formułowania celów (odgórny z oddolnym). Punktem wyjścia powinno być odpo-wiednie powiązanie celów budżetu zadaniowego z najważniejszymi dokumentami programowymi kraju, zawierającymi sformułowane przez rząd główne cele polityczne (por. Schemat 6).

95


Schemat 6. Powiązania między najważniejszymi dokumentami programo-wymi kraju

STRATEGIA ROZWOJU KRAJU 2007–2015 (SRK)

Krajowy Plan Strategiczny dla

obszarów wiejskich

Program konwergencji

Strategia Rozwoju

Rybołówstwa

Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013 (NSRO)

Pozo

stał

est

rate

gie

sekt

orow

e i

regi

onal

ne

Kraj

owy

Prog

ram

Re

form

200

5 -

2008

Programy regionalne

PROGRAM DZIAŁAŃ RZĄDU

Programy operacyjne

Dok

umen

ty

polit

yczn

eD

okum

enty

st

rate

gicz

neD

okum

enty

op

erac

yjne

STRATEGIA ROZWOJU KRAJU 2007–2015 (SRK)

Krajowy Plan Strategiczny dla

obszarów wiejskich

Program konwergencji

Strategia Rozwoju

Rybołówstwa

Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013 (NSRO)

Pozo

stał

est

rate

gie

sekt

orow

e i

regi

onal

ne

Kraj

owy

Prog

ram

Re

form

200

5 -

2008

Programy regionalne

PROGRAM DZIAŁAŃ RZĄDU

Programy operacyjne

Dok

umen

ty

polit

yczn

eD

okum

enty

st

rate

gicz

neD

okum

enty

op

erac

yjne


Ustalając mechanizm powiązania dokumentów strategicznych z celami budżetu zadaniowego należy przyjąć podstawowe założenia:

1. Cele i zadania określone w ogólnych dokumentach strategicz-nych mają zasadnicze pierwszeństwo nad celami i zadaniami uję-tymi w strategiach sektorowych.

2. W przypadku wystąpienia jakichkolwiek sprzeczności pomiędzy celami i zadaniami w ogólnych dokumentach strategicznych i strategiach sektorowych, absolutny priorytet powinien przypa-dać realizacji ogólnych dokumentów strategicznych.

3. Cele i zadania określone w strategiach sektorowych mogą mieć jednak charakter uzupełniający w stosunku do celów i zadań w ogólnych dokumentach strategicznych, zwłaszcza w sytuacji, gdy mają one charakter niekonfl iktowy.

4. Podobnie uzupełniający i uszczegóławiający charakter, pomocny przy ustalaniu zadań i celów budżetu zadaniowego, mogą mieć dokumenty operacyjne.Główne cele budżetu zadaniowego powinny więc być ustalone

w drodze porównania realizowanych zadań z dokumentami strate-gicznymi, stanowiącymi wyraz programu politycznego rządu. Prag-matyzm sugeruje, że w pierwszym kroku powinny dokonać tego

96

Witold M. Orłowski

instytucje, realizujące budżet zadaniowy (metoda oddolna), nie ma bowiem sensu, aby rząd, który raz już sformułował założenia swo-jego programu (a w ślad za tym generalną listę celów), dokonywał tego ponownie przy okazji konstrukcji budżetu. Z oczywistych przy-czyn natury technicznej proces oddolny służy też lepiej wypraco-waniu celów bardziej szczegółowych (zapewnia to większa wiedza szczegółowa i doświadczenia jednostek realizujących).

W drugim kroku powinna jednak nastąpić weryfi kacja przyję-tych celów na poziomie rządu (proces odgórny). Jest to niezbędne zarówno z punktu widzenia zapewnienia pełnej zgodności celów budżetu zadaniowego z celami politycznymi, jak z powodu zmie-niających się uwarunkowań, które mogą prowadzić do zmian prefe-rencji. Rząd powinien zatwierdzić listę celów, ustalonych w procesie oddolnym, w razie potrzeb dokonując odpowiednich modyfi kacji. Jest to również moment, w którym należy podjąć decyzje, dotyczą-ce hierarchizacji celów (a w szczególności podjąć trudne decyzje, dotyczące ograniczenia nakładów na realizację tych celów, które znajdują się dalej na liście priorytetów, w celu uzyskania efektów koncentracji sił). Dopiero po takiej odgórnej weryfi kacji instytucje realizujące mają podstawy do ostatecznego sformułowania celów głównych i szczegółowych, wraz z zaplanowaniem środków budże-towych przeznaczonych na realizację celów.

Trzecim krokiem powinna być możliwie szeroka konsultacja proponowanych działań z interesariuszami (czyli wszystkimi gru-pami i podmiotami, które mogą być zainteresowane w sposobie realizacji celów budżetu). W szczególności konsultacje te powinny dotyczyć realizacji celów bardziej szczegółowych po to, by zapew-nić jak największą skuteczność, akceptację i społeczne zrozumienie dla podejmowanych działań.

Oznacza to, że na pytanie „kto powinien formułować cele bu-dżetu zadaniowego?” nie ma prostej odpowiedzi. Cele te muszą powstać w wyniku połączenia procesu odgórnego z oddolnym dzięki odpowiedniemu mechanizmowi koordynacyjnemu, a pożą-dane z punktu widzenia skuteczności przyszłej realizacji celów jest szerokie włączenie do tego mechanizmu interakcji z najważniej-szymi interesariuszami.

97


3.5. Macierz ocen poprawności formułowania celów budżetu zadaniowego

Na podstawie wyżej przedstawionych podstawowych zasad popraw-nego formułowania celów (technicznych i merytorycznych), możliwe jest skonstruowanie macierzy ocen, pozwalającej na analizę na ile cele, ustalo-ne w ramach budżetu zadaniowego, odpowiadają wymogom stawianym przez teorie zarządzania. Macierz ta przedstawiona jest w Tabeli 12.

Tabela 12. Macierz ocen poprawności formułowania celów budżetu zadaniowego

Merytoryczne zasady formułowania celów organizacji (zasady Druckera)

Istotność Operatyw-ność

Koncentracja sił

Zrównoważe-nie potrzeb

Komplekso-wość

Tech

nic

zne

kryt

eria

pop

raw

neg

o fo

rmu

łow

ania

cel

ów (

zasa

dy

SMA

RT)

Konk

retn

ość Czy cel jasno,

i w zrozu-miały sposób określa, co chcemy osiągnąć?

Czy cel daje się jasno podzielić na konkretne zadania?

Czy zapis celu pozwala na hierarchizację celu w porów-naniu z inny-mi?

Czy cel uwzględnia równowagę pomiędzy różnymi po-trzebami?

Czy cel uwzględnia wpływ na inne obszary aktywności państwa?

Mie

rzal

ność

Czy realiza-cja celu jest możliwa do weryfi kacji w przejrzysty sposób?

Czy cel daje się rozpisać na mierzal-ne zadania szczegóło-we?

Czy cel jest mierzalny ilościowo lub ewentualnie jakościowo?

Czy mierniki mają charakter kompleksowy i uwzględniają różne potrze-by?

Czy mierniki uwzględniają efekty dla innych obsza-rów?

Akc

epto

wal

ność

Czy cel wyni-ka z dialogu politycznego i społecznego (z interesariu-szami)?

Czy cel jest akcepto-wany przez wszystkie kluczowe podmioty realizujące?

Czy koncen-tracja środ-ków w danej dziedzinie rodzi napięcia w innych?

Czy realizacja celu prowadzi do napięć w innych obszarach aktywności państwa?

Czy cel jest spójny z cela-mi generalny-mi (strategicz-nymi)?

Real

isty

cz-

ność

Czy cel wynika z re-alistycznej oceny możli-wości i zadań państwa?

Czy podmio-ty realizują-ce cel mają rzeczywisty wpływ na sytuację?

Czy cel ma zapewnione odpowiednie środki bu-dżetowe dla realizacji?

Czy cel re-alistycznie uwzględnia możliwości godzenia róż-nych potrzeb?

Czy cel jest spójny z in-nymi celami państwa?

Ogr

anic

zeni

e cz

asow

e

Czy sformu-łowanie celu odpowiada czasowemu charakterowi problemów?

Czy cel ma zapewniony wystarcza-jący czas na realizację?

Czy reali-zacja celu umożliwia odpowiedni rozkład nakła-dów w czasie?

Czy cel uwzględnia czasowy wpływ na inne obszary aktywności państwa?

Czy realizacja celu jest sko-ordynowana z rozkładem czasowym re-alizacji innych celów?


98

Witold M. Orłowski

Macierz ocen poprawności formułowania celów budżetu zada-niowego uzyskaliśmy, nakładając na siebie dwa wymiary oceny: pięć merytorycznych zasad właściwego formułowania celów organiza-cji (zasad sformułowanych przez Druckera) oraz pięć technicznych kryteriów poprawnego formułowania celów (określanych mianem zasad SMART). Uzyskaliśmy w ten sposób macierz 25 pytań, z któ-rych każde ocenia sposób sformułowania z punktu widzenia jednej z zasad technicznych i równocześnie jednego z kryteriów meryto-rycznych.

Zestawienie odpowiedzi na wszystkie te pytania pozwala usta-lić, czy sformułowany dla potrzeb budżetu zadaniowego cel speł-nia wszystkie wymogi (merytoryczne i techniczne), stawiane celom przez teorię zarządzania.

Pytania, wynikające z konstrukcji macierzy ocen poprawności formułowania celów, na które trzeba odpowiedzieć w celu uzyska-nia całościowej i wszechstronnej oceny, są następujące:

• Kryterium: konkretność. Zasada: istotność. Pytanie 1.1: Czy cel jasno i w zrozumiały sposób określa, co chce-

my osiągnąć?Komentarz: Cel powinien być zapisany w sposób nie budzący

wątpliwości interpretacyjnych. Powinien jednoznacznie identyfi ko-wać potrzeby społeczne, które mają być zaspokojone, i jasno okre-ślać, jaki efekt chcemy osiągnąć poprzez jego realizację. Powinien być zapisany zrozumiałym, prostym językiem, a pożądanym walo-rem jest przy tym zwięzłość. Zapis celu może oczywiście różnić się stopniem ogólności, w zależności od rodzaju celu (inaczej dla celu głównego, szczegółowego i operacyjnego). Za każdym razem powi-nien jednak pozwolić na ustalenie, co chcemy osiągnąć i dlaczego (przykładowo, błędne jest więc sformułowanie celu w kategoriach działań, które chcemy wykonać, bez wskazania problemu, który ma być rozwiązany). Oczywiście zasada ta jest tym bardziej istotna, im bardziej ogólnego celu dotyczy – w przypadku wielu celów bardziej szczegółowych wystarczającym uzasadnieniem działań może być logiczna zgodność z celem bardziej ogólnym, który został sformuło-wany w odpowiednio jasny sposób.

• Kryterium: konkretność. Zasada: operatywność. Pytanie 1.2: Czy cel daje się jasno podzielić na konkretne zadania?

99


Komentarz: Cel może mieć charakter bardziej lub mniej ogólny (w zależności od potrzeb i miejsca w hierarchii celów). Powinien jednak pozwalać na precyzyjne ustalenie działań i celów bardziej szczegółowych, które służą jego realizacji. Cel nie dający się rozbić na cele bardziej szczegółowe albo nie dający przyporządkować so-bie działań, które prowadzą do jego realizacji, jest celem pozornym (przykładowo, zapisanie w budżecie celu poprawy ogólnego stanu zadowolenia obywateli z życia, choć stosunkowo łatwo mierzalne dzięki badaniom socjologicznym, w praktyce nie daje się rozbić na operatywne cele szczegółowe, więc nie nadaje się do realizacji).

• Kryterium: konkretność. Zasada: koncentracja sił. Pytanie 1.3: Czy zapis celu pozwala na hierarchizację celu w po-

równaniu z innymi?Komentarz: Cel powinien mieć jasno ustalone miejsce w hierar-

chii celów. Oznacza to, po pierwsze, określenie charakteru (głów-ny, szczegółowy, operacyjny), po drugie, jasno określone rzeczywi-ste znaczenie dla realizacji potrzeb społecznych (dyskredytuje to w szczególności cele fi kcyjne, zapisane z powodów „politycznej po-prawności”). Pozwala to na dokonywanie trudnych wyborów przy podziale środków – cele, które służą realizacji potrzeb mniej istot-nych społecznie, muszą ustąpić pierwszeństwa przy ustalaniu wy-datków budżetowych tym, które są bardziej istotne. Warto zauwa-żyć, że miejsce celu w hierarchii potrzeb nie musi być wcale stałe – może zmieniać się wraz ze zmianą społecznych preferencji, sytuacji, w której realizowany jest budżet, i czasu (przykładowo, znaczenie celu zapewnienia bezpieczeństwa przed atakiem terrorystycznym zmienia się wraz z ocenami stopnia zagrożenia takimi atakami).

• Kryterium: konkretność. Zasada: zrównoważenie potrzeb. Pytanie 1.4: Czy cel uwzględnia równowagę pomiędzy różnymi

potrzebami?Komentarz: W przypadku pojawienia się różnych potrzeb i inte-

resów społecznych, których wypełnienie zależy od realizacji celu, potrzebne jest jasne określenie sposobu uwzględnia i zapewnienia równowagi pomiędzy tymi celami (zwłaszcza w przypadku potrzeb częściowo lub całkowicie ze sobą skonfl iktowanych – np. budowa dróg i ekologia). Sposób ten może być wskazany w samym celu, albo w ramach celów bardziej szczegółowych.

100

Witold M. Orłowski

• Kryterium: konkretność. Zasada: kompleksowość. Pytanie 1.5: Czy cel uwzględnia wpływ na inne obszary aktywno-

ści państwa?Komentarz: W przypadku wielu celów możliwy jest jednoczes-

ny istotny wpływ na różne obszary aktywności państwa. Cele o ta-kim charakterze powinny być sformułowane w sposób, informują-cy o odpowiednim uwzględnieniu tego zjawiska. W szczególności, powinno to znaleźć odbicie w liście celów bardziej szczegółowych, służących realizacji danego celu (przykładowo, działalność wymiaru sprawiedliwości ma znaczenie zarówno dla bezpieczeństwa obywa-teli, jak dla sprawnego funkcjonowania mechanizmów rynkowych; oba te wymiary muszą znaleźć odbicie w sposobie określenia celu).

• Kryterium: mierzalność. Zasada: istotność. Pytanie 2.1: Czy realizacja celu jest możliwa do weryfi kacji

w przejrzysty sposób?Komentarz: Tylko cele możliwe do weryfi kacji (a więc do przy-

porządkowania odpowiednich mierników stopnia realizacji celu) mogą stanowić dobrą podstawę do realizacji budżetu zadaniowe-go. Możliwość weryfi kacji celu związana jest często z samym spo-sobem jego postawienia (przykładowo, realizacja celu dotyczącego wzrostu aktywności kraju na arenie międzynarodowej jest łatwiejsza do zweryfi kowania od realizacji celu ogólnego wzrostu prestiżu kra-ju, choć oba mogą w gruncie rzeczy reprezentować bardzo zbliżone działania).

• Kryterium: mierzalność. Zasada: operatywność. Pytanie 2.2: Czy cel daje się rozpisać na mierzalne zadania szcze-

gółowe?Komentarz: Generalnie można przyjąć, że im wyższy stopień

szczegółowości celu, tym łatwiej powinno być mierzyć efekty jego realizacji. Poza wyjątkowymi sytuacjami, nie powinno więc docho-dzić do stanu, w którym przejście od celu bardziej ogólnego do bar-dziej szczegółowego wiązałoby się z mniejszym stopniem mierzal-ności. W szczególności, wykluczona jest sytuacja, w której efekty realizacji celu ogólnego mierzone są w sposób precyzyjny, a efekty realizacji celów bardziej szczegółowych nie poddają się pomiarowi (np. w ślad za celem ogólnym dotyczącym wzrostu ilości turystów odwiedzających kraj, szłyby głównie cele szczegółowe niemierzalne

101


lub trudno mierzalne). Możliwa jest za to sytuacja odwrotna – je-śli cel główny jest trudno mierzalny (np. poczucie bezpieczeństwa), w ślad za nim powinny iść dobrze mierzalne cele szczegółowe.

• Kryterium: mierzalność. Zasada: koncentracja sił. Pytanie 2.3: Czy cel jest mierzalny ilościowo lub ewentualnie ja-

kościowo?Komentarz: Zasada koncentracji sił wymaga, aby istniały przej-

rzyste metody oceny realizacji zarówno celu głównego, jak celów bardziej szczegółowych. Pozwala to na dokonanie ocen skuteczności i efektywności realizacji celów, a tym samym daje podstawę do po-równań efektywności realizacji różnych celów i poszukiwań takiego rozkładu środków, który pozwala na uzyskanie efektu koncentracji sił i nakładów w tych dziedzinach, gdzie oczekiwane skutki mogą być najlepsze. Porównywanie różnych celów i różnych potrzeb jest oczy-wiście zawsze dość ryzykowne, ale przy dobrych miernikach i jasnej wizji potrzeb społecznych w pewnym stopniu możliwe (przykładem może być sytuacja, gdy koncentracja sił w przypadku jednego celu może oznaczać pełne rozwiązanie ważnego problemu społecznego, podczas gdy w przypadku innego celu użycie tych samych środków da minimalne efekty).

• Kryterium: mierzalność. Zasada: zrównoważenie potrzeb. Pytanie 2.4: Czy mierniki mają charakter kompleksowy i uwzględ-

niają różne potrzeby?Komentarz: Potrzeby społeczne są złożone, a między potrzebami

różnych grup może występować daleko idąca sprzeczność. Mierniki nie powinny ukrywać tego faktu, ale starać się go w możliwie pełny i obiektywny sposób przedstawić. Dlatego, konstruując zestaw mier-ników, należy dążyć do uzyskania takiej jego kompleksowości, któ-ra umożliwia ocenę realizacji celów z uwzględnieniem rozmaitych potrzeb (np. w przypadku zabezpieczenia społecznego należy brać pod uwagę w wyborze mierników, zarówno korzyści benefi cjentów w postaci odpowiedniego poczucia bezpieczeństwa socjalnego, jak koszty stanowiące obciążenie dla podatników i tworzące problemy w funkcjonowaniu rynku pracy).

• Kryterium: mierzalność. Zasada: kompleksowość. Pytanie 2.5: Czy mierniki uwzględniają efekty dla innych obsza-

rów?

102

Witold M. Orłowski

Komentarz: Ponieważ w przypadku budżetu zadaniowego mamy do czynienia często z równoczesnym wpływem realizacji danego celu w różnych obszarach, powinno to znajdować odzwierciedlenie w sposobie pomiaru. Innymi słowy, cele powinny być formułowa-ne w taki sposób, aby umożliwić kompleksową ocenę ich realizacji. Oznacza to często konieczność stosunkowo szerokiego formułowa-nia celu (przykładowo, w przypadku celów dotyczących rozwoju badań naukowych powinno się zapewnić możliwość pomiaru efek-tów zarówno w odniesieniu do długookresowego rozwoju kapitału intelektualnego kraju, jak do wpływu na innowacyjność gospodar-ki – ograniczenie się przy formułowaniu celu i mierników do tylko jednego z tych obszarów wiodłoby do nieefektywnego wydawania środków budżetowych).

• Kryterium: akceptowalność. Zasada: istotność. Pytanie 3.1: Czy cel wynika z dialogu politycznego i społecznego

(z interesariuszami)?Komentarz: Po to, aby cel był generalnie akceptowany a jed-

nocześnie odpowiadał rzeczywistym potrzebom społecznym, nie-zbędny jest właściwy mechanizm jego formułowania i uzgadniania. Jak stwierdziliśmy powyżej, w mechanizmie tym musi być zawar-ta koordynacja pomiędzy procesem odgórnym (narzucania celów przez rząd, zgodnie z programem politycznym) a procesem oddol-nym (wypracowania celów w instytucjach realizujących budżet, z uwzględnieniem zgromadzonej tam wiedzy i realistycznej oceny potrzeb i możliwości). W skład tego mechanizmu powinny też, w miarę potrzeb i możliwości, wchodzić konsultacje z najważniej-szymi interesariuszami. Mechanizm taki zapewnia wysoki stopień akceptowalności celów, pozwalający na wzrost skuteczności ich re-alizacji (przykładowo, zapisanie w budżecie celu dotyczącego wzro-stu aktywności zawodowej w drodze podwyższenia wieku emerytal-nego, bez uzyskania wstępnej zgody partnerów społecznych, stawia pod znakiem zapytania akceptowalność celu).

• Kryterium: akceptowalność. Zasada: operatywność. Pytanie 3.2: Czy cel jest akceptowany przez wszystkie kluczowe

podmioty realizujące?Komentarz: Sprawna i skuteczna realizacja celu jest możliwa

w warunkach wysokiego stopnia akceptacji celu przez kluczowe in-

103


stytucje realizujące budżet. Pełna identyfi kacja tych instytucji z zale-ceniami płynącymi z programu rządu jest często niemożliwa (trud-no np. oczekiwać, że wszystkie departamenty ministerstwa obrony, któremu przypadłoby w udziale zadanie ograniczenia wydatków na utrzymanie armii, byłyby do tego działania nastawione entuzjastycz-nie). Mimo to, niezbędne jest co najmniej pełne zrozumienie insty-tucji realizujących budżet dla konieczności przeprowadzenia usta-lonych w budżecie zadaniowym działań. Prowadzić do tego może jedynie umiejętne wykorzystanie wspomnianych powyżej mechani-zmów koordynacji w zakresie formułowania i uzgadniania celu.

• Kryterium: akceptowalność. Zasada: koncentracja sił. Pytanie 3.3: Czy koncentracja środków w danej dziedzinie rodzi

napięcia w innych?Komentarz: Zasada koncentracji sił oznacza, że celem osiągnię-

cia pożądanych wyników niezbędne jest skoncentrowanie nakładów w jednych dziedzinach przy ograniczeniu ich w innych. Służy temu hierarchizacja celów, a w ślad za tym zrozumienie, że cele znajdują-ce się niżej na liście priorytetów oraz realizujące je instytucje muszą liczyć się z tym, że ich udział w podziale środków budżetowych bę-dzie odpowiednio mniejszy od oczekiwań. Prowadzić to może do napięć i do ograniczenia stopnia akceptowalności celów, zwłaszcza jeśli skala przekierowania środków w stronę celów priorytetowych jest wysoka. Analizując dany cel, trzeba więc zadać sobie pytanie czy jego realizacja nie wiąże się z takimi właśnie problemami (np. czy realizacja celu poprawy relacji przeciętnej emerytury do pensji nie wiąże się z takimi obciążeniami dla budżetu, które wymuszą znacz-ne redukcje nakładów na inne cele).

• Kryterium: akceptowalność. Zasada: zrównoważenie potrzeb. Pytanie 3.4: Czy realizacja celu prowadzi do napięć w innych ob-

szarach aktywności państwa?Komentarz: Poza napięciami o charakterze czysto fi nansowym,

realizacja poszczególnych celów może prowadzić do napięć o innym charakterze: może np. wpływać na zmiany konkurencyjności gospo-darki, funkcjonowanie rynku pracy, sytuację na rynku fi nansowym, stan środowiska naturalnego, relacje kraju z zagranicą. Ponieważ przy konstrukcji celów obowiązuje zasada zrównoważenia potrzeb, wpływ realizacji celu na inne obszary aktywności państwa powinien

104

Witold M. Orłowski

zostać przeanalizowany i uwzględniony w zapisie celu (np. poprzez dodanie celów szczegółowych, które związane są z minimalizacją niepożądanych napięć w innych sferach). Brak takich rozwiązań po-woduje drastyczny spadek akceptowalności celu (np. brak uwzględ-nienia działań łagodzących społeczne skutki wzrostu kosztów utrzy-mania może obniżyć akceptowalność celu, jakim jest ograniczenie emisji zanieczyszczeń przy produkcji energii, związane z poważnymi kosztami przerzucanymi poprzez cenę na konsumenta).

• Kryterium: akceptowalność. Zasada: kompleksowość. Pytanie 3.5: Czy cel jest spójny z celami generalnymi (strategicz-

nymi)?Komentarz: Kompleksowość i wielowymiarowy wpływ zadań re-

alizowanych przez państwo i zapisanych w budżecie zadaniowym wymagają, aby zapisane w nim poszczególne cele nie były ze sobą sprzeczne, a także by były spójne z generalnymi celami rządu (przy-kładowo, jeśli ogólnym celem rządu jest wzrost konkurencyjności gospodarki, nie należy wprowadzać do budżetu zadań, które pro-wadziłyby do wzrostu pozapłacowych kosztów pracy; dodatkowo działania takie byłyby sprzeczne z działaniami, zmierzającymi do ograniczenia długookresowego bezrobocia).

• Kryterium: realistyczność. Zasada: istotność. Pytanie 4.1: Czy cel wynika z realistycznej oceny możliwości i za-

dań państwa?Komentarz: Lista i skala rzeczywistych zadań państwa nie jest ustalo-

na w sposób teoretyczny, ale jest wynikiem pewnego społecznego wy-boru, realizowanego w drodze wykorzystania mechanizmów politycz-nych i demokratycznych. Lista ta jest kompromisem pomiędzy korzyścia-mi, które mogłyby płynąć z realizacji kolejnych zadań a kosztami z tym związanymi. Cele zapisane w budżecie zadaniowym muszą brać pod uwagę realistyczną ocenę możliwości i zadań państwa, w tym również ograniczeń wynikających z bieżącego i przewidywanego kształtowania się sytuacji gospodarczej (przykładowo, w okresie silnej dekoniunktury gospodarczej nierealistyczne jest planowanie znacznego wzrostu kon-sumpcji zbiorowej, fi nansowanej ze środków budżetowych).

• Kryterium: realistyczność. Zasada: operatywność. Pytanie 4.2: Czy podmioty realizujące cel mają rzeczywisty wpływ

na sytuację?

105


Komentarz: Z punktu widzenia możliwości realizacji celu nie-zbędne jest, aby podmioty realizujące cel posiadały narzędzia rze-czywistego, znaczącego wpływu na sytuację w zakresie objętym zadaniem. Ocena dostępności tych narzędzi może zależeć nie tylko od przekazanych podmiotom w ramach budżetu środków fi nanso-wych i możliwości prawnych, ale często również od merytorycznej oceny realnych możliwości wpływu na przebieg procesów społecz-nych i gospodarczych. Cel, który dotyczyłby działań, znajdujących się poza zasięgiem oddziaływania instytucji które go realizują, byłby celem fi kcyjnym (taki charakter miałoby np. zapisanie w budżecie zadania zmiany trendów demografi cznych i zatrzymania trendu sta-rzenia się społeczeństwa, niezależnie od tego, jak duże środki przy-znano by na jego realizację).

• Kryterium: realistyczność. Zasada: koncentracja sił. Pytanie 4.3: Czy cel ma zapewnione odpowiednie środki budże-

towe dla realizacji?Komentarz: Realistyczna ocena szans realizacji budżetu zadanio-

wego wymaga, aby w ślad za każdym zapisanym działaniem i celem szły środki pozwalające na jego realizację (w przypadku, gdy nie ma takich środków, zasada koncentracji sił wymaga modyfi kacji listy celów – ograniczenia liczby celów priorytetowych, w stosunku do których nie ma możliwości ograniczenia środków i zmniejszenia za-sięgu innych celów, stojących niżej w hierarchii). Zapisywanie w bu-dżecie celów, którym by nie zapewniono odpowiednich alokacji bu-dżetowych (celów fi kcyjnych), podważa sens realizacji budżetu za-daniowego, a tym samym eliminuje korzyści, które może przynosić zarządzanie przez efekty (przykładowo, zapisanie w budżecie planu radykalnego zwiększenia dostępności niedrogich, współfi nansowa-nych przez państwo mieszkań socjalnych bez zapewnienia dosta-tecznych środków fi nansowych na ten cel powoduje, że cel nie jest brany pod uwagę i nie stanowi podstawy do działań ani dla rządu, ani dla podmiotu, któremu nakazano realizację tego zadania).

• Kryterium: realistyczność. Zasada: zrównoważenie potrzeb. Pytanie 4.4: Czy cel realistycznie uwzględnia możliwości godze-

nia różnych potrzeb?Komentarz: Równoważenie różnych potrzeb, które istnieją w kra-

ju, gospodarce i społeczeństwie, jest zadaniem trudnym – zwłaszcza

106

Witold M. Orłowski

w warunkach niemal zawsze istniejącego ograniczenia dostępnych środków budżetowych. Nieuwzględnienie konieczności dokonania maksymalnego wysiłku na rzecz pogodzenia różnych potrzeb może jednak prowadzić do zapisania w budżecie celów niewykonalnych, których po prostu nie da się zrealizować (przykładowo, zaplanowanie programu budowy dróg, bez uwzględnienia konieczności zrównowa-żenia potrzeb rozwoju infrastruktury z potrzebami w zakresie ochro-ny środowiska naturalnego, może podważyć realistyczność celu).

• Kryterium: realistyczność. Zasada: kompleksowość. Pytanie 4.5: Czy cel jest spójny z innymi celami państwa?Komentarz: Kryterium realistyczności formułowania celów wy-

maga również tego, by unikać sytuacji sprzeczności pomiędzy róż-nymi celami. Wewnętrzne sprzeczności celów zawartych w budżecie zadaniowym, które mogą wynikać z kompleksowości zadań pań-stwa, powodują drastyczny spadek szans pomyślnej realizacji celów. Z najgroźniejszą sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy w wyni-ku istnienia skonfl iktowanych ze sobą celów, środki publiczne wyda-wane są jednocześnie na działania służące realizacji celu i utrudnia-jące jego realizację (przykładowo, w ramach celu zwiększenia stopy zatrudnienia wydaje się pieniądze na szkolenia i zachęty do zatrud-niania, a jednocześnie w ramach celów ochrony socjalnej fi nansuje się w dużej skali wczesne emerytury, zachęcające pracowników do opuszczania rynku pracy).

• Kryterium: ograniczenie czasowe. Zasada: istotność. Pytanie 5.1: Czy sformułowanie celu odpowiada czasowemu

charakterowi problemów?Komentarz: Większość poważnych problemów i procesów spo-

łecznych i gospodarczych ma charakter długookresowy. Oznacza to, że problemów tych nie daje się rozwiązać w krótkiej perspektywie czasowej (np. roku budżetowego), a cele związane z tymi problema-mi powinny mieć charakter wieloletni. Podobnie rzecz się zazwyczaj ma z programami inwestycyjnymi, programami rozwoju kapitału in-telektualnego czy programami reform instytucjonalnych. Horyzont celów w budżecie zadaniowym musi więc przekraczać rok budżeto-wy – proponowanym zazwyczaj rozsądnym kompromisem jest pla-nowanie celów w horyzoncie co najmniej trzyletnim. Sytuacja może oczywiście wyglądać różnie w odniesieniu do różnych celów. Należy

107


więc zwracać uwagę na to, aby przy formułowaniu celu w najwięk-szym możliwym stopniu brać pod uwagę czasowy charakter proble-mów i potrzeb, które leżą u podstaw sformułowania tego celu (przy-kładowo, dający się stosunkowo szybko zrealizować cel doraźnych działań na rzecz wsparcia dotkniętych przez kryzys instytucji fi nanso-wych może mieć charakter jednoroczny, wymagający więcej czasu cel pełnej komputeryzacji urzędów publicznych musi mieć charakter co najmniej trzyletni, a realizacja celu wzrostu bezpieczeństwa energe-tycznego kraju musi być zaplanowana na okres jeszcze dłuższy, kilku-nastoletni, z rozpisaniem celów szczegółowych na okresy stosowane w praktyce budżetowej, a więc np. trzyletnie i roczne).

• Kryterium: ograniczenie czasowe. Zasada: operatywność. Pytanie 5.2: Czy cel ma zapewniony wystarczający czas na realizację?Komentarz: Obok środków fi nansowych, czynnik czasu stano-

wi zazwyczaj drugie kluczowe ograniczenie w realizacji celów sta-wianych w budżecie zadaniowym. Błędne zaplanowanie czasu, a w szczególności zbyt krótki czas zaplanowany na realizację zada-nia. podkopuje wiarygodność budżetu i uniemożliwia realistyczne rozpisanie celu na cele i działania bardziej szczegółowe. Tym samym cel, który nie ma zapewnionej odpowiedniej perspektywy czasowej realizacji, staje się celem fi kcyjnym (podobnie jak cel, na realizację którego nie przeznaczono odpowiednich środków), podważając sens realizacji budżetu zadaniowego, a tym samym eliminując ko-rzyści, które może przynosić zarządzanie przez efekty (przykładowo, zapisanie w budżecie zadaniowym celu budowy w ciągu 3 lat zespo-łu elektrowni nuklearnych w kraju, który nie podjął jeszcze żadnych działań na rzecz rozwoju energetyki nuklearnej, ma charakter całko-wicie nierealistyczny i nie może być traktowane poważnie ani przez rząd, ani przez ministerstwo realizujące to działanie).

