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玄 奘 大 學
公共事務管理學系
碩士論文計畫書
觀光行銷與文化產業之研究mdash以苗栗縣南瓜節為例
指導教授郭耀昌博士
研 究 生陳俊光 撰
中華民國一百年 月
i
目錄
壹研究動機與背景 1
貳研究目的與研究問題 3
參研究範圍與限制 4
一研究範圍 4
二研究限制 4
肆研究方法 5
一文獻分析法 5
二個案研究法 6
三深度訪談 6
四SWOT分析法 9
五政策分析法 10
伍研究流程 11
陸文獻回顧 12
一文化產業的意涵 12
二文化創意產業的意涵 15
三策略管理 21
四政策執行 26
五政策論證 31
六政策行銷 42
七政策利害關係人理論 45
參考文獻 54
ii
表目錄
表 一 訪談對象表 7
表 二 SWOT矩陣表 9
表 三 各國文化創意產業之定義 17
表 四 各國文化創意產業之分類 18
表 五 文化產業與文化創意產業之比較整理 20
表 六 國內外學者對政策執行的摘要 26
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要 33
表 八 政策論證之要素 35
表 九 Dunn的十一種政策論證模式 39
表 十 利害關係人定義之觀點 47
表 十一 不同立場的利害關係人類型 51
iii
圖目錄
圖 一 研究流程圖 11
圖 二 SWOT互動關係作用圖 23
圖 三 SWOT操作步驟流程圖 25
圖 四 政策論證發展架構 37
圖 五 政策論證演進歷程 38
圖 六 政策利害關係人結構圖形 48
1
壹研究動機與背景
隨著交通運輸工具的進步與網路通訊技術的發達全球化與地方分權化的發
展也日益明顯國家之間的界線也越來越不明顯在國際競爭之上區域內國家
之整合以期獲得更大經濟利益使得地區經濟的發展更為突出台灣過去幾十年
來的經濟成長創造了第一次的經濟奇蹟那時主要發展條件在於「製造優勢」
經濟成長快速當整體所得提高國民對於休閒育樂也漸漸重視於政府實施周
休二日之後國民有更多的時間可以從事觀光過去幾年政府為發展觀光推動
「二十一世紀台灣發展觀光新戰略」「國內旅遊發展方案」「觀光政策白皮書」
「挑戰 2008-觀光客倍增計劃」「推行國民旅遊卡」「2002 生態旅遊年計畫」「改
造城鄉新風貌」「一鄉鎮一特色」「休閒農業推廣」「觀光拔尖領航方案」及「旅
行臺灣感動 100」工作計畫等政策
觀光產業是世界各國普遍重視的無煙囪工業在創造就業機會與賺取外匯的
功能上具有明顯效益為使我國觀光產業能進一步發展政府特於「挑戰 2008 國
家發展重點計畫」國外文化產業早已與當地發展緊密的結合在一起現今世界主
要的大都市紐約洛杉磯倫敦巴黎東京等都積極將當地特有文化加以包裝
並附與生動的主意推廣出去將傳統產業所面臨的困境並以文化訴求方式注入
於傳統產品中或創新活動上使傳統產業免除埋沒或消失更促成地方重新發展
的一股活力泉源由於文化產業的主要特質為具有獨特性吸引力重視設計
節慶配合競爭力及故事性結合地方上的傳統文化往往能夠吸引觀光人潮
如苗栗縣每年舉辦的客家桐花季
政府企圖以「觀光」串連精緻農業醫療照顧文化創意以開創產業新契機其
2
中文化創意產業發展計畫期待藉由結合藝術創作和商業機制以創造具本土文
化特色之產品藉以增強人民的文化認同與增加產業的附加價值這是我國首次
將「文化軟體」視為國家重大建設工程（陳郁秀2003）
各國政府相當重視地方文化創意產業的發展與推動就是為了避免鄉鎮人口
外移城鄉落差增大而導致鄉鎮的發展停滯觀光旅遊業配合地方產業如餐飲與
住宿服務業零售業製造業等相關性高所以具有相輔相成的效果除了提供
就業機會之外也能帶動周邊產業發展
綜上所述文化產業與觀光發展的結合對地方文化產業有相當大的助益
推動文化產業之發展不能只單靠民間的力量應由政府運用策略管理與行銷策略
去帶動地方文化產業之發展隨著經濟成長許多國家皆將文化產業結合觀光
休閒旅遊視為復興地方經濟重要的指標本研究探討造橋鄉為了發展地方產業文
化舉辦「南瓜節」產業文化活動之策略管理與周邊觀光行銷策略為何此為
本研究之動機
3
貳研究目的與研究問題
在全球化的衝擊之下經濟快速發展但也造成城鄉差距擴大鄉村人口外
移等現象在此困境之下迫使以傳統農業為主的鄉村面臨須要轉型或找尋其
他替代傳統產業的可行性方案在政府的支持之下地方將文化產業轉型為文
化創意產業透過這樣的思維為地方產業之發展找出新的出路
造橋鄉所推動的「南瓜節」產業文化博覽會正是將傳統農業作策略規畫
並提出新的可能性其性質內容不僅只有包含南瓜相關的文化產業而是透過將
與周邊觀光景點的策略合作將地方文化產業與觀光旅遊業餐飲與住宿服務業
等運用策略結盟與觀光行銷的方式推廣地方文化產業
本研究目的在於探討造橋鄉產業文化與觀光發展之個案分析透過策略管理
與行銷規劃建立地方特色文化與周邊觀光產業之合作發展出新的文化思維
本研究以質性研究為主期以策略管理與行銷規劃為苗栗縣發展地方產業文化之
建議
綜上所述之研究目的本研究將提出以下四個問題
一舉辦「南瓜節」活動對於地方的觀光發展有何影響在經濟方面的效益為
何
二以 SWOT 策略矩陣分析「南瓜節」活動的機會與優勢為何降低威脅與克服
劣勢為何
4
三探討「南瓜節」活動對於提高知名度之作法為何政策行銷策略為何
四舉辦「南瓜節」活動之利害關係人對於舉辦活動的影響為何
參研究範圍與限制
本研究以苗栗縣造橋鄉舉辦的「南瓜產業文化節」（原名為造橋瓜瓜節）所舉
辦的相關活動之過程與內容及活動的政策執行與政策行銷策略之 SWOT 分析為
主軸並將結合政策論證及政策利害關係人的觀點來檢視整個活動的過程
一研究範圍
本研究以苗栗縣造橋鄉舉辦的「南瓜產業文化節」為主要論述個案研究則
從 2005 年至 2010 年所舉辦的活動內容與地方政府發展觀光行銷策略之 SWOT 分
析為主要研究同時探討參與「南瓜產業文化節」的主辦相關人員對活動的觀點
二研究限制
（一） 研究對象的限制
本研究的對象僅限於苗栗縣造橋鄉地區受訪對象不夠廣泛研究結果雖可
以供其他鄉鎮相關活動舉辦參考運用但仍有其限制
（二） 研究方法的限制
5
本研究以質化分析為主採用文獻分析法及深度訪談法佐以 SWOT 分析法
及政策論證方式盡量使本研究具有參考價值但缺乏量化研究的客觀研究數據做
為驗證難免有所缺失
（三） 研究內容的限制
本研究內容採用面談的訪談方式受訪者或許會因為對社會輿論觀點與期望
心理而語帶保留而致影響研究結果的真實性至研究者無法深入探討而使研
究內容受到限制
肆研究方法
本研究使用文獻分析法個案研究以及透過訪談的方式去進行個案事件檢
證訪問的對象為策劃與參與造橋鄉「南瓜節」產業文化博覽會的人員除運用
現有文獻資料作為基礎進行分析外並且使用政策論策與 SWOT 分析法去瞭解策
略管理在行政部門的運用情況茲將本文所採之研究方法分述如下
一文獻分析法
文獻分析法是尋求歷史資料檢視歷史紀錄並客觀地分析評鑑這些資料
的研究方法由於常需要大量的歷史資料與文獻因此亦稱歷史文獻法當研究
者對歷史資料進行蒐集檢驗與分析後便可以從了解重建過去所獲致的結論
中解釋社會現象的現況甚至預測將來之發展（葉至誠2000）
本研究將分析過去幾年造橋鄉舉辦「南瓜節」活動的相關文獻透過資料
6
分析的方式了解整個過程並結合策略管理相關文獻政策分析與文化產業相關
文獻運用政策論證與 SWOT 分析檢視整個活動過程並提出建議
二個案研究法
所謂「個案」也可稱為個別的案例如此就有其特殊之處而個案研究的目
的在於徹底地檢視存在於個案當中許多不同的特性 「特殊性」就是其中之一
因此也可能失去類推適用的作用Andrews（1951）認為個案乃對真實狀況的一
種描述「個案」通常是被用文字書寫的而所描述的狀況會刺激閱讀者的思考
使其認清事實的真相如何問題何在
總而言之「個案」所代表的應是一項事實或一組事件它提供一個問題或
一連串的問題以供研究者思考並嘗試去解決它的一份資料故個案可被視為
是一能引發思考判斷和正確行動的工具本研究以「南瓜產業文化節」為研
究個案並藉以策略管理與政策分析的方式檢視行政部門辦此活動的過程
三深度訪談
（一）訪談方式
深度訪談為面對面的言辭溝通其目的在其中的一方企圖了解他方的想法與
感觸等有一定目的且集中於某特定主題上的對話因此它的內容與歷程均
應經過有意識的安排與控制而此類安排控制的目標便在尋求「深度」訊息和理
解訪談過程視為「言語事件」強調「訪問者」與「受訪者」雙方共同進行意
義建構的過程用受訪者所聽所看所感覺的方式去瞭解受訪者看世界的方式
7
在自然的情境下研究者與被研究者透過雙向溝通的互動過程蒐集有關口語與
非口語的訊息以便深入式的全面理解研究現象(潘淑滿2003）
本研究將採半結構性訪談對實際參與南瓜節的政府官員專家學者以及社
會菁英進行深度訪談
（二）訪談對象
本研究所採用的研究方法為質性的研究方法故無法以量化研究的方式來確
定研究的基礎在訪談對象方面則著重在政策執行面預計訪談的對象有以下五
位在研究進行中如果有其必要將會適當增加人數
表 一 訪談對象表
談訪單位 訪談對象 備註
造橋鄉公所 陳 XX 先生 活動承辦人
造橋鄉公所 王 XX 先生 活動承辦人
造橋鄉農會 黃 XX 先生 協辦單位
造橋鄉農會 林 XX 先生 協辦單位
南瓜園負責人 吳 XX 先生 提供農產品
8
（三）訪談大綱
訪談初稿如下
1 當初舉辦「南瓜節」的構想是如何形成的「南瓜節」從無到目前現
今的規模大約籌備了多久的時間
2 在舉辦歷屆活動的過程中是否有受到過外在的威脅有哪些請問
又是採取何種方式去降低或避免這些威脅造橋南瓜節的開辦以來
是否有不可免的弱勢之處如何去克服這些弱點
3 我們所看到及參與的南瓜節活動內容是由誰策劃的由公部門當
地瓜農或是苗栗觀光發展協會提出的構想其目的為何
4 舉辦「南瓜節」每一年企劃活動的經費概算政府單位及民間社團參
與的意願如何
5 舉辦「南瓜節」期間對於地方周邊觀光勝地的來客率以及收入是否有
顯著的改變
6 發展至今鄉公所和農會或其他機關甚至是民間支援的協辦單位的
互動關係如何在跨單位合作方面是否會有不易統籌的現象
7 您覺得這次「南瓜節」最成功的地方在哪裡
8 是否有計畫輔導瓜農開闢成觀光休閒農園並附設餐廳推廣「南瓜創
意料理」吸引遊客呢
9 「南瓜節」舉辦已經有幾年的時間那您覺得「南瓜節」有哪些地方
需要改進的地方您對未來整體走向有什麼建議與規劃呢
9
四SWOT 分析法
1982 年Weihrich提出SWOT矩陣是SWOT分析方法中獲得策略的方法之一
主要在檢視組織內外部環境策略之產生及利用SWOT分析後採策略配對把握
經營管理上之優勢克服本身弱勢利用外部環境機會避開競爭者威脅以期能為
組織找到最佳之生存利基（丘昌泰2000226）由此可知策略規劃中最重要
的步驟就是先進行SWOT分析後並以此擬定行動策略
本研究將使用 SWOT 分析架構去分析「南瓜節」活動的整體流程地方政府
在推展文化產業與觀光發展在政策行銷方面的優勢及劣勢所處環境的機會及
威脅分析其過程並提出建議運用矩陣圖形說明如下表
表 二 SWOT 矩陣表
Max Max Min Max
發揮優勢 抓住機會 克服劣勢 抓住機會
Max Min Min Min
發展優勢 降低威脅 克服劣勢 降低威脅
機
會︵
O︶
威
脅︵
T︶
劣勢（W）
組織內部分析
採取SO策略 採取WO策略
採取ST策略 採取WT策略
組
織
外
部
分
析
優勢（S）
資料來源修改自 Weihrich（1982）的「SWOT 矩陣表」
10
五政策分析法
唐恩（W Dunn）在 1981 年出版的《公共政策分析簡介》一書裡將政策分
析廣義地界定為「政策分析是一門在論證和公共辯論的系絡下使用多元的研究
方法去創造批判性地評估與溝通政策相關知識的應用性社會科學之學科」
本研究透過政策論證的架構來檢視「南瓜節」的舉辦過程並與 SWOT 分析
相結合來驗證「南瓜節」的政策執行過程
11
伍研究流程
圖 一 研究流程圖
資料來源研究者自行整理
研究動機與背景
研究目的與問題
策略管理
相關文獻
個案訪談與政策論
證分析
研究方法
個案 SWOT 分析
個案介紹
文化產業
相關文獻
政策行銷
相關文獻
結論與建議
文獻探討
12
陸文獻回顧
一文化產業的意涵
（一）文化產業的定義
「廣義的文化產業」是發揮與活化在地歷史文化所形成的產業而「狹義的
文化產業」以操作型定義來看可以說是以社區居民共同承擔經營的以社區原
有的文史技術自然等資源為基礎經過資源的發現活用等提升社區生活
生產生態生命等社區文化的分享體驗與學習的產業所謂的產業文化意指
產業經由付予創意與品管而發展出屬於該特有的文化文化產業則是運用文化特
色如生活文化生態文化生產文化加以發展應用的產業（林燕明20059）
1995 年「文化產業」研討會提出「文化產業」的兩種運作方式也就是「文
化產業化產業文化化」之概念並期待將文化產業納入文化政策後能帶動地區
經濟因此建立文化產業也成為社區總體營造的發展目標雖名為文化產業台
灣社區總體營造下的文化產業跟「文化工業」是完全區隔並對立的概念也就是
將產業的概念納入文化政策但是將文化工業排斥於外文化工業被指涉為「大量
複製的均一化庸俗化流行品味提供大量消費的產品」相反的「文化產業以
地方本身作為思考主體是基於地方特色條件人才和福祉來發展的產業hellip因
此文化產業必然要保護生態和傳統並且期待永續經營（于國華2003）」
根據聯合國科教文組織（UNESCO）對文化產業的定義為「文化產業指按照
工業標準生產再生產儲存以及分配文化產品和文化服務的一系列活動透過
創作以及生產或商品化的過程即使本質是屬於無形的文化內容也都受著作權的
保障其形式可以是貨品或是服務」
13
Hesmondhalgh (2006)1所定義的文化產業為「文化產業的製品都是文本可以
任人加以解讀文本包括歌曲敘事或表演等它主要是為了引起心智反應充
滿豐富的表徵意涵藉此達成溝通的目標例如大部份的車輛都會涉及文化性的
設計但它的目標不是為了指涉某種意義而是為了運輸」根據這個定義
Hesmondhalgh提出了「核心文化產業」一詞內容包括廣告及行銷廣播與電視
產業電影產業網際網路產業音樂產業印刷及電子出版業影視與電腦遊
戲產業另外有一些產業具備了文化產業的部份特徵Hesmondhalgh認為是出於
文化產業界線不明的特例並將它們稱為「周邊」文化產業如劇院視覺藝術
的產銷運動軟體消費性電子文化產業硬體（如音響錄放影機等）流行
時尚有的地方甚至會把旅遊手工藝建築等也納入所以與文化產業相近
的名詞尚包括休閒產業資訊產業娛樂產業媒體產業英國則使用「創意
產業」而我國則以「文化創意產業」併稱
John Fiske（1989）認為文化是一種在生產和接受互動的過程產生的現象是
一系列符號載體文化工業商品是大眾生產的而不是文化工業生產的文化工
業所做的只是為大眾提供了「劇目」和文化資源最終還是大眾的要求產生出
了文化工業商品其對文化定義為「意義在特定社會的產生和流通」「大眾文化
就是日常生活」文化不是超越時代永恆不變的精神而是工業化社會中具有意
義的生產和生活的方法並涵蓋了社會的人生經驗的全部意義
綜上所述本研究參考不同見解及看法對於文化產業之界定文化產業是
活化居民對當地傳統歷史生活習慣並運用當地資源以文化為基礎去傳承並
產生經濟效益的產業活動的一連串之過程
（二）文化產業特質與分類
1 本段參考自國家政策研究基金會﹣什麼是文化創意產業httpwwwnpforgtwpost25867 檢索
日期2011620
14
根據黃世輝（1999）的看法文化產業具有五種特質使能長久永續同時這些
特質也是經營文化產業的基本理念
1 地方產地方用（共享的）地方上所發展出來的產業由地方人自己
先用
2 生活中見智慧（生活的）地方上所發展的產業都是與生活息息相
關的
3 無形勝於有形（人味的）無形的情感流露勝於有形的產業形體
4 誠於中型於外（內發的）讓地區產業內在的光輝自然顯現而成為
有口皆碑的形象
5 雖不太亦不絕（小而美）地方產業不一定要大但卻可以源源不絕
根據楊敏芝（2002）將地方性文化產業依產業性質作為三大分類1地
方傳統文化產業2地方觀光文化產業及3地方文化活動產業等三大類如
下敘述之（林鴻陞200931-32）
1 地方傳統文化產業
地方傳統文化產業具有歷史記憶及固有文化特質能引發共有
的感受價值與記憶並引發對歷史的認同與共通的命運感而全球
化「跨國」的同質化過程與多樣性特殊性的「地域」文化間產生
了衝突與對立
在其工業產業長期受到發達國家資本主義經濟剝削及帝國文化
15
殖民的情況下所發展出的另一種具生存性特殊性抵抗性的文
化策略以其地域特色作為脫離全球化經濟競爭機制的工具
2 地方觀光文化產業
各國基於觀光文化的經濟價值文化策略紛紛走向著重於有價
值的地方遺產的重建（古蹟保存）都市意象重塑（ Urban
Re-imaging）觀光文化產業的發展與「地域」產生強烈的依存關係
它藉由地方空間的資源特色各地在依其地方特色行銷城市開發
其觀光經濟價值另一種觀光文化產業經過促銷包裝推展至各
國設立分部可稱為「促銷式觀光文化產業」（Promotional Tourist
Industry）此種文化產業以集結及複製各國文化並配合各項娛樂休
閒設施包裝成促銷商品成為全世界的連鎖產業使其邁入全球
經濟競爭市場並帶動地方經濟復甦
3 地方文化活動產業
「文化活動產業」則是以文化活動為主體經由政府結合地方
藝文團體的共同推動而達成包含地方民俗文化活動文化慶典活
動（如廟宇慶典活動）社區文化展演活動及地方居民集體創作之文
化活動等等已在近幾年成為地方經濟振興及文化生活素質提升的
主要動力
二文化創意產業的意涵
根據聯合國教育科學及文化組織（United Nations Educational Scientific and
Cultural Organization UNESCO）對於『文化貿易及全球化』的問題與解答
UNESCO 認為創意是人類文化定位的一個重要部分可被不同形式表現一般
16
同意文化產業（cultural industries）適用於「那些以無形文化為本質的內容
經過創造生產與商品化結合的產業」這些內容典型地是被著作權保障著並且
可以採用產品或者服務形式來表現文化產業或可被視為「創意產業」（creative
industries）以經濟術語來說朝陽或者未來取向產業（sunrise or future oriented
industries）或者以科技術語來說內容產業（content industries）UNESCO 認為
文化產業的概念一般包括印刷出版多媒體聽覺與視覺攝影與電影生產
亦等同於工藝與設計對某些國家來說這個概念也包括建築視覺與表演藝術
運動音樂器具的製造廣告與文化觀光
UNESCO 主要將文化創意產業分成文化產品文化服務與智慧財產權三項
文化產品指涉的是書本雜誌多媒體產品軟體唱片電影錄影帶聲光
娛樂工藝與時尚設計文化服務則包括了表演服務 (戲院歌劇院及馬戲團)
出版出版品新聞報紙傳播及建築服務它們也包括視聽服務 (電影分銷電
視收音機節目及家庭錄影帶 生產的所有層面例如複製與影印 電影展覽有線
衛星與廣播設施或電影院的所有權與運作等)圖書館服務檔案博物館與其
他服務
文建會在『挑戰 2008國家發展重點計畫』中所涵蓋的產業範疇將文化創
意產業可定義如下「文化創意產業」（cultural creative industry）係指那些來自於
創意與文化累積透過智慧財產權的生成與運用有潛力創造財富與就業機會
並促進整體生活環境提升的活動（行政院經濟建設委員會2002）
各國對於文化產意之定義各有不同的見解茲將各國對文化創意產業之定義
整理於表三
17
表 三 各國文化創意產業之定義
組織國家 定義
聯合國教科文組織
結合創意生產和商品化等方式運用本質為無形的文化內
涵這些內容基本上受著作權保障形式可以是物質的商
品或非物質的服務這個文化產業也可以視為創意產業
(Creative Industries）或是在經濟領域稱之為朝陽或未來
性產業(Sunrise or Future Oriented Industries）或是在科技
領域稱之為內容產業(Content Industries）
英國紐西蘭 以個人的創造力技藝與才能為基礎透過智慧財產權
的建立與開發創造財富與就業機會
加拿大 藝術與文化活動被界定為文化產業者應包括實質的文化
產品虛擬的文化服務亦包括著作權
芬蘭
使用文化產業結合文化與經濟包括意義內容的生產
傳統與現代的文化藝術結合成功的商業機制大眾閱聽
者與近代電子生產文化的創業精神
香港 源自於個人創意技巧及才華通過知識產權的開發與運
用具創造財富與就業潛力的行業
韓國
文化內容產業包括各類經濟活動如創作生產製造
流通等而其活動內容源自於任何知識資訊及文化相關
之基礎資源
臺灣
源自創意或文化積累透過智慧財產的形成與運用具有
創造財富與就業機會潛力並促進整體生活環境提升的行
業
資料來源文建會「2003 年文化創意產業發展年報」（2004）台北經濟部
18
文化創意產業(Cultural and Creative Industry)簡稱文創產業中文詞彙最早由
行政院於 2002 年 5 月依照〈挑戰 2008國家發展計畫〉內的「發展文化創意產業
計畫」所確定文化創意產業為台灣官方定名各國定義不同有稱為文化產業
創意產業內容產業等目前世界推動國家較出名者約有英國韓國美國
日本芬蘭法國德國義大利澳洲紐西蘭丹麥瑞典荷比瑞三國等
在各國對文化創意產業的定義下不同國家便有不同產業項目的選擇大制
上文化創意產業之類別可區分為三個部份包括文化藝術工藝古董等與「文
化創意產業」同源詞的產業包括電視廣播電影等營利性企業的產業以及
包括軟體互動式休閒軟體等的數位內容的新經濟產業 (Cunningham nd)在這
樣的產業集合成文化創意產業而依據各國對自身的國情與產業定義有其同的類
別茲將各國對文化創意產耊之類別劃分整理於表四
表 四 各國文化創意產業之分類
國家組織 文化創意產業內容
聯合國教科文組織
視覺藝術表演藝術工藝與設計印刷出版電影廣
告建築歌舞劇與音樂的製造多媒體視聽產品文
化觀光運動
英國
藝術及古董市場表演藝術工藝設計時尚設計出版
廣播電視電影及錄影帶廣告建築音樂產業軟體
及電腦服務互動休閒軟體
韓國 漫畫產業電影產業音樂產業電玩產業動畫產業
人物產業
19
紐西蘭
視覺藝術（精緻藝術工藝與古董）設計時尚設計出
版電視與電台電影及錄影帶廣告建築音樂與表
演藝術軟體及電腦服務（包括休閒軟體）
澳洲
娛樂業及劇場設計文學出版雜誌電影電視錄影帶
及廣播圖書館社區文化發展博物館美術館動物園
植物園多媒體
新加坡 媒體產業設計流行音樂出版藝術支援服務
香港
視覺藝術及工藝表演藝術設計時尚設計出版電
視電影廣告建築音樂軟體及電腦服務遊戲軟
體漫畫產業
臺灣
視覺藝術音樂及表演藝術工藝設計產業設計品牌
時尚電視與廣播電影廣告建築設計文化展演設
施數位休閒娛樂創意生活
資料來源文建會「文化創意產業手冊」（2003）藤人傑（2004）
針對文化與創意面進行產業發展政策最早是在 1997 年由英國閣揆布萊爾工
黨內閣所推動的創意產業同一時期遭逢亞洲金融風暴的南韓在總統金大中
主導下也開始從電影與數位等產業開始發展「文化內容產業」並成立文化內容振
興院與通過文化內容振興法類似作法者也包括澳洲紐西蘭歐洲諸國等
以下就各國對於文化產意和文化創意產業之比較整理於表五
20
表 五 文化產業與文化創意產業之比較整理
文化產業 文化創意產業
來源 社區總體營造之文化政策提出 源自英國創意產業與知識經濟
定義
以文化為核心發展成為地方經
濟效益的產業並具地方特色
源自創意或文化積累透過智慧
財產的形成與運用具有創造財
富與就業機會潛力並促進整體
生活環境提升的行業
範圍
古蹟聚落工藝觀光休閒音樂與
表演藝術生活藝術產業文化
視覺藝術音樂表演工藝設計產
業出版電視與廣播電影廣告hellip
等十三類
特性
對立及排斥文化工業小規模與
少量生產
「創意」及「創新」需大量資本
投入因此需大規模市場與消費
才能達到經濟效益
目的
為了社區活化以及生活品質的
提升促成地方營造計畫與重建
計畫最後振興地方
增加文化創意產業就業人口增
加文化創意產業產值提高國民
生活的文化質感建構台灣特色
之文化產業提高創意風格成
為亞洲創意產業之樞紐平台
強調價值 社區認同傳統與在地特色 經濟創意
文化定義
以地方傳統的文化為主將文化
工業排除於外文化產業依賴創
意個別性地方的傳統性特
殊性甚至工匠或藝術家的獨創
性強調產品的生活性與精神價
值內涵
模糊文化邊界將所有具有生產
文化符號意義的產品都納入包
括傳統高級文化文化工業知
識經濟及周邊商品
資料來源 修改自王俐容（2005）
21
三策略管理
一個組織為了達成組織的願景與目標所實行的各項行動必須要有助於組織
的目標實現但如沒有策略組織將會失去方向Nutt 與 Backoff（199255）認
為「策略為組織創造焦點一致性與目的並藉此產生計畫手段模式立場
與觀點等來引導策略行動」（Huges 2003133）在私部門策略的應用更為重要
例如宏碁集團監察人林家和即認為管理是根本策略是方法（林家和2004）在
「哈佛商業評論」中管理大師波特曾提出策略的本質就是「選擇不做那些事情」
就是在競爭的過程中所做的取捨(Porter 1996)所以策略管理不論在公部門或是私
部門其所應用的範圍都相當地的廣泛
簡言之策略管理乃組織運用各種優越的策略與具績效的行動進而達成讓組
織生存的目標甚至更進一步獲得成功這個過程稱為「策略管理」
（一）策略管理的定義
1 Thompson（1995）的定義「策略管理係指規劃執行追蹤與控制
組織策略的過程」
2 JohnsonScholes（1999）的定義「策略管理係指策略分析策略選
擇與策略執行三個核心領域的管理活動」
綜上所述不管將策略管理的意涵做四個或三個階段的功能性活動的界定
策略管理的要義共有（丘昌泰2000216-217Koteen 199726-28）
（1）策略管理的首要階段是策略規劃或策略分析
（2）策略管理重要在於策略選擇
22
（3） 策略管理不可忽視策略的執行與追蹤
（二）SWOT 分析
最早提出這個概念的學者是 Steiner（1979）但他所使用的名稱是 WOTSUP
意義與現今的 SWOT 概念相同所謂「SWOT 分析」主要是用來分析組織內部的
優勢與劣勢以及外部環境的機會與威脅在市場營銷管理中經常使用的功能強大
的分析工作SWOT 分析是 David（1986）所提出的一般策略管理模式分為策略
產生執行評估三個步驟在策略產生的過程中主要從組織內部與外部找
出內部經營所擁有之優勢及劣勢外部環境所面臨之機會及威脅進而研擬出適
當之目標與策略近來SWOT 分析已廣被應用在許多領域上諸如企業總管理
部門或各事業單位各學校機關甚至個人自我的分析方面等等SWOT 是一個很
有效率的工具它的結構雖然簡單但是卻能用來處理非常複雜的事物
1SWOT 的意涵
所謂 SWOT 分析乃是組織對應於環境的改變所作主觀與客觀
條件的自我評估
（1） S（Strength）表示「優勢」mdash是組織目前運用良好之處或是可以
運用的資源
（2） W（Weakness）表示「劣勢」mdash是組織目前有待改進之處或是缺
乏的資源
以上這兩項是屬於組織內部環境的分析也是一種主觀條件的評估
是組織可以改變的環境條件
（3） O（Opportunity）表示「機會」mdash正面的外部資源可促成組織
目標的達成
23
（4） T（Threat）表示「威脅」mdash負面的外部環境因素阻礙組織目
標的達成
以上這兩項是屬於組織外在環境的分析也是一種客觀條件的評估
是組織必須加以因應且管理的環境條件
2SWOT 的互動關係
由於環境的動態這些因素彼此會相互變動例如外在的機會
（O）如能充分掌握並發展自己的特色就可能成為組織的優勢
（S）相同的如果組織無法針對他的劣勢（W）加以修正就會
形成組織的威脅（T）因此主客觀因素是相互變動的甚至內在
的優劣勢因素也會相互變動外在的機會與威脅亦呈現相互變動的
關係其關係如下圖所示
（內部環境）
S（優勢） W（劣勢）
O（機會） T（威脅）
（外在環境）
圖 二 SWOT 互動關係作用圖
資料來源宋吉德（2007）
24
3行動策略的設計
一但了解自己的優勢與弱勢並且也掌握了外在環境的機會與
威脅而且組織所有成員都具有共同努力的目標接下來就是提出
具體的行動策略以實現計畫目標
此外擬定因應策略後必須將 SWOT 表格化以作為研擬機
關組織未來發展策略的參考但此表格並沒有固定的格式（丘昌泰
2000229）
4SWOT 分析的步驟
SWOT 分析程序常與企業策略規劃程序相結合其步驟如下
步驟一進行企業環境描述
步驟二確認影響企業的所有外部因素
步驟三預測與評估未來外部因素之變化
步驟四檢視企業內部之強勢與弱勢
步驟五利用 SWOT 分析架構研擬可行策略
步驟六進行策略選擇
在步驟五利用 SWOT 分析架構將企業之 SWOT 四項因素進行配對
可得到 2times2 項策略型態茲說明如下
（1） 投入資源加強優勢能力爭取機會（SOMaxi-Maxi)策略
25
此種 策略是最佳策略企業內外環境能密切配合企業
能充分利用 優勢資源取得利潤並擴充發展
（2） 投入資源加強優勢能力減低威脅（STMaxi-Mini)策略
此種策略是在企業面對威脅時利用本身的強勢來克服威
脅
（3） 投入資源改善弱勢能力爭取機會（WOMini-Maxi)策略
此種策略是在企業利用外部機會來克服本身的弱勢
（4） 投入資源改善弱勢能力減低威脅（WTMini-Mini)策略
此種策略是企業必須改善弱勢以降低威脅此種策略常是
企業面臨困境時所使用例如必須進行合併或縮減規模
等
圖 三 SWOT 操作步驟流程圖
資料來源Weihrich (1982)林鴻陞（2009）地方政府推動文化產業之研究－以
新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事務管理學系碩士論文頁 21
26
四政策執行
從公共政策理論的發展而言政策執行一直被視為黑箱作業並未受到學術
界與實務界的重視一直到 Pressman 與 Wildavsky（1973）針對奧克蘭計畫進行系
統的研究此後才認真考慮政策執行對公共政策的影響（丘昌泰2004337）
政策方案在經過行政部門的首長或委員會或民意機關核准後即取得合法
地位其後便進入政策執行（policy implementation）的階段政策執行可說是政策
運作過程中最重要的一環政策方案如不能有效的執行與落實則整個方案的理
想將告落空同時值得注意的是政策執行正如同政策運作過程其他階段的性質
一樣乃是持續不斷運作的過程（吳定2003229）
（一）政策執行的定義
目前國內外相關專家學者對「政策執行」之意涵有很許多說法為使「政策
執行」之意涵能更清楚本研究茲將國內外學者專家對「政策執行」之相關論述
列表摘要如下
表 六 國內外學者對政策執行的摘要
時間 研究者 對「政策執行的定義」
1973 Smith
認為政策一旦制定完成政策即可被執行而且
政策結果將與政策制定者所預期的相近（林嘉
琦200239）
27
1975 Van HornVan
Meter
「政策執行」是公私人民或團體為達成前階段政
策所定之目標而採取各項行動這些行動可分為
兩類一是將政府決定轉換成實際運作的努力
一是爲達成政策所預擬的變遷目標所做的持續
性努力（林嘉琦200239）
1984 Jones
為政策執行乃是將政策付諸實施的各項活動其
中以解釋組織和應用三種活動最重要解釋乃
是指政策執行機構或人員將政策內容加以解
釋使其內容可轉換成大眾所能接受和了解的行
動指令或名詞而組織則是指設立執行機關或單
位與擬定具體的執行方法以達成政策的目標應
用是指執行機關提供為達成政策目標所需的例
行性服務設備與給付等應用活動（林嘉琦
200239）
1984 林水波張世賢
政策執行為一種動態的過程在這個過程中負
責執行的機關與人員組合各種必要的要素採取
各項行動扮演管理者的角色進行適當的裁
量建立合理可行的例規培塑目標共識與激勵
士氣應用議商化解衝突冀以成就某特殊政策
的目標（蘇郁惠 200946）
1986 柯三吉
政策執行乃是某項政策法規或方案付諸實施的
各種活動這些政策或法規的目標和內容在政策
系絡因素影響下指導或規範該政策或法規的執
行過程（蘇郁惠 200946）
28
1990 曹俊漢
以 Pressman 和 Wildavsky 的觀點說明政策設計
與執行加以分開是具有破壞作用的當我們對政
策執行的定義加以分析時應密切地將這兩個概
念結合在一起加以觀察以求一個政策過程的完
整性（蘇郁惠 200947）
1999 朱志宏
政策執行係指政策方案在經過合法化程序而取
得合法地位後由主管部們負責擬定施行細則
確定執行專責機關配置必要資源以適當的管
理方法採取必要的對應行動使政策方案順利
付諸實施俾達成預期政策目標之動態過程（蘇
郁惠 200947）
1999 丘昌泰李允傑
政策執行的概念可以從三個角度加以觀察
1 政策執行是科層體制的控制過程政策與執
行是相互獨立上下從屬的關係上階層者
負責設計決策下階層者為負責貫徹政策意
圖的執行者
2 政策執行是上下階層的互動過程上級所訂
定的要求下屬必頇執行的政策標準只是
對於執行者的一種忠告不具任何的規範性
與影響力基層的執行者才足以決定政策目
標是否能夠被實現
3 政策執行的演進觀點承認政策與行動的連
續性政策制訂與政策執行是交互行動相
互議價的過程（蘇郁惠 200947）
29
2003 吳定
政策執行乃是政策方案在經過合法化後擬定施
行細則確定專責機關配置必要資源以適當
的管理方法採取必要的對應行動使政策方案
付諸實施以達成預定目標或目的之所有相關活
動的動態過程
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Jones（1984）柯三吉教授（1986）吳定教授（2003）
對政策執行意涵的說法歸納如下政策執行是為了使政策付諸實施的過程透
過政策制定者政策執行者及政策利害關係者三者之間協調溝通促成其政策
合法化以達成當初政策規劃之預定目標的動態過程
（二）政策執行的研究途徑
政策執行研究的發展可以從三個典範加以說明
1 第一代政策執行研究
第一代政策執行研究為由上而下的研究途徑（top-down approach）又
稱為向前進策略（forward mapping strategy）或理性主義模式（rationalistic
model）強調政策制定與政策執行的分立性政策制定者決定政策目標
政策執行者實行目標兩者形成上令下行的指揮命令關係（丘昌泰
2004）第一代政策執行研究偏重於政策實務層面及個案方面的研案主
要是研究某一個單一的權威性決定（如政策方案或計畫等）如何在某
一個地方或若干地方被執行第一代政策執行研究被批評為缺乏理論
30
性過於個案取向非累積性的研究以及過分悲觀等（吳定2003）
2 第二代政策執行研究
第二代政策執行研究為由下而上的研究途徑（bottom-up approach）
又稱為向後推進策略（backward mapping strategy）或後理性主義模式
（post-rationalistic model）強調政策制定與政策執行功能的互動性政策執
行者與政策制定者共同協商政策目標的達成兩者形成平行互動的合作
關係（丘昌泰2004）第二代政策執行研究偏重於理論分析架構及模式
的建立亦即發展各種分析架構以指導如何對政策執行的複雜現象進行
研究其研究重點包括政策的形式與內容執行機關及其資源執行
人員之才能動機意向及人際關係包括溝通方式等第二代政策執
行研究的主要缺失是每個分析架構都各自提出若干影響政策執行的變
項但是卻無法指出那些變項較其他變項重要也沒有注意到執行機關
間的執行差異以及執行研究的分析架構無法被複製而證實有效等（吳
定2003）
3 第三代政策執行研究
第三代整合型政策執行途徑主要是希望結合前述兩種途徑的優點
而建構統合性的執行架構（丘昌泰2004）第三代政策執行研究的主要
目的在藉著解釋為何政策執行行為會隨著時間空間政策執行機關
之不同而有所差異因而對政策執行行為將具有新的認識進而可以預
測未來可能出現的政策執行行為類型郭謹等人認為第三代政策執行
研究因為必須結合由上而下途徑及由下而上途徑研究所以就必須採多
31
元研究法結合定性與定量的分析模式對政策執行從事「比較性」「縱
貫性」與「系統性」的分析研究而重點應置於驗證各種假設而非建立
假設綜合而言第三代政策執行研究由於採取整合的觀點試圖分別
擷取「向前推進策略」「由後推進策略」「由上而下的政策執行」「由
下而上的政策執行」「第一代政策執行研究」「第二代政策執行研究」
之優點對政策執行作系統性的分析研究故理論上應屬於較佳模式唯
欲成為真正有效的整合模式仍有待更多政策經驗研究與理論的修正及
補充（吳定2003）
另外吳定教授提出第四代政策執行研究的可能取向（吳定2003242）
1 基本觀點政策制定與執行密切結合運作
2 研究重點發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具
3 推理途徑權變採取歸納及演繹的途徑
4 研究工具兼採定性及定量途徑但偏重定性途徑
5 研究偏好平衡研究成功與失敗的政策案例
6 研究趨向重視執行結果但更重視過程
7 研究角度兼顧圍觀的由上而下執行與宏觀的由下而上執行但更偏
重後者
8 政策參與性強調多元參與的民主
9 政策研究的主要參與者政策社群聚興趣者
10 其他運作方式及重點強調採取後實證邏輯論的觀點與方法論
五政策論證
32
論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
33
與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
34
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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i
目錄
壹研究動機與背景 1
貳研究目的與研究問題 3
參研究範圍與限制 4
一研究範圍 4
二研究限制 4
肆研究方法 5
一文獻分析法 5
二個案研究法 6
三深度訪談 6
四SWOT分析法 9
五政策分析法 10
伍研究流程 11
陸文獻回顧 12
一文化產業的意涵 12
二文化創意產業的意涵 15
三策略管理 21
四政策執行 26
五政策論證 31
六政策行銷 42
七政策利害關係人理論 45
參考文獻 54
ii
表目錄
表 一 訪談對象表 7
表 二 SWOT矩陣表 9
表 三 各國文化創意產業之定義 17
表 四 各國文化創意產業之分類 18
表 五 文化產業與文化創意產業之比較整理 20
表 六 國內外學者對政策執行的摘要 26
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要 33
表 八 政策論證之要素 35
表 九 Dunn的十一種政策論證模式 39
表 十 利害關係人定義之觀點 47
表 十一 不同立場的利害關係人類型 51
iii
圖目錄
圖 一 研究流程圖 11
圖 二 SWOT互動關係作用圖 23
圖 三 SWOT操作步驟流程圖 25
圖 四 政策論證發展架構 37
圖 五 政策論證演進歷程 38
圖 六 政策利害關係人結構圖形 48
1
壹研究動機與背景
隨著交通運輸工具的進步與網路通訊技術的發達全球化與地方分權化的發
展也日益明顯國家之間的界線也越來越不明顯在國際競爭之上區域內國家
之整合以期獲得更大經濟利益使得地區經濟的發展更為突出台灣過去幾十年
來的經濟成長創造了第一次的經濟奇蹟那時主要發展條件在於「製造優勢」
經濟成長快速當整體所得提高國民對於休閒育樂也漸漸重視於政府實施周
休二日之後國民有更多的時間可以從事觀光過去幾年政府為發展觀光推動
「二十一世紀台灣發展觀光新戰略」「國內旅遊發展方案」「觀光政策白皮書」
「挑戰 2008-觀光客倍增計劃」「推行國民旅遊卡」「2002 生態旅遊年計畫」「改
造城鄉新風貌」「一鄉鎮一特色」「休閒農業推廣」「觀光拔尖領航方案」及「旅
行臺灣感動 100」工作計畫等政策
觀光產業是世界各國普遍重視的無煙囪工業在創造就業機會與賺取外匯的
功能上具有明顯效益為使我國觀光產業能進一步發展政府特於「挑戰 2008 國
家發展重點計畫」國外文化產業早已與當地發展緊密的結合在一起現今世界主
要的大都市紐約洛杉磯倫敦巴黎東京等都積極將當地特有文化加以包裝
並附與生動的主意推廣出去將傳統產業所面臨的困境並以文化訴求方式注入
於傳統產品中或創新活動上使傳統產業免除埋沒或消失更促成地方重新發展
的一股活力泉源由於文化產業的主要特質為具有獨特性吸引力重視設計
節慶配合競爭力及故事性結合地方上的傳統文化往往能夠吸引觀光人潮
如苗栗縣每年舉辦的客家桐花季
政府企圖以「觀光」串連精緻農業醫療照顧文化創意以開創產業新契機其
2
中文化創意產業發展計畫期待藉由結合藝術創作和商業機制以創造具本土文
化特色之產品藉以增強人民的文化認同與增加產業的附加價值這是我國首次
將「文化軟體」視為國家重大建設工程（陳郁秀2003）
各國政府相當重視地方文化創意產業的發展與推動就是為了避免鄉鎮人口
外移城鄉落差增大而導致鄉鎮的發展停滯觀光旅遊業配合地方產業如餐飲與
住宿服務業零售業製造業等相關性高所以具有相輔相成的效果除了提供
就業機會之外也能帶動周邊產業發展
綜上所述文化產業與觀光發展的結合對地方文化產業有相當大的助益
推動文化產業之發展不能只單靠民間的力量應由政府運用策略管理與行銷策略
去帶動地方文化產業之發展隨著經濟成長許多國家皆將文化產業結合觀光
休閒旅遊視為復興地方經濟重要的指標本研究探討造橋鄉為了發展地方產業文
化舉辦「南瓜節」產業文化活動之策略管理與周邊觀光行銷策略為何此為
本研究之動機
3
貳研究目的與研究問題
在全球化的衝擊之下經濟快速發展但也造成城鄉差距擴大鄉村人口外
移等現象在此困境之下迫使以傳統農業為主的鄉村面臨須要轉型或找尋其
他替代傳統產業的可行性方案在政府的支持之下地方將文化產業轉型為文
化創意產業透過這樣的思維為地方產業之發展找出新的出路
造橋鄉所推動的「南瓜節」產業文化博覽會正是將傳統農業作策略規畫
並提出新的可能性其性質內容不僅只有包含南瓜相關的文化產業而是透過將
與周邊觀光景點的策略合作將地方文化產業與觀光旅遊業餐飲與住宿服務業
等運用策略結盟與觀光行銷的方式推廣地方文化產業
本研究目的在於探討造橋鄉產業文化與觀光發展之個案分析透過策略管理
與行銷規劃建立地方特色文化與周邊觀光產業之合作發展出新的文化思維
本研究以質性研究為主期以策略管理與行銷規劃為苗栗縣發展地方產業文化之
建議
綜上所述之研究目的本研究將提出以下四個問題
一舉辦「南瓜節」活動對於地方的觀光發展有何影響在經濟方面的效益為
何
二以 SWOT 策略矩陣分析「南瓜節」活動的機會與優勢為何降低威脅與克服
劣勢為何
4
三探討「南瓜節」活動對於提高知名度之作法為何政策行銷策略為何
四舉辦「南瓜節」活動之利害關係人對於舉辦活動的影響為何
參研究範圍與限制
本研究以苗栗縣造橋鄉舉辦的「南瓜產業文化節」（原名為造橋瓜瓜節）所舉
辦的相關活動之過程與內容及活動的政策執行與政策行銷策略之 SWOT 分析為
主軸並將結合政策論證及政策利害關係人的觀點來檢視整個活動的過程
一研究範圍
本研究以苗栗縣造橋鄉舉辦的「南瓜產業文化節」為主要論述個案研究則
從 2005 年至 2010 年所舉辦的活動內容與地方政府發展觀光行銷策略之 SWOT 分
析為主要研究同時探討參與「南瓜產業文化節」的主辦相關人員對活動的觀點
二研究限制
（一） 研究對象的限制
本研究的對象僅限於苗栗縣造橋鄉地區受訪對象不夠廣泛研究結果雖可
以供其他鄉鎮相關活動舉辦參考運用但仍有其限制
（二） 研究方法的限制
5
本研究以質化分析為主採用文獻分析法及深度訪談法佐以 SWOT 分析法
及政策論證方式盡量使本研究具有參考價值但缺乏量化研究的客觀研究數據做
為驗證難免有所缺失
（三） 研究內容的限制
本研究內容採用面談的訪談方式受訪者或許會因為對社會輿論觀點與期望
心理而語帶保留而致影響研究結果的真實性至研究者無法深入探討而使研
究內容受到限制
肆研究方法
本研究使用文獻分析法個案研究以及透過訪談的方式去進行個案事件檢
證訪問的對象為策劃與參與造橋鄉「南瓜節」產業文化博覽會的人員除運用
現有文獻資料作為基礎進行分析外並且使用政策論策與 SWOT 分析法去瞭解策
略管理在行政部門的運用情況茲將本文所採之研究方法分述如下
一文獻分析法
文獻分析法是尋求歷史資料檢視歷史紀錄並客觀地分析評鑑這些資料
的研究方法由於常需要大量的歷史資料與文獻因此亦稱歷史文獻法當研究
者對歷史資料進行蒐集檢驗與分析後便可以從了解重建過去所獲致的結論
中解釋社會現象的現況甚至預測將來之發展（葉至誠2000）
本研究將分析過去幾年造橋鄉舉辦「南瓜節」活動的相關文獻透過資料
6
分析的方式了解整個過程並結合策略管理相關文獻政策分析與文化產業相關
文獻運用政策論證與 SWOT 分析檢視整個活動過程並提出建議
二個案研究法
所謂「個案」也可稱為個別的案例如此就有其特殊之處而個案研究的目
的在於徹底地檢視存在於個案當中許多不同的特性 「特殊性」就是其中之一
因此也可能失去類推適用的作用Andrews（1951）認為個案乃對真實狀況的一
種描述「個案」通常是被用文字書寫的而所描述的狀況會刺激閱讀者的思考
使其認清事實的真相如何問題何在
總而言之「個案」所代表的應是一項事實或一組事件它提供一個問題或
一連串的問題以供研究者思考並嘗試去解決它的一份資料故個案可被視為
是一能引發思考判斷和正確行動的工具本研究以「南瓜產業文化節」為研
究個案並藉以策略管理與政策分析的方式檢視行政部門辦此活動的過程
三深度訪談
（一）訪談方式
深度訪談為面對面的言辭溝通其目的在其中的一方企圖了解他方的想法與
感觸等有一定目的且集中於某特定主題上的對話因此它的內容與歷程均
應經過有意識的安排與控制而此類安排控制的目標便在尋求「深度」訊息和理
解訪談過程視為「言語事件」強調「訪問者」與「受訪者」雙方共同進行意
義建構的過程用受訪者所聽所看所感覺的方式去瞭解受訪者看世界的方式
7
在自然的情境下研究者與被研究者透過雙向溝通的互動過程蒐集有關口語與
非口語的訊息以便深入式的全面理解研究現象(潘淑滿2003）
本研究將採半結構性訪談對實際參與南瓜節的政府官員專家學者以及社
會菁英進行深度訪談
（二）訪談對象
本研究所採用的研究方法為質性的研究方法故無法以量化研究的方式來確
定研究的基礎在訪談對象方面則著重在政策執行面預計訪談的對象有以下五
位在研究進行中如果有其必要將會適當增加人數
表 一 訪談對象表
談訪單位 訪談對象 備註
造橋鄉公所 陳 XX 先生 活動承辦人
造橋鄉公所 王 XX 先生 活動承辦人
造橋鄉農會 黃 XX 先生 協辦單位
造橋鄉農會 林 XX 先生 協辦單位
南瓜園負責人 吳 XX 先生 提供農產品
8
（三）訪談大綱
訪談初稿如下
1 當初舉辦「南瓜節」的構想是如何形成的「南瓜節」從無到目前現
今的規模大約籌備了多久的時間
2 在舉辦歷屆活動的過程中是否有受到過外在的威脅有哪些請問
又是採取何種方式去降低或避免這些威脅造橋南瓜節的開辦以來
是否有不可免的弱勢之處如何去克服這些弱點
3 我們所看到及參與的南瓜節活動內容是由誰策劃的由公部門當
地瓜農或是苗栗觀光發展協會提出的構想其目的為何
4 舉辦「南瓜節」每一年企劃活動的經費概算政府單位及民間社團參
與的意願如何
5 舉辦「南瓜節」期間對於地方周邊觀光勝地的來客率以及收入是否有
顯著的改變
6 發展至今鄉公所和農會或其他機關甚至是民間支援的協辦單位的
互動關係如何在跨單位合作方面是否會有不易統籌的現象
7 您覺得這次「南瓜節」最成功的地方在哪裡
8 是否有計畫輔導瓜農開闢成觀光休閒農園並附設餐廳推廣「南瓜創
意料理」吸引遊客呢
9 「南瓜節」舉辦已經有幾年的時間那您覺得「南瓜節」有哪些地方
需要改進的地方您對未來整體走向有什麼建議與規劃呢
9
四SWOT 分析法
1982 年Weihrich提出SWOT矩陣是SWOT分析方法中獲得策略的方法之一
主要在檢視組織內外部環境策略之產生及利用SWOT分析後採策略配對把握
經營管理上之優勢克服本身弱勢利用外部環境機會避開競爭者威脅以期能為
組織找到最佳之生存利基（丘昌泰2000226）由此可知策略規劃中最重要
的步驟就是先進行SWOT分析後並以此擬定行動策略
本研究將使用 SWOT 分析架構去分析「南瓜節」活動的整體流程地方政府
在推展文化產業與觀光發展在政策行銷方面的優勢及劣勢所處環境的機會及
威脅分析其過程並提出建議運用矩陣圖形說明如下表
表 二 SWOT 矩陣表
Max Max Min Max
發揮優勢 抓住機會 克服劣勢 抓住機會
Max Min Min Min
發展優勢 降低威脅 克服劣勢 降低威脅
機
會︵
O︶
威
脅︵
T︶
劣勢（W）
組織內部分析
採取SO策略 採取WO策略
採取ST策略 採取WT策略
組
織
外
部
分
析
優勢（S）
資料來源修改自 Weihrich（1982）的「SWOT 矩陣表」
10
五政策分析法
唐恩（W Dunn）在 1981 年出版的《公共政策分析簡介》一書裡將政策分
析廣義地界定為「政策分析是一門在論證和公共辯論的系絡下使用多元的研究
方法去創造批判性地評估與溝通政策相關知識的應用性社會科學之學科」
本研究透過政策論證的架構來檢視「南瓜節」的舉辦過程並與 SWOT 分析
相結合來驗證「南瓜節」的政策執行過程
11
伍研究流程
圖 一 研究流程圖
資料來源研究者自行整理
研究動機與背景
研究目的與問題
策略管理
相關文獻
個案訪談與政策論
證分析
研究方法
個案 SWOT 分析
個案介紹
文化產業
相關文獻
政策行銷
相關文獻
結論與建議
文獻探討
12
陸文獻回顧
一文化產業的意涵
（一）文化產業的定義
「廣義的文化產業」是發揮與活化在地歷史文化所形成的產業而「狹義的
文化產業」以操作型定義來看可以說是以社區居民共同承擔經營的以社區原
有的文史技術自然等資源為基礎經過資源的發現活用等提升社區生活
生產生態生命等社區文化的分享體驗與學習的產業所謂的產業文化意指
產業經由付予創意與品管而發展出屬於該特有的文化文化產業則是運用文化特
色如生活文化生態文化生產文化加以發展應用的產業（林燕明20059）
1995 年「文化產業」研討會提出「文化產業」的兩種運作方式也就是「文
化產業化產業文化化」之概念並期待將文化產業納入文化政策後能帶動地區
經濟因此建立文化產業也成為社區總體營造的發展目標雖名為文化產業台
灣社區總體營造下的文化產業跟「文化工業」是完全區隔並對立的概念也就是
將產業的概念納入文化政策但是將文化工業排斥於外文化工業被指涉為「大量
複製的均一化庸俗化流行品味提供大量消費的產品」相反的「文化產業以
地方本身作為思考主體是基於地方特色條件人才和福祉來發展的產業hellip因
此文化產業必然要保護生態和傳統並且期待永續經營（于國華2003）」
根據聯合國科教文組織（UNESCO）對文化產業的定義為「文化產業指按照
工業標準生產再生產儲存以及分配文化產品和文化服務的一系列活動透過
創作以及生產或商品化的過程即使本質是屬於無形的文化內容也都受著作權的
保障其形式可以是貨品或是服務」
13
Hesmondhalgh (2006)1所定義的文化產業為「文化產業的製品都是文本可以
任人加以解讀文本包括歌曲敘事或表演等它主要是為了引起心智反應充
滿豐富的表徵意涵藉此達成溝通的目標例如大部份的車輛都會涉及文化性的
設計但它的目標不是為了指涉某種意義而是為了運輸」根據這個定義
Hesmondhalgh提出了「核心文化產業」一詞內容包括廣告及行銷廣播與電視
產業電影產業網際網路產業音樂產業印刷及電子出版業影視與電腦遊
戲產業另外有一些產業具備了文化產業的部份特徵Hesmondhalgh認為是出於
文化產業界線不明的特例並將它們稱為「周邊」文化產業如劇院視覺藝術
的產銷運動軟體消費性電子文化產業硬體（如音響錄放影機等）流行
時尚有的地方甚至會把旅遊手工藝建築等也納入所以與文化產業相近
的名詞尚包括休閒產業資訊產業娛樂產業媒體產業英國則使用「創意
產業」而我國則以「文化創意產業」併稱
John Fiske（1989）認為文化是一種在生產和接受互動的過程產生的現象是
一系列符號載體文化工業商品是大眾生產的而不是文化工業生產的文化工
業所做的只是為大眾提供了「劇目」和文化資源最終還是大眾的要求產生出
了文化工業商品其對文化定義為「意義在特定社會的產生和流通」「大眾文化
就是日常生活」文化不是超越時代永恆不變的精神而是工業化社會中具有意
義的生產和生活的方法並涵蓋了社會的人生經驗的全部意義
綜上所述本研究參考不同見解及看法對於文化產業之界定文化產業是
活化居民對當地傳統歷史生活習慣並運用當地資源以文化為基礎去傳承並
產生經濟效益的產業活動的一連串之過程
（二）文化產業特質與分類
1 本段參考自國家政策研究基金會﹣什麼是文化創意產業httpwwwnpforgtwpost25867 檢索
日期2011620
14
根據黃世輝（1999）的看法文化產業具有五種特質使能長久永續同時這些
特質也是經營文化產業的基本理念
1 地方產地方用（共享的）地方上所發展出來的產業由地方人自己
先用
2 生活中見智慧（生活的）地方上所發展的產業都是與生活息息相
關的
3 無形勝於有形（人味的）無形的情感流露勝於有形的產業形體
