2016HK

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Berry

Base colours

© M

artin Harvey

如何馬上開始全面禁止本港象牙貿易

簡報

2

3

簡介每年，超過 30,000 隻非洲大象被殺，為的只是奪取牠們的象牙以滿足市場

對象牙製品的需求，尤其是亞洲市場。國際象牙貿易禁令於 1990 年生效，

然而，走私及非法買賣象牙仍然猖獗。為了打擊非法象牙貿易，各地政府正

積極採取更多措施，於其境內限制或逐步淘汰象牙貿易。香港政府亦已加入

行列，行政長官梁振英於 2016 年 1 月 13 日表示政府「...... 對非洲的盜獵大

象情況表示關注」，並將「...... 積極研究其他適當措施，包括 ...... 逐步淘汰

本地象牙貿易 ......」他接受 CNN 訪問時強調政府將會：

現時政府的首要工作是制定具體方案及公佈時間表，盡快禁止本地象牙貿易。

政府下一步應從政策及法例着手，兌現承諾。有見及此，世界自然基金會香港

分 會 委 託 香 港 大 律 師 Tim Parker 及 國 際 法 律 顧 問 機 構 Global Rights

Compliance LLP 進行研究，分析如何在本港法律框架下落實象牙貿易禁令。

研究結果指出政府可於兩年內達致全面禁止本地象牙貿易，而行政長官可於現屆

任期內（至 2017 年 3 月）開展淘汰程序。同時，政府並無義務向象牙商人作出

補償。本報告的研究的結果與政府禁止象牙貿易建議的內容大致相同，表明由於

象牙商人已經有 26 年的時間出售其手上的存貨，因此政府毋須作出補償。然而，

政府建議用五年時間完成整個禁止象牙貿易的程序。政府的做法可以理解，因

為一旦政府行動太過迅速，將會面臨議員的反對，而議員的取態絕對影響禁貿

能否順利實施。因此，禁止象牙貿易的責任就

落在議員與其持份者身上，他們應鼓勵政府加

快步伐，盡快通過禁止象牙貿易。

長達 124 頁的法律報告名為《在港全面實施象

牙貿易禁令的可行性》，分析了本港及全球推

行有關禁令的情況。本摘要根據該報告撰寫而

成，闡述了法律和政策層面的考慮。

© 政府新聞處

© WWF-Hong Kong

「逐步全面禁止本港象牙貿易」

4

國際象牙貿易（即跨境貿易）禁令早於多年前生效，然而禁令並未限制境內

買賣。《瀕危野生動植物種國際貿易公約》（下稱 CITES /《公約》）於 1989

年通過禁止全球象牙貿易的提案，並將非洲及亞洲象列入附錄一，即瀕臨絕

種的高度瀕危物種。亞洲象自 1975 年 7 月 1 日《公約》實施時已被納入附

錄一中，非洲象原為附錄三物種，於 1976 年轉列入附錄二，其後再於 1989

年被提升至附錄一中。

香港已制訂及實施《保護瀕危動植物物種條例》（第 586 章）以履行《公約》

的規定，條例參照 CITES 附錄一，非洲象及亞洲象均屬於條例附表一附錄

一指明的物種，亦即表示象牙的進出口貿易均屬違法。然而，根據本港現行

法例，任何於 1976 年前（即《公約》生效前）取得的象牙仍可供自由買賣，

而在 1976 年至 1990 年間（即貿易禁令生效前）合法進口本港的象牙，在

持有管有許可證的情況下仍可在本港合法買賣。

各地政府正積極推行措施禁止象牙貿易，例如中國實施一系列臨時措施，嚴

格管制象牙貿易，並承諾實施全面象牙貿易禁令。美國加州禁止出售、供應

或管有意圖用作出售的象牙。除古董等象牙製品獲豁免外，紐約禁止了幾乎

所有象牙貿易。報告末列出了各國禁售象牙措施的摘要。

1990 年國際象牙貿易禁令頒布時，本港象牙商人共持有約 665 噸象牙庫存。

事隔 26 年，可供出售的象牙庫存於 2015 年時仍有 77 噸。現時，巿面上只