• Kryterium: ograniczenie czasowe. Zasada: koncentracja sił. Pytanie 5.3: Czy realizacja celu umożliwia odpowiedni rozkład

nakładów w czasie?Komentarz: Problemem pojawiającym się przy okazji wieloletniego

planowania budżetowego jest to, że choć cele o dłuższym horyzoncie realizacji planowane są w wydłużonym okresie (zazwyczaj 3 lat), wią-żące w sensie fi nansowym są jedynie budżety roczne. Oznacza to, że wszelkie wydatki zaplanowane na kolejne lata mają charakter indyka-

108

Witold M. Orłowski

tywny i mogą ulec zmianie. Utrudnia to ocenę realistyczności rozkła-du wydatków w czasie, a w szczególności utrudnia realizację zasady koncentracji sił, w tym przypadku w kontekście czasowym. Mimo to, cel powinien być oceniony pod względem właściwego harmonogra-mu realizacji oraz zapewnienia odpowiednich środków we właściwym momencie. Z tego punktu widzenia nieco podejrzliwie należy patrzeć na cele, w przypadku których zdecydowaną większość nakładów prze-widziano w ostatnim roku realizacji – niskie zaawansowanie realizacji fi nansowania w pierwszych latach może stanowić pokusę do ograni-czenia planowanych nakładów, które do momentu uchwalenia odpo-wiedniego budżetu rocznego stanowią jedynie niewiążącą deklarację. Oczywiście przy ocenie należy wziąć pod uwagę również specyfi kę da-nego działania – jeśli wydanie środków musi być poprzedzone długo-trwałymi przygotowaniami, ich koncentracja w końcowym roku może być nieunikniona, ale w zamian musi być poprzedzona intensywnymi działaniami w innych sferach, które powinny być szczególnie uważ-nie kontrolowane poprzez precyzyjne określenie celów i mierników zaawansowania (np. inwestycja publiczna pociągająca za sobą duże nakłady dopiero w końcowym roku programu musi być poprzedzona szeregiem działań, które umożliwią końcową realizację).

• Kryterium: ograniczenie czasowe. Zasada: zrównoważenie potrzeb. Pytanie 5.4: Czy cel uwzględnia czasowy wpływ na inne obszary

aktywności państwa?Komentarz: Wpływ realizacji danego celu na inne obszary aktyw-

ności państwa może mieć charakter czasowy, silnie związany z har-monogramem podejmowanych działań. W takiej sytuacji niezbędne jest przeanalizowanie takiego wpływu (pozytywnego lub negatyw-nego), gdyż może on znacząco wpłynąć na szanse pełnej realizacji celu (przykładowo, bardzo intensywny i szeroko zakrojony program inwestycji infrastrukturalnych może doprowadzić do czasowego przyspieszenia wzrostu cen usług budowlanych, utrudniając realiza-cję lub podnosząc koszty realizacji innych zadań inwestycyjnych).

• Kryterium: ograniczenie czasowe. Zasada: kompleksowość. Pytanie 5.5: Czy realizacja celu jest skoordynowana z rozkładem

czasowym realizacji innych celów?Komentarz: Biorąc pod uwagę kompleksowość zadań państwa,

należy przeanalizować sposób sformułowania celu oraz propono-

109


wany rozkład w czasie procesu realizacji z procesem realizacji innych celów. W szczególności niebezpieczne może być nakładanie się na siebie różnorodnych efektów niekorzystnych, wiodących do wzrostu społecznego niezadowolenia (przykładowo, czasowe nałożenie się na siebie trudności dostosowawczych związanych z jednoczesnym wprowadzeniem w życie kilku poważnych reform instytucjonalnych naraz). Z drugiej strony, można starać się, aby dzięki uzgodnieniu harmonogramów realizacji celów następowało ułatwienie osiąg-nięcia zaplanowanych rezultatów (np. poprzez zsynchronizowanie procesów restrukturyzacji zatrudnienia w sektorze publicznym z re-formami rynku pracy, ułatwiającymi znalezienie zatrudnienia).

W sytuacji idealnej, odpowiedź na wszystkie 25 powyżej sformu-łowanych pytań powinna być pozytywna. Negatywna odpowiedź na którekolwiek z pytań każe zastanowić się nad sposobem sfor-mułowania celu, obniża bowiem możliwości zarządzania środkami publicznymi przez efekty. Odpowiedź negatywna na znaczną część pytań dyskwalifi kuje sposób sformułowania celu, każąc poszukiwać rozwiązania alternatywnego dla dotychczas proponowanego.

3.6. Doświadczenia niektórych państw w zakresie formułowania celów dla zadań fi nansowanych przez budżet państwa

Doświadczenia krajów, które przed Polską wprowadziły do prak-tyki budżetowej elementy zarządzania poprzez efekty w sektorze publicznym, pozwalają na analizę i gromadzenie przykładów do-brych praktyk w tym zakresie. W odniesieniu do formułowania ce-lów warto przytoczyć następujące przykłady:

3.6.1. Holandia

Zestaw kryteriów zgodności polityk z budżetem zadaniowym stoso-wany w Holandii odnośnie celów pozwala na analizę istotności, ope-ratywności, mierzalności oraz realistyczności celów. Zestaw ten zawiera m.in. następujące pytania, które muszą zostać rozważone przy ocenie55:

55 Por. Algemene Rekenkamer, Annual Report 2006.

110

Witold M. Orłowski

• Czy cel główny zawiera zakładany efekt społeczny? Czy jest mie-rzalny? Czy mierniki posiadają określoną wartość docelową?

• Czy zostały określone instrumenty realizacji celu głównego i ce-lów szczegółowych? Czy mierniki są dostosowane do instrumen-tów?

• Czy dla każdego celu szczegółowego, instrumentu i działalności określono zaangażowanie budżetu?Warto zauważyć, że według ocen instytucji audytującej działal-

ność państwa (Algemene Rekenkamer) spośród 454 celów szczegó-łowych budżetu na rok 2006 powyższe wymogi w pełni spełniało jedynie 185 (41%) celów.

Rozwiązania, przyjęte w Holandii odnośnie formułowania celów budżetu zadaniowego, pozwalają zarówno na sprawne realizowa-nie funkcji państwa, jak na prawidłową ocenę osiągniętych postę-pów. Cele główne formułowane są w sposób klarowny, odzwier-ciedlający podstawowe wybory polityczne. Przykładowo, w dzie-dzinie działań na rzecz rozwoju wiedzy i innowacji sformułowano 4 cele główne: (a) utrzymanie wiodącej pozycji Holandii w Europie w zakresie innowacji, (b) poprawa współpracy uniwersytetów z bi-znesem, (c) poprawa jakości kluczowych badań naukowych, (d) wzrost ilości pracowników badawczych. Jak można stwierdzić, tak sformułowane cele (wsparte odpowiednimi celami operacyjnymi i miernikami realizacji) w znacznej mierze odpowiadają wymogom stawianym w ramach macierzy ocen poprawności formułowania celów budżetu zadaniowego. Mimo to, analiza prowadzona przez instytucję audytującą wykazała wiele niedociągnięć, w tym m.in. próbę realizacji nadmiernej ilości celów w budżecie, konkurowanie ze sobą celów, brak jasnego związku pomiędzy wydawanymi środ-kami a rezultatami56.

3.6.2. Słowacja

Szczegółowe zasady formułowania celów przyjęte na Słowacji57 mają za zadanie zapewnienie istotności, operatywności, zrównowa-żenia potrzeb, konkretności, mierzalności i realistyczności celów.

56 Por. Algemene Rekenkamer, Annual Report 2006.57 Por. Budżet zadaniowy…, 2007.

111


Zasady formułowania celów głównych przyjęte w budżecie zada-niowym Słowacji są następujące:1. Defi nicja celu głównego powinna ogólnie wyrażać końcowy re-

zultat, który ma być osiągnięty (a nie działania podejmowane w celu osiągnięcia rezultatu).

2. Cel główny powinien pozwolić na zidentyfi kowanie grup docelo-wych i obszarów.

3. Cel główny powinien być zwięzły i niezmienny podczas realizacji programu.Z kolei w stosunku do celów operacyjnych przyjęto następujące

zasady:1. Zwięzłość i zrozumiałość dla obywateli.2. Łatwa identyfi kacja grupy docelowej (benefi cjentów) i obszarów

klasyfi kacji.3. Mierzalność (ilościowa lub jakościowa).4. Szczegółowość i konkretność (spodziewana wartość, która ma

być osiągnięta).5. Jasność i możliwość weryfi kacji.6. Przyporządkowanie określonych środków budżetowych.7. Realistyczność (rzeczywisty wpływ podmiotów realizujących bu-

dżet na sytuację, przy uwzględnieniu dostępnych środków).Jak się wydaje, Słowacja podjęła wysiłek na rzecz uzyskania wy-

sokiego stopnia spełnienia przez cele budżetu zadaniowego wymo-gów stawianych przez teorię zarządzania. Stosunkowo krótki okres doświadczeń nie pozwala jednak jeszcze na stwierdzenie, czy do-prowadziło to do pożądanych wyników.

3.6.3. Irlandia

W przypadku budżetu zadaniowego, stosowanego w Irlandii, kluczową rolę w ocenie sformułowania i realizacji celów odgrywają przygotowywane corocznie przez instytucje realizujące budżet ra-porty (Annual Output Statement). Raporty te zawierają szczegóło-we informacje o celach, miernikach, nakładach i wynikach (zarówno w odniesieniu do celów głównych, jak operacyjnych). Warto zauwa-żyć, że w przypadku celów, sformułowanych w sposób niepopraw-ny, nie byłaby możliwa precyzyjna i jasna odpowiedź na pytania,

112

Witold M. Orłowski

na które musi odpowiedzieć raport. Szczególnie cenne w podejściu irlandzkim jest skoncentrowanie się nie na nakładach, ale na pla-nowanych i osiągniętych wynikach. Cele, w budżecie zadaniowym Irlandii muszą więc być formułowane w sposób klarowny, pozwa-lający na łatwe zidentyfi kowanie pożądanych wyników i precyzyjny pomiar osiągniętego w ciągu roku postępu w realizacji.

3.6.4. Francja

Specyfi czne zasady formułowania celów budżetu zadaniowego przyjęto również we Francji. Cele główne przedstawiane są w for-mie tzw. misji, odzwierciedlających określone pola polityki państwa. Misje proponowane są przez rząd, a następnie stają się przedmio-tem głosowania w parlamencie. Stawia to oczywiście przed rządem wymóg właściwego sformułowania misji, uzasadnienia jej celowości i poprawności. W skład misji wchodzą programy, do których muszą być przypisane cele i oczekiwane rezultaty. W systemie francuskim dąży się więc do tego, by już sama procedura przygotowywania bu-dżetu wymuszała prawidłowe, przemyślane i zgodne z interesem społecznym (zdefi niowanym w drodze mechanizmów politycznych) formułowanie celów budżetu zadaniowego.

3.7. Podsumowanie

Istota budżetowania zadaniowego opiera się na odejściu od kla-sycznego rozumienia sposobów sporządzania budżetu państwa, opierających się na swoistej grze instytucji publicznych, walczących o jak najkorzystniejszą dla siebie wersję budżetu. W przypadku budżetu zadaniowego zamiast instytucji – mających swoje włas-ne instytucjonalne ambicje, interesy i cele działania, niekoniecznie w pełni zgodne z interesem państwa i społeczeństwa jako całości – podstawowym kryterium podziału środków stają się zadania, które muszą być wypełnione przez państwo. Pozwala to na dostosowanie środków fi nansowych do rzeczywistych potrzeb, sprawniejszą kon-trolę skuteczności realizacji zamierzeń o charakterze strategicznym i sprawniejszą kontrolę efektywności wykorzystywania tych środków (porównanie nakładów z wynikami).

113


Kluczowe znaczenie w prawidłowym procesie budżetowania za-daniowego ma właściwa identyfi kacja i zaprogramowanie zadań, które mają wypełniać instytucje państwa, a w ślad za tym – wy-znaczenie odpowiadających im celów. W szczególności, zadania i cele powinny być odbiciem zasadniczych, strategicznych decyzji dotyczących polityki rozwojowej, społecznej oraz polityki mającej na celu dostarczanie dóbr publicznych. Jak próbowaliśmy pokazać, w przypadku formułowania celów niezbędne jest odwołanie się do najistotniejszych zasad prawidłowego ustalania celów, wynikają-cych z teorii zarządzania. Techniką, którą proponujemy w tym celu użyć, jest macierz ocen poprawności formułowania celów budżetu zadaniowego.

W przypadku polskich fi nansów publicznych mamy od lat do czynienia z zaklętym kręgiem: z jednej strony mamy stosunkowo wysokie wydatki, utrudniające zrównoważenie fi nansów publicz-nych i przekładające się na stosunkowo wysokie opodatkowanie – z drugiej zaś, powszechne niezadowolenie z funkcjonowania sek-tora publicznego (a w ślad za tym oczekiwania wzrostu wydatków) oraz masową ucieczkę do szarej strefy, dodatkowo zmniejszającą wpływy podatkowe. Zaklęty krąg mógłby być przerwany tylko w je-den sposób: poprzez znaczący wzrost efektywności wydatkowania pieniędzy publicznych. Reformy fi nansów publicznych muszą więc zostać wzbogacone o działania na rzecz eliminacji wydatków nie-potrzebnych, kontroli efektywności wydawania środków, kontroli osiąganych efektów oraz prawidłowego ustalania celów, na które wydawane są publiczne pieniądze. Jednym z działań, które mogą służyć temu celowi, jest właśnie wprowadzenie w sektorze publicz-nym zasad budżetu zadaniowego, a w jego ramach przede wszyst-kim właściwego formułowania celów.

115

Rozdział IVFundamentalne znaczenie miernika jako elementu ściśle skorelowanego z celami w ramach budżetu zadaniowego

Andrze j Pogoda , Marek Chrzanowsk i ,

K rzysz to f Marczewsk i

Podstawowym motywem ingerencji państwa w życie gospodar-cze jest zapewnienie społeczeństwu satysfakcjonującej konsumpcji dóbr publicznych, tj. takich, które choć służą wszystkim, nie są lub nie mogą być dostarczane w niezbędnych rozmiarach przez rynek. Wytwarzanie tych dóbr musi zatem być fi nansowane ze środków publicznych – po to państwo zbiera daniny publiczne i zestawia pla-ny wydatków jednostek sektora fi nansów publicznych. Konstrukcja budżetu zadaniowego w naturalny sposób wpisuje się w tę kon-cepcję funkcjonowania państwa. Budżetowanie zadaniowe służy bowiem ocenie jakości i efektywności wykonywania zadań państwa w zakresie udostępniania społeczeństwu dóbr publicznych.

Trzonem budżetu zadaniowego jest zestaw mierników, mierzą-cych stopień realizacji poszczególnych celów/zadań publicznych w relacji do potrzeb oraz sposób ich wykonania w relacji do posia-danych zasobów.

4.1. Rodzaje mierników

4.1.1. System (instrument) pomiaru wykonania zadań

Nie można mówić o miernikach w ramach budżetu zadaniowego bez uzmysłowienia sobie, że są one częścią określonego systemu – zwanego systemem pomiaru wykonania celów/zadań (ang. Per-formance Measurement System). W niniejszym rozdziale odnosić się będziemy do kategorii zadań, tym niemniej przedstawiane rozważa-nia mają zastosowanie do kategorii podzadań i działań wyodrębnia-nych w ramach polskiej metodologii budżetu zadaniowego.

116

Andrzej Pogoda, Marek Chrzanowski, Krzysztof Marczewski

Pomiar wykonania zadań jest ciągłym procesem monitorowania i raportowania w zakresie osiągnięć danego zadania lub programu58, dotyczących w szczególności postępu w realizacji określonych wcześ-niej celów. Mierniki wykonania zadań dotyczyć mogą rodzaju lub po-ziomu działalności (procesy), bezpośrednich produktów i usług two-rzonych przez program (wyniki) i/lub rezultatów związanych z tymi produktami oraz usługami (skutki). Przez program należy rozumieć działalność, projekt, program wieloletni w rozumieniu ustawy o fi -nansach publicznych, funkcję albo politykę, która ma zdefi niowany cel lub zbiór celów. Inaczej ujmując, pomiar wykonania celów/zadań jest instrumentem służącym ocenie postępu w stosunku do założo-nych celów danego programu lub zadania. Obejmuje on:

- gromadzenie danych dotyczących „procesu produkcji”, któ-ry zawiera działania zmierzające do przekształcenia nakładów w wyniki, tj. dobra lub usługi, świadczone na zewnątrz jednost-ki sektora fi nansów publicznych,

- ocenę skutków – ekonomicznych lub społecznych zmian, wyni-kających z danego zadania lub programu, oraz porównywanie ich z założonymi celami.

Celem systemu pomiaru wykonania zadań jest: poprawa zarzą-dzania, zwiększenie rozliczalności oraz poprawa procesu podejmo-wania decyzji – zarówno w czasie teraźniejszym, jak i przyszłym.59

Mierniki dostarczają informacji o stopniu realizacji celów/zadań (ang. Performance Information), która wykorzystywana jest w pro-cesie zarządzania zadaniowego jednostkami sektora fi nansów pub-licznych (ang. Performance Management). Informacja zadaniowa wykorzystywana jest do:

- pomiaru postępu w osiąganiu celów strategicznych, taktycz-nych i operacyjnych,

- promowania rozliczalności jednostek sektora fi nansów publicz-nych,

- porównywania kosztów wykonania zadań w celu szukania moż-liwości do poprawy,

- uczenia się jednostek od innych jednostek.

58 Dany program składać się może z kilku zadań, podzadań bądź, w polskiej me-todologii, może być równoznaczny z danym zadaniem państwa.

59 Podobne cele i zadania mają również monitoring oraz ewaluacja programów.

117

Fundamentalne znaczenie miernika...

Proces pomiaru stopnia realizacji celów składa się z następują-cych elementów: celów wykonania zadań, czyli oczekiwanych (po-żądanych) skutków działań jednostek sektora fi nansów publicznych; mierników wykonania celów/zadań, tj. ilościowych lub jakościowych cechy wykonania zadań; oczekiwanego wykonania zadań, tj. po-żądanego poziomu wykonania zadań w odniesieniu do każdego z wykorzystywanych mierników; rezultatów wykonania zadań, czy-li bieżącego poziomu wykonania zadań w odniesieniu do każdego z wykorzystywanych mierników.

Poniżej na Schemacie 7 przedstawione zostały poszczególne ele-menty procesu pomiaru wykonania zadań:

Schemat 7. Elementy procesu pomiaru wykonania zadań

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: W. Artley, S. Stroh, The Perfor-mance-Based Management. Establishing an Integrated Performance Mea-surement System. 2001 r.

Istnieje sześć zasad systemu pomiaru wykonania celów/zadań, w ramach którego tworzone są mierniki wykonania celów/zadań60:- Klarowne cele – zrozumienie kto, jak i do jakich celów będzie

wykorzystywał informację o wykonaniu celów/zadań. Przykłado-

60 Opracowano przy wykorzystaniu: Choosing the Right FABRIC – A Framework For Performance information. Marzec 2001.

118


wo, kadra kierownicza powinna wykorzystywać informację zada-niową w procesie podejmowania decyzji.

- Zogniskowanie – informacja zadaniowa powinna być skupiona na priorytetowych celach danej organizacji oraz tych obszarach, które wymagają usprawnień, choć jednocześnie nie powinna po-mijać innych dziedzin działalności.

- Spójność z celami – system pomiaru wykonania celów/zadań powinien być połączony z procesem formułowania celów. Mier-niki wykonania zadań, wykorzystywane przez kierownictwo jed-nostki, powinny być spójne z miernikami wykonania zadań całej jednostki, a także państwa.

- Zbilansowanie – zbiór mierników stopnia realizacji celów powi-nien dawać pełny obraz wykonania zadań przez daną jednost-kę, odzwierciedlający główne obszary jej aktywności – włączając w to skutki jej działalności. Powinien on również uwzględniać relację pomiędzy kosztami stosowania mierników wykonania za-dań a wartością uzyskanej przy ich pomocy informacji.

- Doskonalenie – mierniki stopnia realizacji celów powinny uwzględniać zmieniające się warunki wewnętrzne i zewnętrzne. w jakich funkcjonuje dana jednostka.

- Solidność mierników stopnia realizacji celów – mierniki stop-nia realizacji celów powinny być wystarczająco solidne i elastycz-ne. Niezależna ocena – zewnętrzna lub wewnętrzna – powinna przyczyniać się do tego, aby system tworzenia informacji o wy-konaniu zadań działał sprawnie.Każda jednostka sektora fi nansów publicznych, przystępując do

pomiaru wykonywanego przez siebie stopnia realizacji celów, musi odpowiedzieć sobie na dwa podstawowe pytania:- jakich obszarów jej działalności powinny dotyczyć mierniki stop-

nia realizacji celów,- jakie elementy tej działalności powinny być mierzone.

Mierniki stopnia realizacji celów powinny być skoncentrowane na tych obszarach działań jednostki, które są dla niej najważniej-sze. Dlatego też obszary te muszą mieć jasno zdefi niowane cele oraz sposoby ich osiągania. Jednostka powinna również posiadać odpowiedni system, informujący ją o tym, czy i na ile cele te są osiągane.

119


Mierniki stopnia realizacji celów powinny koncentrować się na wszystkich poziomach działań jednostki, które są odpowiedzialne za osiąganie zamierzonych celów. Mierniki wysokiego poziomu powin-ny dotyczyć ogólnych aspektów realizacji założonych celów. Nato-miast mierniki na niższych poziomach powinny dotyczyć obszarów działalności taktycznej, operacyjnej (bieżącej).

Jednostka sektora fi nansów publicznych powinna również prze-strzegać zasady, aby starać się mierzyć to, co jest w jej działalności najważniejsze i co powinno być mierzone, zamiast koncentrować się na tym, co jest łatwe do zmierzenia.

4.1.2. Sposoby klasyfi kacji mierników stopnia realizacji ce-lów/zadań

Istnieje kilka sposobów klasyfi kacji mierników stopnia realizacji celów/zadań. Nie ma jasnej granicy pomiędzy tymi klasyfi kacjami, a wręcz przeciwnie – w wielu przypadkach pokrywają się one ze sobą. Poniżej przedstawione zostały sposoby klasyfi kacji mierników, które są najczęściej wykorzystywane w mierzeniu stopnia realizacji celów/zadań w odniesieniu do jednostek sektora fi nansów publicz-nych, a mianowicie:

• klasyfi kacje, oparte na „zasadzie modelu produkcji” oraz• klasyfi kacje. oparte na Strategicznej Karcie Wyników.

4.1.2.1. Klasyfi kacje, oparte na „zasadzie modelu produkcji” lub „zasadzie 3 E”

Jedną z najczęściej stosowanych zasad tworzenia mierników wy-konania zadań jest zasada „3 E”, od oszczędności, wydajności i sku-teczności (ang. Economy, Effi ciency, Effectiveness – 3 E). Według tej zasady,61 każdą działalność jednostek sektora fi nansów publicznych można potraktować jako proces produkcyjny, w którym określone nakłady (ang. Input) służą wytworzeniu w „procesie produkcji” wy-ników – produktów (ang. Output) służących realizacji określonych skutków – rezultatów (ang. Outcome).

61 Stosowanej również w kontroli wykonania zadań (ang. Performance Audit).

120


Na poniższym schemacie przedstawiony został proces wykona-nia zadań w oparciu o zasadę modelu procesu produkcji, na który składają się: nakłady, wyniki oraz skutki.

Schemat 8. Model procesu produkcji (zasada „3 E”) jednostek sektora fi nan-sów publicznych

Źródło: Opracowanie własne na podstawie62: Choosing the Right FABRIC – A Framework For Performance Information. Marzec 2001 s. 10.

62 Niezwykle ważną rolę w tym procesie odgrywa skuteczność kosztów (Value for Money), obejmująca wszystkie trzy elementy, tj. oszczędność, wydajność i skutecz-ność. Według jednej z defi nicji (Ellis i Mitchell, 2002), skuteczność kosztów oznacza relację pomiędzy wykorzystanymi zasobami a uzyskanymi skutkami. Mierniki sku-teczności kosztów pokazują, na ile dobrze koszty, zostały przetworzone w pożądane skutki. Mierniki takie wskazują, które z zadań lub programów przyniosą pożądane skutki po najniższym koszcie. W wersji idealnej skuteczność kosztów mierzy wszyst-kie ekonomiczne koszty danego zadania lub programu w relacji do precyzyjnie zde-fi niowanego celu. Według innej defi nicji (Sekretariatu Rady Skarbu Kanady, 2001), skuteczność kosztów oznacza zakres, w jakim organizacja, program. itp. produkuje zaplanowane skutki w relacji do ponoszonych wydatków. Najczęściej skuteczność kosztów mierzona jest za pomocą analiz ekonomicznych, takich jak: analiza kosztów i korzyści, analiza skuteczności kosztów oraz analiza użyteczności kosztów.

121


Powyższy schemat przedstawia elementy procesu wykonania za-dań. Na proces ten składają się:- zasoby – środki pieniężne służące uzyskiwaniu nakładów,- nakłady – czynniki produkcji (pracownicy, budynki, materiały i to-

wary), uzyskane za zasoby i zaangażowane w procesie produkcji,- wyniki (produkty) – dobra i usługi świadczone dla społeczeństwa,

np. załatwione wnioski obywateli,- skutki (rezultaty) – wpływ działań jednostek sektora fi nansów

publicznych, np. zmniejszenie liczby bezrobotnych na skutek przeprowadzonych szkoleń, przy czym szkolenia będą tu wynika-mi (produktami)63.Jak wspomniano na wstępie niniejszego podrozdziału, podstawą

do sklasyfi kowania mierników stopnia realizacji celów jest wyróż-nienie w działaniach jednostek sektora fi nansów trzech obszarów – oszczędności, wydajności i skuteczności:- Oszczędność – może być defi niowana jako proces uzyskiwania

zasobów ludzkich, fi nansowych lub materiałowych, w odpowied-niej ilości i o odpowiedniej jakości, w odpowiednim czasie i po możliwie najniższym koszcie. Oszczędność może być oceniana poprzez mierniki nakładu, porównania z odpowiednimi normami oraz standardami.

- Wydajność – czyli stosunek pomiędzy dobrami lub usługami, do-starczonymi przez dany program lub zadanie (wyniki) a zasobami wykorzystanymi do ich wytworzenia (nakłady), mierzonymi jako koszt na jednostkę wyniku64. Ocena wydajności może być doko-nana w procesie benchmarkingu65, przy wykorzystaniu bench-

63 Według defi nicji Sekretariatu Rady Skarbu Kanady z 2001 r., skutek oznacza znaczące zewnętrzne konsekwencje przypisywane danej organizacji, polityce, pro-gramowi lub inicjatywie. Skutki można podzielić na natychmiastowe, częściowe lub fi nalne (wstępne, pośrednie, końcowe). Skutki mogą być również bezpośrednie lub pośrednie, zamierzone lub niezamierzone. Według innej defi nicji (Kristensen 2002), skutki są wpływem lub konsekwencją wyników (produktów) lub działań rządu dla społeczeństwa. Skutki odzwierciedlają zamierzone lub niezamierzone rezultaty dzia-łań rządu i stanowią podstawę podejmowanych przez rząd interwencji.

64 Wydajność oznacza maksymalizowanie produktu przy danym poziomie zaan-gażowanych w ten proces nakładów lub minimalizowanie nakładów bez obniżania poziomu wytwarzanego produktu przy zachowaniu odpowiedniej jego jakości.

65 Benchmarking można zdefi niować jako poszukiwanie dobrej praktyki oraz wprowadzanie tej dobrej praktyki w życie. Celem benchmarkingu jest ustalenie za

122


marków66, tj. koszt jednostkowy działań w poprzednim okresie (np. roku) lub koszt jednostkowy podobnej działalności w innej jednostce.

- Skuteczność – oznacza zakres w jakim dany program lub zadanie osiąga oczekiwane cele lub skutki67. Skuteczność jest najważniej-szym elementem Value for Money w sektorze fi nansów publicz-nych. Dobra mogą być wytworzone, a usługi dostarczone w spo-sób wydajny, ale jednocześnie mogą nie osiągnąć założonych ce-lów lub nie będą dawać satysfakcji odbiorcom usług publicznych – czyli społeczeństwu. Wykorzystane zasoby mogą więc zostać zmarnowane. Z samej defi nicji, ocena skuteczności wymaga po-równania wyniku pomiaru skutku lub wyniku (produktu) z celami danego zadania lub programu. Stopień realizacji celów mierzony jest w stosunku do:

- tego, co zostało osiągnięte w przeszłości. Bardzo użyteczne są tu wszelkiego rodzaju analizy szeregów czasowych68,

pomocą porównań z innymi zadaniami lub z inną dobra praktyką, czy w danej jed-nostce istnieje miejsce do poprawy wykonania zadań. Przyjmuje się następujący po-dział benchmarkingu: porównania wysokiego poziomu, obejmujące porównywania całej organizacji, jednostki, zadania lub programu, z podobnymi organizacjami, jed-nostkami, zadaniami lub programami publicznymi lub prywatnymi – krajowymi lub zagranicznymi, mającymi takie same lub podobne zadania. Celem jest znalezienie dobrej praktyki działania. Jest to jedna z częściej spotykanych form benchmarkingu: Benchmarking zadaniowy – do dokonania porównań pomiędzy jednostkami wyko-rzystuje się szereg wskaźników ilościowych. Wskaźniki takie dotyczą np. poziomu produkcji, wykorzystania zasobów, kosztów jednostkowych, a nawet jakości usług – jeżeli jest to możliwe do zmierzenia. Benchmarking procesowy – obejmuje syste-matyczne analizy i porównania procesów i procedur danej organizacji, jednostki czy zadania. Obejmuje on porównania ilościowe i jakościowe. Benchmarking procesowy może dotyczyć porównań zewnętrznych, tj. z inną jednostką lub też porównań we-wnętrznych, obejmujących np. komórki organizacyjne danej jednostki lub oddziały terenowe. Benchmarking procesowy można wykorzystywać do oceny różnic, wynika-jących z analizy danych ilościowych. Poprzez szczegółowe porównywanie systemów i procesów danej organizacji czy jednostki możemy zidentyfi kować te obszary, gdzie dana jednostka różni się od innych, a następnie poddać je badaniu.

66 Termin „benchmark” oznacza standard lub punkt odniesienia w procesie po-miaru wykonania zadań.

67 Skuteczność oznacza proces zaspokajania oczekiwań społecznych przez jed-nostkę sektora fi nansów publicznych lub proces realizacji założonych przez tę jed-nostkę celów.

68 Ang. Time-series Analysis – analiza zmian wartości zmiennej, np. poziomu przestępczości w czasie. W przypadku badania przestępczości analiza szeregów

123


- tego, co osiągają inne jednostki (narodowe lub międzynarodowe) przy realizacji takich samych bądź podobnych zadań lub progra-mów. Działalność innych jednostek dostarcza bardzo użytecznych benchmarków. Problemem jest jedynie znalezienie odpowiedniej jednostki lub programu do porównań.Poza wyżej wymienionymi trzema obszarami (oszczędność, wy-

dajność, skuteczność), wynikającymi bezpośrednio z zaprezentowa-nego wyżej modelu stopnia realizacji celu oraz skuteczności kosztów – mierzone są również:- Zgodność – z normami legislacyjnymi zewnętrznymi i wewnętrz-

nymi lub odpowiednimi innymi regulacjami, które czasem mogą zawierać określone w nich cele danego zadania lub programu. Ta-kie mierniki stopnia realizacji zadań mają często więcej wspólne-go z wydajnością lub skutecznością niż ze zgodnością, i dlatego zostały one tu zaprezentowane.