4 誠於中型於外（內發的）讓地區產業內在的光輝自然顯現而成為
有口皆碑的形象
5 雖不太亦不絕（小而美）地方產業不一定要大但卻可以源源不絕
根據楊敏芝（2002）將地方性文化產業依產業性質作為三大分類1地
方傳統文化產業2地方觀光文化產業及3地方文化活動產業等三大類如
下敘述之（林鴻陞200931-32）
1 地方傳統文化產業
地方傳統文化產業具有歷史記憶及固有文化特質能引發共有
的感受價值與記憶並引發對歷史的認同與共通的命運感而全球
化「跨國」的同質化過程與多樣性特殊性的「地域」文化間產生
了衝突與對立
在其工業產業長期受到發達國家資本主義經濟剝削及帝國文化
15
殖民的情況下所發展出的另一種具生存性特殊性抵抗性的文
化策略以其地域特色作為脫離全球化經濟競爭機制的工具
2 地方觀光文化產業
各國基於觀光文化的經濟價值文化策略紛紛走向著重於有價
值的地方遺產的重建（古蹟保存）都市意象重塑（ Urban
Re-imaging）觀光文化產業的發展與「地域」產生強烈的依存關係
它藉由地方空間的資源特色各地在依其地方特色行銷城市開發
其觀光經濟價值另一種觀光文化產業經過促銷包裝推展至各
國設立分部可稱為「促銷式觀光文化產業」（Promotional Tourist
Industry）此種文化產業以集結及複製各國文化並配合各項娛樂休
閒設施包裝成促銷商品成為全世界的連鎖產業使其邁入全球
經濟競爭市場並帶動地方經濟復甦
3 地方文化活動產業
「文化活動產業」則是以文化活動為主體經由政府結合地方
藝文團體的共同推動而達成包含地方民俗文化活動文化慶典活
動（如廟宇慶典活動）社區文化展演活動及地方居民集體創作之文
化活動等等已在近幾年成為地方經濟振興及文化生活素質提升的
主要動力
二文化創意產業的意涵
根據聯合國教育科學及文化組織（United Nations Educational Scientific and
Cultural Organization UNESCO）對於『文化貿易及全球化』的問題與解答
UNESCO 認為創意是人類文化定位的一個重要部分可被不同形式表現一般
16
同意文化產業（cultural industries）適用於「那些以無形文化為本質的內容
經過創造生產與商品化結合的產業」這些內容典型地是被著作權保障著並且
可以採用產品或者服務形式來表現文化產業或可被視為「創意產業」（creative
industries）以經濟術語來說朝陽或者未來取向產業（sunrise or future oriented
industries）或者以科技術語來說內容產業（content industries）UNESCO 認為
文化產業的概念一般包括印刷出版多媒體聽覺與視覺攝影與電影生產
亦等同於工藝與設計對某些國家來說這個概念也包括建築視覺與表演藝術
運動音樂器具的製造廣告與文化觀光
UNESCO 主要將文化創意產業分成文化產品文化服務與智慧財產權三項
文化產品指涉的是書本雜誌多媒體產品軟體唱片電影錄影帶聲光
娛樂工藝與時尚設計文化服務則包括了表演服務 (戲院歌劇院及馬戲團)
出版出版品新聞報紙傳播及建築服務它們也包括視聽服務 (電影分銷電
視收音機節目及家庭錄影帶 生產的所有層面例如複製與影印 電影展覽有線
衛星與廣播設施或電影院的所有權與運作等)圖書館服務檔案博物館與其
他服務
文建會在『挑戰 2008國家發展重點計畫』中所涵蓋的產業範疇將文化創
意產業可定義如下「文化創意產業」（cultural creative industry）係指那些來自於
創意與文化累積透過智慧財產權的生成與運用有潛力創造財富與就業機會
並促進整體生活環境提升的活動（行政院經濟建設委員會2002）
各國對於文化產意之定義各有不同的見解茲將各國對文化創意產業之定義
整理於表三
17
表 三 各國文化創意產業之定義
組織國家 定義
聯合國教科文組織
結合創意生產和商品化等方式運用本質為無形的文化內
涵這些內容基本上受著作權保障形式可以是物質的商
品或非物質的服務這個文化產業也可以視為創意產業
(Creative Industries）或是在經濟領域稱之為朝陽或未來
性產業(Sunrise or Future Oriented Industries）或是在科技
領域稱之為內容產業(Content Industries）
英國紐西蘭 以個人的創造力技藝與才能為基礎透過智慧財產權
的建立與開發創造財富與就業機會
加拿大 藝術與文化活動被界定為文化產業者應包括實質的文化
產品虛擬的文化服務亦包括著作權
芬蘭
使用文化產業結合文化與經濟包括意義內容的生產
傳統與現代的文化藝術結合成功的商業機制大眾閱聽
者與近代電子生產文化的創業精神
香港 源自於個人創意技巧及才華通過知識產權的開發與運
用具創造財富與就業潛力的行業
韓國
文化內容產業包括各類經濟活動如創作生產製造
流通等而其活動內容源自於任何知識資訊及文化相關
之基礎資源
臺灣
源自創意或文化積累透過智慧財產的形成與運用具有
創造財富與就業機會潛力並促進整體生活環境提升的行
業
資料來源文建會「2003 年文化創意產業發展年報」（2004）台北經濟部
18
文化創意產業(Cultural and Creative Industry)簡稱文創產業中文詞彙最早由
行政院於 2002 年 5 月依照〈挑戰 2008國家發展計畫〉內的「發展文化創意產業
計畫」所確定文化創意產業為台灣官方定名各國定義不同有稱為文化產業
創意產業內容產業等目前世界推動國家較出名者約有英國韓國美國
日本芬蘭法國德國義大利澳洲紐西蘭丹麥瑞典荷比瑞三國等
在各國對文化創意產業的定義下不同國家便有不同產業項目的選擇大制
上文化創意產業之類別可區分為三個部份包括文化藝術工藝古董等與「文
化創意產業」同源詞的產業包括電視廣播電影等營利性企業的產業以及
包括軟體互動式休閒軟體等的數位內容的新經濟產業 (Cunningham nd)在這
樣的產業集合成文化創意產業而依據各國對自身的國情與產業定義有其同的類
別茲將各國對文化創意產耊之類別劃分整理於表四
表 四 各國文化創意產業之分類
國家組織 文化創意產業內容
聯合國教科文組織
視覺藝術表演藝術工藝與設計印刷出版電影廣
告建築歌舞劇與音樂的製造多媒體視聽產品文
化觀光運動
英國
藝術及古董市場表演藝術工藝設計時尚設計出版
廣播電視電影及錄影帶廣告建築音樂產業軟體
及電腦服務互動休閒軟體
韓國 漫畫產業電影產業音樂產業電玩產業動畫產業
人物產業
19
紐西蘭
視覺藝術（精緻藝術工藝與古董）設計時尚設計出
版電視與電台電影及錄影帶廣告建築音樂與表
演藝術軟體及電腦服務（包括休閒軟體）
澳洲
娛樂業及劇場設計文學出版雜誌電影電視錄影帶
及廣播圖書館社區文化發展博物館美術館動物園
植物園多媒體
新加坡 媒體產業設計流行音樂出版藝術支援服務
香港
視覺藝術及工藝表演藝術設計時尚設計出版電
視電影廣告建築音樂軟體及電腦服務遊戲軟
體漫畫產業
臺灣
視覺藝術音樂及表演藝術工藝設計產業設計品牌
時尚電視與廣播電影廣告建築設計文化展演設
施數位休閒娛樂創意生活
資料來源文建會「文化創意產業手冊」（2003）藤人傑（2004）
針對文化與創意面進行產業發展政策最早是在 1997 年由英國閣揆布萊爾工
黨內閣所推動的創意產業同一時期遭逢亞洲金融風暴的南韓在總統金大中
主導下也開始從電影與數位等產業開始發展「文化內容產業」並成立文化內容振
興院與通過文化內容振興法類似作法者也包括澳洲紐西蘭歐洲諸國等
以下就各國對於文化產意和文化創意產業之比較整理於表五
20
表 五 文化產業與文化創意產業之比較整理
文化產業 文化創意產業
來源 社區總體營造之文化政策提出 源自英國創意產業與知識經濟
定義
以文化為核心發展成為地方經
濟效益的產業並具地方特色
源自創意或文化積累透過智慧
財產的形成與運用具有創造財
富與就業機會潛力並促進整體
生活環境提升的行業
範圍
古蹟聚落工藝觀光休閒音樂與
表演藝術生活藝術產業文化
視覺藝術音樂表演工藝設計產
業出版電視與廣播電影廣告hellip
等十三類
特性
對立及排斥文化工業小規模與
少量生產
「創意」及「創新」需大量資本
投入因此需大規模市場與消費
才能達到經濟效益
目的
為了社區活化以及生活品質的
提升促成地方營造計畫與重建
計畫最後振興地方
增加文化創意產業就業人口增
加文化創意產業產值提高國民
生活的文化質感建構台灣特色
之文化產業提高創意風格成
為亞洲創意產業之樞紐平台
強調價值 社區認同傳統與在地特色 經濟創意
文化定義
以地方傳統的文化為主將文化
工業排除於外文化產業依賴創
意個別性地方的傳統性特
殊性甚至工匠或藝術家的獨創
性強調產品的生活性與精神價
值內涵
模糊文化邊界將所有具有生產
文化符號意義的產品都納入包
括傳統高級文化文化工業知
識經濟及周邊商品
資料來源 修改自王俐容（2005）
21
三策略管理
一個組織為了達成組織的願景與目標所實行的各項行動必須要有助於組織
的目標實現但如沒有策略組織將會失去方向Nutt 與 Backoff（199255）認
為「策略為組織創造焦點一致性與目的並藉此產生計畫手段模式立場
與觀點等來引導策略行動」（Huges 2003133）在私部門策略的應用更為重要
例如宏碁集團監察人林家和即認為管理是根本策略是方法（林家和2004）在
「哈佛商業評論」中管理大師波特曾提出策略的本質就是「選擇不做那些事情」
就是在競爭的過程中所做的取捨(Porter 1996)所以策略管理不論在公部門或是私
部門其所應用的範圍都相當地的廣泛
簡言之策略管理乃組織運用各種優越的策略與具績效的行動進而達成讓組
織生存的目標甚至更進一步獲得成功這個過程稱為「策略管理」
（一）策略管理的定義
1 Thompson（1995）的定義「策略管理係指規劃執行追蹤與控制
組織策略的過程」
2 JohnsonScholes（1999）的定義「策略管理係指策略分析策略選
擇與策略執行三個核心領域的管理活動」
綜上所述不管將策略管理的意涵做四個或三個階段的功能性活動的界定
策略管理的要義共有（丘昌泰2000216-217Koteen 199726-28）
（1）策略管理的首要階段是策略規劃或策略分析
（2）策略管理重要在於策略選擇
22
（3） 策略管理不可忽視策略的執行與追蹤
（二）SWOT 分析
最早提出這個概念的學者是 Steiner（1979）但他所使用的名稱是 WOTSUP
意義與現今的 SWOT 概念相同所謂「SWOT 分析」主要是用來分析組織內部的
優勢與劣勢以及外部環境的機會與威脅在市場營銷管理中經常使用的功能強大
的分析工作SWOT 分析是 David（1986）所提出的一般策略管理模式分為策略
產生執行評估三個步驟在策略產生的過程中主要從組織內部與外部找
出內部經營所擁有之優勢及劣勢外部環境所面臨之機會及威脅進而研擬出適
當之目標與策略近來SWOT 分析已廣被應用在許多領域上諸如企業總管理
部門或各事業單位各學校機關甚至個人自我的分析方面等等SWOT 是一個很
有效率的工具它的結構雖然簡單但是卻能用來處理非常複雜的事物
1SWOT 的意涵
所謂 SWOT 分析乃是組織對應於環境的改變所作主觀與客觀
條件的自我評估
（1） S（Strength）表示「優勢」mdash是組織目前運用良好之處或是可以
運用的資源
（2） W（Weakness）表示「劣勢」mdash是組織目前有待改進之處或是缺
乏的資源
以上這兩項是屬於組織內部環境的分析也是一種主觀條件的評估
是組織可以改變的環境條件
（3） O（Opportunity）表示「機會」mdash正面的外部資源可促成組織
目標的達成
23
（4） T（Threat）表示「威脅」mdash負面的外部環境因素阻礙組織目
標的達成
以上這兩項是屬於組織外在環境的分析也是一種客觀條件的評估
是組織必須加以因應且管理的環境條件
2SWOT 的互動關係
由於環境的動態這些因素彼此會相互變動例如外在的機會
（O）如能充分掌握並發展自己的特色就可能成為組織的優勢
（S）相同的如果組織無法針對他的劣勢（W）加以修正就會
形成組織的威脅（T）因此主客觀因素是相互變動的甚至內在
的優劣勢因素也會相互變動外在的機會與威脅亦呈現相互變動的
關係其關係如下圖所示
（內部環境）
S（優勢） W（劣勢）
O（機會） T（威脅）
（外在環境）
圖 二 SWOT 互動關係作用圖
資料來源宋吉德（2007）
24
3行動策略的設計
一但了解自己的優勢與弱勢並且也掌握了外在環境的機會與
威脅而且組織所有成員都具有共同努力的目標接下來就是提出
具體的行動策略以實現計畫目標
此外擬定因應策略後必須將 SWOT 表格化以作為研擬機
關組織未來發展策略的參考但此表格並沒有固定的格式（丘昌泰
2000229）
4SWOT 分析的步驟
SWOT 分析程序常與企業策略規劃程序相結合其步驟如下
步驟一進行企業環境描述
步驟二確認影響企業的所有外部因素
步驟三預測與評估未來外部因素之變化
步驟四檢視企業內部之強勢與弱勢
步驟五利用 SWOT 分析架構研擬可行策略
步驟六進行策略選擇
在步驟五利用 SWOT 分析架構將企業之 SWOT 四項因素進行配對
可得到 2times2 項策略型態茲說明如下
（1） 投入資源加強優勢能力爭取機會（SOMaxi-Maxi)策略
25
此種 策略是最佳策略企業內外環境能密切配合企業
能充分利用 優勢資源取得利潤並擴充發展
（2） 投入資源加強優勢能力減低威脅（STMaxi-Mini)策略
此種策略是在企業面對威脅時利用本身的強勢來克服威
脅
（3） 投入資源改善弱勢能力爭取機會（WOMini-Maxi)策略
此種策略是在企業利用外部機會來克服本身的弱勢
（4） 投入資源改善弱勢能力減低威脅（WTMini-Mini)策略
此種策略是企業必須改善弱勢以降低威脅此種策略常是
企業面臨困境時所使用例如必須進行合併或縮減規模
等
圖 三 SWOT 操作步驟流程圖
資料來源Weihrich (1982)林鴻陞（2009）地方政府推動文化產業之研究－以
新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事務管理學系碩士論文頁 21
26
四政策執行
從公共政策理論的發展而言政策執行一直被視為黑箱作業並未受到學術
界與實務界的重視一直到 Pressman 與 Wildavsky（1973）針對奧克蘭計畫進行系
統的研究此後才認真考慮政策執行對公共政策的影響（丘昌泰2004337）
政策方案在經過行政部門的首長或委員會或民意機關核准後即取得合法
地位其後便進入政策執行（policy implementation）的階段政策執行可說是政策
運作過程中最重要的一環政策方案如不能有效的執行與落實則整個方案的理
想將告落空同時值得注意的是政策執行正如同政策運作過程其他階段的性質
一樣乃是持續不斷運作的過程（吳定2003229）
（一）政策執行的定義
目前國內外相關專家學者對「政策執行」之意涵有很許多說法為使「政策
執行」之意涵能更清楚本研究茲將國內外學者專家對「政策執行」之相關論述
列表摘要如下
表 六 國內外學者對政策執行的摘要
時間 研究者 對「政策執行的定義」
1973 Smith
認為政策一旦制定完成政策即可被執行而且
政策結果將與政策制定者所預期的相近（林嘉
琦200239）
27
1975 Van HornVan
Meter
「政策執行」是公私人民或團體為達成前階段政
策所定之目標而採取各項行動這些行動可分為
兩類一是將政府決定轉換成實際運作的努力
一是爲達成政策所預擬的變遷目標所做的持續
性努力（林嘉琦200239）
1984 Jones
為政策執行乃是將政策付諸實施的各項活動其
中以解釋組織和應用三種活動最重要解釋乃
是指政策執行機構或人員將政策內容加以解
釋使其內容可轉換成大眾所能接受和了解的行
動指令或名詞而組織則是指設立執行機關或單
位與擬定具體的執行方法以達成政策的目標應
用是指執行機關提供為達成政策目標所需的例
行性服務設備與給付等應用活動（林嘉琦
200239）
1984 林水波張世賢
政策執行為一種動態的過程在這個過程中負
責執行的機關與人員組合各種必要的要素採取
各項行動扮演管理者的角色進行適當的裁
量建立合理可行的例規培塑目標共識與激勵
士氣應用議商化解衝突冀以成就某特殊政策
的目標（蘇郁惠 200946）
1986 柯三吉
政策執行乃是某項政策法規或方案付諸實施的
各種活動這些政策或法規的目標和內容在政策
系絡因素影響下指導或規範該政策或法規的執
行過程（蘇郁惠 200946）
28
1990 曹俊漢
以 Pressman 和 Wildavsky 的觀點說明政策設計
與執行加以分開是具有破壞作用的當我們對政
策執行的定義加以分析時應密切地將這兩個概
念結合在一起加以觀察以求一個政策過程的完
整性（蘇郁惠 200947）
1999 朱志宏
政策執行係指政策方案在經過合法化程序而取
得合法地位後由主管部們負責擬定施行細則
確定執行專責機關配置必要資源以適當的管
理方法採取必要的對應行動使政策方案順利
付諸實施俾達成預期政策目標之動態過程（蘇
郁惠 200947）
1999 丘昌泰李允傑
政策執行的概念可以從三個角度加以觀察
1 政策執行是科層體制的控制過程政策與執
行是相互獨立上下從屬的關係上階層者
負責設計決策下階層者為負責貫徹政策意
圖的執行者
2 政策執行是上下階層的互動過程上級所訂
定的要求下屬必頇執行的政策標準只是
對於執行者的一種忠告不具任何的規範性
與影響力基層的執行者才足以決定政策目
標是否能夠被實現
3 政策執行的演進觀點承認政策與行動的連
續性政策制訂與政策執行是交互行動相
互議價的過程（蘇郁惠 200947）
29
2003 吳定
政策執行乃是政策方案在經過合法化後擬定施
行細則確定專責機關配置必要資源以適當
的管理方法採取必要的對應行動使政策方案
付諸實施以達成預定目標或目的之所有相關活
動的動態過程
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Jones（1984）柯三吉教授（1986）吳定教授（2003）
對政策執行意涵的說法歸納如下政策執行是為了使政策付諸實施的過程透
過政策制定者政策執行者及政策利害關係者三者之間協調溝通促成其政策
合法化以達成當初政策規劃之預定目標的動態過程
（二）政策執行的研究途徑
政策執行研究的發展可以從三個典範加以說明
1 第一代政策執行研究
第一代政策執行研究為由上而下的研究途徑（top-down approach）又
稱為向前進策略（forward mapping strategy）或理性主義模式（rationalistic
model）強調政策制定與政策執行的分立性政策制定者決定政策目標
政策執行者實行目標兩者形成上令下行的指揮命令關係（丘昌泰
2004）第一代政策執行研究偏重於政策實務層面及個案方面的研案主
要是研究某一個單一的權威性決定（如政策方案或計畫等）如何在某
一個地方或若干地方被執行第一代政策執行研究被批評為缺乏理論
30
性過於個案取向非累積性的研究以及過分悲觀等（吳定2003）
2 第二代政策執行研究
第二代政策執行研究為由下而上的研究途徑（bottom-up approach）
又稱為向後推進策略（backward mapping strategy）或後理性主義模式
（post-rationalistic model）強調政策制定與政策執行功能的互動性政策執
行者與政策制定者共同協商政策目標的達成兩者形成平行互動的合作
關係（丘昌泰2004）第二代政策執行研究偏重於理論分析架構及模式
的建立亦即發展各種分析架構以指導如何對政策執行的複雜現象進行
研究其研究重點包括政策的形式與內容執行機關及其資源執行
人員之才能動機意向及人際關係包括溝通方式等第二代政策執
行研究的主要缺失是每個分析架構都各自提出若干影響政策執行的變
項但是卻無法指出那些變項較其他變項重要也沒有注意到執行機關
間的執行差異以及執行研究的分析架構無法被複製而證實有效等（吳
定2003）
3 第三代政策執行研究
第三代整合型政策執行途徑主要是希望結合前述兩種途徑的優點
而建構統合性的執行架構（丘昌泰2004）第三代政策執行研究的主要
目的在藉著解釋為何政策執行行為會隨著時間空間政策執行機關
之不同而有所差異因而對政策執行行為將具有新的認識進而可以預
測未來可能出現的政策執行行為類型郭謹等人認為第三代政策執行
研究因為必須結合由上而下途徑及由下而上途徑研究所以就必須採多
31
元研究法結合定性與定量的分析模式對政策執行從事「比較性」「縱
貫性」與「系統性」的分析研究而重點應置於驗證各種假設而非建立
假設綜合而言第三代政策執行研究由於採取整合的觀點試圖分別
擷取「向前推進策略」「由後推進策略」「由上而下的政策執行」「由
下而上的政策執行」「第一代政策執行研究」「第二代政策執行研究」
之優點對政策執行作系統性的分析研究故理論上應屬於較佳模式唯
欲成為真正有效的整合模式仍有待更多政策經驗研究與理論的修正及
補充（吳定2003）
另外吳定教授提出第四代政策執行研究的可能取向（吳定2003242）
1 基本觀點政策制定與執行密切結合運作
2 研究重點發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具
3 推理途徑權變採取歸納及演繹的途徑
4 研究工具兼採定性及定量途徑但偏重定性途徑
5 研究偏好平衡研究成功與失敗的政策案例
6 研究趨向重視執行結果但更重視過程
7 研究角度兼顧圍觀的由上而下執行與宏觀的由下而上執行但更偏
重後者
8 政策參與性強調多元參與的民主
9 政策研究的主要參與者政策社群聚興趣者
10 其他運作方式及重點強調採取後實證邏輯論的觀點與方法論
五政策論證
32
論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
33
與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
34
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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54
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ii
表目錄
表 一 訪談對象表 7
表 二 SWOT矩陣表 9
表 三 各國文化創意產業之定義 17
表 四 各國文化創意產業之分類 18
表 五 文化產業與文化創意產業之比較整理 20
表 六 國內外學者對政策執行的摘要 26
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要 33
表 八 政策論證之要素 35
表 九 Dunn的十一種政策論證模式 39
表 十 利害關係人定義之觀點 47
表 十一 不同立場的利害關係人類型 51
iii
圖目錄
圖 一 研究流程圖 11
圖 二 SWOT互動關係作用圖 23
圖 三 SWOT操作步驟流程圖 25
圖 四 政策論證發展架構 37
圖 五 政策論證演進歷程 38
圖 六 政策利害關係人結構圖形 48
1
壹研究動機與背景
隨著交通運輸工具的進步與網路通訊技術的發達全球化與地方分權化的發
展也日益明顯國家之間的界線也越來越不明顯在國際競爭之上區域內國家
之整合以期獲得更大經濟利益使得地區經濟的發展更為突出台灣過去幾十年
來的經濟成長創造了第一次的經濟奇蹟那時主要發展條件在於「製造優勢」
經濟成長快速當整體所得提高國民對於休閒育樂也漸漸重視於政府實施周
休二日之後國民有更多的時間可以從事觀光過去幾年政府為發展觀光推動
「二十一世紀台灣發展觀光新戰略」「國內旅遊發展方案」「觀光政策白皮書」
「挑戰 2008-觀光客倍增計劃」「推行國民旅遊卡」「2002 生態旅遊年計畫」「改
造城鄉新風貌」「一鄉鎮一特色」「休閒農業推廣」「觀光拔尖領航方案」及「旅
行臺灣感動 100」工作計畫等政策
觀光產業是世界各國普遍重視的無煙囪工業在創造就業機會與賺取外匯的
功能上具有明顯效益為使我國觀光產業能進一步發展政府特於「挑戰 2008 國
家發展重點計畫」國外文化產業早已與當地發展緊密的結合在一起現今世界主
要的大都市紐約洛杉磯倫敦巴黎東京等都積極將當地特有文化加以包裝
並附與生動的主意推廣出去將傳統產業所面臨的困境並以文化訴求方式注入
於傳統產品中或創新活動上使傳統產業免除埋沒或消失更促成地方重新發展
的一股活力泉源由於文化產業的主要特質為具有獨特性吸引力重視設計
節慶配合競爭力及故事性結合地方上的傳統文化往往能夠吸引觀光人潮
如苗栗縣每年舉辦的客家桐花季
政府企圖以「觀光」串連精緻農業醫療照顧文化創意以開創產業新契機其
2
中文化創意產業發展計畫期待藉由結合藝術創作和商業機制以創造具本土文
化特色之產品藉以增強人民的文化認同與增加產業的附加價值這是我國首次
將「文化軟體」視為國家重大建設工程（陳郁秀2003）
各國政府相當重視地方文化創意產業的發展與推動就是為了避免鄉鎮人口
外移城鄉落差增大而導致鄉鎮的發展停滯觀光旅遊業配合地方產業如餐飲與
住宿服務業零售業製造業等相關性高所以具有相輔相成的效果除了提供
就業機會之外也能帶動周邊產業發展
綜上所述文化產業與觀光發展的結合對地方文化產業有相當大的助益
推動文化產業之發展不能只單靠民間的力量應由政府運用策略管理與行銷策略
去帶動地方文化產業之發展隨著經濟成長許多國家皆將文化產業結合觀光
休閒旅遊視為復興地方經濟重要的指標本研究探討造橋鄉為了發展地方產業文
化舉辦「南瓜節」產業文化活動之策略管理與周邊觀光行銷策略為何此為
本研究之動機
3
貳研究目的與研究問題
在全球化的衝擊之下經濟快速發展但也造成城鄉差距擴大鄉村人口外
移等現象在此困境之下迫使以傳統農業為主的鄉村面臨須要轉型或找尋其
他替代傳統產業的可行性方案在政府的支持之下地方將文化產業轉型為文
化創意產業透過這樣的思維為地方產業之發展找出新的出路
造橋鄉所推動的「南瓜節」產業文化博覽會正是將傳統農業作策略規畫
並提出新的可能性其性質內容不僅只有包含南瓜相關的文化產業而是透過將
與周邊觀光景點的策略合作將地方文化產業與觀光旅遊業餐飲與住宿服務業
等運用策略結盟與觀光行銷的方式推廣地方文化產業
本研究目的在於探討造橋鄉產業文化與觀光發展之個案分析透過策略管理
與行銷規劃建立地方特色文化與周邊觀光產業之合作發展出新的文化思維
本研究以質性研究為主期以策略管理與行銷規劃為苗栗縣發展地方產業文化之
建議
綜上所述之研究目的本研究將提出以下四個問題
一舉辦「南瓜節」活動對於地方的觀光發展有何影響在經濟方面的效益為
何
二以 SWOT 策略矩陣分析「南瓜節」活動的機會與優勢為何降低威脅與克服
劣勢為何
4
三探討「南瓜節」活動對於提高知名度之作法為何政策行銷策略為何
四舉辦「南瓜節」活動之利害關係人對於舉辦活動的影響為何
參研究範圍與限制
本研究以苗栗縣造橋鄉舉辦的「南瓜產業文化節」（原名為造橋瓜瓜節）所舉
辦的相關活動之過程與內容及活動的政策執行與政策行銷策略之 SWOT 分析為
主軸並將結合政策論證及政策利害關係人的觀點來檢視整個活動的過程
一研究範圍
本研究以苗栗縣造橋鄉舉辦的「南瓜產業文化節」為主要論述個案研究則
從 2005 年至 2010 年所舉辦的活動內容與地方政府發展觀光行銷策略之 SWOT 分
析為主要研究同時探討參與「南瓜產業文化節」的主辦相關人員對活動的觀點
二研究限制
（一） 研究對象的限制
本研究的對象僅限於苗栗縣造橋鄉地區受訪對象不夠廣泛研究結果雖可
以供其他鄉鎮相關活動舉辦參考運用但仍有其限制
（二） 研究方法的限制
5
本研究以質化分析為主採用文獻分析法及深度訪談法佐以 SWOT 分析法
及政策論證方式盡量使本研究具有參考價值但缺乏量化研究的客觀研究數據做
為驗證難免有所缺失
（三） 研究內容的限制
本研究內容採用面談的訪談方式受訪者或許會因為對社會輿論觀點與期望
心理而語帶保留而致影響研究結果的真實性至研究者無法深入探討而使研
究內容受到限制
肆研究方法
本研究使用文獻分析法個案研究以及透過訪談的方式去進行個案事件檢
證訪問的對象為策劃與參與造橋鄉「南瓜節」產業文化博覽會的人員除運用
現有文獻資料作為基礎進行分析外並且使用政策論策與 SWOT 分析法去瞭解策
略管理在行政部門的運用情況茲將本文所採之研究方法分述如下
一文獻分析法
文獻分析法是尋求歷史資料檢視歷史紀錄並客觀地分析評鑑這些資料
的研究方法由於常需要大量的歷史資料與文獻因此亦稱歷史文獻法當研究
者對歷史資料進行蒐集檢驗與分析後便可以從了解重建過去所獲致的結論
中解釋社會現象的現況甚至預測將來之發展（葉至誠2000）
本研究將分析過去幾年造橋鄉舉辦「南瓜節」活動的相關文獻透過資料
6
分析的方式了解整個過程並結合策略管理相關文獻政策分析與文化產業相關
文獻運用政策論證與 SWOT 分析檢視整個活動過程並提出建議
二個案研究法
所謂「個案」也可稱為個別的案例如此就有其特殊之處而個案研究的目
的在於徹底地檢視存在於個案當中許多不同的特性 「特殊性」就是其中之一
因此也可能失去類推適用的作用Andrews（1951）認為個案乃對真實狀況的一
種描述「個案」通常是被用文字書寫的而所描述的狀況會刺激閱讀者的思考
使其認清事實的真相如何問題何在
總而言之「個案」所代表的應是一項事實或一組事件它提供一個問題或
一連串的問題以供研究者思考並嘗試去解決它的一份資料故個案可被視為
是一能引發思考判斷和正確行動的工具本研究以「南瓜產業文化節」為研
究個案並藉以策略管理與政策分析的方式檢視行政部門辦此活動的過程
三深度訪談
（一）訪談方式
深度訪談為面對面的言辭溝通其目的在其中的一方企圖了解他方的想法與
感觸等有一定目的且集中於某特定主題上的對話因此它的內容與歷程均
應經過有意識的安排與控制而此類安排控制的目標便在尋求「深度」訊息和理
解訪談過程視為「言語事件」強調「訪問者」與「受訪者」雙方共同進行意
義建構的過程用受訪者所聽所看所感覺的方式去瞭解受訪者看世界的方式
7
在自然的情境下研究者與被研究者透過雙向溝通的互動過程蒐集有關口語與
非口語的訊息以便深入式的全面理解研究現象(潘淑滿2003）
本研究將採半結構性訪談對實際參與南瓜節的政府官員專家學者以及社
會菁英進行深度訪談
（二）訪談對象
本研究所採用的研究方法為質性的研究方法故無法以量化研究的方式來確
定研究的基礎在訪談對象方面則著重在政策執行面預計訪談的對象有以下五
位在研究進行中如果有其必要將會適當增加人數
表 一 訪談對象表
談訪單位 訪談對象 備註
造橋鄉公所 陳 XX 先生 活動承辦人
造橋鄉公所 王 XX 先生 活動承辦人
造橋鄉農會 黃 XX 先生 協辦單位
造橋鄉農會 林 XX 先生 協辦單位
南瓜園負責人 吳 XX 先生 提供農產品
8
（三）訪談大綱
訪談初稿如下
1 當初舉辦「南瓜節」的構想是如何形成的「南瓜節」從無到目前現
今的規模大約籌備了多久的時間
2 在舉辦歷屆活動的過程中是否有受到過外在的威脅有哪些請問
又是採取何種方式去降低或避免這些威脅造橋南瓜節的開辦以來
是否有不可免的弱勢之處如何去克服這些弱點
3 我們所看到及參與的南瓜節活動內容是由誰策劃的由公部門當
地瓜農或是苗栗觀光發展協會提出的構想其目的為何
4 舉辦「南瓜節」每一年企劃活動的經費概算政府單位及民間社團參
與的意願如何
5 舉辦「南瓜節」期間對於地方周邊觀光勝地的來客率以及收入是否有
顯著的改變
6 發展至今鄉公所和農會或其他機關甚至是民間支援的協辦單位的
互動關係如何在跨單位合作方面是否會有不易統籌的現象
7 您覺得這次「南瓜節」最成功的地方在哪裡
8 是否有計畫輔導瓜農開闢成觀光休閒農園並附設餐廳推廣「南瓜創
意料理」吸引遊客呢
9 「南瓜節」舉辦已經有幾年的時間那您覺得「南瓜節」有哪些地方
需要改進的地方您對未來整體走向有什麼建議與規劃呢
9
四SWOT 分析法
1982 年Weihrich提出SWOT矩陣是SWOT分析方法中獲得策略的方法之一
主要在檢視組織內外部環境策略之產生及利用SWOT分析後採策略配對把握
經營管理上之優勢克服本身弱勢利用外部環境機會避開競爭者威脅以期能為
組織找到最佳之生存利基（丘昌泰2000226）由此可知策略規劃中最重要
的步驟就是先進行SWOT分析後並以此擬定行動策略
本研究將使用 SWOT 分析架構去分析「南瓜節」活動的整體流程地方政府
在推展文化產業與觀光發展在政策行銷方面的優勢及劣勢所處環境的機會及
威脅分析其過程並提出建議運用矩陣圖形說明如下表
表 二 SWOT 矩陣表
Max Max Min Max
發揮優勢 抓住機會 克服劣勢 抓住機會
Max Min Min Min
發展優勢 降低威脅 克服劣勢 降低威脅
機
會︵
O︶
威
脅︵
T︶
劣勢（W）
組織內部分析
採取SO策略 採取WO策略
採取ST策略 採取WT策略
組
織
外
部
分
析
優勢（S）
資料來源修改自 Weihrich（1982）的「SWOT 矩陣表」
10
五政策分析法
唐恩（W Dunn）在 1981 年出版的《公共政策分析簡介》一書裡將政策分
析廣義地界定為「政策分析是一門在論證和公共辯論的系絡下使用多元的研究
方法去創造批判性地評估與溝通政策相關知識的應用性社會科學之學科」
本研究透過政策論證的架構來檢視「南瓜節」的舉辦過程並與 SWOT 分析
相結合來驗證「南瓜節」的政策執行過程
11
伍研究流程
圖 一 研究流程圖
資料來源研究者自行整理
研究動機與背景
研究目的與問題
策略管理
相關文獻
個案訪談與政策論
證分析
研究方法
個案 SWOT 分析
個案介紹
文化產業
相關文獻
政策行銷
相關文獻
結論與建議
文獻探討
12
陸文獻回顧
一文化產業的意涵
（一）文化產業的定義
「廣義的文化產業」是發揮與活化在地歷史文化所形成的產業而「狹義的
文化產業」以操作型定義來看可以說是以社區居民共同承擔經營的以社區原
有的文史技術自然等資源為基礎經過資源的發現活用等提升社區生活
生產生態生命等社區文化的分享體驗與學習的產業所謂的產業文化意指
產業經由付予創意與品管而發展出屬於該特有的文化文化產業則是運用文化特
色如生活文化生態文化生產文化加以發展應用的產業（林燕明20059）
1995 年「文化產業」研討會提出「文化產業」的兩種運作方式也就是「文
化產業化產業文化化」之概念並期待將文化產業納入文化政策後能帶動地區
經濟因此建立文化產業也成為社區總體營造的發展目標雖名為文化產業台
灣社區總體營造下的文化產業跟「文化工業」是完全區隔並對立的概念也就是
將產業的概念納入文化政策但是將文化工業排斥於外文化工業被指涉為「大量
複製的均一化庸俗化流行品味提供大量消費的產品」相反的「文化產業以
地方本身作為思考主體是基於地方特色條件人才和福祉來發展的產業hellip因
此文化產業必然要保護生態和傳統並且期待永續經營（于國華2003）」
根據聯合國科教文組織（UNESCO）對文化產業的定義為「文化產業指按照
工業標準生產再生產儲存以及分配文化產品和文化服務的一系列活動透過
創作以及生產或商品化的過程即使本質是屬於無形的文化內容也都受著作權的
保障其形式可以是貨品或是服務」
13
Hesmondhalgh (2006)1所定義的文化產業為「文化產業的製品都是文本可以
任人加以解讀文本包括歌曲敘事或表演等它主要是為了引起心智反應充
滿豐富的表徵意涵藉此達成溝通的目標例如大部份的車輛都會涉及文化性的
設計但它的目標不是為了指涉某種意義而是為了運輸」根據這個定義
Hesmondhalgh提出了「核心文化產業」一詞內容包括廣告及行銷廣播與電視
產業電影產業網際網路產業音樂產業印刷及電子出版業影視與電腦遊
戲產業另外有一些產業具備了文化產業的部份特徵Hesmondhalgh認為是出於
文化產業界線不明的特例並將它們稱為「周邊」文化產業如劇院視覺藝術
的產銷運動軟體消費性電子文化產業硬體（如音響錄放影機等）流行
時尚有的地方甚至會把旅遊手工藝建築等也納入所以與文化產業相近
的名詞尚包括休閒產業資訊產業娛樂產業媒體產業英國則使用「創意
產業」而我國則以「文化創意產業」併稱
John Fiske（1989）認為文化是一種在生產和接受互動的過程產生的現象是
一系列符號載體文化工業商品是大眾生產的而不是文化工業生產的文化工
業所做的只是為大眾提供了「劇目」和文化資源最終還是大眾的要求產生出
了文化工業商品其對文化定義為「意義在特定社會的產生和流通」「大眾文化
就是日常生活」文化不是超越時代永恆不變的精神而是工業化社會中具有意
義的生產和生活的方法並涵蓋了社會的人生經驗的全部意義
綜上所述本研究參考不同見解及看法對於文化產業之界定文化產業是
活化居民對當地傳統歷史生活習慣並運用當地資源以文化為基礎去傳承並
產生經濟效益的產業活動的一連串之過程
（二）文化產業特質與分類
1 本段參考自國家政策研究基金會﹣什麼是文化創意產業httpwwwnpforgtwpost25867 檢索
日期2011620
14
根據黃世輝（1999）的看法文化產業具有五種特質使能長久永續同時這些
特質也是經營文化產業的基本理念
1 地方產地方用（共享的）地方上所發展出來的產業由地方人自己
先用
2 生活中見智慧（生活的）地方上所發展的產業都是與生活息息相
關的
3 無形勝於有形（人味的）無形的情感流露勝於有形的產業形體
4 誠於中型於外（內發的）讓地區產業內在的光輝自然顯現而成為
有口皆碑的形象
5 雖不太亦不絕（小而美）地方產業不一定要大但卻可以源源不絕
根據楊敏芝（2002）將地方性文化產業依產業性質作為三大分類1地
方傳統文化產業2地方觀光文化產業及3地方文化活動產業等三大類如
下敘述之（林鴻陞200931-32）
1 地方傳統文化產業
地方傳統文化產業具有歷史記憶及固有文化特質能引發共有
的感受價值與記憶並引發對歷史的認同與共通的命運感而全球
化「跨國」的同質化過程與多樣性特殊性的「地域」文化間產生
了衝突與對立
在其工業產業長期受到發達國家資本主義經濟剝削及帝國文化
15
殖民的情況下所發展出的另一種具生存性特殊性抵抗性的文
化策略以其地域特色作為脫離全球化經濟競爭機制的工具
2 地方觀光文化產業
各國基於觀光文化的經濟價值文化策略紛紛走向著重於有價
值的地方遺產的重建（古蹟保存）都市意象重塑（ Urban
Re-imaging）觀光文化產業的發展與「地域」產生強烈的依存關係
它藉由地方空間的資源特色各地在依其地方特色行銷城市開發
其觀光經濟價值另一種觀光文化產業經過促銷包裝推展至各
國設立分部可稱為「促銷式觀光文化產業」（Promotional Tourist
Industry）此種文化產業以集結及複製各國文化並配合各項娛樂休
閒設施包裝成促銷商品成為全世界的連鎖產業使其邁入全球
經濟競爭市場並帶動地方經濟復甦
3 地方文化活動產業
「文化活動產業」則是以文化活動為主體經由政府結合地方
藝文團體的共同推動而達成包含地方民俗文化活動文化慶典活
動（如廟宇慶典活動）社區文化展演活動及地方居民集體創作之文
化活動等等已在近幾年成為地方經濟振興及文化生活素質提升的
主要動力
二文化創意產業的意涵
根據聯合國教育科學及文化組織（United Nations Educational Scientific and
Cultural Organization UNESCO）對於『文化貿易及全球化』的問題與解答
UNESCO 認為創意是人類文化定位的一個重要部分可被不同形式表現一般
16
同意文化產業（cultural industries）適用於「那些以無形文化為本質的內容
經過創造生產與商品化結合的產業」這些內容典型地是被著作權保障著並且
可以採用產品或者服務形式來表現文化產業或可被視為「創意產業」（creative
industries）以經濟術語來說朝陽或者未來取向產業（sunrise or future oriented
industries）或者以科技術語來說內容產業（content industries）UNESCO 認為
文化產業的概念一般包括印刷出版多媒體聽覺與視覺攝影與電影生產
亦等同於工藝與設計對某些國家來說這個概念也包括建築視覺與表演藝術
運動音樂器具的製造廣告與文化觀光
UNESCO 主要將文化創意產業分成文化產品文化服務與智慧財產權三項
文化產品指涉的是書本雜誌多媒體產品軟體唱片電影錄影帶聲光
娛樂工藝與時尚設計文化服務則包括了表演服務 (戲院歌劇院及馬戲團)
出版出版品新聞報紙傳播及建築服務它們也包括視聽服務 (電影分銷電
視收音機節目及家庭錄影帶 生產的所有層面例如複製與影印 電影展覽有線
衛星與廣播設施或電影院的所有權與運作等)圖書館服務檔案博物館與其
他服務
文建會在『挑戰 2008國家發展重點計畫』中所涵蓋的產業範疇將文化創
意產業可定義如下「文化創意產業」（cultural creative industry）係指那些來自於
創意與文化累積透過智慧財產權的生成與運用有潛力創造財富與就業機會
並促進整體生活環境提升的活動（行政院經濟建設委員會2002）
各國對於文化產意之定義各有不同的見解茲將各國對文化創意產業之定義
整理於表三
17
表 三 各國文化創意產業之定義
組織國家 定義
聯合國教科文組織
結合創意生產和商品化等方式運用本質為無形的文化內
涵這些內容基本上受著作權保障形式可以是物質的商
品或非物質的服務這個文化產業也可以視為創意產業
(Creative Industries）或是在經濟領域稱之為朝陽或未來
性產業(Sunrise or Future Oriented Industries）或是在科技
領域稱之為內容產業(Content Industries）
英國紐西蘭 以個人的創造力技藝與才能為基礎透過智慧財產權
的建立與開發創造財富與就業機會
加拿大 藝術與文化活動被界定為文化產業者應包括實質的文化
產品虛擬的文化服務亦包括著作權
芬蘭
使用文化產業結合文化與經濟包括意義內容的生產
傳統與現代的文化藝術結合成功的商業機制大眾閱聽
者與近代電子生產文化的創業精神
香港 源自於個人創意技巧及才華通過知識產權的開發與運
用具創造財富與就業潛力的行業
韓國
文化內容產業包括各類經濟活動如創作生產製造
流通等而其活動內容源自於任何知識資訊及文化相關
之基礎資源
臺灣
源自創意或文化積累透過智慧財產的形成與運用具有
創造財富與就業機會潛力並促進整體生活環境提升的行
業
資料來源文建會「2003 年文化創意產業發展年報」（2004）台北經濟部
18
文化創意產業(Cultural and Creative Industry)簡稱文創產業中文詞彙最早由
行政院於 2002 年 5 月依照〈挑戰 2008國家發展計畫〉內的「發展文化創意產業
計畫」所確定文化創意產業為台灣官方定名各國定義不同有稱為文化產業
創意產業內容產業等目前世界推動國家較出名者約有英國韓國美國
日本芬蘭法國德國義大利澳洲紐西蘭丹麥瑞典荷比瑞三國等
在各國對文化創意產業的定義下不同國家便有不同產業項目的選擇大制
上文化創意產業之類別可區分為三個部份包括文化藝術工藝古董等與「文
化創意產業」同源詞的產業包括電視廣播電影等營利性企業的產業以及
包括軟體互動式休閒軟體等的數位內容的新經濟產業 (Cunningham nd)在這
樣的產業集合成文化創意產業而依據各國對自身的國情與產業定義有其同的類
別茲將各國對文化創意產耊之類別劃分整理於表四
表 四 各國文化創意產業之分類
國家組織 文化創意產業內容
聯合國教科文組織
視覺藝術表演藝術工藝與設計印刷出版電影廣
告建築歌舞劇與音樂的製造多媒體視聽產品文
化觀光運動
英國
藝術及古董市場表演藝術工藝設計時尚設計出版
廣播電視電影及錄影帶廣告建築音樂產業軟體
及電腦服務互動休閒軟體
韓國 漫畫產業電影產業音樂產業電玩產業動畫產業
人物產業
19
紐西蘭
視覺藝術（精緻藝術工藝與古董）設計時尚設計出
版電視與電台電影及錄影帶廣告建築音樂與表
演藝術軟體及電腦服務（包括休閒軟體）
澳洲
娛樂業及劇場設計文學出版雜誌電影電視錄影帶
及廣播圖書館社區文化發展博物館美術館動物園
植物園多媒體
新加坡 媒體產業設計流行音樂出版藝術支援服務
香港
視覺藝術及工藝表演藝術設計時尚設計出版電
視電影廣告建築音樂軟體及電腦服務遊戲軟
體漫畫產業
臺灣
視覺藝術音樂及表演藝術工藝設計產業設計品牌
時尚電視與廣播電影廣告建築設計文化展演設
施數位休閒娛樂創意生活
資料來源文建會「文化創意產業手冊」（2003）藤人傑（2004）
針對文化與創意面進行產業發展政策最早是在 1997 年由英國閣揆布萊爾工
黨內閣所推動的創意產業同一時期遭逢亞洲金融風暴的南韓在總統金大中
主導下也開始從電影與數位等產業開始發展「文化內容產業」並成立文化內容振
興院與通過文化內容振興法類似作法者也包括澳洲紐西蘭歐洲諸國等
以下就各國對於文化產意和文化創意產業之比較整理於表五
20
表 五 文化產業與文化創意產業之比較整理
文化產業 文化創意產業
來源 社區總體營造之文化政策提出 源自英國創意產業與知識經濟
定義
以文化為核心發展成為地方經
濟效益的產業並具地方特色
源自創意或文化積累透過智慧
財產的形成與運用具有創造財
富與就業機會潛力並促進整體
生活環境提升的行業
範圍
古蹟聚落工藝觀光休閒音樂與
表演藝術生活藝術產業文化
視覺藝術音樂表演工藝設計產
業出版電視與廣播電影廣告hellip
等十三類
特性
對立及排斥文化工業小規模與
少量生產
「創意」及「創新」需大量資本
投入因此需大規模市場與消費
才能達到經濟效益
目的
為了社區活化以及生活品質的
提升促成地方營造計畫與重建
計畫最後振興地方
增加文化創意產業就業人口增
加文化創意產業產值提高國民
生活的文化質感建構台灣特色
之文化產業提高創意風格成
為亞洲創意產業之樞紐平台
強調價值 社區認同傳統與在地特色 經濟創意
文化定義
以地方傳統的文化為主將文化
工業排除於外文化產業依賴創
意個別性地方的傳統性特
殊性甚至工匠或藝術家的獨創
性強調產品的生活性與精神價
值內涵
模糊文化邊界將所有具有生產
文化符號意義的產品都納入包
括傳統高級文化文化工業知
識經濟及周邊商品
資料來源 修改自王俐容（2005）
21
三策略管理
一個組織為了達成組織的願景與目標所實行的各項行動必須要有助於組織
的目標實現但如沒有策略組織將會失去方向Nutt 與 Backoff（199255）認
為「策略為組織創造焦點一致性與目的並藉此產生計畫手段模式立場
與觀點等來引導策略行動」（Huges 2003133）在私部門策略的應用更為重要
例如宏碁集團監察人林家和即認為管理是根本策略是方法（林家和2004）在
「哈佛商業評論」中管理大師波特曾提出策略的本質就是「選擇不做那些事情」
就是在競爭的過程中所做的取捨(Porter 1996)所以策略管理不論在公部門或是私
部門其所應用的範圍都相當地的廣泛
簡言之策略管理乃組織運用各種優越的策略與具績效的行動進而達成讓組
織生存的目標甚至更進一步獲得成功這個過程稱為「策略管理」
（一）策略管理的定義
1 Thompson（1995）的定義「策略管理係指規劃執行追蹤與控制
組織策略的過程」
2 JohnsonScholes（1999）的定義「策略管理係指策略分析策略選
擇與策略執行三個核心領域的管理活動」
綜上所述不管將策略管理的意涵做四個或三個階段的功能性活動的界定
策略管理的要義共有（丘昌泰2000216-217Koteen 199726-28）
（1）策略管理的首要階段是策略規劃或策略分析
（2）策略管理重要在於策略選擇
22
（3） 策略管理不可忽視策略的執行與追蹤
（二）SWOT 分析
最早提出這個概念的學者是 Steiner（1979）但他所使用的名稱是 WOTSUP
意義與現今的 SWOT 概念相同所謂「SWOT 分析」主要是用來分析組織內部的
優勢與劣勢以及外部環境的機會與威脅在市場營銷管理中經常使用的功能強大
的分析工作SWOT 分析是 David（1986）所提出的一般策略管理模式分為策略
產生執行評估三個步驟在策略產生的過程中主要從組織內部與外部找
出內部經營所擁有之優勢及劣勢外部環境所面臨之機會及威脅進而研擬出適
當之目標與策略近來SWOT 分析已廣被應用在許多領域上諸如企業總管理
部門或各事業單位各學校機關甚至個人自我的分析方面等等SWOT 是一個很
有效率的工具它的結構雖然簡單但是卻能用來處理非常複雜的事物
1SWOT 的意涵
所謂 SWOT 分析乃是組織對應於環境的改變所作主觀與客觀
條件的自我評估
（1） S（Strength）表示「優勢」mdash是組織目前運用良好之處或是可以
運用的資源
（2） W（Weakness）表示「劣勢」mdash是組織目前有待改進之處或是缺
乏的資源
以上這兩項是屬於組織內部環境的分析也是一種主觀條件的評估
是組織可以改變的環境條件
（3） O（Opportunity）表示「機會」mdash正面的外部資源可促成組織
目標的達成
23
（4） T（Threat）表示「威脅」mdash負面的外部環境因素阻礙組織目
標的達成
以上這兩項是屬於組織外在環境的分析也是一種客觀條件的評估
是組織必須加以因應且管理的環境條件
2SWOT 的互動關係
由於環境的動態這些因素彼此會相互變動例如外在的機會
（O）如能充分掌握並發展自己的特色就可能成為組織的優勢
（S）相同的如果組織無法針對他的劣勢（W）加以修正就會
形成組織的威脅（T）因此主客觀因素是相互變動的甚至內在
的優劣勢因素也會相互變動外在的機會與威脅亦呈現相互變動的
關係其關係如下圖所示
（內部環境）
S（優勢） W（劣勢）
O（機會） T（威脅）
（外在環境）
圖 二 SWOT 互動關係作用圖
資料來源宋吉德（2007）
24
3行動策略的設計
一但了解自己的優勢與弱勢並且也掌握了外在環境的機會與
威脅而且組織所有成員都具有共同努力的目標接下來就是提出
具體的行動策略以實現計畫目標
此外擬定因應策略後必須將 SWOT 表格化以作為研擬機
關組織未來發展策略的參考但此表格並沒有固定的格式（丘昌泰
2000229）
4SWOT 分析的步驟
SWOT 分析程序常與企業策略規劃程序相結合其步驟如下
步驟一進行企業環境描述
步驟二確認影響企業的所有外部因素
步驟三預測與評估未來外部因素之變化
步驟四檢視企業內部之強勢與弱勢
步驟五利用 SWOT 分析架構研擬可行策略
步驟六進行策略選擇
在步驟五利用 SWOT 分析架構將企業之 SWOT 四項因素進行配對
可得到 2times2 項策略型態茲說明如下
（1） 投入資源加強優勢能力爭取機會（SOMaxi-Maxi)策略
25
此種 策略是最佳策略企業內外環境能密切配合企業
能充分利用 優勢資源取得利潤並擴充發展
（2） 投入資源加強優勢能力減低威脅（STMaxi-Mini)策略
此種策略是在企業面對威脅時利用本身的強勢來克服威
脅
（3） 投入資源改善弱勢能力爭取機會（WOMini-Maxi)策略
此種策略是在企業利用外部機會來克服本身的弱勢
（4） 投入資源改善弱勢能力減低威脅（WTMini-Mini)策略
此種策略是企業必須改善弱勢以降低威脅此種策略常是
企業面臨困境時所使用例如必須進行合併或縮減規模
等
圖 三 SWOT 操作步驟流程圖
資料來源Weihrich (1982)林鴻陞（2009）地方政府推動文化產業之研究－以
新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事務管理學系碩士論文頁 21
26
四政策執行
從公共政策理論的發展而言政策執行一直被視為黑箱作業並未受到學術
界與實務界的重視一直到 Pressman 與 Wildavsky（1973）針對奧克蘭計畫進行系
統的研究此後才認真考慮政策執行對公共政策的影響（丘昌泰2004337）
政策方案在經過行政部門的首長或委員會或民意機關核准後即取得合法
地位其後便進入政策執行（policy implementation）的階段政策執行可說是政策
運作過程中最重要的一環政策方案如不能有效的執行與落實則整個方案的理
想將告落空同時值得注意的是政策執行正如同政策運作過程其他階段的性質
一樣乃是持續不斷運作的過程（吳定2003229）
（一）政策執行的定義
目前國內外相關專家學者對「政策執行」之意涵有很許多說法為使「政策
執行」之意涵能更清楚本研究茲將國內外學者專家對「政策執行」之相關論述
列表摘要如下
表 六 國內外學者對政策執行的摘要
時間 研究者 對「政策執行的定義」
1973 Smith
認為政策一旦制定完成政策即可被執行而且
政策結果將與政策制定者所預期的相近（林嘉
琦200239）
27
1975 Van HornVan
Meter
「政策執行」是公私人民或團體為達成前階段政
策所定之目標而採取各項行動這些行動可分為
兩類一是將政府決定轉換成實際運作的努力
一是爲達成政策所預擬的變遷目標所做的持續
性努力（林嘉琦200239）
1984 Jones
為政策執行乃是將政策付諸實施的各項活動其
中以解釋組織和應用三種活動最重要解釋乃
是指政策執行機構或人員將政策內容加以解
釋使其內容可轉換成大眾所能接受和了解的行
動指令或名詞而組織則是指設立執行機關或單
位與擬定具體的執行方法以達成政策的目標應
用是指執行機關提供為達成政策目標所需的例
行性服務設備與給付等應用活動（林嘉琦
200239）
1984 林水波張世賢
政策執行為一種動態的過程在這個過程中負
責執行的機關與人員組合各種必要的要素採取
各項行動扮演管理者的角色進行適當的裁
量建立合理可行的例規培塑目標共識與激勵
士氣應用議商化解衝突冀以成就某特殊政策