有少於 400 個持牌象牙商戶及極少數的象牙雕刻工匠（政府已於 1990 年為

他們提供再培訓計劃）。本港貿易商聲稱其出售的象牙製品均為合法，因為原

料乃源自一批於 1990 年之前已進口本地的象牙儲備。可是，本會於 2015

年發表的報告揭示了本港象牙市場監察機制的數個漏洞，亦有證據顯示本港

存在利用合法象牙作掩飾的黑巿交易，例如當中有商人指出販賣直接從非洲

偷運來港的象牙相當容易。這正正顯示現時本港象牙貿易難以監管，亦直接

加劇非洲大象被盜獵的危機。

本港及各國對象牙貿易的監管

5

本報告從法例入手，分析如何取締本港象牙商業貿易，特別針對特區政府是

否有法律責任就現存 77 噸報稱於 1990 年前已合法進口的象牙儲備作出補

償。報告詳細分析了《基本法》第 105 條（下稱 BL105），條文保護香港私

有財產權，以及依法徵用私人和法人財產時「被徵用財產的所有人得到補償

的權利」。「徵用」財產在 BL105 中大致劃分為以下三類：

正式徵收 – 指財產的所有產權轉移給國家

實際奪取 – 指財產擁有人仍擁有財產的所有產權，然而，擁有人的財

產本身已被挪用

規管奪取 – 政府實施的措施移除或禁止有關財產的一切有意義的用途

或有利可圖的經濟用途

就《基本法》第 105 條的涵義而言，單單禁止象牙商業貿易不大可能構成

徵用象牙擁有人的財產（政府並無奪取或沒收象牙）。由於禁止象牙貿易的

建議是基於保育和環境可持續性這兩個涉及公眾利益的考慮，這項對象牙財

產權的限制屬於合法的做法。任何形式的臨時性喪失權利並無迫使擁有者交

出象牙，亦無實質侵佔或對庫存施加限制。禁令只是限制了處置象牙製品的

其中一種方式，影響財產的價值並不構成「奪取」，故此政府沒有法律責任

作出補償。

© A

lex Wong

再者，現時象牙商人申領用作買賣貿

易禁令生效前的象牙（即 1976 年至

1990 年間合法進口的象牙）的許可證

乃由署方酌情簽發，取消或變更此等

許可證以禁止買賣有關象牙並不構成

干預或侵犯私有財產權。而這類由政

府部門酌情簽發的許可證本身亦不被

視為 BL105 中所指的「財產」。

6

本會這次法律研究得出以下結論：一旦本港全面禁止象牙貿易，香港政府並

無法律責任向商人購入剩餘的象牙庫存。

以下兩個主要先例進一步闡釋了政府無需為象牙禁令作出補償的理據：

1940 年 生 效 的《白 頭 鷹 和

金雕保護法案》禁止買賣鷹

鵰肢體、鷹巢與鳥蛋。禁令

亦包括美洲印第安土著工藝

品上的羽毛。法案涵蓋禁令

生效之前或之後所取得的羽

毛，由於難以分辨，相關措

1. 鷹鵰羽毛案 - ANDRUS 訴 ALLARD 444 U.S. 51 (1979) (美國最高法院)

© U

.S. Fish and W

ildlife Service

美國的最高法院認為「近期從鷹鵰身上取得的羽毛容易冒充為年代久遠的

羽毛」，而且「（受管制貿易的）可觀利潤構成強烈誘因，兩者均能誘使人

違反法定禁令」。法庭認為由於禁令不構成「奪取」，政府無需給予補償。

首先，擁有人沒有被國家剝奪對該等羽毛（或用羽毛製作的工藝品）的擁

有權，他們只是失去了出售羽毛的權利。第二，擁有者仍可使用工藝品作

其他有利可圖的經濟用途，如舉辦展覽以賺取利潤。第三，法庭傳統上不

考慮財產日後或會帶來的經濟利益。故此，最高法院裁定禁令並無抵觸第

五修正案，擁有人亦無權因此獲得補償。法院並有以下總結：「財產擁有

人的確要為這些規管付出代價，然而，這類有限度的負擔能確保『在文明

社會生活及營商的優勢』。」營商本身就存在很多風險，而法例管制只是其

中之一。

施被指違反美國憲法第五修正案有關「奪取」的條文，侵犯私有財產權

（與基本法第 105 條相似）。

7

2. 散養家禽案 - 香港 (2006)