- Jakość usług – w szerokim znaczeniu słowa jakość usług odnosi się do skuteczności. Generalnie jednak używana jest w znaczeniu odnoszącym się do takich oczekiwań użytkowników, jak: termino-wość, dostępność, niezawodność czy ciągłość usług. Tak postrze-gana odnosi się ona raczej do jakości dostarczanych usług niż do skutków działań jednostek sektora fi nansów publicznych.Wykonanie celów/zadań składa się ze wszystkich wymienionych

powyżej aspektów. Pomiędzy tymi aspektami występują określone zależności a niekiedy konfl ikt, np. można poprawić jakość świadczo-nych usług, ale jedynie po wyższych kosztach i przy gorszej wydaj-ności. W przypadku zaistnienia takiej sytuacji, podejmując decyzję o realizacji takiego zadania, dokonuje się tego z pełną świadomoś-cią zachodzenia takiej zależności.

Szczególnie istotnym aspektem z punktu widzenia budżetu za-daniowego jest dokonanie właściwej analizy elementów, zawartych w zasadzie „3 E”, pod kątem alokacji środków, w związku z czym istotna jest analiza kosztów realizacji poszczególnych celów/zadań.

czasowych pozwala wyznaczyć – w kategoriach analizy regresji – długoterminowy trend oraz weryfi kować możliwe jego wyjaśnienia, takie jak wzrost liczby ludności lub wahania sytuacji gospodarczej, a także pozwala formułować prognozy dotyczące poziomu przestępczości w przyszłości (Earl Babbie. Badania społeczne w praktyce. Wydawnictwo Naukowe PWN. Warszawa 2004. s. 492 – 493).

124


Aby zadania i programy, realizowane przez jednostki sektora fi nan-sów publicznych spełniały kryterium Value for Money (skuteczność kosztów), powinny być one mierzone nie tylko w trakcie ich reali-zacji, ale również na etapie wyboru wariantów tej realizacji. Poniżej przedstawione zostały metody, które umożliwiają taki pomiar.

Analiza kosztów i korzyści69

W ramach klasyfi kacji opartej na zasadzie „3 E” bardzo ważną rolę, szczególnie w przypadku realizacji zadań opartych na działa-niach inwestycyjnych, odgrywa analiza kosztów i korzyści służąca do oceny kosztów (nakładów) oraz korzyści (wyników) danego za-dania lub programu. Obejmuje ona szereg następujących po sobie kroków, z których najważniejsze dotyczą: • wyboru korzyści i kosztów do analizy; • określenia horyzontu czasowego życia projektu; • przypisania wartości monetarnych wszystkim branym pod uwa-

gę korzyściom i kosztom; • zdyskontowania korzyści i kosztów w celu uzyskania wartości

bieżących; • wyliczenia wartości bieżącej netto70 każdego z rozpatrywanych

projektów, oraz• wybóru najlepszego projektu do realizacji.

Jednym z najważniejszych etapów w tej analizie jest dyskon-towanie kosztów i korzyści. Ma ono na celu otrzymanie aktualnej wartości przyszłych korzyści netto projektu w założonym horyzoncie czasowym. Dyskontowanie to proces sprowadzania kosztów i ko-rzyści, które wystąpią w przyszłości, do wartości aktualnej, a więc do wartości odpowiadającej momentowi podejmowania decyzji inwe-stycyjnych71. W trakcie dyskontowania należy uwzględniać infl ację.

Wartości bieżące korzyści72 PV(B) oraz kosztów PV(C) projektu

69 Opracowano na podstawie: Levin H.M., McEwan P.J.: Cost-Effectiveness Ana-lysis Methods and Applications. Sage Publications. USA 2001.

70 Jest to jedna z metod porównywania kosztów i korzyści. Istnieją również inne metody, o których będzie mowa wyżej.

71 Dlatego też proces dyskontowania wykorzystywany jest również w analizie fi nansowej inwestycji.

72 Ang. Present values – PV, gdzie B – Benefi ts, C – Costs.

125


wyrażają się następującymi wzorami:

PV(B) = ∑=

n

t 0t

t

sB

)1( +

PV(C) = ∑=

n

t 0t

t

sC

)1( +

gdzie: Bt – korzyści, powstałe w roku t,

Ct – koszty, powstałe w roku t,

s – stopa dyskontowa,

n – okres funkcjonowania projektu w latach,

t - rok funkcjonowania projektu.

Wybór stopy dyskontowej jest sprawą niezwykle istotną i zara-zem trudną w analizie kosztów i korzyści. Stopa dyskontowa jest poddawana analizie wrażliwości73.

Następnie obliczany jest miernik wartości bieżącej netto (ang. Net Present Values – NPV) dla każdego z możliwych do realizacji projektów. Miernik ten stanowi podstawę do rozstrzygnięcia o przy-jęciu bądź odrzuceniu danego projektu.

Wartość bieżąca netto NPV projektu równa jest różnicy między wartością bieżącą korzyści a wartością bieżącą kosztów:

NPV = PV(B) – PV(C)

stąd: NPV = ∑=

n

t 0t

t

sB

)1( + - ∑

=

n

t 0t

t

sC

)1( + W przypadku pojedynczego projektu podlega on wyborowi –

wtedy i tylko wtedy, jeżeli jego NPV jest wartością dodatnią: NPV > 0, tzn. korzyści projektu przewyższają jego koszty.W przypadku, kiedy jest kilka projektów i wszystkie posiadają do-

datnie wartości bieżące netto – należy wybrać projekt z największą wartością bieżącą netto. Zasada ta zakłada, że przynajmniej jeden

73 Np. przy pomocy metody Monte Carlo.

126


z rozpatrywanych projektów musi posiadać dodatnią wartość bie-żącą netto. Jeżeli tak nie jest, to żaden z rozpatrywanych projektów nie jest lepszy od status quo, czyli od braku realizacji projektu74. W przypadku realizacji nieco innych zadań wykorzystywana jest analiza skuteczności kosztów.

Analiza skuteczności kosztów75

Analiza skuteczności kosztów służy do oceny i wyboru projek-tów, mających taki sam cel76. Analiza ta stosowana jest w ewaluacji i pomiarze wykonania zadań do badania, oraz oceny skuteczności podejmowanych przedsięwzięć. W metodzie tej koszty wyrażane są w jednostkach monetarnych, ale korzyści już nie77.

W analizie skuteczności kosztów porównuje się projekty, biorąc pod uwagę miernik, składający się z kosztów projektu oraz ze skwantyfi ko-wanego (chociaż nie zmonetyzowanego) miernika skuteczności.

Ponieważ analiza skuteczności kosztów dotyczy porównań kosz-tów i skutków dwóch lub więcej projektów, mających taki sam cel – kwestią podstawową jest precyzyjne określenie głównego celu roz-patrywanych projektów. Projekt, mające różne cele, będą również mieć różne mierniki skuteczności. Nie będą więc mogły być porów-nywane przy pomocy tej metody.

Jeżeli mamy określony cel ocenianych projektów oraz odpowia-dające im mierniki skuteczności, kolejnym krokiem jest zbadanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy projektem (lub pro-jektami) a odpowiadającym mu miernikiem skuteczności, np. czy i na ile program walki z narkotykami w szkołach przyczynił się do

74 Przy podejmowaniu decyzji, dotyczących wyboru projektów, można wykorzystać jeszcze dwie inne metody, a mianowicie: stopę korzyść – koszt (ang. Benefi t – Cost Ratio – BCR) oraz wewnętrzną stopę zwrotu (ang. Internal Rrate of Return – IRR). Najczęściej jednak w analizie kosztów i korzyści wykorzystuje się wartość bieżącą netto (NPV).

75 Ang. Cost-Effectiveness Analysis.76 Analiza kosztów i korzyści stosowana jest najczęściej w różnego rodzaju pro-

jektach budowlanych, np. budownictwa dróg, natomiast analiza skuteczności kosz-tów wykorzystywana jest do oceny różnego rodzaju projektów społecznych, np. edu-kacji, zwalczania bezrobocia czy narkotyków.

77 Natomiast analiza kosztów i korzyści dotyczy wyboru projektów o takim sa-mym celu, ale również projektów o różnych celach. W analizie kosztów i korzyści – zarówno koszty jak i korzyści wyrażane są w jednostkach monetarnych.

127


zmniejszenia liczby uczniów zażywających narkotyki.Wyróżniamy trzy sposoby ustalania związku przyczynowo-skutko-

wego pomiędzy projektem a odpowiadającym mu miernikiem skutecz-ności. Są to: eksperyment78, quasi-eksperyment79 oraz korelacja80.

Po oszacowaniu kosztów i skuteczności, kolejnym krokiem w analizie skuteczności kosztów jest wyliczenie miernika dla każ-dego z rozpatrywanych projektów. Miernik taki posłuży do ziden-tyfi kowania tego projektu, który osiąga zakładany (dany) poziom skuteczności przy najniższym koszcie lub uzyskuje największą sku-teczność przy danym koszcie. Wyróżniamy dwa rodzaje mierników zestawiających koszty i skuteczność.

Pierwszym miernikiem jest miernik koszt – skuteczność, obli-czany według następującego wzoru: 81

CER = EC

78 Eksperyment mierzy wpływ bodźca eksperymentalnego (zmiennej niezależnej) na zmienną zależną poprzez pretest i posttest, przeprowadzane w grupach: ekspery-mentalnej i kontrolnej. Eksperyment polega na wykorzystaniu grupy kontrolnej oraz jednej lub więcej grup objętych danym projektem. Członkowie grupy kontrolnej nie są objęci danym projektem. Służą oni pokazaniu, jakie wyniki osiągnęłaby grupa, objęta projektem – gdyby taki projekt nie był realizowany. Skuteczność w tej meto-dzie odpowiada różnicy pomiędzy grupą objętą projektem (grupą eksperymentalną) a grupą kontrolną. Ważne jest, aby obie grupy działały w takich samych warunkach i były podobne do siebie. Ważne jest również, aby obydwie grupy miały taki sam punkt startowy. W najprostszym schemacie eksperymentalnym przeprowadza się pomiar zmiennej zależnej (pretest), poddaje uczestników wpływowi bodźca, czyli zmiennej niezależnej, i ponownie mierzy się zmienną zależną (posttest). Odnotowana różnica między pierwszym a ostatnim pomiarem zmiennej zależnej przypisywana jest wpływowi zmiennej niezależnej.

79 Ang. Quasi-experiment – metoda badawcza przypominająca nieco ekspery-ment kontrolowany, ale znacznie słabiej sformalizowana, nie uwzględniająca jego kluczowych elementów, takich jak: pretest, tj. pomiar wartości zmiennej zależnej i posttest, tj. ponowny pomiar wartości zmiennej zależnej po tym, jak badani zostali poddani działaniu zmiennej niezależnej, czy grupa kontrolna.

80 Ang. Correlation – empiryczny związek, zaobserwowany między dwiema zmiennymi, polegający na tym, że zmiany wartości jednej zmiennej są powiązane ze zmianami drugiej, lub przyjmowanie określonych wartości przez jedną zmienną jest związane z przyjmowaniem określonych wartości przez drugą. Korelacja sama w so-bie nie przesądza o istnieniu związku przyczynowego między dwiema zmiennymi, ale jest jednym z jego warunków. Analiza korelacji jest metodą statystyczną dostępną w wielu programach, takich jak: Excel, SPSS, itp.

81 Ang. CER – Cost-Effectiveness Ratio; C – Cost; E – Effectiveness.

128


gdzie koszt danego projektu C jest dzielony przez jego skutecz-ność E82. Miernik ten jest interpretowany jako poziom kosztu, po-trzebny do uzyskania pojedynczej jednostki skuteczności. Oczywi-ście taka jednostka skuteczności powinna być przedtem precyzyjnie określona. Wyznacznikiem poprawnie podjętej decyzji jest wybór tego projektu, który pozwala osiągnąć jednostkę skuteczności po najniższym koszcie.

Drugim miernikiem, wykorzystywanym w analizie skuteczności kosztów, jest miernik skuteczność – koszt, obliczany według na-stępującego wzoru: 83

ECR = CE

Miernik skuteczność – koszt powstaje w wyniku podzielenia sku-teczności każdego z rozpatrywanych projektów przez ich koszty. Jest on interpretowany jako jednostki skuteczności, które uzysku-jemy w wyniku zaangażowania pojedynczej jednostki kosztu (np. złotówki lub tysiąca złotych). Należy wybrać ten projekt, który ma największą skuteczność na każdą jednostkę kosztu.

Jeżeli obydwa mierniki: koszt – skuteczność i skuteczność – koszt zostały, wyliczone prawidłowo – to niezależnie od tego, który z nich zostanie wykorzystany, nie powinno być różnic w konkluzji odnośnie wyboru danego projektu do realizacji. Przyjęło się, że w projektach, dotyczących opieki zdrowotnej, wykorzystywany jest głównie mier-nik koszt – skuteczność, podczas gdy w programach edukacyjnych wykorzystywane są najczęściej obydwa mierniki.

Analiza użyteczności kosztów84

Analiza użyteczności kosztów jest blisko spokrewniona z analizą skuteczności kosztów. Polega ona na prowadzeniu badań ewalua-cyjnych, dotyczących porównywania kosztów rozpatrywanych pro-gramów oraz ich użyteczności. Użyteczność defi niowana jest przez

82 Uzyskany poprzez dzielenie kosztów danego projektu przez miernik skutecz-ności.

83 Ang. ECR – Effectiveness-Cost Ratio; E – Effectiveness, C – Cost.84 Ang. Cost – Utility Analysis – CUA.

129


ekonomistów jako zadowolenie, odczuwane przez człowieka z uzy-skiwanego skutku lub skutków. Podczas gdy analiza skuteczności kosztów wykorzystuje jeden – wspólny miernik skuteczności, ana-liza użyteczności kosztów wykorzystuje informacje o preferencjach jednostek, aby wyrazić ogólne zadowolenie przy pomocy jednego lub kilku mierników. Dane, dotyczące preferencji jednostek, groma-dzone są w różny sposób – od szacunków do bardziej zaawansowa-nych metod badawczych. Jeżeli określimy jeden ogólny miernik uży-teczności, dalsze postępowanie przebiega podobnie, jak w analizie skuteczności kosztów. Wybieramy zawsze taki program, który daje dany poziom użyteczności po niższym koszcie lub większą użytecz-ność przy danym koszcie85.

W analizie użyteczności kosztów wykorzystuje się miernik koszt – użyteczność (CUR86). Koszt każdego projektu jest dzielony przez jego użyteczność. Miernik ten wyliczany jest przy pomocy następu-jącego wzoru:

CUR = UC

gdzie: C – koszt

U – użyteczność

Analiza użyteczności kosztów stosowana jest głownie w służ-bie zdrowia, a jednym z częściej stosowanych mierników uży-teczności są lata życia ludzkiego. Przykładowo, dwa programy zdrowotne są jednakowo skuteczne, jeżeli oferują wydłużenie życia ludzkiego o taką samą liczbę lat. Pomimo jednakowej sku-teczności, mogą one jednak oferować różną jakość tego życia. Dlatego też należy zbadać preferencje jednostek odnośnie jako-ści tego życia. Powszechnym tego sposobem jest ważenie jakości życia ludzkiego za pomocą szacunków użyteczności, tzw. Quality-Adjusted Life-Years (QALYs). W analizie tej łączy się wiele mierni-ków skuteczności (przypisując im różne wagi w zależności od ich ważności z punktu widzenia osoby wykonującej analizę) w jeden miernik użyteczności.

85 Levin H.M., McEwan P.J.: Cost-Effectiveness Analysis, Methods and Applica-tions. Sage Publications. USA 2001, s.. 19 – 21.

86 Ang. Cost – Utility Ratio.

130


Zaletą analizy użyteczności kosztów jest to, że uwzględnia ona preferencje jednostek oraz że wiele skutków rozpatrywanych pro-gramów może być brane pod uwagę. Wadą natomiast jest to, że jest ona bardzo subiektywna, a osoby prowadzące ją mogą przypi-sywać różne wagi miernikom skuteczności.87

Rodzaje mierników i mierników stopnia realizacji celów/zadań wyodrębnione w ramach zasady„3 E”

Wykonanie celu, oparte o zasadę „3 E”, może być mierzone przy pomocy mierników lub mierników stopnia realizacji celów/zadań. Mierniki dotyczą bezpośrednio nakładów, wyników i skutków. Mier-niki wykorzystywane są jako wyznaczniki88 wtedy, gdy nie jest moż-liwe zastosowanie mierników lub koszty ich zastosowania byłyby zbyt wysokie w stosunku do oczekiwanych efektów89. Według in-nych defi nicji: miernik to ilościowa lub jakościowa charakterystyka wykonania zadań. Natomiast miernik to: wartość lub cecha wyko-rzystywana do mierzenia wyniku lub skutku; parametr, określający, w jakim stopniu dana jednostka osiąga swoje cele; skwantyfi kowa-ny czynnik, służący do obserwacji i monitorowania procesów.90

W praktyce jednak terminy „mierniki” i „wskaźniki” wykonania za-dań używane są zamiennie. Takie podejście przyjęto również w niniej-

87 Levin H.M., McEwan P.J.: Cost-Effectiveness Analysis Methods and Applica-tions. Sage Publications. USA 2001, s. 19-21.

88 Według Glosariusza terminów dotyczących kontroli i audytu w administra-cji publicznej (Najwyższa Izba Kontroli. Warszawa 2005, s. 74), wyznacznik zdefi -niowano jako płaszczyznę odniesienia przyjętą dla określonej działalności będącej przedmiotem kontroli, do której porównuje się stwierdzony stan faktyczny w celu stwierdzenia, czy mamy do czynienia z nieprawidłowością. Wyznaczniki dzielą się na: mierniki (ang. Measures) – np. liczba kilometrów wybudowanych dróg, liczba załatwionych spraw; wskaźniki (ang. Indicators) – przyjęty stosunek wielkości, np. stosunek liczby zatrudnionych do liczby etatów, liczba spraw, załatwionych przez jednego pracownika.

89 W procesie pomiaru wykonania zadań wykorzystuje się często bardzo kosz-towne i pracochłonne techniki, np. analizy kosztów i korzyści. Dotyczy to szczególnie bardzo ważnych dla danego kraju zadań lub programów (np. mosty, lotniska, infra-struktura kolejowa), stąd też tam, gdzie to jest, możliwe, stosuje się proste wskaźniki wykonania zadań.

90 W. Artley, S. Stroh: The Performance-Based Management. Establishing an Inte-grated Performance Measurement System. 2001 r.

131


szej publikacji, gdzie obydwa terminy wykorzystywane są zamiennie na określenie różnych sposobów pomiaru wykonania zadań.

W ramach modelu procesu produkcyjnego wyróżnić można kilka klasyfi kacji mierników wykonania zadań.

Pierwsza klasyfi kacja wyróżnia ilościowe i jakościowe mierniki stopnia realizacji celów. Mierniki jakościowe mogą być przekształ-cane w mierniki ilościowe poprzez różnego rodzaju badania opinii publicznej, oraz inne techniki oceny satysfakcji społecznej. Na przy-kład, jakość edukacji może być przynajmniej częściowo kwantyfi ko-wana poprzez oszacowanie procentu rodziców, którzy są „w pełni zadowoleni” z jakości kształcenia swoich dzieci w szkołach.

Kolejna klasyfi kacja, opracowana przez OECD, została zawarta w publikacji „Zarządzanie wydatkami publicznymi” (Managing Pub-lic Expenditure).91 Klasyfi kacja ta wyróżnia:- Mierniki nakładów – mierniki nakładów dotyczące wykorzysta-

nia ludzi, wyposażenia, budynków itp. Nakłady wyrażane są z re-guły w kategoriach wielkości wydatków lub czasu pracy. Mierniki nakładów odnoszą się do oszczędności, z jaką wykorzystywane są nakłady, służące dostarczaniu wyników (produktów) i skut-ków. Mierniki nakładu, wyrażone w stosunku do wyników i skut-ków wykorzystywane są odpowiednio do pomiarów: wydajności i skuteczności kosztów. Nakłady obejmują zarówno bieżące wy-datki, jak i wykorzystanie kapitału.

- Mierniki wyników (produktów) – dobra lub usługi, wyprodu-kowane w ramach programu lub zadania, np. kilometry wybudo-wanej drogi czy liczba dzieci, które skorzystały z kolonii letnich. Mierniki wyniku wykorzystywane są do oceny wydajności. Wy-dajność może być mierzona miernikiem nakładów do wyników, np. liczba pracowników lub czas pracy pracowników na jednost-kę wyniku, prezentowane jako koszt jednostkowy, np. koszt na-prawy jednego kilometra drogi, albo miernikiem produktywności nakładów, wyrażonego najczęściej jako stosunek wielkości wyni-ku do nakładu, np. liczba transportowanych żołnierzy, podzielo-na przez koszt tego transportu.

- Mierniki skutków – dotyczą ostatecznych celów danego zadania

91 R. Allen, D. Tommasi: Managing Public Expenditure. A Reference Book for Transition Countries. OECD 2001.

132


lub programu, albo tego, co stoi na końcu danego zadania lub programu. Dotyczą więc tego, co chcemy osiągnąć poprzez wy-tworzone wyniki (dobra lub usługi), np. zmniejszenie liczby za-chorowań. Mierniki skutków związane są ze skutecznością. W wie-lu programach rządowych najpierw występują skutki pośrednie, a dopiero na końcu skutki ostateczne (końcowe). Skutki pośrednie nie są zakończeniem oddziaływania danego zadania lub progra-mu. Przykładowo, w przypadku programów z zakresu ochrony środowiska występuje sekwencja następujących po sobie skutków – wprowadzenie uregulowań prawnych, zmiana zachowań spo-łecznych, zmniejszenie wykorzystania trujących substancji, zmniej-szenie zanieczyszczenia środowiska. Aby odróżnić skutki pośred-nie, stosowane są różne ich defi nicje, np. termin „rezultat” może być postrzegany w podobnym znaczeniu jak „skutek pośredni”, podczas gdy „wpływ” może być wykorzystany do wspólnego opi-sania zarówno rezultatów, jak i końcowych skutków. W podręcz-niku Komisji Europejskiej używa się terminu „wpływ” na opisanie efektów oddziaływania programu lub zadania na społeczeństwo i dzieli się go na „wpływ początkowy” rozumiany jako „rezultaty”, oraz „wpływ długookresowy”, pojmowany jako „skutki”.

„Wpływ” zadania lub programu jest więc często utożsamia-ny z pojęciem „skutek”. Czasami odróżnia się skutki brutto od wpływów netto. W tym znaczeniu wpływ netto odpowiada je-dynie skutkom danego zadania lub programu i pomija wszystkie czynniki zewnętrzne, które mają wpływ na dany program lub za-danie. Wpływ netto danego zadania lub programu, np. na społe-czeństwo, szacuje się przy wykorzystaniu metod ewaluacji.

Ostatecznym celem zadań i programów rządowych jest „pro-dukcja” skutków. Tym niemniej, defi niowanie skutków oraz two-rzenie ich mierników często okazuje się dość trudne lub wręcz niemożliwe. Czasem skutki pojawiają się dopiero po kilku latach. Niekiedy przypisanie, które ze skutków powstają dzięki zada-niom lub programom rządowym, jest niezwykle trudne. Mierniki skutków w porównaniu z miernikami wyników (produktów) są jednak istotniejsze do oceny osiągnięć programów, choć mierni-ki wyniku są generalnie łatwiejsze do zdefi niowania i dokonania pomiarów. Na przykład, w programach dotyczących budowni-

133


ctwa drogowego liczba wybudowanych kilometrów dróg, które są wynikiem (produktem) programu - może być wykorzystywana do oceny skuteczności takich programów92.

- Mierniki Value for Money (skuteczności kosztów) - wykorzysty-wane są najczęściej na etapie wyboru danego zadania lub pro-gramu do realizacji. Można więc powiedzieć, że są miernikami ex-ante, lub według innej klasyfi kacji – miernikami progresywnymi. Jak doskonale widać powyżej, istnieje duża mnogość różnego ro-

dzaju klasyfi kacji podziału mierników, które można wykorzystywać w ramach budżetowania zadaniowego, i nie tylko. Warto znać je wszystkie, aby móc dobrać właściwy miernik do mierzenia stopnia realizacji danego celu. Z zaprezentowanych powyżej i poniżej róż-nych kategorii klasyfi kacji widać także, że część rodzajów mierników jest wspólna dla nich wszystkich.

Biorąc pod uwagę tę różnorodność możliwych do zastosowania mierników, warto posiadać także wiedzę, które z nich są w jakich przypadkach wykorzystywane. Dlatego tabela poniżej przedstawia najczęściej wykorzystywane mierniki w ramach klasyfi kacji opraco-wanej przez OECD. Miernikami tymi są: ilość93, jakość94, termino-wość95, koszt96 i wydajność97.

Tabela 13. Rodzaje mierników w ujęciu OECD

Nakłady Wyniki SkutkiIlośćJakośćTerminowośćCena

IlośćJakośćTerminowośćKosztWydajność

Osiąganie celówSkuteczność kosztówKoszty – korzyściZadowolenie odbiorców


92 Podczas gdy skutkiem takiego programu mógłby być zmniejszenie czasu prze-jazdu pomiędzy np. Gdańskiem a Wrocławiem.

93 Miernik wykonanej pracy – wytworzonych wyników (produktów).94 Miernik, pozwalający ocenić, jak została wykonana praca – zgodność z wyma-

ganiami lub standardami.95 Miernik tempa i czasu pracy.96 Miernik nominalnej wartości nakładów, wykorzystanych do wytworzenia wy-

ników (produktów).97 Miernik mierzący ilość wykorzystanych nakładów w procesie wytworzenia

i dostarczenia wyników (produktów), odniesiony do odpowiedniego kryterium.

134


Przedstawiony podział mierników stopnia realizacji celów/zadań nie jest bynajmniej jedynym. Poniżej przedstawione zostały inne kla-syfi kacje, spotykane w literaturze, dotyczącej mierzenia zadań pub-licznych.

Według jednej z klasyfi kacji, wyróżniamy mierniki: nakładu, procesu98, wyniku, skutku i wpływu99. W tabeli poniżej pokazane zostały zarówno defi nicje, jak i przykłady tego typu mierników.

Tabela 14. Mierniki nakładu, procesu, wyniku, skutku i wpływu

Rodzaje mierników

Charakterystyka mierników Przykłady mierników

1 2 3

Nakładu

Wykorzystywane do mierzenia zasobów ludzkich i kapitałowych, zaangażowanych w produkcję wyników i skutków.

Cena nakładów.

Procesu

Wykorzystywane do mierzenia pośrednich elementów procesu produkcji dóbr lub usług.

Miernikiem procesu może być liczba zakończonych szkoleń w stosunku do szkoleń zaplanowanych.

Wyniku

Wykorzystywane do mierzenia produktów lub usług, wytwarzanych w ramach systemu lub organizacji i dostarczanych klientom.

W przypadku szkoleń, przykładem miernika wyniku może być liczba przeszkolonych osób.

98 Według defi nicji Kristensena z 2002 r., procesy są sposobami powiązania na-kładów z wynikami (produktami).

99 Według defi nicji z 2001 r., przyjętej przez Sekretariat Rady Skarbu Kanady, „wpływ”, podobnie zresztą jak „efekt”, jest synonimem terminu „skutek”. Dlatego też dla celów technicznych Sekretariat rekomendował wykorzystywanie terminu „skutek zamiast terminu „wpływ”.

135


Skutku

Wykorzystywane do mierzenia oczekiwanych, pożądanych lub bieżących (aktualnych) rezultatów, będących zamierzonym efektem oddziaływania wyników (produkty lub usługi), wytworzonych przez zadanie lub program.

Skutkiem szkoleń w zakresie poprawy bezpieczeństwa pracy może być wzrost tego bezpieczeństwa postrzegany jako zmniejszenie liczby wypadków przy pracy i chorób zawodowych. Czasem jednak dość trudno jest ustalić bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy wynikiem (produktem) danej działalności a zamierzonym skutkiem. Dotyczy to zresztą również przytoczonego tu przypadku.

Wpływu

Mierzą bezpośrednie lub pośrednie efekty lub konsekwencje, wynikające z osiągania założonych celów danego zadania lub programu.

Przykładem miernika wpływu może być porównanie zaistniałych aktualnych skutków danego zadania lub programu z hipotetycznymi skutkami, które zaistniałyby, gdyby dane zadanie lub program nie były realizowane.

Źródło: Opracowanie własne na podstawi:, W. Artley, S. Stroh: The Perfor-mance – Based Management. Establishing an Integrated Performance Mea-surement System. 2001 r.

Na poniższym schemacie przedstawiona została sekwencja poszcze-gólnych mierników według przytoczonej klasyfi kacji w powyższej tabeli.

Schemat 9. Mierniki nakładu, procesu, wyniku, skutku i wpływu w procesie produkcji jednostek sektora fi nansów publicznych


136


Według innej klasyfi kacji wyróżniamy mierniki: wydajności, skuteczności, jakości, terminowości i produktywności. W tabe-li poniżej pokazane zostały zarówno defi nicje, jak i przykłady tego typu mierników.

Tabela 15. Mierniki wydajności, skuteczności, jakości, terminowości i pro-duktywności

Rodzaje mierników Charakterystyka mierników Przykłady mierników

1 2 3

Wydajności

Mierzą zdolność danej jednost-ki lub organizacji do wypełnia-nia swoich zadań.

Nakład bieżący/nakład planowany.

Skuteczności

Mierzą zdolność danej jednost-ki lub organizacji do plano-wania wyników, powstających w procesie produkcji.

Wynik bieżący/wynik planowany.

Jakości

Czy jednostka pracy została wykonana prawidłowo? Kryte-ria „prawidłowości” ustalane są przez klienta lub klientów.

Liczba jednostek wypro-dukowanych prawid-łowo/całkowita liczba wyprodukowanych jednostek.

Terminowości

Mierzą, czy jednostka pracy została wykonana na czas. Kryterium „czasu” ustalane jest przez klienta lub klientów.

Liczba jednostek wypro-dukowanych na czas/ całkowita liczba wypro-dukowanych jednostek.

Produktyw-ności

Ilość zasobów wykorzystanych do wyprodukowania jednostki pracy.

Wyniki/nakłady.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: W. Artley, S. Stroh: The Perfor-mance-Based Management. Establishing an Integrated Performance Mea-surement System. 2001 r.

Według ostatniej klasyfi kacji wyróżniamy mierniki: retrospek-tywne, progresywne i behawioralne. W tabeli poniżej pokazane zostały zarówno defi nicje, jak i przykłady tego typu mierników.

137


Tabela 16. Mierniki retrospektywne, progresywne i behawioralne

Rodzaje mierników Charakterystyka mierników Przykłady mierników

1 2 3

Retrospektywne

Mierzą wykonanie zadań po fakcie, tj. ex post.

Pomiar kosztów zakończonego zadania lub programu.

Progresywne

Skupiają się na prognozach dotyczących wykonania zadań w przyszłości.

Szacowanie (prognozowanie) przyszłych kosztów, korelacje, analizy: kosztów i korzyści, skuteczności kosztów i użyteczności kosztów itp.

Behawioralne

Mierzą kulturę lub nastawienie podlegającego pomiarowi personelu lub danej organizacji.

Kwestionariuszowy pomiar satysfakcji pracowników.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: W. Artley, S. Stroh: The Perfor-mance-Based Management. Establishing an Integrated Performance Mea-surement System. 2001 r.

4.1.2.2. Klasyfi kacja oparta na Strategicznej Karcie Wyników

Inną podstawą do tworzenia mierników wykonania zadań jest podejście, oparte na Strategicznej Karcie Wyników.

Strategiczna Karta Wyników jest coraz częściej stosowanym na-rzędziem pomiaru dokonań przedsiębiorstwa, obejmującym róż-ne punkty postrzegania tych dokonań. Zawiera ona punkt widze-nia właściciela, klienta, procesów wewnętrznych przedsiębiorstwa oraz innowacji i uczenia się.100 Jest wykorzystywana do: wyjaśniania

100 Marian Walczak (red.): Analiza fi nansowa w zarządzaniu współczesnym przedsiębiorstwem, Centrum Doradztwa i Informacji Difi n sp. z o.o., Warszawa 2007, str. 208.