的目標（蘇郁惠 200946）
1986 柯三吉
政策執行乃是某項政策法規或方案付諸實施的
各種活動這些政策或法規的目標和內容在政策
系絡因素影響下指導或規範該政策或法規的執
行過程（蘇郁惠 200946）
28
1990 曹俊漢
以 Pressman 和 Wildavsky 的觀點說明政策設計
與執行加以分開是具有破壞作用的當我們對政
策執行的定義加以分析時應密切地將這兩個概
念結合在一起加以觀察以求一個政策過程的完
整性（蘇郁惠 200947）
1999 朱志宏
政策執行係指政策方案在經過合法化程序而取
得合法地位後由主管部們負責擬定施行細則
確定執行專責機關配置必要資源以適當的管
理方法採取必要的對應行動使政策方案順利
付諸實施俾達成預期政策目標之動態過程（蘇
郁惠 200947）
1999 丘昌泰李允傑
政策執行的概念可以從三個角度加以觀察
1 政策執行是科層體制的控制過程政策與執
行是相互獨立上下從屬的關係上階層者
負責設計決策下階層者為負責貫徹政策意
圖的執行者
2 政策執行是上下階層的互動過程上級所訂
定的要求下屬必頇執行的政策標準只是
對於執行者的一種忠告不具任何的規範性
與影響力基層的執行者才足以決定政策目
標是否能夠被實現
3 政策執行的演進觀點承認政策與行動的連
續性政策制訂與政策執行是交互行動相
互議價的過程（蘇郁惠 200947）
29
2003 吳定
政策執行乃是政策方案在經過合法化後擬定施
行細則確定專責機關配置必要資源以適當
的管理方法採取必要的對應行動使政策方案
付諸實施以達成預定目標或目的之所有相關活
動的動態過程
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Jones（1984）柯三吉教授（1986）吳定教授（2003）
對政策執行意涵的說法歸納如下政策執行是為了使政策付諸實施的過程透
過政策制定者政策執行者及政策利害關係者三者之間協調溝通促成其政策
合法化以達成當初政策規劃之預定目標的動態過程
（二）政策執行的研究途徑
政策執行研究的發展可以從三個典範加以說明
1 第一代政策執行研究
第一代政策執行研究為由上而下的研究途徑（top-down approach）又
稱為向前進策略（forward mapping strategy）或理性主義模式（rationalistic
model）強調政策制定與政策執行的分立性政策制定者決定政策目標
政策執行者實行目標兩者形成上令下行的指揮命令關係（丘昌泰
2004）第一代政策執行研究偏重於政策實務層面及個案方面的研案主
要是研究某一個單一的權威性決定（如政策方案或計畫等）如何在某
一個地方或若干地方被執行第一代政策執行研究被批評為缺乏理論
30
性過於個案取向非累積性的研究以及過分悲觀等（吳定2003）
2 第二代政策執行研究
第二代政策執行研究為由下而上的研究途徑（bottom-up approach）
又稱為向後推進策略（backward mapping strategy）或後理性主義模式
（post-rationalistic model）強調政策制定與政策執行功能的互動性政策執
行者與政策制定者共同協商政策目標的達成兩者形成平行互動的合作
關係（丘昌泰2004）第二代政策執行研究偏重於理論分析架構及模式
的建立亦即發展各種分析架構以指導如何對政策執行的複雜現象進行
研究其研究重點包括政策的形式與內容執行機關及其資源執行
人員之才能動機意向及人際關係包括溝通方式等第二代政策執
行研究的主要缺失是每個分析架構都各自提出若干影響政策執行的變
項但是卻無法指出那些變項較其他變項重要也沒有注意到執行機關
間的執行差異以及執行研究的分析架構無法被複製而證實有效等（吳
定2003）
3 第三代政策執行研究
第三代整合型政策執行途徑主要是希望結合前述兩種途徑的優點
而建構統合性的執行架構（丘昌泰2004）第三代政策執行研究的主要
目的在藉著解釋為何政策執行行為會隨著時間空間政策執行機關
之不同而有所差異因而對政策執行行為將具有新的認識進而可以預
測未來可能出現的政策執行行為類型郭謹等人認為第三代政策執行
研究因為必須結合由上而下途徑及由下而上途徑研究所以就必須採多
31
元研究法結合定性與定量的分析模式對政策執行從事「比較性」「縱
貫性」與「系統性」的分析研究而重點應置於驗證各種假設而非建立
假設綜合而言第三代政策執行研究由於採取整合的觀點試圖分別
擷取「向前推進策略」「由後推進策略」「由上而下的政策執行」「由
下而上的政策執行」「第一代政策執行研究」「第二代政策執行研究」
之優點對政策執行作系統性的分析研究故理論上應屬於較佳模式唯
欲成為真正有效的整合模式仍有待更多政策經驗研究與理論的修正及
補充（吳定2003）
另外吳定教授提出第四代政策執行研究的可能取向（吳定2003242）
1 基本觀點政策制定與執行密切結合運作
2 研究重點發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具
3 推理途徑權變採取歸納及演繹的途徑
4 研究工具兼採定性及定量途徑但偏重定性途徑
5 研究偏好平衡研究成功與失敗的政策案例
6 研究趨向重視執行結果但更重視過程
7 研究角度兼顧圍觀的由上而下執行與宏觀的由下而上執行但更偏
重後者
8 政策參與性強調多元參與的民主
9 政策研究的主要參與者政策社群聚興趣者
10 其他運作方式及重點強調採取後實證邏輯論的觀點與方法論
五政策論證
32
論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
33
與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
34
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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2009 桃園縣永續校園政策執行現況及其影響因素之研究國立新竹教育大學
教育研究所碩士論文p46-47
59
蘇黃亮
2011 開放陸生來臺就學之研究 以政策論證為基礎台北市立教育大學教育
行政與評鑑研究所碩士論文p20-21
iii
圖目錄
圖 一 研究流程圖 11
圖 二 SWOT互動關係作用圖 23
圖 三 SWOT操作步驟流程圖 25
圖 四 政策論證發展架構 37
圖 五 政策論證演進歷程 38
圖 六 政策利害關係人結構圖形 48
1
壹研究動機與背景
隨著交通運輸工具的進步與網路通訊技術的發達全球化與地方分權化的發
展也日益明顯國家之間的界線也越來越不明顯在國際競爭之上區域內國家
之整合以期獲得更大經濟利益使得地區經濟的發展更為突出台灣過去幾十年
來的經濟成長創造了第一次的經濟奇蹟那時主要發展條件在於「製造優勢」
經濟成長快速當整體所得提高國民對於休閒育樂也漸漸重視於政府實施周
休二日之後國民有更多的時間可以從事觀光過去幾年政府為發展觀光推動
「二十一世紀台灣發展觀光新戰略」「國內旅遊發展方案」「觀光政策白皮書」
「挑戰 2008-觀光客倍增計劃」「推行國民旅遊卡」「2002 生態旅遊年計畫」「改
造城鄉新風貌」「一鄉鎮一特色」「休閒農業推廣」「觀光拔尖領航方案」及「旅
行臺灣感動 100」工作計畫等政策
觀光產業是世界各國普遍重視的無煙囪工業在創造就業機會與賺取外匯的
功能上具有明顯效益為使我國觀光產業能進一步發展政府特於「挑戰 2008 國
家發展重點計畫」國外文化產業早已與當地發展緊密的結合在一起現今世界主
要的大都市紐約洛杉磯倫敦巴黎東京等都積極將當地特有文化加以包裝
並附與生動的主意推廣出去將傳統產業所面臨的困境並以文化訴求方式注入
於傳統產品中或創新活動上使傳統產業免除埋沒或消失更促成地方重新發展
的一股活力泉源由於文化產業的主要特質為具有獨特性吸引力重視設計
節慶配合競爭力及故事性結合地方上的傳統文化往往能夠吸引觀光人潮
如苗栗縣每年舉辦的客家桐花季
政府企圖以「觀光」串連精緻農業醫療照顧文化創意以開創產業新契機其
2
中文化創意產業發展計畫期待藉由結合藝術創作和商業機制以創造具本土文
化特色之產品藉以增強人民的文化認同與增加產業的附加價值這是我國首次
將「文化軟體」視為國家重大建設工程（陳郁秀2003）
各國政府相當重視地方文化創意產業的發展與推動就是為了避免鄉鎮人口
外移城鄉落差增大而導致鄉鎮的發展停滯觀光旅遊業配合地方產業如餐飲與
住宿服務業零售業製造業等相關性高所以具有相輔相成的效果除了提供
就業機會之外也能帶動周邊產業發展
綜上所述文化產業與觀光發展的結合對地方文化產業有相當大的助益
推動文化產業之發展不能只單靠民間的力量應由政府運用策略管理與行銷策略
去帶動地方文化產業之發展隨著經濟成長許多國家皆將文化產業結合觀光
休閒旅遊視為復興地方經濟重要的指標本研究探討造橋鄉為了發展地方產業文
化舉辦「南瓜節」產業文化活動之策略管理與周邊觀光行銷策略為何此為
本研究之動機
3
貳研究目的與研究問題
在全球化的衝擊之下經濟快速發展但也造成城鄉差距擴大鄉村人口外
移等現象在此困境之下迫使以傳統農業為主的鄉村面臨須要轉型或找尋其
他替代傳統產業的可行性方案在政府的支持之下地方將文化產業轉型為文
化創意產業透過這樣的思維為地方產業之發展找出新的出路
造橋鄉所推動的「南瓜節」產業文化博覽會正是將傳統農業作策略規畫
並提出新的可能性其性質內容不僅只有包含南瓜相關的文化產業而是透過將
與周邊觀光景點的策略合作將地方文化產業與觀光旅遊業餐飲與住宿服務業
等運用策略結盟與觀光行銷的方式推廣地方文化產業
本研究目的在於探討造橋鄉產業文化與觀光發展之個案分析透過策略管理
與行銷規劃建立地方特色文化與周邊觀光產業之合作發展出新的文化思維
本研究以質性研究為主期以策略管理與行銷規劃為苗栗縣發展地方產業文化之
建議
綜上所述之研究目的本研究將提出以下四個問題
一舉辦「南瓜節」活動對於地方的觀光發展有何影響在經濟方面的效益為
何
二以 SWOT 策略矩陣分析「南瓜節」活動的機會與優勢為何降低威脅與克服
劣勢為何
4
三探討「南瓜節」活動對於提高知名度之作法為何政策行銷策略為何
四舉辦「南瓜節」活動之利害關係人對於舉辦活動的影響為何
參研究範圍與限制
本研究以苗栗縣造橋鄉舉辦的「南瓜產業文化節」（原名為造橋瓜瓜節）所舉
辦的相關活動之過程與內容及活動的政策執行與政策行銷策略之 SWOT 分析為
主軸並將結合政策論證及政策利害關係人的觀點來檢視整個活動的過程
一研究範圍
本研究以苗栗縣造橋鄉舉辦的「南瓜產業文化節」為主要論述個案研究則
從 2005 年至 2010 年所舉辦的活動內容與地方政府發展觀光行銷策略之 SWOT 分
析為主要研究同時探討參與「南瓜產業文化節」的主辦相關人員對活動的觀點
二研究限制
（一） 研究對象的限制
本研究的對象僅限於苗栗縣造橋鄉地區受訪對象不夠廣泛研究結果雖可
以供其他鄉鎮相關活動舉辦參考運用但仍有其限制
（二） 研究方法的限制
5
本研究以質化分析為主採用文獻分析法及深度訪談法佐以 SWOT 分析法
及政策論證方式盡量使本研究具有參考價值但缺乏量化研究的客觀研究數據做
為驗證難免有所缺失
（三） 研究內容的限制
本研究內容採用面談的訪談方式受訪者或許會因為對社會輿論觀點與期望
心理而語帶保留而致影響研究結果的真實性至研究者無法深入探討而使研
究內容受到限制
肆研究方法
本研究使用文獻分析法個案研究以及透過訪談的方式去進行個案事件檢
證訪問的對象為策劃與參與造橋鄉「南瓜節」產業文化博覽會的人員除運用
現有文獻資料作為基礎進行分析外並且使用政策論策與 SWOT 分析法去瞭解策
略管理在行政部門的運用情況茲將本文所採之研究方法分述如下
一文獻分析法
文獻分析法是尋求歷史資料檢視歷史紀錄並客觀地分析評鑑這些資料
的研究方法由於常需要大量的歷史資料與文獻因此亦稱歷史文獻法當研究
者對歷史資料進行蒐集檢驗與分析後便可以從了解重建過去所獲致的結論
中解釋社會現象的現況甚至預測將來之發展（葉至誠2000）
本研究將分析過去幾年造橋鄉舉辦「南瓜節」活動的相關文獻透過資料
6
分析的方式了解整個過程並結合策略管理相關文獻政策分析與文化產業相關
文獻運用政策論證與 SWOT 分析檢視整個活動過程並提出建議
二個案研究法
所謂「個案」也可稱為個別的案例如此就有其特殊之處而個案研究的目
的在於徹底地檢視存在於個案當中許多不同的特性 「特殊性」就是其中之一
因此也可能失去類推適用的作用Andrews（1951）認為個案乃對真實狀況的一
種描述「個案」通常是被用文字書寫的而所描述的狀況會刺激閱讀者的思考
使其認清事實的真相如何問題何在
總而言之「個案」所代表的應是一項事實或一組事件它提供一個問題或
一連串的問題以供研究者思考並嘗試去解決它的一份資料故個案可被視為
是一能引發思考判斷和正確行動的工具本研究以「南瓜產業文化節」為研
究個案並藉以策略管理與政策分析的方式檢視行政部門辦此活動的過程
三深度訪談
（一）訪談方式
深度訪談為面對面的言辭溝通其目的在其中的一方企圖了解他方的想法與
感觸等有一定目的且集中於某特定主題上的對話因此它的內容與歷程均
應經過有意識的安排與控制而此類安排控制的目標便在尋求「深度」訊息和理
解訪談過程視為「言語事件」強調「訪問者」與「受訪者」雙方共同進行意
義建構的過程用受訪者所聽所看所感覺的方式去瞭解受訪者看世界的方式
7
在自然的情境下研究者與被研究者透過雙向溝通的互動過程蒐集有關口語與
非口語的訊息以便深入式的全面理解研究現象(潘淑滿2003）
本研究將採半結構性訪談對實際參與南瓜節的政府官員專家學者以及社
會菁英進行深度訪談
（二）訪談對象
本研究所採用的研究方法為質性的研究方法故無法以量化研究的方式來確
定研究的基礎在訪談對象方面則著重在政策執行面預計訪談的對象有以下五
位在研究進行中如果有其必要將會適當增加人數
表 一 訪談對象表
談訪單位 訪談對象 備註
造橋鄉公所 陳 XX 先生 活動承辦人
造橋鄉公所 王 XX 先生 活動承辦人
造橋鄉農會 黃 XX 先生 協辦單位
造橋鄉農會 林 XX 先生 協辦單位
南瓜園負責人 吳 XX 先生 提供農產品
8
（三）訪談大綱
訪談初稿如下
1 當初舉辦「南瓜節」的構想是如何形成的「南瓜節」從無到目前現
今的規模大約籌備了多久的時間
2 在舉辦歷屆活動的過程中是否有受到過外在的威脅有哪些請問
又是採取何種方式去降低或避免這些威脅造橋南瓜節的開辦以來
是否有不可免的弱勢之處如何去克服這些弱點
3 我們所看到及參與的南瓜節活動內容是由誰策劃的由公部門當
地瓜農或是苗栗觀光發展協會提出的構想其目的為何
4 舉辦「南瓜節」每一年企劃活動的經費概算政府單位及民間社團參
與的意願如何
5 舉辦「南瓜節」期間對於地方周邊觀光勝地的來客率以及收入是否有
顯著的改變
6 發展至今鄉公所和農會或其他機關甚至是民間支援的協辦單位的
互動關係如何在跨單位合作方面是否會有不易統籌的現象
7 您覺得這次「南瓜節」最成功的地方在哪裡
8 是否有計畫輔導瓜農開闢成觀光休閒農園並附設餐廳推廣「南瓜創
意料理」吸引遊客呢
9 「南瓜節」舉辦已經有幾年的時間那您覺得「南瓜節」有哪些地方
需要改進的地方您對未來整體走向有什麼建議與規劃呢
9
四SWOT 分析法
1982 年Weihrich提出SWOT矩陣是SWOT分析方法中獲得策略的方法之一
主要在檢視組織內外部環境策略之產生及利用SWOT分析後採策略配對把握
經營管理上之優勢克服本身弱勢利用外部環境機會避開競爭者威脅以期能為
組織找到最佳之生存利基（丘昌泰2000226）由此可知策略規劃中最重要
的步驟就是先進行SWOT分析後並以此擬定行動策略
本研究將使用 SWOT 分析架構去分析「南瓜節」活動的整體流程地方政府
在推展文化產業與觀光發展在政策行銷方面的優勢及劣勢所處環境的機會及
威脅分析其過程並提出建議運用矩陣圖形說明如下表
表 二 SWOT 矩陣表
Max Max Min Max
發揮優勢 抓住機會 克服劣勢 抓住機會
Max Min Min Min
發展優勢 降低威脅 克服劣勢 降低威脅
機
會︵
O︶
威
脅︵
T︶
劣勢（W）
組織內部分析
採取SO策略 採取WO策略
採取ST策略 採取WT策略
組
織
外
部
分
析
優勢（S）
資料來源修改自 Weihrich（1982）的「SWOT 矩陣表」
10
五政策分析法
唐恩（W Dunn）在 1981 年出版的《公共政策分析簡介》一書裡將政策分
析廣義地界定為「政策分析是一門在論證和公共辯論的系絡下使用多元的研究
方法去創造批判性地評估與溝通政策相關知識的應用性社會科學之學科」
本研究透過政策論證的架構來檢視「南瓜節」的舉辦過程並與 SWOT 分析
相結合來驗證「南瓜節」的政策執行過程
11
伍研究流程
圖 一 研究流程圖
資料來源研究者自行整理
研究動機與背景
研究目的與問題
策略管理
相關文獻
個案訪談與政策論
證分析
研究方法
個案 SWOT 分析
個案介紹
文化產業
相關文獻
政策行銷
相關文獻
結論與建議
文獻探討
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陸文獻回顧
一文化產業的意涵
（一）文化產業的定義
「廣義的文化產業」是發揮與活化在地歷史文化所形成的產業而「狹義的
文化產業」以操作型定義來看可以說是以社區居民共同承擔經營的以社區原
有的文史技術自然等資源為基礎經過資源的發現活用等提升社區生活
生產生態生命等社區文化的分享體驗與學習的產業所謂的產業文化意指
產業經由付予創意與品管而發展出屬於該特有的文化文化產業則是運用文化特
色如生活文化生態文化生產文化加以發展應用的產業（林燕明20059）
1995 年「文化產業」研討會提出「文化產業」的兩種運作方式也就是「文
化產業化產業文化化」之概念並期待將文化產業納入文化政策後能帶動地區
經濟因此建立文化產業也成為社區總體營造的發展目標雖名為文化產業台
灣社區總體營造下的文化產業跟「文化工業」是完全區隔並對立的概念也就是
將產業的概念納入文化政策但是將文化工業排斥於外文化工業被指涉為「大量
複製的均一化庸俗化流行品味提供大量消費的產品」相反的「文化產業以
地方本身作為思考主體是基於地方特色條件人才和福祉來發展的產業hellip因
此文化產業必然要保護生態和傳統並且期待永續經營（于國華2003）」
根據聯合國科教文組織（UNESCO）對文化產業的定義為「文化產業指按照
工業標準生產再生產儲存以及分配文化產品和文化服務的一系列活動透過
創作以及生產或商品化的過程即使本質是屬於無形的文化內容也都受著作權的
保障其形式可以是貨品或是服務」
13
Hesmondhalgh (2006)1所定義的文化產業為「文化產業的製品都是文本可以
任人加以解讀文本包括歌曲敘事或表演等它主要是為了引起心智反應充
滿豐富的表徵意涵藉此達成溝通的目標例如大部份的車輛都會涉及文化性的
設計但它的目標不是為了指涉某種意義而是為了運輸」根據這個定義
Hesmondhalgh提出了「核心文化產業」一詞內容包括廣告及行銷廣播與電視
產業電影產業網際網路產業音樂產業印刷及電子出版業影視與電腦遊
戲產業另外有一些產業具備了文化產業的部份特徵Hesmondhalgh認為是出於
文化產業界線不明的特例並將它們稱為「周邊」文化產業如劇院視覺藝術
的產銷運動軟體消費性電子文化產業硬體（如音響錄放影機等）流行
時尚有的地方甚至會把旅遊手工藝建築等也納入所以與文化產業相近
的名詞尚包括休閒產業資訊產業娛樂產業媒體產業英國則使用「創意
產業」而我國則以「文化創意產業」併稱
John Fiske（1989）認為文化是一種在生產和接受互動的過程產生的現象是
一系列符號載體文化工業商品是大眾生產的而不是文化工業生產的文化工
業所做的只是為大眾提供了「劇目」和文化資源最終還是大眾的要求產生出
了文化工業商品其對文化定義為「意義在特定社會的產生和流通」「大眾文化
就是日常生活」文化不是超越時代永恆不變的精神而是工業化社會中具有意
義的生產和生活的方法並涵蓋了社會的人生經驗的全部意義
綜上所述本研究參考不同見解及看法對於文化產業之界定文化產業是
活化居民對當地傳統歷史生活習慣並運用當地資源以文化為基礎去傳承並
產生經濟效益的產業活動的一連串之過程
（二）文化產業特質與分類
1 本段參考自國家政策研究基金會﹣什麼是文化創意產業httpwwwnpforgtwpost25867 檢索
日期2011620
14
根據黃世輝（1999）的看法文化產業具有五種特質使能長久永續同時這些
特質也是經營文化產業的基本理念
1 地方產地方用（共享的）地方上所發展出來的產業由地方人自己
先用
2 生活中見智慧（生活的）地方上所發展的產業都是與生活息息相
關的
3 無形勝於有形（人味的）無形的情感流露勝於有形的產業形體
4 誠於中型於外（內發的）讓地區產業內在的光輝自然顯現而成為
有口皆碑的形象
5 雖不太亦不絕（小而美）地方產業不一定要大但卻可以源源不絕
根據楊敏芝（2002）將地方性文化產業依產業性質作為三大分類1地
方傳統文化產業2地方觀光文化產業及3地方文化活動產業等三大類如
下敘述之（林鴻陞200931-32）
1 地方傳統文化產業
地方傳統文化產業具有歷史記憶及固有文化特質能引發共有
的感受價值與記憶並引發對歷史的認同與共通的命運感而全球
化「跨國」的同質化過程與多樣性特殊性的「地域」文化間產生
了衝突與對立
在其工業產業長期受到發達國家資本主義經濟剝削及帝國文化
15
殖民的情況下所發展出的另一種具生存性特殊性抵抗性的文
化策略以其地域特色作為脫離全球化經濟競爭機制的工具
2 地方觀光文化產業
各國基於觀光文化的經濟價值文化策略紛紛走向著重於有價
值的地方遺產的重建（古蹟保存）都市意象重塑（ Urban
Re-imaging）觀光文化產業的發展與「地域」產生強烈的依存關係
它藉由地方空間的資源特色各地在依其地方特色行銷城市開發
其觀光經濟價值另一種觀光文化產業經過促銷包裝推展至各
國設立分部可稱為「促銷式觀光文化產業」（Promotional Tourist
Industry）此種文化產業以集結及複製各國文化並配合各項娛樂休
閒設施包裝成促銷商品成為全世界的連鎖產業使其邁入全球
經濟競爭市場並帶動地方經濟復甦
3 地方文化活動產業
「文化活動產業」則是以文化活動為主體經由政府結合地方
藝文團體的共同推動而達成包含地方民俗文化活動文化慶典活
動（如廟宇慶典活動）社區文化展演活動及地方居民集體創作之文
化活動等等已在近幾年成為地方經濟振興及文化生活素質提升的
主要動力
二文化創意產業的意涵
根據聯合國教育科學及文化組織（United Nations Educational Scientific and
Cultural Organization UNESCO）對於『文化貿易及全球化』的問題與解答
UNESCO 認為創意是人類文化定位的一個重要部分可被不同形式表現一般
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同意文化產業（cultural industries）適用於「那些以無形文化為本質的內容
經過創造生產與商品化結合的產業」這些內容典型地是被著作權保障著並且
可以採用產品或者服務形式來表現文化產業或可被視為「創意產業」（creative
industries）以經濟術語來說朝陽或者未來取向產業（sunrise or future oriented
industries）或者以科技術語來說內容產業（content industries）UNESCO 認為
文化產業的概念一般包括印刷出版多媒體聽覺與視覺攝影與電影生產
亦等同於工藝與設計對某些國家來說這個概念也包括建築視覺與表演藝術
運動音樂器具的製造廣告與文化觀光
UNESCO 主要將文化創意產業分成文化產品文化服務與智慧財產權三項
文化產品指涉的是書本雜誌多媒體產品軟體唱片電影錄影帶聲光
娛樂工藝與時尚設計文化服務則包括了表演服務 (戲院歌劇院及馬戲團)
出版出版品新聞報紙傳播及建築服務它們也包括視聽服務 (電影分銷電
視收音機節目及家庭錄影帶 生產的所有層面例如複製與影印 電影展覽有線
衛星與廣播設施或電影院的所有權與運作等)圖書館服務檔案博物館與其
他服務
文建會在『挑戰 2008國家發展重點計畫』中所涵蓋的產業範疇將文化創
意產業可定義如下「文化創意產業」（cultural creative industry）係指那些來自於
創意與文化累積透過智慧財產權的生成與運用有潛力創造財富與就業機會
並促進整體生活環境提升的活動（行政院經濟建設委員會2002）
各國對於文化產意之定義各有不同的見解茲將各國對文化創意產業之定義
整理於表三
17
表 三 各國文化創意產業之定義
組織國家 定義
聯合國教科文組織
結合創意生產和商品化等方式運用本質為無形的文化內
涵這些內容基本上受著作權保障形式可以是物質的商
品或非物質的服務這個文化產業也可以視為創意產業
(Creative Industries）或是在經濟領域稱之為朝陽或未來
性產業(Sunrise or Future Oriented Industries）或是在科技
領域稱之為內容產業(Content Industries）
英國紐西蘭 以個人的創造力技藝與才能為基礎透過智慧財產權
的建立與開發創造財富與就業機會
加拿大 藝術與文化活動被界定為文化產業者應包括實質的文化
產品虛擬的文化服務亦包括著作權
芬蘭
使用文化產業結合文化與經濟包括意義內容的生產
傳統與現代的文化藝術結合成功的商業機制大眾閱聽
者與近代電子生產文化的創業精神
香港 源自於個人創意技巧及才華通過知識產權的開發與運
用具創造財富與就業潛力的行業
韓國
文化內容產業包括各類經濟活動如創作生產製造
流通等而其活動內容源自於任何知識資訊及文化相關
之基礎資源
臺灣
源自創意或文化積累透過智慧財產的形成與運用具有
創造財富與就業機會潛力並促進整體生活環境提升的行
業
資料來源文建會「2003 年文化創意產業發展年報」（2004）台北經濟部
18
文化創意產業(Cultural and Creative Industry)簡稱文創產業中文詞彙最早由
行政院於 2002 年 5 月依照〈挑戰 2008國家發展計畫〉內的「發展文化創意產業
計畫」所確定文化創意產業為台灣官方定名各國定義不同有稱為文化產業
創意產業內容產業等目前世界推動國家較出名者約有英國韓國美國
日本芬蘭法國德國義大利澳洲紐西蘭丹麥瑞典荷比瑞三國等
在各國對文化創意產業的定義下不同國家便有不同產業項目的選擇大制
上文化創意產業之類別可區分為三個部份包括文化藝術工藝古董等與「文
化創意產業」同源詞的產業包括電視廣播電影等營利性企業的產業以及
包括軟體互動式休閒軟體等的數位內容的新經濟產業 (Cunningham nd)在這
樣的產業集合成文化創意產業而依據各國對自身的國情與產業定義有其同的類
別茲將各國對文化創意產耊之類別劃分整理於表四
表 四 各國文化創意產業之分類
國家組織 文化創意產業內容
聯合國教科文組織
視覺藝術表演藝術工藝與設計印刷出版電影廣
告建築歌舞劇與音樂的製造多媒體視聽產品文
化觀光運動
英國
藝術及古董市場表演藝術工藝設計時尚設計出版
廣播電視電影及錄影帶廣告建築音樂產業軟體
及電腦服務互動休閒軟體
韓國 漫畫產業電影產業音樂產業電玩產業動畫產業
人物產業
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紐西蘭
視覺藝術（精緻藝術工藝與古董）設計時尚設計出
版電視與電台電影及錄影帶廣告建築音樂與表
演藝術軟體及電腦服務（包括休閒軟體）
澳洲
娛樂業及劇場設計文學出版雜誌電影電視錄影帶
及廣播圖書館社區文化發展博物館美術館動物園
植物園多媒體
新加坡 媒體產業設計流行音樂出版藝術支援服務
香港
視覺藝術及工藝表演藝術設計時尚設計出版電
視電影廣告建築音樂軟體及電腦服務遊戲軟
體漫畫產業
臺灣
視覺藝術音樂及表演藝術工藝設計產業設計品牌
時尚電視與廣播電影廣告建築設計文化展演設
施數位休閒娛樂創意生活
資料來源文建會「文化創意產業手冊」（2003）藤人傑（2004）
針對文化與創意面進行產業發展政策最早是在 1997 年由英國閣揆布萊爾工
黨內閣所推動的創意產業同一時期遭逢亞洲金融風暴的南韓在總統金大中
主導下也開始從電影與數位等產業開始發展「文化內容產業」並成立文化內容振
興院與通過文化內容振興法類似作法者也包括澳洲紐西蘭歐洲諸國等
以下就各國對於文化產意和文化創意產業之比較整理於表五
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表 五 文化產業與文化創意產業之比較整理
文化產業 文化創意產業
來源 社區總體營造之文化政策提出 源自英國創意產業與知識經濟
定義
以文化為核心發展成為地方經
濟效益的產業並具地方特色
源自創意或文化積累透過智慧
財產的形成與運用具有創造財
富與就業機會潛力並促進整體
生活環境提升的行業
範圍
古蹟聚落工藝觀光休閒音樂與
表演藝術生活藝術產業文化
視覺藝術音樂表演工藝設計產
業出版電視與廣播電影廣告hellip
等十三類
特性
對立及排斥文化工業小規模與
少量生產
「創意」及「創新」需大量資本
投入因此需大規模市場與消費
才能達到經濟效益
目的
為了社區活化以及生活品質的
提升促成地方營造計畫與重建
計畫最後振興地方
增加文化創意產業就業人口增
加文化創意產業產值提高國民
生活的文化質感建構台灣特色
之文化產業提高創意風格成
為亞洲創意產業之樞紐平台
強調價值 社區認同傳統與在地特色 經濟創意
文化定義
以地方傳統的文化為主將文化
工業排除於外文化產業依賴創
意個別性地方的傳統性特
殊性甚至工匠或藝術家的獨創
性強調產品的生活性與精神價
值內涵
模糊文化邊界將所有具有生產
文化符號意義的產品都納入包
括傳統高級文化文化工業知
識經濟及周邊商品
資料來源 修改自王俐容（2005）
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三策略管理
一個組織為了達成組織的願景與目標所實行的各項行動必須要有助於組織
的目標實現但如沒有策略組織將會失去方向Nutt 與 Backoff（199255）認
為「策略為組織創造焦點一致性與目的並藉此產生計畫手段模式立場
與觀點等來引導策略行動」（Huges 2003133）在私部門策略的應用更為重要
例如宏碁集團監察人林家和即認為管理是根本策略是方法（林家和2004）在
「哈佛商業評論」中管理大師波特曾提出策略的本質就是「選擇不做那些事情」
就是在競爭的過程中所做的取捨(Porter 1996)所以策略管理不論在公部門或是私
部門其所應用的範圍都相當地的廣泛
簡言之策略管理乃組織運用各種優越的策略與具績效的行動進而達成讓組
織生存的目標甚至更進一步獲得成功這個過程稱為「策略管理」
（一）策略管理的定義
1 Thompson（1995）的定義「策略管理係指規劃執行追蹤與控制
組織策略的過程」
2 JohnsonScholes（1999）的定義「策略管理係指策略分析策略選
擇與策略執行三個核心領域的管理活動」
綜上所述不管將策略管理的意涵做四個或三個階段的功能性活動的界定
策略管理的要義共有（丘昌泰2000216-217Koteen 199726-28）
（1）策略管理的首要階段是策略規劃或策略分析
（2）策略管理重要在於策略選擇
22
（3） 策略管理不可忽視策略的執行與追蹤
（二）SWOT 分析
最早提出這個概念的學者是 Steiner（1979）但他所使用的名稱是 WOTSUP
意義與現今的 SWOT 概念相同所謂「SWOT 分析」主要是用來分析組織內部的
優勢與劣勢以及外部環境的機會與威脅在市場營銷管理中經常使用的功能強大
的分析工作SWOT 分析是 David（1986）所提出的一般策略管理模式分為策略
產生執行評估三個步驟在策略產生的過程中主要從組織內部與外部找
出內部經營所擁有之優勢及劣勢外部環境所面臨之機會及威脅進而研擬出適
當之目標與策略近來SWOT 分析已廣被應用在許多領域上諸如企業總管理
部門或各事業單位各學校機關甚至個人自我的分析方面等等SWOT 是一個很
有效率的工具它的結構雖然簡單但是卻能用來處理非常複雜的事物
1SWOT 的意涵
所謂 SWOT 分析乃是組織對應於環境的改變所作主觀與客觀
條件的自我評估
（1） S（Strength）表示「優勢」mdash是組織目前運用良好之處或是可以
運用的資源
（2） W（Weakness）表示「劣勢」mdash是組織目前有待改進之處或是缺
乏的資源
以上這兩項是屬於組織內部環境的分析也是一種主觀條件的評估
是組織可以改變的環境條件
（3） O（Opportunity）表示「機會」mdash正面的外部資源可促成組織
目標的達成
23
（4） T（Threat）表示「威脅」mdash負面的外部環境因素阻礙組織目
標的達成
以上這兩項是屬於組織外在環境的分析也是一種客觀條件的評估
是組織必須加以因應且管理的環境條件
2SWOT 的互動關係
由於環境的動態這些因素彼此會相互變動例如外在的機會
（O）如能充分掌握並發展自己的特色就可能成為組織的優勢
（S）相同的如果組織無法針對他的劣勢（W）加以修正就會
形成組織的威脅（T）因此主客觀因素是相互變動的甚至內在
的優劣勢因素也會相互變動外在的機會與威脅亦呈現相互變動的
關係其關係如下圖所示
（內部環境）
S（優勢） W（劣勢）
O（機會） T（威脅）
（外在環境）
圖 二 SWOT 互動關係作用圖
資料來源宋吉德（2007）
24
3行動策略的設計
一但了解自己的優勢與弱勢並且也掌握了外在環境的機會與
威脅而且組織所有成員都具有共同努力的目標接下來就是提出
具體的行動策略以實現計畫目標
此外擬定因應策略後必須將 SWOT 表格化以作為研擬機
關組織未來發展策略的參考但此表格並沒有固定的格式（丘昌泰
2000229）
4SWOT 分析的步驟
SWOT 分析程序常與企業策略規劃程序相結合其步驟如下
步驟一進行企業環境描述
步驟二確認影響企業的所有外部因素
步驟三預測與評估未來外部因素之變化
步驟四檢視企業內部之強勢與弱勢
步驟五利用 SWOT 分析架構研擬可行策略
步驟六進行策略選擇
在步驟五利用 SWOT 分析架構將企業之 SWOT 四項因素進行配對
可得到 2times2 項策略型態茲說明如下
（1） 投入資源加強優勢能力爭取機會（SOMaxi-Maxi)策略
25
此種 策略是最佳策略企業內外環境能密切配合企業
能充分利用 優勢資源取得利潤並擴充發展
（2） 投入資源加強優勢能力減低威脅（STMaxi-Mini)策略
此種策略是在企業面對威脅時利用本身的強勢來克服威
脅
（3） 投入資源改善弱勢能力爭取機會（WOMini-Maxi)策略
此種策略是在企業利用外部機會來克服本身的弱勢
（4） 投入資源改善弱勢能力減低威脅（WTMini-Mini)策略
此種策略是企業必須改善弱勢以降低威脅此種策略常是
企業面臨困境時所使用例如必須進行合併或縮減規模
等
圖 三 SWOT 操作步驟流程圖
資料來源Weihrich (1982)林鴻陞（2009）地方政府推動文化產業之研究－以
新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事務管理學系碩士論文頁 21
26
四政策執行
從公共政策理論的發展而言政策執行一直被視為黑箱作業並未受到學術
界與實務界的重視一直到 Pressman 與 Wildavsky（1973）針對奧克蘭計畫進行系
統的研究此後才認真考慮政策執行對公共政策的影響（丘昌泰2004337）
政策方案在經過行政部門的首長或委員會或民意機關核准後即取得合法
地位其後便進入政策執行（policy implementation）的階段政策執行可說是政策
運作過程中最重要的一環政策方案如不能有效的執行與落實則整個方案的理
想將告落空同時值得注意的是政策執行正如同政策運作過程其他階段的性質
一樣乃是持續不斷運作的過程（吳定2003229）
（一）政策執行的定義
目前國內外相關專家學者對「政策執行」之意涵有很許多說法為使「政策
執行」之意涵能更清楚本研究茲將國內外學者專家對「政策執行」之相關論述
列表摘要如下
表 六 國內外學者對政策執行的摘要
時間 研究者 對「政策執行的定義」
1973 Smith
認為政策一旦制定完成政策即可被執行而且
政策結果將與政策制定者所預期的相近（林嘉
琦200239）
27
1975 Van HornVan
Meter
「政策執行」是公私人民或團體為達成前階段政
策所定之目標而採取各項行動這些行動可分為
兩類一是將政府決定轉換成實際運作的努力
一是爲達成政策所預擬的變遷目標所做的持續
性努力（林嘉琦200239）
1984 Jones
為政策執行乃是將政策付諸實施的各項活動其
中以解釋組織和應用三種活動最重要解釋乃
是指政策執行機構或人員將政策內容加以解
釋使其內容可轉換成大眾所能接受和了解的行
動指令或名詞而組織則是指設立執行機關或單
位與擬定具體的執行方法以達成政策的目標應
用是指執行機關提供為達成政策目標所需的例
行性服務設備與給付等應用活動（林嘉琦
200239）
1984 林水波張世賢
政策執行為一種動態的過程在這個過程中負
責執行的機關與人員組合各種必要的要素採取
各項行動扮演管理者的角色進行適當的裁
量建立合理可行的例規培塑目標共識與激勵
士氣應用議商化解衝突冀以成就某特殊政策
的目標（蘇郁惠 200946）
1986 柯三吉
政策執行乃是某項政策法規或方案付諸實施的
各種活動這些政策或法規的目標和內容在政策
系絡因素影響下指導或規範該政策或法規的執
行過程（蘇郁惠 200946）
28
1990 曹俊漢
以 Pressman 和 Wildavsky 的觀點說明政策設計
與執行加以分開是具有破壞作用的當我們對政
策執行的定義加以分析時應密切地將這兩個概
念結合在一起加以觀察以求一個政策過程的完
整性（蘇郁惠 200947）
1999 朱志宏
政策執行係指政策方案在經過合法化程序而取
得合法地位後由主管部們負責擬定施行細則
確定執行專責機關配置必要資源以適當的管
理方法採取必要的對應行動使政策方案順利
付諸實施俾達成預期政策目標之動態過程（蘇
郁惠 200947）
1999 丘昌泰李允傑
政策執行的概念可以從三個角度加以觀察
1 政策執行是科層體制的控制過程政策與執
行是相互獨立上下從屬的關係上階層者
負責設計決策下階層者為負責貫徹政策意
圖的執行者
2 政策執行是上下階層的互動過程上級所訂
定的要求下屬必頇執行的政策標準只是
對於執行者的一種忠告不具任何的規範性
與影響力基層的執行者才足以決定政策目
標是否能夠被實現
3 政策執行的演進觀點承認政策與行動的連
續性政策制訂與政策執行是交互行動相
互議價的過程（蘇郁惠 200947）
29
2003 吳定
政策執行乃是政策方案在經過合法化後擬定施
行細則確定專責機關配置必要資源以適當
的管理方法採取必要的對應行動使政策方案
付諸實施以達成預定目標或目的之所有相關活
動的動態過程
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Jones（1984）柯三吉教授（1986）吳定教授（2003）
對政策執行意涵的說法歸納如下政策執行是為了使政策付諸實施的過程透
過政策制定者政策執行者及政策利害關係者三者之間協調溝通促成其政策
合法化以達成當初政策規劃之預定目標的動態過程
（二）政策執行的研究途徑
政策執行研究的發展可以從三個典範加以說明
1 第一代政策執行研究
第一代政策執行研究為由上而下的研究途徑（top-down approach）又
稱為向前進策略（forward mapping strategy）或理性主義模式（rationalistic
model）強調政策制定與政策執行的分立性政策制定者決定政策目標
政策執行者實行目標兩者形成上令下行的指揮命令關係（丘昌泰
2004）第一代政策執行研究偏重於政策實務層面及個案方面的研案主
要是研究某一個單一的權威性決定（如政策方案或計畫等）如何在某
一個地方或若干地方被執行第一代政策執行研究被批評為缺乏理論
30
性過於個案取向非累積性的研究以及過分悲觀等（吳定2003）
2 第二代政策執行研究
第二代政策執行研究為由下而上的研究途徑（bottom-up approach）
又稱為向後推進策略（backward mapping strategy）或後理性主義模式
（post-rationalistic model）強調政策制定與政策執行功能的互動性政策執
行者與政策制定者共同協商政策目標的達成兩者形成平行互動的合作
關係（丘昌泰2004）第二代政策執行研究偏重於理論分析架構及模式
的建立亦即發展各種分析架構以指導如何對政策執行的複雜現象進行
研究其研究重點包括政策的形式與內容執行機關及其資源執行
人員之才能動機意向及人際關係包括溝通方式等第二代政策執
行研究的主要缺失是每個分析架構都各自提出若干影響政策執行的變
項但是卻無法指出那些變項較其他變項重要也沒有注意到執行機關
間的執行差異以及執行研究的分析架構無法被複製而證實有效等（吳
定2003）
3 第三代政策執行研究
第三代整合型政策執行途徑主要是希望結合前述兩種途徑的優點
而建構統合性的執行架構（丘昌泰2004）第三代政策執行研究的主要
目的在藉著解釋為何政策執行行為會隨著時間空間政策執行機關
之不同而有所差異因而對政策執行行為將具有新的認識進而可以預
測未來可能出現的政策執行行為類型郭謹等人認為第三代政策執行
研究因為必須結合由上而下途徑及由下而上途徑研究所以就必須採多
31
元研究法結合定性與定量的分析模式對政策執行從事「比較性」「縱
貫性」與「系統性」的分析研究而重點應置於驗證各種假設而非建立
假設綜合而言第三代政策執行研究由於採取整合的觀點試圖分別
擷取「向前推進策略」「由後推進策略」「由上而下的政策執行」「由
下而上的政策執行」「第一代政策執行研究」「第二代政策執行研究」
之優點對政策執行作系統性的分析研究故理論上應屬於較佳模式唯
欲成為真正有效的整合模式仍有待更多政策經驗研究與理論的修正及
補充（吳定2003）
另外吳定教授提出第四代政策執行研究的可能取向（吳定2003242）
1 基本觀點政策制定與執行密切結合運作
2 研究重點發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具
3 推理途徑權變採取歸納及演繹的途徑
4 研究工具兼採定性及定量途徑但偏重定性途徑
5 研究偏好平衡研究成功與失敗的政策案例
6 研究趨向重視執行結果但更重視過程
7 研究角度兼顧圍觀的由上而下執行與宏觀的由下而上執行但更偏
重後者
8 政策參與性強調多元參與的民主
9 政策研究的主要參與者政策社群聚興趣者
10 其他運作方式及重點強調採取後實證邏輯論的觀點與方法論
五政策論證
32
論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
33
與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
34
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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1
壹研究動機與背景
隨著交通運輸工具的進步與網路通訊技術的發達全球化與地方分權化的發
展也日益明顯國家之間的界線也越來越不明顯在國際競爭之上區域內國家
之整合以期獲得更大經濟利益使得地區經濟的發展更為突出台灣過去幾十年
來的經濟成長創造了第一次的經濟奇蹟那時主要發展條件在於「製造優勢」
經濟成長快速當整體所得提高國民對於休閒育樂也漸漸重視於政府實施周
休二日之後國民有更多的時間可以從事觀光過去幾年政府為發展觀光推動
「二十一世紀台灣發展觀光新戰略」「國內旅遊發展方案」「觀光政策白皮書」
「挑戰 2008-觀光客倍增計劃」「推行國民旅遊卡」「2002 生態旅遊年計畫」「改
造城鄉新風貌」「一鄉鎮一特色」「休閒農業推廣」「觀光拔尖領航方案」及「旅
行臺灣感動 100」工作計畫等政策
觀光產業是世界各國普遍重視的無煙囪工業在創造就業機會與賺取外匯的
功能上具有明顯效益為使我國觀光產業能進一步發展政府特於「挑戰 2008 國
家發展重點計畫」國外文化產業早已與當地發展緊密的結合在一起現今世界主
要的大都市紐約洛杉磯倫敦巴黎東京等都積極將當地特有文化加以包裝
並附與生動的主意推廣出去將傳統產業所面臨的困境並以文化訴求方式注入
於傳統產品中或創新活動上使傳統產業免除埋沒或消失更促成地方重新發展
的一股活力泉源由於文化產業的主要特質為具有獨特性吸引力重視設計
節慶配合競爭力及故事性結合地方上的傳統文化往往能夠吸引觀光人潮
如苗栗縣每年舉辦的客家桐花季
政府企圖以「觀光」串連精緻農業醫療照顧文化創意以開創產業新契機其
2
中文化創意產業發展計畫期待藉由結合藝術創作和商業機制以創造具本土文
化特色之產品藉以增強人民的文化認同與增加產業的附加價值這是我國首次
將「文化軟體」視為國家重大建設工程（陳郁秀2003）
各國政府相當重視地方文化創意產業的發展與推動就是為了避免鄉鎮人口
外移城鄉落差增大而導致鄉鎮的發展停滯觀光旅遊業配合地方產業如餐飲與
住宿服務業零售業製造業等相關性高所以具有相輔相成的效果除了提供
就業機會之外也能帶動周邊產業發展
綜上所述文化產業與觀光發展的結合對地方文化產業有相當大的助益
推動文化產業之發展不能只單靠民間的力量應由政府運用策略管理與行銷策略
去帶動地方文化產業之發展隨著經濟成長許多國家皆將文化產業結合觀光
休閒旅遊視為復興地方經濟重要的指標本研究探討造橋鄉為了發展地方產業文
化舉辦「南瓜節」產業文化活動之策略管理與周邊觀光行銷策略為何此為
本研究之動機
3
貳研究目的與研究問題
在全球化的衝擊之下經濟快速發展但也造成城鄉差距擴大鄉村人口外
移等現象在此困境之下迫使以傳統農業為主的鄉村面臨須要轉型或找尋其
他替代傳統產業的可行性方案在政府的支持之下地方將文化產業轉型為文
化創意產業透過這樣的思維為地方產業之發展找出新的出路
造橋鄉所推動的「南瓜節」產業文化博覽會正是將傳統農業作策略規畫
並提出新的可能性其性質內容不僅只有包含南瓜相關的文化產業而是透過將
與周邊觀光景點的策略合作將地方文化產業與觀光旅遊業餐飲與住宿服務業
等運用策略結盟與觀光行銷的方式推廣地方文化產業
本研究目的在於探討造橋鄉產業文化與觀光發展之個案分析透過策略管理
與行銷規劃建立地方特色文化與周邊觀光產業之合作發展出新的文化思維
本研究以質性研究為主期以策略管理與行銷規劃為苗栗縣發展地方產業文化之
建議
綜上所述之研究目的本研究將提出以下四個問題
一舉辦「南瓜節」活動對於地方的觀光發展有何影響在經濟方面的效益為
何
二以 SWOT 策略矩陣分析「南瓜節」活動的機會與優勢為何降低威脅與克服
劣勢為何
4
三探討「南瓜節」活動對於提高知名度之作法為何政策行銷策略為何
四舉辦「南瓜節」活動之利害關係人對於舉辦活動的影響為何
參研究範圍與限制
本研究以苗栗縣造橋鄉舉辦的「南瓜產業文化節」（原名為造橋瓜瓜節）所舉
辦的相關活動之過程與內容及活動的政策執行與政策行銷策略之 SWOT 分析為
主軸並將結合政策論證及政策利害關係人的觀點來檢視整個活動的過程
一研究範圍
本研究以苗栗縣造橋鄉舉辦的「南瓜產業文化節」為主要論述個案研究則
從 2005 年至 2010 年所舉辦的活動內容與地方政府發展觀光行銷策略之 SWOT 分
析為主要研究同時探討參與「南瓜產業文化節」的主辦相關人員對活動的觀點
二研究限制
（一） 研究對象的限制
本研究的對象僅限於苗栗縣造橋鄉地區受訪對象不夠廣泛研究結果雖可
以供其他鄉鎮相關活動舉辦參考運用但仍有其限制
（二） 研究方法的限制
5
本研究以質化分析為主採用文獻分析法及深度訪談法佐以 SWOT 分析法
及政策論證方式盡量使本研究具有參考價值但缺乏量化研究的客觀研究數據做
為驗證難免有所缺失
（三） 研究內容的限制
本研究內容採用面談的訪談方式受訪者或許會因為對社會輿論觀點與期望
心理而語帶保留而致影響研究結果的真實性至研究者無法深入探討而使研
究內容受到限制
肆研究方法
本研究使用文獻分析法個案研究以及透過訪談的方式去進行個案事件檢
證訪問的對象為策劃與參與造橋鄉「南瓜節」產業文化博覽會的人員除運用
現有文獻資料作為基礎進行分析外並且使用政策論策與 SWOT 分析法去瞭解策
略管理在行政部門的運用情況茲將本文所採之研究方法分述如下
一文獻分析法
文獻分析法是尋求歷史資料檢視歷史紀錄並客觀地分析評鑑這些資料
的研究方法由於常需要大量的歷史資料與文獻因此亦稱歷史文獻法當研究
者對歷史資料進行蒐集檢驗與分析後便可以從了解重建過去所獲致的結論
中解釋社會現象的現況甚至預測將來之發展（葉至誠2000）
本研究將分析過去幾年造橋鄉舉辦「南瓜節」活動的相關文獻透過資料
6
分析的方式了解整個過程並結合策略管理相關文獻政策分析與文化產業相關
文獻運用政策論證與 SWOT 分析檢視整個活動過程並提出建議
二個案研究法
所謂「個案」也可稱為個別的案例如此就有其特殊之處而個案研究的目
的在於徹底地檢視存在於個案當中許多不同的特性 「特殊性」就是其中之一
因此也可能失去類推適用的作用Andrews（1951）認為個案乃對真實狀況的一
種描述「個案」通常是被用文字書寫的而所描述的狀況會刺激閱讀者的思考
使其認清事實的真相如何問題何在
總而言之「個案」所代表的應是一項事實或一組事件它提供一個問題或
一連串的問題以供研究者思考並嘗試去解決它的一份資料故個案可被視為
是一能引發思考判斷和正確行動的工具本研究以「南瓜產業文化節」為研
究個案並藉以策略管理與政策分析的方式檢視行政部門辦此活動的過程
三深度訪談
（一）訪談方式
深度訪談為面對面的言辭溝通其目的在其中的一方企圖了解他方的想法與
感觸等有一定目的且集中於某特定主題上的對話因此它的內容與歷程均
應經過有意識的安排與控制而此類安排控制的目標便在尋求「深度」訊息和理
解訪談過程視為「言語事件」強調「訪問者」與「受訪者」雙方共同進行意
義建構的過程用受訪者所聽所看所感覺的方式去瞭解受訪者看世界的方式
7
在自然的情境下研究者與被研究者透過雙向溝通的互動過程蒐集有關口語與
非口語的訊息以便深入式的全面理解研究現象(潘淑滿2003）
本研究將採半結構性訪談對實際參與南瓜節的政府官員專家學者以及社
會菁英進行深度訪談
（二）訪談對象
本研究所採用的研究方法為質性的研究方法故無法以量化研究的方式來確
定研究的基礎在訪談對象方面則著重在政策執行面預計訪談的對象有以下五
位在研究進行中如果有其必要將會適當增加人數
表 一 訪談對象表
談訪單位 訪談對象 備註
造橋鄉公所 陳 XX 先生 活動承辦人
造橋鄉公所 王 XX 先生 活動承辦人
造橋鄉農會 黃 XX 先生 協辦單位
造橋鄉農會 林 XX 先生 協辦單位
南瓜園負責人 吳 XX 先生 提供農產品
8
（三）訪談大綱
訪談初稿如下
1 當初舉辦「南瓜節」的構想是如何形成的「南瓜節」從無到目前現
今的規模大約籌備了多久的時間
2 在舉辦歷屆活動的過程中是否有受到過外在的威脅有哪些請問
又是採取何種方式去降低或避免這些威脅造橋南瓜節的開辦以來
是否有不可免的弱勢之處如何去克服這些弱點
3 我們所看到及參與的南瓜節活動內容是由誰策劃的由公部門當
地瓜農或是苗栗觀光發展協會提出的構想其目的為何
4 舉辦「南瓜節」每一年企劃活動的經費概算政府單位及民間社團參
與的意願如何
5 舉辦「南瓜節」期間對於地方周邊觀光勝地的來客率以及收入是否有
顯著的改變
6 發展至今鄉公所和農會或其他機關甚至是民間支援的協辦單位的
互動關係如何在跨單位合作方面是否會有不易統籌的現象
7 您覺得這次「南瓜節」最成功的地方在哪裡
8 是否有計畫輔導瓜農開闢成觀光休閒農園並附設餐廳推廣「南瓜創
意料理」吸引遊客呢
9 「南瓜節」舉辦已經有幾年的時間那您覺得「南瓜節」有哪些地方
需要改進的地方您對未來整體走向有什麼建議與規劃呢
9
四SWOT 分析法
1982 年Weihrich提出SWOT矩陣是SWOT分析方法中獲得策略的方法之一
主要在檢視組織內外部環境策略之產生及利用SWOT分析後採策略配對把握
經營管理上之優勢克服本身弱勢利用外部環境機會避開競爭者威脅以期能為
組織找到最佳之生存利基（丘昌泰2000226）由此可知策略規劃中最重要
的步驟就是先進行SWOT分析後並以此擬定行動策略
本研究將使用 SWOT 分析架構去分析「南瓜節」活動的整體流程地方政府
在推展文化產業與觀光發展在政策行銷方面的優勢及劣勢所處環境的機會及
威脅分析其過程並提出建議運用矩陣圖形說明如下表
表 二 SWOT 矩陣表
Max Max Min Max
發揮優勢 抓住機會 克服劣勢 抓住機會
Max Min Min Min
發展優勢 降低威脅 克服劣勢 降低威脅
機
會︵
O︶
威
脅︵
T︶
劣勢（W）
組織內部分析
採取SO策略 採取WO策略
採取ST策略 採取WT策略
組
織
外
部
分
析
優勢（S）
資料來源修改自 Weihrich（1982）的「SWOT 矩陣表」
10
五政策分析法
唐恩（W Dunn）在 1981 年出版的《公共政策分析簡介》一書裡將政策分
析廣義地界定為「政策分析是一門在論證和公共辯論的系絡下使用多元的研究
方法去創造批判性地評估與溝通政策相關知識的應用性社會科學之學科」