香港政府於 2006 年時禁止散養家禽及賽鴿，以減低在港爆發禽流感的風

險。當局最初呼籲擁有人自願向政府交出家禽，然而成效不彰，其後當局

迅速修例，實施無償禁令。

行內持分者的財產因修例而受影響，然而，政府決定不會作出補償，並表

示並無法律責任給予補償。其後，有飼養賽鴿人士就當局拒絕簽發禽畜飼

養牌照提出司法覆核，指有關修例有違反 BL105 之嫌，法庭認為禁令合

法，駁回其申請。

法庭指出禁令並不構成徵用家禽擁有人的財產，亦沒有為其財產權帶來不

合理的干預或控制。再者，散養家禽在香港引起禽流感爆發的威脅已迫在

眉睫，當局有責任採取行動，維護公眾利益。

對業內人士的影響現時香港只餘下極少數的象牙雕刻工匠，而政府亦無法律責任就禁令向他

們提供任何補償。當國際象牙貿易禁令於 1990 年生效後不久，本港政府

已為數百個象牙雕刻工匠提供再培訓計劃，協助他們轉型，並在他們接受

再培訓期間發放每月港幣 2,500 元（約 320 美元）的特惠補助津貼。本

會訪問了前象牙雕刻工匠，他們表示現時香港幾乎沒有人從事象牙雕刻。

再者，受禁令影響的象牙商人或從業員日後或會賺取的利潤或就業機會實

際上並不屬於 BL105 的保障範圍。本會建議政府為任何受到終止象牙貿

易一事影響的工匠提供合適的援助。

世界貿易組織（WTO）作為 WTO 其中一員，香港有責任推動禁令，全面取締本地象牙貿易。國

際象牙貿易多年來一直被嚴格限制，而象牙屬於「可耗盡的自然資源」，

如前所述，監管本港非法象牙貿易有一定困難，所以象牙貿易禁令與保護

非洲象這恰當目的之間存在「合理關聯」。另外，不論國籍及象牙來源地，

所有象牙商人都會受禁令規管。

3. 其他考慮因素

8

現時本港供合法出售的象牙庫存屬於貿易禁令生效前象牙。漁護署署

長根據《保護瀕危動植物物種條例》第 23 條發出任何許可證時，「可

附 加 他 認 為 適 當 的 條 件，包 括 比《公 約》下 的 任 何 規 定 嚴 格 的 條 件」。

現時，管有許可證有效期為五年，許可證持有人獲准在港出售貿易禁

令生效前象牙。署長可在持證人更新許可證時加入明確審批條件，只

簽發新證予不從事象牙買賣的持有人，藉以逐漸淘汰買賣貿易禁令生

效 前 象 牙 的 活 動。此 舉 參 照 加 州 做 法，給 予 商 人 六 個 月 通 知 期，其 後

亦不再續簽新的貿易牌照。

由 於 買 賣《公 約》前 象 牙 並 不 受 此 牌 照 制 度 規 管，上 述 措 施 只 涵 蓋 貿

易 禁 令 生 效 前 的 象 牙。加 上 整 個 程 序 需 時 長 達 五 年，並 非 周 全 之 策。

然而，此舉仍屬可行的起步點。

現況根據現行法例，象牙可劃分為以下三類：

* 如象牙由本地居民私人管有、已取得許可證作教育、科研用途或用以執法，則可獲豁免而不受條例管限。

《公約》前象牙

指 1976 年前已獲得的象牙。

只 要 持 有 人 能 提 供 正 式 來 源

地認證，證明象牙於《公約》

生 效 前 獲 得，此 類 象 牙 可 進

口至香港及於本地進行買賣，

不受法例限制。

貿易禁令生效前象牙

指 1976 年至 1990 年間合法

進口本港的象牙。根據條例第

9 及第 10 條，如任何人在未

取得有效管有許可證（條例第

23 條 列 明 許 可 證 可 由 漁 農 自