138


i weryfi kowania strategii; komunikowania strategii wewnątrz orga-nizacji; wiązania celów poszczególnych pracowników, podmiotów wewnętrznych i organizacji jako całości; wiązania celów strategicz-nych z celami krótkookresowymi; identyfi kowania inicjatyw strate-gicznych; prowadzenia okresowych ocen działalności pod kątem realizacji strategii.101

Podejście to rozwinięte zostało w sektorze prywatnym, a na-stępnie zaadoptowane do jednostek sektora fi nansów publicznych. W podejściu tym mierniki stopnia realizacji celów/zadań tworzone są w ramach czterech perspektyw:- perspektywa odbiorcy usług (klienta) – jak jednostka organiza-

cyjna wypełnia potrzeby i oczekiwania swoich klientów (obywa-teli),

- perspektywa wewnętrznego zarządu (procesów wewnętrz-nych) – identyfi kacja i monitorowanie najważniejszych proce-sów służących skutecznemu dostarczaniu dobrych jakościowo usług,

- perspektywa uczenia się i innowacji – zapewnienie możliwości ciągłego uczenia się jednostki i poprawy jej działań,

- perspektywa fi nansowa – czy zasoby są wykorzystywane oszczędnie i wydajnie w procesie osiągania celów danej jed-nostki.Strategiczna Karta Wyników dostarcza więc kompleksowego

obrazu działalności przedsiębiorstwa/jednostki sektora fi nansów publicznych, umożliwiając analizę i ocenę jego pozycji w czterech perspektywach oraz ograniczając liczbę mierników, charakteryzują-cych tę działalność. Strategiczna Karta Wyników nie powinna po-mijać żadnego kluczowego dla organizacji miernika działalności, z jednej strony, z drugiej zaś, nie może zawierać zbyt dużej liczby miar, ponieważ mogłoby to spowodować swoisty „szum informa-cyjny” i trudności w oddzieleniu miar istotnych od mniej istotnych, czy wręcz w ogóle nieprzydatnych.102

101 Tamże.102 Tamże, str. 198.

139


Schemat 10. Pomiar stopnia realizacji celów przy wykorzystaniu Strategicz-nej Karty Wyników

Źródło: Marian Walczak (red.): Analiza fi nansowa w zarządzaniu współczes-nym przedsiębiorstwem, Centrum Doradztwa i Informacji Difi n sp. z o.o., Warszawa 2007, s. 199.

Poniżej przedstawione zostały zasady pomiaru wykonania zadań przy uwzględnieniu perspektyw, określonych w Strategicznej Karcie Wyników.

Klasyfi kacja mierników z perspektywy klientów

Z punktu widzenia perspektywy klientów określa się przede wszystkim mierniki satysfakcji klientów103. Porównując docelowe

103 W przypadku przedsiębiorstw ważne są również ich udziały w docelowych rynkach.

140


mierniki z wielkościami rzeczywistymi oraz z analogicznymi mierni-kami konkurencji, kierownictwo organizacji jest w stanie określić za-równo, czy wybrana strategia w odniesieniu do klientów/obywateli jest realizowana prawidłowo (porównanie planów z wielkościami rzeczywistymi), jak też, czy przedsiębiorstwo realizuje dobrą strate-gię (porównanie z konkurencją).104

Z punktu widzenia klienta najważniejszymi aspektami działalno-ści przedsiębiorstwa są: czas, jakość, koszty, lojalność klientów i sa-tysfakcja klientów (patrz tabela poniżej).

Tabela 17. Mierniki realizacji celów/zadań z perspektywy klienta (obywatela)

Rodzaje mierników


1 2 3

Mierniki czasu

Wyrażają okres, w jakim przedsiębiorstwo może zaspokoić potrzeby klienta.

W odniesieniu do istniejących produktów mierniki te mierzą czas od momentu zgłoszenia przez klienta zapotrzebowania na określony produkt do momentu dostarczenia tego produktu.W przypadku produktów nowych mierzą czas dostarczenia produktu do klienta, tj. okres od zdefi niowania produktu do momentu, gdy z przedsiębiorstwa wychodzi pierwsza jego dostawa.

Mierniki jakości

Mierzą jakość z punktu widzenia klienta. Różni klienci mają zwykle różne wymagania, jeśli chodzi o jakość.

Liczba produktów wadliwych, liczba dostaw zrealizowanych z opóźnieniem, itp.

104 Marian Walczak (red.): Analiza fi nansowa w zarządzaniu współczesnym przedsiębiorstwem, Centrum Doradztwa i Informacji Difi n sp. z o.o., Warszawa 2007, s. 200.

141


Mierniki kosztu

Z punktu widzenia klientów ważne jest ile produkt kosztuje. Bezpośredni koszt produktu, tzn. cena zapłacona za produkt, nie jest jedynym kosztem, postrzeganym przez klienta.

Z perspektywy klienta na koszt, związany z zakupem materiałów, składa się: cena, zapłacona za materiał, koszty złożenia zamówienia i zaplanowania dostawy, koszty przyjęcia dostawy i sprawdzenia jej jakości, koszty magazynowania materiałów i transportu wewnętrznego, koszty naprawy braków i straty, spowodowane niską jakością materiałów.

Mierniki lojalności klientów

Mierniki, wskazujące na to, czy przedsiębiorstwo potrafi pozyskać nowych klientów i utrzymać klientów raz pozyskanych.

Lojalność klientów może być mierzona przeciętnym czasem współpracy z klientami czy też liczbą klientów, którzy w danym okresie zrezygnowali z usług przedsiębiorstwa. Pośrednio lojalność klientów może być badana liczbą nowych klientów, których do skorzystania z usług przedsiębiorstwa skłoniły pozytywne opinie innych klientów. Pozyskiwanie nowych klientów może być wyrażone liczbą nowych klientów lub poziomem sprzedaży dla nowych klientów (ilościowo i wartościowo).

Mierniki satysfakcji klientów

Poziom ogólnej satysfakcji jest jednym z kluczowych wyznaczników aktualnej pozycji przedsiębiorstwa, widzianej oczami klientów.

Badanie poziomu satysfakcji klientów może być prowadzone za pomocą kwestionariuszy, analizy reklamacji, skarg i zażaleń, zgłaszanych przez klientów, a także wywiadów z przedstawicielami handlowymi przedsiębiorstwa.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: M. Walczak (red.): Analiza fi -nansowa w zarządzaniu współczesnym przedsiębiorstwem, Centrum Do-radztwa i Informacji Difi n sp. z o.o., Warszawa 2007, s. 200 – 203.

142


Klasyfi kacja mierników z perspektywy procesów wewnętrznych

Perspektywa procesów wewnętrznych stanowi logiczne uzupełnienie perspektywy klienta w ocenie działalności organizacji. Perspektywa pro-cesów wewnętrznych wskazuje na to, czy jest ona wewnętrznie przygo-towana do tego, by spełnić wymagania klientów.105 Podstawą do wy-znaczania miar procesów wewnętrznych jest określenie tych procesów, które z punktu widzenia klienta mają kluczowe znaczenie. Dopiero po zdefi niowaniu najważniejszych z punktu widzenia klienta procesów we-wnętrznych, należy zbudować system miar, obejmujących czas, jakość, produktywność i koszt na szczeblu każdej wewnętrznej jednostki organi-zacyjnej jako całości.106 Z perspektywy klienta najważniejszymi procesami wewnętrznymi są: proces innowacji, proces działalności zasadniczej oraz proces serwisu posprzedażowego (patrz tabela poniżej).107

Tabela 18. Mierniki realizacji celów/zadań z perspektywy procesów we-wnętrznych

Rodzaje mierników


1 2 3

Mierniki procesu innowacji

Dla procesu inno-wacji niezwykle istotne jest okre-ślenie jakie wyro-by i usługi spro-stają potrzebom klientów, jakie są kluczowe, a ja-kie mniej ważne z punktu widze-nia klienta cechy produktów.

Do najczęściej wykorzystywanych miar innowacji przedsiębiorstwa można za-liczyć: liczbę wprowadzonych nowych produktów (w porównaniu z planami, konkurencją oraz trendami w czasie); proporcję przychodów, osiągniętych ze sprzedaży nowych produktów w sto-sunku do całkowitej sprzedaży; czas, konieczny do wprowadzenia na rynek kolejnej generacji produktów (począw-szy od zdefi niowania produktu aż do rozpoczęcia jego sprzedaży); czas, nie-zbędny do odzyskania nakładów, zaan-gażowanych w proces badań i rozwoju.

105 Marian Walczak (red.): Analiza fi nansowa w zarządzaniu współczesnym przedsiębiorstwem, Centrum Doradztwa i Informacji Difi n sp. z o.o., Warszawa 2007, s. 204.

106 Tamże.107 Tamże.

143


Mierniki działalności zasadniczej

Proces działalno-ści zasadniczej przedsiębior-stwa ma na celu dostarczenie klientowi pro-duktów i usług wysokiej jakości, terminowo i po możliwie niskiej cenie. Proces ten rozpoczyna się zgłoszeniem przez klienta za-potrzebowania na określony wyrób lub usługę, a koń-czy momentem, w którym wyrób zostanie dostar-czony klientowi lub zostanie zrea-lizowana usługa.

Przeciętny czas, upływający od momentu zgłoszenia zapotrzebowania przez klienta do momentu zrealizowania dostawy; przeciętny czas, upływający od rozpoczęcia procesu produkcyjnego do przyjęcia produktu do magazynu; czas, w którym, na skutek awarii, maszyny i urządzenia nie są dostępne do produkcji; procent wyrobów wadliwych, przypadających na produkcję ogółem; koszt realizacji procesów wewnętrznych. Wszystkie wymienione wyżej miary powinny być mierzone i porównywalne w czasie i w stosunku do planów. Dla miar tych powinien być stale prowadzony benchmarking z bezpośrednimi konkurentami oraz średnimi w branży.

Mierniki serwisu posprze-dażnego

Obejmuje on okres i zakres udzielonej gwa-rancji, sposób rozpatrywania reklamacji, moż-liwość i warunki uzyskania kre-dytu.

Przeciętny czas, upływający od zgłoszenia przez klienta reklamacji do jej ostatecznego rozpatrzenia; koszt działań, związanych z serwisem posprzedażnym (koszt udzielania informacji na zapytania klientów, koszt udzielonych gwarancji, koszt przyjmowania i rozpatrywania reklamacji, koszt udzielonych kredytów); przeciętny okres rotacji należności oraz przeciętny poziom należności przeterminowanych i nieściągalnych.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: M. Walczak (red.) Analiza fi nan-sowa w zarządzaniu współczesnym przedsiębiorstwem, Centrum Doradz-twa i Informacji Difi n sp. z o.o., Warszawa 2007, s.. 204-207.

144


Klasyfi kacja mierników z perspektywy innowacji i uczenia się

Analizując perspektywę innowacji i uczenia się, analizujemy podstawy, na których ma się opierać długoterminowy wzrost i pod-noszenie wartości przedsiębiorstwa. Taki punkt widzenia przedsię-biorstwa zwraca uwagę na to, że dla długotrwałego stabilnego rozwoju nie wystarczą nakłady na badania i rozwój produktów czy wprowadzanie nowych technologii. Konieczne są również inwe-stycje w pracowników, technologie informacyjne oraz właściwe procedury organizacyjne. Nakłady takie stwarzają podwaliny pro-cesów ciągłego doskonalenia w organizacji i wzrost jego wartości w długim okresie. Wśród podstawowych obszarów, charakteryzu-jących proces innowacji i uczenia się, można wymienić np.: satys-fakcję pracowników, związaną z wykonywaną pracą (powszech-ne jest przekonanie, że zadowolony pracownik pracuje lepiej), utrzymanie w fi rmie pracowników na kluczowych stanowiskach (mierzone np. procentem pracowników. rezygnujących z pracy w przedsiębiorstwie w ciągu danego okresu), produktywność pra-cowników (mierzona np. przeciętnym przychodem ze sprzedaży na jednego zatrudnionego), dostęp do systemów informacyjnych, wspomagających zarządzanie, stopień motywacji pracowników (mierzony np. przeciętną liczbą inicjatyw, usprawniających dzia-łanie przedsiębiorstwa na jednego zatrudnionego, i procentem inicjatyw wdrożonych). Wszystkie wymienione wyżej obszary dzia-łalności związane z perspektywą innowacji i uczenia się, powinny być mierzone i porównywane w czasie i w stosunku do planów. Dla przyjętych miar powinien być stale prowadzony benchmarking z analogicznymi wielkościami u bezpośrednich konkurentów oraz średnimi w branży108.

Klasyfi kacja mierników z perspektywy fi nansowej

Perspektywa ta mierzy fi nansowe rezultaty przedsiębiorstwa, czyli wyniki, z których przedsiębiorstwo jest rozliczane przez właś-cicieli. Do typowych obszarów, które są w ramach tej perspekty-

108 Tamże, s. 207-208.

145


wy uwzględniane, należą: analiza rentowności, wzrostu i wartości dla akcjonariuszy.109 Warte podkreślenia jest jedynie to, że miary, zawarte w perspektywie fi nansowej Strategicznej Karty Wyników, są wyrazem tego, jak zmiana operacyjnych aspektów działalności organizacji, przedstawiona w perspektywie klienta, procesów we-wnętrznych oraz procesów innowacji i uczenia się, wpłynęła na re-zultaty fi nansowe.110

W podejściu, opartym na Strategicznej Karcie Wyników, poza za-pewnieniem, aby mierniki wykonania zadań były określone dla każ-dej z 4 perspektyw, należy również uwzględnić, by mierniki:- mierzyły cele długo i krótkoterminowe,- mierzyły wykonanie zadań ilościowo i jakościowo,- obejmowały zagadnienia strategiczne, taktyczne i operacyjne,- mierzyły zarówno procesy jak i ich skutki,- uwzględniały punkt widzenia jak największych grup społecz-

nych.

4.2. Przesłanki, jakie powinny towarzyszyć doborowi danego rodzaju miernika do zadania111

Na etapie wyboru miernika do pomiaru stopnia realizacji celów/zadań powinny być uwzględnione następujące czynniki:

4.2.1. Określenie misji i celów danego zadania lub programu

Na tym etapie najważniejsze jest zidentyfi kowanie warunków, które muszą być spełnione, aby można było stwierdzić, iż dane za-danie lub program osiąga swoje cele lub spełnia oczekiwania jego benefi cjentów, np. określonej grupy społecznej lub całego społe-czeństwa.

109 Tamże, s. 208.110 Tamże.111 Opracowano przy wykorzystaniu m.in.: W. Artley, S. Stroh: The Performance-

Based Management. Establishing an Integrated Performance Measurement System, 2001 r. oraz Allen R., Tommasi D., Managing Public Expenditure. A Reference Book for Transition Countries, OECD 2001.

146


4.2.2. Identyfi kacja do czego służyć będzie informacja, otrzymana w wyniku zastosowania danego miernika

Ten, kto będzie wykorzystywał takie informacje, najlepiej zazwy-czaj wie, co należy mierzyć i do czego uzyskana informacja o wyko-naniu zadań będzie mu potrzebna. Należy jednak pamiętać o tym, że różni użytkownicy informacji mogą mierzyć różne aspekty wykonania zadań i zdobyte w ten sposób informacje mogą wykorzystywać do różnych celów. Użytkownikami informacji o wykonaniu zadań może być władza ustawodawcza, władza wykonawcza, samorząd teryto-rialny, społeczeństwo lub określone jego grupy. Każda z tych grup ma określone oczekiwania odnośnie informacji o stopniu realizacji celów/zadań i każda z nich może je wykorzystywać w odmienny sposób. Dla przykładu, kierownicy jednostek sektora fi nansów publicznych wykorzystują informację zadaniową dla: rozliczalności, samokontroli, procesu budżetowania i fi nansowania, procesu podejmowania de-cyzji oraz poprawy wykonania zadań. Każdy z tych obszarów wyko-nania zadań wpływa na wybór sposobu pomiaru jego wykonania. Rozliczalność dotyczy informowania np. władzy wykonawczej czy po-datników o wykonaniu zadań. Najważniejszymi obszarami pomiaru będzie tu osiągnięcie celów, zadowolenie klientów, jakość, termino-wość, koszty, wydajność, oszczędność i kondycja fi nansowa. Pomiar wykonania zadań dla celów samokontroli obejmuje badanie stopnia osiągania uprzednio określonych celów oraz podejmowanie określo-nych kroków naprawczych w przypadku stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości. W procesie mierzenia wykonania zadań dla proce-su budżetowania wykorzystuje się pomiar trendów w zakresie prze-szłego i przyszłego nakładu pracy, kosztów jednostkowych, indeksów produktywności i wydajności, mierników terminowości. Dla pomia-ru procesu wykonania zadań w celu jego poprawy wykorzystuje się mierniki oszczędności, wydajności i/lub skuteczności.

4.2.3. Zidentyfi kowanie, które aspekty wykonania zadań będą podlegać pomiarowi

Jednym z najważniejszych kroków w procesie wyboru mierników do pomiaru wykonania zadań jest określenie, które aspekty wykona-

147


nia zadań będą podlegać pomiarowi. Poniżej przedstawione zostały przykładowe aspekty wykonania zadań oraz wskazówki, którymi na-leży kierować się przy wyborze danego miernika.- Nakłady mogą być mierzone od strony:

a) wydatków – majątkowych i bieżących,b) kosztów operacyjnych,c) zmierzenia pozostałych nakładów (pracownicy i materiały).

- Jakość może być zmierzona jako:a) jakość wyników (produktów),b) jakość procesów – świadczenia usług.

- Terminowość – dostarczanie na czas wyników (produktów).- Wydajność może być zmierzona poprzez:

a) koszty jednostkowe – np. na jednostkę wytworzonego pro-duktu lub na jednego benefi cjenta,

b) indeksy produktywności,c) mierniki operacyjne – np. personel kierowniczy do personelu

ogółem, lub koszty bezpośrednie do kosztów pośrednich.- Oszczędność – cena zapłacona za jednostkę nakładu w ramach

danego rodzaju nakładu.- Zadowolenie pracowników i klientów – może być zmierzone pozio-

mem satysfakcji przy pomocy np. metod kwestionariuszowych.- Wartość – w odniesieniu do Value for Money (skuteczności kosz-

tów) może być mierzona przy pomocy analiz kosztów i korzyści oraz skuteczności kosztów.Nakłady są zwykle dzielone na dwie podstawowe grupy – nakła-

dy fi nansowe i pozostałe. Finansowe nakłady wykorzystywane są w procesie nabywania pozostałych nakładów. Obejmują one wydat-ki lub koszty. Pozostałe nakłady obejmują ludzi i nakłady materia-łowe. Pomiar wykonania zadań od strony nakładów dotyczy ilości, jakości, terminowości oraz ceny.

Wynikami mogą być jednostki nakładu pracy – produkty lub usługi – wytworzone i dostarczone. Pomiar wykonania zadań od strony wy-ników (produktów) dotyczy ilości, jakości, terminowości oraz kosztów. Ilość produktów oznacza ukończone jednostki pracy. Jakość obejmuje „zgodność z czymś” lub „przydatność”. Kombinacją tych dwóch zna-czeń jest „zgodność z wymaganiami klientów”. W przypadku usług, świadczonych przez jednostki sektora fi nansów publicznych, można

148


mówić o „jakości produktów” oraz „jakości procesu samego ich do-starczania”. Zwykle oba te aspekty jakości są ważne dla odbiorców usług publicznych. Przykładami jakości produktów świadczonych przez jednostki sektora fi nansów publicznych są: dokładność, nieza-wodność, zgodność, trwałość, użyteczność i wygląd.

W przypadku terminowości produktów mowa jest o okresie ich wytworzenia oraz szybkości wykonywanej pracy i dostarczania jej produktów. Terminowość mierzona jest w stosunku do określonej daty lub harmonogramu. Koszty wyników (produktów) są wydatka-mi, przypisanymi danym produktom, i dotyczą najczęściej kosztów dostarczania wytworzonych produktów do zewnętrznych odbior-ców. Kosztami, związanymi z wewnętrznymi wynikami (produktami wytworzonymi na potrzeby samej jednostki), są np. koszty admini-stracyjne.

Wydajność mierzona jest w następującej postaci: nakład do wyniku, nakład do nakładu oraz miernik wykorzystania zasobów. Dwoma uniwersalnymi miernikami nakładu do wyniku są: koszty jednostkowe (koszty na jednostkę wyniku) oraz indeksy produktyw-ności (wyniki na jednostkę nakładu). Przykładem mierników nakładu do nakładu są koszty bezpośrednie do kosztów pośrednich. Przykła-dem mierników wykorzystania zasobów jest wykorzystanie posiada-nego wyposażenia i urządzeń.

Oszczędność oznacza minimalizację ceny płaconej za nabywa-ne zasoby. Miernikiem może być cena rynkowa, przy uwzględnieniu zjawiska infl acji.

Mierząc skutki, mierzymy zakres, w jakim wyniki (produkty) da-nego zadania lub programu osiągają postawione cele. Dotyczą one z reguły zarówno celów, jakie postawiła przed sobą dana jednostka, jak i satysfakcji klientów, korzystających ze świadczonych przez nią usług. Skutki powstają poza jednostką sektora fi nansów publicz-nych – w przeciwieństwie do wyników (produktów). Pomiar skut-ków powinien uwzględniać następujące ich atrybuty:- osiągnięcie celów (misji) – danego zadania lub programu,- wartość112 – korzyści, wynikające z danego zadania lub programu,

zwykle odniesione do ich kosztów; z punktu widzenia jednostki

112 Jest to pomiar skutków w relacji do kosztów, tzw. Value for Money.

149


sektora fi nansów publicznych miernikami wartości będą koszty korzyści oraz skuteczność kosztów,

- satysfakcja klientów – opinia osób (benefi cjentów) korzystających z danego zadania lub programu, np. na temat jego skuteczności.

4.2.4. Wybór mierników wykonania zadań

Po określeniu, które aspekty wykonania zadań będą podlegać pomiarowi, przychodzi czas na określenie mierników wykonania za-dań. Proces ten obejmuje: wybór dla każdego aspektu wykonania zadań, cechy, która będzie podlegać pomiarowi (np. w przypad-ku wody – jej czystości, tj. jakości) oraz jednostki pomiaru. Oprócz tego, identyfi kację potrzebnych danych oraz źródeł, z których mogą one zostać pozyskane, określenie sposobów zbierania danych oraz zapewnienia ich jakości. O rodzajach mierników wykorzystywanych do badania określonych aspektów wykonania zadań była mowa w poprzednim punkcie.

4.2.5. Wybór kryterium oceny

Kolejnym ważnym krokiem w procesie pomiaru wykonania zadań jest wybór odpowiedniego kryterium (benchmarku), który pozwoli ocenić, czy wykonanie danego zadania jest satysfakcjonujące, czy nie. W procesie tym wykorzystuje się następujące kryteria stopnia realizacji celów/zadań:- dane dotyczące trendów w stopniu realizacji celów/zadań – po-

równania w czasie (w stosunku do poprzednich lat) pozwalają ocenić, czy wykonanie zadań ulega poprawie, czy wręcz prze-ciwnie, np. wzrost lub spadek wydajności w ciągu 3 lat; porów-nania trendów mają jednak zwykle to do siebie, iż nie pokazują w pełni, czy wykonanie zadania jest satysfakcjonujące, czy też nie – w takim wypadku musimy posiadać jakieś zewnętrzne kry-terium lub standard,

- cele – wskazują, jakie powinno być wykonanie zadań; służą do porównań bieżącego poziomu wykonania zadań, dla ustalenia, czy spełnia on nasze oczekiwania; cele umożliwiają określenie, w jakim stopniu dane zadanie zostało zrealizowane – nie poka-

150


zując jakości wykonania danego zadania; cele mogą być określo-ne w przepisach prawnych (najczęściej dotyczy to terminowości) albo w planach strategicznych lub operacyjnych,

- powszechnie akceptowalne normy oraz profesjonalne standardy – niekiedy mogą one być już nieaktualne, o czym należy pamiętać przy ich wykorzystaniu; można korzystać ze standardów zewnętrz-nych lub wewnętrznych – obowiązujących tylko daną jednostkę,

- porównania wewnętrzne – pomiędzy biurami, departamentami czy oddziałami terenowymi w ramach danego zadania, progra-mu lub jednostki; są one dość dobrym miernikiem poziomu wy-konania zadania, jaki jest możliwy do osiągnięcia,

- porównania zewnętrzne – pomiędzy jednostkami zewnętrzny-mi, wykonującymi takie same lub zbliżone zadania; porówna-nia takie dostarczają bardzo solidnych benchmarków, służących ocenie realizowanych zadań; porównania zewnętrzne mogą do-tyczyć porównań wewnątrz jednego kraju lub też mogą przy-brać postać porównań pomiędzy kilku lub kilkunastoma kraja-mi; mogą dotyczyć sektora rządowego lub samorządowego,

- oczekiwania i pragnienia konsumentów – są kryterium zadowo-lenia całego społeczeństwa lub określonych jego grup z pozio-mu świadczonych usług publicznych; wskazują one, czy dane zadanie lub program spełnia oczekiwania ludzi, do których są adresowane.

4.2.6. Wyjaśnienie przyczyn dobrego lub złego wykonania zadań

Aby proces pomiaru wykonania zadań spełniał swoje zadanie, kolejnym krokiem powinno być wyjaśnienie przyczyn nie tylko sła-bego, ale również dobrego wykonania zadań. Informacja dotycząca wykonania zadań powinna obejmować:- dane ogólne, dotyczące celów danego programu lub zadania

oraz sposobów jego realizacji,- wyjaśnienie, które aspekty wykonania danego zadania podlega-

ły procesowi pomiaru oraz jakie są wyniki tego pomiaru; często zadanie mierzone jest przy pomocy kilku lub nawet kilkunastu mierników i dlatego należy zaprezentować wyniki pomiaru, do-konane przy pomocy każdego z nich,

151


- wyjaśnienie przyczyn zmian w wykonaniu zadań – pozytywnych lub negatywnych, po to, aby można było zidentyfi kować dobre praktyki lub poprawić wykonanie zadań,

- przedstawienie konsekwencji dobrego lub złego wykonania zadań.

4.2.7. Zaprezentowanie wyników dokonanych pomiarów

Dla kierownictwa jednostek sektora fi nansów publicznych ważny jest nie tylko sam proces pomiaru wykonania zadań, ale również jego prezentacja. Wyniki pomiarów, które nie zostaną zaprezento-wane osobom odpowiedzialnym za wykonanie danego zadania, nie będą motywować do poprawy tego wykonania. Z drugiej strony, dobre praktyki, które nie zostaną upowszechnione – nie będą zna-ne, i tym samym, nie będą bodźcem do uczenia się od innych. Ist-nieje wiele sposobów przedstawiania wyników pomiaru wykonania zadań, np. program PART113 w Stanach Zjednoczonych.

4.3. Częste błędy popełniane przy tworzeniu mierników – dobre i złe praktyki

4.3.1. Przykłady dobrych praktyk114

Aby mierniki mogły być uznane za przykład dobrej praktyki, po-winny spełniać podane niżej cechy:

OdpowiedniośćMierniki (wskaźniki) powinny być odpowiednie do zadań wyko-

nywanych przez daną jednostkę. Jednym z najprostszych sposobów jest ich skoncentrowanie na strategicznych celach lub najważniej-szych obszarach jej działań. Takie podejście pozwoli na określenie w pierwszej kolejności mierników wykonania zadań dla najważniej-

113 Program Assessment Rating Tool (PART) jest narzędziem oceny skuteczności programów, stosowanym w administracji federalnej i stanowej Stanów Zjednoczo-nych. Wyniki oceny programów są prezentowane na specjalnej stronie internetowej dostępnej dla obywateli.

114 Opracowano na podstawie: Allen R., Tommasi D.: Managing Public Expendi-ture. A Reference Book for Transition Countries, OECD 2001.

152


szych zadań danej jednostki, zamiast określać je tylko tam, gdzie ła-two jest zebrać potrzebne dane. Mierniki wykonania zadań powinny być również odpowiednie dla posługujących się nimi pracowników po to, aby mogli oni zbierać potrzebne dane. Innymi słowy, mierniki powinny bazować na danych, którymi dysponują posługujący się tymi miernikami ludzie.

ZrozumiałośćMierniki wykonania zadań powinny być jasne i zrozumiałe – po to,

aby umożliwić konsekwentne zbieranie danych i dokonywanie po-równań. Ogólnikowe i niejasne opisanie miernika wykonania zadań może prowadzić do złej jego interpretacji i pomyłek. Należy unikać nazbyt rozbudowanych defi nicji mierników wykonania zadań. Zbyt rozbudowana defi nicja może powodować trudności ze zbieraniem odpowiednich danych. Defi nicje zbyt wąskie lub zbyt rozbudowa-ne mogą stwarzać określone problemy. Zbyt wąska defi nicja może stwarzać problemy, polegające na wyłuskiwaniu jednostkowych in-formacji z całego potoku innych danych. Z kolei, zbyt rozbudowana defi nicja może stwarzać problemy z pomiarem wykonania zadań – zbyt wiele sprzecznych ze sobą sposobów pomiaru.

Jeżeli istnieją defi nicje mierników wykonania zadań, stworzone przez inne jednostki, to po ich sprawdzeniu można je wykorzysty-wać. Dodatkowo, umożliwi to porównywalność z innymi jednostka-mi, jak i pozwoli uniknąć pomyłek.

Mierniki wykonania zadań powinny być tak opisane, aby były ła-twe do zrozumienia przez użytkowników danych – zbieranych i mie-rzonych za ich pomocą. Warunek ten powinien być spełniony nawet wtedy, kiedy w ich defi nicji pojawia się specjalistyczna terminologia. W miernikach wykonania zadań, mierzących poziom satysfakcji spo-łecznej lub mierzących społeczne skutki działań jednostek sektora fi -nansów publicznych, powinno unikać się specjalistycznego żargonu.

PorównywalnośćMierniki wykonania zadań powinny umożliwiać stałą porówny-

walność – zarówno pomiędzy jednostkami sektora fi nansów pub-licznych, jak i porównywalność w czasie. Zapewnienie porównywal-ności pomiędzy jednostkami jest trudne – zarówno ze względu na różne mierniki wykonania zadań, wykorzystywane przez różne jed-

153


nostki, jak i rożne sposoby zbierania danych dotyczących wykonania zadań. Znacznie łatwiejsze są porównania w czasie, ponieważ dane mogą być zbierane w ramach tej samej jednostki. Czasem jednak nawet w ramach jednej jednostki może ulec zmianie zarówno spo-sób zbierania danych, jak i sposób mierzenia wykonania zadań.

Jeżeli mierników nie można bezpośrednio porównywać – jednym ze sposobów poradzenia sobie z tym problemem jest wykorzysta-nie danych wystandaryzowanych. Innym sposobem jest dokonanie rozbicia danych po to, aby oddzielić te ich składniki, które można porównać, od tych, które nie dają możliwości takich porównań.

Weryfi kowalnośćMierniki wykonania zadań powinny być gromadzone oraz liczone

w taki sposób, aby można było zweryfi kować dokonane przy ich po-mocy pomiary. Mierniki powinny pozwolić zarówno na agregowanie danych, jak i proces przeciwny. Użytkownicy mierników powinni być w stanie zweryfi kować wykorzystane w procesie pomiaru techniki sta-tystyczne, w tym statystyczny dobór próby – o ile taki znalazł zasto-sowanie. Mierniki wykonania zadań powinny bazować na rzetelnym systemie zbierania danych. Kierownicy jednostek sektora fi nansów publicznych powinni mieć możliwość weryfi kowania dokładności i precyzji zebranych przy pomocy mierników wykonania zadań da-nych oraz metod ich zbierania i pomiaru. Mierniki wykonania zadań powinny być poddawane stałej kontroli i przeglądowi zarówno przez system kontroli wewnętrznej, jak i zewnętrzne kontrole i audyty.

Do wszystkich mierników wykonania zadań jednostka powinna posiadać materiał dowodowy, na podstawie którego mierniki te zo-stały wyliczone. Najlepiej, jeżeli będzie to materiał dowodowy w po-staci dokumentów, ponieważ tego typu dowody są najłatwiejsze do weryfi kacji. Jakość tego typu materiału dowodowego można ocenić stosując np. mierniki jakościowe.