本研究透過政策論證的架構來檢視「南瓜節」的舉辦過程並與 SWOT 分析
相結合來驗證「南瓜節」的政策執行過程
11
伍研究流程
圖 一 研究流程圖
資料來源研究者自行整理
研究動機與背景
研究目的與問題
策略管理
相關文獻
個案訪談與政策論
證分析
研究方法
個案 SWOT 分析
個案介紹
文化產業
相關文獻
政策行銷
相關文獻
結論與建議
文獻探討
12
陸文獻回顧
一文化產業的意涵
（一）文化產業的定義
「廣義的文化產業」是發揮與活化在地歷史文化所形成的產業而「狹義的
文化產業」以操作型定義來看可以說是以社區居民共同承擔經營的以社區原
有的文史技術自然等資源為基礎經過資源的發現活用等提升社區生活
生產生態生命等社區文化的分享體驗與學習的產業所謂的產業文化意指
產業經由付予創意與品管而發展出屬於該特有的文化文化產業則是運用文化特
色如生活文化生態文化生產文化加以發展應用的產業（林燕明20059）
1995 年「文化產業」研討會提出「文化產業」的兩種運作方式也就是「文
化產業化產業文化化」之概念並期待將文化產業納入文化政策後能帶動地區
經濟因此建立文化產業也成為社區總體營造的發展目標雖名為文化產業台
灣社區總體營造下的文化產業跟「文化工業」是完全區隔並對立的概念也就是
將產業的概念納入文化政策但是將文化工業排斥於外文化工業被指涉為「大量
複製的均一化庸俗化流行品味提供大量消費的產品」相反的「文化產業以
地方本身作為思考主體是基於地方特色條件人才和福祉來發展的產業hellip因
此文化產業必然要保護生態和傳統並且期待永續經營（于國華2003）」
根據聯合國科教文組織（UNESCO）對文化產業的定義為「文化產業指按照
工業標準生產再生產儲存以及分配文化產品和文化服務的一系列活動透過
創作以及生產或商品化的過程即使本質是屬於無形的文化內容也都受著作權的
保障其形式可以是貨品或是服務」
13
Hesmondhalgh (2006)1所定義的文化產業為「文化產業的製品都是文本可以
任人加以解讀文本包括歌曲敘事或表演等它主要是為了引起心智反應充
滿豐富的表徵意涵藉此達成溝通的目標例如大部份的車輛都會涉及文化性的
設計但它的目標不是為了指涉某種意義而是為了運輸」根據這個定義
Hesmondhalgh提出了「核心文化產業」一詞內容包括廣告及行銷廣播與電視
產業電影產業網際網路產業音樂產業印刷及電子出版業影視與電腦遊
戲產業另外有一些產業具備了文化產業的部份特徵Hesmondhalgh認為是出於
文化產業界線不明的特例並將它們稱為「周邊」文化產業如劇院視覺藝術
的產銷運動軟體消費性電子文化產業硬體（如音響錄放影機等）流行
時尚有的地方甚至會把旅遊手工藝建築等也納入所以與文化產業相近
的名詞尚包括休閒產業資訊產業娛樂產業媒體產業英國則使用「創意
產業」而我國則以「文化創意產業」併稱
John Fiske（1989）認為文化是一種在生產和接受互動的過程產生的現象是
一系列符號載體文化工業商品是大眾生產的而不是文化工業生產的文化工
業所做的只是為大眾提供了「劇目」和文化資源最終還是大眾的要求產生出
了文化工業商品其對文化定義為「意義在特定社會的產生和流通」「大眾文化
就是日常生活」文化不是超越時代永恆不變的精神而是工業化社會中具有意
義的生產和生活的方法並涵蓋了社會的人生經驗的全部意義
綜上所述本研究參考不同見解及看法對於文化產業之界定文化產業是
活化居民對當地傳統歷史生活習慣並運用當地資源以文化為基礎去傳承並
產生經濟效益的產業活動的一連串之過程
（二）文化產業特質與分類
1 本段參考自國家政策研究基金會﹣什麼是文化創意產業httpwwwnpforgtwpost25867 檢索
日期2011620
14
根據黃世輝（1999）的看法文化產業具有五種特質使能長久永續同時這些
特質也是經營文化產業的基本理念
1 地方產地方用（共享的）地方上所發展出來的產業由地方人自己
先用
2 生活中見智慧（生活的）地方上所發展的產業都是與生活息息相
關的
3 無形勝於有形（人味的）無形的情感流露勝於有形的產業形體
4 誠於中型於外（內發的）讓地區產業內在的光輝自然顯現而成為
有口皆碑的形象
5 雖不太亦不絕（小而美）地方產業不一定要大但卻可以源源不絕
根據楊敏芝（2002）將地方性文化產業依產業性質作為三大分類1地
方傳統文化產業2地方觀光文化產業及3地方文化活動產業等三大類如
下敘述之（林鴻陞200931-32）
1 地方傳統文化產業
地方傳統文化產業具有歷史記憶及固有文化特質能引發共有
的感受價值與記憶並引發對歷史的認同與共通的命運感而全球
化「跨國」的同質化過程與多樣性特殊性的「地域」文化間產生
了衝突與對立
在其工業產業長期受到發達國家資本主義經濟剝削及帝國文化
15
殖民的情況下所發展出的另一種具生存性特殊性抵抗性的文
化策略以其地域特色作為脫離全球化經濟競爭機制的工具
2 地方觀光文化產業
各國基於觀光文化的經濟價值文化策略紛紛走向著重於有價
值的地方遺產的重建（古蹟保存）都市意象重塑（ Urban
Re-imaging）觀光文化產業的發展與「地域」產生強烈的依存關係
它藉由地方空間的資源特色各地在依其地方特色行銷城市開發
其觀光經濟價值另一種觀光文化產業經過促銷包裝推展至各
國設立分部可稱為「促銷式觀光文化產業」（Promotional Tourist
Industry）此種文化產業以集結及複製各國文化並配合各項娛樂休
閒設施包裝成促銷商品成為全世界的連鎖產業使其邁入全球
經濟競爭市場並帶動地方經濟復甦
3 地方文化活動產業
「文化活動產業」則是以文化活動為主體經由政府結合地方
藝文團體的共同推動而達成包含地方民俗文化活動文化慶典活
動（如廟宇慶典活動）社區文化展演活動及地方居民集體創作之文
化活動等等已在近幾年成為地方經濟振興及文化生活素質提升的
主要動力
二文化創意產業的意涵
根據聯合國教育科學及文化組織（United Nations Educational Scientific and
Cultural Organization UNESCO）對於『文化貿易及全球化』的問題與解答
UNESCO 認為創意是人類文化定位的一個重要部分可被不同形式表現一般
16
同意文化產業（cultural industries）適用於「那些以無形文化為本質的內容
經過創造生產與商品化結合的產業」這些內容典型地是被著作權保障著並且
可以採用產品或者服務形式來表現文化產業或可被視為「創意產業」（creative
industries）以經濟術語來說朝陽或者未來取向產業（sunrise or future oriented
industries）或者以科技術語來說內容產業（content industries）UNESCO 認為
文化產業的概念一般包括印刷出版多媒體聽覺與視覺攝影與電影生產
亦等同於工藝與設計對某些國家來說這個概念也包括建築視覺與表演藝術
運動音樂器具的製造廣告與文化觀光
UNESCO 主要將文化創意產業分成文化產品文化服務與智慧財產權三項
文化產品指涉的是書本雜誌多媒體產品軟體唱片電影錄影帶聲光
娛樂工藝與時尚設計文化服務則包括了表演服務 (戲院歌劇院及馬戲團)
出版出版品新聞報紙傳播及建築服務它們也包括視聽服務 (電影分銷電
視收音機節目及家庭錄影帶 生產的所有層面例如複製與影印 電影展覽有線
衛星與廣播設施或電影院的所有權與運作等)圖書館服務檔案博物館與其
他服務
文建會在『挑戰 2008國家發展重點計畫』中所涵蓋的產業範疇將文化創
意產業可定義如下「文化創意產業」（cultural creative industry）係指那些來自於
創意與文化累積透過智慧財產權的生成與運用有潛力創造財富與就業機會
並促進整體生活環境提升的活動（行政院經濟建設委員會2002）
各國對於文化產意之定義各有不同的見解茲將各國對文化創意產業之定義
整理於表三
17
表 三 各國文化創意產業之定義
組織國家 定義
聯合國教科文組織
結合創意生產和商品化等方式運用本質為無形的文化內
涵這些內容基本上受著作權保障形式可以是物質的商
品或非物質的服務這個文化產業也可以視為創意產業
(Creative Industries）或是在經濟領域稱之為朝陽或未來
性產業(Sunrise or Future Oriented Industries）或是在科技
領域稱之為內容產業(Content Industries）
英國紐西蘭 以個人的創造力技藝與才能為基礎透過智慧財產權
的建立與開發創造財富與就業機會
加拿大 藝術與文化活動被界定為文化產業者應包括實質的文化
產品虛擬的文化服務亦包括著作權
芬蘭
使用文化產業結合文化與經濟包括意義內容的生產
傳統與現代的文化藝術結合成功的商業機制大眾閱聽
者與近代電子生產文化的創業精神
香港 源自於個人創意技巧及才華通過知識產權的開發與運
用具創造財富與就業潛力的行業
韓國
文化內容產業包括各類經濟活動如創作生產製造
流通等而其活動內容源自於任何知識資訊及文化相關
之基礎資源
臺灣
源自創意或文化積累透過智慧財產的形成與運用具有
創造財富與就業機會潛力並促進整體生活環境提升的行
業
資料來源文建會「2003 年文化創意產業發展年報」（2004）台北經濟部
18
文化創意產業(Cultural and Creative Industry)簡稱文創產業中文詞彙最早由
行政院於 2002 年 5 月依照〈挑戰 2008國家發展計畫〉內的「發展文化創意產業
計畫」所確定文化創意產業為台灣官方定名各國定義不同有稱為文化產業
創意產業內容產業等目前世界推動國家較出名者約有英國韓國美國
日本芬蘭法國德國義大利澳洲紐西蘭丹麥瑞典荷比瑞三國等
在各國對文化創意產業的定義下不同國家便有不同產業項目的選擇大制
上文化創意產業之類別可區分為三個部份包括文化藝術工藝古董等與「文
化創意產業」同源詞的產業包括電視廣播電影等營利性企業的產業以及
包括軟體互動式休閒軟體等的數位內容的新經濟產業 (Cunningham nd)在這
樣的產業集合成文化創意產業而依據各國對自身的國情與產業定義有其同的類
別茲將各國對文化創意產耊之類別劃分整理於表四
表 四 各國文化創意產業之分類
國家組織 文化創意產業內容
聯合國教科文組織
視覺藝術表演藝術工藝與設計印刷出版電影廣
告建築歌舞劇與音樂的製造多媒體視聽產品文
化觀光運動
英國
藝術及古董市場表演藝術工藝設計時尚設計出版
廣播電視電影及錄影帶廣告建築音樂產業軟體
及電腦服務互動休閒軟體
韓國 漫畫產業電影產業音樂產業電玩產業動畫產業
人物產業
19
紐西蘭
視覺藝術（精緻藝術工藝與古董）設計時尚設計出
版電視與電台電影及錄影帶廣告建築音樂與表
演藝術軟體及電腦服務（包括休閒軟體）
澳洲
娛樂業及劇場設計文學出版雜誌電影電視錄影帶
及廣播圖書館社區文化發展博物館美術館動物園
植物園多媒體
新加坡 媒體產業設計流行音樂出版藝術支援服務
香港
視覺藝術及工藝表演藝術設計時尚設計出版電
視電影廣告建築音樂軟體及電腦服務遊戲軟
體漫畫產業
臺灣
視覺藝術音樂及表演藝術工藝設計產業設計品牌
時尚電視與廣播電影廣告建築設計文化展演設
施數位休閒娛樂創意生活
資料來源文建會「文化創意產業手冊」（2003）藤人傑（2004）
針對文化與創意面進行產業發展政策最早是在 1997 年由英國閣揆布萊爾工
黨內閣所推動的創意產業同一時期遭逢亞洲金融風暴的南韓在總統金大中
主導下也開始從電影與數位等產業開始發展「文化內容產業」並成立文化內容振
興院與通過文化內容振興法類似作法者也包括澳洲紐西蘭歐洲諸國等
以下就各國對於文化產意和文化創意產業之比較整理於表五
20
表 五 文化產業與文化創意產業之比較整理
文化產業 文化創意產業
來源 社區總體營造之文化政策提出 源自英國創意產業與知識經濟
定義
以文化為核心發展成為地方經
濟效益的產業並具地方特色
源自創意或文化積累透過智慧
財產的形成與運用具有創造財
富與就業機會潛力並促進整體
生活環境提升的行業
範圍
古蹟聚落工藝觀光休閒音樂與
表演藝術生活藝術產業文化
視覺藝術音樂表演工藝設計產
業出版電視與廣播電影廣告hellip
等十三類
特性
對立及排斥文化工業小規模與
少量生產
「創意」及「創新」需大量資本
投入因此需大規模市場與消費
才能達到經濟效益
目的
為了社區活化以及生活品質的
提升促成地方營造計畫與重建
計畫最後振興地方
增加文化創意產業就業人口增
加文化創意產業產值提高國民
生活的文化質感建構台灣特色
之文化產業提高創意風格成
為亞洲創意產業之樞紐平台
強調價值 社區認同傳統與在地特色 經濟創意
文化定義
以地方傳統的文化為主將文化
工業排除於外文化產業依賴創
意個別性地方的傳統性特
殊性甚至工匠或藝術家的獨創
性強調產品的生活性與精神價
值內涵
模糊文化邊界將所有具有生產
文化符號意義的產品都納入包
括傳統高級文化文化工業知
識經濟及周邊商品
資料來源 修改自王俐容（2005）
21
三策略管理
一個組織為了達成組織的願景與目標所實行的各項行動必須要有助於組織
的目標實現但如沒有策略組織將會失去方向Nutt 與 Backoff（199255）認
為「策略為組織創造焦點一致性與目的並藉此產生計畫手段模式立場
與觀點等來引導策略行動」（Huges 2003133）在私部門策略的應用更為重要
例如宏碁集團監察人林家和即認為管理是根本策略是方法（林家和2004）在
「哈佛商業評論」中管理大師波特曾提出策略的本質就是「選擇不做那些事情」
就是在競爭的過程中所做的取捨(Porter 1996)所以策略管理不論在公部門或是私
部門其所應用的範圍都相當地的廣泛
簡言之策略管理乃組織運用各種優越的策略與具績效的行動進而達成讓組
織生存的目標甚至更進一步獲得成功這個過程稱為「策略管理」
（一）策略管理的定義
1 Thompson（1995）的定義「策略管理係指規劃執行追蹤與控制
組織策略的過程」
2 JohnsonScholes（1999）的定義「策略管理係指策略分析策略選
擇與策略執行三個核心領域的管理活動」
綜上所述不管將策略管理的意涵做四個或三個階段的功能性活動的界定
策略管理的要義共有（丘昌泰2000216-217Koteen 199726-28）
（1）策略管理的首要階段是策略規劃或策略分析
（2）策略管理重要在於策略選擇
22
（3） 策略管理不可忽視策略的執行與追蹤
（二）SWOT 分析
最早提出這個概念的學者是 Steiner（1979）但他所使用的名稱是 WOTSUP
意義與現今的 SWOT 概念相同所謂「SWOT 分析」主要是用來分析組織內部的
優勢與劣勢以及外部環境的機會與威脅在市場營銷管理中經常使用的功能強大
的分析工作SWOT 分析是 David（1986）所提出的一般策略管理模式分為策略
產生執行評估三個步驟在策略產生的過程中主要從組織內部與外部找
出內部經營所擁有之優勢及劣勢外部環境所面臨之機會及威脅進而研擬出適
當之目標與策略近來SWOT 分析已廣被應用在許多領域上諸如企業總管理
部門或各事業單位各學校機關甚至個人自我的分析方面等等SWOT 是一個很
有效率的工具它的結構雖然簡單但是卻能用來處理非常複雜的事物
1SWOT 的意涵
所謂 SWOT 分析乃是組織對應於環境的改變所作主觀與客觀
條件的自我評估
（1） S（Strength）表示「優勢」mdash是組織目前運用良好之處或是可以
運用的資源
（2） W（Weakness）表示「劣勢」mdash是組織目前有待改進之處或是缺
乏的資源
以上這兩項是屬於組織內部環境的分析也是一種主觀條件的評估
是組織可以改變的環境條件
（3） O（Opportunity）表示「機會」mdash正面的外部資源可促成組織
目標的達成
23
（4） T（Threat）表示「威脅」mdash負面的外部環境因素阻礙組織目
標的達成
以上這兩項是屬於組織外在環境的分析也是一種客觀條件的評估
是組織必須加以因應且管理的環境條件
2SWOT 的互動關係
由於環境的動態這些因素彼此會相互變動例如外在的機會
（O）如能充分掌握並發展自己的特色就可能成為組織的優勢
（S）相同的如果組織無法針對他的劣勢（W）加以修正就會
形成組織的威脅（T）因此主客觀因素是相互變動的甚至內在
的優劣勢因素也會相互變動外在的機會與威脅亦呈現相互變動的
關係其關係如下圖所示
（內部環境）
S（優勢） W（劣勢）
O（機會） T（威脅）
（外在環境）
圖 二 SWOT 互動關係作用圖
資料來源宋吉德（2007）
24
3行動策略的設計
一但了解自己的優勢與弱勢並且也掌握了外在環境的機會與
威脅而且組織所有成員都具有共同努力的目標接下來就是提出
具體的行動策略以實現計畫目標
此外擬定因應策略後必須將 SWOT 表格化以作為研擬機
關組織未來發展策略的參考但此表格並沒有固定的格式（丘昌泰
2000229）
4SWOT 分析的步驟
SWOT 分析程序常與企業策略規劃程序相結合其步驟如下
步驟一進行企業環境描述
步驟二確認影響企業的所有外部因素
步驟三預測與評估未來外部因素之變化
步驟四檢視企業內部之強勢與弱勢
步驟五利用 SWOT 分析架構研擬可行策略
步驟六進行策略選擇
在步驟五利用 SWOT 分析架構將企業之 SWOT 四項因素進行配對
可得到 2times2 項策略型態茲說明如下
（1） 投入資源加強優勢能力爭取機會（SOMaxi-Maxi)策略
25
此種 策略是最佳策略企業內外環境能密切配合企業
能充分利用 優勢資源取得利潤並擴充發展
（2） 投入資源加強優勢能力減低威脅（STMaxi-Mini)策略
此種策略是在企業面對威脅時利用本身的強勢來克服威
脅
（3） 投入資源改善弱勢能力爭取機會（WOMini-Maxi)策略
此種策略是在企業利用外部機會來克服本身的弱勢
（4） 投入資源改善弱勢能力減低威脅（WTMini-Mini)策略
此種策略是企業必須改善弱勢以降低威脅此種策略常是
企業面臨困境時所使用例如必須進行合併或縮減規模
等
圖 三 SWOT 操作步驟流程圖
資料來源Weihrich (1982)林鴻陞（2009）地方政府推動文化產業之研究－以
新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事務管理學系碩士論文頁 21
26
四政策執行
從公共政策理論的發展而言政策執行一直被視為黑箱作業並未受到學術
界與實務界的重視一直到 Pressman 與 Wildavsky（1973）針對奧克蘭計畫進行系
統的研究此後才認真考慮政策執行對公共政策的影響（丘昌泰2004337）
政策方案在經過行政部門的首長或委員會或民意機關核准後即取得合法
地位其後便進入政策執行（policy implementation）的階段政策執行可說是政策
運作過程中最重要的一環政策方案如不能有效的執行與落實則整個方案的理
想將告落空同時值得注意的是政策執行正如同政策運作過程其他階段的性質
一樣乃是持續不斷運作的過程（吳定2003229）
（一）政策執行的定義
目前國內外相關專家學者對「政策執行」之意涵有很許多說法為使「政策
執行」之意涵能更清楚本研究茲將國內外學者專家對「政策執行」之相關論述
列表摘要如下
表 六 國內外學者對政策執行的摘要
時間 研究者 對「政策執行的定義」
1973 Smith
認為政策一旦制定完成政策即可被執行而且
政策結果將與政策制定者所預期的相近（林嘉
琦200239）
27
1975 Van HornVan
Meter
「政策執行」是公私人民或團體為達成前階段政
策所定之目標而採取各項行動這些行動可分為
兩類一是將政府決定轉換成實際運作的努力
一是爲達成政策所預擬的變遷目標所做的持續
性努力（林嘉琦200239）
1984 Jones
為政策執行乃是將政策付諸實施的各項活動其
中以解釋組織和應用三種活動最重要解釋乃
是指政策執行機構或人員將政策內容加以解
釋使其內容可轉換成大眾所能接受和了解的行
動指令或名詞而組織則是指設立執行機關或單
位與擬定具體的執行方法以達成政策的目標應
用是指執行機關提供為達成政策目標所需的例
行性服務設備與給付等應用活動（林嘉琦
200239）
1984 林水波張世賢
政策執行為一種動態的過程在這個過程中負
責執行的機關與人員組合各種必要的要素採取
各項行動扮演管理者的角色進行適當的裁
量建立合理可行的例規培塑目標共識與激勵
士氣應用議商化解衝突冀以成就某特殊政策
的目標（蘇郁惠 200946）
1986 柯三吉
政策執行乃是某項政策法規或方案付諸實施的
各種活動這些政策或法規的目標和內容在政策
系絡因素影響下指導或規範該政策或法規的執
行過程（蘇郁惠 200946）
28
1990 曹俊漢
以 Pressman 和 Wildavsky 的觀點說明政策設計
與執行加以分開是具有破壞作用的當我們對政
策執行的定義加以分析時應密切地將這兩個概
念結合在一起加以觀察以求一個政策過程的完
整性（蘇郁惠 200947）
1999 朱志宏
政策執行係指政策方案在經過合法化程序而取
得合法地位後由主管部們負責擬定施行細則
確定執行專責機關配置必要資源以適當的管
理方法採取必要的對應行動使政策方案順利
付諸實施俾達成預期政策目標之動態過程（蘇
郁惠 200947）
1999 丘昌泰李允傑
政策執行的概念可以從三個角度加以觀察
1 政策執行是科層體制的控制過程政策與執
行是相互獨立上下從屬的關係上階層者
負責設計決策下階層者為負責貫徹政策意
圖的執行者
2 政策執行是上下階層的互動過程上級所訂
定的要求下屬必頇執行的政策標準只是
對於執行者的一種忠告不具任何的規範性
與影響力基層的執行者才足以決定政策目
標是否能夠被實現
3 政策執行的演進觀點承認政策與行動的連
續性政策制訂與政策執行是交互行動相
互議價的過程（蘇郁惠 200947）
29
2003 吳定
政策執行乃是政策方案在經過合法化後擬定施
行細則確定專責機關配置必要資源以適當
的管理方法採取必要的對應行動使政策方案
付諸實施以達成預定目標或目的之所有相關活
動的動態過程
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Jones（1984）柯三吉教授（1986）吳定教授（2003）
對政策執行意涵的說法歸納如下政策執行是為了使政策付諸實施的過程透
過政策制定者政策執行者及政策利害關係者三者之間協調溝通促成其政策
合法化以達成當初政策規劃之預定目標的動態過程
（二）政策執行的研究途徑
政策執行研究的發展可以從三個典範加以說明
1 第一代政策執行研究
第一代政策執行研究為由上而下的研究途徑（top-down approach）又
稱為向前進策略（forward mapping strategy）或理性主義模式（rationalistic
model）強調政策制定與政策執行的分立性政策制定者決定政策目標
政策執行者實行目標兩者形成上令下行的指揮命令關係（丘昌泰
2004）第一代政策執行研究偏重於政策實務層面及個案方面的研案主
要是研究某一個單一的權威性決定（如政策方案或計畫等）如何在某
一個地方或若干地方被執行第一代政策執行研究被批評為缺乏理論
30
性過於個案取向非累積性的研究以及過分悲觀等（吳定2003）
2 第二代政策執行研究
第二代政策執行研究為由下而上的研究途徑（bottom-up approach）
又稱為向後推進策略（backward mapping strategy）或後理性主義模式
（post-rationalistic model）強調政策制定與政策執行功能的互動性政策執
行者與政策制定者共同協商政策目標的達成兩者形成平行互動的合作
關係（丘昌泰2004）第二代政策執行研究偏重於理論分析架構及模式
的建立亦即發展各種分析架構以指導如何對政策執行的複雜現象進行
研究其研究重點包括政策的形式與內容執行機關及其資源執行
人員之才能動機意向及人際關係包括溝通方式等第二代政策執
行研究的主要缺失是每個分析架構都各自提出若干影響政策執行的變
項但是卻無法指出那些變項較其他變項重要也沒有注意到執行機關
間的執行差異以及執行研究的分析架構無法被複製而證實有效等（吳
定2003）
3 第三代政策執行研究
第三代整合型政策執行途徑主要是希望結合前述兩種途徑的優點
而建構統合性的執行架構（丘昌泰2004）第三代政策執行研究的主要
目的在藉著解釋為何政策執行行為會隨著時間空間政策執行機關
之不同而有所差異因而對政策執行行為將具有新的認識進而可以預
測未來可能出現的政策執行行為類型郭謹等人認為第三代政策執行
研究因為必須結合由上而下途徑及由下而上途徑研究所以就必須採多
31
元研究法結合定性與定量的分析模式對政策執行從事「比較性」「縱
貫性」與「系統性」的分析研究而重點應置於驗證各種假設而非建立
假設綜合而言第三代政策執行研究由於採取整合的觀點試圖分別
擷取「向前推進策略」「由後推進策略」「由上而下的政策執行」「由
下而上的政策執行」「第一代政策執行研究」「第二代政策執行研究」
之優點對政策執行作系統性的分析研究故理論上應屬於較佳模式唯
欲成為真正有效的整合模式仍有待更多政策經驗研究與理論的修正及
補充（吳定2003）
另外吳定教授提出第四代政策執行研究的可能取向（吳定2003242）
1 基本觀點政策制定與執行密切結合運作
2 研究重點發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具
3 推理途徑權變採取歸納及演繹的途徑
4 研究工具兼採定性及定量途徑但偏重定性途徑
5 研究偏好平衡研究成功與失敗的政策案例
6 研究趨向重視執行結果但更重視過程
7 研究角度兼顧圍觀的由上而下執行與宏觀的由下而上執行但更偏
重後者
8 政策參與性強調多元參與的民主
9 政策研究的主要參與者政策社群聚興趣者
10 其他運作方式及重點強調採取後實證邏輯論的觀點與方法論
五政策論證
32
論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
33
與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
34
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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2
中文化創意產業發展計畫期待藉由結合藝術創作和商業機制以創造具本土文
化特色之產品藉以增強人民的文化認同與增加產業的附加價值這是我國首次
將「文化軟體」視為國家重大建設工程（陳郁秀2003）
各國政府相當重視地方文化創意產業的發展與推動就是為了避免鄉鎮人口
外移城鄉落差增大而導致鄉鎮的發展停滯觀光旅遊業配合地方產業如餐飲與
住宿服務業零售業製造業等相關性高所以具有相輔相成的效果除了提供
就業機會之外也能帶動周邊產業發展
綜上所述文化產業與觀光發展的結合對地方文化產業有相當大的助益
推動文化產業之發展不能只單靠民間的力量應由政府運用策略管理與行銷策略
去帶動地方文化產業之發展隨著經濟成長許多國家皆將文化產業結合觀光
休閒旅遊視為復興地方經濟重要的指標本研究探討造橋鄉為了發展地方產業文
化舉辦「南瓜節」產業文化活動之策略管理與周邊觀光行銷策略為何此為
本研究之動機
3
貳研究目的與研究問題
在全球化的衝擊之下經濟快速發展但也造成城鄉差距擴大鄉村人口外
移等現象在此困境之下迫使以傳統農業為主的鄉村面臨須要轉型或找尋其
他替代傳統產業的可行性方案在政府的支持之下地方將文化產業轉型為文
化創意產業透過這樣的思維為地方產業之發展找出新的出路
造橋鄉所推動的「南瓜節」產業文化博覽會正是將傳統農業作策略規畫
並提出新的可能性其性質內容不僅只有包含南瓜相關的文化產業而是透過將
與周邊觀光景點的策略合作將地方文化產業與觀光旅遊業餐飲與住宿服務業
等運用策略結盟與觀光行銷的方式推廣地方文化產業
本研究目的在於探討造橋鄉產業文化與觀光發展之個案分析透過策略管理
與行銷規劃建立地方特色文化與周邊觀光產業之合作發展出新的文化思維
本研究以質性研究為主期以策略管理與行銷規劃為苗栗縣發展地方產業文化之
建議
綜上所述之研究目的本研究將提出以下四個問題
一舉辦「南瓜節」活動對於地方的觀光發展有何影響在經濟方面的效益為
何
二以 SWOT 策略矩陣分析「南瓜節」活動的機會與優勢為何降低威脅與克服
劣勢為何
4
三探討「南瓜節」活動對於提高知名度之作法為何政策行銷策略為何
四舉辦「南瓜節」活動之利害關係人對於舉辦活動的影響為何
參研究範圍與限制
本研究以苗栗縣造橋鄉舉辦的「南瓜產業文化節」（原名為造橋瓜瓜節）所舉
辦的相關活動之過程與內容及活動的政策執行與政策行銷策略之 SWOT 分析為
主軸並將結合政策論證及政策利害關係人的觀點來檢視整個活動的過程
一研究範圍
本研究以苗栗縣造橋鄉舉辦的「南瓜產業文化節」為主要論述個案研究則
從 2005 年至 2010 年所舉辦的活動內容與地方政府發展觀光行銷策略之 SWOT 分
析為主要研究同時探討參與「南瓜產業文化節」的主辦相關人員對活動的觀點
二研究限制
（一） 研究對象的限制
本研究的對象僅限於苗栗縣造橋鄉地區受訪對象不夠廣泛研究結果雖可
以供其他鄉鎮相關活動舉辦參考運用但仍有其限制
（二） 研究方法的限制
5
本研究以質化分析為主採用文獻分析法及深度訪談法佐以 SWOT 分析法
及政策論證方式盡量使本研究具有參考價值但缺乏量化研究的客觀研究數據做
為驗證難免有所缺失
（三） 研究內容的限制
本研究內容採用面談的訪談方式受訪者或許會因為對社會輿論觀點與期望
心理而語帶保留而致影響研究結果的真實性至研究者無法深入探討而使研
究內容受到限制
肆研究方法
本研究使用文獻分析法個案研究以及透過訪談的方式去進行個案事件檢
證訪問的對象為策劃與參與造橋鄉「南瓜節」產業文化博覽會的人員除運用
現有文獻資料作為基礎進行分析外並且使用政策論策與 SWOT 分析法去瞭解策
略管理在行政部門的運用情況茲將本文所採之研究方法分述如下
一文獻分析法
文獻分析法是尋求歷史資料檢視歷史紀錄並客觀地分析評鑑這些資料
的研究方法由於常需要大量的歷史資料與文獻因此亦稱歷史文獻法當研究
者對歷史資料進行蒐集檢驗與分析後便可以從了解重建過去所獲致的結論
中解釋社會現象的現況甚至預測將來之發展（葉至誠2000）
本研究將分析過去幾年造橋鄉舉辦「南瓜節」活動的相關文獻透過資料
6
分析的方式了解整個過程並結合策略管理相關文獻政策分析與文化產業相關
文獻運用政策論證與 SWOT 分析檢視整個活動過程並提出建議
二個案研究法
所謂「個案」也可稱為個別的案例如此就有其特殊之處而個案研究的目
的在於徹底地檢視存在於個案當中許多不同的特性 「特殊性」就是其中之一
因此也可能失去類推適用的作用Andrews（1951）認為個案乃對真實狀況的一
種描述「個案」通常是被用文字書寫的而所描述的狀況會刺激閱讀者的思考
使其認清事實的真相如何問題何在
總而言之「個案」所代表的應是一項事實或一組事件它提供一個問題或
一連串的問題以供研究者思考並嘗試去解決它的一份資料故個案可被視為
是一能引發思考判斷和正確行動的工具本研究以「南瓜產業文化節」為研
究個案並藉以策略管理與政策分析的方式檢視行政部門辦此活動的過程
三深度訪談
（一）訪談方式
深度訪談為面對面的言辭溝通其目的在其中的一方企圖了解他方的想法與
感觸等有一定目的且集中於某特定主題上的對話因此它的內容與歷程均
應經過有意識的安排與控制而此類安排控制的目標便在尋求「深度」訊息和理
解訪談過程視為「言語事件」強調「訪問者」與「受訪者」雙方共同進行意
義建構的過程用受訪者所聽所看所感覺的方式去瞭解受訪者看世界的方式
7
在自然的情境下研究者與被研究者透過雙向溝通的互動過程蒐集有關口語與
非口語的訊息以便深入式的全面理解研究現象(潘淑滿2003）
本研究將採半結構性訪談對實際參與南瓜節的政府官員專家學者以及社
會菁英進行深度訪談
（二）訪談對象
本研究所採用的研究方法為質性的研究方法故無法以量化研究的方式來確
定研究的基礎在訪談對象方面則著重在政策執行面預計訪談的對象有以下五
位在研究進行中如果有其必要將會適當增加人數
表 一 訪談對象表
談訪單位 訪談對象 備註
造橋鄉公所 陳 XX 先生 活動承辦人
造橋鄉公所 王 XX 先生 活動承辦人
造橋鄉農會 黃 XX 先生 協辦單位
造橋鄉農會 林 XX 先生 協辦單位
南瓜園負責人 吳 XX 先生 提供農產品
8
（三）訪談大綱
訪談初稿如下
1 當初舉辦「南瓜節」的構想是如何形成的「南瓜節」從無到目前現
今的規模大約籌備了多久的時間
2 在舉辦歷屆活動的過程中是否有受到過外在的威脅有哪些請問
又是採取何種方式去降低或避免這些威脅造橋南瓜節的開辦以來
是否有不可免的弱勢之處如何去克服這些弱點
3 我們所看到及參與的南瓜節活動內容是由誰策劃的由公部門當
地瓜農或是苗栗觀光發展協會提出的構想其目的為何
4 舉辦「南瓜節」每一年企劃活動的經費概算政府單位及民間社團參
與的意願如何
5 舉辦「南瓜節」期間對於地方周邊觀光勝地的來客率以及收入是否有
顯著的改變
6 發展至今鄉公所和農會或其他機關甚至是民間支援的協辦單位的
互動關係如何在跨單位合作方面是否會有不易統籌的現象
7 您覺得這次「南瓜節」最成功的地方在哪裡
8 是否有計畫輔導瓜農開闢成觀光休閒農園並附設餐廳推廣「南瓜創
意料理」吸引遊客呢
9 「南瓜節」舉辦已經有幾年的時間那您覺得「南瓜節」有哪些地方
需要改進的地方您對未來整體走向有什麼建議與規劃呢
9
四SWOT 分析法
1982 年Weihrich提出SWOT矩陣是SWOT分析方法中獲得策略的方法之一
主要在檢視組織內外部環境策略之產生及利用SWOT分析後採策略配對把握
經營管理上之優勢克服本身弱勢利用外部環境機會避開競爭者威脅以期能為
組織找到最佳之生存利基（丘昌泰2000226）由此可知策略規劃中最重要
的步驟就是先進行SWOT分析後並以此擬定行動策略
本研究將使用 SWOT 分析架構去分析「南瓜節」活動的整體流程地方政府
在推展文化產業與觀光發展在政策行銷方面的優勢及劣勢所處環境的機會及
威脅分析其過程並提出建議運用矩陣圖形說明如下表
表 二 SWOT 矩陣表
Max Max Min Max
發揮優勢 抓住機會 克服劣勢 抓住機會
Max Min Min Min
發展優勢 降低威脅 克服劣勢 降低威脅
機
會︵
O︶
威
脅︵
T︶
劣勢（W）
組織內部分析
採取SO策略 採取WO策略
採取ST策略 採取WT策略
組
織
外
部
分
析
優勢（S）
資料來源修改自 Weihrich（1982）的「SWOT 矩陣表」
10
五政策分析法
唐恩（W Dunn）在 1981 年出版的《公共政策分析簡介》一書裡將政策分
析廣義地界定為「政策分析是一門在論證和公共辯論的系絡下使用多元的研究
方法去創造批判性地評估與溝通政策相關知識的應用性社會科學之學科」
本研究透過政策論證的架構來檢視「南瓜節」的舉辦過程並與 SWOT 分析
相結合來驗證「南瓜節」的政策執行過程
11
伍研究流程
圖 一 研究流程圖
資料來源研究者自行整理
研究動機與背景
研究目的與問題
策略管理
相關文獻
個案訪談與政策論
證分析
研究方法
個案 SWOT 分析
個案介紹
文化產業
相關文獻
政策行銷
相關文獻
結論與建議
文獻探討
12
陸文獻回顧
一文化產業的意涵
（一）文化產業的定義
「廣義的文化產業」是發揮與活化在地歷史文化所形成的產業而「狹義的
文化產業」以操作型定義來看可以說是以社區居民共同承擔經營的以社區原
有的文史技術自然等資源為基礎經過資源的發現活用等提升社區生活
生產生態生命等社區文化的分享體驗與學習的產業所謂的產業文化意指
產業經由付予創意與品管而發展出屬於該特有的文化文化產業則是運用文化特
色如生活文化生態文化生產文化加以發展應用的產業（林燕明20059）
1995 年「文化產業」研討會提出「文化產業」的兩種運作方式也就是「文
化產業化產業文化化」之概念並期待將文化產業納入文化政策後能帶動地區
經濟因此建立文化產業也成為社區總體營造的發展目標雖名為文化產業台
灣社區總體營造下的文化產業跟「文化工業」是完全區隔並對立的概念也就是
將產業的概念納入文化政策但是將文化工業排斥於外文化工業被指涉為「大量
複製的均一化庸俗化流行品味提供大量消費的產品」相反的「文化產業以
地方本身作為思考主體是基於地方特色條件人才和福祉來發展的產業hellip因
此文化產業必然要保護生態和傳統並且期待永續經營（于國華2003）」
根據聯合國科教文組織（UNESCO）對文化產業的定義為「文化產業指按照
工業標準生產再生產儲存以及分配文化產品和文化服務的一系列活動透過
創作以及生產或商品化的過程即使本質是屬於無形的文化內容也都受著作權的
保障其形式可以是貨品或是服務」
13
Hesmondhalgh (2006)1所定義的文化產業為「文化產業的製品都是文本可以
任人加以解讀文本包括歌曲敘事或表演等它主要是為了引起心智反應充
滿豐富的表徵意涵藉此達成溝通的目標例如大部份的車輛都會涉及文化性的
設計但它的目標不是為了指涉某種意義而是為了運輸」根據這個定義
Hesmondhalgh提出了「核心文化產業」一詞內容包括廣告及行銷廣播與電視
產業電影產業網際網路產業音樂產業印刷及電子出版業影視與電腦遊
戲產業另外有一些產業具備了文化產業的部份特徵Hesmondhalgh認為是出於
文化產業界線不明的特例並將它們稱為「周邊」文化產業如劇院視覺藝術
的產銷運動軟體消費性電子文化產業硬體（如音響錄放影機等）流行
時尚有的地方甚至會把旅遊手工藝建築等也納入所以與文化產業相近
的名詞尚包括休閒產業資訊產業娛樂產業媒體產業英國則使用「創意
產業」而我國則以「文化創意產業」併稱
John Fiske（1989）認為文化是一種在生產和接受互動的過程產生的現象是
一系列符號載體文化工業商品是大眾生產的而不是文化工業生產的文化工
業所做的只是為大眾提供了「劇目」和文化資源最終還是大眾的要求產生出
了文化工業商品其對文化定義為「意義在特定社會的產生和流通」「大眾文化
就是日常生活」文化不是超越時代永恆不變的精神而是工業化社會中具有意
義的生產和生活的方法並涵蓋了社會的人生經驗的全部意義
綜上所述本研究參考不同見解及看法對於文化產業之界定文化產業是
活化居民對當地傳統歷史生活習慣並運用當地資源以文化為基礎去傳承並
產生經濟效益的產業活動的一連串之過程
（二）文化產業特質與分類
1 本段參考自國家政策研究基金會﹣什麼是文化創意產業httpwwwnpforgtwpost25867 檢索
日期2011620
14
根據黃世輝（1999）的看法文化產業具有五種特質使能長久永續同時這些
特質也是經營文化產業的基本理念
1 地方產地方用（共享的）地方上所發展出來的產業由地方人自己
先用
2 生活中見智慧（生活的）地方上所發展的產業都是與生活息息相
關的
3 無形勝於有形（人味的）無形的情感流露勝於有形的產業形體
4 誠於中型於外（內發的）讓地區產業內在的光輝自然顯現而成為
有口皆碑的形象
5 雖不太亦不絕（小而美）地方產業不一定要大但卻可以源源不絕
根據楊敏芝（2002）將地方性文化產業依產業性質作為三大分類1地
方傳統文化產業2地方觀光文化產業及3地方文化活動產業等三大類如
下敘述之（林鴻陞200931-32）
1 地方傳統文化產業
地方傳統文化產業具有歷史記憶及固有文化特質能引發共有
的感受價值與記憶並引發對歷史的認同與共通的命運感而全球
化「跨國」的同質化過程與多樣性特殊性的「地域」文化間產生
了衝突與對立
在其工業產業長期受到發達國家資本主義經濟剝削及帝國文化
15
殖民的情況下所發展出的另一種具生存性特殊性抵抗性的文
化策略以其地域特色作為脫離全球化經濟競爭機制的工具
2 地方觀光文化產業
各國基於觀光文化的經濟價值文化策略紛紛走向著重於有價
值的地方遺產的重建（古蹟保存）都市意象重塑（ Urban
Re-imaging）觀光文化產業的發展與「地域」產生強烈的依存關係
它藉由地方空間的資源特色各地在依其地方特色行銷城市開發
其觀光經濟價值另一種觀光文化產業經過促銷包裝推展至各
國設立分部可稱為「促銷式觀光文化產業」（Promotional Tourist
Industry）此種文化產業以集結及複製各國文化並配合各項娛樂休
閒設施包裝成促銷商品成為全世界的連鎖產業使其邁入全球
經濟競爭市場並帶動地方經濟復甦
3 地方文化活動產業
「文化活動產業」則是以文化活動為主體經由政府結合地方
藝文團體的共同推動而達成包含地方民俗文化活動文化慶典活
動（如廟宇慶典活動）社區文化展演活動及地方居民集體創作之文
化活動等等已在近幾年成為地方經濟振興及文化生活素質提升的
主要動力
二文化創意產業的意涵
根據聯合國教育科學及文化組織（United Nations Educational Scientific and
Cultural Organization UNESCO）對於『文化貿易及全球化』的問題與解答
UNESCO 認為創意是人類文化定位的一個重要部分可被不同形式表現一般
16
同意文化產業（cultural industries）適用於「那些以無形文化為本質的內容
經過創造生產與商品化結合的產業」這些內容典型地是被著作權保障著並且
可以採用產品或者服務形式來表現文化產業或可被視為「創意產業」（creative
industries）以經濟術語來說朝陽或者未來取向產業（sunrise or future oriented
industries）或者以科技術語來說內容產業（content industries）UNESCO 認為
文化產業的概念一般包括印刷出版多媒體聽覺與視覺攝影與電影生產
亦等同於工藝與設計對某些國家來說這個概念也包括建築視覺與表演藝術
運動音樂器具的製造廣告與文化觀光
UNESCO 主要將文化創意產業分成文化產品文化服務與智慧財產權三項
文化產品指涉的是書本雜誌多媒體產品軟體唱片電影錄影帶聲光
娛樂工藝與時尚設計文化服務則包括了表演服務 (戲院歌劇院及馬戲團)
出版出版品新聞報紙傳播及建築服務它們也包括視聽服務 (電影分銷電
視收音機節目及家庭錄影帶 生產的所有層面例如複製與影印 電影展覽有線
衛星與廣播設施或電影院的所有權與運作等)圖書館服務檔案博物館與其
他服務
文建會在『挑戰 2008國家發展重點計畫』中所涵蓋的產業範疇將文化創
意產業可定義如下「文化創意產業」（cultural creative industry）係指那些來自於
創意與文化累積透過智慧財產權的生成與運用有潛力創造財富與就業機會
並促進整體生活環境提升的活動（行政院經濟建設委員會2002）
各國對於文化產意之定義各有不同的見解茲將各國對文化創意產業之定義
整理於表三
17
表 三 各國文化創意產業之定義
組織國家 定義
聯合國教科文組織
結合創意生產和商品化等方式運用本質為無形的文化內
涵這些內容基本上受著作權保障形式可以是物質的商
品或非物質的服務這個文化產業也可以視為創意產業
(Creative Industries）或是在經濟領域稱之為朝陽或未來
性產業(Sunrise or Future Oriented Industries）或是在科技
領域稱之為內容產業(Content Industries）
英國紐西蘭 以個人的創造力技藝與才能為基礎透過智慧財產權
的建立與開發創造財富與就業機會
加拿大 藝術與文化活動被界定為文化產業者應包括實質的文化
產品虛擬的文化服務亦包括著作權
芬蘭
使用文化產業結合文化與經濟包括意義內容的生產
傳統與現代的文化藝術結合成功的商業機制大眾閱聽
者與近代電子生產文化的創業精神
香港 源自於個人創意技巧及才華通過知識產權的開發與運
用具創造財富與就業潛力的行業
韓國
文化內容產業包括各類經濟活動如創作生產製造
流通等而其活動內容源自於任何知識資訊及文化相關
之基礎資源
臺灣
源自創意或文化積累透過智慧財產的形成與運用具有
創造財富與就業機會潛力並促進整體生活環境提升的行
業
資料來源文建會「2003 年文化創意產業發展年報」（2004）台北經濟部
18
文化創意產業(Cultural and Creative Industry)簡稱文創產業中文詞彙最早由
行政院於 2002 年 5 月依照〈挑戰 2008國家發展計畫〉內的「發展文化創意產業
計畫」所確定文化創意產業為台灣官方定名各國定義不同有稱為文化產業
創意產業內容產業等目前世界推動國家較出名者約有英國韓國美國
日本芬蘭法國德國義大利澳洲紐西蘭丹麥瑞典荷比瑞三國等
在各國對文化創意產業的定義下不同國家便有不同產業項目的選擇大制
上文化創意產業之類別可區分為三個部份包括文化藝術工藝古董等與「文
化創意產業」同源詞的產業包括電視廣播電影等營利性企業的產業以及
包括軟體互動式休閒軟體等的數位內容的新經濟產業 (Cunningham nd)在這
樣的產業集合成文化創意產業而依據各國對自身的國情與產業定義有其同的類
別茲將各國對文化創意產耊之類別劃分整理於表四
表 四 各國文化創意產業之分類
國家組織 文化創意產業內容
聯合國教科文組織
視覺藝術表演藝術工藝與設計印刷出版電影廣
告建築歌舞劇與音樂的製造多媒體視聽產品文
化觀光運動
英國
藝術及古董市場表演藝術工藝設計時尚設計出版
廣播電視電影及錄影帶廣告建築音樂產業軟體
及電腦服務互動休閒軟體
韓國 漫畫產業電影產業音樂產業電玩產業動畫產業
人物產業
19
紐西蘭
視覺藝術（精緻藝術工藝與古董）設計時尚設計出
版電視與電台電影及錄影帶廣告建築音樂與表
演藝術軟體及電腦服務（包括休閒軟體）
澳洲
娛樂業及劇場設計文學出版雜誌電影電視錄影帶
及廣播圖書館社區文化發展博物館美術館動物園
植物園多媒體
新加坡 媒體產業設計流行音樂出版藝術支援服務
香港
視覺藝術及工藝表演藝術設計時尚設計出版電
視電影廣告建築音樂軟體及電腦服務遊戲軟
體漫畫產業
臺灣
視覺藝術音樂及表演藝術工藝設計產業設計品牌
時尚電視與廣播電影廣告建築設計文化展演設
施數位休閒娛樂創意生活
資料來源文建會「文化創意產業手冊」（2003）藤人傑（2004）
針對文化與創意面進行產業發展政策最早是在 1997 年由英國閣揆布萊爾工
黨內閣所推動的創意產業同一時期遭逢亞洲金融風暴的南韓在總統金大中
主導下也開始從電影與數位等產業開始發展「文化內容產業」並成立文化內容振
興院與通過文化內容振興法類似作法者也包括澳洲紐西蘭歐洲諸國等
以下就各國對於文化產意和文化創意產業之比較整理於表五
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表 五 文化產業與文化創意產業之比較整理
文化產業 文化創意產業
來源 社區總體營造之文化政策提出 源自英國創意產業與知識經濟
定義
以文化為核心發展成為地方經
濟效益的產業並具地方特色
源自創意或文化積累透過智慧
財產的形成與運用具有創造財
富與就業機會潛力並促進整體
生活環境提升的行業
範圍
古蹟聚落工藝觀光休閒音樂與
表演藝術生活藝術產業文化
視覺藝術音樂表演工藝設計產
業出版電視與廣播電影廣告hellip
等十三類
特性
對立及排斥文化工業小規模與
少量生產
「創意」及「創新」需大量資本
投入因此需大規模市場與消費
才能達到經濟效益
目的
為了社區活化以及生活品質的
提升促成地方營造計畫與重建
計畫最後振興地方
增加文化創意產業就業人口增
加文化創意產業產值提高國民
生活的文化質感建構台灣特色
之文化產業提高創意風格成
為亞洲創意產業之樞紐平台
強調價值 社區認同傳統與在地特色 經濟創意
文化定義
以地方傳統的文化為主將文化
工業排除於外文化產業依賴創
意個別性地方的傳統性特
殊性甚至工匠或藝術家的獨創
性強調產品的生活性與精神價
值內涵
模糊文化邊界將所有具有生產
文化符號意義的產品都納入包
括傳統高級文化文化工業知
識經濟及周邊商品
資料來源 修改自王俐容（2005）
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三策略管理
一個組織為了達成組織的願景與目標所實行的各項行動必須要有助於組織
的目標實現但如沒有策略組織將會失去方向Nutt 與 Backoff（199255）認
為「策略為組織創造焦點一致性與目的並藉此產生計畫手段模式立場
與觀點等來引導策略行動」（Huges 2003133）在私部門策略的應用更為重要
例如宏碁集團監察人林家和即認為管理是根本策略是方法（林家和2004）在
「哈佛商業評論」中管理大師波特曾提出策略的本質就是「選擇不做那些事情」
就是在競爭的過程中所做的取捨(Porter 1996)所以策略管理不論在公部門或是私
部門其所應用的範圍都相當地的廣泛
簡言之策略管理乃組織運用各種優越的策略與具績效的行動進而達成讓組
織生存的目標甚至更進一步獲得成功這個過程稱為「策略管理」
（一）策略管理的定義
1 Thompson（1995）的定義「策略管理係指規劃執行追蹤與控制
組織策略的過程」
2 JohnsonScholes（1999）的定義「策略管理係指策略分析策略選
擇與策略執行三個核心領域的管理活動」
綜上所述不管將策略管理的意涵做四個或三個階段的功能性活動的界定
策略管理的要義共有（丘昌泰2000216-217Koteen 199726-28）
（1）策略管理的首要階段是策略規劃或策略分析
（2）策略管理重要在於策略選擇
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（3） 策略管理不可忽視策略的執行與追蹤
（二）SWOT 分析
最早提出這個概念的學者是 Steiner（1979）但他所使用的名稱是 WOTSUP
意義與現今的 SWOT 概念相同所謂「SWOT 分析」主要是用來分析組織內部的
優勢與劣勢以及外部環境的機會與威脅在市場營銷管理中經常使用的功能強大
的分析工作SWOT 分析是 David（1986）所提出的一般策略管理模式分為策略
產生執行評估三個步驟在策略產生的過程中主要從組織內部與外部找
出內部經營所擁有之優勢及劣勢外部環境所面臨之機會及威脅進而研擬出適
當之目標與策略近來SWOT 分析已廣被應用在許多領域上諸如企業總管理
部門或各事業單位各學校機關甚至個人自我的分析方面等等SWOT 是一個很
有效率的工具它的結構雖然簡單但是卻能用來處理非常複雜的事物
1SWOT 的意涵
所謂 SWOT 分析乃是組織對應於環境的改變所作主觀與客觀
條件的自我評估
（1） S（Strength）表示「優勢」mdash是組織目前運用良好之處或是可以
運用的資源
（2） W（Weakness）表示「劣勢」mdash是組織目前有待改進之處或是缺
乏的資源
以上這兩項是屬於組織內部環境的分析也是一種主觀條件的評估
是組織可以改變的環境條件
（3） O（Opportunity）表示「機會」mdash正面的外部資源可促成組織
目標的達成
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（4） T（Threat）表示「威脅」mdash負面的外部環境因素阻礙組織目
標的達成
以上這兩項是屬於組織外在環境的分析也是一種客觀條件的評估
是組織必須加以因應且管理的環境條件
2SWOT 的互動關係
由於環境的動態這些因素彼此會相互變動例如外在的機會
（O）如能充分掌握並發展自己的特色就可能成為組織的優勢
（S）相同的如果組織無法針對他的劣勢（W）加以修正就會
形成組織的威脅（T）因此主客觀因素是相互變動的甚至內在
的優劣勢因素也會相互變動外在的機會與威脅亦呈現相互變動的
關係其關係如下圖所示
（內部環境）
S（優勢） W（劣勢）
O（機會） T（威脅）
（外在環境）
圖 二 SWOT 互動關係作用圖
資料來源宋吉德（2007）
24
3行動策略的設計
一但了解自己的優勢與弱勢並且也掌握了外在環境的機會與
威脅而且組織所有成員都具有共同努力的目標接下來就是提出
具體的行動策略以實現計畫目標
此外擬定因應策略後必須將 SWOT 表格化以作為研擬機
關組織未來發展策略的參考但此表格並沒有固定的格式（丘昌泰
2000229）
4SWOT 分析的步驟
SWOT 分析程序常與企業策略規劃程序相結合其步驟如下
步驟一進行企業環境描述
步驟二確認影響企業的所有外部因素
步驟三預測與評估未來外部因素之變化
步驟四檢視企業內部之強勢與弱勢
步驟五利用 SWOT 分析架構研擬可行策略
步驟六進行策略選擇
在步驟五利用 SWOT 分析架構將企業之 SWOT 四項因素進行配對
可得到 2times2 項策略型態茲說明如下
（1） 投入資源加強優勢能力爭取機會（SOMaxi-Maxi)策略
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此種 策略是最佳策略企業內外環境能密切配合企業
能充分利用 優勢資源取得利潤並擴充發展
（2） 投入資源加強優勢能力減低威脅（STMaxi-Mini)策略
此種策略是在企業面對威脅時利用本身的強勢來克服威
脅
（3） 投入資源改善弱勢能力爭取機會（WOMini-Maxi)策略
此種策略是在企業利用外部機會來克服本身的弱勢
（4） 投入資源改善弱勢能力減低威脅（WTMini-Mini)策略
此種策略是企業必須改善弱勢以降低威脅此種策略常是
企業面臨困境時所使用例如必須進行合併或縮減規模
等
圖 三 SWOT 操作步驟流程圖
資料來源Weihrich (1982)林鴻陞（2009）地方政府推動文化產業之研究－以
新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事務管理學系碩士論文頁 21