然護理署署長簽發）的情況下

管有此類象牙作商業用途，即

屬違法。

1990年後獲得的象牙

管有任何於 1990 年後（即

非 洲 象 提 升 至《公 約》附

錄 一 物 種 後）獲 得 的 象 牙

乃屬刑事罪行。

第一階段：停止簽發允許商業貿易的管有許可證

第一階段

全面禁止 第二階段

如何禁止本港象牙商業貿易 :兩階段的行動計劃

9

除了以上行政措施，政府亦應透過立法取締所有象牙貿易。

政府應修訂香港法例第 586 章，確保終止本地象牙貿易，同時就所有

象牙製品實施全面禁止貿易。是次法律報告亦建議修例，授權行政長

官刊憲並指定停止簽發或維持某一物種的營商牌照。

確定屬於 1940 年之前的古董象牙，即距離貿易禁令生效至少 50 年的

象牙，以及象牙的展覽或展示權（不論收費與否），均可獲條例豁免。

根據美國的經驗，以上情況均屬合理的豁免。

自大象被列入《公約》附錄一中，象牙商人在過去已享有整整 26 年時

間出售餘下之庫存，再加上政府並無取得（或授予任何其他人）任何

象 牙 的 所 有 權，故 此，上 述 措 施 絕 對 是 合 理、相 稱 和 合 法 的 做 法，期

望能作出重要貢獻，達致保育象群的全球重大目標，扭轉非洲象數目

不斷減少的現況。

政府亦應在過渡期間加強邊境檢查及推行相關措施，堵截商人走私象

牙出境。

第二階段：修訂現有法例以全面禁止境內象牙貿易

第一步( 六個月 )

第二步( 六個月 )

第三步( 十二個月 )

第四步

以下為本會建議的行動計劃大網：

政府應制定政策

並公佈明確時間

表，逐步淘汰本

地象牙貿易

停止簽發容許營商

的象牙管有許可證，

以禁止出售、購買

及管有作商業用途

的貿易禁令生效前

象牙

建議立法修訂香

港法例第 586 章，

授權行政長官可

刊憲停止簽發任

何一種物種的營

商牌照

立法會通過修訂

法案，除少數例

外情況，全面禁

止象牙貿易

10

香港、中國及美國管制象牙貿易措施摘要

緩衝期內：

需持有有效管有

許可證方可進行

本地貿易

禁止象牙進口及

出口，古董除外

禁止打獵得來的象牙及指定象牙

製品進口及出口

政府將檢討現時制度以加重瀕危

物種走私及非法貿易的罰則。例

如把此條款歸納為「較嚴重的可

公訴罪行」以及增加最高罰款和

監禁刑期。

WWF 建議的「兩年方案」 香港政府建議的「五年方案」

香港現有措施

本地貿易

進出口作商業用途

本地管有作非商業途用

[ 政府將 ......

『積極研究立法進一步禁止象牙的

進出口 ...... 』]

[ 政府將 ......

『積極研究立法進一步禁止象牙的進出口

...... 』]

立法全面禁止本港

象牙貿易

豁免：

古董象牙，包括含

象牙物料的樂器

(1940 年前）

仍可簽發不包括

商業用途的管有

許可證

豁免：

可簽發用作象牙

展覽的營商牌照

《公約》前象牙

(1976 年以前獲得的象牙 )

《公約》前象牙

(1976 年以前獲得的象牙 )

貿易禁令生效前象牙

(1976 年 -1990 年間獲得的象牙 )

貿易禁令生效前象牙

(1976 年 -1990年間獲得的象牙 )

《公約》前象牙

(1976 年以前獲得的象牙 )

貿易禁令生效前象牙

(1976 年 -1990年間獲得的象牙 )