Skuteczność kosztowaInnym istotnym kryterium mierników wykonania zadań jest bi-

lans kosztów zbierania potrzebnych do ich liczenia danych i uży-teczności tych danych. O ile to możliwe, mierniki wykonania zadań powinny bazować na już dostępnych danych oraz korzystać z już

154


istniejących w danej jednostce systemów zbierania danych, np. sprawozdawczości fi nansowej lub budżetowej. Kierownicy jedno-stek sektora fi nansów publicznych powinni oceniać koszty i korzy-ści wykorzystania mierników wykonania zadań po to, aby mierni-ki te były skuteczne kosztowo. Jeżeli istnieje potrzeba stworzenia nowego miernika wykonania zadań – powinno się ocenić, czy jego zastosowanie zbytnio nie obciąży jednostki i jej pracowników, np. powodując zbyt kosztowne zbieranie danych. Mierniki wykonania zadań należy tworzyć w taki sposób, aby zminimalizować koszty zbierania potrzebnych danych – oczywiście przy zachowaniu od-powiedniej jakości tych danych.

JednoznacznośćMierniki stopnia realizacji celów/zadań powinny być jednoznacz-

ne po to, aby było wiadomo, czy wzrost wartości danego miernika wiąże się z poprawą lub pogorszeniem wykonania zadań. Użytkow-nicy danego miernika wykonania zadań powinni być w stanie jed-noznacznie zinterpretować zmiany wartości tego miernika, a sam miernik powinien tak zostać zaprojektowany, aby można było jed-noznacznie ocenić, że np. poprawa miernika może dokonywać się poprzez poprawę jakości świadczonych przez jednostkę sektora fi -nansów publicznych usług.

PodmiotowośćOrganizacje wykorzystujące mierniki wykonania zadań, powin-

ny mieć wpływ na działalność mierzoną przy ich pomocy. Powinny mieć nad tą działalnością kontrolę albo przynajmniej pośredni na nią wpływ, np. z tytułu nadzoru. W przeciwnym wypadku, osłabie-niu ulegną bodźce skłaniające do wysiłków na rzecz poprawy wy-konania zadań. Mierniki wykonania zadań będą wtedy traktowane jako coś nieprzydatnego i przysparzającego jedynie problemów.

ElastycznośćMierniki wykonania zadań powinny reagować na zmiany w wy-

konaniu zadań. Tam, gdzie zmiany w poziomie wykonania zadań są niewielkie lub żadne, nie istnieje konieczność ich mierzenia, a tym samym, nie ma potrzeby tworzenia nowych mierników wykonania

155


zadań. Szczególnie dotyczy to mierników jakościowych typu tak/nie – w przypadku, kiedy trudno będzie ocenić, czy poziom wykonania zadania spełnia np. warunek tak. Tego typu problem można jednak rozwiązać poprzez zastosowanie kilku mierników jakościowych typu tak/nie, które mogą dać obraz postępu danego procesu wykonania zadań. Innym sposobem może być zamiana miernika jakościowego na ilościowy poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie: jaki procent danego zadania lub programu spełnia warunek tak.

Wartość motywacyjnaW trakcie tworzenia mierników wykonania zadań należy uświadomić

sobie, jaki obszar działalności danej jednostki mają one pobudzać do poprawy. Mierniki, które raczej zniechęcają lub powodują złe nawyki, nie powinny być stosowane do pomiaru wykonania zadań, np. unika-nie ryzyka za wszelką cenę, przekazywanie zadań do innych jednostek lub obszarów tylko dlatego, że podlegają one pomiarowi lub kierowanie nadmiernych nakładów do obszarów podlegających pomiarowi.

Mierniki wykonania zadań nie powinny być czynnikiem, odstra-szającym pracowników od działań innowacyjnych, polegających na przyjmowaniu alternatywnych metod, systemów lub procedur, po-prawiających wykonanie zadań. Wręcz przeciwnie – powinny sprzy-jać takim działaniom. Dotyczy to szczególnie mierników mierzących poziom satysfakcji społecznej ze świadczonych usług lub mierzących skutki działań jednostek sektora fi nansów publicznych.

Poprawność statystycznaMierniki powinny być statystycznie poprawne. Mierniki, bazujące

na niewielkiej liczbie przypadków, mogą nie prezentować pełnego i rzeczywistego obrazu mierzonego procesu. W takich przypadkach należy zastanowić się nad większymi próbami, dobieranymi meto-dami statystycznymi. Dotyczy to szczególnie pomiaru skutków dzia-łań jednostek sektora fi nansów publicznych.

TerminowośćMierniki wykonania zadań powinny bazować na danych, które po-

chodzą z okresu, który podlega pomiarowi. Dane mogą być gromadzo-ne np. w cyklu tygodniowym – jeżeli dotyczą one zarządzania operacyj-

156


nego. Inne dane, służące celom strategicznym, mogą być gromadzone w cyklu rocznym lub nawet kilkuletnim. Należy unikać korzystania z da-nych nieaktualnych lub spoza okresu, podlegającego pomiarowi.

4.3.2. Przykłady złych praktyk115

Złe praktyki wiążą się najczęściej z poniższymi zjawiskami:1) Gromadzenie zbyt wielu różnych danych – co sprawia, że albo

z danych tych nie korzystamy albo wykorzystujemy je w sposób nieefektywny.

2) Skupianie pomiarów na krótkich okresach czasu – co powoduje, że zbierane są w zasadzie tylko dane fi nansowe o charakterze operacyjnym, natomiast zapomina się o miernikach długookre-sowych, mierzących np. skutki realizowanych zadań.

3) Pomijanie informacji o wykonaniu zadań w procesie podejmo-wania decyzji – skutkiem czego jest to, że decyzje podejmowane są raczej intuicyjnie niż na podstawie informacji, zgromadzonej w trakcie pomiarów wykonywanych zadań.

4) Zbyt szeroki lub zbyt wąski obszar, objęty pomiarem – decyzje, oparte na wynikach pomiaru zbyt szerokiego lub zbyt wąskiego obszaru realizowanych przez daną jednostkę zadań, okazują się niekiedy dość wątpliwe. Niektóre jednostki starają się np. na podstawie pomiaru jednego wąskiego obszaru przy pomocy kil-ku zmiennych i jednego miernika przedstawić obraz jednostki – zwłaszcza, gdy wyniki pomiarów są dobre. Często też pomija się wtedy pomiary długookresowe – mierzące np. poziom satys-fakcji klientów.

5) Zbieranie wzajemnie sprzecznych danych – co powoduje, że za-miast szukać sposobów poprawy wykonania zadań, skupiamy się na wyjaśnianiu różnic pomiędzy sprzecznymi danymi.

6) Skupianie się na jednym aspekcie wykonania zadań kosztem in-nych – np. skoncentrowanie wysiłków na mierzeniu wydajności kosztem pomiaru skuteczności.

7) Promowanie rywalizacji kosztem pracy zespołowej – stąd też do-

115 Opracowano na podstawie: W. Artley, S. Stroh: The Performance-Based Man-agement. Establishing an Integrated Performance Measurement System. 2001 r. s. 9-10.

157


konywanie porównań pomiędzy pracownikami lub jednostkami organizacyjnymi wewnątrz danej instytucji może prowadzić do ostrej rywalizacji kosztem pogorszenia pracy zespołowej. Dlate-go też, formułując mierniki wykonania zadań, należy pamiętać, że celem nadrzędnym pomiaru wykonania zadań jest poprawa wykonania zadań całej jednostki, a nie tylko jej poszczególnych komórek organizacyjnych czy pracowników.

8) Ustalanie nierealistycznych mierników i mierników – mierniki muszą uwzględniać nie tylko koszty ich stosowania (skutecz-ność kosztowa) i czasochłonność, ale także możliwość ich osiąg-nięcia. Nic tak nie demoralizuje pracowników jak cele, których nigdy nie można osiągnąć.

9) Brak powiązania mierników z planami – mierniki powinny być powiązane z planami jednostek sektora fi nansów publicz-nych.

10) Zbyt częste lub zbyt rzadkie mierzenie wykonania zadań – zawsze należy w tym względzie zachować rozsądek. Zbyt częste mierzenie wykonania zadań skutkuje nadmiernym wysiłkiem i jest często bardzo kosztowe. Natomiast zbyt rzadki pomiar wykonania zadań powoduje brak wiedzy od-nośnie ewentualnych problemów z ich wykonaniem. W ta-kich sytuacjach może być za późno na podjęcie działań na-prawczych.

11) Ignorowanie klienta – kierownicy jednostek sektora fi nansów publicznych skupiają się często na pomiarach wewnętrznych aspektów wykonania zadań (nakłady, wyniki), zapominając o pomiarze skutków. Ułatwia im to zarządzanie i kontrolę nad jednostką. Jednak nadrzędnym celem jednostek sektora fi nan-sów publicznych nie jest spełnianie własnych oczekiwań, a za-spokajanie oczekiwań społecznych.

12) Mylenie celu pomiaru wykonania zadań – często zapomina się, że celem pomiaru wykonania zadań nie jest wyłącznie zbiera-nie danych i dokonywanie pomiarów. Celem nadrzędnym tego systemu jest bowiem nie sam pomiar, a poprawa wykonania zadań. Informacja zadaniowa zgromadzona, lecz nie wykorzy-stana, nic do poprawy wykonania zadań nie wnosi.

158


Ciekawego przykładu użycia błędnego miernika dostarczają doświadczenia francuskiego Ministerstwa Finansów w zakresie oceny jakości prognoz makroekonomicznych, wykonywanych w tym Ministerstwie. Przez długi czas stosowano tam jako mier-nik odchylenie prognozy ministerialnej w zakresie danej zmien-nej od prognoz renomowanych prywatnych instytucji (banków komercyjnych, instytutów badawczych itp.). Z czasem okazało się jednak, że odchylenia te są w większości przypadków uza-sadnione nie tyle lepszymi umiejętnościami prognostycznymi tych instytucji, co raczej mniej kompletnym zakresem wiedzy tych instytucji o bieżącej sytuacji makroekonomicznej niż Mini-sterstwa. Dlatego miernik ten został zastąpiony przez miernik jakości prognoz, sformułowany przez H. Theila. Miernik ten ma następującą postać:

21

1

1

21

1

11

1

1

∑

∑

−

=

+

−

=

++

−

−

=T

t t

tt

T

t t

tt

yyy

T

yyf

TU

gdzie:ft – prognoza danej zmiennej na moment t,yt – faktyczny poziom danej zmiennej w momencie t, T – horyzont prognozy.

Miernik ten porównuje zatem błąd prognozy opracowywanej w danej instytucji z błędem prognozy naiwnej, określonej przez błą-dzenie przypadkowe Random Walk). Jeśli U=1, prognoza instytu-cji jest tak samo dobra jak prognoza naiwna. Gdy U> 1, prognoza instytucji jest gorsza niż prognoza naiwna. Prognoza instytucji ma dobrą jakość tylko wtedy, gdy U<1. Ten miernik jest zatem, w od-różnieniu od wcześniej zaprezentowanego, obiektywną miarą jako-ści procesu prognostycznego.

159


4.3.3. Ocena jakości mierników

Istnieje kilka sposobów oceny jakości mierników wykonania zadań. Poniżej przedstawione zostały dwa spośród nich, tj. test SMART116 oraz test trzech kryteriów.

Tabela 19. Ocena jakości mierników wykonania zadań przy pomocy testu SMART

Cecha miernika

Pytania kontrolne dotyczące jakości miernika

Kryterium oceny jakości miernika

1 2 3Określoność Czy miernik został na

tyle jasno zdefi niowany, aby uniemożliwić wszelkie jego złe interpretacje?

Miernik taki powinien posiadać jasne założenia oraz precyzyjną defi nicję. Jego interpretacja powinna być jednoznaczna.

Mierzalność Czy miernik jest kwantyfi kowalny i porównywalny z innymi danymi?

Miernik powinien umożliwiać dokonywanie pogłębionych analiz statystycznych. O ile to możliwe, należy stosować raczej mierniki ilościowe zamiast jakościowych.

Osiągalność Czy dana wartość miernika lub miernika jest faktycznie osiągalna w danych warunkach?

Miernik powinien zawierać zarówno wartości docelowe, jak i precyzyjny sposób ich osiągnięcia.

Realizm Czy miernik uwzględnia warunki, w jakich funkcjonuje dana jednostka? Czy miernik jest skuteczny kosztowo?

Jednostka powinna posiadać mierniki, dostosowane do jej potrzeb. Ocenie powinny podlegać zarówno efekty pomiarów, jak i koszty tych pomiarów.

Aktualność Czy miernik mierzy wykonanie zadań w określonym przedziale czasowym?

Mierniki powinny bazować na danych, które pochodzą z okresu objętego pomiarem.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: W. Artley, S. Stroh, The Perfor-mance-Based Management. Establishing an Integrated Performance Mea-surement System, 2001 r.

116 Patrz rozdział III.

160


Tabela 20. Ocena jakości mierników wykonania zadań przy pomocy testu trzech kryteriów

Cecha miernika

Pytania kontrolne dotyczące, jakości miernika

Kryterium oceny jakości miernika

1 2 3Strategiczny Czy miernik umożliwia

planowanie strategiczne oraz uwzględnia działania zmierzające, do osiągania celów strategicznych i misji danej jednostki? Czy miernik jest skoncentrowany na priorytetowych celach i obszarach danej jednostki?

Mierniki powinny być połączone z planowaniem strategicznym. Powinny koncentrować się na najważniejszych obszarach działalności danej jednostki.

Ilościowy Czy miernik pokazuje rzetelnie postęp w osiąganiu założonego celu, tj. aktualny poziom wykonania zadania, postęp w stosunku do poprzedniego czasu oraz możliwości poprawy wykonania zadań w przyszłości? Czy miernik pokazuje rzetelnie różnicę pomiędzy aktualnym a planowanym wykonaniem zadań?

Mierniki powinny w sposób rzetelny umożliwiać zarówno pomiar wykonania zadań, jak i dokonywanie poprawy wykonania zadań.

Jakościowy Czy miernik jest postrzegany przez wykorzystujących go pracowników jako użyteczne narzędzie umożliwiające poprawę wykonania zadań?

Pracownicy powinni widzieć korzyści z mierzenia wykonania zadań, a sposób postrzegania mierników powinien być oceniany poprzez badania ankietowe.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie:, W. Artley, S. Stroh, The Perfor-mance-Based Management. Establishing an Integrated Performance Mea-surement System, 2001 r.

161


4.4. Holandia, Francja i Irlandia jako kraje posiadające kilkuletnie doświadczenie w zakresie formułowania mierników

4.4.1. Holandia

W Holandii wprowadzono zorientowaną na rezultaty formę bu-dżetowania zadaniowego w 2001 r. (prace nad budżetem tego typu rozpoczęto w 1999 r., kiedy opracowano akt prawny, określający, zasady reformy VBTB – Van Beleidsbegroting tot Beleisverantwoor-ding). Początkowo celem reformy systemu budżetowania było dąże-nie do dostarczania parlamentowi bardziej przejrzystych projektów budżetów. Podczas procesu wdrażania budżetu zadaniowego po-szerzono zakres celów reformy o działania na rzecz poprawy wydaj-ności programów budżetowych.

W 2001 r. wszedł w życie akt prawny – Dutch Central Government Performance Data and Evaluative Studies Regulation (RPE) precyzu-jący, w jaki sposób ministerstwa powinny przygotowywać mierniki wykonania zadań i ich docelowe wartości dla realizowanych strate-gicznych i operacyjnych celów. Warto podkreślić, że poszczególne ministerstwa w Holandii są odpowiedzialne za swoje indywidualne budżety, a co za tym idzie za niezależne zestawy mierników.

RPE nie był pierwszym aktem prawnym, dotyczącym mierzenia efektywności działań publicznych w Holandii. Zastąpił on istniejący od 1994 r. dokument – Central Government Financial Information and Administration Manual i wcześniejsze ramy odniesienia dla na-rzędzi ewaluacji z 1988 r. Historia regulacji w tym zakresie sięga na-wet początków lat siedemdziesiątych,117 jednak, na co zwrócił uwa-gę Komitet Vonhoffa118 na początku lat osiemdziesiątych, metodyka ewaluacji działań władz była bardzo żmudna i nie poświęcano jej dużo uwagi. O nowym podejściu i rozpoczęciu procesu zmiany roli mierzenia efektywności realizacji zadań publicznych można mówić dopiero od początku lat dziewięćdziesiątych.

117 Szerzej opisuje to: Policy Budgets and Policy Accountability: Final Report. Les-sons from Practice, Interministerial Consultations for Financial and Economic Affairs (IOFEZ), Ministry of Finance, France 2004.

118 Committee on the General Structure of the Government Services.

162


RPE jest uszczegółowionym zapisem postanowień aktu prawne-go – Governments Accounts Act, który stwierdza, że poszczególne ministerstwa są odpowiedzialne za wydajność realizacji powierzo-nych im zadań oraz nakłada na nie obowiązek budowania – ade-kwatnego do realizowanych zadań – systemu pomiaru ich wykona-nia. Zgodnie z Governments Accounts Act (Artykuł 20 i 21), ewa-luacja realizacji zadań musi być prowadzona systematycznie, a jej prowadzenie oraz wyniki mają być nadzorowane przez Holenderski Trybunał Obrachunkowy. W Governments Accounts Act zapisano także to, że kompetencją ministerstwa fi nansów jest określenie za-sad prowadzenia powyższych działań, co zrobiono właśnie w RPE.

System ewaluacji ex post i ex ante, w którym kluczową rolę pełni Trybunał Obrachunkowy, uważany jest za jeden z najsprawniejszych składników holenderskiego systemu budżetowania zadaniowego.

Trybunał przygotowuje sprawozdania, zawierające wyniki audytu dla parlamentu, a także osób, odpowiedzialnych za kierowanie pod-dawanymi kontroli instytucjami. Elementami składowymi sprawo-zdań są wnioski i rekomendacje będące rezultatem audytu. Główna uwaga Trybunału poświęcona jest audytom efektywnościowym (Va-lue for Money Audits).

System budżetowania zadaniowego w Holandii został oparty o zestaw pytań ewaluacyjnych, który pomaga weryfi kować poprawność konstrukcji i wykonania danego przedsięwzięcia budżetowego (jego zgodność z wy-mogami VBTB). Pytania ewaluacyjne przedstawia Tabela 21.

Tabela 21. Kwestionariusz VBTB (sprawdzający zgodność polityki z zasada-mi budżetu zadaniowego - „VBTB-proof”)

EX ANTE EX POSTCo chcemy osiągnąć? Co zamierzamy osiągnąć?Jakie działania chcemy podjąć, aby to osiągnąć?

Czy wykonaliśmy to, co zamierzaliśmy w celu osiągnięcia tego?

Ile to będzie kosztować? Czy kosztowało to tyle, ile oczekiwaliśmy?

Źródło: Opracowanie, dotyczące wyjazdu studyjnego przedstawicieli Mini-sterstwa Finansów do Królestwa Niderlandów, realizowanego jako szkole-nie: Wzorce budżetów zadaniowych, rozwiązania zagraniczne na przykła-dzie Holandii, Ministerstwo Finansów, Warszawa 2008.

163


Ocena, czy dana interwencja (działanie) w ramach poszczegól-nych polityk ma sens, dokonywana jest w oparciu o analizy ex ante. Przewidywane wyniki interwencji porównywane są z wynikami sza-cowanymi w danym obszarze w sytuacji braku wsparcia, co umoż-liwia uzyskanie obiektywnej prognozy, czy dane działanie odniesie oczekiwany rezultat.

Tabela 22. Kryteria oceny zgodności polityk z budżetem zadaniowym (VBTB) stosowane przez Trybunał Obrachunkowy

Budżet Kryteria OpisCo chcemy osiągnąć?

Czy cel główny zawiera za-kładany efekt społeczny?Czy zakładany efekt jest mie-rzalny?Czy miernik posiada określo-ną wartość docelową?

Odpowiedź na każde pytanie musi brzmieć „tak”, aby poli-tyka została zakwalifi kowana jako zgodna z VBTB.W sytuacji, gdy cel główny nie jest zgodny z VBTB, każdy z celów szczegółowych pod-lega ocenie.

Jak chcemy to osiąg-nąć?

Czy zostały określone instru-menty realizacji celu główne-go i celów szczegółowych?Czy miernik jest skonstru-owany w taki sposób, aby mierzył postęp instrumentu?Czy wartość docelowa mier-nika jest ustalona na zakłada-nym poziomie wykonania?

Odpowiedź na każde z pytań musi brzmieć „tak”, aby poli-tyka została zakwalifi kowana jako zgodna z VBTB.

Ile to bę-dzie kosz-towało?

Czy dla każdego celu szcze-gółowe zaangażowanie bu-dżetu jest określone?Czy dla każdego instrumentu zaangażowanie budżetu jest określone?Czy dla każdej działalności zaangażowanie budżetu jest określone?

Odpowiedź na pierwsze pytanie musi brzmieć „tak”, aby polityka została za-kwalifi kowana jako zgodna z VBTB.

Źródło: Opracowanie, dotyczące wyjazdu studyjnego przedstawicieli Mini-sterstwa Finansów do Królestwa Niderlandów, realizowanego jako szkole-nie: Wzorce budżetów zadaniowych, rozwiązania zagraniczne na przykła-dzie Holandii, Ministerstwo Finansów, Warszawa 2008.

164


W Holandii ministerstwa samodzielnie ustalają zestawy mierzal-nych mierników realizacji celów/zadań. W VBTB uznano, ze niektóre aspekty polityki publicznej nie umożliwiają pomiaru ich realizacji, i w takich przypadkach zaleca ich ewaluację. W każdym przypad-ku określony jest czas, po którym rezultat podejmowanych działań powinien być zmierzony lub poddany ewaluacji. Każdy roczny plan wydatków (Annual Policy Budget) zawiera listę ocen, które muszą być zrealizowane w ciągu roku, a wszystkie planowane wydatki po-winny być poddane ocenie w ciągu pięciu lat.

W holenderskich ministerstwach obowiązuje delegacja odpowie-dzialności za realizację zadań – jedna osoba odpowiada za realizację odpowiednio jednego zadania.

Niekorzystną tendencją w systemie holenderskim, postrzega-ną jako konieczna do skorygowania, jest brak wystarczającego uwzględniania aspektu jakościowego przy konstruowaniu mierni-ków przez dysponentów. W systemie pomiaru wykonania zadań nacisk kładziony jest na możliwie dużą mierzalność realizacji ce-lów, kosztem ich jakości. Niezamierzonym efektem takiego podej-ścia może być zbyt uproszczony obraz rzeczywistości, ze względu na stosunkowo mały udział w systemie mierników o charakterze syntetycznym – uwzględniającym jednocześnie czynnik jakościowy i ilościowy. W budżecie w dalszym ciągu stosowane jest zbyt wiele mierników, które są trudno mierzalne lub zmierzenie ich wykonania jest niemożliwe. OECD podkreśla w tym kontekście, że nie należy mierzyć „wszystkiego, za wszelką cenę” 119.

4.4.2. Francja

We Francji jednym z elementów, wspierających ukierunkowanie administracji publicznej na wyniki jest LOLF (Loi Organique relative aux lois de Finance), ustawa konstytucyjna n°2001-692, dotycząca ustaw budżetowych, przyjęta 1 sierpnia 2001 r., a po raz pierwszy zastosowana przy okazji ustawy budżetowej na rok 2006.

Proces sprawozdawczości z realizacji zadań został zintegrowany z cyklem realizacji budżetu poprzez wprowadzenie dwóch nowych

119 Podkreśla to: Performance budgeting in OECD Countries, OECD, 2007, s. 162.

165


typów obowiązkowych dokumentów budżetowych – Projet Annuel de Performances (PAP) oraz Repport Annuel de Performances (RAP).

PAP, czyli roczne plany działania, publikowane są jesienią wraz z ustawą budżetową jako zindywidualizowane aneksy do każdego z programów. Dla danej misji PAP jest źródłem szczegółowego opi-su potrzeby jej realizacji, celów oraz mierników.

RAP, czyli roczne raporty z realizacji działań, są publikowane wiosną wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu. Ich struktura jest w dużym stopniu zbliżona do struktury PAP. RAP skupiają się na przedstawieniu efektów realizacji poszczególnych zadań. Dzięki temu dokument ten staje się podstawą do analizy ex post realizacji ustawy budżetowej.

Jako uzupełnienie do PAP i RAP, LOLF ustanowiła podstawy meto-dycznego wsparcia oraz wytyczne, dotyczące ram kontroli, mające za zadanie pomóc parlamentowi i poszczególnym ministerstwom w tworzeniu budżetu w oparciu o zasady budżetowania zadanio-wego. Stworzono Comité Interministériel d’Audit des Programmes (CIAP), czyli międzyresortowy komitet audytowy programów, jed-nostkę, przeprowadzającą kontrolę jakościową PAP i RAP przed ich przedłożeniem parlamentowi. Celem działania CIAP jest zagwaran-towanie wiarygodności i obiektywności mierników, a także danych, dostarczanych przez poszczególne ministerstwa. Członkami CIAP są kontrolerzy (inspecteurs généraux) z różnych departamentów mi-nisterstw realizujących zadania fi nansowane ze środków budżeto-wych (desygnowani przez ministerstwa), a jego przewodniczącym – osoba, desygnowana przez ministra fi nansów. Dodatkowo, aby ułatwić proces wdrażania systemu budżetowania zadaniowego, opublikowano w czerwcu 2004 r. przewodnik, będący owocem pra-cy administracji, parlamentu oraz krajowego trybunału obrachunko-wego (Cour des Comptes). Jego zadaniem było zilustrowanie zasad projektowania, analizy oraz interpretacji danych, związanych z wy-konywaniem zadań.

W centrum francuskiego systemu kontroli wykonania zadań zna-lazły się mierniki. Metodyka wprowadzona przez LOLF podzieliła je na trzy grupy. Założono, że mierniki powinny odzwierciedlać pod-stawowe wymiary realizacji zadań, zdefi niowane w ramach trzech punktów widzenia: obywateli, użytkowników usług publicznych

166


i podatników. Z tego powodu trzy kryteria stosowane są do pomiaru wykonania zadań: społecznej i gospodarczej efektywności, jakości usług, wydajności. Przykłady ich zastosowania ilustruje Tabela 23.

Tabela 23. Typologia mierników wykonania zadań

Punkt widzenia

Kryterium Przykładowy cel Przykładowy miernik

Obywatel Społeczna i gospodarcza efektywność

Zdrowie: skró-cenie okresu oczekiwania na badanie piersi

Przeciętny czas, jaki, upływa w rozwoju cho-roby, do wykrycia raka piersi.

Użytkownik Jakość usług Policja: skrócenie czasu oczekiwa-nia na interwen-cję policji

Przeciętny czas od za-wiadomienia policji do przyjazdu funkcjonariu-szy na miejsce zdarzenia.

Podatnik Wydajność Drogi: obniżenie kosztów utrzy-mania

Przeciętny koszt utrzy-mania kilometra jezdni.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: F. Bobay, Performance Ba-sed Budgeting in France, International Conference on Performance Based Budgeting – Prospects for Poland, Kraków, 2008.

Wszystkie mierniki, występujące w dokumentach PAP i RAP sto-sowanych od momentu implementacji LOLF, zawierały w defi nicji określenie grupy, do której należą. Zakres zmian poszczególnych grup ilustruje poniższa tabela.

Tabela 24. Udział poszczególnych grup mierników w kolejnych ustawach budżetowych w latach 2006-2008

Rok budżetowyRodzaj miernika 2006 2007 2008

Efektywność 54% 51% 44%Jakość 18% 22% 24%Wydajność 28% 27% 33%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: P. Debrose, Performance and Results Focused Management, Latvian 4th International Public Manage-ment Summer Institute Conference, Riga 2008.

167


Charakterystycznymi cechami mierników występujących we Fran-cji, według wydanego w 2004 r. przewodnika120 były:• odpowiedniość – zdolność mierzenia rezultatów osiągniętych

w praktyce (mierniki muszą być zgodne z celami, powiązane z faktycznym, mierzalnym aspektem spodziewanego rezultatu);

• użyteczność (powinny być możliwe do otrzymania w regularnych odstępach czasu, dawać możliwość porównywania i wykorzysty-wania przez administrację oraz być zrozumiałe);

• solidność (mierniki powinny być trwałe i absolutnie wiarygodne przy jednoczesnym rozsądnym koszcie ich generowania);

• weryfi kowalność i kontrolowalność.

120 The Ministre d’État, Minister of the Economy, Finance and Industry, The Minister of State for the Budget and Budgetary Reform, The National Assembly Finance Com-mittee, The Senate Finance Committee, The State Audit Offi ce, The Interdepartmental Programme Audit Committee, The Performance-Based Approach: Strategy, Objectives, Indicators – A Methodological Guide, June 2004.

Tabela 25. Zmiany ilości zadań i mierników w latach 2006-2008 we Francji

Lata2006 2007 2008

Liczba misjiLiczba programówLiczba działań (podprogramów)Liczba zadań

34132

627

34131608569

34132605551

Ilość zadań na program 4,8 4,3 4,2

Liczba mierników 1284 1173 1151

Zmodyfi kowane mierniki 260 150

Odsetek zmodyfi kowanych mierników

22% 13%

Nowe mierniki 159 155

Odsetek nowych mierników 14% 13%Odsetek niezmodyfi kowanych mierników

64% 74%

Ilość mierników, przypadająca na zadanie

2,0 2,1 2,1

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: P. Debrose, Performance and Results Focused Management, Latvian 4th International Public Manage-ment Summer Institute Conference, Riga 2008.

168


W tabeli 25 przedstawiono zestawienie, ilustrujące zmiany, jakie dokonały się w ilości zadań i mierników w ciągu 3 pierwszych lat stosowania LOLF.

W 2007 r. we francuskim budżecie znalazły się w sumie 1173 mierniki. Ich analiza pod kątem osiągnięcia zakładanych celów po-twierdziła, że 80% mierników było w pełni funkcjonalnych i umoż-liwiło porównanie zakładanych rezultatów (ex ante) z rezultata-mi osiągniętymi (ex post). Pośród tych mierników 58% wykazało znaczną poprawę realizacji zadań (osiągnęły one zakładany cel), 21% wykazało poprawę, ale nie osiągnęło wartości docelowej, a kolejne 21% mierników wskazywało na stagnację lub nieistotne zmiany.

4.4.3. Irlandia

W 1994 r. szef irlandzkiego rządu Albert Reynolds zainicjował program Strategic Management Initiative (SMI), którego jednym z celów stało się przygotowanie reformy zarządzania systemem fi -nansów publicznych. W 1996 r. realizatorzy SMI opublikowali raport Delivering Better Government (o później zmienionej nazwie Mana-gement Information Framework), tworzący podstawy zmian syste-mowych i wyznaczający ich kierunki. Wydany w 1997 r. akt praw-ny Public Service Management Act stał się katalizatorem dalszych zmian, prowadzących w kierunku, zorientowanego na rezultaty bu-dżetowania zadaniowego.

• Pierwszy dokument, skierowany do irlandzkiej administracji centralnej, poświęcony doborowi mierników realizacji zadań wydany został pod nazwą Performance Indicators: a User’s Guide w 2001 r. Zawierał wytyczne, dotyczące doboru mier-ników oraz wyjaśniał podstawowe pojęcia z nimi związane. Jeszcze w tym samym roku wydano kolejny dokument, zaty-tułowany Central Guidance: Performance Indicators and Mea-sures, zawierający informacje, dotyczące doświadczeń innych krajów w tworzeniu mierników wykonania zadań oraz przed-stawiający charakterystykę dobrych mierników. Dokument re-

169


komendował także dobór mierników reprezentujących cechy SMART. Na początku 2003 r. członkowie zespołu Management In-

formation Framework (MIF) przeprowadzili serię wizyt w mini-sterstwach, aby zbadać podejście do rozwijania i implementacji mierników wykonania zadań. Przegląd stosowanych mierników pokazał, że system pomiaru zadań w przeważającym stopniu opierał się na miernikach o naturze ilościowej. W przypadkach ministerstw, które nie prowadziły wewnętrznych konsultacji podczas przygotowania mierników – brak tego procesu obja-wiał się niską funkcjonalnością opracowanych mierników po-miaru wykonania zadań. Doświadczenia pierwszych prac poka-zały także, że najlepszą praktyką przy budowaniu mierników jest tworzenie grup zadaniowych, zajmujących się ich przygo-towywaniem, oraz mogących w przyszłości zajmować się syste-matycznym przeglądem mierników i rekomendowaniem ewen-tualnych poprawek.