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四政策執行
從公共政策理論的發展而言政策執行一直被視為黑箱作業並未受到學術
界與實務界的重視一直到 Pressman 與 Wildavsky（1973）針對奧克蘭計畫進行系
統的研究此後才認真考慮政策執行對公共政策的影響（丘昌泰2004337）
政策方案在經過行政部門的首長或委員會或民意機關核准後即取得合法
地位其後便進入政策執行（policy implementation）的階段政策執行可說是政策
運作過程中最重要的一環政策方案如不能有效的執行與落實則整個方案的理
想將告落空同時值得注意的是政策執行正如同政策運作過程其他階段的性質
一樣乃是持續不斷運作的過程（吳定2003229）
（一）政策執行的定義
目前國內外相關專家學者對「政策執行」之意涵有很許多說法為使「政策
執行」之意涵能更清楚本研究茲將國內外學者專家對「政策執行」之相關論述
列表摘要如下
表 六 國內外學者對政策執行的摘要
時間 研究者 對「政策執行的定義」
1973 Smith
認為政策一旦制定完成政策即可被執行而且
政策結果將與政策制定者所預期的相近（林嘉
琦200239）
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1975 Van HornVan
Meter
「政策執行」是公私人民或團體為達成前階段政
策所定之目標而採取各項行動這些行動可分為
兩類一是將政府決定轉換成實際運作的努力
一是爲達成政策所預擬的變遷目標所做的持續
性努力（林嘉琦200239）
1984 Jones
為政策執行乃是將政策付諸實施的各項活動其
中以解釋組織和應用三種活動最重要解釋乃
是指政策執行機構或人員將政策內容加以解
釋使其內容可轉換成大眾所能接受和了解的行
動指令或名詞而組織則是指設立執行機關或單
位與擬定具體的執行方法以達成政策的目標應
用是指執行機關提供為達成政策目標所需的例
行性服務設備與給付等應用活動（林嘉琦
200239）
1984 林水波張世賢
政策執行為一種動態的過程在這個過程中負
責執行的機關與人員組合各種必要的要素採取
各項行動扮演管理者的角色進行適當的裁
量建立合理可行的例規培塑目標共識與激勵
士氣應用議商化解衝突冀以成就某特殊政策
的目標（蘇郁惠 200946）
1986 柯三吉
政策執行乃是某項政策法規或方案付諸實施的
各種活動這些政策或法規的目標和內容在政策
系絡因素影響下指導或規範該政策或法規的執
行過程（蘇郁惠 200946）
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1990 曹俊漢
以 Pressman 和 Wildavsky 的觀點說明政策設計
與執行加以分開是具有破壞作用的當我們對政
策執行的定義加以分析時應密切地將這兩個概
念結合在一起加以觀察以求一個政策過程的完
整性（蘇郁惠 200947）
1999 朱志宏
政策執行係指政策方案在經過合法化程序而取
得合法地位後由主管部們負責擬定施行細則
確定執行專責機關配置必要資源以適當的管
理方法採取必要的對應行動使政策方案順利
付諸實施俾達成預期政策目標之動態過程（蘇
郁惠 200947）
1999 丘昌泰李允傑
政策執行的概念可以從三個角度加以觀察
1 政策執行是科層體制的控制過程政策與執
行是相互獨立上下從屬的關係上階層者
負責設計決策下階層者為負責貫徹政策意
圖的執行者
2 政策執行是上下階層的互動過程上級所訂
定的要求下屬必頇執行的政策標準只是
對於執行者的一種忠告不具任何的規範性
與影響力基層的執行者才足以決定政策目
標是否能夠被實現
3 政策執行的演進觀點承認政策與行動的連
續性政策制訂與政策執行是交互行動相
互議價的過程（蘇郁惠 200947）
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2003 吳定
政策執行乃是政策方案在經過合法化後擬定施
行細則確定專責機關配置必要資源以適當
的管理方法採取必要的對應行動使政策方案
付諸實施以達成預定目標或目的之所有相關活
動的動態過程
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Jones（1984）柯三吉教授（1986）吳定教授（2003）
對政策執行意涵的說法歸納如下政策執行是為了使政策付諸實施的過程透
過政策制定者政策執行者及政策利害關係者三者之間協調溝通促成其政策
合法化以達成當初政策規劃之預定目標的動態過程
（二）政策執行的研究途徑
政策執行研究的發展可以從三個典範加以說明
1 第一代政策執行研究
第一代政策執行研究為由上而下的研究途徑（top-down approach）又
稱為向前進策略（forward mapping strategy）或理性主義模式（rationalistic
model）強調政策制定與政策執行的分立性政策制定者決定政策目標
政策執行者實行目標兩者形成上令下行的指揮命令關係（丘昌泰
2004）第一代政策執行研究偏重於政策實務層面及個案方面的研案主
要是研究某一個單一的權威性決定（如政策方案或計畫等）如何在某
一個地方或若干地方被執行第一代政策執行研究被批評為缺乏理論
30
性過於個案取向非累積性的研究以及過分悲觀等（吳定2003）
2 第二代政策執行研究
第二代政策執行研究為由下而上的研究途徑（bottom-up approach）
又稱為向後推進策略（backward mapping strategy）或後理性主義模式
（post-rationalistic model）強調政策制定與政策執行功能的互動性政策執
行者與政策制定者共同協商政策目標的達成兩者形成平行互動的合作
關係（丘昌泰2004）第二代政策執行研究偏重於理論分析架構及模式
的建立亦即發展各種分析架構以指導如何對政策執行的複雜現象進行
研究其研究重點包括政策的形式與內容執行機關及其資源執行
人員之才能動機意向及人際關係包括溝通方式等第二代政策執
行研究的主要缺失是每個分析架構都各自提出若干影響政策執行的變
項但是卻無法指出那些變項較其他變項重要也沒有注意到執行機關
間的執行差異以及執行研究的分析架構無法被複製而證實有效等（吳
定2003）
3 第三代政策執行研究
第三代整合型政策執行途徑主要是希望結合前述兩種途徑的優點
而建構統合性的執行架構（丘昌泰2004）第三代政策執行研究的主要
目的在藉著解釋為何政策執行行為會隨著時間空間政策執行機關
之不同而有所差異因而對政策執行行為將具有新的認識進而可以預
測未來可能出現的政策執行行為類型郭謹等人認為第三代政策執行
研究因為必須結合由上而下途徑及由下而上途徑研究所以就必須採多
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元研究法結合定性與定量的分析模式對政策執行從事「比較性」「縱
貫性」與「系統性」的分析研究而重點應置於驗證各種假設而非建立
假設綜合而言第三代政策執行研究由於採取整合的觀點試圖分別
擷取「向前推進策略」「由後推進策略」「由上而下的政策執行」「由
下而上的政策執行」「第一代政策執行研究」「第二代政策執行研究」
之優點對政策執行作系統性的分析研究故理論上應屬於較佳模式唯
欲成為真正有效的整合模式仍有待更多政策經驗研究與理論的修正及
補充（吳定2003）
另外吳定教授提出第四代政策執行研究的可能取向（吳定2003242）
1 基本觀點政策制定與執行密切結合運作
2 研究重點發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具
3 推理途徑權變採取歸納及演繹的途徑
4 研究工具兼採定性及定量途徑但偏重定性途徑
5 研究偏好平衡研究成功與失敗的政策案例
6 研究趨向重視執行結果但更重視過程
7 研究角度兼顧圍觀的由上而下執行與宏觀的由下而上執行但更偏
重後者
8 政策參與性強調多元參與的民主
9 政策研究的主要參與者政策社群聚興趣者
10 其他運作方式及重點強調採取後實證邏輯論的觀點與方法論
五政策論證
32
論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
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與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
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時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
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政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
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座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
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政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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3
貳研究目的與研究問題
在全球化的衝擊之下經濟快速發展但也造成城鄉差距擴大鄉村人口外
移等現象在此困境之下迫使以傳統農業為主的鄉村面臨須要轉型或找尋其
他替代傳統產業的可行性方案在政府的支持之下地方將文化產業轉型為文
化創意產業透過這樣的思維為地方產業之發展找出新的出路
造橋鄉所推動的「南瓜節」產業文化博覽會正是將傳統農業作策略規畫
並提出新的可能性其性質內容不僅只有包含南瓜相關的文化產業而是透過將
與周邊觀光景點的策略合作將地方文化產業與觀光旅遊業餐飲與住宿服務業
等運用策略結盟與觀光行銷的方式推廣地方文化產業
本研究目的在於探討造橋鄉產業文化與觀光發展之個案分析透過策略管理
與行銷規劃建立地方特色文化與周邊觀光產業之合作發展出新的文化思維
本研究以質性研究為主期以策略管理與行銷規劃為苗栗縣發展地方產業文化之
建議
綜上所述之研究目的本研究將提出以下四個問題
一舉辦「南瓜節」活動對於地方的觀光發展有何影響在經濟方面的效益為
何
二以 SWOT 策略矩陣分析「南瓜節」活動的機會與優勢為何降低威脅與克服
劣勢為何
4
三探討「南瓜節」活動對於提高知名度之作法為何政策行銷策略為何
四舉辦「南瓜節」活動之利害關係人對於舉辦活動的影響為何
參研究範圍與限制
本研究以苗栗縣造橋鄉舉辦的「南瓜產業文化節」（原名為造橋瓜瓜節）所舉
辦的相關活動之過程與內容及活動的政策執行與政策行銷策略之 SWOT 分析為
主軸並將結合政策論證及政策利害關係人的觀點來檢視整個活動的過程
一研究範圍
本研究以苗栗縣造橋鄉舉辦的「南瓜產業文化節」為主要論述個案研究則
從 2005 年至 2010 年所舉辦的活動內容與地方政府發展觀光行銷策略之 SWOT 分
析為主要研究同時探討參與「南瓜產業文化節」的主辦相關人員對活動的觀點
二研究限制
（一） 研究對象的限制
本研究的對象僅限於苗栗縣造橋鄉地區受訪對象不夠廣泛研究結果雖可
以供其他鄉鎮相關活動舉辦參考運用但仍有其限制
（二） 研究方法的限制
5
本研究以質化分析為主採用文獻分析法及深度訪談法佐以 SWOT 分析法
及政策論證方式盡量使本研究具有參考價值但缺乏量化研究的客觀研究數據做
為驗證難免有所缺失
（三） 研究內容的限制
本研究內容採用面談的訪談方式受訪者或許會因為對社會輿論觀點與期望
心理而語帶保留而致影響研究結果的真實性至研究者無法深入探討而使研
究內容受到限制
肆研究方法
本研究使用文獻分析法個案研究以及透過訪談的方式去進行個案事件檢
證訪問的對象為策劃與參與造橋鄉「南瓜節」產業文化博覽會的人員除運用
現有文獻資料作為基礎進行分析外並且使用政策論策與 SWOT 分析法去瞭解策
略管理在行政部門的運用情況茲將本文所採之研究方法分述如下
一文獻分析法
文獻分析法是尋求歷史資料檢視歷史紀錄並客觀地分析評鑑這些資料
的研究方法由於常需要大量的歷史資料與文獻因此亦稱歷史文獻法當研究
者對歷史資料進行蒐集檢驗與分析後便可以從了解重建過去所獲致的結論
中解釋社會現象的現況甚至預測將來之發展（葉至誠2000）
本研究將分析過去幾年造橋鄉舉辦「南瓜節」活動的相關文獻透過資料
6
分析的方式了解整個過程並結合策略管理相關文獻政策分析與文化產業相關
文獻運用政策論證與 SWOT 分析檢視整個活動過程並提出建議
二個案研究法
所謂「個案」也可稱為個別的案例如此就有其特殊之處而個案研究的目
的在於徹底地檢視存在於個案當中許多不同的特性 「特殊性」就是其中之一
因此也可能失去類推適用的作用Andrews（1951）認為個案乃對真實狀況的一
種描述「個案」通常是被用文字書寫的而所描述的狀況會刺激閱讀者的思考
使其認清事實的真相如何問題何在
總而言之「個案」所代表的應是一項事實或一組事件它提供一個問題或
一連串的問題以供研究者思考並嘗試去解決它的一份資料故個案可被視為
是一能引發思考判斷和正確行動的工具本研究以「南瓜產業文化節」為研
究個案並藉以策略管理與政策分析的方式檢視行政部門辦此活動的過程
三深度訪談
（一）訪談方式
深度訪談為面對面的言辭溝通其目的在其中的一方企圖了解他方的想法與
感觸等有一定目的且集中於某特定主題上的對話因此它的內容與歷程均
應經過有意識的安排與控制而此類安排控制的目標便在尋求「深度」訊息和理
解訪談過程視為「言語事件」強調「訪問者」與「受訪者」雙方共同進行意
義建構的過程用受訪者所聽所看所感覺的方式去瞭解受訪者看世界的方式
7
在自然的情境下研究者與被研究者透過雙向溝通的互動過程蒐集有關口語與
非口語的訊息以便深入式的全面理解研究現象(潘淑滿2003）
本研究將採半結構性訪談對實際參與南瓜節的政府官員專家學者以及社
會菁英進行深度訪談
（二）訪談對象
本研究所採用的研究方法為質性的研究方法故無法以量化研究的方式來確
定研究的基礎在訪談對象方面則著重在政策執行面預計訪談的對象有以下五
位在研究進行中如果有其必要將會適當增加人數
表 一 訪談對象表
談訪單位 訪談對象 備註
造橋鄉公所 陳 XX 先生 活動承辦人
造橋鄉公所 王 XX 先生 活動承辦人
造橋鄉農會 黃 XX 先生 協辦單位
造橋鄉農會 林 XX 先生 協辦單位
南瓜園負責人 吳 XX 先生 提供農產品
8
（三）訪談大綱
訪談初稿如下
1 當初舉辦「南瓜節」的構想是如何形成的「南瓜節」從無到目前現
今的規模大約籌備了多久的時間
2 在舉辦歷屆活動的過程中是否有受到過外在的威脅有哪些請問
又是採取何種方式去降低或避免這些威脅造橋南瓜節的開辦以來
是否有不可免的弱勢之處如何去克服這些弱點
3 我們所看到及參與的南瓜節活動內容是由誰策劃的由公部門當
地瓜農或是苗栗觀光發展協會提出的構想其目的為何
4 舉辦「南瓜節」每一年企劃活動的經費概算政府單位及民間社團參
與的意願如何
5 舉辦「南瓜節」期間對於地方周邊觀光勝地的來客率以及收入是否有
顯著的改變
6 發展至今鄉公所和農會或其他機關甚至是民間支援的協辦單位的
互動關係如何在跨單位合作方面是否會有不易統籌的現象
7 您覺得這次「南瓜節」最成功的地方在哪裡
8 是否有計畫輔導瓜農開闢成觀光休閒農園並附設餐廳推廣「南瓜創
意料理」吸引遊客呢
9 「南瓜節」舉辦已經有幾年的時間那您覺得「南瓜節」有哪些地方
需要改進的地方您對未來整體走向有什麼建議與規劃呢
9
四SWOT 分析法
1982 年Weihrich提出SWOT矩陣是SWOT分析方法中獲得策略的方法之一
主要在檢視組織內外部環境策略之產生及利用SWOT分析後採策略配對把握
經營管理上之優勢克服本身弱勢利用外部環境機會避開競爭者威脅以期能為
組織找到最佳之生存利基（丘昌泰2000226）由此可知策略規劃中最重要
的步驟就是先進行SWOT分析後並以此擬定行動策略
本研究將使用 SWOT 分析架構去分析「南瓜節」活動的整體流程地方政府
在推展文化產業與觀光發展在政策行銷方面的優勢及劣勢所處環境的機會及
威脅分析其過程並提出建議運用矩陣圖形說明如下表
表 二 SWOT 矩陣表
Max Max Min Max
發揮優勢 抓住機會 克服劣勢 抓住機會
Max Min Min Min
發展優勢 降低威脅 克服劣勢 降低威脅
機
會︵
O︶
威
脅︵
T︶
劣勢（W）
組織內部分析
採取SO策略 採取WO策略
採取ST策略 採取WT策略
組
織
外
部
分
析
優勢（S）
資料來源修改自 Weihrich（1982）的「SWOT 矩陣表」
10
五政策分析法
唐恩（W Dunn）在 1981 年出版的《公共政策分析簡介》一書裡將政策分
析廣義地界定為「政策分析是一門在論證和公共辯論的系絡下使用多元的研究
方法去創造批判性地評估與溝通政策相關知識的應用性社會科學之學科」
本研究透過政策論證的架構來檢視「南瓜節」的舉辦過程並與 SWOT 分析
相結合來驗證「南瓜節」的政策執行過程
11
伍研究流程
圖 一 研究流程圖
資料來源研究者自行整理
研究動機與背景
研究目的與問題
策略管理
相關文獻
個案訪談與政策論
證分析
研究方法
個案 SWOT 分析
個案介紹
文化產業
相關文獻
政策行銷
相關文獻
結論與建議
文獻探討
12
陸文獻回顧
一文化產業的意涵
（一）文化產業的定義
「廣義的文化產業」是發揮與活化在地歷史文化所形成的產業而「狹義的
文化產業」以操作型定義來看可以說是以社區居民共同承擔經營的以社區原
有的文史技術自然等資源為基礎經過資源的發現活用等提升社區生活
生產生態生命等社區文化的分享體驗與學習的產業所謂的產業文化意指
產業經由付予創意與品管而發展出屬於該特有的文化文化產業則是運用文化特
色如生活文化生態文化生產文化加以發展應用的產業（林燕明20059）
1995 年「文化產業」研討會提出「文化產業」的兩種運作方式也就是「文
化產業化產業文化化」之概念並期待將文化產業納入文化政策後能帶動地區
經濟因此建立文化產業也成為社區總體營造的發展目標雖名為文化產業台
灣社區總體營造下的文化產業跟「文化工業」是完全區隔並對立的概念也就是
將產業的概念納入文化政策但是將文化工業排斥於外文化工業被指涉為「大量
複製的均一化庸俗化流行品味提供大量消費的產品」相反的「文化產業以
地方本身作為思考主體是基於地方特色條件人才和福祉來發展的產業hellip因
此文化產業必然要保護生態和傳統並且期待永續經營（于國華2003）」
根據聯合國科教文組織（UNESCO）對文化產業的定義為「文化產業指按照
工業標準生產再生產儲存以及分配文化產品和文化服務的一系列活動透過
創作以及生產或商品化的過程即使本質是屬於無形的文化內容也都受著作權的
保障其形式可以是貨品或是服務」
13
Hesmondhalgh (2006)1所定義的文化產業為「文化產業的製品都是文本可以
任人加以解讀文本包括歌曲敘事或表演等它主要是為了引起心智反應充
滿豐富的表徵意涵藉此達成溝通的目標例如大部份的車輛都會涉及文化性的
設計但它的目標不是為了指涉某種意義而是為了運輸」根據這個定義
Hesmondhalgh提出了「核心文化產業」一詞內容包括廣告及行銷廣播與電視
產業電影產業網際網路產業音樂產業印刷及電子出版業影視與電腦遊
戲產業另外有一些產業具備了文化產業的部份特徵Hesmondhalgh認為是出於
文化產業界線不明的特例並將它們稱為「周邊」文化產業如劇院視覺藝術
的產銷運動軟體消費性電子文化產業硬體（如音響錄放影機等）流行
時尚有的地方甚至會把旅遊手工藝建築等也納入所以與文化產業相近
的名詞尚包括休閒產業資訊產業娛樂產業媒體產業英國則使用「創意
產業」而我國則以「文化創意產業」併稱
John Fiske（1989）認為文化是一種在生產和接受互動的過程產生的現象是
一系列符號載體文化工業商品是大眾生產的而不是文化工業生產的文化工
業所做的只是為大眾提供了「劇目」和文化資源最終還是大眾的要求產生出
了文化工業商品其對文化定義為「意義在特定社會的產生和流通」「大眾文化
就是日常生活」文化不是超越時代永恆不變的精神而是工業化社會中具有意
義的生產和生活的方法並涵蓋了社會的人生經驗的全部意義
綜上所述本研究參考不同見解及看法對於文化產業之界定文化產業是
活化居民對當地傳統歷史生活習慣並運用當地資源以文化為基礎去傳承並
產生經濟效益的產業活動的一連串之過程
（二）文化產業特質與分類
1 本段參考自國家政策研究基金會﹣什麼是文化創意產業httpwwwnpforgtwpost25867 檢索
日期2011620
14
根據黃世輝（1999）的看法文化產業具有五種特質使能長久永續同時這些
特質也是經營文化產業的基本理念
1 地方產地方用（共享的）地方上所發展出來的產業由地方人自己
先用
2 生活中見智慧（生活的）地方上所發展的產業都是與生活息息相
關的
3 無形勝於有形（人味的）無形的情感流露勝於有形的產業形體
4 誠於中型於外（內發的）讓地區產業內在的光輝自然顯現而成為
有口皆碑的形象
5 雖不太亦不絕（小而美）地方產業不一定要大但卻可以源源不絕
根據楊敏芝（2002）將地方性文化產業依產業性質作為三大分類1地
方傳統文化產業2地方觀光文化產業及3地方文化活動產業等三大類如
下敘述之（林鴻陞200931-32）
1 地方傳統文化產業
地方傳統文化產業具有歷史記憶及固有文化特質能引發共有
的感受價值與記憶並引發對歷史的認同與共通的命運感而全球
化「跨國」的同質化過程與多樣性特殊性的「地域」文化間產生
了衝突與對立
在其工業產業長期受到發達國家資本主義經濟剝削及帝國文化
15
殖民的情況下所發展出的另一種具生存性特殊性抵抗性的文
化策略以其地域特色作為脫離全球化經濟競爭機制的工具
2 地方觀光文化產業
各國基於觀光文化的經濟價值文化策略紛紛走向著重於有價
值的地方遺產的重建（古蹟保存）都市意象重塑（ Urban
Re-imaging）觀光文化產業的發展與「地域」產生強烈的依存關係
它藉由地方空間的資源特色各地在依其地方特色行銷城市開發
其觀光經濟價值另一種觀光文化產業經過促銷包裝推展至各
國設立分部可稱為「促銷式觀光文化產業」（Promotional Tourist
Industry）此種文化產業以集結及複製各國文化並配合各項娛樂休
閒設施包裝成促銷商品成為全世界的連鎖產業使其邁入全球
經濟競爭市場並帶動地方經濟復甦
3 地方文化活動產業
「文化活動產業」則是以文化活動為主體經由政府結合地方
藝文團體的共同推動而達成包含地方民俗文化活動文化慶典活
動（如廟宇慶典活動）社區文化展演活動及地方居民集體創作之文
化活動等等已在近幾年成為地方經濟振興及文化生活素質提升的
主要動力
二文化創意產業的意涵
根據聯合國教育科學及文化組織（United Nations Educational Scientific and
Cultural Organization UNESCO）對於『文化貿易及全球化』的問題與解答
UNESCO 認為創意是人類文化定位的一個重要部分可被不同形式表現一般
16
同意文化產業（cultural industries）適用於「那些以無形文化為本質的內容
經過創造生產與商品化結合的產業」這些內容典型地是被著作權保障著並且
可以採用產品或者服務形式來表現文化產業或可被視為「創意產業」（creative
industries）以經濟術語來說朝陽或者未來取向產業（sunrise or future oriented
industries）或者以科技術語來說內容產業（content industries）UNESCO 認為
文化產業的概念一般包括印刷出版多媒體聽覺與視覺攝影與電影生產
亦等同於工藝與設計對某些國家來說這個概念也包括建築視覺與表演藝術
運動音樂器具的製造廣告與文化觀光
UNESCO 主要將文化創意產業分成文化產品文化服務與智慧財產權三項
文化產品指涉的是書本雜誌多媒體產品軟體唱片電影錄影帶聲光
娛樂工藝與時尚設計文化服務則包括了表演服務 (戲院歌劇院及馬戲團)
出版出版品新聞報紙傳播及建築服務它們也包括視聽服務 (電影分銷電
視收音機節目及家庭錄影帶 生產的所有層面例如複製與影印 電影展覽有線
衛星與廣播設施或電影院的所有權與運作等)圖書館服務檔案博物館與其
他服務
文建會在『挑戰 2008國家發展重點計畫』中所涵蓋的產業範疇將文化創
意產業可定義如下「文化創意產業」（cultural creative industry）係指那些來自於
創意與文化累積透過智慧財產權的生成與運用有潛力創造財富與就業機會
並促進整體生活環境提升的活動（行政院經濟建設委員會2002）
各國對於文化產意之定義各有不同的見解茲將各國對文化創意產業之定義
整理於表三
17
表 三 各國文化創意產業之定義
組織國家 定義
聯合國教科文組織
結合創意生產和商品化等方式運用本質為無形的文化內
涵這些內容基本上受著作權保障形式可以是物質的商
品或非物質的服務這個文化產業也可以視為創意產業
(Creative Industries）或是在經濟領域稱之為朝陽或未來
性產業(Sunrise or Future Oriented Industries）或是在科技
領域稱之為內容產業(Content Industries）
英國紐西蘭 以個人的創造力技藝與才能為基礎透過智慧財產權
的建立與開發創造財富與就業機會
加拿大 藝術與文化活動被界定為文化產業者應包括實質的文化
產品虛擬的文化服務亦包括著作權
芬蘭
使用文化產業結合文化與經濟包括意義內容的生產
傳統與現代的文化藝術結合成功的商業機制大眾閱聽
者與近代電子生產文化的創業精神
香港 源自於個人創意技巧及才華通過知識產權的開發與運
用具創造財富與就業潛力的行業
韓國
文化內容產業包括各類經濟活動如創作生產製造
流通等而其活動內容源自於任何知識資訊及文化相關
之基礎資源
臺灣
源自創意或文化積累透過智慧財產的形成與運用具有
創造財富與就業機會潛力並促進整體生活環境提升的行
業
資料來源文建會「2003 年文化創意產業發展年報」（2004）台北經濟部
18
文化創意產業(Cultural and Creative Industry)簡稱文創產業中文詞彙最早由
行政院於 2002 年 5 月依照〈挑戰 2008國家發展計畫〉內的「發展文化創意產業
計畫」所確定文化創意產業為台灣官方定名各國定義不同有稱為文化產業
創意產業內容產業等目前世界推動國家較出名者約有英國韓國美國
日本芬蘭法國德國義大利澳洲紐西蘭丹麥瑞典荷比瑞三國等
在各國對文化創意產業的定義下不同國家便有不同產業項目的選擇大制
上文化創意產業之類別可區分為三個部份包括文化藝術工藝古董等與「文
化創意產業」同源詞的產業包括電視廣播電影等營利性企業的產業以及
包括軟體互動式休閒軟體等的數位內容的新經濟產業 (Cunningham nd)在這
樣的產業集合成文化創意產業而依據各國對自身的國情與產業定義有其同的類
別茲將各國對文化創意產耊之類別劃分整理於表四
表 四 各國文化創意產業之分類
國家組織 文化創意產業內容
聯合國教科文組織
視覺藝術表演藝術工藝與設計印刷出版電影廣
告建築歌舞劇與音樂的製造多媒體視聽產品文
化觀光運動
英國
藝術及古董市場表演藝術工藝設計時尚設計出版
廣播電視電影及錄影帶廣告建築音樂產業軟體
及電腦服務互動休閒軟體
韓國 漫畫產業電影產業音樂產業電玩產業動畫產業
人物產業
19
紐西蘭
視覺藝術（精緻藝術工藝與古董）設計時尚設計出
版電視與電台電影及錄影帶廣告建築音樂與表
演藝術軟體及電腦服務（包括休閒軟體）
澳洲
娛樂業及劇場設計文學出版雜誌電影電視錄影帶
及廣播圖書館社區文化發展博物館美術館動物園
植物園多媒體
新加坡 媒體產業設計流行音樂出版藝術支援服務
香港
視覺藝術及工藝表演藝術設計時尚設計出版電
視電影廣告建築音樂軟體及電腦服務遊戲軟
體漫畫產業
臺灣
視覺藝術音樂及表演藝術工藝設計產業設計品牌
時尚電視與廣播電影廣告建築設計文化展演設
施數位休閒娛樂創意生活
資料來源文建會「文化創意產業手冊」（2003）藤人傑（2004）
針對文化與創意面進行產業發展政策最早是在 1997 年由英國閣揆布萊爾工
黨內閣所推動的創意產業同一時期遭逢亞洲金融風暴的南韓在總統金大中
主導下也開始從電影與數位等產業開始發展「文化內容產業」並成立文化內容振
興院與通過文化內容振興法類似作法者也包括澳洲紐西蘭歐洲諸國等
以下就各國對於文化產意和文化創意產業之比較整理於表五
20
表 五 文化產業與文化創意產業之比較整理
文化產業 文化創意產業
來源 社區總體營造之文化政策提出 源自英國創意產業與知識經濟
定義
以文化為核心發展成為地方經
濟效益的產業並具地方特色
源自創意或文化積累透過智慧
財產的形成與運用具有創造財
富與就業機會潛力並促進整體
生活環境提升的行業
範圍
古蹟聚落工藝觀光休閒音樂與
表演藝術生活藝術產業文化
視覺藝術音樂表演工藝設計產
業出版電視與廣播電影廣告hellip
等十三類
特性
對立及排斥文化工業小規模與
少量生產
「創意」及「創新」需大量資本
投入因此需大規模市場與消費
才能達到經濟效益
目的
為了社區活化以及生活品質的
提升促成地方營造計畫與重建
計畫最後振興地方
增加文化創意產業就業人口增
加文化創意產業產值提高國民
生活的文化質感建構台灣特色
之文化產業提高創意風格成
為亞洲創意產業之樞紐平台
強調價值 社區認同傳統與在地特色 經濟創意
文化定義
以地方傳統的文化為主將文化
工業排除於外文化產業依賴創
意個別性地方的傳統性特
殊性甚至工匠或藝術家的獨創
性強調產品的生活性與精神價
值內涵
模糊文化邊界將所有具有生產
文化符號意義的產品都納入包
括傳統高級文化文化工業知
識經濟及周邊商品
資料來源 修改自王俐容（2005）
21
三策略管理
一個組織為了達成組織的願景與目標所實行的各項行動必須要有助於組織
的目標實現但如沒有策略組織將會失去方向Nutt 與 Backoff（199255）認
為「策略為組織創造焦點一致性與目的並藉此產生計畫手段模式立場
與觀點等來引導策略行動」（Huges 2003133）在私部門策略的應用更為重要
例如宏碁集團監察人林家和即認為管理是根本策略是方法（林家和2004）在
「哈佛商業評論」中管理大師波特曾提出策略的本質就是「選擇不做那些事情」
就是在競爭的過程中所做的取捨(Porter 1996)所以策略管理不論在公部門或是私
部門其所應用的範圍都相當地的廣泛
簡言之策略管理乃組織運用各種優越的策略與具績效的行動進而達成讓組
織生存的目標甚至更進一步獲得成功這個過程稱為「策略管理」
（一）策略管理的定義
1 Thompson（1995）的定義「策略管理係指規劃執行追蹤與控制
組織策略的過程」
2 JohnsonScholes（1999）的定義「策略管理係指策略分析策略選
擇與策略執行三個核心領域的管理活動」
綜上所述不管將策略管理的意涵做四個或三個階段的功能性活動的界定
策略管理的要義共有（丘昌泰2000216-217Koteen 199726-28）
（1）策略管理的首要階段是策略規劃或策略分析
（2）策略管理重要在於策略選擇
22
（3） 策略管理不可忽視策略的執行與追蹤
（二）SWOT 分析
最早提出這個概念的學者是 Steiner（1979）但他所使用的名稱是 WOTSUP
意義與現今的 SWOT 概念相同所謂「SWOT 分析」主要是用來分析組織內部的
優勢與劣勢以及外部環境的機會與威脅在市場營銷管理中經常使用的功能強大
的分析工作SWOT 分析是 David（1986）所提出的一般策略管理模式分為策略
產生執行評估三個步驟在策略產生的過程中主要從組織內部與外部找
出內部經營所擁有之優勢及劣勢外部環境所面臨之機會及威脅進而研擬出適
當之目標與策略近來SWOT 分析已廣被應用在許多領域上諸如企業總管理
部門或各事業單位各學校機關甚至個人自我的分析方面等等SWOT 是一個很
有效率的工具它的結構雖然簡單但是卻能用來處理非常複雜的事物
1SWOT 的意涵
所謂 SWOT 分析乃是組織對應於環境的改變所作主觀與客觀
條件的自我評估
（1） S（Strength）表示「優勢」mdash是組織目前運用良好之處或是可以
運用的資源
（2） W（Weakness）表示「劣勢」mdash是組織目前有待改進之處或是缺
乏的資源
以上這兩項是屬於組織內部環境的分析也是一種主觀條件的評估
是組織可以改變的環境條件
（3） O（Opportunity）表示「機會」mdash正面的外部資源可促成組織
目標的達成
23
（4） T（Threat）表示「威脅」mdash負面的外部環境因素阻礙組織目
標的達成
以上這兩項是屬於組織外在環境的分析也是一種客觀條件的評估
是組織必須加以因應且管理的環境條件
2SWOT 的互動關係
由於環境的動態這些因素彼此會相互變動例如外在的機會
（O）如能充分掌握並發展自己的特色就可能成為組織的優勢
（S）相同的如果組織無法針對他的劣勢（W）加以修正就會
形成組織的威脅（T）因此主客觀因素是相互變動的甚至內在
的優劣勢因素也會相互變動外在的機會與威脅亦呈現相互變動的
關係其關係如下圖所示
（內部環境）
S（優勢） W（劣勢）
O（機會） T（威脅）
（外在環境）
圖 二 SWOT 互動關係作用圖
資料來源宋吉德（2007）
24
3行動策略的設計
一但了解自己的優勢與弱勢並且也掌握了外在環境的機會與
威脅而且組織所有成員都具有共同努力的目標接下來就是提出
具體的行動策略以實現計畫目標
此外擬定因應策略後必須將 SWOT 表格化以作為研擬機
關組織未來發展策略的參考但此表格並沒有固定的格式（丘昌泰
2000229）
4SWOT 分析的步驟
SWOT 分析程序常與企業策略規劃程序相結合其步驟如下
步驟一進行企業環境描述
步驟二確認影響企業的所有外部因素
步驟三預測與評估未來外部因素之變化
步驟四檢視企業內部之強勢與弱勢
步驟五利用 SWOT 分析架構研擬可行策略
步驟六進行策略選擇
在步驟五利用 SWOT 分析架構將企業之 SWOT 四項因素進行配對
可得到 2times2 項策略型態茲說明如下
（1） 投入資源加強優勢能力爭取機會（SOMaxi-Maxi)策略
25
此種 策略是最佳策略企業內外環境能密切配合企業
能充分利用 優勢資源取得利潤並擴充發展
（2） 投入資源加強優勢能力減低威脅（STMaxi-Mini)策略
此種策略是在企業面對威脅時利用本身的強勢來克服威
脅
（3） 投入資源改善弱勢能力爭取機會（WOMini-Maxi)策略
此種策略是在企業利用外部機會來克服本身的弱勢
（4） 投入資源改善弱勢能力減低威脅（WTMini-Mini)策略
此種策略是企業必須改善弱勢以降低威脅此種策略常是
企業面臨困境時所使用例如必須進行合併或縮減規模
等
圖 三 SWOT 操作步驟流程圖
資料來源Weihrich (1982)林鴻陞（2009）地方政府推動文化產業之研究－以
新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事務管理學系碩士論文頁 21
26
四政策執行
從公共政策理論的發展而言政策執行一直被視為黑箱作業並未受到學術
界與實務界的重視一直到 Pressman 與 Wildavsky（1973）針對奧克蘭計畫進行系
統的研究此後才認真考慮政策執行對公共政策的影響（丘昌泰2004337）
政策方案在經過行政部門的首長或委員會或民意機關核准後即取得合法
地位其後便進入政策執行（policy implementation）的階段政策執行可說是政策
運作過程中最重要的一環政策方案如不能有效的執行與落實則整個方案的理
想將告落空同時值得注意的是政策執行正如同政策運作過程其他階段的性質
一樣乃是持續不斷運作的過程（吳定2003229）
（一）政策執行的定義
目前國內外相關專家學者對「政策執行」之意涵有很許多說法為使「政策
執行」之意涵能更清楚本研究茲將國內外學者專家對「政策執行」之相關論述
列表摘要如下
表 六 國內外學者對政策執行的摘要
時間 研究者 對「政策執行的定義」
1973 Smith
認為政策一旦制定完成政策即可被執行而且
政策結果將與政策制定者所預期的相近（林嘉
琦200239）
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1975 Van HornVan
Meter
「政策執行」是公私人民或團體為達成前階段政
策所定之目標而採取各項行動這些行動可分為
兩類一是將政府決定轉換成實際運作的努力
一是爲達成政策所預擬的變遷目標所做的持續
性努力（林嘉琦200239）
1984 Jones
為政策執行乃是將政策付諸實施的各項活動其
中以解釋組織和應用三種活動最重要解釋乃
是指政策執行機構或人員將政策內容加以解
釋使其內容可轉換成大眾所能接受和了解的行
動指令或名詞而組織則是指設立執行機關或單
位與擬定具體的執行方法以達成政策的目標應
用是指執行機關提供為達成政策目標所需的例
行性服務設備與給付等應用活動（林嘉琦
200239）
1984 林水波張世賢
政策執行為一種動態的過程在這個過程中負
責執行的機關與人員組合各種必要的要素採取
各項行動扮演管理者的角色進行適當的裁
量建立合理可行的例規培塑目標共識與激勵
士氣應用議商化解衝突冀以成就某特殊政策
的目標（蘇郁惠 200946）
1986 柯三吉
政策執行乃是某項政策法規或方案付諸實施的
各種活動這些政策或法規的目標和內容在政策
系絡因素影響下指導或規範該政策或法規的執
行過程（蘇郁惠 200946）
28
1990 曹俊漢
以 Pressman 和 Wildavsky 的觀點說明政策設計
與執行加以分開是具有破壞作用的當我們對政
策執行的定義加以分析時應密切地將這兩個概
念結合在一起加以觀察以求一個政策過程的完
整性（蘇郁惠 200947）
1999 朱志宏
政策執行係指政策方案在經過合法化程序而取
得合法地位後由主管部們負責擬定施行細則
確定執行專責機關配置必要資源以適當的管
理方法採取必要的對應行動使政策方案順利
付諸實施俾達成預期政策目標之動態過程（蘇
郁惠 200947）
1999 丘昌泰李允傑
政策執行的概念可以從三個角度加以觀察
1 政策執行是科層體制的控制過程政策與執
行是相互獨立上下從屬的關係上階層者
負責設計決策下階層者為負責貫徹政策意
圖的執行者
2 政策執行是上下階層的互動過程上級所訂
定的要求下屬必頇執行的政策標準只是
對於執行者的一種忠告不具任何的規範性
與影響力基層的執行者才足以決定政策目
標是否能夠被實現
3 政策執行的演進觀點承認政策與行動的連
續性政策制訂與政策執行是交互行動相
互議價的過程（蘇郁惠 200947）
29
2003 吳定
政策執行乃是政策方案在經過合法化後擬定施
行細則確定專責機關配置必要資源以適當
的管理方法採取必要的對應行動使政策方案
付諸實施以達成預定目標或目的之所有相關活
動的動態過程
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Jones（1984）柯三吉教授（1986）吳定教授（2003）
對政策執行意涵的說法歸納如下政策執行是為了使政策付諸實施的過程透
過政策制定者政策執行者及政策利害關係者三者之間協調溝通促成其政策
合法化以達成當初政策規劃之預定目標的動態過程
（二）政策執行的研究途徑
政策執行研究的發展可以從三個典範加以說明
1 第一代政策執行研究
第一代政策執行研究為由上而下的研究途徑（top-down approach）又
稱為向前進策略（forward mapping strategy）或理性主義模式（rationalistic
model）強調政策制定與政策執行的分立性政策制定者決定政策目標
政策執行者實行目標兩者形成上令下行的指揮命令關係（丘昌泰
2004）第一代政策執行研究偏重於政策實務層面及個案方面的研案主
要是研究某一個單一的權威性決定（如政策方案或計畫等）如何在某
一個地方或若干地方被執行第一代政策執行研究被批評為缺乏理論
30
性過於個案取向非累積性的研究以及過分悲觀等（吳定2003）
2 第二代政策執行研究
第二代政策執行研究為由下而上的研究途徑（bottom-up approach）
又稱為向後推進策略（backward mapping strategy）或後理性主義模式
（post-rationalistic model）強調政策制定與政策執行功能的互動性政策執
行者與政策制定者共同協商政策目標的達成兩者形成平行互動的合作
關係（丘昌泰2004）第二代政策執行研究偏重於理論分析架構及模式
的建立亦即發展各種分析架構以指導如何對政策執行的複雜現象進行
研究其研究重點包括政策的形式與內容執行機關及其資源執行
人員之才能動機意向及人際關係包括溝通方式等第二代政策執
行研究的主要缺失是每個分析架構都各自提出若干影響政策執行的變
項但是卻無法指出那些變項較其他變項重要也沒有注意到執行機關
間的執行差異以及執行研究的分析架構無法被複製而證實有效等（吳
定2003）
3 第三代政策執行研究
第三代整合型政策執行途徑主要是希望結合前述兩種途徑的優點
而建構統合性的執行架構（丘昌泰2004）第三代政策執行研究的主要
目的在藉著解釋為何政策執行行為會隨著時間空間政策執行機關
之不同而有所差異因而對政策執行行為將具有新的認識進而可以預
測未來可能出現的政策執行行為類型郭謹等人認為第三代政策執行
研究因為必須結合由上而下途徑及由下而上途徑研究所以就必須採多
31
元研究法結合定性與定量的分析模式對政策執行從事「比較性」「縱
貫性」與「系統性」的分析研究而重點應置於驗證各種假設而非建立
假設綜合而言第三代政策執行研究由於採取整合的觀點試圖分別
擷取「向前推進策略」「由後推進策略」「由上而下的政策執行」「由
下而上的政策執行」「第一代政策執行研究」「第二代政策執行研究」
之優點對政策執行作系統性的分析研究故理論上應屬於較佳模式唯
欲成為真正有效的整合模式仍有待更多政策經驗研究與理論的修正及
補充（吳定2003）
另外吳定教授提出第四代政策執行研究的可能取向（吳定2003242）
1 基本觀點政策制定與執行密切結合運作
2 研究重點發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具
3 推理途徑權變採取歸納及演繹的途徑
4 研究工具兼採定性及定量途徑但偏重定性途徑
5 研究偏好平衡研究成功與失敗的政策案例
6 研究趨向重視執行結果但更重視過程
7 研究角度兼顧圍觀的由上而下執行與宏觀的由下而上執行但更偏
重後者
8 政策參與性強調多元參與的民主
9 政策研究的主要參與者政策社群聚興趣者
10 其他運作方式及重點強調採取後實證邏輯論的觀點與方法論
五政策論證
32
論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
33
與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
34
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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4
三探討「南瓜節」活動對於提高知名度之作法為何政策行銷策略為何
四舉辦「南瓜節」活動之利害關係人對於舉辦活動的影響為何
參研究範圍與限制
本研究以苗栗縣造橋鄉舉辦的「南瓜產業文化節」（原名為造橋瓜瓜節）所舉
辦的相關活動之過程與內容及活動的政策執行與政策行銷策略之 SWOT 分析為
主軸並將結合政策論證及政策利害關係人的觀點來檢視整個活動的過程
一研究範圍
本研究以苗栗縣造橋鄉舉辦的「南瓜產業文化節」為主要論述個案研究則
從 2005 年至 2010 年所舉辦的活動內容與地方政府發展觀光行銷策略之 SWOT 分
析為主要研究同時探討參與「南瓜產業文化節」的主辦相關人員對活動的觀點
二研究限制
（一） 研究對象的限制
本研究的對象僅限於苗栗縣造橋鄉地區受訪對象不夠廣泛研究結果雖可
以供其他鄉鎮相關活動舉辦參考運用但仍有其限制
（二） 研究方法的限制
5
本研究以質化分析為主採用文獻分析法及深度訪談法佐以 SWOT 分析法
及政策論證方式盡量使本研究具有參考價值但缺乏量化研究的客觀研究數據做
為驗證難免有所缺失
（三） 研究內容的限制
本研究內容採用面談的訪談方式受訪者或許會因為對社會輿論觀點與期望
心理而語帶保留而致影響研究結果的真實性至研究者無法深入探討而使研
究內容受到限制
肆研究方法
本研究使用文獻分析法個案研究以及透過訪談的方式去進行個案事件檢
證訪問的對象為策劃與參與造橋鄉「南瓜節」產業文化博覽會的人員除運用
現有文獻資料作為基礎進行分析外並且使用政策論策與 SWOT 分析法去瞭解策
略管理在行政部門的運用情況茲將本文所採之研究方法分述如下
一文獻分析法
文獻分析法是尋求歷史資料檢視歷史紀錄並客觀地分析評鑑這些資料
的研究方法由於常需要大量的歷史資料與文獻因此亦稱歷史文獻法當研究
者對歷史資料進行蒐集檢驗與分析後便可以從了解重建過去所獲致的結論
中解釋社會現象的現況甚至預測將來之發展（葉至誠2000）
本研究將分析過去幾年造橋鄉舉辦「南瓜節」活動的相關文獻透過資料
6
分析的方式了解整個過程並結合策略管理相關文獻政策分析與文化產業相關
文獻運用政策論證與 SWOT 分析檢視整個活動過程並提出建議
二個案研究法
所謂「個案」也可稱為個別的案例如此就有其特殊之處而個案研究的目
的在於徹底地檢視存在於個案當中許多不同的特性 「特殊性」就是其中之一
因此也可能失去類推適用的作用Andrews（1951）認為個案乃對真實狀況的一
種描述「個案」通常是被用文字書寫的而所描述的狀況會刺激閱讀者的思考
使其認清事實的真相如何問題何在
總而言之「個案」所代表的應是一項事實或一組事件它提供一個問題或
一連串的問題以供研究者思考並嘗試去解決它的一份資料故個案可被視為
是一能引發思考判斷和正確行動的工具本研究以「南瓜產業文化節」為研
究個案並藉以策略管理與政策分析的方式檢視行政部門辦此活動的過程
三深度訪談
（一）訪談方式
深度訪談為面對面的言辭溝通其目的在其中的一方企圖了解他方的想法與
感觸等有一定目的且集中於某特定主題上的對話因此它的內容與歷程均
應經過有意識的安排與控制而此類安排控制的目標便在尋求「深度」訊息和理
解訪談過程視為「言語事件」強調「訪問者」與「受訪者」雙方共同進行意
義建構的過程用受訪者所聽所看所感覺的方式去瞭解受訪者看世界的方式
7
在自然的情境下研究者與被研究者透過雙向溝通的互動過程蒐集有關口語與
非口語的訊息以便深入式的全面理解研究現象(潘淑滿2003）
本研究將採半結構性訪談對實際參與南瓜節的政府官員專家學者以及社
會菁英進行深度訪談
（二）訪談對象
本研究所採用的研究方法為質性的研究方法故無法以量化研究的方式來確
定研究的基礎在訪談對象方面則著重在政策執行面預計訪談的對象有以下五
位在研究進行中如果有其必要將會適當增加人數
表 一 訪談對象表
談訪單位 訪談對象 備註
造橋鄉公所 陳 XX 先生 活動承辦人
造橋鄉公所 王 XX 先生 活動承辦人
造橋鄉農會 黃 XX 先生 協辦單位
造橋鄉農會 林 XX 先生 協辦單位
南瓜園負責人 吳 XX 先生 提供農產品
8
（三）訪談大綱
訪談初稿如下
1 當初舉辦「南瓜節」的構想是如何形成的「南瓜節」從無到目前現
今的規模大約籌備了多久的時間
2 在舉辦歷屆活動的過程中是否有受到過外在的威脅有哪些請問
又是採取何種方式去降低或避免這些威脅造橋南瓜節的開辦以來
是否有不可免的弱勢之處如何去克服這些弱點
3 我們所看到及參與的南瓜節活動內容是由誰策劃的由公部門當
地瓜農或是苗栗觀光發展協會提出的構想其目的為何
4 舉辦「南瓜節」每一年企劃活動的經費概算政府單位及民間社團參
與的意願如何
5 舉辦「南瓜節」期間對於地方周邊觀光勝地的來客率以及收入是否有
顯著的改變
6 發展至今鄉公所和農會或其他機關甚至是民間支援的協辦單位的
互動關係如何在跨單位合作方面是否會有不易統籌的現象
7 您覺得這次「南瓜節」最成功的地方在哪裡
8 是否有計畫輔導瓜農開闢成觀光休閒農園並附設餐廳推廣「南瓜創
意料理」吸引遊客呢
9 「南瓜節」舉辦已經有幾年的時間那您覺得「南瓜節」有哪些地方
需要改進的地方您對未來整體走向有什麼建議與規劃呢
9
四SWOT 分析法
1982 年Weihrich提出SWOT矩陣是SWOT分析方法中獲得策略的方法之一
主要在檢視組織內外部環境策略之產生及利用SWOT分析後採策略配對把握
經營管理上之優勢克服本身弱勢利用外部環境機會避開競爭者威脅以期能為
組織找到最佳之生存利基（丘昌泰2000226）由此可知策略規劃中最重要
的步驟就是先進行SWOT分析後並以此擬定行動策略
本研究將使用 SWOT 分析架構去分析「南瓜節」活動的整體流程地方政府
在推展文化產業與觀光發展在政策行銷方面的優勢及劣勢所處環境的機會及
威脅分析其過程並提出建議運用矩陣圖形說明如下表
表 二 SWOT 矩陣表
Max Max Min Max
發揮優勢 抓住機會 克服劣勢 抓住機會
Max Min Min Min
發展優勢 降低威脅 克服劣勢 降低威脅
機
會︵
O︶
威
脅︵
T︶
劣勢（W）
組織內部分析
採取SO策略 採取WO策略
採取ST策略 採取WT策略
組
織
外
部
分
析
優勢（S）
資料來源修改自 Weihrich（1982）的「SWOT 矩陣表」
10
五政策分析法
唐恩（W Dunn）在 1981 年出版的《公共政策分析簡介》一書裡將政策分
析廣義地界定為「政策分析是一門在論證和公共辯論的系絡下使用多元的研究
方法去創造批判性地評估與溝通政策相關知識的應用性社會科學之學科」
本研究透過政策論證的架構來檢視「南瓜節」的舉辦過程並與 SWOT 分析
相結合來驗證「南瓜節」的政策執行過程
11
伍研究流程
圖 一 研究流程圖
資料來源研究者自行整理
研究動機與背景
研究目的與問題
策略管理
相關文獻
個案訪談與政策論
證分析
研究方法
個案 SWOT 分析
個案介紹
文化產業
相關文獻
政策行銷
相關文獻
結論與建議
文獻探討
12
陸文獻回顧
一文化產業的意涵
（一）文化產業的定義
「廣義的文化產業」是發揮與活化在地歷史文化所形成的產業而「狹義的
文化產業」以操作型定義來看可以說是以社區居民共同承擔經營的以社區原
有的文史技術自然等資源為基礎經過資源的發現活用等提升社區生活
生產生態生命等社區文化的分享體驗與學習的產業所謂的產業文化意指
產業經由付予創意與品管而發展出屬於該特有的文化文化產業則是運用文化特
色如生活文化生態文化生產文化加以發展應用的產業（林燕明20059）
1995 年「文化產業」研討會提出「文化產業」的兩種運作方式也就是「文
化產業化產業文化化」之概念並期待將文化產業納入文化政策後能帶動地區
經濟因此建立文化產業也成為社區總體營造的發展目標雖名為文化產業台
灣社區總體營造下的文化產業跟「文化工業」是完全區隔並對立的概念也就是
將產業的概念納入文化政策但是將文化工業排斥於外文化工業被指涉為「大量
複製的均一化庸俗化流行品味提供大量消費的產品」相反的「文化產業以
地方本身作為思考主體是基於地方特色條件人才和福祉來發展的產業hellip因
此文化產業必然要保護生態和傳統並且期待永續經營（于國華2003）」
根據聯合國科教文組織（UNESCO）對文化產業的定義為「文化產業指按照
工業標準生產再生產儲存以及分配文化產品和文化服務的一系列活動透過
創作以及生產或商品化的過程即使本質是屬於無形的文化內容也都受著作權的
保障其形式可以是貨品或是服務」
13
Hesmondhalgh (2006)1所定義的文化產業為「文化產業的製品都是文本可以
任人加以解讀文本包括歌曲敘事或表演等它主要是為了引起心智反應充
滿豐富的表徵意涵藉此達成溝通的目標例如大部份的車輛都會涉及文化性的
設計但它的目標不是為了指涉某種意義而是為了運輸」根據這個定義
Hesmondhalgh提出了「核心文化產業」一詞內容包括廣告及行銷廣播與電視
產業電影產業網際網路產業音樂產業印刷及電子出版業影視與電腦遊
戲產業另外有一些產業具備了文化產業的部份特徵Hesmondhalgh認為是出於
文化產業界線不明的特例並將它們稱為「周邊」文化產業如劇院視覺藝術
的產銷運動軟體消費性電子文化產業硬體（如音響錄放影機等）流行
時尚有的地方甚至會把旅遊手工藝建築等也納入所以與文化產業相近
的名詞尚包括休閒產業資訊產業娛樂產業媒體產業英國則使用「創意
產業」而我國則以「文化創意產業」併稱
John Fiske（1989）認為文化是一種在生產和接受互動的過程產生的現象是
一系列符號載體文化工業商品是大眾生產的而不是文化工業生產的文化工
業所做的只是為大眾提供了「劇目」和文化資源最終還是大眾的要求產生出
了文化工業商品其對文化定義為「意義在特定社會的產生和流通」「大眾文化
就是日常生活」文化不是超越時代永恆不變的精神而是工業化社會中具有意
義的生產和生活的方法並涵蓋了社會的人生經驗的全部意義