進/出口作非商業用途進/出口

需持有有效文件方

可進行本地貿易，

如 CITES 出口許

可證

貿易由牌照制度

監管

需持有有效管有

許可證方可進行

本地貿易，否則

即屬違法

持有認可法律文

件者可入口象牙

出口需要申請再

出口許可證

禁止進出口

持有認可法律文件

者可入口象牙

出口需要申請再出

口許可證

除少數例外情況，

進出口屬違法行為

無需管有許可證 無需管有許可證 [ 維持現狀 ] [ 維持現狀 ] [ 維持現狀 ] [ 維持現狀 ]

[ 維持現狀 :

需持有有效管有

許可證方可進行

本地貿易 ]

[ 維持現狀 :

禁止進出口 ]

最高罰則

備註及其他相關

措施

《保護瀕危動植物物種條例》

（第 586 章）

監禁兩年及最高罰款港幣

500 萬元

備註：有些國家在入口《公約》

前象牙亦需先持有進口許可證

修訂《保護瀕危動植物物種條例》

（第 586 章）

政府會「.... . . 加重瀕危物種走私及

非法貿易的罰則」

香港立法建議

於五年緩衝期後禁止所有的本地象牙貿易 ( 包括《公約》前及貿易禁令生效前的象牙 )

貿易由牌照制度監管

中國政府承諾實施全面

象牙貿易禁令

禁止進口《公約》前象牙，

直至 2019 年 12 月 31 日

禁止《公約》後象牙的進

出口

中國 美國

* 法案一經州長簽署，將於2017 年 7 月 1 日生效 *

無需管有許可證 無需管有許可證

禁止進口狩獵戰利品、

以及象牙雕刻製品，直

至 2019 年 12 月 31 日

聯邦政府 加州

* 將於 2016 年 7 月 1 日生效 *

紐約 夏威夷

可於州內買賣《公約》

前及禁貿前象牙，但禁

止進行跨州象牙貿易

（豁免：古董等象牙製

品）

禁止出售、供應或

管有意圖用作出售

的象牙

幾乎禁止所有象牙商

業貿易（豁免：古董

等象牙製品）

幾乎禁止所有象牙

商業貿易（豁免：

古董等象牙製品）

禁止進出口所有象牙

（豁免：古董等象牙製品）

-- 聯邦法例規定 --

禁止象牙跨州買賣（豁免：古董等象牙製品）

禁止所以象牙進出口，除了限制數量的狩獵戰利品、標本、古董（超過 100 年歷史 ）、《公約》前象

牙（包括作為信託或遺產受益人接收的象牙、帶有象牙配件的樂器等）

禁令亦涵蓋海豹、獅、

河馬、美洲豹、老虎、

豹、人猿、鯨、海象、

夏威夷僧海豹及獵豹

等

禁令涵蓋犀牛和大象

象牙定義包括大象、河

馬、長毛象、海象、鯨

或獨角鯨的牙

由於難以分辨，象

牙定義包括大象及

長毛象的牙

中國刑法及《中華人民共

和國瀕危野生動植物進出

口管理條例》等

一經定罪可判監禁 10 年

或以上

《瀕危物種法》、

《非洲大象保護法》

及《雷斯法案》等

即將生效的 AB96 法案

最高罰款為 50,000 美元或相等於走私象牙價值兩倍的罰款（以較高者為準）及 / 或判處監禁一年

紐約刑法中的重罪

最高罰款為 6,000

美元或相等於走私

象牙價值三倍的罰

款（以較高者為準）

最低強制罰款為

2,000 美元及 /

或最高判處監禁一年

( 此表只列舉承諾禁止象牙貿易的主要市場。相比香港，其他市場如日本及泰國並未就禁止象

牙回作出承諾，因此不包括在內 )

100%RECYCLED

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WWF.ORG.HK如

何馬

上開

始全

面禁

止本

港象

牙貿

易

21990

470,000 非洲大象現存數量

全面禁止本港象牙

貿易只需兩年

國際象牙貿易禁令

生效的年份

30,000 每年，超過30,000隻非洲

大象被殺，只為奪取其象牙

以滿足市場對象牙的需求

如何馬上開始全面禁止本港象牙貿易

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