Pomimo zapisania uwag, dotyczących systemu opracowywania mierników w Report on Performance Indicators w opublikowa-nym przez MIF w 2004 r., analiza systemu, przeprowadzona 4 lata później przez OECD,121 pokazała, że nadal system opracowywania mierników jest daleki od doskonałości. Podobnie jak w wielu kra-jach OECD, Irlandia nadal cierpi na brak przejrzystych mierników, funkcjonujących w ramach budżetu zadaniowego. Według raportu OECD, uwaga powinna zostać skupiona głównie na poprawie jako-ści mierników oraz systemie zbierania informacji, umożliwiających ich weryfi kację, co z pewnością będzie procesem długotrwałym i wymagającym inwestycji.

W Tabeli 26 zestawiono przykładowe mierniki, zdefi niowane i stosowane obecnie przez wybrane jednostki sektora publicznego w Irlandii.

121 Ireland: Towards an Integrated Public Service, OECD Public Management Re-views, 2008.

170


Tabela 26. Przykłady mierników, stosowanych przez wybrane jednostki sek-tora publicznego w Irlandii

Jednostka sektora publicznego

Obszar polityki

Cel Miernik Wartość docelowa miernika

Ministerstwo Transportu

Bezpie-czeństwo drogowe

Zminima-lizować liczbę ofi ar śmiertelnych wypadków drogowych

Liczba ofi ar śmiertelnych

2008 r.: 02009 r.: 02010 r.: 0

Ministerstwo Sprawiedliwo-ści/Spraw Wewn.

Kontro-lowanie imigracji

Zredukować liczbę niele-galnych imi-grantów

Liczba aresz-towanych nielegalnych imigrantów

2008 r.: 10002009 r.: 8002010 r.: 600

Ministerstwo Edukacji i Na-uki

Badania naukowe

Podnieść wydajność akademickich jednostek badawczych

Liczba artyku-łów, publiko-wanych w cza-sopismach naukowych

2008 r.: 4502009 r.: 5002010 r.: 550

Ministerstwo Sztuki, Spor-tu i Turystyki

Sport Promować 2010 r roz-wój krajowe-go sportu

Liczba meda-li, zdobytych podczas igrzysk olimpijskich, mistrzostw świata i mi-strzostw Eu-ropy

2008 r.: 32009 r.: 62010 r.: 12

Źródło: R. Downes, Presentation: Linking Performance to Policy Planning – Setting Objectives, Department of Finance, Ireland 2008.

4.5. Podsumowanie

Mierniki są sercem budżetu zadaniowego. Muszą być dobrze zaprojektowane, właściwie wdrożone i rzetelnie kontrolowane. Tyl-ko przy przestrzeganiu tych warunków budżetowanie zadaniowe może spełniać pokładane w nim nadzieje na poprawę skuteczno-ści realizacji celów polityki gospodarczej państwa. W tym rozdziale przedstawiony został system pomiaru wykonania zadań oraz głów-

171


ne klasyfi kacje mierników realizacji celów budżetu zadaniowego. Równolegle zaprezentowane zostały najważniejsze metody anali-zy realizacji zadań. Oprócz klasycznej metody, opartej na zasadzie „3 E”, omówione zostało również podejście mikroekonomiczne tzw. Strategicznej Karty Wyników, z powodzeniem stosowane w jednost-kach sektora prywatnego. Sądzimy, że może być ono również uży-teczne dla niektórych wykonawczych instytucji sektora publicznego, zwłaszcza tych, które mają jednorodne zadania i strukturę organi-zacyjną, zbliżoną do struktury przedsiębiorstwa. Ponadto przedsta-wione zostały kryteria doboru mierników do zadań oraz przykłady złych praktyk w tym zakresie. Analizę uzupełnia syntetyczny prze-gląd doświadczeń trzech krajów członkowskich Unii Europejskiej – Holandii, Francji i Irlandii – w obszarze formułowania mierników budżetu zadaniowego.

172

173

Rozdział VBudżet zadaniowy a Polska; uwagi końcowe

Marta Pos tu ła , P io t r Pe rczyńsk i

W trakcie prac nad opracowaniem metodologii budżetu zadanio-wego w Polsce oraz podczas kolejnych etapów jego wdrażania wielo-krotnie analizowane były zagadnienia poruszone we wcześniejszych rozdziałach. Omówiono w nich kwestie dla Polski najbardziej pod-stawowe, takie jak defi nicja budżetu zadaniowego. Zastanawiano się również nad odpowiedziami na fundamentalne pytania o jego zale-ty i wady, czy wręcz o sens wprowadzania tego mechanizmu w na-szym kraju. Gorące spory wywoływały (i nadal wywołują) zagadnienia związane z jego głównymi fi larami – kwestią defi niowania zadań, for-mułowania celów i (zwłaszcza) mierników. Niniejsza publikacja wpi-suje się właśnie w ową ożywioną i jakże istotną z punktu widzenia fi nansów publicznych dyskusję. W krótkim okresie, który minął od rozpoczęcia działań reformatorskich ukierunkowanych na wprowa-dzenie budżetowania zadaniowego w Polsce, pokonano już – mimo metodologicznych trudności – imponujący dystans. Warto przyjrzeć się tej drodze, mając w pamięci propozycje i rozwiązania zawarte w dotychczasowych rozdziałach niniejszej publikacji.

5.1. Prace nad budżetem zadaniowym w Polsce w latach 2006-2008

W pierwszym kwartale 2006 roku rząd polski podjął decyzję, do-tyczącą rozpoczęcia prac nad reformą fi nansów publicznych w za-kresie wprowadzenia nowoczesnej metody budżetowania i zarzą-dzania budżetem państwa, zorientowanej na cele i rezultaty oraz opartej na planowaniu wieloletnim: budżetu zadaniowego. Metoda ta nawiązywać miała do systemów stosowanych w wielu państwach OECD, a w ostatnich latach – również w licznych nowych krajach członkowskich UE.

174


Decyzję tę podjęto dla poprawienia skuteczności, efektywno-ści oraz przejrzystości wydatków budżetu państwa, a więc zasad, ujętych w ustawie o fi nansach publicznych (ufp), w szczególności w art. 35 tej ustawy. Dodatkowym czynnikiem przemawiającym za rozpoczęciem tych prac był fakt, iż wprowadzenie przez kraje nasze-go regionu (przyjęte stosunkowo niedawno do UE) nowych metod budżetowania, zorientowanego na efekty, jest zalecane i promowa-ne przez Komisję Europejską oraz instytucje międzynarodowe (m.in. OECD, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Bank Światowy, ONZ), jako ważny element reformowania systemu fi nansów publicznych w kierunku ich unowocześnienia oraz usprawnienia.

Prace nad reformą rozpoczęto w kwietniu 2006 roku w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, a osobami, które najsilniej zaangażowały się w proces reformatorski byli Teresa Lubińska oraz Zbigniew Derdziuk. W I połowie 2006 r. opracowano pierwszy dokument o charakterze metodycznym, stanowiący zalążek polskiej myśli w zakresie nowo-czesnych metod budżetowania w sektorze fi nansów publicznych.

Ważnym krokiem na drodze do przygotowania odpowiednich warunków dla rozpoczęcia reformy było umieszczenie zapisów, do-tyczących budżetowania zadaniowego w podstawowych dokumen-tach programowych i strategicznych rządu: Krajowym Programie Reform, Strategii Rozwoju Kraju, a także rozpoczęcie starań, by wy-datki na tę reformę zostały ujęte w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego.

Na początku drugiej połowy 2006 r. prace nad reformą weszły w kolejny etap o charakterze operacyjnym, w którego ramach zde-cydowano, aby na podstawie opracowanej metodyki podjąć pio-nierską próbę sporządzenia pierwszego modelu budżetu zadanio-wego państwa w zakresie dwóch części budżetowych: Nauka oraz Szkolnictwo Wyższe.

Biorąc pod uwagę wyjątkowo złożony (i z natury rzeczy – wielo-letni) oraz nowatorski charakter reformy, a także wynikającą z tego potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa systemu fi nansów publicz-nych, szczególnego znaczenia nabrał fakt, iż pierwsze pilotażowe prace nad opracowaniem wydatków w układzie zadaniowym po-stanowiono umieścić w Uzasadnieniu do projektu ustawy budżeto-wej na 2007 r. Było to szczególnie znamienne, zważywszy na to, że

175

Budżet zadaniowy a Polska; uwagi końcowe...

w czasie realizacji wspomnianego pilotażu nie istniały jeszcze żadne prawnie obowiązujące zapisy ustawowe, dotyczące budżetu zada-niowego.

Prace nad projektem obu wspomnianych części budżetowych za-kończono, zgodnie z założonym terminem, we wrześniu 2006 roku, dzięki czemu wynik prac można było umieścić w postaci załącznika do Uzasadnienia do projektu ustawy budżetowej na rok 2007.

Praktykę umieszczania wydatków w układzie zadaniowym utrwa-lono jako obowiązek dla wszystkich dysponentów poprzez nowe-lizację ustawy o fi nansach publicznych (w grudniu 2006 r.), która dotyczyła kwestii rozpoczęcia procesu wdrażania budżetu zadanio-wego poprzez przyjęcie koncepcji sporządzania zadaniowego planu wydatków (art. 124 pkt. 9 ufp). Jednocześnie w tej samej noweliza-cji ufp wprowadzono zapis, stanowiący o obowiązku przedstawia-nia Sejmowi przez Radę Ministrów informacji o wykonaniu zadań, w ramach sprawozdania z wykonania budżetu państwa (art. 158 ust. 2 pkt. 9 ufp).

Zgodnie z art. 124 ufp, dysponenci części budżetowych sporzą-dzili w roku 2007 zadaniowy układ wydatków na 2008 rok w po-dziale na części budżetowe, w ramach których wyodrębniono za-dania i podzadania. Sprawozdanie z realizacji tego układu zostało obligatoryjnie włączone – zgodnie z dyspozycją art. 158 ust. 2 pkt. 9 ufp – do sprawozdania za 2008 rok.

Właśnie ze względu na ową obligatoryjność uznano, iż sporzą-dzenie w 2008 r. sprawozdania z zadaniowego planu wydatków, powstałego w ramach pilotażu na 2007 r. dla części Nauka oraz czę-ści Szkolnictwo Wyższe, ma szczególne znaczenie. Niezwykle istotne było bowiem, aby wypracować doświadczenia krajowe w zakresie sprawozdawczości w układzie zadaniowym w tym zakresie jeszcze przed jej wdrożeniem wobec wszystkich dysponentów.

Na początku 2008 roku zadanie, związane z wdrażaniem budże-tu zadaniowego, zostało przeniesione z Kancelarii Prezesa Rady Mi-nistrów do Ministerstwa Finansów, i w związku z powyższym prace resortu Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego nad sprawozda-niem z pilotażu za 2007 rok były koordynowane od tego momentu przez Ministerstwo Finansów.

176


5.2. Kierunek prac nad metodyką budżetu zadaniowego w roku 2008 i latach następnych

5.2.1. Działania podjęte w 2008 r.

Po przeniesieniu koordynacji wdrażania budżetu zadanio-wego z końcem stycznia 2008 r. do Ministerstwa Finansów kontynuowano szereg działań, rozpoczętych w poprzednim okresie oraz zainicjowano pewne nowe przedsięwzięcia natu-ry operacyjnej i metodologicznej. Zaliczyć do nich należy:• Sporządzenie Harmonogramu prac nad budżetem zada-

niowym na lata 2008 – 2015, zawierającego zestawienie planowanych prac, mających na celu wdrożenie budżetu zadaniowego oraz wieloletniego planowania w budżecie państwa.

• Opracowanie nowej metodologii opartej na funkcjonalnym i zadaniowym układzie budżetu, którą zaprezentowano w Rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 9 maja 2008 roku w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej (czyli w tzw. nocie budżetowej) na rok 2009.

• Przygotowanie podstaw prawnych dla dalszych prac nad budżetem zadaniowym – projekt ustawy o fi nansach pub-licznych.

• Zaprezentowanie (po raz pierwszy) w ustawie budżetowej programów wieloletnich w układzie zadaniowym.

• Opracowanie uzasadnienia do ustawy budżetowej na rok 2009 w układzie zadaniowym, obejmującego wydatki wszystkich dysponentów.

• Przygotowanie projektów w ramach Priorytetu V Dobre Rządze-nie Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Europejskiego Fundu-szu Społecznego, mających na celu wsparcie procesu wdrażania budżetu zadaniowego, w tym: a) Cykl szkoleń dla dysponentów z zakresu wdrażania budżetu

zadaniowego (przeszkolono około tysiąca osób),b) Międzynarodowa Konferencja nt. Budżet zadaniowy – Perspek-

tywy dla Polski w Krakowie.

177


5.2.1.1. Harmonogram prac nad wdrożeniem budżetu zadaniowego w latach 2008-2015

Zaprezentowany poniżej Harmonogram prac nad budże-tem zadaniowym na lata 2008-2015 wymienia niezbędne działania – zmierzające do wdrożenia budżetu zadaniowego, a tym samym – wprowadzenia systemu nowoczesnego zarzą-dzania wydatkami publicznymi w Polsce.

Kamienie milowe2008 r.• przeprowadzenie analizy aktów prawnych na potrzeby wdra-

żania budżetu zadaniowego,• opracowanie podstaw metodologicznych dla wieloletniego

planowania zadaniowego,• przygotowanie założeń do projektów aktów prawnych, re-

gulujących funkcjonowanie budżetu zadaniowego, w tym wieloletniego planowania zadaniowego,

• przygotowanie projektów (realizowanych z udziałem środ-ków UE), mających na celu współfi nansowanie prac nad wdrożeniem budżetu zadaniowego;

2009 r.• sporządzenie metodyki budżetu zadaniowego,• sporządzenie wytycznych do sprawozdań z wykonania bu-

dżetu zadaniowego w układzie funkcjonalnym,• opracowanie założeń do projektu systemu informatycznego,

obsługującego budżet zadaniowy;2010 r.• przygotowanie koncepcji monitoringu wykonywania budże-

tu w nowym układzie funkcjonalnym,• zakończenie I etapu prac nad systemem sprawozdawczym

w ujęciu zadaniowym, umożliwiającym monitoring wydat-ków publicznych;

2011 r.• sporządzenie bazy mierników dla wszystkich funkcji państwa,

178


• zakończenie II etapu prac nad systemem sprawozdawczym w ujęciu zadaniowym, umożliwiającym monitoring wydat-ków publicznych,

• przeprowadzenie pierwszego monitoringu i sprawozdaw-czości budżetu zadaniowego;

2012 r.• sporządzenie równolegle do tradycyjnego budżetu państwa

projektu budżetu zadaniowego (na rok 2013),• wdrożenie metodologii efektywnego zarządzania fi nansami

publicznymi na szczeblu centralnym przy wykorzystaniu wie-loletniego planowania zadaniowego i całościowej bazy mier-ników;

2013 r.• przygotowanie założeń do systemu oceny budżetu zadanio-

wego,• wdrożenie systemu informatycznego obsługującego budżet

zadaniowy;2014 r.• przygotowanie sprawozdania z wykonania budżetu państwa,

obejmującego realizację budżetu zadaniowego za 2013 rok, umieszczonego po raz pierwszy w ustawie budżetowej,

• opracowanie oceny o charakterze ex post z wykonania budżetu zadaniowego na rok 2013 jako narzędzia wspar-cia w procesie opracowywania budżetu państwa na rok 2014;

2015 r.• sporządzenie raportu, dotyczącego oceny wpływu budżetu

zadaniowego na fi nanse publiczne,• rozliczenie projektów, realizowanych w ramach Europejskie-

go Funduszu Społecznego.

Prace cykliczne,wykonywane w każdym roku budżetowym2008-2015• opracowanie zapisów – w zakresie budżetu zadaniowego –

do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegóło-wego sposobu, trybu i terminów opracowania materiałów

179


do projektu ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy (noty budżetowej),

• prace nad wdrożeniem systemu informatycznego, obsługu-jącego budżet zadaniowy (od 2010 do 2012 r.),

• opracowanie materiałów do uzasadnienia do projektu usta-wy budżetowej (do 2011 r.),

• opracowanie bazy mierników dla poszczególnych funkcji państwa (do 2011 r.),

• monitoring realizacji budżetu w układzie zadaniowym (od 2011 roku),

• przygotowanie projektu budżetu w układzie zadaniowym do projektu ustawy budżetowej równolegle do budżetu w ukła-dzie tradycyjnym (od 2012 r.),

• sporządzenie informacji do sprawozdania z wykonania bu-dżetu państwa, zawierającej realizację budżetu zadaniowe-go, umieszczonego w uzasadnieniu do ustawy budżetowej (do 2013 r.),

• przygotowanie sprawozdania z wykonania budżetu państwa, obejmującego realizację budżetu zadaniowego, umieszczo-nego w ustawie budżetowej (od 2014 r.),

• współpraca międzynarodowa w zakresie zagadnień, związa-nych z budżetem zadaniowym i wieloletnim prognozowaniem,

• organizacja konferencji i szkoleń oraz zapewnienie pomocy eksperckiej dla administracji z zagadnień, związanych z bu-dżetem zadaniowym,

• realizacja i obsługa projektów związanych z wdrażaniem bu-dżetu zadaniowego fi nansowanych z funduszy unijnych (Pro-gram Operacyjny Kapitał Ludzki)122.

5.2.1.2. Nowa metodologia, oparta na funkcjonalnym i zada-niowym układzie budżetu

Zadaniowy plan wydatków na lata 2009-2011 został ułożony według 22 podstawowych funkcji państwa, które grupują wy-datki wszystkich dysponentów części budżetowych według pod-

122 http://www.mf.gov.pl/_files_/budzet_zadaniowy/harmonogram_prac_na_bz.pdf

180


stawowych działalności – obszarów polityki, prowadzonej przez państwo.

Dzięki takiemu zagregowanemu układowi wydatków istnieje możliwość uzyskania przejrzystej informacji o całościowym pozio-mie fi nansowania głównych rodzajów działalności państwa. W celu uniknięcia nadmiernej szczegółowości zadań i osiągnięcia odpo-wiedniej przejrzystości budżetu, dla każdej z 22 funkcji wyodręb-niono zadania, które w sposób syntetyczny grupują działania, słu-żące osiągnięciu jednego celu. Przyjęto, że subwencja ogólna dla jednostek samorządu terytorialnego, rezerwy celowe123, rezerwa ogólna oraz składka do budżetu UE, ujęte są w Funkcji 4. „Zarzą-dzanie fi nansami państwa” tak, aby wszystkie wydatki budżetowe przyporządkowane zostały do danych funkcji, a cały budżet pań-stwa przybrał postać zadaniową. Założono ponadto, że zarówno funkcja państwa, jak zadania mogą być realizowane przez wielu dysponentów. Trzeci prezentowany poziom stanowią podzadania, które dysponenci części budżetowych sami zdefi niowali w ramach realizowanych przez siebie zadań.

Taki sposób prezentacji zwiększa przejrzystość budżetu. Korzyści, wynikające z zastosowania nowoczesnego narzędzia zarządzania fi nansami publicznymi, będą możliwe do uzyskania jedynie w przy-padku, kiedy prawidłowo działać będzie mechanizm, zapewniający uzyskiwanie rzetelnych i użytecznych informacji dotyczących sku-teczności i efektywności poszczególnych polityk, a więc danych, mówiących o stopniu osiągnięcia celów wyznaczonych dla poszcze-gólnych obszarów działalności państwa.

Przyjęta przez Ministerstwo Finansów metodologia zwiększa przejrzystość budżetu, a także pozwala uzyskać informację o plano-wanych kosztach realizacji poszczególnych funkcji i zadań państwa (patrz tabela 27).

123 Jedynie niewielka część rezerw celowych przypisana została przez dysponen-tów do zadań na tym etapie prac.

181


Tabela 27. Planowane wydatki budżetu państwa w 2009 według funkcji

Nr Funkcja państwa

Wydatki budżetu państwa

(w mln zł.)1. Zarządzanie państwem 1 756

2.Działalność na rzecz zapewnienia i poprawy bezpieczeństwa wewnętrznego i porządku publicznego 15 749

3. Działalność edukacyjna, wychowawcza i opiekuńcza państwa 13 2354. Zarządzanie fi nansami państwa* 38 0005. Ochrona praw i interesów Skarbu Państwa 1446. Koordynacja polityki gospodarczej kraju 2 662

7.Gospodarka przestrzenna, wspieranie rozwoju budownictwa i mieszkalnictwa 1 453

8. Wspieranie kultury fi zycznej i sportu 7799. Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego 1 526

10. Wspieranie rozwoju polskiej nauki 4 943

11.Działalność na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa zewnętrznego i nienaruszalności granic 18 430

12. Ochrona i poprawa stanu środowiska 1 02013. Zabezpieczenie społeczne i wspieranie rodziny 79 64214. Rynek pracy 1 48015. Prowadzenie polityki zagranicznej 1 48516. Sprawy obywatelskie 1 16317. Zapewnienie równomiernego rozwoju kraju 5 138

18.Działalność państwa na rzecz zapewnienia zasady sprawiedliwości 8 739

19.Budowa, rozbudowa i utrzymanie infrastruktury transportowej 14 304

20. Organizacja opieki zdrowotnej i polityka zdrowotna 4 37721. Prowadzenie polityki rolnej oraz rybackiej 17 32022. Tworzenie i koordynacja polityki 2 800

Rezerwa ogólna, subwencje ogólne dla jst, rezerwy celowe oraz środki własne UE** 85 596

RAZEM 321 745* W tym zarządzanie długiem publicznym (32 792 mln zł.)** W pozycji tej zostały ujęte te rezerwy celowe, których dysponenci nie przypisali do konkretnych zadań w ramach funkcji.Źródło: Uzasadnienie ustawy budżetowej na rok 2009 w układzie zadanio-wym.

182


Po przygotowaniu sprawozdań z wykonania budżetu w układzie zadaniowym, na podstawie informacji o osiąganych rezultatach (miernikach) możliwa będzie ocena skuteczności i efektywności rea-lizowania zadań przez dysponentów.

5.2.1.3. Nowe regulacje prawne w zakresie budżetu zadaniowego w Polsce – zmiany w ustawie o fi nansach publicznych

Pierwsze regulacje prawne w odniesieniu do kwestii, związanych z budżetem zadaniowym znalazły się w nowelizacji ustawy o fi -nansach publicznych, obowiązującej od 8 grudnia 2006 r. Odnosiły się one jednak jedynie do prezentowania – w uzasadnieniu i spra-wozdaniu do ustaw budżetowych – wydatków w układzie zada-niowym. Na ówczesnym etapie wdrażania były one wystarczające, tym niemniej, wraz z rozwojem metodyki budżetu zadaniowego niezbędne jest wprowadzenie do systemu prawodawczego szeregu nowych regulacji w odniesieniu do kwestii, związanych z budżetem zadaniowym. Dlatego też, w projekcie nowej ustawy o fi nansach publicznych podano nową defi nicję budżetu zadaniowego, a także określono, między innymi, regulacje w zakresie:

wieloletniego planowania wydatków w układzie zadaniowym,• opracowania metody klasyfi kacji zadaniowej wydatków we-• dług celów – w układzie funkcjonalnym,ustalania zasad wykonywania rachunkowości zadaniowej (ewi-• dencja wykonania),kontroli efektywności i skuteczności realizacji budżetu zadanio-• wego,ustalania zasad sprawozdawczości zadaniowej.•

Ponadto, nowa ustawa nakłada obowiązek planowania zada-niowego na agencje, państwowe osoby prawne i fundusze celowe. Zgodnie z ustawą Ministerstwo Finansów będzie koordynowało proces zgodności przedkładanych planów w układzie zadaniowym ze strategicznymi dokumentami rządowymi.

Nowa ustawa o fi nansach publicznych wprowadza także Wielo-letni Plan Finansowy Państwa (WPFP), jako plan fi nansowy docho-

183


dów i wydatków budżetu państwa, sporządzany na 4 lata budże-towe w układzie funkcji państwa, zadań budżetowych i podzadań. WPFP zakłada ponadto, że:1. funkcje państwa grupują wydatki jednego obszaru działalności

państwa,2. zadania budżetowe grupują wydatki według celów, 3. podzadania grupują działania, których realizacja wpływa na

osiągnięcie celów, określonych na szczeblu zadania. Jak można zauważyć, zawarte w ufp regulacje w sposób jedno-

znaczny wprowadzają do polskiego sytemu fi nansów publicznych pojęcie budżetu zadaniowego na poziomie nie tylko budżetu pań-stwa, ale także innych jednostek sektora fi nansów publicznych.

5.2.1.4. Programy wieloletnie w ustawie budżetowej w układzie zadaniowym

Zastosowanie zadaniowego planu wydatków do programów wie-loletnich może być sposobem na przegląd i korektę już istniejących planów fi nansowych, a wnioski wynikające z takiego przedsięwzięcia, będą stanowić cenną pomoc natury metodologicznej przy formułowa-niu nowych programów. Jest to przedsięwzięcie złożone z uwagi na fakt bardzo szerokiego wykorzystania programów wieloletnich – za-równo w aspekcie podmiotowym (instytucjonalnym), jak przedmioto-wym, a także dużego zróżnicowania metodologicznego i jakościowe-go dokumentów, które je określają. Programy wieloletnie w obecnym kształcie mają złożoną konstrukcję – często zawarte w ich ramach dzia-łania służą odrębnym celom z punktu widzenia funkcjonalnego ukła-du wydatków. Dlatego też, w prezentowanym wycinku zadaniowego planu wydatków dla programów wieloletnich zdarza się, iż dysponenci umieszczają jeden program kilka razy – w różnych funkcjach, zadaniach i podzadaniach – dążąc do uzyskania zgodności planu z charakterem przedmiotowym działań, wchodzących w skład tego programu. W wie-lu przypadkach takie zróżnicowanie struktury programu wieloletniego jest uzasadnione złożonością i specyfi ką programu, pomaga zarazem w uporządkowaniu i konsolidacji wydatków, służących ogólnym celom strategicznym. Jednakże analiza struktury tych wydatków jest niezbęd-na z punktu widzenia kontroli tej spójności.

184


Dodatkowo, ze względu na potrzebę uzyskiwania jednolicie opra-cowywanych danych o stanie realizacji programów wieloletnich, w ramach przedsięwzięcia, dotyczącego wdrażania budżetowania zadaniowego podjęto inicjatywę, aby w załączniku do ustawy bu-dżetowej, przy poszczególnych celach programów, zamieścić mier-niki, umożliwiające ocenę stopnia osiągnięcia tych celów, a ponadto plan efektów realizacji programów w trakcie ich wykonywania. Przy opracowaniu wkładu do takiego zestawienia wykorzystano infor-macje, zawarte w zadaniowym planie wydatków na lata 2009-2011, który został sporządzony jako część Uzasadnienia do ustawy budże-towej na rok 2009 w układzie zadaniowym, na podstawie dyspozy-cji art. 124 pkt. 9 ustawy o fi nansach publicznych.

5.2.1.5. Opracowanie uzasadnienia do projektu ustawy budże-towej na 2009 r. – wnioski na przyszłość

Prezentowane Uzasadnienie budżetu państwa na 2009 r. w układzie zadaniowym jest efektem przedsięwzięcia, mającego na celu przygoto-wanie przez dysponentów zadaniowego planu wydatków w nowym układzie funkcjonalnym, przy dodatkowym założeniu, iż dokument ten ma po raz pierwszy objąć wszystkich dysponentów budżetu państwa, a także, iż konsekwentnie egzekwowana będzie niezbędna cecha budże-tu zadaniowego – wymóg opracowania planu w ujęciu wieloletnim.

Podjęcie takiego wyzwania było niezbędne z punktu widzenia zapewnienia właściwego tempa i prawidłowości przebiegu reformy. Ze względu na dynamikę wdrażania niezbędnych zmian w założe-niach reformy, a także z uwagi na szczególne nowatorstwo przyję-tych w roku bieżącym rozwiązań, w trakcie dalszych prac nad pro-jektem ustawy budżetowej konieczne będą dodatkowe czynności, mające na celu ujednolicenie, uzupełnienie, a niekiedy nawet korek-tę materiałów opracowanych przez dysponentów.

W roku następnym, na podstawie wyników prac tegorocznych, zo-staną opracowane rozwiązania metodologiczne, doskonalące sposób sporządzania zadaniowych planów wydatków, a także dopracowane będą szczegółowe instrukcje, mające na celu dodatkowe zabezpie-czenie dysponentów przed niejednolitą interpretacją zasad budżeto-wania zadaniowego. W szczególności, dla skutecznej realizacji zało-

185


żonych celów reformy niezbędne jest zapewnienie, aby dysponenci umieszczali wydatki na realizację projektów, fi nansowanych z UE, w poszczególnych funkcjach państwa, wymienionych w nocie budże-towej, zgodnie z ich funkcjonalnym przeznaczeniem, natomiast kosz-ty obsługi tych środków powinny być wpisywane do Funkcji 17. Ta-kie podejście pozwoliłoby z jednej strony na zaprezentowanie w jaki sposób poszczególne źródła wsparcia z UE przyczyniają się do rezul-tatów poszczególnych polityk państwa w Polsce, a z drugiej strony umożliwiłoby przejrzyste i skonsolidowane zaprezentowanie kosztów obsługi funduszy strukturalnych w Polsce. Inną kwestią, która nadal wymaga doskonalenia metodologicznego, jest obszar Funkcji 22. i za-wartych w niej administracyjnych kosztów obsługi instytucji, a także rozważenie sposobu prezentacji dużych wydatków, planowanych na projekty informatyczne, realizowane w każdej funkcji.

Zgodnie z najważniejszym założeniem reformy budżetowania, o której wspominano na wstępie, wykonywanie zadań publicznych powinno przynosić konkretne i celowe (a więc potrzebne z punk-tu widzenia podatnika), a także wymierne pod względem jakościo-wym i ilościowym rezultaty, które będą optymalne w odniesieniu do wydatkowanych przez budżet państwa środków. Analiza struktury budżetu zadaniowego ma docelowo wykazywać te wydatki, któ-re nie spełniają wymogów celowości i efektywności – tj. nie słu-żą osiąganiu założonych celów i wykonywaniu konkretnych zadań i podzadań, a więc powinny stać się w sposób oczywisty oszczęd-nościami budżetu państwa - oszczędnościami, które mają być zuży-te na osiąganie rzeczywistych efektów w zakresie najważniejszych potrzeb państwa i społeczeństwa. Ważny etap prac, niezbędny dla wypracowania narzędzia do takiej analizy, został wykonany w Uza-sadnieniu do projektu ustawy budżetowej na 2009 r. w układzie zadaniowym. Wydatki budżetowe przedstawiono w układzie funk-cjonalnym – uzyskując przejrzystą strukturę poziomu fi nansowania poszczególnych funkcji (głównych rodzajów działalności państwa), co ma szczególne znaczenie w przypadku takich obszarów, jak orga-nizacja opieki zdrowotnej, zabezpieczenia społecznego, informatyki czy nauki i szkolnictwa wyższego124.

124 Uzasadnienie w układzie zadaniowym projektu ustawy budżetowej na 2009 r., s. 107.

186


Praktyczne zastosowanie wdrażanej metody zadaniowej prezen-tacji wydatków jest nadal zadaniem trudnym dla wielu dysponen-tów, co jest związane w dużym stopniu z wysokim nowatorstwem tej metody na gruncie krajowym, a także z brakiem szerszych do-świadczeń administracji rządowej w tym zakresie (zadaniowy plan wydatków sporządzany był w 2008 roku po raz drugi, przy czym – po raz pierwszy dla wszystkich dysponentów). Z tego też względu, w roku obecnym – tak jak w roku ubiegłym – opracowana przez dysponentów struktura budżetu zadaniowego, szczególnie w zakre-sie celów i mierników, wykazywała wiele braków i niedoskonałości – również w zakresie programów wieloletnich.