綜上所述本研究參考不同見解及看法對於文化產業之界定文化產業是
活化居民對當地傳統歷史生活習慣並運用當地資源以文化為基礎去傳承並
產生經濟效益的產業活動的一連串之過程
（二）文化產業特質與分類
1 本段參考自國家政策研究基金會﹣什麼是文化創意產業httpwwwnpforgtwpost25867 檢索
日期2011620
14
根據黃世輝（1999）的看法文化產業具有五種特質使能長久永續同時這些
特質也是經營文化產業的基本理念
1 地方產地方用（共享的）地方上所發展出來的產業由地方人自己
先用
2 生活中見智慧（生活的）地方上所發展的產業都是與生活息息相
關的
3 無形勝於有形（人味的）無形的情感流露勝於有形的產業形體
4 誠於中型於外（內發的）讓地區產業內在的光輝自然顯現而成為
有口皆碑的形象
5 雖不太亦不絕（小而美）地方產業不一定要大但卻可以源源不絕
根據楊敏芝（2002）將地方性文化產業依產業性質作為三大分類1地
方傳統文化產業2地方觀光文化產業及3地方文化活動產業等三大類如
下敘述之（林鴻陞200931-32）
1 地方傳統文化產業
地方傳統文化產業具有歷史記憶及固有文化特質能引發共有
的感受價值與記憶並引發對歷史的認同與共通的命運感而全球
化「跨國」的同質化過程與多樣性特殊性的「地域」文化間產生
了衝突與對立
在其工業產業長期受到發達國家資本主義經濟剝削及帝國文化
15
殖民的情況下所發展出的另一種具生存性特殊性抵抗性的文
化策略以其地域特色作為脫離全球化經濟競爭機制的工具
2 地方觀光文化產業
各國基於觀光文化的經濟價值文化策略紛紛走向著重於有價
值的地方遺產的重建（古蹟保存）都市意象重塑（ Urban
Re-imaging）觀光文化產業的發展與「地域」產生強烈的依存關係
它藉由地方空間的資源特色各地在依其地方特色行銷城市開發
其觀光經濟價值另一種觀光文化產業經過促銷包裝推展至各
國設立分部可稱為「促銷式觀光文化產業」（Promotional Tourist
Industry）此種文化產業以集結及複製各國文化並配合各項娛樂休
閒設施包裝成促銷商品成為全世界的連鎖產業使其邁入全球
經濟競爭市場並帶動地方經濟復甦
3 地方文化活動產業
「文化活動產業」則是以文化活動為主體經由政府結合地方
藝文團體的共同推動而達成包含地方民俗文化活動文化慶典活
動（如廟宇慶典活動）社區文化展演活動及地方居民集體創作之文
化活動等等已在近幾年成為地方經濟振興及文化生活素質提升的
主要動力
二文化創意產業的意涵
根據聯合國教育科學及文化組織（United Nations Educational Scientific and
Cultural Organization UNESCO）對於『文化貿易及全球化』的問題與解答
UNESCO 認為創意是人類文化定位的一個重要部分可被不同形式表現一般
16
同意文化產業（cultural industries）適用於「那些以無形文化為本質的內容
經過創造生產與商品化結合的產業」這些內容典型地是被著作權保障著並且
可以採用產品或者服務形式來表現文化產業或可被視為「創意產業」（creative
industries）以經濟術語來說朝陽或者未來取向產業（sunrise or future oriented
industries）或者以科技術語來說內容產業（content industries）UNESCO 認為
文化產業的概念一般包括印刷出版多媒體聽覺與視覺攝影與電影生產
亦等同於工藝與設計對某些國家來說這個概念也包括建築視覺與表演藝術
運動音樂器具的製造廣告與文化觀光
UNESCO 主要將文化創意產業分成文化產品文化服務與智慧財產權三項
文化產品指涉的是書本雜誌多媒體產品軟體唱片電影錄影帶聲光
娛樂工藝與時尚設計文化服務則包括了表演服務 (戲院歌劇院及馬戲團)
出版出版品新聞報紙傳播及建築服務它們也包括視聽服務 (電影分銷電
視收音機節目及家庭錄影帶 生產的所有層面例如複製與影印 電影展覽有線
衛星與廣播設施或電影院的所有權與運作等)圖書館服務檔案博物館與其
他服務
文建會在『挑戰 2008國家發展重點計畫』中所涵蓋的產業範疇將文化創
意產業可定義如下「文化創意產業」（cultural creative industry）係指那些來自於
創意與文化累積透過智慧財產權的生成與運用有潛力創造財富與就業機會
並促進整體生活環境提升的活動（行政院經濟建設委員會2002）
各國對於文化產意之定義各有不同的見解茲將各國對文化創意產業之定義
整理於表三
17
表 三 各國文化創意產業之定義
組織國家 定義
聯合國教科文組織
結合創意生產和商品化等方式運用本質為無形的文化內
涵這些內容基本上受著作權保障形式可以是物質的商
品或非物質的服務這個文化產業也可以視為創意產業
(Creative Industries）或是在經濟領域稱之為朝陽或未來
性產業(Sunrise or Future Oriented Industries）或是在科技
領域稱之為內容產業(Content Industries）
英國紐西蘭 以個人的創造力技藝與才能為基礎透過智慧財產權
的建立與開發創造財富與就業機會
加拿大 藝術與文化活動被界定為文化產業者應包括實質的文化
產品虛擬的文化服務亦包括著作權
芬蘭
使用文化產業結合文化與經濟包括意義內容的生產
傳統與現代的文化藝術結合成功的商業機制大眾閱聽
者與近代電子生產文化的創業精神
香港 源自於個人創意技巧及才華通過知識產權的開發與運
用具創造財富與就業潛力的行業
韓國
文化內容產業包括各類經濟活動如創作生產製造
流通等而其活動內容源自於任何知識資訊及文化相關
之基礎資源
臺灣
源自創意或文化積累透過智慧財產的形成與運用具有
創造財富與就業機會潛力並促進整體生活環境提升的行
業
資料來源文建會「2003 年文化創意產業發展年報」（2004）台北經濟部
18
文化創意產業(Cultural and Creative Industry)簡稱文創產業中文詞彙最早由
行政院於 2002 年 5 月依照〈挑戰 2008國家發展計畫〉內的「發展文化創意產業
計畫」所確定文化創意產業為台灣官方定名各國定義不同有稱為文化產業
創意產業內容產業等目前世界推動國家較出名者約有英國韓國美國
日本芬蘭法國德國義大利澳洲紐西蘭丹麥瑞典荷比瑞三國等
在各國對文化創意產業的定義下不同國家便有不同產業項目的選擇大制
上文化創意產業之類別可區分為三個部份包括文化藝術工藝古董等與「文
化創意產業」同源詞的產業包括電視廣播電影等營利性企業的產業以及
包括軟體互動式休閒軟體等的數位內容的新經濟產業 (Cunningham nd)在這
樣的產業集合成文化創意產業而依據各國對自身的國情與產業定義有其同的類
別茲將各國對文化創意產耊之類別劃分整理於表四
表 四 各國文化創意產業之分類
國家組織 文化創意產業內容
聯合國教科文組織
視覺藝術表演藝術工藝與設計印刷出版電影廣
告建築歌舞劇與音樂的製造多媒體視聽產品文
化觀光運動
英國
藝術及古董市場表演藝術工藝設計時尚設計出版
廣播電視電影及錄影帶廣告建築音樂產業軟體
及電腦服務互動休閒軟體
韓國 漫畫產業電影產業音樂產業電玩產業動畫產業
人物產業
19
紐西蘭
視覺藝術（精緻藝術工藝與古董）設計時尚設計出
版電視與電台電影及錄影帶廣告建築音樂與表
演藝術軟體及電腦服務（包括休閒軟體）
澳洲
娛樂業及劇場設計文學出版雜誌電影電視錄影帶
及廣播圖書館社區文化發展博物館美術館動物園
植物園多媒體
新加坡 媒體產業設計流行音樂出版藝術支援服務
香港
視覺藝術及工藝表演藝術設計時尚設計出版電
視電影廣告建築音樂軟體及電腦服務遊戲軟
體漫畫產業
臺灣
視覺藝術音樂及表演藝術工藝設計產業設計品牌
時尚電視與廣播電影廣告建築設計文化展演設
施數位休閒娛樂創意生活
資料來源文建會「文化創意產業手冊」（2003）藤人傑（2004）
針對文化與創意面進行產業發展政策最早是在 1997 年由英國閣揆布萊爾工
黨內閣所推動的創意產業同一時期遭逢亞洲金融風暴的南韓在總統金大中
主導下也開始從電影與數位等產業開始發展「文化內容產業」並成立文化內容振
興院與通過文化內容振興法類似作法者也包括澳洲紐西蘭歐洲諸國等
以下就各國對於文化產意和文化創意產業之比較整理於表五
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表 五 文化產業與文化創意產業之比較整理
文化產業 文化創意產業
來源 社區總體營造之文化政策提出 源自英國創意產業與知識經濟
定義
以文化為核心發展成為地方經
濟效益的產業並具地方特色
源自創意或文化積累透過智慧
財產的形成與運用具有創造財
富與就業機會潛力並促進整體
生活環境提升的行業
範圍
古蹟聚落工藝觀光休閒音樂與
表演藝術生活藝術產業文化
視覺藝術音樂表演工藝設計產
業出版電視與廣播電影廣告hellip
等十三類
特性
對立及排斥文化工業小規模與
少量生產
「創意」及「創新」需大量資本
投入因此需大規模市場與消費
才能達到經濟效益
目的
為了社區活化以及生活品質的
提升促成地方營造計畫與重建
計畫最後振興地方
增加文化創意產業就業人口增
加文化創意產業產值提高國民
生活的文化質感建構台灣特色
之文化產業提高創意風格成
為亞洲創意產業之樞紐平台
強調價值 社區認同傳統與在地特色 經濟創意
文化定義
以地方傳統的文化為主將文化
工業排除於外文化產業依賴創
意個別性地方的傳統性特
殊性甚至工匠或藝術家的獨創
性強調產品的生活性與精神價
值內涵
模糊文化邊界將所有具有生產
文化符號意義的產品都納入包
括傳統高級文化文化工業知
識經濟及周邊商品
資料來源 修改自王俐容（2005）
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三策略管理
一個組織為了達成組織的願景與目標所實行的各項行動必須要有助於組織
的目標實現但如沒有策略組織將會失去方向Nutt 與 Backoff（199255）認
為「策略為組織創造焦點一致性與目的並藉此產生計畫手段模式立場
與觀點等來引導策略行動」（Huges 2003133）在私部門策略的應用更為重要
例如宏碁集團監察人林家和即認為管理是根本策略是方法（林家和2004）在
「哈佛商業評論」中管理大師波特曾提出策略的本質就是「選擇不做那些事情」
就是在競爭的過程中所做的取捨(Porter 1996)所以策略管理不論在公部門或是私
部門其所應用的範圍都相當地的廣泛
簡言之策略管理乃組織運用各種優越的策略與具績效的行動進而達成讓組
織生存的目標甚至更進一步獲得成功這個過程稱為「策略管理」
（一）策略管理的定義
1 Thompson（1995）的定義「策略管理係指規劃執行追蹤與控制
組織策略的過程」
2 JohnsonScholes（1999）的定義「策略管理係指策略分析策略選
擇與策略執行三個核心領域的管理活動」
綜上所述不管將策略管理的意涵做四個或三個階段的功能性活動的界定
策略管理的要義共有（丘昌泰2000216-217Koteen 199726-28）
（1）策略管理的首要階段是策略規劃或策略分析
（2）策略管理重要在於策略選擇
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（3） 策略管理不可忽視策略的執行與追蹤
（二）SWOT 分析
最早提出這個概念的學者是 Steiner（1979）但他所使用的名稱是 WOTSUP
意義與現今的 SWOT 概念相同所謂「SWOT 分析」主要是用來分析組織內部的
優勢與劣勢以及外部環境的機會與威脅在市場營銷管理中經常使用的功能強大
的分析工作SWOT 分析是 David（1986）所提出的一般策略管理模式分為策略
產生執行評估三個步驟在策略產生的過程中主要從組織內部與外部找
出內部經營所擁有之優勢及劣勢外部環境所面臨之機會及威脅進而研擬出適
當之目標與策略近來SWOT 分析已廣被應用在許多領域上諸如企業總管理
部門或各事業單位各學校機關甚至個人自我的分析方面等等SWOT 是一個很
有效率的工具它的結構雖然簡單但是卻能用來處理非常複雜的事物
1SWOT 的意涵
所謂 SWOT 分析乃是組織對應於環境的改變所作主觀與客觀
條件的自我評估
（1） S（Strength）表示「優勢」mdash是組織目前運用良好之處或是可以
運用的資源
（2） W（Weakness）表示「劣勢」mdash是組織目前有待改進之處或是缺
乏的資源
以上這兩項是屬於組織內部環境的分析也是一種主觀條件的評估
是組織可以改變的環境條件
（3） O（Opportunity）表示「機會」mdash正面的外部資源可促成組織
目標的達成
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（4） T（Threat）表示「威脅」mdash負面的外部環境因素阻礙組織目
標的達成
以上這兩項是屬於組織外在環境的分析也是一種客觀條件的評估
是組織必須加以因應且管理的環境條件
2SWOT 的互動關係
由於環境的動態這些因素彼此會相互變動例如外在的機會
（O）如能充分掌握並發展自己的特色就可能成為組織的優勢
（S）相同的如果組織無法針對他的劣勢（W）加以修正就會
形成組織的威脅（T）因此主客觀因素是相互變動的甚至內在
的優劣勢因素也會相互變動外在的機會與威脅亦呈現相互變動的
關係其關係如下圖所示
（內部環境）
S（優勢） W（劣勢）
O（機會） T（威脅）
（外在環境）
圖 二 SWOT 互動關係作用圖
資料來源宋吉德（2007）
24
3行動策略的設計
一但了解自己的優勢與弱勢並且也掌握了外在環境的機會與
威脅而且組織所有成員都具有共同努力的目標接下來就是提出
具體的行動策略以實現計畫目標
此外擬定因應策略後必須將 SWOT 表格化以作為研擬機
關組織未來發展策略的參考但此表格並沒有固定的格式（丘昌泰
2000229）
4SWOT 分析的步驟
SWOT 分析程序常與企業策略規劃程序相結合其步驟如下
步驟一進行企業環境描述
步驟二確認影響企業的所有外部因素
步驟三預測與評估未來外部因素之變化
步驟四檢視企業內部之強勢與弱勢
步驟五利用 SWOT 分析架構研擬可行策略
步驟六進行策略選擇
在步驟五利用 SWOT 分析架構將企業之 SWOT 四項因素進行配對
可得到 2times2 項策略型態茲說明如下
（1） 投入資源加強優勢能力爭取機會（SOMaxi-Maxi)策略
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此種 策略是最佳策略企業內外環境能密切配合企業
能充分利用 優勢資源取得利潤並擴充發展
（2） 投入資源加強優勢能力減低威脅（STMaxi-Mini)策略
此種策略是在企業面對威脅時利用本身的強勢來克服威
脅
（3） 投入資源改善弱勢能力爭取機會（WOMini-Maxi)策略
此種策略是在企業利用外部機會來克服本身的弱勢
（4） 投入資源改善弱勢能力減低威脅（WTMini-Mini)策略
此種策略是企業必須改善弱勢以降低威脅此種策略常是
企業面臨困境時所使用例如必須進行合併或縮減規模
等
圖 三 SWOT 操作步驟流程圖
資料來源Weihrich (1982)林鴻陞（2009）地方政府推動文化產業之研究－以
新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事務管理學系碩士論文頁 21
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四政策執行
從公共政策理論的發展而言政策執行一直被視為黑箱作業並未受到學術
界與實務界的重視一直到 Pressman 與 Wildavsky（1973）針對奧克蘭計畫進行系
統的研究此後才認真考慮政策執行對公共政策的影響（丘昌泰2004337）
政策方案在經過行政部門的首長或委員會或民意機關核准後即取得合法
地位其後便進入政策執行（policy implementation）的階段政策執行可說是政策
運作過程中最重要的一環政策方案如不能有效的執行與落實則整個方案的理
想將告落空同時值得注意的是政策執行正如同政策運作過程其他階段的性質
一樣乃是持續不斷運作的過程（吳定2003229）
（一）政策執行的定義
目前國內外相關專家學者對「政策執行」之意涵有很許多說法為使「政策
執行」之意涵能更清楚本研究茲將國內外學者專家對「政策執行」之相關論述
列表摘要如下
表 六 國內外學者對政策執行的摘要
時間 研究者 對「政策執行的定義」
1973 Smith
認為政策一旦制定完成政策即可被執行而且
政策結果將與政策制定者所預期的相近（林嘉
琦200239）
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1975 Van HornVan
Meter
「政策執行」是公私人民或團體為達成前階段政
策所定之目標而採取各項行動這些行動可分為
兩類一是將政府決定轉換成實際運作的努力
一是爲達成政策所預擬的變遷目標所做的持續
性努力（林嘉琦200239）
1984 Jones
為政策執行乃是將政策付諸實施的各項活動其
中以解釋組織和應用三種活動最重要解釋乃
是指政策執行機構或人員將政策內容加以解
釋使其內容可轉換成大眾所能接受和了解的行
動指令或名詞而組織則是指設立執行機關或單
位與擬定具體的執行方法以達成政策的目標應
用是指執行機關提供為達成政策目標所需的例
行性服務設備與給付等應用活動（林嘉琦
200239）
1984 林水波張世賢
政策執行為一種動態的過程在這個過程中負
責執行的機關與人員組合各種必要的要素採取
各項行動扮演管理者的角色進行適當的裁
量建立合理可行的例規培塑目標共識與激勵
士氣應用議商化解衝突冀以成就某特殊政策
的目標（蘇郁惠 200946）
1986 柯三吉
政策執行乃是某項政策法規或方案付諸實施的
各種活動這些政策或法規的目標和內容在政策
系絡因素影響下指導或規範該政策或法規的執
行過程（蘇郁惠 200946）
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1990 曹俊漢
以 Pressman 和 Wildavsky 的觀點說明政策設計
與執行加以分開是具有破壞作用的當我們對政
策執行的定義加以分析時應密切地將這兩個概
念結合在一起加以觀察以求一個政策過程的完
整性（蘇郁惠 200947）
1999 朱志宏
政策執行係指政策方案在經過合法化程序而取
得合法地位後由主管部們負責擬定施行細則
確定執行專責機關配置必要資源以適當的管
理方法採取必要的對應行動使政策方案順利
付諸實施俾達成預期政策目標之動態過程（蘇
郁惠 200947）
1999 丘昌泰李允傑
政策執行的概念可以從三個角度加以觀察
1 政策執行是科層體制的控制過程政策與執
行是相互獨立上下從屬的關係上階層者
負責設計決策下階層者為負責貫徹政策意
圖的執行者
2 政策執行是上下階層的互動過程上級所訂
定的要求下屬必頇執行的政策標準只是
對於執行者的一種忠告不具任何的規範性
與影響力基層的執行者才足以決定政策目
標是否能夠被實現
3 政策執行的演進觀點承認政策與行動的連
續性政策制訂與政策執行是交互行動相
互議價的過程（蘇郁惠 200947）
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2003 吳定
政策執行乃是政策方案在經過合法化後擬定施
行細則確定專責機關配置必要資源以適當
的管理方法採取必要的對應行動使政策方案
付諸實施以達成預定目標或目的之所有相關活
動的動態過程
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Jones（1984）柯三吉教授（1986）吳定教授（2003）
對政策執行意涵的說法歸納如下政策執行是為了使政策付諸實施的過程透
過政策制定者政策執行者及政策利害關係者三者之間協調溝通促成其政策
合法化以達成當初政策規劃之預定目標的動態過程
（二）政策執行的研究途徑
政策執行研究的發展可以從三個典範加以說明
1 第一代政策執行研究
第一代政策執行研究為由上而下的研究途徑（top-down approach）又
稱為向前進策略（forward mapping strategy）或理性主義模式（rationalistic
model）強調政策制定與政策執行的分立性政策制定者決定政策目標
政策執行者實行目標兩者形成上令下行的指揮命令關係（丘昌泰
2004）第一代政策執行研究偏重於政策實務層面及個案方面的研案主
要是研究某一個單一的權威性決定（如政策方案或計畫等）如何在某
一個地方或若干地方被執行第一代政策執行研究被批評為缺乏理論
30
性過於個案取向非累積性的研究以及過分悲觀等（吳定2003）
2 第二代政策執行研究
第二代政策執行研究為由下而上的研究途徑（bottom-up approach）
又稱為向後推進策略（backward mapping strategy）或後理性主義模式
（post-rationalistic model）強調政策制定與政策執行功能的互動性政策執
行者與政策制定者共同協商政策目標的達成兩者形成平行互動的合作
關係（丘昌泰2004）第二代政策執行研究偏重於理論分析架構及模式
的建立亦即發展各種分析架構以指導如何對政策執行的複雜現象進行
研究其研究重點包括政策的形式與內容執行機關及其資源執行
人員之才能動機意向及人際關係包括溝通方式等第二代政策執
行研究的主要缺失是每個分析架構都各自提出若干影響政策執行的變
項但是卻無法指出那些變項較其他變項重要也沒有注意到執行機關
間的執行差異以及執行研究的分析架構無法被複製而證實有效等（吳
定2003）
3 第三代政策執行研究
第三代整合型政策執行途徑主要是希望結合前述兩種途徑的優點
而建構統合性的執行架構（丘昌泰2004）第三代政策執行研究的主要
目的在藉著解釋為何政策執行行為會隨著時間空間政策執行機關
之不同而有所差異因而對政策執行行為將具有新的認識進而可以預
測未來可能出現的政策執行行為類型郭謹等人認為第三代政策執行
研究因為必須結合由上而下途徑及由下而上途徑研究所以就必須採多
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元研究法結合定性與定量的分析模式對政策執行從事「比較性」「縱
貫性」與「系統性」的分析研究而重點應置於驗證各種假設而非建立
假設綜合而言第三代政策執行研究由於採取整合的觀點試圖分別
擷取「向前推進策略」「由後推進策略」「由上而下的政策執行」「由
下而上的政策執行」「第一代政策執行研究」「第二代政策執行研究」
之優點對政策執行作系統性的分析研究故理論上應屬於較佳模式唯
欲成為真正有效的整合模式仍有待更多政策經驗研究與理論的修正及
補充（吳定2003）
另外吳定教授提出第四代政策執行研究的可能取向（吳定2003242）
1 基本觀點政策制定與執行密切結合運作
2 研究重點發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具
3 推理途徑權變採取歸納及演繹的途徑
4 研究工具兼採定性及定量途徑但偏重定性途徑
5 研究偏好平衡研究成功與失敗的政策案例
6 研究趨向重視執行結果但更重視過程
7 研究角度兼顧圍觀的由上而下執行與宏觀的由下而上執行但更偏
重後者
8 政策參與性強調多元參與的民主
9 政策研究的主要參與者政策社群聚興趣者
10 其他運作方式及重點強調採取後實證邏輯論的觀點與方法論
五政策論證
32
論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
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與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
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時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
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政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
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座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
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政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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5
本研究以質化分析為主採用文獻分析法及深度訪談法佐以 SWOT 分析法
及政策論證方式盡量使本研究具有參考價值但缺乏量化研究的客觀研究數據做
為驗證難免有所缺失
（三） 研究內容的限制
本研究內容採用面談的訪談方式受訪者或許會因為對社會輿論觀點與期望
心理而語帶保留而致影響研究結果的真實性至研究者無法深入探討而使研
究內容受到限制
肆研究方法
本研究使用文獻分析法個案研究以及透過訪談的方式去進行個案事件檢
證訪問的對象為策劃與參與造橋鄉「南瓜節」產業文化博覽會的人員除運用
現有文獻資料作為基礎進行分析外並且使用政策論策與 SWOT 分析法去瞭解策
略管理在行政部門的運用情況茲將本文所採之研究方法分述如下
一文獻分析法
文獻分析法是尋求歷史資料檢視歷史紀錄並客觀地分析評鑑這些資料
的研究方法由於常需要大量的歷史資料與文獻因此亦稱歷史文獻法當研究
者對歷史資料進行蒐集檢驗與分析後便可以從了解重建過去所獲致的結論
中解釋社會現象的現況甚至預測將來之發展（葉至誠2000）
本研究將分析過去幾年造橋鄉舉辦「南瓜節」活動的相關文獻透過資料
6
分析的方式了解整個過程並結合策略管理相關文獻政策分析與文化產業相關
文獻運用政策論證與 SWOT 分析檢視整個活動過程並提出建議
二個案研究法
所謂「個案」也可稱為個別的案例如此就有其特殊之處而個案研究的目
的在於徹底地檢視存在於個案當中許多不同的特性 「特殊性」就是其中之一
因此也可能失去類推適用的作用Andrews（1951）認為個案乃對真實狀況的一
種描述「個案」通常是被用文字書寫的而所描述的狀況會刺激閱讀者的思考
使其認清事實的真相如何問題何在
總而言之「個案」所代表的應是一項事實或一組事件它提供一個問題或
一連串的問題以供研究者思考並嘗試去解決它的一份資料故個案可被視為
是一能引發思考判斷和正確行動的工具本研究以「南瓜產業文化節」為研
究個案並藉以策略管理與政策分析的方式檢視行政部門辦此活動的過程
三深度訪談
（一）訪談方式
深度訪談為面對面的言辭溝通其目的在其中的一方企圖了解他方的想法與
感觸等有一定目的且集中於某特定主題上的對話因此它的內容與歷程均
應經過有意識的安排與控制而此類安排控制的目標便在尋求「深度」訊息和理
解訪談過程視為「言語事件」強調「訪問者」與「受訪者」雙方共同進行意
義建構的過程用受訪者所聽所看所感覺的方式去瞭解受訪者看世界的方式
7
在自然的情境下研究者與被研究者透過雙向溝通的互動過程蒐集有關口語與
非口語的訊息以便深入式的全面理解研究現象(潘淑滿2003）
本研究將採半結構性訪談對實際參與南瓜節的政府官員專家學者以及社
會菁英進行深度訪談
（二）訪談對象
本研究所採用的研究方法為質性的研究方法故無法以量化研究的方式來確
定研究的基礎在訪談對象方面則著重在政策執行面預計訪談的對象有以下五
位在研究進行中如果有其必要將會適當增加人數
表 一 訪談對象表
談訪單位 訪談對象 備註
造橋鄉公所 陳 XX 先生 活動承辦人
造橋鄉公所 王 XX 先生 活動承辦人
造橋鄉農會 黃 XX 先生 協辦單位
造橋鄉農會 林 XX 先生 協辦單位
南瓜園負責人 吳 XX 先生 提供農產品
8
（三）訪談大綱
訪談初稿如下
1 當初舉辦「南瓜節」的構想是如何形成的「南瓜節」從無到目前現
今的規模大約籌備了多久的時間
2 在舉辦歷屆活動的過程中是否有受到過外在的威脅有哪些請問
又是採取何種方式去降低或避免這些威脅造橋南瓜節的開辦以來
是否有不可免的弱勢之處如何去克服這些弱點
3 我們所看到及參與的南瓜節活動內容是由誰策劃的由公部門當
地瓜農或是苗栗觀光發展協會提出的構想其目的為何
4 舉辦「南瓜節」每一年企劃活動的經費概算政府單位及民間社團參
與的意願如何
5 舉辦「南瓜節」期間對於地方周邊觀光勝地的來客率以及收入是否有
顯著的改變
6 發展至今鄉公所和農會或其他機關甚至是民間支援的協辦單位的
互動關係如何在跨單位合作方面是否會有不易統籌的現象
7 您覺得這次「南瓜節」最成功的地方在哪裡
8 是否有計畫輔導瓜農開闢成觀光休閒農園並附設餐廳推廣「南瓜創
意料理」吸引遊客呢
9 「南瓜節」舉辦已經有幾年的時間那您覺得「南瓜節」有哪些地方
需要改進的地方您對未來整體走向有什麼建議與規劃呢
9
四SWOT 分析法
1982 年Weihrich提出SWOT矩陣是SWOT分析方法中獲得策略的方法之一
主要在檢視組織內外部環境策略之產生及利用SWOT分析後採策略配對把握
經營管理上之優勢克服本身弱勢利用外部環境機會避開競爭者威脅以期能為
組織找到最佳之生存利基（丘昌泰2000226）由此可知策略規劃中最重要
的步驟就是先進行SWOT分析後並以此擬定行動策略
本研究將使用 SWOT 分析架構去分析「南瓜節」活動的整體流程地方政府
在推展文化產業與觀光發展在政策行銷方面的優勢及劣勢所處環境的機會及
威脅分析其過程並提出建議運用矩陣圖形說明如下表
表 二 SWOT 矩陣表
Max Max Min Max
發揮優勢 抓住機會 克服劣勢 抓住機會
Max Min Min Min
發展優勢 降低威脅 克服劣勢 降低威脅
機
會︵
O︶
威
脅︵
T︶
劣勢（W）
組織內部分析
採取SO策略 採取WO策略
採取ST策略 採取WT策略
組
織
外
部
分
析
優勢（S）
資料來源修改自 Weihrich（1982）的「SWOT 矩陣表」
10
五政策分析法
唐恩（W Dunn）在 1981 年出版的《公共政策分析簡介》一書裡將政策分
析廣義地界定為「政策分析是一門在論證和公共辯論的系絡下使用多元的研究
方法去創造批判性地評估與溝通政策相關知識的應用性社會科學之學科」
本研究透過政策論證的架構來檢視「南瓜節」的舉辦過程並與 SWOT 分析
相結合來驗證「南瓜節」的政策執行過程
11
伍研究流程
圖 一 研究流程圖
資料來源研究者自行整理
研究動機與背景
研究目的與問題
策略管理
相關文獻
個案訪談與政策論
證分析
研究方法
個案 SWOT 分析
個案介紹
文化產業
相關文獻
政策行銷
相關文獻
結論與建議
文獻探討
12
陸文獻回顧
一文化產業的意涵
（一）文化產業的定義
「廣義的文化產業」是發揮與活化在地歷史文化所形成的產業而「狹義的
文化產業」以操作型定義來看可以說是以社區居民共同承擔經營的以社區原
有的文史技術自然等資源為基礎經過資源的發現活用等提升社區生活
生產生態生命等社區文化的分享體驗與學習的產業所謂的產業文化意指
產業經由付予創意與品管而發展出屬於該特有的文化文化產業則是運用文化特
色如生活文化生態文化生產文化加以發展應用的產業（林燕明20059）
1995 年「文化產業」研討會提出「文化產業」的兩種運作方式也就是「文
化產業化產業文化化」之概念並期待將文化產業納入文化政策後能帶動地區
經濟因此建立文化產業也成為社區總體營造的發展目標雖名為文化產業台
灣社區總體營造下的文化產業跟「文化工業」是完全區隔並對立的概念也就是
將產業的概念納入文化政策但是將文化工業排斥於外文化工業被指涉為「大量
複製的均一化庸俗化流行品味提供大量消費的產品」相反的「文化產業以
地方本身作為思考主體是基於地方特色條件人才和福祉來發展的產業hellip因
此文化產業必然要保護生態和傳統並且期待永續經營（于國華2003）」
根據聯合國科教文組織（UNESCO）對文化產業的定義為「文化產業指按照
工業標準生產再生產儲存以及分配文化產品和文化服務的一系列活動透過
創作以及生產或商品化的過程即使本質是屬於無形的文化內容也都受著作權的
保障其形式可以是貨品或是服務」
13
Hesmondhalgh (2006)1所定義的文化產業為「文化產業的製品都是文本可以
任人加以解讀文本包括歌曲敘事或表演等它主要是為了引起心智反應充
滿豐富的表徵意涵藉此達成溝通的目標例如大部份的車輛都會涉及文化性的
設計但它的目標不是為了指涉某種意義而是為了運輸」根據這個定義
Hesmondhalgh提出了「核心文化產業」一詞內容包括廣告及行銷廣播與電視
產業電影產業網際網路產業音樂產業印刷及電子出版業影視與電腦遊
戲產業另外有一些產業具備了文化產業的部份特徵Hesmondhalgh認為是出於
文化產業界線不明的特例並將它們稱為「周邊」文化產業如劇院視覺藝術
的產銷運動軟體消費性電子文化產業硬體（如音響錄放影機等）流行
時尚有的地方甚至會把旅遊手工藝建築等也納入所以與文化產業相近
的名詞尚包括休閒產業資訊產業娛樂產業媒體產業英國則使用「創意
產業」而我國則以「文化創意產業」併稱
John Fiske（1989）認為文化是一種在生產和接受互動的過程產生的現象是
一系列符號載體文化工業商品是大眾生產的而不是文化工業生產的文化工
業所做的只是為大眾提供了「劇目」和文化資源最終還是大眾的要求產生出
了文化工業商品其對文化定義為「意義在特定社會的產生和流通」「大眾文化
就是日常生活」文化不是超越時代永恆不變的精神而是工業化社會中具有意
義的生產和生活的方法並涵蓋了社會的人生經驗的全部意義
綜上所述本研究參考不同見解及看法對於文化產業之界定文化產業是
活化居民對當地傳統歷史生活習慣並運用當地資源以文化為基礎去傳承並
產生經濟效益的產業活動的一連串之過程
（二）文化產業特質與分類
1 本段參考自國家政策研究基金會﹣什麼是文化創意產業httpwwwnpforgtwpost25867 檢索
日期2011620
14
根據黃世輝（1999）的看法文化產業具有五種特質使能長久永續同時這些
特質也是經營文化產業的基本理念
1 地方產地方用（共享的）地方上所發展出來的產業由地方人自己
先用
2 生活中見智慧（生活的）地方上所發展的產業都是與生活息息相
關的
3 無形勝於有形（人味的）無形的情感流露勝於有形的產業形體
4 誠於中型於外（內發的）讓地區產業內在的光輝自然顯現而成為
有口皆碑的形象
5 雖不太亦不絕（小而美）地方產業不一定要大但卻可以源源不絕
根據楊敏芝（2002）將地方性文化產業依產業性質作為三大分類1地
方傳統文化產業2地方觀光文化產業及3地方文化活動產業等三大類如
下敘述之（林鴻陞200931-32）
1 地方傳統文化產業
地方傳統文化產業具有歷史記憶及固有文化特質能引發共有
的感受價值與記憶並引發對歷史的認同與共通的命運感而全球
化「跨國」的同質化過程與多樣性特殊性的「地域」文化間產生
了衝突與對立
在其工業產業長期受到發達國家資本主義經濟剝削及帝國文化
15
殖民的情況下所發展出的另一種具生存性特殊性抵抗性的文
化策略以其地域特色作為脫離全球化經濟競爭機制的工具
2 地方觀光文化產業
各國基於觀光文化的經濟價值文化策略紛紛走向著重於有價
值的地方遺產的重建（古蹟保存）都市意象重塑（ Urban
Re-imaging）觀光文化產業的發展與「地域」產生強烈的依存關係
它藉由地方空間的資源特色各地在依其地方特色行銷城市開發
其觀光經濟價值另一種觀光文化產業經過促銷包裝推展至各
國設立分部可稱為「促銷式觀光文化產業」（Promotional Tourist
Industry）此種文化產業以集結及複製各國文化並配合各項娛樂休
閒設施包裝成促銷商品成為全世界的連鎖產業使其邁入全球
經濟競爭市場並帶動地方經濟復甦
3 地方文化活動產業
「文化活動產業」則是以文化活動為主體經由政府結合地方
藝文團體的共同推動而達成包含地方民俗文化活動文化慶典活
動（如廟宇慶典活動）社區文化展演活動及地方居民集體創作之文
化活動等等已在近幾年成為地方經濟振興及文化生活素質提升的
主要動力
二文化創意產業的意涵
根據聯合國教育科學及文化組織（United Nations Educational Scientific and
Cultural Organization UNESCO）對於『文化貿易及全球化』的問題與解答
UNESCO 認為創意是人類文化定位的一個重要部分可被不同形式表現一般
16
同意文化產業（cultural industries）適用於「那些以無形文化為本質的內容
經過創造生產與商品化結合的產業」這些內容典型地是被著作權保障著並且
可以採用產品或者服務形式來表現文化產業或可被視為「創意產業」（creative
industries）以經濟術語來說朝陽或者未來取向產業（sunrise or future oriented
industries）或者以科技術語來說內容產業（content industries）UNESCO 認為
文化產業的概念一般包括印刷出版多媒體聽覺與視覺攝影與電影生產
亦等同於工藝與設計對某些國家來說這個概念也包括建築視覺與表演藝術
運動音樂器具的製造廣告與文化觀光
UNESCO 主要將文化創意產業分成文化產品文化服務與智慧財產權三項
文化產品指涉的是書本雜誌多媒體產品軟體唱片電影錄影帶聲光
娛樂工藝與時尚設計文化服務則包括了表演服務 (戲院歌劇院及馬戲團)
出版出版品新聞報紙傳播及建築服務它們也包括視聽服務 (電影分銷電
視收音機節目及家庭錄影帶 生產的所有層面例如複製與影印 電影展覽有線
衛星與廣播設施或電影院的所有權與運作等)圖書館服務檔案博物館與其
他服務
文建會在『挑戰 2008國家發展重點計畫』中所涵蓋的產業範疇將文化創
意產業可定義如下「文化創意產業」（cultural creative industry）係指那些來自於
創意與文化累積透過智慧財產權的生成與運用有潛力創造財富與就業機會
並促進整體生活環境提升的活動（行政院經濟建設委員會2002）
各國對於文化產意之定義各有不同的見解茲將各國對文化創意產業之定義
整理於表三
17
表 三 各國文化創意產業之定義
組織國家 定義
聯合國教科文組織
結合創意生產和商品化等方式運用本質為無形的文化內
涵這些內容基本上受著作權保障形式可以是物質的商
品或非物質的服務這個文化產業也可以視為創意產業
(Creative Industries）或是在經濟領域稱之為朝陽或未來
性產業(Sunrise or Future Oriented Industries）或是在科技
領域稱之為內容產業(Content Industries）
英國紐西蘭 以個人的創造力技藝與才能為基礎透過智慧財產權
的建立與開發創造財富與就業機會
加拿大 藝術與文化活動被界定為文化產業者應包括實質的文化
產品虛擬的文化服務亦包括著作權
芬蘭
使用文化產業結合文化與經濟包括意義內容的生產
傳統與現代的文化藝術結合成功的商業機制大眾閱聽
者與近代電子生產文化的創業精神
香港 源自於個人創意技巧及才華通過知識產權的開發與運
用具創造財富與就業潛力的行業
韓國
文化內容產業包括各類經濟活動如創作生產製造
流通等而其活動內容源自於任何知識資訊及文化相關
之基礎資源
臺灣
源自創意或文化積累透過智慧財產的形成與運用具有
創造財富與就業機會潛力並促進整體生活環境提升的行
業
資料來源文建會「2003 年文化創意產業發展年報」（2004）台北經濟部
18
文化創意產業(Cultural and Creative Industry)簡稱文創產業中文詞彙最早由
行政院於 2002 年 5 月依照〈挑戰 2008國家發展計畫〉內的「發展文化創意產業
計畫」所確定文化創意產業為台灣官方定名各國定義不同有稱為文化產業
創意產業內容產業等目前世界推動國家較出名者約有英國韓國美國
日本芬蘭法國德國義大利澳洲紐西蘭丹麥瑞典荷比瑞三國等
在各國對文化創意產業的定義下不同國家便有不同產業項目的選擇大制
上文化創意產業之類別可區分為三個部份包括文化藝術工藝古董等與「文
化創意產業」同源詞的產業包括電視廣播電影等營利性企業的產業以及
包括軟體互動式休閒軟體等的數位內容的新經濟產業 (Cunningham nd)在這
樣的產業集合成文化創意產業而依據各國對自身的國情與產業定義有其同的類
別茲將各國對文化創意產耊之類別劃分整理於表四
表 四 各國文化創意產業之分類
國家組織 文化創意產業內容
聯合國教科文組織
視覺藝術表演藝術工藝與設計印刷出版電影廣
告建築歌舞劇與音樂的製造多媒體視聽產品文
化觀光運動
英國
藝術及古董市場表演藝術工藝設計時尚設計出版
廣播電視電影及錄影帶廣告建築音樂產業軟體
及電腦服務互動休閒軟體
韓國 漫畫產業電影產業音樂產業電玩產業動畫產業
人物產業
19
紐西蘭
視覺藝術（精緻藝術工藝與古董）設計時尚設計出
版電視與電台電影及錄影帶廣告建築音樂與表
演藝術軟體及電腦服務（包括休閒軟體）
澳洲
娛樂業及劇場設計文學出版雜誌電影電視錄影帶
及廣播圖書館社區文化發展博物館美術館動物園
植物園多媒體
新加坡 媒體產業設計流行音樂出版藝術支援服務
香港
視覺藝術及工藝表演藝術設計時尚設計出版電
視電影廣告建築音樂軟體及電腦服務遊戲軟
體漫畫產業
臺灣
視覺藝術音樂及表演藝術工藝設計產業設計品牌
時尚電視與廣播電影廣告建築設計文化展演設
施數位休閒娛樂創意生活
資料來源文建會「文化創意產業手冊」（2003）藤人傑（2004）
針對文化與創意面進行產業發展政策最早是在 1997 年由英國閣揆布萊爾工
黨內閣所推動的創意產業同一時期遭逢亞洲金融風暴的南韓在總統金大中
主導下也開始從電影與數位等產業開始發展「文化內容產業」並成立文化內容振
興院與通過文化內容振興法類似作法者也包括澳洲紐西蘭歐洲諸國等
以下就各國對於文化產意和文化創意產業之比較整理於表五
20
表 五 文化產業與文化創意產業之比較整理
文化產業 文化創意產業
來源 社區總體營造之文化政策提出 源自英國創意產業與知識經濟
定義
以文化為核心發展成為地方經
濟效益的產業並具地方特色
源自創意或文化積累透過智慧
財產的形成與運用具有創造財
富與就業機會潛力並促進整體
生活環境提升的行業
範圍
古蹟聚落工藝觀光休閒音樂與
表演藝術生活藝術產業文化
視覺藝術音樂表演工藝設計產
業出版電視與廣播電影廣告hellip
等十三類
特性
對立及排斥文化工業小規模與
少量生產
「創意」及「創新」需大量資本
投入因此需大規模市場與消費
才能達到經濟效益
目的
為了社區活化以及生活品質的
提升促成地方營造計畫與重建
計畫最後振興地方
增加文化創意產業就業人口增
加文化創意產業產值提高國民
生活的文化質感建構台灣特色
之文化產業提高創意風格成
為亞洲創意產業之樞紐平台
強調價值 社區認同傳統與在地特色 經濟創意
文化定義
以地方傳統的文化為主將文化
工業排除於外文化產業依賴創
意個別性地方的傳統性特
殊性甚至工匠或藝術家的獨創
性強調產品的生活性與精神價
值內涵
模糊文化邊界將所有具有生產
文化符號意義的產品都納入包
括傳統高級文化文化工業知
識經濟及周邊商品
資料來源 修改自王俐容（2005）
21
三策略管理
一個組織為了達成組織的願景與目標所實行的各項行動必須要有助於組織
的目標實現但如沒有策略組織將會失去方向Nutt 與 Backoff（199255）認
為「策略為組織創造焦點一致性與目的並藉此產生計畫手段模式立場
與觀點等來引導策略行動」（Huges 2003133）在私部門策略的應用更為重要
例如宏碁集團監察人林家和即認為管理是根本策略是方法（林家和2004）在
「哈佛商業評論」中管理大師波特曾提出策略的本質就是「選擇不做那些事情」
就是在競爭的過程中所做的取捨(Porter 1996)所以策略管理不論在公部門或是私
部門其所應用的範圍都相當地的廣泛
簡言之策略管理乃組織運用各種優越的策略與具績效的行動進而達成讓組
織生存的目標甚至更進一步獲得成功這個過程稱為「策略管理」
（一）策略管理的定義
1 Thompson（1995）的定義「策略管理係指規劃執行追蹤與控制
組織策略的過程」
2 JohnsonScholes（1999）的定義「策略管理係指策略分析策略選
擇與策略執行三個核心領域的管理活動」
綜上所述不管將策略管理的意涵做四個或三個階段的功能性活動的界定
策略管理的要義共有（丘昌泰2000216-217Koteen 199726-28）
（1）策略管理的首要階段是策略規劃或策略分析
（2）策略管理重要在於策略選擇
22
（3） 策略管理不可忽視策略的執行與追蹤
（二）SWOT 分析
最早提出這個概念的學者是 Steiner（1979）但他所使用的名稱是 WOTSUP
意義與現今的 SWOT 概念相同所謂「SWOT 分析」主要是用來分析組織內部的
優勢與劣勢以及外部環境的機會與威脅在市場營銷管理中經常使用的功能強大
的分析工作SWOT 分析是 David（1986）所提出的一般策略管理模式分為策略
產生執行評估三個步驟在策略產生的過程中主要從組織內部與外部找
出內部經營所擁有之優勢及劣勢外部環境所面臨之機會及威脅進而研擬出適
當之目標與策略近來SWOT 分析已廣被應用在許多領域上諸如企業總管理
部門或各事業單位各學校機關甚至個人自我的分析方面等等SWOT 是一個很
有效率的工具它的結構雖然簡單但是卻能用來處理非常複雜的事物
1SWOT 的意涵
所謂 SWOT 分析乃是組織對應於環境的改變所作主觀與客觀
條件的自我評估
（1） S（Strength）表示「優勢」mdash是組織目前運用良好之處或是可以
運用的資源
（2） W（Weakness）表示「劣勢」mdash是組織目前有待改進之處或是缺
乏的資源
以上這兩項是屬於組織內部環境的分析也是一種主觀條件的評估
是組織可以改變的環境條件
（3） O（Opportunity）表示「機會」mdash正面的外部資源可促成組織
目標的達成
23
（4） T（Threat）表示「威脅」mdash負面的外部環境因素阻礙組織目
標的達成
以上這兩項是屬於組織外在環境的分析也是一種客觀條件的評估
是組織必須加以因應且管理的環境條件
2SWOT 的互動關係
由於環境的動態這些因素彼此會相互變動例如外在的機會
（O）如能充分掌握並發展自己的特色就可能成為組織的優勢
（S）相同的如果組織無法針對他的劣勢（W）加以修正就會
形成組織的威脅（T）因此主客觀因素是相互變動的甚至內在
的優劣勢因素也會相互變動外在的機會與威脅亦呈現相互變動的
關係其關係如下圖所示
（內部環境）
S（優勢） W（劣勢）
O（機會） T（威脅）
（外在環境）
圖 二 SWOT 互動關係作用圖
資料來源宋吉德（2007）
24
3行動策略的設計
一但了解自己的優勢與弱勢並且也掌握了外在環境的機會與
威脅而且組織所有成員都具有共同努力的目標接下來就是提出
具體的行動策略以實現計畫目標
此外擬定因應策略後必須將 SWOT 表格化以作為研擬機
關組織未來發展策略的參考但此表格並沒有固定的格式（丘昌泰
2000229）
4SWOT 分析的步驟
SWOT 分析程序常與企業策略規劃程序相結合其步驟如下
步驟一進行企業環境描述
步驟二確認影響企業的所有外部因素
步驟三預測與評估未來外部因素之變化
步驟四檢視企業內部之強勢與弱勢
步驟五利用 SWOT 分析架構研擬可行策略
步驟六進行策略選擇
在步驟五利用 SWOT 分析架構將企業之 SWOT 四項因素進行配對
可得到 2times2 項策略型態茲說明如下
（1） 投入資源加強優勢能力爭取機會（SOMaxi-Maxi)策略
25
此種 策略是最佳策略企業內外環境能密切配合企業
能充分利用 優勢資源取得利潤並擴充發展
（2） 投入資源加強優勢能力減低威脅（STMaxi-Mini)策略
此種策略是在企業面對威脅時利用本身的強勢來克服威
脅
（3） 投入資源改善弱勢能力爭取機會（WOMini-Maxi)策略
此種策略是在企業利用外部機會來克服本身的弱勢
（4） 投入資源改善弱勢能力減低威脅（WTMini-Mini)策略
此種策略是企業必須改善弱勢以降低威脅此種策略常是
企業面臨困境時所使用例如必須進行合併或縮減規模
等
圖 三 SWOT 操作步驟流程圖
資料來源Weihrich (1982)林鴻陞（2009）地方政府推動文化產業之研究－以
新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事務管理學系碩士論文頁 21
26
四政策執行
從公共政策理論的發展而言政策執行一直被視為黑箱作業並未受到學術
界與實務界的重視一直到 Pressman 與 Wildavsky（1973）針對奧克蘭計畫進行系
統的研究此後才認真考慮政策執行對公共政策的影響（丘昌泰2004337）
政策方案在經過行政部門的首長或委員會或民意機關核准後即取得合法
地位其後便進入政策執行（policy implementation）的階段政策執行可說是政策
運作過程中最重要的一環政策方案如不能有效的執行與落實則整個方案的理
想將告落空同時值得注意的是政策執行正如同政策運作過程其他階段的性質
一樣乃是持續不斷運作的過程（吳定2003229）
（一）政策執行的定義
目前國內外相關專家學者對「政策執行」之意涵有很許多說法為使「政策
執行」之意涵能更清楚本研究茲將國內外學者專家對「政策執行」之相關論述
列表摘要如下
表 六 國內外學者對政策執行的摘要
時間 研究者 對「政策執行的定義」
1973 Smith
認為政策一旦制定完成政策即可被執行而且
政策結果將與政策制定者所預期的相近（林嘉
琦200239）
27
1975 Van HornVan
Meter
「政策執行」是公私人民或團體為達成前階段政
策所定之目標而採取各項行動這些行動可分為
兩類一是將政府決定轉換成實際運作的努力
一是爲達成政策所預擬的變遷目標所做的持續
性努力（林嘉琦200239）
1984 Jones
為政策執行乃是將政策付諸實施的各項活動其
中以解釋組織和應用三種活動最重要解釋乃
是指政策執行機構或人員將政策內容加以解
釋使其內容可轉換成大眾所能接受和了解的行
動指令或名詞而組織則是指設立執行機關或單
位與擬定具體的執行方法以達成政策的目標應
用是指執行機關提供為達成政策目標所需的例
行性服務設備與給付等應用活動（林嘉琦
200239）
1984 林水波張世賢
政策執行為一種動態的過程在這個過程中負
責執行的機關與人員組合各種必要的要素採取
各項行動扮演管理者的角色進行適當的裁
量建立合理可行的例規培塑目標共識與激勵
士氣應用議商化解衝突冀以成就某特殊政策
的目標（蘇郁惠 200946）
1986 柯三吉
政策執行乃是某項政策法規或方案付諸實施的
各種活動這些政策或法規的目標和內容在政策
系絡因素影響下指導或規範該政策或法規的執
行過程（蘇郁惠 200946）
28
1990 曹俊漢
以 Pressman 和 Wildavsky 的觀點說明政策設計
與執行加以分開是具有破壞作用的當我們對政
策執行的定義加以分析時應密切地將這兩個概
念結合在一起加以觀察以求一個政策過程的完
整性（蘇郁惠 200947）
1999 朱志宏
政策執行係指政策方案在經過合法化程序而取
得合法地位後由主管部們負責擬定施行細則
確定執行專責機關配置必要資源以適當的管
理方法採取必要的對應行動使政策方案順利
付諸實施俾達成預期政策目標之動態過程（蘇
郁惠 200947）
1999 丘昌泰李允傑
政策執行的概念可以從三個角度加以觀察
1 政策執行是科層體制的控制過程政策與執
行是相互獨立上下從屬的關係上階層者
負責設計決策下階層者為負責貫徹政策意
圖的執行者
2 政策執行是上下階層的互動過程上級所訂
定的要求下屬必頇執行的政策標準只是
對於執行者的一種忠告不具任何的規範性
與影響力基層的執行者才足以決定政策目
標是否能夠被實現
3 政策執行的演進觀點承認政策與行動的連
續性政策制訂與政策執行是交互行動相
互議價的過程（蘇郁惠 200947）
29
2003 吳定
政策執行乃是政策方案在經過合法化後擬定施
行細則確定專責機關配置必要資源以適當
的管理方法採取必要的對應行動使政策方案
付諸實施以達成預定目標或目的之所有相關活
動的動態過程
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Jones（1984）柯三吉教授（1986）吳定教授（2003）
對政策執行意涵的說法歸納如下政策執行是為了使政策付諸實施的過程透
過政策制定者政策執行者及政策利害關係者三者之間協調溝通促成其政策
合法化以達成當初政策規劃之預定目標的動態過程
（二）政策執行的研究途徑
政策執行研究的發展可以從三個典範加以說明
1 第一代政策執行研究
第一代政策執行研究為由上而下的研究途徑（top-down approach）又
稱為向前進策略（forward mapping strategy）或理性主義模式（rationalistic
model）強調政策制定與政策執行的分立性政策制定者決定政策目標
政策執行者實行目標兩者形成上令下行的指揮命令關係（丘昌泰
2004）第一代政策執行研究偏重於政策實務層面及個案方面的研案主
要是研究某一個單一的權威性決定（如政策方案或計畫等）如何在某
一個地方或若干地方被執行第一代政策執行研究被批評為缺乏理論
30
性過於個案取向非累積性的研究以及過分悲觀等（吳定2003）
2 第二代政策執行研究
第二代政策執行研究為由下而上的研究途徑（bottom-up approach）
又稱為向後推進策略（backward mapping strategy）或後理性主義模式
（post-rationalistic model）強調政策制定與政策執行功能的互動性政策執
行者與政策制定者共同協商政策目標的達成兩者形成平行互動的合作
關係（丘昌泰2004）第二代政策執行研究偏重於理論分析架構及模式
的建立亦即發展各種分析架構以指導如何對政策執行的複雜現象進行
研究其研究重點包括政策的形式與內容執行機關及其資源執行
人員之才能動機意向及人際關係包括溝通方式等第二代政策執
行研究的主要缺失是每個分析架構都各自提出若干影響政策執行的變
項但是卻無法指出那些變項較其他變項重要也沒有注意到執行機關
間的執行差異以及執行研究的分析架構無法被複製而證實有效等（吳
定2003）
3 第三代政策執行研究
第三代整合型政策執行途徑主要是希望結合前述兩種途徑的優點
而建構統合性的執行架構（丘昌泰2004）第三代政策執行研究的主要
目的在藉著解釋為何政策執行行為會隨著時間空間政策執行機關
之不同而有所差異因而對政策執行行為將具有新的認識進而可以預
測未來可能出現的政策執行行為類型郭謹等人認為第三代政策執行
研究因為必須結合由上而下途徑及由下而上途徑研究所以就必須採多
31
元研究法結合定性與定量的分析模式對政策執行從事「比較性」「縱
貫性」與「系統性」的分析研究而重點應置於驗證各種假設而非建立
假設綜合而言第三代政策執行研究由於採取整合的觀點試圖分別
擷取「向前推進策略」「由後推進策略」「由上而下的政策執行」「由
下而上的政策執行」「第一代政策執行研究」「第二代政策執行研究」
之優點對政策執行作系統性的分析研究故理論上應屬於較佳模式唯
欲成為真正有效的整合模式仍有待更多政策經驗研究與理論的修正及
補充（吳定2003）
另外吳定教授提出第四代政策執行研究的可能取向（吳定2003242）
1 基本觀點政策制定與執行密切結合運作
2 研究重點發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具
3 推理途徑權變採取歸納及演繹的途徑
4 研究工具兼採定性及定量途徑但偏重定性途徑
5 研究偏好平衡研究成功與失敗的政策案例
6 研究趨向重視執行結果但更重視過程
7 研究角度兼顧圍觀的由上而下執行與宏觀的由下而上執行但更偏
重後者
8 政策參與性強調多元參與的民主
9 政策研究的主要參與者政策社群聚興趣者
10 其他運作方式及重點強調採取後實證邏輯論的觀點與方法論
五政策論證
32
論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
33
與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
34
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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6
分析的方式了解整個過程並結合策略管理相關文獻政策分析與文化產業相關
文獻運用政策論證與 SWOT 分析檢視整個活動過程並提出建議
二個案研究法
所謂「個案」也可稱為個別的案例如此就有其特殊之處而個案研究的目
的在於徹底地檢視存在於個案當中許多不同的特性 「特殊性」就是其中之一
因此也可能失去類推適用的作用Andrews（1951）認為個案乃對真實狀況的一
種描述「個案」通常是被用文字書寫的而所描述的狀況會刺激閱讀者的思考
使其認清事實的真相如何問題何在
總而言之「個案」所代表的應是一項事實或一組事件它提供一個問題或
一連串的問題以供研究者思考並嘗試去解決它的一份資料故個案可被視為
是一能引發思考判斷和正確行動的工具本研究以「南瓜產業文化節」為研
究個案並藉以策略管理與政策分析的方式檢視行政部門辦此活動的過程
三深度訪談
（一）訪談方式
深度訪談為面對面的言辭溝通其目的在其中的一方企圖了解他方的想法與
感觸等有一定目的且集中於某特定主題上的對話因此它的內容與歷程均
應經過有意識的安排與控制而此類安排控制的目標便在尋求「深度」訊息和理
解訪談過程視為「言語事件」強調「訪問者」與「受訪者」雙方共同進行意
義建構的過程用受訪者所聽所看所感覺的方式去瞭解受訪者看世界的方式
7
在自然的情境下研究者與被研究者透過雙向溝通的互動過程蒐集有關口語與
非口語的訊息以便深入式的全面理解研究現象(潘淑滿2003）
本研究將採半結構性訪談對實際參與南瓜節的政府官員專家學者以及社
會菁英進行深度訪談
（二）訪談對象
本研究所採用的研究方法為質性的研究方法故無法以量化研究的方式來確
定研究的基礎在訪談對象方面則著重在政策執行面預計訪談的對象有以下五
位在研究進行中如果有其必要將會適當增加人數
表 一 訪談對象表
談訪單位 訪談對象 備註
造橋鄉公所 陳 XX 先生 活動承辦人
造橋鄉公所 王 XX 先生 活動承辦人
造橋鄉農會 黃 XX 先生 協辦單位
造橋鄉農會 林 XX 先生 協辦單位
南瓜園負責人 吳 XX 先生 提供農產品
8
（三）訪談大綱
訪談初稿如下
1 當初舉辦「南瓜節」的構想是如何形成的「南瓜節」從無到目前現
今的規模大約籌備了多久的時間
2 在舉辦歷屆活動的過程中是否有受到過外在的威脅有哪些請問
又是採取何種方式去降低或避免這些威脅造橋南瓜節的開辦以來
是否有不可免的弱勢之處如何去克服這些弱點
3 我們所看到及參與的南瓜節活動內容是由誰策劃的由公部門當
地瓜農或是苗栗觀光發展協會提出的構想其目的為何
4 舉辦「南瓜節」每一年企劃活動的經費概算政府單位及民間社團參
與的意願如何
5 舉辦「南瓜節」期間對於地方周邊觀光勝地的來客率以及收入是否有
顯著的改變
6 發展至今鄉公所和農會或其他機關甚至是民間支援的協辦單位的
互動關係如何在跨單位合作方面是否會有不易統籌的現象
7 您覺得這次「南瓜節」最成功的地方在哪裡
8 是否有計畫輔導瓜農開闢成觀光休閒農園並附設餐廳推廣「南瓜創
意料理」吸引遊客呢
9 「南瓜節」舉辦已經有幾年的時間那您覺得「南瓜節」有哪些地方
需要改進的地方您對未來整體走向有什麼建議與規劃呢
9
四SWOT 分析法
1982 年Weihrich提出SWOT矩陣是SWOT分析方法中獲得策略的方法之一
主要在檢視組織內外部環境策略之產生及利用SWOT分析後採策略配對把握
經營管理上之優勢克服本身弱勢利用外部環境機會避開競爭者威脅以期能為
組織找到最佳之生存利基（丘昌泰2000226）由此可知策略規劃中最重要
的步驟就是先進行SWOT分析後並以此擬定行動策略
本研究將使用 SWOT 分析架構去分析「南瓜節」活動的整體流程地方政府
在推展文化產業與觀光發展在政策行銷方面的優勢及劣勢所處環境的機會及
威脅分析其過程並提出建議運用矩陣圖形說明如下表
表 二 SWOT 矩陣表
Max Max Min Max
發揮優勢 抓住機會 克服劣勢 抓住機會
Max Min Min Min
發展優勢 降低威脅 克服劣勢 降低威脅
機
會︵
O︶
威
脅︵
T︶
劣勢（W）
組織內部分析
採取SO策略 採取WO策略
採取ST策略 採取WT策略
組
織
外
部
分
析
優勢（S）
資料來源修改自 Weihrich（1982）的「SWOT 矩陣表」
10
五政策分析法
唐恩（W Dunn）在 1981 年出版的《公共政策分析簡介》一書裡將政策分
析廣義地界定為「政策分析是一門在論證和公共辯論的系絡下使用多元的研究
方法去創造批判性地評估與溝通政策相關知識的應用性社會科學之學科」
本研究透過政策論證的架構來檢視「南瓜節」的舉辦過程並與 SWOT 分析
相結合來驗證「南瓜節」的政策執行過程
11
伍研究流程
圖 一 研究流程圖
資料來源研究者自行整理
研究動機與背景
研究目的與問題
策略管理
相關文獻
個案訪談與政策論
證分析
研究方法
個案 SWOT 分析
個案介紹
文化產業
相關文獻
政策行銷
相關文獻
結論與建議
文獻探討
12
陸文獻回顧
一文化產業的意涵
（一）文化產業的定義
「廣義的文化產業」是發揮與活化在地歷史文化所形成的產業而「狹義的
文化產業」以操作型定義來看可以說是以社區居民共同承擔經營的以社區原
有的文史技術自然等資源為基礎經過資源的發現活用等提升社區生活
生產生態生命等社區文化的分享體驗與學習的產業所謂的產業文化意指
產業經由付予創意與品管而發展出屬於該特有的文化文化產業則是運用文化特
色如生活文化生態文化生產文化加以發展應用的產業（林燕明20059）
1995 年「文化產業」研討會提出「文化產業」的兩種運作方式也就是「文
化產業化產業文化化」之概念並期待將文化產業納入文化政策後能帶動地區
經濟因此建立文化產業也成為社區總體營造的發展目標雖名為文化產業台
灣社區總體營造下的文化產業跟「文化工業」是完全區隔並對立的概念也就是
將產業的概念納入文化政策但是將文化工業排斥於外文化工業被指涉為「大量
複製的均一化庸俗化流行品味提供大量消費的產品」相反的「文化產業以
地方本身作為思考主體是基於地方特色條件人才和福祉來發展的產業hellip因
此文化產業必然要保護生態和傳統並且期待永續經營（于國華2003）」
根據聯合國科教文組織（UNESCO）對文化產業的定義為「文化產業指按照
工業標準生產再生產儲存以及分配文化產品和文化服務的一系列活動透過
創作以及生產或商品化的過程即使本質是屬於無形的文化內容也都受著作權的
保障其形式可以是貨品或是服務」
13
Hesmondhalgh (2006)1所定義的文化產業為「文化產業的製品都是文本可以
任人加以解讀文本包括歌曲敘事或表演等它主要是為了引起心智反應充
滿豐富的表徵意涵藉此達成溝通的目標例如大部份的車輛都會涉及文化性的
設計但它的目標不是為了指涉某種意義而是為了運輸」根據這個定義
Hesmondhalgh提出了「核心文化產業」一詞內容包括廣告及行銷廣播與電視
產業電影產業網際網路產業音樂產業印刷及電子出版業影視與電腦遊
戲產業另外有一些產業具備了文化產業的部份特徵Hesmondhalgh認為是出於
文化產業界線不明的特例並將它們稱為「周邊」文化產業如劇院視覺藝術
的產銷運動軟體消費性電子文化產業硬體（如音響錄放影機等）流行
時尚有的地方甚至會把旅遊手工藝建築等也納入所以與文化產業相近
的名詞尚包括休閒產業資訊產業娛樂產業媒體產業英國則使用「創意
產業」而我國則以「文化創意產業」併稱
John Fiske（1989）認為文化是一種在生產和接受互動的過程產生的現象是
一系列符號載體文化工業商品是大眾生產的而不是文化工業生產的文化工
業所做的只是為大眾提供了「劇目」和文化資源最終還是大眾的要求產生出
了文化工業商品其對文化定義為「意義在特定社會的產生和流通」「大眾文化
就是日常生活」文化不是超越時代永恆不變的精神而是工業化社會中具有意
義的生產和生活的方法並涵蓋了社會的人生經驗的全部意義
綜上所述本研究參考不同見解及看法對於文化產業之界定文化產業是
活化居民對當地傳統歷史生活習慣並運用當地資源以文化為基礎去傳承並
產生經濟效益的產業活動的一連串之過程
（二）文化產業特質與分類
1 本段參考自國家政策研究基金會﹣什麼是文化創意產業httpwwwnpforgtwpost25867 檢索
日期2011620
14
根據黃世輝（1999）的看法文化產業具有五種特質使能長久永續同時這些
特質也是經營文化產業的基本理念
1 地方產地方用（共享的）地方上所發展出來的產業由地方人自己
先用
2 生活中見智慧（生活的）地方上所發展的產業都是與生活息息相
關的
3 無形勝於有形（人味的）無形的情感流露勝於有形的產業形體
4 誠於中型於外（內發的）讓地區產業內在的光輝自然顯現而成為
有口皆碑的形象
5 雖不太亦不絕（小而美）地方產業不一定要大但卻可以源源不絕
根據楊敏芝（2002）將地方性文化產業依產業性質作為三大分類1地
方傳統文化產業2地方觀光文化產業及3地方文化活動產業等三大類如
下敘述之（林鴻陞200931-32）
1 地方傳統文化產業
地方傳統文化產業具有歷史記憶及固有文化特質能引發共有
的感受價值與記憶並引發對歷史的認同與共通的命運感而全球
化「跨國」的同質化過程與多樣性特殊性的「地域」文化間產生
了衝突與對立
在其工業產業長期受到發達國家資本主義經濟剝削及帝國文化
15
殖民的情況下所發展出的另一種具生存性特殊性抵抗性的文
化策略以其地域特色作為脫離全球化經濟競爭機制的工具
2 地方觀光文化產業
各國基於觀光文化的經濟價值文化策略紛紛走向著重於有價
值的地方遺產的重建（古蹟保存）都市意象重塑（ Urban
Re-imaging）觀光文化產業的發展與「地域」產生強烈的依存關係
它藉由地方空間的資源特色各地在依其地方特色行銷城市開發
其觀光經濟價值另一種觀光文化產業經過促銷包裝推展至各
國設立分部可稱為「促銷式觀光文化產業」（Promotional Tourist
Industry）此種文化產業以集結及複製各國文化並配合各項娛樂休
閒設施包裝成促銷商品成為全世界的連鎖產業使其邁入全球
經濟競爭市場並帶動地方經濟復甦
3 地方文化活動產業
「文化活動產業」則是以文化活動為主體經由政府結合地方
藝文團體的共同推動而達成包含地方民俗文化活動文化慶典活
動（如廟宇慶典活動）社區文化展演活動及地方居民集體創作之文
化活動等等已在近幾年成為地方經濟振興及文化生活素質提升的
主要動力
二文化創意產業的意涵
根據聯合國教育科學及文化組織（United Nations Educational Scientific and
Cultural Organization UNESCO）對於『文化貿易及全球化』的問題與解答
UNESCO 認為創意是人類文化定位的一個重要部分可被不同形式表現一般
16
同意文化產業（cultural industries）適用於「那些以無形文化為本質的內容
經過創造生產與商品化結合的產業」這些內容典型地是被著作權保障著並且
可以採用產品或者服務形式來表現文化產業或可被視為「創意產業」（creative
industries）以經濟術語來說朝陽或者未來取向產業（sunrise or future oriented
industries）或者以科技術語來說內容產業（content industries）UNESCO 認為
文化產業的概念一般包括印刷出版多媒體聽覺與視覺攝影與電影生產
亦等同於工藝與設計對某些國家來說這個概念也包括建築視覺與表演藝術
運動音樂器具的製造廣告與文化觀光
UNESCO 主要將文化創意產業分成文化產品文化服務與智慧財產權三項
文化產品指涉的是書本雜誌多媒體產品軟體唱片電影錄影帶聲光
娛樂工藝與時尚設計文化服務則包括了表演服務 (戲院歌劇院及馬戲團)
出版出版品新聞報紙傳播及建築服務它們也包括視聽服務 (電影分銷電
視收音機節目及家庭錄影帶 生產的所有層面例如複製與影印 電影展覽有線
衛星與廣播設施或電影院的所有權與運作等)圖書館服務檔案博物館與其
他服務
文建會在『挑戰 2008國家發展重點計畫』中所涵蓋的產業範疇將文化創
意產業可定義如下「文化創意產業」（cultural creative industry）係指那些來自於
創意與文化累積透過智慧財產權的生成與運用有潛力創造財富與就業機會
並促進整體生活環境提升的活動（行政院經濟建設委員會2002）
各國對於文化產意之定義各有不同的見解茲將各國對文化創意產業之定義
整理於表三
17
表 三 各國文化創意產業之定義
組織國家 定義
聯合國教科文組織
結合創意生產和商品化等方式運用本質為無形的文化內
涵這些內容基本上受著作權保障形式可以是物質的商
品或非物質的服務這個文化產業也可以視為創意產業
(Creative Industries）或是在經濟領域稱之為朝陽或未來
性產業(Sunrise or Future Oriented Industries）或是在科技
領域稱之為內容產業(Content Industries）
英國紐西蘭 以個人的創造力技藝與才能為基礎透過智慧財產權
的建立與開發創造財富與就業機會
加拿大 藝術與文化活動被界定為文化產業者應包括實質的文化
產品虛擬的文化服務亦包括著作權
芬蘭
使用文化產業結合文化與經濟包括意義內容的生產
傳統與現代的文化藝術結合成功的商業機制大眾閱聽
者與近代電子生產文化的創業精神
香港 源自於個人創意技巧及才華通過知識產權的開發與運
用具創造財富與就業潛力的行業
韓國
文化內容產業包括各類經濟活動如創作生產製造
流通等而其活動內容源自於任何知識資訊及文化相關
之基礎資源
臺灣
源自創意或文化積累透過智慧財產的形成與運用具有
創造財富與就業機會潛力並促進整體生活環境提升的行
業
資料來源文建會「2003 年文化創意產業發展年報」（2004）台北經濟部
18
文化創意產業(Cultural and Creative Industry)簡稱文創產業中文詞彙最早由
行政院於 2002 年 5 月依照〈挑戰 2008國家發展計畫〉內的「發展文化創意產業
計畫」所確定文化創意產業為台灣官方定名各國定義不同有稱為文化產業
創意產業內容產業等目前世界推動國家較出名者約有英國韓國美國
日本芬蘭法國德國義大利澳洲紐西蘭丹麥瑞典荷比瑞三國等
在各國對文化創意產業的定義下不同國家便有不同產業項目的選擇大制
上文化創意產業之類別可區分為三個部份包括文化藝術工藝古董等與「文
化創意產業」同源詞的產業包括電視廣播電影等營利性企業的產業以及
包括軟體互動式休閒軟體等的數位內容的新經濟產業 (Cunningham nd)在這
樣的產業集合成文化創意產業而依據各國對自身的國情與產業定義有其同的類
別茲將各國對文化創意產耊之類別劃分整理於表四
表 四 各國文化創意產業之分類
國家組織 文化創意產業內容
聯合國教科文組織
視覺藝術表演藝術工藝與設計印刷出版電影廣
告建築歌舞劇與音樂的製造多媒體視聽產品文
化觀光運動
英國
藝術及古董市場表演藝術工藝設計時尚設計出版
廣播電視電影及錄影帶廣告建築音樂產業軟體
及電腦服務互動休閒軟體
韓國 漫畫產業電影產業音樂產業電玩產業動畫產業
人物產業
19
紐西蘭
視覺藝術（精緻藝術工藝與古董）設計時尚設計出
版電視與電台電影及錄影帶廣告建築音樂與表
演藝術軟體及電腦服務（包括休閒軟體）
澳洲
娛樂業及劇場設計文學出版雜誌電影電視錄影帶
及廣播圖書館社區文化發展博物館美術館動物園
植物園多媒體
新加坡 媒體產業設計流行音樂出版藝術支援服務
香港
視覺藝術及工藝表演藝術設計時尚設計出版電
視電影廣告建築音樂軟體及電腦服務遊戲軟
體漫畫產業
臺灣
視覺藝術音樂及表演藝術工藝設計產業設計品牌
時尚電視與廣播電影廣告建築設計文化展演設
施數位休閒娛樂創意生活
資料來源文建會「文化創意產業手冊」（2003）藤人傑（2004）
針對文化與創意面進行產業發展政策最早是在 1997 年由英國閣揆布萊爾工
黨內閣所推動的創意產業同一時期遭逢亞洲金融風暴的南韓在總統金大中
主導下也開始從電影與數位等產業開始發展「文化內容產業」並成立文化內容振
興院與通過文化內容振興法類似作法者也包括澳洲紐西蘭歐洲諸國等
以下就各國對於文化產意和文化創意產業之比較整理於表五
20
表 五 文化產業與文化創意產業之比較整理
文化產業 文化創意產業
來源 社區總體營造之文化政策提出 源自英國創意產業與知識經濟
定義
以文化為核心發展成為地方經
濟效益的產業並具地方特色
源自創意或文化積累透過智慧
財產的形成與運用具有創造財
富與就業機會潛力並促進整體
生活環境提升的行業
範圍
古蹟聚落工藝觀光休閒音樂與
表演藝術生活藝術產業文化
視覺藝術音樂表演工藝設計產
業出版電視與廣播電影廣告hellip
等十三類
特性
對立及排斥文化工業小規模與
少量生產
「創意」及「創新」需大量資本
投入因此需大規模市場與消費
才能達到經濟效益
目的
為了社區活化以及生活品質的
提升促成地方營造計畫與重建
計畫最後振興地方
增加文化創意產業就業人口增
加文化創意產業產值提高國民
生活的文化質感建構台灣特色
之文化產業提高創意風格成
為亞洲創意產業之樞紐平台
強調價值 社區認同傳統與在地特色 經濟創意
文化定義
以地方傳統的文化為主將文化
工業排除於外文化產業依賴創
意個別性地方的傳統性特
殊性甚至工匠或藝術家的獨創
性強調產品的生活性與精神價
值內涵
模糊文化邊界將所有具有生產
文化符號意義的產品都納入包
括傳統高級文化文化工業知
識經濟及周邊商品
資料來源 修改自王俐容（2005）
21
三策略管理
一個組織為了達成組織的願景與目標所實行的各項行動必須要有助於組織
的目標實現但如沒有策略組織將會失去方向Nutt 與 Backoff（199255）認
為「策略為組織創造焦點一致性與目的並藉此產生計畫手段模式立場
與觀點等來引導策略行動」（Huges 2003133）在私部門策略的應用更為重要
例如宏碁集團監察人林家和即認為管理是根本策略是方法（林家和2004）在
「哈佛商業評論」中管理大師波特曾提出策略的本質就是「選擇不做那些事情」
就是在競爭的過程中所做的取捨(Porter 1996)所以策略管理不論在公部門或是私
部門其所應用的範圍都相當地的廣泛
簡言之策略管理乃組織運用各種優越的策略與具績效的行動進而達成讓組
織生存的目標甚至更進一步獲得成功這個過程稱為「策略管理」
（一）策略管理的定義
1 Thompson（1995）的定義「策略管理係指規劃執行追蹤與控制
組織策略的過程」
2 JohnsonScholes（1999）的定義「策略管理係指策略分析策略選
擇與策略執行三個核心領域的管理活動」
綜上所述不管將策略管理的意涵做四個或三個階段的功能性活動的界定
策略管理的要義共有（丘昌泰2000216-217Koteen 199726-28）
（1）策略管理的首要階段是策略規劃或策略分析
（2）策略管理重要在於策略選擇
22
（3） 策略管理不可忽視策略的執行與追蹤
（二）SWOT 分析
最早提出這個概念的學者是 Steiner（1979）但他所使用的名稱是 WOTSUP
意義與現今的 SWOT 概念相同所謂「SWOT 分析」主要是用來分析組織內部的
優勢與劣勢以及外部環境的機會與威脅在市場營銷管理中經常使用的功能強大
的分析工作SWOT 分析是 David（1986）所提出的一般策略管理模式分為策略
產生執行評估三個步驟在策略產生的過程中主要從組織內部與外部找
出內部經營所擁有之優勢及劣勢外部環境所面臨之機會及威脅進而研擬出適
當之目標與策略近來SWOT 分析已廣被應用在許多領域上諸如企業總管理
部門或各事業單位各學校機關甚至個人自我的分析方面等等SWOT 是一個很
有效率的工具它的結構雖然簡單但是卻能用來處理非常複雜的事物
1SWOT 的意涵
所謂 SWOT 分析乃是組織對應於環境的改變所作主觀與客觀
條件的自我評估
（1） S（Strength）表示「優勢」mdash是組織目前運用良好之處或是可以
運用的資源
（2） W（Weakness）表示「劣勢」mdash是組織目前有待改進之處或是缺
乏的資源
以上這兩項是屬於組織內部環境的分析也是一種主觀條件的評估
是組織可以改變的環境條件
（3） O（Opportunity）表示「機會」mdash正面的外部資源可促成組織
目標的達成
23
（4） T（Threat）表示「威脅」mdash負面的外部環境因素阻礙組織目
標的達成
以上這兩項是屬於組織外在環境的分析也是一種客觀條件的評估
是組織必須加以因應且管理的環境條件
2SWOT 的互動關係
由於環境的動態這些因素彼此會相互變動例如外在的機會
（O）如能充分掌握並發展自己的特色就可能成為組織的優勢
（S）相同的如果組織無法針對他的劣勢（W）加以修正就會
形成組織的威脅（T）因此主客觀因素是相互變動的甚至內在
的優劣勢因素也會相互變動外在的機會與威脅亦呈現相互變動的
關係其關係如下圖所示
（內部環境）
S（優勢） W（劣勢）
O（機會） T（威脅）
（外在環境）
圖 二 SWOT 互動關係作用圖
資料來源宋吉德（2007）
24
3行動策略的設計
一但了解自己的優勢與弱勢並且也掌握了外在環境的機會與
威脅而且組織所有成員都具有共同努力的目標接下來就是提出
具體的行動策略以實現計畫目標
此外擬定因應策略後必須將 SWOT 表格化以作為研擬機
關組織未來發展策略的參考但此表格並沒有固定的格式（丘昌泰
2000229）
4SWOT 分析的步驟
SWOT 分析程序常與企業策略規劃程序相結合其步驟如下
步驟一進行企業環境描述
步驟二確認影響企業的所有外部因素
步驟三預測與評估未來外部因素之變化
步驟四檢視企業內部之強勢與弱勢
步驟五利用 SWOT 分析架構研擬可行策略
步驟六進行策略選擇
在步驟五利用 SWOT 分析架構將企業之 SWOT 四項因素進行配對
可得到 2times2 項策略型態茲說明如下
（1） 投入資源加強優勢能力爭取機會（SOMaxi-Maxi)策略
25
此種 策略是最佳策略企業內外環境能密切配合企業
能充分利用 優勢資源取得利潤並擴充發展
（2） 投入資源加強優勢能力減低威脅（STMaxi-Mini)策略
此種策略是在企業面對威脅時利用本身的強勢來克服威
脅
（3） 投入資源改善弱勢能力爭取機會（WOMini-Maxi)策略
此種策略是在企業利用外部機會來克服本身的弱勢
（4） 投入資源改善弱勢能力減低威脅（WTMini-Mini)策略
此種策略是企業必須改善弱勢以降低威脅此種策略常是
企業面臨困境時所使用例如必須進行合併或縮減規模
等
圖 三 SWOT 操作步驟流程圖
資料來源Weihrich (1982)林鴻陞（2009）地方政府推動文化產業之研究－以
新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事務管理學系碩士論文頁 21
26
四政策執行
從公共政策理論的發展而言政策執行一直被視為黑箱作業並未受到學術
界與實務界的重視一直到 Pressman 與 Wildavsky（1973）針對奧克蘭計畫進行系
統的研究此後才認真考慮政策執行對公共政策的影響（丘昌泰2004337）
政策方案在經過行政部門的首長或委員會或民意機關核准後即取得合法
地位其後便進入政策執行（policy implementation）的階段政策執行可說是政策
運作過程中最重要的一環政策方案如不能有效的執行與落實則整個方案的理
想將告落空同時值得注意的是政策執行正如同政策運作過程其他階段的性質
一樣乃是持續不斷運作的過程（吳定2003229）
（一）政策執行的定義
目前國內外相關專家學者對「政策執行」之意涵有很許多說法為使「政策
執行」之意涵能更清楚本研究茲將國內外學者專家對「政策執行」之相關論述
列表摘要如下
表 六 國內外學者對政策執行的摘要
時間 研究者 對「政策執行的定義」
1973 Smith
認為政策一旦制定完成政策即可被執行而且
政策結果將與政策制定者所預期的相近（林嘉
琦200239）
27
1975 Van HornVan
Meter
「政策執行」是公私人民或團體為達成前階段政
策所定之目標而採取各項行動這些行動可分為
兩類一是將政府決定轉換成實際運作的努力
一是爲達成政策所預擬的變遷目標所做的持續
性努力（林嘉琦200239）
1984 Jones
為政策執行乃是將政策付諸實施的各項活動其
中以解釋組織和應用三種活動最重要解釋乃
是指政策執行機構或人員將政策內容加以解
釋使其內容可轉換成大眾所能接受和了解的行
動指令或名詞而組織則是指設立執行機關或單
位與擬定具體的執行方法以達成政策的目標應
用是指執行機關提供為達成政策目標所需的例
行性服務設備與給付等應用活動（林嘉琦
200239）
1984 林水波張世賢
政策執行為一種動態的過程在這個過程中負
責執行的機關與人員組合各種必要的要素採取
各項行動扮演管理者的角色進行適當的裁
量建立合理可行的例規培塑目標共識與激勵
士氣應用議商化解衝突冀以成就某特殊政策
的目標（蘇郁惠 200946）
1986 柯三吉
政策執行乃是某項政策法規或方案付諸實施的
各種活動這些政策或法規的目標和內容在政策
系絡因素影響下指導或規範該政策或法規的執
行過程（蘇郁惠 200946）
28
1990 曹俊漢
以 Pressman 和 Wildavsky 的觀點說明政策設計
與執行加以分開是具有破壞作用的當我們對政
策執行的定義加以分析時應密切地將這兩個概
念結合在一起加以觀察以求一個政策過程的完
整性（蘇郁惠 200947）
1999 朱志宏
政策執行係指政策方案在經過合法化程序而取
得合法地位後由主管部們負責擬定施行細則
確定執行專責機關配置必要資源以適當的管
理方法採取必要的對應行動使政策方案順利
付諸實施俾達成預期政策目標之動態過程（蘇
郁惠 200947）
1999 丘昌泰李允傑
政策執行的概念可以從三個角度加以觀察
1 政策執行是科層體制的控制過程政策與執
行是相互獨立上下從屬的關係上階層者
負責設計決策下階層者為負責貫徹政策意
圖的執行者
2 政策執行是上下階層的互動過程上級所訂
定的要求下屬必頇執行的政策標準只是
對於執行者的一種忠告不具任何的規範性
與影響力基層的執行者才足以決定政策目
標是否能夠被實現
3 政策執行的演進觀點承認政策與行動的連
續性政策制訂與政策執行是交互行動相
互議價的過程（蘇郁惠 200947）
29
2003 吳定
政策執行乃是政策方案在經過合法化後擬定施
行細則確定專責機關配置必要資源以適當
的管理方法採取必要的對應行動使政策方案
付諸實施以達成預定目標或目的之所有相關活
動的動態過程
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Jones（1984）柯三吉教授（1986）吳定教授（2003）
對政策執行意涵的說法歸納如下政策執行是為了使政策付諸實施的過程透
過政策制定者政策執行者及政策利害關係者三者之間協調溝通促成其政策
合法化以達成當初政策規劃之預定目標的動態過程
（二）政策執行的研究途徑
政策執行研究的發展可以從三個典範加以說明
1 第一代政策執行研究
第一代政策執行研究為由上而下的研究途徑（top-down approach）又
稱為向前進策略（forward mapping strategy）或理性主義模式（rationalistic
model）強調政策制定與政策執行的分立性政策制定者決定政策目標
政策執行者實行目標兩者形成上令下行的指揮命令關係（丘昌泰
2004）第一代政策執行研究偏重於政策實務層面及個案方面的研案主
要是研究某一個單一的權威性決定（如政策方案或計畫等）如何在某
一個地方或若干地方被執行第一代政策執行研究被批評為缺乏理論
30
性過於個案取向非累積性的研究以及過分悲觀等（吳定2003）
2 第二代政策執行研究
第二代政策執行研究為由下而上的研究途徑（bottom-up approach）
又稱為向後推進策略（backward mapping strategy）或後理性主義模式
（post-rationalistic model）強調政策制定與政策執行功能的互動性政策執
行者與政策制定者共同協商政策目標的達成兩者形成平行互動的合作
關係（丘昌泰2004）第二代政策執行研究偏重於理論分析架構及模式
的建立亦即發展各種分析架構以指導如何對政策執行的複雜現象進行
研究其研究重點包括政策的形式與內容執行機關及其資源執行
人員之才能動機意向及人際關係包括溝通方式等第二代政策執
行研究的主要缺失是每個分析架構都各自提出若干影響政策執行的變
項但是卻無法指出那些變項較其他變項重要也沒有注意到執行機關
間的執行差異以及執行研究的分析架構無法被複製而證實有效等（吳
定2003）
3 第三代政策執行研究
第三代整合型政策執行途徑主要是希望結合前述兩種途徑的優點
而建構統合性的執行架構（丘昌泰2004）第三代政策執行研究的主要
目的在藉著解釋為何政策執行行為會隨著時間空間政策執行機關
之不同而有所差異因而對政策執行行為將具有新的認識進而可以預
測未來可能出現的政策執行行為類型郭謹等人認為第三代政策執行
研究因為必須結合由上而下途徑及由下而上途徑研究所以就必須採多
31
元研究法結合定性與定量的分析模式對政策執行從事「比較性」「縱
貫性」與「系統性」的分析研究而重點應置於驗證各種假設而非建立
假設綜合而言第三代政策執行研究由於採取整合的觀點試圖分別
擷取「向前推進策略」「由後推進策略」「由上而下的政策執行」「由
下而上的政策執行」「第一代政策執行研究」「第二代政策執行研究」
之優點對政策執行作系統性的分析研究故理論上應屬於較佳模式唯
欲成為真正有效的整合模式仍有待更多政策經驗研究與理論的修正及
補充（吳定2003）
另外吳定教授提出第四代政策執行研究的可能取向（吳定2003242）
1 基本觀點政策制定與執行密切結合運作
2 研究重點發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具
3 推理途徑權變採取歸納及演繹的途徑
4 研究工具兼採定性及定量途徑但偏重定性途徑
5 研究偏好平衡研究成功與失敗的政策案例
6 研究趨向重視執行結果但更重視過程
7 研究角度兼顧圍觀的由上而下執行與宏觀的由下而上執行但更偏
重後者
8 政策參與性強調多元參與的民主
9 政策研究的主要參與者政策社群聚興趣者
10 其他運作方式及重點強調採取後實證邏輯論的觀點與方法論
五政策論證
32
論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
33
與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
34
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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7
在自然的情境下研究者與被研究者透過雙向溝通的互動過程蒐集有關口語與
非口語的訊息以便深入式的全面理解研究現象(潘淑滿2003）
本研究將採半結構性訪談對實際參與南瓜節的政府官員專家學者以及社
會菁英進行深度訪談
（二）訪談對象
本研究所採用的研究方法為質性的研究方法故無法以量化研究的方式來確
定研究的基礎在訪談對象方面則著重在政策執行面預計訪談的對象有以下五
位在研究進行中如果有其必要將會適當增加人數
表 一 訪談對象表
談訪單位 訪談對象 備註
造橋鄉公所 陳 XX 先生 活動承辦人
造橋鄉公所 王 XX 先生 活動承辦人
造橋鄉農會 黃 XX 先生 協辦單位
造橋鄉農會 林 XX 先生 協辦單位
南瓜園負責人 吳 XX 先生 提供農產品
8
（三）訪談大綱
訪談初稿如下
1 當初舉辦「南瓜節」的構想是如何形成的「南瓜節」從無到目前現
今的規模大約籌備了多久的時間
2 在舉辦歷屆活動的過程中是否有受到過外在的威脅有哪些請問
又是採取何種方式去降低或避免這些威脅造橋南瓜節的開辦以來
是否有不可免的弱勢之處如何去克服這些弱點
3 我們所看到及參與的南瓜節活動內容是由誰策劃的由公部門當
地瓜農或是苗栗觀光發展協會提出的構想其目的為何
4 舉辦「南瓜節」每一年企劃活動的經費概算政府單位及民間社團參
與的意願如何
5 舉辦「南瓜節」期間對於地方周邊觀光勝地的來客率以及收入是否有
顯著的改變
6 發展至今鄉公所和農會或其他機關甚至是民間支援的協辦單位的
互動關係如何在跨單位合作方面是否會有不易統籌的現象
7 您覺得這次「南瓜節」最成功的地方在哪裡
8 是否有計畫輔導瓜農開闢成觀光休閒農園並附設餐廳推廣「南瓜創
意料理」吸引遊客呢
9 「南瓜節」舉辦已經有幾年的時間那您覺得「南瓜節」有哪些地方
需要改進的地方您對未來整體走向有什麼建議與規劃呢
9
四SWOT 分析法
1982 年Weihrich提出SWOT矩陣是SWOT分析方法中獲得策略的方法之一
主要在檢視組織內外部環境策略之產生及利用SWOT分析後採策略配對把握
經營管理上之優勢克服本身弱勢利用外部環境機會避開競爭者威脅以期能為
組織找到最佳之生存利基（丘昌泰2000226）由此可知策略規劃中最重要
的步驟就是先進行SWOT分析後並以此擬定行動策略
本研究將使用 SWOT 分析架構去分析「南瓜節」活動的整體流程地方政府
在推展文化產業與觀光發展在政策行銷方面的優勢及劣勢所處環境的機會及
威脅分析其過程並提出建議運用矩陣圖形說明如下表
表 二 SWOT 矩陣表
Max Max Min Max
發揮優勢 抓住機會 克服劣勢 抓住機會
Max Min Min Min
發展優勢 降低威脅 克服劣勢 降低威脅
機
會︵
O︶
威
脅︵
T︶
劣勢（W）
組織內部分析
採取SO策略 採取WO策略
採取ST策略 採取WT策略
組
織
外
部
分
析
優勢（S）
資料來源修改自 Weihrich（1982）的「SWOT 矩陣表」
10
五政策分析法
唐恩（W Dunn）在 1981 年出版的《公共政策分析簡介》一書裡將政策分
析廣義地界定為「政策分析是一門在論證和公共辯論的系絡下使用多元的研究
方法去創造批判性地評估與溝通政策相關知識的應用性社會科學之學科」
本研究透過政策論證的架構來檢視「南瓜節」的舉辦過程並與 SWOT 分析
相結合來驗證「南瓜節」的政策執行過程
11
伍研究流程
圖 一 研究流程圖
資料來源研究者自行整理
研究動機與背景
研究目的與問題
策略管理
相關文獻
個案訪談與政策論
證分析
研究方法
個案 SWOT 分析
個案介紹
文化產業
相關文獻
政策行銷
相關文獻
結論與建議
文獻探討
12
陸文獻回顧
一文化產業的意涵
（一）文化產業的定義
「廣義的文化產業」是發揮與活化在地歷史文化所形成的產業而「狹義的
文化產業」以操作型定義來看可以說是以社區居民共同承擔經營的以社區原
有的文史技術自然等資源為基礎經過資源的發現活用等提升社區生活
生產生態生命等社區文化的分享體驗與學習的產業所謂的產業文化意指
產業經由付予創意與品管而發展出屬於該特有的文化文化產業則是運用文化特
色如生活文化生態文化生產文化加以發展應用的產業（林燕明20059）
1995 年「文化產業」研討會提出「文化產業」的兩種運作方式也就是「文
化產業化產業文化化」之概念並期待將文化產業納入文化政策後能帶動地區
經濟因此建立文化產業也成為社區總體營造的發展目標雖名為文化產業台
灣社區總體營造下的文化產業跟「文化工業」是完全區隔並對立的概念也就是
將產業的概念納入文化政策但是將文化工業排斥於外文化工業被指涉為「大量
複製的均一化庸俗化流行品味提供大量消費的產品」相反的「文化產業以
地方本身作為思考主體是基於地方特色條件人才和福祉來發展的產業hellip因
此文化產業必然要保護生態和傳統並且期待永續經營（于國華2003）」
根據聯合國科教文組織（UNESCO）對文化產業的定義為「文化產業指按照
工業標準生產再生產儲存以及分配文化產品和文化服務的一系列活動透過
創作以及生產或商品化的過程即使本質是屬於無形的文化內容也都受著作權的
保障其形式可以是貨品或是服務」
13
Hesmondhalgh (2006)1所定義的文化產業為「文化產業的製品都是文本可以
任人加以解讀文本包括歌曲敘事或表演等它主要是為了引起心智反應充
滿豐富的表徵意涵藉此達成溝通的目標例如大部份的車輛都會涉及文化性的
設計但它的目標不是為了指涉某種意義而是為了運輸」根據這個定義
Hesmondhalgh提出了「核心文化產業」一詞內容包括廣告及行銷廣播與電視
產業電影產業網際網路產業音樂產業印刷及電子出版業影視與電腦遊
戲產業另外有一些產業具備了文化產業的部份特徵Hesmondhalgh認為是出於
文化產業界線不明的特例並將它們稱為「周邊」文化產業如劇院視覺藝術
的產銷運動軟體消費性電子文化產業硬體（如音響錄放影機等）流行
時尚有的地方甚至會把旅遊手工藝建築等也納入所以與文化產業相近
的名詞尚包括休閒產業資訊產業娛樂產業媒體產業英國則使用「創意
產業」而我國則以「文化創意產業」併稱
John Fiske（1989）認為文化是一種在生產和接受互動的過程產生的現象是
一系列符號載體文化工業商品是大眾生產的而不是文化工業生產的文化工
業所做的只是為大眾提供了「劇目」和文化資源最終還是大眾的要求產生出
了文化工業商品其對文化定義為「意義在特定社會的產生和流通」「大眾文化
就是日常生活」文化不是超越時代永恆不變的精神而是工業化社會中具有意
義的生產和生活的方法並涵蓋了社會的人生經驗的全部意義
綜上所述本研究參考不同見解及看法對於文化產業之界定文化產業是
活化居民對當地傳統歷史生活習慣並運用當地資源以文化為基礎去傳承並
產生經濟效益的產業活動的一連串之過程
（二）文化產業特質與分類
1 本段參考自國家政策研究基金會﹣什麼是文化創意產業httpwwwnpforgtwpost25867 檢索
日期2011620
14
根據黃世輝（1999）的看法文化產業具有五種特質使能長久永續同時這些
特質也是經營文化產業的基本理念
1 地方產地方用（共享的）地方上所發展出來的產業由地方人自己
先用
2 生活中見智慧（生活的）地方上所發展的產業都是與生活息息相
關的
3 無形勝於有形（人味的）無形的情感流露勝於有形的產業形體
4 誠於中型於外（內發的）讓地區產業內在的光輝自然顯現而成為
有口皆碑的形象
5 雖不太亦不絕（小而美）地方產業不一定要大但卻可以源源不絕
根據楊敏芝（2002）將地方性文化產業依產業性質作為三大分類1地
方傳統文化產業2地方觀光文化產業及3地方文化活動產業等三大類如
下敘述之（林鴻陞200931-32）
1 地方傳統文化產業
地方傳統文化產業具有歷史記憶及固有文化特質能引發共有
的感受價值與記憶並引發對歷史的認同與共通的命運感而全球
化「跨國」的同質化過程與多樣性特殊性的「地域」文化間產生
了衝突與對立
在其工業產業長期受到發達國家資本主義經濟剝削及帝國文化
15
殖民的情況下所發展出的另一種具生存性特殊性抵抗性的文
化策略以其地域特色作為脫離全球化經濟競爭機制的工具
2 地方觀光文化產業
各國基於觀光文化的經濟價值文化策略紛紛走向著重於有價
值的地方遺產的重建（古蹟保存）都市意象重塑（ Urban
Re-imaging）觀光文化產業的發展與「地域」產生強烈的依存關係
它藉由地方空間的資源特色各地在依其地方特色行銷城市開發
其觀光經濟價值另一種觀光文化產業經過促銷包裝推展至各
國設立分部可稱為「促銷式觀光文化產業」（Promotional Tourist
Industry）此種文化產業以集結及複製各國文化並配合各項娛樂休
閒設施包裝成促銷商品成為全世界的連鎖產業使其邁入全球
經濟競爭市場並帶動地方經濟復甦
3 地方文化活動產業
「文化活動產業」則是以文化活動為主體經由政府結合地方
藝文團體的共同推動而達成包含地方民俗文化活動文化慶典活
動（如廟宇慶典活動）社區文化展演活動及地方居民集體創作之文
化活動等等已在近幾年成為地方經濟振興及文化生活素質提升的
主要動力
二文化創意產業的意涵
根據聯合國教育科學及文化組織（United Nations Educational Scientific and
Cultural Organization UNESCO）對於『文化貿易及全球化』的問題與解答
UNESCO 認為創意是人類文化定位的一個重要部分可被不同形式表現一般
16
同意文化產業（cultural industries）適用於「那些以無形文化為本質的內容
經過創造生產與商品化結合的產業」這些內容典型地是被著作權保障著並且
可以採用產品或者服務形式來表現文化產業或可被視為「創意產業」（creative
industries）以經濟術語來說朝陽或者未來取向產業（sunrise or future oriented
industries）或者以科技術語來說內容產業（content industries）UNESCO 認為
文化產業的概念一般包括印刷出版多媒體聽覺與視覺攝影與電影生產
亦等同於工藝與設計對某些國家來說這個概念也包括建築視覺與表演藝術
運動音樂器具的製造廣告與文化觀光
UNESCO 主要將文化創意產業分成文化產品文化服務與智慧財產權三項
文化產品指涉的是書本雜誌多媒體產品軟體唱片電影錄影帶聲光
娛樂工藝與時尚設計文化服務則包括了表演服務 (戲院歌劇院及馬戲團)
出版出版品新聞報紙傳播及建築服務它們也包括視聽服務 (電影分銷電
視收音機節目及家庭錄影帶 生產的所有層面例如複製與影印 電影展覽有線
衛星與廣播設施或電影院的所有權與運作等)圖書館服務檔案博物館與其
他服務
文建會在『挑戰 2008國家發展重點計畫』中所涵蓋的產業範疇將文化創
意產業可定義如下「文化創意產業」（cultural creative industry）係指那些來自於
創意與文化累積透過智慧財產權的生成與運用有潛力創造財富與就業機會
並促進整體生活環境提升的活動（行政院經濟建設委員會2002）
各國對於文化產意之定義各有不同的見解茲將各國對文化創意產業之定義
整理於表三
17
表 三 各國文化創意產業之定義
組織國家 定義
聯合國教科文組織
結合創意生產和商品化等方式運用本質為無形的文化內
涵這些內容基本上受著作權保障形式可以是物質的商
品或非物質的服務這個文化產業也可以視為創意產業
(Creative Industries）或是在經濟領域稱之為朝陽或未來
性產業(Sunrise or Future Oriented Industries）或是在科技
領域稱之為內容產業(Content Industries）
英國紐西蘭 以個人的創造力技藝與才能為基礎透過智慧財產權
的建立與開發創造財富與就業機會
加拿大 藝術與文化活動被界定為文化產業者應包括實質的文化
產品虛擬的文化服務亦包括著作權
芬蘭
使用文化產業結合文化與經濟包括意義內容的生產
傳統與現代的文化藝術結合成功的商業機制大眾閱聽
者與近代電子生產文化的創業精神
香港 源自於個人創意技巧及才華通過知識產權的開發與運
用具創造財富與就業潛力的行業
韓國
文化內容產業包括各類經濟活動如創作生產製造
流通等而其活動內容源自於任何知識資訊及文化相關
之基礎資源
臺灣
源自創意或文化積累透過智慧財產的形成與運用具有
創造財富與就業機會潛力並促進整體生活環境提升的行
業
資料來源文建會「2003 年文化創意產業發展年報」（2004）台北經濟部
18
文化創意產業(Cultural and Creative Industry)簡稱文創產業中文詞彙最早由
行政院於 2002 年 5 月依照〈挑戰 2008國家發展計畫〉內的「發展文化創意產業
計畫」所確定文化創意產業為台灣官方定名各國定義不同有稱為文化產業
創意產業內容產業等目前世界推動國家較出名者約有英國韓國美國
日本芬蘭法國德國義大利澳洲紐西蘭丹麥瑞典荷比瑞三國等
在各國對文化創意產業的定義下不同國家便有不同產業項目的選擇大制
上文化創意產業之類別可區分為三個部份包括文化藝術工藝古董等與「文
化創意產業」同源詞的產業包括電視廣播電影等營利性企業的產業以及
包括軟體互動式休閒軟體等的數位內容的新經濟產業 (Cunningham nd)在這
樣的產業集合成文化創意產業而依據各國對自身的國情與產業定義有其同的類
別茲將各國對文化創意產耊之類別劃分整理於表四
表 四 各國文化創意產業之分類
國家組織 文化創意產業內容
聯合國教科文組織
視覺藝術表演藝術工藝與設計印刷出版電影廣
告建築歌舞劇與音樂的製造多媒體視聽產品文
化觀光運動
英國
藝術及古董市場表演藝術工藝設計時尚設計出版
廣播電視電影及錄影帶廣告建築音樂產業軟體
及電腦服務互動休閒軟體
韓國 漫畫產業電影產業音樂產業電玩產業動畫產業
人物產業
19
紐西蘭
視覺藝術（精緻藝術工藝與古董）設計時尚設計出
版電視與電台電影及錄影帶廣告建築音樂與表
演藝術軟體及電腦服務（包括休閒軟體）
澳洲
娛樂業及劇場設計文學出版雜誌電影電視錄影帶
及廣播圖書館社區文化發展博物館美術館動物園
植物園多媒體
新加坡 媒體產業設計流行音樂出版藝術支援服務
香港
視覺藝術及工藝表演藝術設計時尚設計出版電
視電影廣告建築音樂軟體及電腦服務遊戲軟
體漫畫產業
臺灣
視覺藝術音樂及表演藝術工藝設計產業設計品牌
時尚電視與廣播電影廣告建築設計文化展演設
施數位休閒娛樂創意生活
資料來源文建會「文化創意產業手冊」（2003）藤人傑（2004）
針對文化與創意面進行產業發展政策最早是在 1997 年由英國閣揆布萊爾工
黨內閣所推動的創意產業同一時期遭逢亞洲金融風暴的南韓在總統金大中
主導下也開始從電影與數位等產業開始發展「文化內容產業」並成立文化內容振
興院與通過文化內容振興法類似作法者也包括澳洲紐西蘭歐洲諸國等
以下就各國對於文化產意和文化創意產業之比較整理於表五
20
表 五 文化產業與文化創意產業之比較整理
文化產業 文化創意產業
來源 社區總體營造之文化政策提出 源自英國創意產業與知識經濟
定義
以文化為核心發展成為地方經
濟效益的產業並具地方特色
源自創意或文化積累透過智慧
財產的形成與運用具有創造財
富與就業機會潛力並促進整體
生活環境提升的行業
範圍
古蹟聚落工藝觀光休閒音樂與
表演藝術生活藝術產業文化
視覺藝術音樂表演工藝設計產
業出版電視與廣播電影廣告hellip
等十三類
特性
對立及排斥文化工業小規模與
少量生產
「創意」及「創新」需大量資本
投入因此需大規模市場與消費
才能達到經濟效益
目的
為了社區活化以及生活品質的
提升促成地方營造計畫與重建
計畫最後振興地方
增加文化創意產業就業人口增
加文化創意產業產值提高國民
生活的文化質感建構台灣特色
之文化產業提高創意風格成
為亞洲創意產業之樞紐平台
強調價值 社區認同傳統與在地特色 經濟創意
文化定義
以地方傳統的文化為主將文化
工業排除於外文化產業依賴創
意個別性地方的傳統性特
殊性甚至工匠或藝術家的獨創
性強調產品的生活性與精神價
值內涵
模糊文化邊界將所有具有生產
文化符號意義的產品都納入包
括傳統高級文化文化工業知
識經濟及周邊商品
資料來源 修改自王俐容（2005）
21
三策略管理
一個組織為了達成組織的願景與目標所實行的各項行動必須要有助於組織
的目標實現但如沒有策略組織將會失去方向Nutt 與 Backoff（199255）認
為「策略為組織創造焦點一致性與目的並藉此產生計畫手段模式立場
與觀點等來引導策略行動」（Huges 2003133）在私部門策略的應用更為重要
例如宏碁集團監察人林家和即認為管理是根本策略是方法（林家和2004）在
「哈佛商業評論」中管理大師波特曾提出策略的本質就是「選擇不做那些事情」
就是在競爭的過程中所做的取捨(Porter 1996)所以策略管理不論在公部門或是私
部門其所應用的範圍都相當地的廣泛
簡言之策略管理乃組織運用各種優越的策略與具績效的行動進而達成讓組
織生存的目標甚至更進一步獲得成功這個過程稱為「策略管理」
（一）策略管理的定義
1 Thompson（1995）的定義「策略管理係指規劃執行追蹤與控制
組織策略的過程」
2 JohnsonScholes（1999）的定義「策略管理係指策略分析策略選
擇與策略執行三個核心領域的管理活動」
綜上所述不管將策略管理的意涵做四個或三個階段的功能性活動的界定
策略管理的要義共有（丘昌泰2000216-217Koteen 199726-28）
（1）策略管理的首要階段是策略規劃或策略分析
（2）策略管理重要在於策略選擇
22
（3） 策略管理不可忽視策略的執行與追蹤
（二）SWOT 分析
最早提出這個概念的學者是 Steiner（1979）但他所使用的名稱是 WOTSUP
意義與現今的 SWOT 概念相同所謂「SWOT 分析」主要是用來分析組織內部的
優勢與劣勢以及外部環境的機會與威脅在市場營銷管理中經常使用的功能強大
的分析工作SWOT 分析是 David（1986）所提出的一般策略管理模式分為策略
產生執行評估三個步驟在策略產生的過程中主要從組織內部與外部找
出內部經營所擁有之優勢及劣勢外部環境所面臨之機會及威脅進而研擬出適
當之目標與策略近來SWOT 分析已廣被應用在許多領域上諸如企業總管理
部門或各事業單位各學校機關甚至個人自我的分析方面等等SWOT 是一個很
有效率的工具它的結構雖然簡單但是卻能用來處理非常複雜的事物
1SWOT 的意涵
所謂 SWOT 分析乃是組織對應於環境的改變所作主觀與客觀
條件的自我評估
（1） S（Strength）表示「優勢」mdash是組織目前運用良好之處或是可以
運用的資源
（2） W（Weakness）表示「劣勢」mdash是組織目前有待改進之處或是缺
乏的資源
以上這兩項是屬於組織內部環境的分析也是一種主觀條件的評估
是組織可以改變的環境條件
（3） O（Opportunity）表示「機會」mdash正面的外部資源可促成組織
目標的達成
23
（4） T（Threat）表示「威脅」mdash負面的外部環境因素阻礙組織目
標的達成
以上這兩項是屬於組織外在環境的分析也是一種客觀條件的評估
是組織必須加以因應且管理的環境條件
2SWOT 的互動關係
由於環境的動態這些因素彼此會相互變動例如外在的機會
（O）如能充分掌握並發展自己的特色就可能成為組織的優勢
（S）相同的如果組織無法針對他的劣勢（W）加以修正就會