W zadaniowym planie wydatków na 2008 r. po raz pierwszy spo-rządzono całościową projekcję nie tylko na następny rok budżeto-wy dla wszystkich wydatków, ale także na dwa kolejne lata (tj. na rok 2010 oraz 2011). Przy opracowaniu dokumentu uwzględniono prognozy podstawowych wskaźników makroekonomicznych, za-warte w Programie Konwergencji. Prognozy wskaźników makroe-konomicznych, na których oparto zadaniową projekcję wydatków budżetu państwa na lata 2010-2011 zakładają, iż wzrost PKB wy-niesie 5% w 2010 oraz 4.6% w 2011 r., przy stopie infl acji rzędu 2,5 % w każdym z lat, objętych planem. Jednocześnie przyjmuje się, iż w obu wymienionych latach wzrost przeciętnego nominalnego wy-nagrodzenia brutto w jednostkach sfery budżetowej wyniesie 4,5%. Natomiast wydatki bieżące oraz wydatki majątkowe budżetu pań-stwa, w każdym z dwu kolejnych (po 2009 r.) lat, w ujęciu kasowym, mają zwiększyć się odpowiednio o 2,5%125.

Prezentowany w nowym układzie zadaniowym budżet charakte-ryzuje się, jak już wspominano, funkcjonalna prezentacją wydatków, dzięki grupowaniu ich w hierarchiczną strukturę, która odzwiercied-la gradację wielkości i ważności działań państwa – według okre-ślonego przez dysponentów układu celów. Stopień realizacji celów poszczególnych działań mierzony jest za pomocą wybranych przez dysponentów mierników.

Praktyczna realizacja polityki ewaluacji wydatków publicznych wy-maga zastosowania zobiektywizowanego pomiaru wykonania zadań

125 Bez uwzględniania środków pochodzących z realizacji projektów unijnych.

187


realizowanych za pośrednictwem wydatków publicznych oraz odnie-sienia tego pomiaru do założonych wcześniej celów – dla uzyskania oceny skuteczności i efektywności realizacji tych zadań. Ocena taka powinna być wszechstronna i precyzyjna, a w szczególności powinna odnosić się do kosztowych aspektów osiągnięcia rezultatów zadań. Kluczowym przedsięwzięciem w procesie reformy budżetowania jest stworzenie sprawnego i miarodajnego systemu mierzenia wyników zadań. Ważne doświadczenia w mierzeniu efektów wydatkowanych środków publicznych polska administracja publiczna uzyskała po-przez realizację (i ewaluację) projektów unijnych.

Przy tworzeniu zasad opracowywania zadaniowego planu wy-datków na rok 2009 uznano, iż na tym etapie rozwoju metodologii stosowanie mierników na najwyższym poziomie (funkcji) jest nie-celowe – ze względu na to, że ich pomiar obarczony jest wysokim ryzykiem błędu (z uwagi na realną możliwość wpływu niezależnych czynników zewnętrznych na rezultat mierzonych zadań).

W 2008 r., podczas formułowania zasad w zakresie konstruowa-nia mierników na potrzeby zadaniowego planu wydatków przyjęto, iż cele i odpowiadające im wartości dysponenci określają na pozio-mie zadań i podzadań (dla każdego zadania nie więcej niż dwa cele i trzy odpowiadające im mierniki, dla podzadania zaś – odpowied-nio – dwa cele i jeden miernik). Podkreślono przy tym, iż wszystkie mierniki powinny być konkretne, mierzalne i określone w czasie.

Zgodnie z tymi wymogami, mierniki w zadaniowym planie wy-datków powinny:

• być zdefi niowane w sposób umożliwiający ciągłość ich pomia-ru w wieloletniej perspektywie,

• mierzyć tylko to, na co wykonawca zadania/podzadania ma re-alny wpływ,

• posiadać wiarygodne i szybko dostępne źródło danych,• posiadać wartość bazową, co umożliwia ocenę postępu rze-

czowego/efektywnościowego, osiągniętego w wyniku realiza-cji zadania/podzadania.

Dla zapewnienia spójności dokumentu z wytycznymi Rządu o charakterze strategicznym ustalono zasadę, iż przy formułowaniu każdego z celów i mierników realizacji zadań/podzadań w budżecie zadaniowym zapewnia się ich spójność z poziomami, określonymi

188


w dokumentach strategicznych, właściwych dla polityki danego dys-ponenta.

5.3. Podsumowanie

W niniejszym rozdziale omówione zostały dotychczasowe do-świadczenia w zakresie budżetu zadaniowego w Polsce – począwszy od pierwszych decyzji i regulacji, poprzez zaprezentowanie harmo-nogramu wdrożenia (etapy, kamienie milowe), aż do powstającego ustawodawstwa. Zestawiając to z rozważaniami zawartymi w po-przednich rozdziałach, możemy pokusić się o pewne uogólnienia i wnioski.

Na podstawie analizy harmonogramów wdrożenia budżetu za-daniowego w USA i Francji (rozdział I) widać niezwykłe znaczenie tworzenia adekwatnych regulacji prawnych już na etapie wstęp-nym. To ważna lekcja dla Polski, i stąd tak duży nacisk położony w niniejszym rozdziale na kwestie legislacyjne. Zaprezentowano tu m.in. rozwiązania, jakie znalazły się w nowej ustawie o fi nansach publicznych w kontekście zagadnień metodologicznych z dziedziny budżetu zadaniowego. Wiele udało się już w polskim prawodaw-stwie w kontekście budżetu zadaniowego osiągnąć, wiele jeszcze przed nami. W rozdziale niniejszym odniesiono się również do waż-kich aspektów metodologii, przeanalizowanych w rozdziale II, III i IV. Dyskusja o „fi larach” budżetu zadaniowego (zadaniach, celach i miernikach) przybiera w Polsce coraz żywszą formę, jej usystematy-zowanie staje się wręcz potrzebą chwili. Jednym z nasuwających się wniosków jest to, że w ramach wykonywanych zadań, w pierwszej kolejności nacisk należy położyć na formułowanie celów. – do nich zaś dopasowywać mierniki (nie odwrotnie). Analiza zagranicznych i polskich doświadczeń pozwala na stwierdzenie, że aby skutecznie wdrożyć budżet zadaniowy, niezbędna jest zmiana sposobu myśle-nia o budżetowaniu – tak administracji publicznej, jak i rządzących.

Mamy nadzieję, że niniejsza publikacja sprzyjać będzie dalszej wymianie myśli na ten temat.

189

Aneks 1

Planowanie wieloletnie w wybranych krajach OECD

Podstawową regułą, towarzyszącą planowaniu wieloletniemu, jest zasada corocznego przedstawiania Parlamentowi przez Rząd średniookresowej prognozy fi skalnej, w tym prognozy wydatków. Zawiera ona przewidywane limity dochodów i wydatków oraz sce-nariusze i prognozy rozwoju gospodarki, ewentualnie opis strate-gicznych polityk rządu. Rząd przedkłada tę prognozę Parlamento-wi przed rozpoczęciem prac nad roczną ustawą budżetową. Okres programowania wynosi 3 lata (rok następny i dwa lata) w Hiszpa-nii, Szwecji, Irlandii, Czechach i Słowacji, natomiast 5-letni okres programowania (rok następny i 4 lata) mamy w przypadku Francji, Włoch i Niemiec. Programowanie kwoty wydatków jest zawsze po-przedzone przygotowaniem programów, które zawierają cząstkowe wydatki, planowane przez poszczególnych ministrów w latach na-stępnych.

W części krajów w ostatnich latach wprowadzono w ramach fi nan-sów publicznych niezależną instytucję, jaką jest program wieloletni, któ-rej powierzono prowadzenie w obrębie administracji, wieloletnie pro-gramowanie budżetowe przy zachowaniu zasady realizacji wydatków budżetowych w rocznym budżecie państwa, uchwalonym przez Parla-ment. Przykładowo, we Włoszech od 1999 r. przepisy ustawy, dotyczące budżetu państwa, zakładają ścisły związek pomiędzy założeniami co-rocznego średniookresowego dokumentu programowego, dotyczącego polityki fi skalnej i gospodarczej, oraz przygotowanym przez rząd bu-dżetem wieloletnim z projektem ustawy budżetowej. Limity wydatków w budżecie stanowią część (transzę) wydatków, zaprogramowanych na okres kilkuletni. Natomiast w Hiszpanii coroczne dokonywanie prognoz wydatków wieloletnich przez dysponentów poprzedza przygotowanie rocznej ustawy budżetowej i jest następstwem ustalenia przez Parlament celu stabilizacyjnego.

Przepis hiszpańskiej ustawy generalnej o stabilizacji budżetowej z 2001 r. stwierdza expressis verbis, że przy przygotowaniu budżetu w sektorze publicznym obowiązuje zasada wieloroczności, która po-zostaje w zgodzie z zasadą jednoroczności, dotyczącą zatwierdzania

190

Aneks 1

i wykonania ustawy budżetowej. Z kolei, nowe przepisy francuskie zakładają, że Rząd przedstawia Parlamentowi w specjalnym rapor-cie, złożonym razem z projektem ustawy budżetowej, prognozę do-chodów i wydatków państwa na 4 lata. Prognoza ta jest ujęta także w formie zdezagregowanej, czyli w podziale na misje realizowane przez poszczególnych ministrów. Natomiast w Irlandii rząd ustala poziom prognozowanych wydatków administracji rządowej na dwa następne lata, wyznaczając podział (alokację) środków na progra-my, przy czym Parlamentowi przedkłada tylko projekt rocznej usta-wy budżetowej. W estońskiej z kolei rządowej strategii wydatków wieloletnich przedstawia się zagregowane limity wydatków budże-towych na 4 kolejne lata.

Nieco inne rozwiązanie, wprowadzone przez niektóre kraje, po-lega na implementacji przepisów prawa, dotyczących uchwalenia przez Parlament wraz z projektem ustawy budżetowej średniookre-sowej ramy wydatków (całkowitej kwoty wydatków budżetowych) w następnych latach. Oznacza to, że Parlament przy pracach nad ko-lejnymi rocznymi budżetami będzie musiał wywiązywać się z włas-nych uchwał, dotyczących przyjęcia przedłożonego przez Rząd limitu wydatków w danym roku na lata następne. Tego rodzaju podejście zastosowano chociażby w Australii, gdzie po wielu latach doświad-czeń z wykorzystywaniem prognoz trzyletnich do prac wewnątrz rządu, od połowy lat 80-tych prognozy te są już publikowane bezpo-średnio w dokumentach budżetowych. Prognozy, o których mowa są przygotowywane przy pomocy jasno określonej metodologii, któ-rej zaawansowanie wyraźnie wzrosło po podjęciu decyzji o wykorzy-staniu prognoz jako punktu startowego procesu przygotowywania budżetu na każdy rok. W ostatnich latach prognozy często były wy-korzystywane do wdrażania przepisów, dotyczących przejrzystości fi nansowej, które wymagają od rządu pełnego ujawnienia sytuacji fi nansowej w okresie, poprzedzającym wybory krajowe.

Taki model planowania wieloletniego funkcjonuje chociażby w Danii, gdzie mamy 42 rozdziały budżetu (części budżetowe). Mo-del ten jest uzupełniony o memorandum, które zawiera prognozy wydatków na każdy z celów na okres trzech lat poza rok objęty budżetem. Prognozy te są sporządzane z wykorzystaniem „czyn-ników czynnych”, obejmujących zmiany demografi czne, takie jak

191

Aneks 1

liczba emerytów oraz liczba studentów uczelni wyższych, a także inne czynniki, takie jak wynik umowy politycznej, dotyczącej liczby policjantów oraz poziomu wydatków na programy pomocy zagra-nicznej.

W Holandii natomiast, w uzasadnieniu do budżetu każdego mi-nisterstwa zawarta jest pełna prezentacja średnioterminowej pro-gnozy wydatków, wynikających z polityki, proponowanej przez rząd, z uwzględnieniem założeń makroekonomicznych, na których budżet został oparty. Liczby te są w pełni uzgadniane z prognoza-mi za rok poprzedni poprzez rozłożenie na czynniki pierwsze różnic w różnych czynnikach, takich jak budżety suplementarne, nowa po-lityka proponowana w ustawie budżetowej, zmiany w założeniach makroekonomicznych, etc.

Nieco inne rozwiązanie jest stosowane od drugiej połowy lat 90. w Szwecji. Obejmuje ono uchwalenie przez Parlament tzw. wio-sennej ustawy o polityce fi skalnej państwa, zawierającej limity wy-datków na 3 kolejne lata, które są przedstawiane w podziale na 27 limitów cząstkowych, tzw. polityk publicznych. Zdefi niowane są także warunki i zakres korekt limitów podejmowanych w uzasad-nionych przypadkach, np. w związku ze zmianą wskaźników makro-ekonomicznych czy też nieprzewidzianymi wydarzeniami. Jeśli zaś chodzi o właściwy roczny budżet państwa na rok następny, to Par-lament uchwala go w listopadzie, uwzględniając podjęte na wiosnę decyzje. Podobnie jest w Hiszpanii, gdzie Kortezy uchwalają przed rozpoczęciem prac nad budżetem państwa przedłożony przez rząd wieloletni limit wydatków tzw. cel stabilizacyjny na trzy kolejne lata, który związany jest z wypełnieniem celu, założonego w Programie Stabilizacji.

Przepisy czeskiego prawa budżetowego przewidują uchwalenie przez niższą izbę Parlamentu średniookresowej ramy wydatków na lata n+1 i n+2 wraz z projektem ustawy budżetowej na dany rok (n). Ta rama ma być zgodna ze średniookresowym celem fi skalnym, uchwalonym przez Rząd. Uchwała jest wiążąca dla Parlamentu. Natomiast przepisy słowackiego prawa budżetowego (uchwalone 23 września 2004 r.) przewidują przyjęcie przez Parlament wraz z uchwaleniem rocznego budżetu państwa pakietu projektów bu-dżetu całej administracji publicznej na 3 kolejne lata (w tym budżetu

192

Aneks 1

państwa i budżetów funduszy państwowych oraz jednostek samo-rządu terytorialnego).

Z kolei, w Wielkiej Brytanii, ze względu na specyfi czne rozwiąza-nia ustrojowe tego kraju, mamy do czynienia z niewielkim udziałem Parlamentu w procesie tworzenia i kontroli budżetu. W 1998 r. wy-dzielono dwa tryby planowania i kontroli wydatków budżetowych. Pierwszy – to wydatki, objęte resortowymi limitami (Departmental Expenditure Limit - DEL), które dotyczą przeważającej większości programów rządowych i są planowane na okres trzech kolejnych lat budżetowych. Limity wydatków DEL są poddawane co drugi rok przeglądowi kontrolnemu (Spending Review). Zgodnie z zasadą End-Year Flexibillity ministerstwa mogą przenosić niewykorzystane środ-ki w ramach DEL na następny rok budżetowy. Natomiast drugi tryb stanowią wydatki zarządzane w cyklu rocznym (Annually Managed Expenditure - AME), tj. takie, których planowanie w cyklu 3-letnim uznano za niemożliwe, a dotyczy to m. in. wydatków, związanych z systemem zabezpieczenia społecznego, Wspólną Polityką Rolną, składką do budżetu UE czy dotacjami dla samorządu terytorialnego. W tym trybie wydatki poddawane są przeglądowi kontrolnemu dwa razy do roku.

193

Aneks 2

Tabela. Funkcje w klasyfi kacji zadaniowej na rok 2009

FUNKCJE ZADANIA DYSPONENCI CZĘŚCI UJĘTYCH W KLASYFIKACJI TRADYCYJNEJ

1. Zarządzanie państwem

Obsługa merytoryczna, prawna, organiza-cyjna, fi nansowa, techniczna i kancelaryjno-biurowa organów władzy państwowej1.1. Obsługa merytoryczna, techniczna i kancelaryjno-biurowa Prezydenta Rzeczypo-spolitej Polskiej1.2. Wspieranie Parlamentu i jego organów w zakresie merytorycznym, organizacyjnym, fi nansowym i technicznym1.3. Obsługa merytoryczna, techniczna i kancelaryjno-biurowa Prezesa Rady Mini-strów i Rady Ministrów1.4. Wspieranie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie merytorycznym, organizacyjnym, fi nansowym i technicznym1.5. Organizacja i przeprowadzanie wyborów1.6. Nadzór nad systemem zamówień pub-licznych1.7. Kontrola działalności organów admini-stracji rządowej, Narodowego Banku Polskie-go, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalności, gospodarno-ści, celowości i rzetelności1.8. Obsługa merytoryczna, techniczna i kancelaryjno-biurowaKrajowej Rady Radiofonii i Telewizji1.9. Gromadzenie i zarządzanie dokumenta-mi organów bezpieczeństwa państwa spo-rządzonymi od 22 lipca 1944 r. do 31 grud-nia 1989 r., prowadzenie śledztw w sprawie zbrodni nazistowskich i komunistycznych1.10. Informatyzacja działalności i budowa społeczeństwa informacyjnego

- Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej – część 01,- Kancelaria Sejmu – część 02,- Kancelaria Senatu – część 03,- Trybunał Konstytucyjny – część 06,- Najwyższa Izba Kontroli – część 07,- Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji – część 09,- Krajowe Biuro Wyborcze – część 11,- Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskie-mu – część 13,- Kancelaria Prezesa Rady Ministrów – część 16,- Urząd Zamówień Publicz-nych – część 49,- Rządowe Centrum Legislacji – część 75.

194

Aneks 2

2. Działalność na rzecz za-pewnienia i poprawy bez-pieczeństwa wewnętrzne-go i porządku publicznego

Usługi policyjne, obrona cywilna, usługi po-żarnicze oraz prewencja przeciwpożarowa.2.1. Ochrona obywateli i utrzymanie porząd-ku publicznego2.2. Redukowanie przestępczości i poprawa społecznego poczucia bezpieczeństwa2.3. Strzeżenie praworządności i czuwanie nad ściganiem przestępstw2.4. Ochrona przeciwpożarowa, działalność ratowniczo-gaśnicza oraz zapobiegawcza2.5. Obrona cywilna 2.6. Zapewnienie bezpieczeństwa najważ-niejszym osobom, obiektom i urządzeniom w państwie2.7. Ochrona granicy państwowej i kontrola ruchu granicznego2.8. Informatyzacja działalności i budowa społeczeństwa informacyjnego

- Sprawy wewnętrzne – część 42,- Sprawiedliwość – część 37,- Centralne Biuro Antykorup-cyjne – część 56,- Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego – część 57,- Województwa – część 85,- Budżet, fi nanse publiczne i instytucje fi nansowe – część 19,- Informatyzacja – część 27,- Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów – część 53.

3. Działalność edukacyjna, wychowawcza i opiekuńcza państwa

Opieka i wychowanie, edukacja przedszkol-na i podstawowa oraz szkolnictwo średnie i wyższe.3.1. Podnoszenie poziomu jakości kształcenia i kadr3.2. Zapewnienie powszechności kształcenia 3.3. Działalność opiekuńczo-wychowawcza 3.4. Edukacja dzieci i młodzieży 3.5. Wsparcie procesu nauczania 3.6. Kształcenie zawodowe 3.7. Informatyzacja działalności i budowa społeczeństwa informacyjnego

- Oświata i wychowanie – część 30,- Szkolnictwo wyższe – część 38,- Gospodarka morska – część 21,- Kultura i ochrona dziedzi-ctwa narodowego – część 24,- Obrona narodowa – część 29,- Rolnictwo – część 32,- Sprawiedliwość – część 37,- Środowisko – część 41,- Sprawy wewnętrzne – część 42,- Zabezpieczenie społeczne – część 44,- Zdrowie – część 46,- Województwa – część 85.

195

Aneks 2

4. Zarządzanie fi nansami państwa

Gospodarowanie środkami publicznymi oraz zarządzanie długiem publicznym.4.1. Opracowywanie i wykonywanie budżetu państwa4.2. Opracowanie systemu fi nansowania jednostek samorządu terytorialnego i sfery budżetowej4.3. Realizacja dochodów z podatków bez-pośrednich, pośrednich oraz dochodów niepodatkowych4.4. Egzekucja należności podatkowych i niepodatkowych4.5. Zarządzanie długiem publicznym4.6. Przeciwdziałanie przestępstwom i wy-kroczeniom skarbowym4.7. Koordynowanie i organizowanie współ-pracy fi nansowej, kredytowej i płatniczej z zagranicą4.8. Kontrola podmiotów, wydatkujących środki publiczne4.9. Działania kontrolne w zakresie poboru należności budżetu państwa4.10. Kontrola skarbowa oraz nadzór nad organami kontroli skarbowej4.11. Nadzór nad instytucjami fi nansowymi 4.12. Nadzór nad rynkiem kapitałowym, ubezpieczeniowym, emerytalnym i banko-wym4.13. Obsługa środków własnych Unii Euro-pejskiej 4.14. Informatyzacja działalności i budowa społeczeństwa informacyjnego

- Budżet, fi nanse publiczne i instytucje fi nansowe – część 19,- Obsługa zadłużenia zagra-nicznego – część 78,- Obsługa długu krajowego – część 79,- Rezerwa ogólna – część 81,- Subwencje ogólne dla jednostek samorządu teryto-rialnego – część 82,- Rezerwy celowe – część 83,- Środki własne Unii Europej-skiej – część 84,jak również dysponenci: części 70 – Komisja Nadzoru Finansowego, części 80 – Re-gionalne Izby Obrachunkowe oraz części 85 – Wojewódz-twa.

5. Ochrona praw i intere-sów Skarbu Państwa

Zarządzanie mieniem Skarbu Państwa, m.in.: ochrona interesów Skarbu Państwa, prze-kształcenia własnościowe, nadzór właściciel-ski, zastępstwo procesowe.5.1. Gospodarowanie mieniem Skarbu Pań-stwa 5.2. Zaspokojenie roszczeń majątkowych wobec Skarbu Państwa5.3. Wykonywanie zastępstwa procesowego oraz działalność opiniodawczo-legislacyjna 5.4. Informatyzacja działalności i budowa społeczeństwa informacyjnego

- Skarb Państwa – część 36,- Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa – część 74,- Województwa – część 85.

196

Aneks 2

6. Koordyna-cja polityki gospodarczej kraju

Sprawy gospodarcze i handlowe, turystyka, a także sprawy i usługi, związane z paliwami, energią i telekomunikacją.6.1. Wzrost konkurencyjności gospodarki 6.2. Bezpieczeństwo gospodarcze państwa 6.3. Wspieranie rozwoju i regulacja rynku telekomunikacyjnego i pocztowego6.4. Rozwój i promocja turystyki w kraju i za granicą 6.5. Wykonywanie czynności z dziedziny metrologii i probiernictwa6.6. Wykonywanie czynności z zakresu ochrony własności intelektualnej i przemy-słowej6.7. Organizacja i promocja działalności normalizacyjnej 6.8. Nadzór nad rynkiem energii 6.9. Nadzór i kontrola nad zakładami górni-czymi wydobywającymi kopaliny podstawo-we i pospolite6.10. Dostarczanie rzetelnej, obiektywnej i systematycznej informacji o sytuacji gospo-darczej, demografi cznej i społecznej kraju6.11. Nadzór nad bezpieczeństwem jądro-wym i ochroną radiologiczną6.12. Ochrona konkurencji i konsumentów6.13. Informatyzacja działalności i budowa społeczeństwa informacyjnego

- Gospodarka – część 20,- Łączność – część 26,- Turystyka – część 40,- Urząd Regulacji Energetyki – część 50,- Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów – część 53,- Główny Urząd Statystyczny – część 58,- Wyższy Urząd Górniczy – część 60,- Urząd Patentowy RP – część 61,- Główny Urząd Miar – część 64,- Polski Komitet Normalizacyj-ny – część 65,- Państwowa Agencja Atomi-styki – część 68,- Urząd Komunikacji Elektro-nicznej – część 76,- Budżet, fi nanse publiczne i instytucje fi nansowe – część 19,- Województwa – część 85.

7. Gospodarka przestrzenna, wspieranie rozwoju bu-downictwa i mieszkalni-ctwa

Sprawy i usługi, dotyczące rozwoju budow-nictwa i mieszkalnictwa, jak również w za-kresie zagospodarowania przestrzennego7.1. Gospodarka mieszkaniowa 7.2. Wspieranie rozwoju budownictwa 7.3. Zagospodarowanie przestrzenne 7.4. Realizacja polityki w zakresie geodezji i kartografi i 7.5. Nadzór budowlany 7.6. Informatyzacja działalności i budowa społeczeństwa informacyjnego

- Budownictwo, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa – część 18,- Administracja publiczna – część 17,- Sprawy wewnętrzne – część 42,- Województwa – część 85.

8. Wspieranie kultury fi zycz-nej i sportu

Usługi, związane ze sportem i kulturą fi -zyczną.8.1. Wspieranie sportu powszechnego 8.2. Wspieranie sportu kwalifi kowanego 8.3. Rozwój infrastruktury sportowej 8.4. Informatyzacja działalności i budowa społeczeństwa informacyjnego

- Kultura fi zyczna i sport – część 25,- Województwa – część 85.

197

Aneks 2

9. Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego

Usługi kulturalne i ochrona dziedzictwa na-rodowego, m.in.: funkcjonowanie i wsparcie instytucji kultury i sztuki (bibliotek, muzeów, galerii sztuki, teatrów, sal wystawowych, po-mników, zabytków itp.), produkcja, realizacja i wsparcie imprez kulturalnych w kraju i za granicą (koncertów, produkcji scenicznych i fi lmowych, pokazów sztuki itp.) oraz uro-czystości państwowych, inicjowanie działań na rzecz podtrzymania i rozpowszechniania tradycji narodowej i państwowej, nadzór nad sprawami miejsc pamięci narodowej, grobów i cmentarzy wojennych, pomników zagłady i ich stref ochronnych9.1. Podtrzymywanie i rozpowszechnianie tradycji narodowej i państwowej9.2. Ochrona dziedzictwa narodowego 9.3. Działalność artystyczna i promocja kultury 9.4. Rozbudowa infrastruktury kultury 9.5. Informatyzacja działalności i budowa społeczeństwa informacyjnego

- Kultura i ochrona dziedzi-ctwa narodowego – część 24,- Obrona narodowa – część 29,- Rolnictwo – część 32,- Sprawy wewnętrzne – część 42,- Województwa – część 85.

10. Wspieranie rozwoju pol-skiej nauki

Usługi naukowo-badawcze, m.in.: upo-wszechnianie, promocja oraz popularyzacja nauki, rozbudowa infrastruktury nauki polskiej10.1. Prowadzenie badań naukowych 10.2. Wzmocnienie badań naukowych, służą-cych praktycznym zastosowaniom10.3. Rozbudowa infrastruktury nauki pol-skiej 10.4. Upowszechnianie, promocja oraz popularyzacja nauki 10.5. Informatyzacja działalności i budowa społeczeństwa informacyjnego

- Nauka – część 28,- Polska Akademia Nauk – część 67,- Sprawiedliwość – część 37,- Zdrowie – część 46.

11. Działal-ność na rzecz zapewnienia bezpieczeń-stwa ze-wnętrznegoi nienaruszal-ności granic

Obrona narodowa i zagraniczna pomoc wojskowa.11.1. Obrona Państwa oraz Siły Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej11.2. Wkład Polski do wspólnej obrony w ra-mach NATO i UE oraz wspieranie procesu stabilizacji i operacji humanitarnych11.3. Informatyzacja działalności i budowa społeczeństwa informacyjnego

- Obrona narodowa – część 29,- Gospodarka – część 20,- Agencja Wywiadu – część 59,- Szkolnictwo wyższe – część 38,- Urząd Komunikacji Elektro-nicznej – część 76,- Województwa – część 85.

198

Aneks 2

12. Ochrona i poprawa stanu środo-wiska

Ochrona środowiska, m.in.: wsparcie bu-dowy, funkcjonowania, utrzymania i mo-dernizacji systemów odbioru, przeróbki i składowania odpadów oraz kanalizacyjnych i oczyszczania ścieków – dotacje, kredyty i subsydia, kształtowanie jakości powietrza atmosferycznego i przeciwdziałanie zmia-nom klimatu, kształtowanie, ochrona i racjo-nalne wykorzystanie zasobów wodnych12.1. Kształtowanie bioróżnorodności 12.2. Kształtowanie jakości powietrza at-mosferycznego i przeciwdziałanie zmianom klimatu12.3. Racjonalne gospodarowanie zasobami i strukturami geologicznymi12.4. Zapobieganie powstawaniu odpadów i racjonalne nimi gospodarowanie12.5. Gospodarowanie zasobami wodnymi 12.6. Rozbudowa infrastruktury ochrony środowiska 12.7. Kontrola i monitoring stanu środowi-ska 12.8. Informatyzacja działalności i budowa społeczeństwa informacyjnego

- Środowisko – część 41,- Gospodarka wodna – część 22,- Rolnictwo – część 32,- Województwa – część 85.

13. Zabezpie-czenie spo-łeczne i wspie-ranie rodziny

Zabezpieczenie obywateli w sferze socjalnej oraz opieki nad dzieckiem i rodziną, m.in.: pomoc i integracja społeczna, ubezpiecze-nia społeczne i zaopatrzenie społeczne, świadczenia socjalne, rehabilitacja społeczna osób niepełnosprawnych, wspieranie osób i rodzin, w szczególności znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, a także rodzin wielodzietnych lub niepeł-nych, przeciwdziałanie patologiom i dyskry-minacji w rodzinie13.1. Pomoc i integracja społeczna 13.2. Aktywizacja społeczna osób niepełno-sprawnych 13.3. Ubezpieczenia społeczne 13.4. Sprawy kombatantów i osób represjo-nowanych 13.5. Wspieranie rodziny i przeciwdziałanie dyskryminacji 13.6. Informatyzacja działalności i budowa społeczeństwa informacyjnego

- Zabezpieczenie społeczne – część 44,- Sprawy rodziny – część 63,- Urząd do Spraw Kombatan-tów i Osób Represjonowa-nych – część 54,- Kasa Rolniczego Ubezpie-czenia Społecznego – część 72,- Zakład Ubezpieczeń Spo-łecznych – część 73,- Sądy powszechne – część 15,- Obrona narodowa – część 29,- Sprawiedliwość – część 37,- Szkolnictwo wyższe – część 38,- Sprawy wewnętrzne – część 42,- Polska Akademia Nauk – część 67,- Województwa – część 85.

199

Aneks 2

14. Rynek pracy

Wspieranie zatrudnienia i przeciwdziałanie bezrobociu14.1. Wspieranie zatrudnienia i przeciwdzia-łanie bezrobociu14.2. Wspieranie rozwoju i organizowanie dialogu i partnerstwa społecznego14.3. Budowa nowoczesnych stosunków pracy 14.4. Aktywizacja zawodowa osób niepełno-sprawnych 14.5. Rozwój kadr nowoczesnej gospodarki oraz zwalczanie nierówności na rynku pracy14.6. Informatyzacja działalności i budowa społeczeństwa informacyjnego

- Praca – część 31,- Państwowa Inspekcja Pracy – część 12,- Zabezpieczenie społeczne – część 44,- Województwa – część 85.

15. Prowadze-nie polityki zagranicznej

Administracja spraw i służb zagranicznych, stosunków Rzeczypospolitej Polskiej z innymi państwami oraz z organizacjami międzyna-rodowymi,- reprezentowanie i ochrona interesów RP i jej obywateli oraz polskich osób prawnych za granicą,- koordynacja polityki europejskiej,- współpraca z Polakami, zamieszkałymi za granicą, w tym wspierania polskich instytucji kulturalnych i oświatowych za granicą,- promocja RP i języka polskiego za granicą, w tym działalność gospodarcza, naukowa, kulturalna i sportowa,- przygotowanie i wprowadzanie w życie ustawodawstwa, związanego z polityką zagraniczną,- informatyzacja działalności i budowy społe-czeństwa informacyjnego15.1. Reprezentowanie i ochrona interesów RP za granicą 15.2. Działalność RP na rzecz światowego pokoju, demokracji i rozwoju w świecie15.3. Promocja RP za granicą 15.4. Wspieranie Polonii i Polaków za granicą 15.5. Koordynacja polityki europejskiej 15.6. Informatyzacja działalności i budowa społeczeństwa informacyjnego

- Sprawy zagraniczne – część 45,- Integracja europejska – część 23,- Kancelaria Senatu – część 03,- Gospodarka – część 20,- Praca – część 31,- Szkolnictwo wyższe – część 38,- Zabezpieczenie społeczne – część 44.

200

Aneks 2

16. Sprawy obywatelskie

Obsługa administracyjna obywatela (m.in. ewidencja ludności i wydawanie właściwych dokumentów),- podtrzymywanie tożsamości kulturowej mniejszości narodowych i etnicznych,- obsługa cudzoziemców i ruchów migra-cyjnych,- utrzymanie stosunków między Państwem a kościołem i związkami wyznaniowymi,- ochrona praw człowieka i obywatela,- ochrona praw dzieci, zwłaszcza: prawa do życia i zdrowia, do wychowania w rodzinie, do godziwych warunków socjalnych i prawa do nauki,- sprawowanie funkcji organu wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z za-kresu administracji publicznej, należących do właściwości jednostek samorządu teryto-rialnego,- rozstrzyganie sporów, dotyczących ak-tualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów,- przygotowanie i wprowadzanie w życie ustawodawstwa, związanego ze sprawami obywatelskimi,- informatyzacja działalności i budowy społe-czeństwa informacyjnego16.1. Obsługa administracyjna obywatela 16.2. Podtrzymywanie tożsamości kulturowej mniejszości narodowych i etnicznych16.3. Utrzymanie stosunków między Pań-stwem a kościołem i związkami wyznanio-wymi16.4. Obsługa cudzoziemców i ruchy migra-cyjne 16.5. Ochrona Praw Dziecka 16.6. Ochrona Praw Obywatelskich 16.7. Sprawowanie funkcji organu wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z za-kresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu teryto-rialnego16.8. Informatyzacja działalności i budowa społeczeństwa informacyjnego

- Rzecznik Praw Obywatel-skich – część 08,- Generalny Inspektor Ochro-ny Danych Osobowych – część 10,- Rzecznik Praw Dziecka – część 14,- Administracja publiczna – część 17,- Informatyzacja – część 27,- Sprawy wewnętrzne – część 42,- Wyznania religijne oraz mniejszości narodowe i et-niczne – część 43,- Województwa – część 85,- Samorządowe Kolegia Odwoławcze – część 86.

201

Aneks 2

17. Zapew-nienie rów-nomiernego rozwoju kraju

Doprowadzenie do zrównoważonego wzro-stu gospodarczo-społecznego kraju i wyrów-nywanie szans rozwojowych jego poszcze-gólnych części, poprzez zdynamizowanie rozwoju regionów o największej koncentracji problemów strukturalnych gospodarki, przy jak najefektywniejszym wykorzystaniu przez Polskę środków zagranicznych, głównie unijnych17.1. Wsparcie rozwoju regionalnego kraju17.2. Zarządzanie realizacją Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006 oraz programów i inicjatyw wspólnotowych17.3. Koordynacja realizacji NSRO 2007-2013 oraz zarządzanie programami operacyjnymi17.4. Zarządzanie realizacją programów fi nansowanych z udziałem niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielonej przez państwa członkowskie EFTA17.5. Informatyzacja działalności i budowa społeczeństwa informacyjnego

- Rozwój regionalny – część 34,- Budżet, fi nanse publiczne i instytucje fi nansowe – część 19,- Integracja europejska – część 23,- Środowisko – część 41,- Województwa – część 85,- Instytucje Pośredniczące.

18. Działal-ność państwa na rzecz zapewnienia zasady spra-wiedliwości

Sądownictwo i wymiar sprawiedliwości.18.1. Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości 18.2. Wykonywanie kary pozbawienia wol-ności i tymczasowego aresztowania18.3. Przeciwdziałanie demoralizacji i prze-stępczości wśród nieletnich i stworzenie warunków do powrotu nieletnich do normal-nego życia18.4. Informatyzacja działalności i budowa społeczeństwa informacyjnego

- Sąd Najwyższy – część 04,- Naczelny Sąd Administracyj-ny – część 05,- Sądy powszechne – część 15,- Obrona narodowa – część 29,- Sprawiedliwość – część 37,- Krajowa Rada Sądownictwa – część 52.

202

Aneks 2

19. Budowa, rozbudowa i utrzymanie infrastruktury transportowej

Budowa, rozbudowa i utrzymanie infra-struktury drogowej, kolejowej, lotniczej oraz wodnej19.1. Rozwój infrastruktury dróg i bezpie-czeństwo transportu drogowego19.2. Rozwój transportu kolejowego i inter-modalnego 19.3. Rozwój i bezpieczeństwo transportu lotniczego i infrastruktury lotniczej19.4. Rozwój i administrowanie żeglugi śródlądowej 19.5. Regulacja rynku transportu drogowe-go, kolejowego, lotniczego oraz wodnego19.6. Nadzór nad bezpieczeństwem trans-portu drogowego, kolejowego, lotniczego oraz wodnego19.7. Bezpieczeństwo w obszarach morskich 19.8. Informatyzacja działalności i budowa społeczeństwa informacyjnego

- Gospodarka morska – część 21,- Transport – część 39,- Urząd Transportu Kolejowe-go – część 71,- Województwa – część 85.

20. Organi-zacja opieki zdrowotnej i polityka zdrowotna

Organizacja opieki zdrowotnej- zapewnienie dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej,- administracja spraw i usług w zakresie polityki zdrowotnej,- ustalanie standardów dla personelu me-dycznego i paramedycznego oraz dla szpitali, klinik, przychodni i innych jednostek, realizu-jących świadczenia zdrowotne,- ochrona zdrowia,- procedury medyczne,- programy zdrowotne,- polityka lekowa państwa,- nadzór nad jakością i obrotem produktami leczniczymi, wyrobami medycznymi i pro-duktami biobójczymi,- promocja zdrowia,- przygotowanie i wprowadzanie w życie ustawodawstwa, związanego z polityką zdrowotną,- informatyzacja działalności i budowa społe-czeństwa informacyjnego,- nadzór sanitarno-epidemiologiczny20.1. Zapewnienie dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej 20.2. Promocja zdrowia 20.3. Realizacja polityki lekowej państwa 20.4. Nadzór nad jakością i obrotem pro-duktami leczniczymi, wyrobami medycznymi i produktami biobójczymi20.5. Nadzór sanitarno-epidemiologiczny 20.6. Informatyzacja działalności i budowa społeczeństwa informacyjnego

- Zdrowie – część 46,- Obrona narodowa – część 29,- Sprawy wewnętrzne – część 42,- Województwa – część 85.

203

Aneks 2

21. Prowadze-nie polityki rolnej oraz rybackiej

Poprawa konkurencyjności gospodarki rolno-żywnościowej, zrównoważony rozwój obszarów wiejskich oraz rynku produktów rybołówstwa21.1. Wspieranie rozwoju produkcji roślinnej i ochrona roślin uprawnych21.2. Wspieranie rozwoju produkcji zwierzę-cej i hodowli zwierząt21.3. Ochrona zdrowia i dobrostanu zwie-rząt oraz zdrowia publicznego w zakresie weterynarii21.4. Kształtowanie ustroju rolnego państwa 21.5. Wspieranie rozwoju infrastruktury wsi 21.6. Wspieranie rybactwa śródlądowego i rybołówstwa morskiego21.7. Realizacja Wspólnej Polityki Rolnej i Rybackiej 21.8. Nadzór nad zdrowotną jakością środ-ków spożywczych pochodzenia zwierzęcego w miejscach ich pozyskiwania, wytwarzania, przetwarzania i składowania21.9. Informatyzacja działalności i budowa społeczeństwa informacyjnego

- Rolnictwo – część 32,- Rozwój wsi – część 33,- Rynki rolne – część 35,- Rybołówstwo – część 62,- Województwa – część 85.

22. Tworzenie i koordynacja polityki

Obejmuje działania, mające charakter wspólny dla zadań realizowanych w zakresie całej części budżetowej lub danej jednostki realizującej po-szczególne zadania, których nie udaje się przypisać do żadnego z zadań, wyodrębnionych w ramach pozostałych 21 funkcji. Zalicza się tu przede wszystkim działalność, związaną z zarządzaniem, koordynacją merytoryczną działalności oraz planowaniem strategicznym i operacyjnym, jak również działania mające na celu zapewnienie odpowiedniej obsługi administracyjnej i technicznej dysponenta22.1. Koordynacja merytoryczna działalności, planowania strategicznego i operacyjnego22.2. Obsługa administracyjna 22.3. Obsługa techniczna 22.4. Informatyzacja działalności i budowa społeczeństwa informacyjnego

Źródło: opracowanie własne w oparciu o załącznik nr 63 do noty budże-towej na rok 2009 oraz Uzasadnienie do ustawy budżetowej na rok 2009 w układzie zadaniowym, Rada Ministrów, Warszawa 2008.

204

Aneks 3

Przykładowe wykorzystanie macierzy ocen poprawności formułowania celów budżetu zadaniowego

Spróbujmy teraz zastosować macierz ocen poprawności formu-łowania celów budżetu zadaniowego w odniesieniu do kilku wy-branych przykładów celów. Cele te zostały zaproponowane przez uczestników warsztatów zorganizowanych w Warszawie dla przed-stawicieli polskich instytucji rządowych126. Poniższe oceny mają cha-rakter przykładowy, oparty jedynie na wyrywkowych danych doty-czących zaproponowanego celu. W związku z tym nie wypełnimy całej macierzy (odpowiadając na 25 pytań), lecz wskażemy tylko na niektóre elementy oceny.

Przykład 1. Proponowany cel: Stworzenie podstaw do two-rzenia „Koszyka gwarantowanych świadczeń opieki zdro-wotnej”

Skrócona analiza

Pytanie 1.1: Sformułowanie niejasne; nie wiadomo, czym są „podstawy” i jakie mają znaczenie. Pytanie 1.2: Całkowicie niejasny podział na zadania. Pytanie 2.2, 2.3: Niejasność interpretacyjna nie daje podstaw do weryfi kacji, podziału na mierzalne zadania szcze-gółowe. Pytanie 3.1: Może oznaczać dialog polityczny i społeczny. Pytanie 4.1: Wynika z realistycznej oceny możliwości i zadań pań-stwa. Pytanie 4.2: Podmioty realizujące mają rzeczywisty wpływ na sytuację.

Pozostałe pytania: Brak informacji do oceny.

126 Wybrane przykłady oparte są na materiałach dostarczonych przez European Centre for Public Financial Management – EIPA Antenna Warsaw, z warsztatów, pro-wadzonych w roku 2008.

205

Aneks 3

Macierz ocen poprawności formułowania celów budżetu zada-niowego

Isto

tnoś

ć

Ope

raty

wno

ść

Konc

entr

acja

sił

Zrów

now

ażen

ie

potr

zeb

Kom

plek

sow

ość

Konkretność Pyt.1.1: - Pyt.1.2: - Pyt.1.3: ? Pyt.1.4: ? Pyt.1.5: ?

Mierzalność Pyt.2.1: ? Pyt.2.2: - Pyt.2.3: - Pyt.2.4: ? Pyt.2.5: ?

Akceptowalność Pyt.3.1: + Pyt.3.2: ? Pyt.3.3: ? Pyt.3.4: ? Pyt.3.5: ?

Realistyczność Pyt.4.1: + Pyt.4.2: + Pyt.4.3: ? Pyt.4.4: ? Pyt.4.5: ?

Ograniczenie czasowe

Pyt.5.1: ? Pyt.5.2: ? Pyt.5.3: ? Pyt.5.4: ? Pyt.5.5: ?

Uwaga: oznaczenie „+” oznacza pozytywną odpowiedź, „-” ne-gatywną, „?” brak informacji do oceny.

Wniosek: W sposobie sformułowania celu zawarte jest wiele nie-prawidłowości, co każe odrzucić propozycję.

Przykład 2. Proponowany cel: Zapewnienie funkcjonowania infrastruktury informatycznej

Skrócona analiza

Pytanie 1.2: Całkowicie niejasny podział na zadania. Pytanie 2.1, 2.2, 2.3: Możliwe do weryfi kacji, podziału na mierzalne zadania szczegółowe. Pytanie 4.2: Podmioty realizujące mają rzeczywisty wpływ na sytuację.


206

Aneks 3


Isto

tnoś

ć

Ope

raty

wno

ść

Konc

entr

acja

sił

Zrów

now

ażen

ie

potr

zeb

Kom

plek

sow

ość

Konkretność Pyt.1.1: ? Pyt.1.2: - Pyt.1.3: ? Pyt.1.4: ? Pyt.1.5: ?

Mierzalność Pyt.2.1: + Pyt.2.2: + Pyt.2.3: + Pyt.2.4: ? Pyt.2.5: ?

Akceptowalność Pyt.3.1: ? Pyt.3.2: ? Pyt.3.3: ? Pyt.3.4: ? Pyt.3.5: ?

Realistyczność Pyt.4.1: ? Pyt.4.2: + Pyt.4.3: ? Pyt.4.4: ? Pyt.4.5: ?



Wniosek: Sformułowanie celu w niewielkim stopniu spełnia za-sadę operatywności. Jego istotność jest niejasna. Propozycja celu do powtórnego przemyślenia.

Przykład 3. Proponowany cel: Udział w zaspokojeniu po-trzeb rynku pracy

Skrócona analiza

Pytanie 1.1: Sformułowanie niejasne; nie wiadomo, o jakie po-trzeby chodzi i jakie mają znaczenie. Pytanie 1.2: Całkowicie niejas-ny podział na zadania. Pytanie 2.2, 2.3: Niejasność interpretacyj-na nie daje podstaw do weryfi kacji, podziału na mierzalne zadania szczegółowe.


207

Aneks 3


Isto

tnoś

ć

Ope

raty

wno

ść

Konc

entr

acja

sił

Zrów

now

ażen

ie

potr

zeb

Kom

plek

sow

ość

Konkretność Pyt.1.1: - Pyt.1.2: - Pyt.1.3: ? Pyt.1.4: ? Pyt.1.5: ?



Realistyczność Pyt.4.1: ? Pyt.4.2: ? Pyt.4.3: ? Pyt.4.4: ? Pyt.4.5: ?



Wniosek: W sposobie sformułowania celu zawarte jest wiele nie-prawidłowości, co każe odrzucić propozycję (sugestia: cel powinien być skonkretyzowany).

Przykład 4. Proponowany cel: Zwiększenie dostępności do nowoczesnych metod leczenia. Poprawa zdrowia społeczeń-stwa, zwiększenie liczby transplantacji narządów i szpiku.

Skrócona analiza

Pytanie 1.1: Sformułowanie sprzeczne z wszelkimi zasadami for-mułowania celów: pomieszane cele ogólne i szczegółowe, działania i efekty. Pytanie 1.2, 1.3: Całkowicie niejasny podział na zadania, hierarchizacja. Pytanie 2.2: Zły zapis nie daje podstaw do pełnej we-ryfi kacji. Pytanie 4.1, 4.2: Część ogólna zapisu kłóci się z realistyczną oceną możliwości i zadań państwa; nie daje podstaw do założenia, że podmioty realizujące mają rzeczywisty wpływ na sytuację.


208

Aneks 3


Isto

tnoś

ć

Ope

raty

wno

ść

Konc

entr

acja

sił

Zrów

now

ażen

ie

potr

zeb

Kom

plek

sow

ość

Konkretność Pyt.1.1: - Pyt.1.2: - Pyt.1.3: - Pyt.1.4: ? Pyt.1.5: ?

Mierzalność Pyt.2.1: ? Pyt.2.2: - Pyt.2.3: ? Pyt.2.4: ? Pyt.2.5: ?


Realistyczność Pyt.4.1: - Pyt.4.2: - Pyt.4.3: ? Pyt.4.4: ? Pyt.4.5: ?



Wniosek: W sposobie sformułowania celu zawarte jest wiele nie-prawidłowości, co każe odrzucić propozycję (sugestia wyraźniejsze-go wyodrębnienia celów).

Przykład 5. Proponowany cel: Podnoszenie dobrobytu konsumentów poprzez ochronę i tworzenie warunków dla funkcjonowania konkurencji oraz wzmocnienie konkuren-cyjności przedsiębiorstw, działających na terytorium Polski, co przyczynia się do rozwoju gospodarczego kraju.

Skrócona analiza

Pytanie 1.1: Sformułowanie sprzeczne z zasadami formułowania celów: pomieszane bardzo różne cele. Pytanie 1.2, 1.3: Całkowicie niejasny podział na zadania, brak podstaw do hierarchizacji. Pytanie 2.2, 2.3: Niejasność interpretacyjna nie daje podstaw do weryfi kacji, podziału na mierzalne zadania szczegółowe.


209

Aneks 3


Isto

tnoś

ć

Ope

raty

wno

ść

Konc

entr

acja

sił

Zrów

now

ażen

ie

potr

zeb

Kom

plek

sow

ość

Konkretność Pyt.1.1: - Pyt.1.2: - Pyt.1.3: - Pyt.1.4: ? Pyt.1.5: ?






Wniosek: W sposobie sformułowania celu zawarte jest wiele nie-prawidłowości, co każe odrzucić propozycję (sugestia: rozbicie na dwa cele, sformułowane w sposób bardziej precyzyjny i umożliwia-jący operacjonalizację i weryfi kację).

Przykład 6. Proponowany cel: Sprawdzanie terminowości składania deklaracji i wpłacania zadeklarowanych podat-ków, stwierdzanie formalnej prawidłowości deklaracji.

Skrócona analiza

Pytanie 1.1: Cel sformułowany w sposób niepoprawny (czynność sprawdzania nie jest celem!) Pytanie 2.1, 2.2: Niejasność interpreta-cyjna nie daje podstaw do weryfi kacji, podziału na mierzalne zada-nia szczegółowe.


210

Aneks 3


Isto

tnoś

ć

Ope

raty

wno

ść

Konc

entr

acja

sił

Zrów

now

ażen

ie

potr

zeb

Kom

plek

sow

ość

Konkretność Pyt.1.1: - Pyt.1.2: ? Pyt.1.3: ? Pyt.1.4: ? Pyt.1.5: ?

Mierzalność Pyt.2.1: - Pyt.2.2: - Pyt.2.3: ? Pyt.2.4: ? Pyt.2.5: ?





Wniosek: W sposobie sformułowania celu zawarte jest wiele nie-prawidłowości, co każe odrzucić propozycję (sugestia: celem powi-nien być np. wzrost dyscypliny płatników).

211

Noty o autorach

Dr Marek Chrzanowski, adiunkt w Katedrze Polityki Gospodarczej Szko-ły Głównej Handlowej, kierownik Podyplomowych Studiów Admi-nistrowania Funduszami Unijnymi w SGH, członek Rady Naukowej Kolegium Zarządzania i Finansów SGH, przewodniczący Sekcji Bi-znesu Międzynarodowego Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego, redaktor prowadzący półrocznika „Polityka Gospodarcza”.

Prof. dr hab. Krzysztof Marczewski, profesor w Szkole Głównej Han-dlowej w Warszawie, kierownik Katedry Polityki Gospodarczej SGH, b. wiceprezes Głównego Urzędu Statystycznego.

Prof. dr hab. Witold M. Orłowski, dyrektor Szkoły Biznesu Politech-niki Warszawskiej, b. szef zespołu doradców ekonomicznych Pre-zydenta RP, współzałożyciel Niezależnego Ośrodka Badań Ekono-micznych NOBE, główny doradca ekonomiczny Pricewaterhouse-Coopers Polska, członek licznych rad nadzorczych, wiceprzewod-niczący Rady Powierniczej Muzeum Narodowego w Warszawie, w przeszłości: doradca Głównego Negocjatora członkostwa Polski w Unii Europejskiej, członek Rady Makroekonomicznej Ministra Fi-nansów.

Prof. dr hab. Stanisław Owsiak, kierownik Katedry Finansów Uniwer-sytetu Ekonomicznego w Krakowie, członek Rady Polityki Pienięż-nej, kierownik Studium Skarbowości, b. Wiceprzewodniczący Rady Strategii Społeczno-Gospodarczej przy Prezesie Rady Ministrów, b. ekspert Komisji Polityki Gospodarczej, Budżetu i Finansów oraz Ko-misji Finansów Publicznych Sejmu RP, b. członek Społecznej Rady Planowania, b. członek Głównej Komisji Orzekającej przy Ministrze Finansów w sprawach o naruszenie dyscypliny fi nansów publicz-nych, członek Komitetu Nauk Ekonomicznych PAN.

Dr Piotr Perczyński, Koordynator Krajowy Budżetu Zadaniowego w MF. Stypendysta uniwersytetów w Oksfordzie, Amsterdamie i (post-doc) w Lejdzie, pracownik ISP PAN, Doradca, Szef Doradców i Szef Gabinetu Politycznego Wiceprezesa Rady Ministrów i Ministra Finansów, koordynator, menedżer projektu i wykładowca w Eu-ropejskim Instytucie Administracji Publicznej (2006–2009). Autor publikacji z zakresu politologii i fi nansów publicznych.

212

Noty o autorach

Mgr Andrzej Pogoda, główny specjalista kontroli państwowej w Najwyższej Izbie Kontroli w Warszawie, doktorant w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie

Dr Marta Postuła, Dyrektor Departamentu Reformy Finansów Publicz-nych w MF, reprezentantka Polski w grupie Senior Budget Offi -cials przy Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju – OECD, uprawniony audytor wewnętrzny jednostek sektora fi nansów publicznych, Członek Grupy Roboczej ds. Jakości Finansów Pub-licznych działającej przy Komitecie Ekonomicznym Unii Europej-skiej Autorka publikacji z zakresu fi nansów publicznych.

Dr Katarzyna Stabryła-Chudzio, adiunkt w Katedrze Finansów (Za-kład Polityki Finansowej) na Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie, absolwentka DESS (Diplôme des Etudes Supérieures Spécialisées en Management Territorial) – Francusko-Polskich Studiów Podyplomowych w zakresie Administracji Publicznej i Zarządzania Terytorialnego (Akademia Ekonomiczna w Krakowie i Université des Sciences et Technologies de Lille, Institut d’Administration des Enterprises), staże naukowe: w Szwecji na Uniwersytecie Sztokholmskim, we Francji na Uniwersytecie Pierre Mendès France oraz w Instytucie Urbanistyki w Grenoble, a także Université des Sciences et Technologies de Lille (w ramach progra-mu Sokrates).

213

Bibliografi a

1. Allen R., Tommasi D., Managing Public Expenditure. A Referen-ce Book for Transition Countries, OECD 2001.

2. Babbie E., Badania społeczne w praktyce, Wydawnictwo Na-ukowe PWN, Warszawa 2004.

3. Bobay F., Performance Based Budgeting in France, International Conference Performance Based Budgeting – Prospects for Po-land, Kraków 2008.

4. Borodo A., Samorząd terytorialny, system prawno-fi nansowy, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1997.

5. Borodo A., Samorząd terytorialny. System prawno-fi nansowy, Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004.

6. Boston, J., Martin J., Pallot J., Walsh P., Public Management: The New Zealand Model, Oxford University Press, Auckland 1996.

7. Bouvier M., Esclassan M. Ch., Lassale J.-P., Finances publiques, LGDJ, coll. Manuel, Paryż 2006.

8. Budżet władz lokalnych, red. S. Owsiak, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2002.

9. Budżet zadaniowy w Polsce, red. T. Lubińska, Difi n, Warszawa 2007.

10. Lubińska T. (red.): Budżet zadaniowy w Polsce. Reorientacja z wydatkowania na zarządzanie pieniędzmi publicznymi, Difi n, Warszawa 2007,

11. Debets R., Performance Budgeting in the Netherlands, OECD Journal on Budgeting Volume 7 – No. 4, 2007.

12. Debets R., Vossers H., Program budgeting in the Netherlands, www.worldbank.org/INTMEXICOINSPANISH/Resources/3-1Hel-merVossersFinal.pdf

13. Debrose P., Performance and results focused management, Latvian 4th International Public Management Summer Institute Conference, Riga 2008.

14. Downes R., Presentation: Linking Performance to Policy Planning – Setting Objectives, Department of Finance, Ireland 2008.

15. Druckner P.F., Myśli przewodnie, MT Biznes, Warszawa 2008.16. European Commission, Indicators for monitoring and evaluation –

an indicative methodology, Working Paper nr 3, Bruksela 1988.

214

Bibliografi a

17. Evaluating EU Activities. A practical guide for the Commission services, Offi ce for Offi cial Publications of the European Com-munities, European Commission 2004.

18. Gaudemet J.M., Molinier J., Finanse publiczne, PWN, Warszawa 2000.

19. Glosariusz terminów dotyczących kontroli i audytu w admini-stracji publicznej, Najwyższa Izba Kontroli, Warszawa 2005.

20. Goldratt E.M., Cox J., The goal: a process of ongoing improve-ment, North River Press, Great Barrington 1992.

21. Guide pratique de la déclinaison des programmes, Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie, Paris 2005, s. 2.

22. Guide pratique de la LOLF, Ministère de l’Economie, des Finan-ces et de l’Industrie, Paris 2006.

23. Guziejewska B., Kontrowersje w ocenie niezależności fi nanso-wej samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2005, nr 7-8.

24. Ireland: Towards an Integrated Public Service, OECD Public Ma-nagement Reviews, 2008.

25. Izdebski H., Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działal-ności, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006.

26. Jastrzębska M., Ograniczenia prowadzenia polityki budżetowej przez jednostki samorządu terytorialnego, Finanse Komunalne 2004, nr 9.

27. Jastrzębska M., Polityka budżetowa jednostek samorządu te-rytorialnego, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2005.

28. Kaplan R.S, Norton D.P., The balanced scorecard: measures that drive performance, Harvard Business Review, Jan – Feb. 1992.

29. Kornberger-Sokołowska E., Realizacja zasady adekwatności w procesach decentralizacji fi nansów publicznych, Samorząd Terytorialny 2001, nr 3.

30. Lee R. D., Johnson R. W., Public Budgeting Systems, Aspen Pub-lishers, Inc., Gaithersburg, Maryland 1994.

31. Levin H.M., McEwan P.J., Cost - Effectiveness Analysis Methods and Applications, Sage Publications, USA 2001.

32. Malchione R., Making Performance Measurement Perform, w: The Boston Consulting Group on Strategy, red. C.W.Stern,

215

Bibliografi a

M.S.Deimler, John Wiley & Sons, Hoboken 2006.33. Malinowska-Misiąg, E., Misiąg, W., Finanse publiczne w Polsce,

LexisNexis, Warszawa 2007, 34. Managing Public Expenditure. A Reference Book for Transition

Countries, red. Allen R., Tommasi D., OECD, Paris 2001. 35. Misiąg M., Planowanie budżetowe w samorządach, Municipium

S.A., Warszawa 2005.36. Opracowanie dotyczące wyjazdu studyjnego przedstawicieli Mi-

nisterstwa Finansów do Królestwa Niderlandów, realizowanego jako szkolenie: Wzorce budżetów zadaniowych, rozwiązania zagraniczne na przykładzie Holandii, Ministerstwo Finansów, Warszawa 2008.

37. Owsiak S., Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005.

38. Performance budgeting in OECD Countries, OECD 2007.39. Pietrzak, B., Polański, Z., Woźniak, B., System fi nansowy w Pol-

sce, tom 2, PWN, Warszawa 2008, 40. Pietrzyk I., Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w pań-

stwach członkowskich, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warsza-wa 2000.

41. Policy Budgets and Policy Accountability: Final Report. Lessons from Practice, Interministerial Consultations for Financial and Economic Affairs (IOFEZ), Ministry of Finance, France 2004.

42. Robinson, M., Performance Budgeting Models and Meanisms, w: Performance Budgeting (red.) M. Robinson, IMF 2007,

43. Stabryła A., Zarządzanie strategiczne w teorii i praktyce fi rmy, PWN, Warszawa 2000.

44. Supernat, J., Administracja publiczna w świetle koncepcji New Public Management, Uniwersytet Wrocławski 2005,

45. Swianiewicz P., Planowanie budżetowe w jednostkach samorządu terytorialnego - teoria i praktyka, Finanse Komunalne 2004, nr 6.

46. Tomkiewicz, J., Polityka fi skalna w Polsce. Stymulator wzrostu czy źródło problemów, w: Strategia szybkiego wzrostu gospo-darczego w Polsce, (red.) Grzegorz W. Kołodko, Wydawnictwo WSPiZ Warszawa 2004,

47. The Ministre d’État, Minister of the Economy, Finance and Industry, The Minister of State for the Budget and Budgetary Reform, The

216

Bibliografi a

National Assembly Finance Committee, The Senate Finance Com-mittee, The State Audit Offi ce, The Interdepartmental Programme Audit Committee, The Performance-Based Approach: Strategy, Objectives, Indicators – A Methodological Guide, June 2004.

48. Vade-mecum pour la gestion budgétaire en Palier 2006 dans les services déconcentrés, Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie, Paris 2005.

49. van Nispen F. K. M., Posseth J. J. A., Performance Budgeting in the Netherlands: Beyond Arithmetic, OECD Journal on Budge-ting Volume 6 – No. 4, 2006, s. 37-62.

50. van Nispen F. K. M., Posseth J. J. A., Performance Budgeting in The Netherlands: From Policy Budget to Accounting for Policy, Paper delivered at the 2nd Transatlantic Dialogue, A Performing Public Sector, Leuven 2006.

51. W. Artley W., Stroh S., The Performance-Based Management. Establishing an Integrated Performance Measurement System, 2001 r. The Performance-Based Management, Training Resour-ces and Data Exchange Performance-Based Management Spe-cial Interest Group, 2001.

52. Walczak M. (red.), Analiza fi nansowa w zarządzaniu współczes-nym przedsiębiorstwem, Centrum Doradztwa i Informacji Difi n sp. z o.o., Warszawa 2007.

53. Wernik A.: Finanse Publiczne (cele, struktury, uwarunkowania), Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2007,

54. Wybrane informacje na temat budżetu zadaniowego (VAN BE-LEIDSBEGROTING TOT BELEIDSVERANTWOORDING) w Króle-stwie Niderlandów, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Depar-tament Budżetu Zadaniowego, Warszawa 2006.

55. Wzorowy urząd, czyli jak usprawnić administrację samorzą-dową, jak mierzyć jej zadania i wyniki, red. W. Misiąg, IBnGR, Gdańsk 2005.

56. Zarządzanie w samorządzie terytorialnym. Najlepsze praktyki, M. Zawicki, S. Mazur, J. Bober (red.), Małopolska Szkołą Admi-nistracji Publicznej Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Mini-sterstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Kraków 2004.

217

Dokumenty i akty prawne:

1. Annual Output Statement 2007, For Health Group of Votes..2. Annual Output Statement 2008, Art, Sports and Tourism Mini-

sterial Vote Group..3. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997

roku (Dz. U. nr 78, poz.483).4. Rapport sur la preparation de la mise en oeuvre de la loi organi-

que no 2001-692 du 1er août 2001 relative aux loi de fi nances, en application de l’article 109 de la loi de fi nances pour 2003, présenté par Messieurs Thierry Breton, ministre de l’économie, des fi nances et de l’industrie et Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l’État, porte-parole du gou-vernement, Ministre de l’Économie, de Finances et de l’Industrie, Paris 2005.

5. Raport Budżet zadaniowy na rok 2008, Tom I, Rada Ministrów, Warszawa 2007.

6. Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 1605/2002) z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia fi nansowego mające-go zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz. U. L 248 z 2002 r.).

7. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 18 maja 2007 r. w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opraco-wania materiałów do projektu ustawy budżetowej na rok 2008 (Dz.U.Nr 94, poz. 628 z dnia 30 maja 2007 r.).

8. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 9 maja 2008 r. w spra-wie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania ma-teriałów do projektu ustawy budżetowej na rok 2009 (Dz.U.Nr 87, poz. 537 z dnia 21 maja 2008 r.).

9. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 9 maja 2008 r. w spra-wie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania ma-teriałów do projektu ustawy budżetowej na rok 2009 (Dz.U.Nr 87, poz. 537 z dnia 21 maja 2008 r.).

10. Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa na rok 2007, Rada Ministrów, Warszawa 2008.

11. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

12. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.).

13. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.).

14. Ustawa zasadnicza w odniesieniu do ustaw budżetowych z 1 sierpnia 2001 roku (la loi organique no 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de fi nances - LOLF).

15. Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek sa-morządu terytorialnego (Dz. U. nr 203, poz. 1966).

16. Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o fi nansach publicznych (Dz. U nr 249 poz. 2104 z późn. zm.);

17. Uzasadnienie do ustawy budżetowej na rok 2009 w układzie za-daniowym, Rada Ministrów, Warszawa 2008.

Raporty:

Performance Budgeting in OECD Countries, OECD 2007

Strony internetowe:

www.mf.gov.plwww.budzetzadaniowy.gov.pl

Documents

Budżet zadaniowy w administracji publicznejsuszynska.pl/ftp/Budzet-zadaniowy-w-administracji-publicznej.pdf · chanizm wyznaczania głównych priorytetów państwa, co szerzej otwiera