形成組織的威脅（T）因此主客觀因素是相互變動的甚至內在
的優劣勢因素也會相互變動外在的機會與威脅亦呈現相互變動的
關係其關係如下圖所示
（內部環境）
S（優勢） W（劣勢）
O（機會） T（威脅）
（外在環境）
圖 二 SWOT 互動關係作用圖
資料來源宋吉德（2007）
24
3行動策略的設計
一但了解自己的優勢與弱勢並且也掌握了外在環境的機會與
威脅而且組織所有成員都具有共同努力的目標接下來就是提出
具體的行動策略以實現計畫目標
此外擬定因應策略後必須將 SWOT 表格化以作為研擬機
關組織未來發展策略的參考但此表格並沒有固定的格式（丘昌泰
2000229）
4SWOT 分析的步驟
SWOT 分析程序常與企業策略規劃程序相結合其步驟如下
步驟一進行企業環境描述
步驟二確認影響企業的所有外部因素
步驟三預測與評估未來外部因素之變化
步驟四檢視企業內部之強勢與弱勢
步驟五利用 SWOT 分析架構研擬可行策略
步驟六進行策略選擇
在步驟五利用 SWOT 分析架構將企業之 SWOT 四項因素進行配對
可得到 2times2 項策略型態茲說明如下
（1） 投入資源加強優勢能力爭取機會（SOMaxi-Maxi)策略
25
此種 策略是最佳策略企業內外環境能密切配合企業
能充分利用 優勢資源取得利潤並擴充發展
（2） 投入資源加強優勢能力減低威脅（STMaxi-Mini)策略
此種策略是在企業面對威脅時利用本身的強勢來克服威
脅
（3） 投入資源改善弱勢能力爭取機會（WOMini-Maxi)策略
此種策略是在企業利用外部機會來克服本身的弱勢
（4） 投入資源改善弱勢能力減低威脅（WTMini-Mini)策略
此種策略是企業必須改善弱勢以降低威脅此種策略常是
企業面臨困境時所使用例如必須進行合併或縮減規模
等
圖 三 SWOT 操作步驟流程圖
資料來源Weihrich (1982)林鴻陞（2009）地方政府推動文化產業之研究－以
新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事務管理學系碩士論文頁 21
26
四政策執行
從公共政策理論的發展而言政策執行一直被視為黑箱作業並未受到學術
界與實務界的重視一直到 Pressman 與 Wildavsky（1973）針對奧克蘭計畫進行系
統的研究此後才認真考慮政策執行對公共政策的影響（丘昌泰2004337）
政策方案在經過行政部門的首長或委員會或民意機關核准後即取得合法
地位其後便進入政策執行（policy implementation）的階段政策執行可說是政策
運作過程中最重要的一環政策方案如不能有效的執行與落實則整個方案的理
想將告落空同時值得注意的是政策執行正如同政策運作過程其他階段的性質
一樣乃是持續不斷運作的過程（吳定2003229）
（一）政策執行的定義
目前國內外相關專家學者對「政策執行」之意涵有很許多說法為使「政策
執行」之意涵能更清楚本研究茲將國內外學者專家對「政策執行」之相關論述
列表摘要如下
表 六 國內外學者對政策執行的摘要
時間 研究者 對「政策執行的定義」
1973 Smith
認為政策一旦制定完成政策即可被執行而且
政策結果將與政策制定者所預期的相近（林嘉
琦200239）
27
1975 Van HornVan
Meter
「政策執行」是公私人民或團體為達成前階段政
策所定之目標而採取各項行動這些行動可分為
兩類一是將政府決定轉換成實際運作的努力
一是爲達成政策所預擬的變遷目標所做的持續
性努力（林嘉琦200239）
1984 Jones
為政策執行乃是將政策付諸實施的各項活動其
中以解釋組織和應用三種活動最重要解釋乃
是指政策執行機構或人員將政策內容加以解
釋使其內容可轉換成大眾所能接受和了解的行
動指令或名詞而組織則是指設立執行機關或單
位與擬定具體的執行方法以達成政策的目標應
用是指執行機關提供為達成政策目標所需的例
行性服務設備與給付等應用活動（林嘉琦
200239）
1984 林水波張世賢
政策執行為一種動態的過程在這個過程中負
責執行的機關與人員組合各種必要的要素採取
各項行動扮演管理者的角色進行適當的裁
量建立合理可行的例規培塑目標共識與激勵
士氣應用議商化解衝突冀以成就某特殊政策
的目標（蘇郁惠 200946）
1986 柯三吉
政策執行乃是某項政策法規或方案付諸實施的
各種活動這些政策或法規的目標和內容在政策
系絡因素影響下指導或規範該政策或法規的執
行過程（蘇郁惠 200946）
28
1990 曹俊漢
以 Pressman 和 Wildavsky 的觀點說明政策設計
與執行加以分開是具有破壞作用的當我們對政
策執行的定義加以分析時應密切地將這兩個概
念結合在一起加以觀察以求一個政策過程的完
整性（蘇郁惠 200947）
1999 朱志宏
政策執行係指政策方案在經過合法化程序而取
得合法地位後由主管部們負責擬定施行細則
確定執行專責機關配置必要資源以適當的管
理方法採取必要的對應行動使政策方案順利
付諸實施俾達成預期政策目標之動態過程（蘇
郁惠 200947）
1999 丘昌泰李允傑
政策執行的概念可以從三個角度加以觀察
1 政策執行是科層體制的控制過程政策與執
行是相互獨立上下從屬的關係上階層者
負責設計決策下階層者為負責貫徹政策意
圖的執行者
2 政策執行是上下階層的互動過程上級所訂
定的要求下屬必頇執行的政策標準只是
對於執行者的一種忠告不具任何的規範性
與影響力基層的執行者才足以決定政策目
標是否能夠被實現
3 政策執行的演進觀點承認政策與行動的連
續性政策制訂與政策執行是交互行動相
互議價的過程（蘇郁惠 200947）
29
2003 吳定
政策執行乃是政策方案在經過合法化後擬定施
行細則確定專責機關配置必要資源以適當
的管理方法採取必要的對應行動使政策方案
付諸實施以達成預定目標或目的之所有相關活
動的動態過程
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Jones（1984）柯三吉教授（1986）吳定教授（2003）
對政策執行意涵的說法歸納如下政策執行是為了使政策付諸實施的過程透
過政策制定者政策執行者及政策利害關係者三者之間協調溝通促成其政策
合法化以達成當初政策規劃之預定目標的動態過程
（二）政策執行的研究途徑
政策執行研究的發展可以從三個典範加以說明
1 第一代政策執行研究
第一代政策執行研究為由上而下的研究途徑（top-down approach）又
稱為向前進策略（forward mapping strategy）或理性主義模式（rationalistic
model）強調政策制定與政策執行的分立性政策制定者決定政策目標
政策執行者實行目標兩者形成上令下行的指揮命令關係（丘昌泰
2004）第一代政策執行研究偏重於政策實務層面及個案方面的研案主
要是研究某一個單一的權威性決定（如政策方案或計畫等）如何在某
一個地方或若干地方被執行第一代政策執行研究被批評為缺乏理論
30
性過於個案取向非累積性的研究以及過分悲觀等（吳定2003）
2 第二代政策執行研究
第二代政策執行研究為由下而上的研究途徑（bottom-up approach）
又稱為向後推進策略（backward mapping strategy）或後理性主義模式
（post-rationalistic model）強調政策制定與政策執行功能的互動性政策執
行者與政策制定者共同協商政策目標的達成兩者形成平行互動的合作
關係（丘昌泰2004）第二代政策執行研究偏重於理論分析架構及模式
的建立亦即發展各種分析架構以指導如何對政策執行的複雜現象進行
研究其研究重點包括政策的形式與內容執行機關及其資源執行
人員之才能動機意向及人際關係包括溝通方式等第二代政策執
行研究的主要缺失是每個分析架構都各自提出若干影響政策執行的變
項但是卻無法指出那些變項較其他變項重要也沒有注意到執行機關
間的執行差異以及執行研究的分析架構無法被複製而證實有效等（吳
定2003）
3 第三代政策執行研究
第三代整合型政策執行途徑主要是希望結合前述兩種途徑的優點
而建構統合性的執行架構（丘昌泰2004）第三代政策執行研究的主要
目的在藉著解釋為何政策執行行為會隨著時間空間政策執行機關
之不同而有所差異因而對政策執行行為將具有新的認識進而可以預
測未來可能出現的政策執行行為類型郭謹等人認為第三代政策執行
研究因為必須結合由上而下途徑及由下而上途徑研究所以就必須採多
31
元研究法結合定性與定量的分析模式對政策執行從事「比較性」「縱
貫性」與「系統性」的分析研究而重點應置於驗證各種假設而非建立
假設綜合而言第三代政策執行研究由於採取整合的觀點試圖分別
擷取「向前推進策略」「由後推進策略」「由上而下的政策執行」「由
下而上的政策執行」「第一代政策執行研究」「第二代政策執行研究」
之優點對政策執行作系統性的分析研究故理論上應屬於較佳模式唯
欲成為真正有效的整合模式仍有待更多政策經驗研究與理論的修正及
補充（吳定2003）
另外吳定教授提出第四代政策執行研究的可能取向（吳定2003242）
1 基本觀點政策制定與執行密切結合運作
2 研究重點發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具
3 推理途徑權變採取歸納及演繹的途徑
4 研究工具兼採定性及定量途徑但偏重定性途徑
5 研究偏好平衡研究成功與失敗的政策案例
6 研究趨向重視執行結果但更重視過程
7 研究角度兼顧圍觀的由上而下執行與宏觀的由下而上執行但更偏
重後者
8 政策參與性強調多元參與的民主
9 政策研究的主要參與者政策社群聚興趣者
10 其他運作方式及重點強調採取後實證邏輯論的觀點與方法論
五政策論證
32
論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
33
與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
34
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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2011 開放陸生來臺就學之研究 以政策論證為基礎台北市立教育大學教育
行政與評鑑研究所碩士論文p20-21
8
（三）訪談大綱
訪談初稿如下
1 當初舉辦「南瓜節」的構想是如何形成的「南瓜節」從無到目前現
今的規模大約籌備了多久的時間
2 在舉辦歷屆活動的過程中是否有受到過外在的威脅有哪些請問
又是採取何種方式去降低或避免這些威脅造橋南瓜節的開辦以來
是否有不可免的弱勢之處如何去克服這些弱點
3 我們所看到及參與的南瓜節活動內容是由誰策劃的由公部門當
地瓜農或是苗栗觀光發展協會提出的構想其目的為何
4 舉辦「南瓜節」每一年企劃活動的經費概算政府單位及民間社團參
與的意願如何
5 舉辦「南瓜節」期間對於地方周邊觀光勝地的來客率以及收入是否有
顯著的改變
6 發展至今鄉公所和農會或其他機關甚至是民間支援的協辦單位的
互動關係如何在跨單位合作方面是否會有不易統籌的現象
7 您覺得這次「南瓜節」最成功的地方在哪裡
8 是否有計畫輔導瓜農開闢成觀光休閒農園並附設餐廳推廣「南瓜創
意料理」吸引遊客呢
9 「南瓜節」舉辦已經有幾年的時間那您覺得「南瓜節」有哪些地方
需要改進的地方您對未來整體走向有什麼建議與規劃呢
9
四SWOT 分析法
1982 年Weihrich提出SWOT矩陣是SWOT分析方法中獲得策略的方法之一
主要在檢視組織內外部環境策略之產生及利用SWOT分析後採策略配對把握
經營管理上之優勢克服本身弱勢利用外部環境機會避開競爭者威脅以期能為
組織找到最佳之生存利基（丘昌泰2000226）由此可知策略規劃中最重要
的步驟就是先進行SWOT分析後並以此擬定行動策略
本研究將使用 SWOT 分析架構去分析「南瓜節」活動的整體流程地方政府
在推展文化產業與觀光發展在政策行銷方面的優勢及劣勢所處環境的機會及
威脅分析其過程並提出建議運用矩陣圖形說明如下表
表 二 SWOT 矩陣表
Max Max Min Max
發揮優勢 抓住機會 克服劣勢 抓住機會
Max Min Min Min
發展優勢 降低威脅 克服劣勢 降低威脅
機
會︵
O︶
威
脅︵
T︶
劣勢（W）
組織內部分析
採取SO策略 採取WO策略
採取ST策略 採取WT策略
組
織
外
部
分
析
優勢（S）
資料來源修改自 Weihrich（1982）的「SWOT 矩陣表」
10
五政策分析法
唐恩（W Dunn）在 1981 年出版的《公共政策分析簡介》一書裡將政策分
析廣義地界定為「政策分析是一門在論證和公共辯論的系絡下使用多元的研究
方法去創造批判性地評估與溝通政策相關知識的應用性社會科學之學科」
本研究透過政策論證的架構來檢視「南瓜節」的舉辦過程並與 SWOT 分析
相結合來驗證「南瓜節」的政策執行過程
11
伍研究流程
圖 一 研究流程圖
資料來源研究者自行整理
研究動機與背景
研究目的與問題
策略管理
相關文獻
個案訪談與政策論
證分析
研究方法
個案 SWOT 分析
個案介紹
文化產業
相關文獻
政策行銷
相關文獻
結論與建議
文獻探討
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陸文獻回顧
一文化產業的意涵
（一）文化產業的定義
「廣義的文化產業」是發揮與活化在地歷史文化所形成的產業而「狹義的
文化產業」以操作型定義來看可以說是以社區居民共同承擔經營的以社區原
有的文史技術自然等資源為基礎經過資源的發現活用等提升社區生活
生產生態生命等社區文化的分享體驗與學習的產業所謂的產業文化意指
產業經由付予創意與品管而發展出屬於該特有的文化文化產業則是運用文化特
色如生活文化生態文化生產文化加以發展應用的產業（林燕明20059）
1995 年「文化產業」研討會提出「文化產業」的兩種運作方式也就是「文
化產業化產業文化化」之概念並期待將文化產業納入文化政策後能帶動地區
經濟因此建立文化產業也成為社區總體營造的發展目標雖名為文化產業台
灣社區總體營造下的文化產業跟「文化工業」是完全區隔並對立的概念也就是
將產業的概念納入文化政策但是將文化工業排斥於外文化工業被指涉為「大量
複製的均一化庸俗化流行品味提供大量消費的產品」相反的「文化產業以
地方本身作為思考主體是基於地方特色條件人才和福祉來發展的產業hellip因
此文化產業必然要保護生態和傳統並且期待永續經營（于國華2003）」
根據聯合國科教文組織（UNESCO）對文化產業的定義為「文化產業指按照
工業標準生產再生產儲存以及分配文化產品和文化服務的一系列活動透過
創作以及生產或商品化的過程即使本質是屬於無形的文化內容也都受著作權的
保障其形式可以是貨品或是服務」
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Hesmondhalgh (2006)1所定義的文化產業為「文化產業的製品都是文本可以
任人加以解讀文本包括歌曲敘事或表演等它主要是為了引起心智反應充
滿豐富的表徵意涵藉此達成溝通的目標例如大部份的車輛都會涉及文化性的
設計但它的目標不是為了指涉某種意義而是為了運輸」根據這個定義
Hesmondhalgh提出了「核心文化產業」一詞內容包括廣告及行銷廣播與電視
產業電影產業網際網路產業音樂產業印刷及電子出版業影視與電腦遊
戲產業另外有一些產業具備了文化產業的部份特徵Hesmondhalgh認為是出於
文化產業界線不明的特例並將它們稱為「周邊」文化產業如劇院視覺藝術
的產銷運動軟體消費性電子文化產業硬體（如音響錄放影機等）流行
時尚有的地方甚至會把旅遊手工藝建築等也納入所以與文化產業相近
的名詞尚包括休閒產業資訊產業娛樂產業媒體產業英國則使用「創意
產業」而我國則以「文化創意產業」併稱
John Fiske（1989）認為文化是一種在生產和接受互動的過程產生的現象是
一系列符號載體文化工業商品是大眾生產的而不是文化工業生產的文化工
業所做的只是為大眾提供了「劇目」和文化資源最終還是大眾的要求產生出
了文化工業商品其對文化定義為「意義在特定社會的產生和流通」「大眾文化
就是日常生活」文化不是超越時代永恆不變的精神而是工業化社會中具有意
義的生產和生活的方法並涵蓋了社會的人生經驗的全部意義
綜上所述本研究參考不同見解及看法對於文化產業之界定文化產業是
活化居民對當地傳統歷史生活習慣並運用當地資源以文化為基礎去傳承並
產生經濟效益的產業活動的一連串之過程
（二）文化產業特質與分類
1 本段參考自國家政策研究基金會﹣什麼是文化創意產業httpwwwnpforgtwpost25867 檢索
日期2011620
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根據黃世輝（1999）的看法文化產業具有五種特質使能長久永續同時這些
特質也是經營文化產業的基本理念
1 地方產地方用（共享的）地方上所發展出來的產業由地方人自己
先用
2 生活中見智慧（生活的）地方上所發展的產業都是與生活息息相
關的
3 無形勝於有形（人味的）無形的情感流露勝於有形的產業形體
4 誠於中型於外（內發的）讓地區產業內在的光輝自然顯現而成為
有口皆碑的形象
5 雖不太亦不絕（小而美）地方產業不一定要大但卻可以源源不絕
根據楊敏芝（2002）將地方性文化產業依產業性質作為三大分類1地
方傳統文化產業2地方觀光文化產業及3地方文化活動產業等三大類如
下敘述之（林鴻陞200931-32）
1 地方傳統文化產業
地方傳統文化產業具有歷史記憶及固有文化特質能引發共有
的感受價值與記憶並引發對歷史的認同與共通的命運感而全球
化「跨國」的同質化過程與多樣性特殊性的「地域」文化間產生
了衝突與對立
在其工業產業長期受到發達國家資本主義經濟剝削及帝國文化
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殖民的情況下所發展出的另一種具生存性特殊性抵抗性的文
化策略以其地域特色作為脫離全球化經濟競爭機制的工具
2 地方觀光文化產業
各國基於觀光文化的經濟價值文化策略紛紛走向著重於有價
值的地方遺產的重建（古蹟保存）都市意象重塑（ Urban
Re-imaging）觀光文化產業的發展與「地域」產生強烈的依存關係
它藉由地方空間的資源特色各地在依其地方特色行銷城市開發
其觀光經濟價值另一種觀光文化產業經過促銷包裝推展至各
國設立分部可稱為「促銷式觀光文化產業」（Promotional Tourist
Industry）此種文化產業以集結及複製各國文化並配合各項娛樂休
閒設施包裝成促銷商品成為全世界的連鎖產業使其邁入全球
經濟競爭市場並帶動地方經濟復甦
3 地方文化活動產業
「文化活動產業」則是以文化活動為主體經由政府結合地方
藝文團體的共同推動而達成包含地方民俗文化活動文化慶典活
動（如廟宇慶典活動）社區文化展演活動及地方居民集體創作之文
化活動等等已在近幾年成為地方經濟振興及文化生活素質提升的
主要動力
二文化創意產業的意涵
根據聯合國教育科學及文化組織（United Nations Educational Scientific and
Cultural Organization UNESCO）對於『文化貿易及全球化』的問題與解答
UNESCO 認為創意是人類文化定位的一個重要部分可被不同形式表現一般
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同意文化產業（cultural industries）適用於「那些以無形文化為本質的內容
經過創造生產與商品化結合的產業」這些內容典型地是被著作權保障著並且
可以採用產品或者服務形式來表現文化產業或可被視為「創意產業」（creative
industries）以經濟術語來說朝陽或者未來取向產業（sunrise or future oriented
industries）或者以科技術語來說內容產業（content industries）UNESCO 認為
文化產業的概念一般包括印刷出版多媒體聽覺與視覺攝影與電影生產
亦等同於工藝與設計對某些國家來說這個概念也包括建築視覺與表演藝術
運動音樂器具的製造廣告與文化觀光
UNESCO 主要將文化創意產業分成文化產品文化服務與智慧財產權三項
文化產品指涉的是書本雜誌多媒體產品軟體唱片電影錄影帶聲光
娛樂工藝與時尚設計文化服務則包括了表演服務 (戲院歌劇院及馬戲團)
出版出版品新聞報紙傳播及建築服務它們也包括視聽服務 (電影分銷電
視收音機節目及家庭錄影帶 生產的所有層面例如複製與影印 電影展覽有線
衛星與廣播設施或電影院的所有權與運作等)圖書館服務檔案博物館與其
他服務
文建會在『挑戰 2008國家發展重點計畫』中所涵蓋的產業範疇將文化創
意產業可定義如下「文化創意產業」（cultural creative industry）係指那些來自於
創意與文化累積透過智慧財產權的生成與運用有潛力創造財富與就業機會
並促進整體生活環境提升的活動（行政院經濟建設委員會2002）
各國對於文化產意之定義各有不同的見解茲將各國對文化創意產業之定義
整理於表三
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表 三 各國文化創意產業之定義
組織國家 定義
聯合國教科文組織
結合創意生產和商品化等方式運用本質為無形的文化內
涵這些內容基本上受著作權保障形式可以是物質的商
品或非物質的服務這個文化產業也可以視為創意產業
(Creative Industries）或是在經濟領域稱之為朝陽或未來
性產業(Sunrise or Future Oriented Industries）或是在科技
領域稱之為內容產業(Content Industries）
英國紐西蘭 以個人的創造力技藝與才能為基礎透過智慧財產權
的建立與開發創造財富與就業機會
加拿大 藝術與文化活動被界定為文化產業者應包括實質的文化
產品虛擬的文化服務亦包括著作權
芬蘭
使用文化產業結合文化與經濟包括意義內容的生產
傳統與現代的文化藝術結合成功的商業機制大眾閱聽
者與近代電子生產文化的創業精神
香港 源自於個人創意技巧及才華通過知識產權的開發與運
用具創造財富與就業潛力的行業
韓國
文化內容產業包括各類經濟活動如創作生產製造
流通等而其活動內容源自於任何知識資訊及文化相關
之基礎資源
臺灣
源自創意或文化積累透過智慧財產的形成與運用具有
創造財富與就業機會潛力並促進整體生活環境提升的行
業
資料來源文建會「2003 年文化創意產業發展年報」（2004）台北經濟部
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文化創意產業(Cultural and Creative Industry)簡稱文創產業中文詞彙最早由
行政院於 2002 年 5 月依照〈挑戰 2008國家發展計畫〉內的「發展文化創意產業
計畫」所確定文化創意產業為台灣官方定名各國定義不同有稱為文化產業
創意產業內容產業等目前世界推動國家較出名者約有英國韓國美國
日本芬蘭法國德國義大利澳洲紐西蘭丹麥瑞典荷比瑞三國等
在各國對文化創意產業的定義下不同國家便有不同產業項目的選擇大制
上文化創意產業之類別可區分為三個部份包括文化藝術工藝古董等與「文
化創意產業」同源詞的產業包括電視廣播電影等營利性企業的產業以及
包括軟體互動式休閒軟體等的數位內容的新經濟產業 (Cunningham nd)在這
樣的產業集合成文化創意產業而依據各國對自身的國情與產業定義有其同的類
別茲將各國對文化創意產耊之類別劃分整理於表四
表 四 各國文化創意產業之分類
國家組織 文化創意產業內容
聯合國教科文組織
視覺藝術表演藝術工藝與設計印刷出版電影廣
告建築歌舞劇與音樂的製造多媒體視聽產品文
化觀光運動
英國
藝術及古董市場表演藝術工藝設計時尚設計出版
廣播電視電影及錄影帶廣告建築音樂產業軟體
及電腦服務互動休閒軟體
韓國 漫畫產業電影產業音樂產業電玩產業動畫產業
人物產業
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紐西蘭
視覺藝術（精緻藝術工藝與古董）設計時尚設計出
版電視與電台電影及錄影帶廣告建築音樂與表
演藝術軟體及電腦服務（包括休閒軟體）
澳洲
娛樂業及劇場設計文學出版雜誌電影電視錄影帶
及廣播圖書館社區文化發展博物館美術館動物園
植物園多媒體
新加坡 媒體產業設計流行音樂出版藝術支援服務
香港
視覺藝術及工藝表演藝術設計時尚設計出版電
視電影廣告建築音樂軟體及電腦服務遊戲軟
體漫畫產業
臺灣
視覺藝術音樂及表演藝術工藝設計產業設計品牌
時尚電視與廣播電影廣告建築設計文化展演設
施數位休閒娛樂創意生活
資料來源文建會「文化創意產業手冊」（2003）藤人傑（2004）
針對文化與創意面進行產業發展政策最早是在 1997 年由英國閣揆布萊爾工
黨內閣所推動的創意產業同一時期遭逢亞洲金融風暴的南韓在總統金大中
主導下也開始從電影與數位等產業開始發展「文化內容產業」並成立文化內容振
興院與通過文化內容振興法類似作法者也包括澳洲紐西蘭歐洲諸國等
以下就各國對於文化產意和文化創意產業之比較整理於表五
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表 五 文化產業與文化創意產業之比較整理
文化產業 文化創意產業
來源 社區總體營造之文化政策提出 源自英國創意產業與知識經濟
定義
以文化為核心發展成為地方經
濟效益的產業並具地方特色
源自創意或文化積累透過智慧
財產的形成與運用具有創造財
富與就業機會潛力並促進整體
生活環境提升的行業
範圍
古蹟聚落工藝觀光休閒音樂與
表演藝術生活藝術產業文化
視覺藝術音樂表演工藝設計產
業出版電視與廣播電影廣告hellip
等十三類
特性
對立及排斥文化工業小規模與
少量生產
「創意」及「創新」需大量資本
投入因此需大規模市場與消費
才能達到經濟效益
目的
為了社區活化以及生活品質的
提升促成地方營造計畫與重建
計畫最後振興地方
增加文化創意產業就業人口增
加文化創意產業產值提高國民
生活的文化質感建構台灣特色
之文化產業提高創意風格成
為亞洲創意產業之樞紐平台
強調價值 社區認同傳統與在地特色 經濟創意
文化定義
以地方傳統的文化為主將文化
工業排除於外文化產業依賴創
意個別性地方的傳統性特
殊性甚至工匠或藝術家的獨創
性強調產品的生活性與精神價
值內涵
模糊文化邊界將所有具有生產
文化符號意義的產品都納入包
括傳統高級文化文化工業知
識經濟及周邊商品
資料來源 修改自王俐容（2005）
21
三策略管理
一個組織為了達成組織的願景與目標所實行的各項行動必須要有助於組織
的目標實現但如沒有策略組織將會失去方向Nutt 與 Backoff（199255）認
為「策略為組織創造焦點一致性與目的並藉此產生計畫手段模式立場
與觀點等來引導策略行動」（Huges 2003133）在私部門策略的應用更為重要
例如宏碁集團監察人林家和即認為管理是根本策略是方法（林家和2004）在
「哈佛商業評論」中管理大師波特曾提出策略的本質就是「選擇不做那些事情」
就是在競爭的過程中所做的取捨(Porter 1996)所以策略管理不論在公部門或是私
部門其所應用的範圍都相當地的廣泛
簡言之策略管理乃組織運用各種優越的策略與具績效的行動進而達成讓組
織生存的目標甚至更進一步獲得成功這個過程稱為「策略管理」
（一）策略管理的定義
1 Thompson（1995）的定義「策略管理係指規劃執行追蹤與控制
組織策略的過程」
2 JohnsonScholes（1999）的定義「策略管理係指策略分析策略選
擇與策略執行三個核心領域的管理活動」
綜上所述不管將策略管理的意涵做四個或三個階段的功能性活動的界定
策略管理的要義共有（丘昌泰2000216-217Koteen 199726-28）
（1）策略管理的首要階段是策略規劃或策略分析
（2）策略管理重要在於策略選擇
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（3） 策略管理不可忽視策略的執行與追蹤
（二）SWOT 分析
最早提出這個概念的學者是 Steiner（1979）但他所使用的名稱是 WOTSUP
意義與現今的 SWOT 概念相同所謂「SWOT 分析」主要是用來分析組織內部的
優勢與劣勢以及外部環境的機會與威脅在市場營銷管理中經常使用的功能強大
的分析工作SWOT 分析是 David（1986）所提出的一般策略管理模式分為策略
產生執行評估三個步驟在策略產生的過程中主要從組織內部與外部找
出內部經營所擁有之優勢及劣勢外部環境所面臨之機會及威脅進而研擬出適
當之目標與策略近來SWOT 分析已廣被應用在許多領域上諸如企業總管理
部門或各事業單位各學校機關甚至個人自我的分析方面等等SWOT 是一個很
有效率的工具它的結構雖然簡單但是卻能用來處理非常複雜的事物
1SWOT 的意涵
所謂 SWOT 分析乃是組織對應於環境的改變所作主觀與客觀
條件的自我評估
（1） S（Strength）表示「優勢」mdash是組織目前運用良好之處或是可以
運用的資源
（2） W（Weakness）表示「劣勢」mdash是組織目前有待改進之處或是缺
乏的資源
以上這兩項是屬於組織內部環境的分析也是一種主觀條件的評估
是組織可以改變的環境條件
（3） O（Opportunity）表示「機會」mdash正面的外部資源可促成組織
目標的達成
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（4） T（Threat）表示「威脅」mdash負面的外部環境因素阻礙組織目
標的達成
以上這兩項是屬於組織外在環境的分析也是一種客觀條件的評估
是組織必須加以因應且管理的環境條件
2SWOT 的互動關係
由於環境的動態這些因素彼此會相互變動例如外在的機會
（O）如能充分掌握並發展自己的特色就可能成為組織的優勢
（S）相同的如果組織無法針對他的劣勢（W）加以修正就會
形成組織的威脅（T）因此主客觀因素是相互變動的甚至內在
的優劣勢因素也會相互變動外在的機會與威脅亦呈現相互變動的
關係其關係如下圖所示
（內部環境）
S（優勢） W（劣勢）
O（機會） T（威脅）
（外在環境）
圖 二 SWOT 互動關係作用圖
資料來源宋吉德（2007）
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3行動策略的設計
一但了解自己的優勢與弱勢並且也掌握了外在環境的機會與
威脅而且組織所有成員都具有共同努力的目標接下來就是提出
具體的行動策略以實現計畫目標
此外擬定因應策略後必須將 SWOT 表格化以作為研擬機
關組織未來發展策略的參考但此表格並沒有固定的格式（丘昌泰
2000229）
4SWOT 分析的步驟
SWOT 分析程序常與企業策略規劃程序相結合其步驟如下
步驟一進行企業環境描述
步驟二確認影響企業的所有外部因素
步驟三預測與評估未來外部因素之變化
步驟四檢視企業內部之強勢與弱勢
步驟五利用 SWOT 分析架構研擬可行策略
步驟六進行策略選擇
在步驟五利用 SWOT 分析架構將企業之 SWOT 四項因素進行配對
可得到 2times2 項策略型態茲說明如下
（1） 投入資源加強優勢能力爭取機會（SOMaxi-Maxi)策略
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此種 策略是最佳策略企業內外環境能密切配合企業
能充分利用 優勢資源取得利潤並擴充發展
（2） 投入資源加強優勢能力減低威脅（STMaxi-Mini)策略
此種策略是在企業面對威脅時利用本身的強勢來克服威
脅
（3） 投入資源改善弱勢能力爭取機會（WOMini-Maxi)策略
此種策略是在企業利用外部機會來克服本身的弱勢
（4） 投入資源改善弱勢能力減低威脅（WTMini-Mini)策略
此種策略是企業必須改善弱勢以降低威脅此種策略常是
企業面臨困境時所使用例如必須進行合併或縮減規模
等
圖 三 SWOT 操作步驟流程圖
資料來源Weihrich (1982)林鴻陞（2009）地方政府推動文化產業之研究－以
新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事務管理學系碩士論文頁 21
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四政策執行
從公共政策理論的發展而言政策執行一直被視為黑箱作業並未受到學術
界與實務界的重視一直到 Pressman 與 Wildavsky（1973）針對奧克蘭計畫進行系
統的研究此後才認真考慮政策執行對公共政策的影響（丘昌泰2004337）
政策方案在經過行政部門的首長或委員會或民意機關核准後即取得合法
地位其後便進入政策執行（policy implementation）的階段政策執行可說是政策
運作過程中最重要的一環政策方案如不能有效的執行與落實則整個方案的理
想將告落空同時值得注意的是政策執行正如同政策運作過程其他階段的性質
一樣乃是持續不斷運作的過程（吳定2003229）
（一）政策執行的定義
目前國內外相關專家學者對「政策執行」之意涵有很許多說法為使「政策
執行」之意涵能更清楚本研究茲將國內外學者專家對「政策執行」之相關論述
列表摘要如下
表 六 國內外學者對政策執行的摘要
時間 研究者 對「政策執行的定義」
1973 Smith
認為政策一旦制定完成政策即可被執行而且
政策結果將與政策制定者所預期的相近（林嘉
琦200239）
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1975 Van HornVan
Meter
「政策執行」是公私人民或團體為達成前階段政
策所定之目標而採取各項行動這些行動可分為
兩類一是將政府決定轉換成實際運作的努力
一是爲達成政策所預擬的變遷目標所做的持續
性努力（林嘉琦200239）
1984 Jones
為政策執行乃是將政策付諸實施的各項活動其
中以解釋組織和應用三種活動最重要解釋乃
是指政策執行機構或人員將政策內容加以解
釋使其內容可轉換成大眾所能接受和了解的行
動指令或名詞而組織則是指設立執行機關或單
位與擬定具體的執行方法以達成政策的目標應
用是指執行機關提供為達成政策目標所需的例
行性服務設備與給付等應用活動（林嘉琦
200239）
1984 林水波張世賢
政策執行為一種動態的過程在這個過程中負
責執行的機關與人員組合各種必要的要素採取
各項行動扮演管理者的角色進行適當的裁
量建立合理可行的例規培塑目標共識與激勵
士氣應用議商化解衝突冀以成就某特殊政策
的目標（蘇郁惠 200946）
1986 柯三吉
政策執行乃是某項政策法規或方案付諸實施的
各種活動這些政策或法規的目標和內容在政策
系絡因素影響下指導或規範該政策或法規的執
行過程（蘇郁惠 200946）
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1990 曹俊漢
以 Pressman 和 Wildavsky 的觀點說明政策設計
與執行加以分開是具有破壞作用的當我們對政
策執行的定義加以分析時應密切地將這兩個概
念結合在一起加以觀察以求一個政策過程的完
整性（蘇郁惠 200947）
1999 朱志宏
政策執行係指政策方案在經過合法化程序而取
得合法地位後由主管部們負責擬定施行細則
確定執行專責機關配置必要資源以適當的管
理方法採取必要的對應行動使政策方案順利
付諸實施俾達成預期政策目標之動態過程（蘇
郁惠 200947）
1999 丘昌泰李允傑
政策執行的概念可以從三個角度加以觀察
1 政策執行是科層體制的控制過程政策與執
行是相互獨立上下從屬的關係上階層者
負責設計決策下階層者為負責貫徹政策意
圖的執行者
2 政策執行是上下階層的互動過程上級所訂
定的要求下屬必頇執行的政策標準只是
對於執行者的一種忠告不具任何的規範性
與影響力基層的執行者才足以決定政策目
標是否能夠被實現
3 政策執行的演進觀點承認政策與行動的連
續性政策制訂與政策執行是交互行動相
互議價的過程（蘇郁惠 200947）
29
2003 吳定
政策執行乃是政策方案在經過合法化後擬定施
行細則確定專責機關配置必要資源以適當
的管理方法採取必要的對應行動使政策方案
付諸實施以達成預定目標或目的之所有相關活
動的動態過程
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Jones（1984）柯三吉教授（1986）吳定教授（2003）
對政策執行意涵的說法歸納如下政策執行是為了使政策付諸實施的過程透
過政策制定者政策執行者及政策利害關係者三者之間協調溝通促成其政策
合法化以達成當初政策規劃之預定目標的動態過程
（二）政策執行的研究途徑
政策執行研究的發展可以從三個典範加以說明
1 第一代政策執行研究
第一代政策執行研究為由上而下的研究途徑（top-down approach）又
稱為向前進策略（forward mapping strategy）或理性主義模式（rationalistic
model）強調政策制定與政策執行的分立性政策制定者決定政策目標
政策執行者實行目標兩者形成上令下行的指揮命令關係（丘昌泰
2004）第一代政策執行研究偏重於政策實務層面及個案方面的研案主
要是研究某一個單一的權威性決定（如政策方案或計畫等）如何在某
一個地方或若干地方被執行第一代政策執行研究被批評為缺乏理論
30
性過於個案取向非累積性的研究以及過分悲觀等（吳定2003）
2 第二代政策執行研究
第二代政策執行研究為由下而上的研究途徑（bottom-up approach）
又稱為向後推進策略（backward mapping strategy）或後理性主義模式
（post-rationalistic model）強調政策制定與政策執行功能的互動性政策執
行者與政策制定者共同協商政策目標的達成兩者形成平行互動的合作
關係（丘昌泰2004）第二代政策執行研究偏重於理論分析架構及模式
的建立亦即發展各種分析架構以指導如何對政策執行的複雜現象進行
研究其研究重點包括政策的形式與內容執行機關及其資源執行
人員之才能動機意向及人際關係包括溝通方式等第二代政策執
行研究的主要缺失是每個分析架構都各自提出若干影響政策執行的變
項但是卻無法指出那些變項較其他變項重要也沒有注意到執行機關
間的執行差異以及執行研究的分析架構無法被複製而證實有效等（吳
定2003）
3 第三代政策執行研究
第三代整合型政策執行途徑主要是希望結合前述兩種途徑的優點
而建構統合性的執行架構（丘昌泰2004）第三代政策執行研究的主要
目的在藉著解釋為何政策執行行為會隨著時間空間政策執行機關
之不同而有所差異因而對政策執行行為將具有新的認識進而可以預
測未來可能出現的政策執行行為類型郭謹等人認為第三代政策執行
研究因為必須結合由上而下途徑及由下而上途徑研究所以就必須採多
31
元研究法結合定性與定量的分析模式對政策執行從事「比較性」「縱
貫性」與「系統性」的分析研究而重點應置於驗證各種假設而非建立
假設綜合而言第三代政策執行研究由於採取整合的觀點試圖分別
擷取「向前推進策略」「由後推進策略」「由上而下的政策執行」「由
下而上的政策執行」「第一代政策執行研究」「第二代政策執行研究」
之優點對政策執行作系統性的分析研究故理論上應屬於較佳模式唯
欲成為真正有效的整合模式仍有待更多政策經驗研究與理論的修正及
補充（吳定2003）
另外吳定教授提出第四代政策執行研究的可能取向（吳定2003242）
1 基本觀點政策制定與執行密切結合運作
2 研究重點發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具
3 推理途徑權變採取歸納及演繹的途徑
4 研究工具兼採定性及定量途徑但偏重定性途徑
5 研究偏好平衡研究成功與失敗的政策案例
6 研究趨向重視執行結果但更重視過程
7 研究角度兼顧圍觀的由上而下執行與宏觀的由下而上執行但更偏
重後者
8 政策參與性強調多元參與的民主
9 政策研究的主要參與者政策社群聚興趣者
10 其他運作方式及重點強調採取後實證邏輯論的觀點與方法論
五政策論證
32
論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
33
與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
34
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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9
四SWOT 分析法
1982 年Weihrich提出SWOT矩陣是SWOT分析方法中獲得策略的方法之一
主要在檢視組織內外部環境策略之產生及利用SWOT分析後採策略配對把握
經營管理上之優勢克服本身弱勢利用外部環境機會避開競爭者威脅以期能為
組織找到最佳之生存利基（丘昌泰2000226）由此可知策略規劃中最重要
的步驟就是先進行SWOT分析後並以此擬定行動策略
本研究將使用 SWOT 分析架構去分析「南瓜節」活動的整體流程地方政府
在推展文化產業與觀光發展在政策行銷方面的優勢及劣勢所處環境的機會及
威脅分析其過程並提出建議運用矩陣圖形說明如下表
表 二 SWOT 矩陣表
Max Max Min Max
發揮優勢 抓住機會 克服劣勢 抓住機會
Max Min Min Min
發展優勢 降低威脅 克服劣勢 降低威脅
機
會︵
O︶
威
脅︵
T︶
劣勢（W）
組織內部分析
採取SO策略 採取WO策略
採取ST策略 採取WT策略
組
織
外
部
分
析
優勢（S）
資料來源修改自 Weihrich（1982）的「SWOT 矩陣表」
10
五政策分析法
唐恩（W Dunn）在 1981 年出版的《公共政策分析簡介》一書裡將政策分
析廣義地界定為「政策分析是一門在論證和公共辯論的系絡下使用多元的研究
方法去創造批判性地評估與溝通政策相關知識的應用性社會科學之學科」
本研究透過政策論證的架構來檢視「南瓜節」的舉辦過程並與 SWOT 分析
相結合來驗證「南瓜節」的政策執行過程
11
伍研究流程
圖 一 研究流程圖
資料來源研究者自行整理
研究動機與背景
研究目的與問題
策略管理
相關文獻
個案訪談與政策論
證分析
研究方法
個案 SWOT 分析
個案介紹
文化產業
相關文獻
政策行銷
相關文獻
結論與建議
文獻探討
12
陸文獻回顧
一文化產業的意涵
（一）文化產業的定義
「廣義的文化產業」是發揮與活化在地歷史文化所形成的產業而「狹義的
文化產業」以操作型定義來看可以說是以社區居民共同承擔經營的以社區原
有的文史技術自然等資源為基礎經過資源的發現活用等提升社區生活
生產生態生命等社區文化的分享體驗與學習的產業所謂的產業文化意指
產業經由付予創意與品管而發展出屬於該特有的文化文化產業則是運用文化特
色如生活文化生態文化生產文化加以發展應用的產業（林燕明20059）
1995 年「文化產業」研討會提出「文化產業」的兩種運作方式也就是「文
化產業化產業文化化」之概念並期待將文化產業納入文化政策後能帶動地區
經濟因此建立文化產業也成為社區總體營造的發展目標雖名為文化產業台
灣社區總體營造下的文化產業跟「文化工業」是完全區隔並對立的概念也就是
將產業的概念納入文化政策但是將文化工業排斥於外文化工業被指涉為「大量
複製的均一化庸俗化流行品味提供大量消費的產品」相反的「文化產業以
地方本身作為思考主體是基於地方特色條件人才和福祉來發展的產業hellip因
此文化產業必然要保護生態和傳統並且期待永續經營（于國華2003）」
根據聯合國科教文組織（UNESCO）對文化產業的定義為「文化產業指按照
工業標準生產再生產儲存以及分配文化產品和文化服務的一系列活動透過
創作以及生產或商品化的過程即使本質是屬於無形的文化內容也都受著作權的
保障其形式可以是貨品或是服務」
13
Hesmondhalgh (2006)1所定義的文化產業為「文化產業的製品都是文本可以
任人加以解讀文本包括歌曲敘事或表演等它主要是為了引起心智反應充
滿豐富的表徵意涵藉此達成溝通的目標例如大部份的車輛都會涉及文化性的
設計但它的目標不是為了指涉某種意義而是為了運輸」根據這個定義
Hesmondhalgh提出了「核心文化產業」一詞內容包括廣告及行銷廣播與電視
產業電影產業網際網路產業音樂產業印刷及電子出版業影視與電腦遊
戲產業另外有一些產業具備了文化產業的部份特徵Hesmondhalgh認為是出於
文化產業界線不明的特例並將它們稱為「周邊」文化產業如劇院視覺藝術
的產銷運動軟體消費性電子文化產業硬體（如音響錄放影機等）流行
時尚有的地方甚至會把旅遊手工藝建築等也納入所以與文化產業相近
的名詞尚包括休閒產業資訊產業娛樂產業媒體產業英國則使用「創意
產業」而我國則以「文化創意產業」併稱
John Fiske（1989）認為文化是一種在生產和接受互動的過程產生的現象是
一系列符號載體文化工業商品是大眾生產的而不是文化工業生產的文化工
業所做的只是為大眾提供了「劇目」和文化資源最終還是大眾的要求產生出
了文化工業商品其對文化定義為「意義在特定社會的產生和流通」「大眾文化
就是日常生活」文化不是超越時代永恆不變的精神而是工業化社會中具有意
義的生產和生活的方法並涵蓋了社會的人生經驗的全部意義
綜上所述本研究參考不同見解及看法對於文化產業之界定文化產業是
活化居民對當地傳統歷史生活習慣並運用當地資源以文化為基礎去傳承並
產生經濟效益的產業活動的一連串之過程
（二）文化產業特質與分類
1 本段參考自國家政策研究基金會﹣什麼是文化創意產業httpwwwnpforgtwpost25867 檢索
日期2011620
14
根據黃世輝（1999）的看法文化產業具有五種特質使能長久永續同時這些
特質也是經營文化產業的基本理念
1 地方產地方用（共享的）地方上所發展出來的產業由地方人自己
先用
2 生活中見智慧（生活的）地方上所發展的產業都是與生活息息相
關的
3 無形勝於有形（人味的）無形的情感流露勝於有形的產業形體
4 誠於中型於外（內發的）讓地區產業內在的光輝自然顯現而成為
有口皆碑的形象
5 雖不太亦不絕（小而美）地方產業不一定要大但卻可以源源不絕
根據楊敏芝（2002）將地方性文化產業依產業性質作為三大分類1地
方傳統文化產業2地方觀光文化產業及3地方文化活動產業等三大類如
下敘述之（林鴻陞200931-32）
1 地方傳統文化產業
地方傳統文化產業具有歷史記憶及固有文化特質能引發共有
的感受價值與記憶並引發對歷史的認同與共通的命運感而全球
化「跨國」的同質化過程與多樣性特殊性的「地域」文化間產生
了衝突與對立
在其工業產業長期受到發達國家資本主義經濟剝削及帝國文化
15
殖民的情況下所發展出的另一種具生存性特殊性抵抗性的文
化策略以其地域特色作為脫離全球化經濟競爭機制的工具
2 地方觀光文化產業
各國基於觀光文化的經濟價值文化策略紛紛走向著重於有價
值的地方遺產的重建（古蹟保存）都市意象重塑（ Urban
Re-imaging）觀光文化產業的發展與「地域」產生強烈的依存關係
它藉由地方空間的資源特色各地在依其地方特色行銷城市開發
其觀光經濟價值另一種觀光文化產業經過促銷包裝推展至各
國設立分部可稱為「促銷式觀光文化產業」（Promotional Tourist
Industry）此種文化產業以集結及複製各國文化並配合各項娛樂休
閒設施包裝成促銷商品成為全世界的連鎖產業使其邁入全球
經濟競爭市場並帶動地方經濟復甦
3 地方文化活動產業
「文化活動產業」則是以文化活動為主體經由政府結合地方
藝文團體的共同推動而達成包含地方民俗文化活動文化慶典活
動（如廟宇慶典活動）社區文化展演活動及地方居民集體創作之文
化活動等等已在近幾年成為地方經濟振興及文化生活素質提升的
主要動力
二文化創意產業的意涵
根據聯合國教育科學及文化組織（United Nations Educational Scientific and
Cultural Organization UNESCO）對於『文化貿易及全球化』的問題與解答
UNESCO 認為創意是人類文化定位的一個重要部分可被不同形式表現一般
16
同意文化產業（cultural industries）適用於「那些以無形文化為本質的內容
經過創造生產與商品化結合的產業」這些內容典型地是被著作權保障著並且
可以採用產品或者服務形式來表現文化產業或可被視為「創意產業」（creative
industries）以經濟術語來說朝陽或者未來取向產業（sunrise or future oriented
industries）或者以科技術語來說內容產業（content industries）UNESCO 認為
文化產業的概念一般包括印刷出版多媒體聽覺與視覺攝影與電影生產
亦等同於工藝與設計對某些國家來說這個概念也包括建築視覺與表演藝術
運動音樂器具的製造廣告與文化觀光
UNESCO 主要將文化創意產業分成文化產品文化服務與智慧財產權三項
文化產品指涉的是書本雜誌多媒體產品軟體唱片電影錄影帶聲光
娛樂工藝與時尚設計文化服務則包括了表演服務 (戲院歌劇院及馬戲團)
出版出版品新聞報紙傳播及建築服務它們也包括視聽服務 (電影分銷電
視收音機節目及家庭錄影帶 生產的所有層面例如複製與影印 電影展覽有線
衛星與廣播設施或電影院的所有權與運作等)圖書館服務檔案博物館與其
他服務
文建會在『挑戰 2008國家發展重點計畫』中所涵蓋的產業範疇將文化創
意產業可定義如下「文化創意產業」（cultural creative industry）係指那些來自於
創意與文化累積透過智慧財產權的生成與運用有潛力創造財富與就業機會
並促進整體生活環境提升的活動（行政院經濟建設委員會2002）
各國對於文化產意之定義各有不同的見解茲將各國對文化創意產業之定義
整理於表三
17
表 三 各國文化創意產業之定義
組織國家 定義
聯合國教科文組織
結合創意生產和商品化等方式運用本質為無形的文化內
涵這些內容基本上受著作權保障形式可以是物質的商
品或非物質的服務這個文化產業也可以視為創意產業
(Creative Industries）或是在經濟領域稱之為朝陽或未來
性產業(Sunrise or Future Oriented Industries）或是在科技
領域稱之為內容產業(Content Industries）
英國紐西蘭 以個人的創造力技藝與才能為基礎透過智慧財產權
的建立與開發創造財富與就業機會
加拿大 藝術與文化活動被界定為文化產業者應包括實質的文化
產品虛擬的文化服務亦包括著作權
芬蘭
使用文化產業結合文化與經濟包括意義內容的生產
傳統與現代的文化藝術結合成功的商業機制大眾閱聽
者與近代電子生產文化的創業精神
香港 源自於個人創意技巧及才華通過知識產權的開發與運
用具創造財富與就業潛力的行業
韓國
文化內容產業包括各類經濟活動如創作生產製造
流通等而其活動內容源自於任何知識資訊及文化相關
之基礎資源
臺灣
源自創意或文化積累透過智慧財產的形成與運用具有
創造財富與就業機會潛力並促進整體生活環境提升的行
業
資料來源文建會「2003 年文化創意產業發展年報」（2004）台北經濟部
18
文化創意產業(Cultural and Creative Industry)簡稱文創產業中文詞彙最早由
行政院於 2002 年 5 月依照〈挑戰 2008國家發展計畫〉內的「發展文化創意產業
計畫」所確定文化創意產業為台灣官方定名各國定義不同有稱為文化產業
創意產業內容產業等目前世界推動國家較出名者約有英國韓國美國
日本芬蘭法國德國義大利澳洲紐西蘭丹麥瑞典荷比瑞三國等
在各國對文化創意產業的定義下不同國家便有不同產業項目的選擇大制
上文化創意產業之類別可區分為三個部份包括文化藝術工藝古董等與「文
化創意產業」同源詞的產業包括電視廣播電影等營利性企業的產業以及
包括軟體互動式休閒軟體等的數位內容的新經濟產業 (Cunningham nd)在這
樣的產業集合成文化創意產業而依據各國對自身的國情與產業定義有其同的類
別茲將各國對文化創意產耊之類別劃分整理於表四
表 四 各國文化創意產業之分類
國家組織 文化創意產業內容
聯合國教科文組織
視覺藝術表演藝術工藝與設計印刷出版電影廣
告建築歌舞劇與音樂的製造多媒體視聽產品文
化觀光運動
英國
藝術及古董市場表演藝術工藝設計時尚設計出版
廣播電視電影及錄影帶廣告建築音樂產業軟體
及電腦服務互動休閒軟體
韓國 漫畫產業電影產業音樂產業電玩產業動畫產業
人物產業
19
紐西蘭
視覺藝術（精緻藝術工藝與古董）設計時尚設計出
版電視與電台電影及錄影帶廣告建築音樂與表
演藝術軟體及電腦服務（包括休閒軟體）
澳洲
娛樂業及劇場設計文學出版雜誌電影電視錄影帶
及廣播圖書館社區文化發展博物館美術館動物園
植物園多媒體
新加坡 媒體產業設計流行音樂出版藝術支援服務
香港
視覺藝術及工藝表演藝術設計時尚設計出版電
視電影廣告建築音樂軟體及電腦服務遊戲軟
體漫畫產業
臺灣
視覺藝術音樂及表演藝術工藝設計產業設計品牌
時尚電視與廣播電影廣告建築設計文化展演設
施數位休閒娛樂創意生活
資料來源文建會「文化創意產業手冊」（2003）藤人傑（2004）
針對文化與創意面進行產業發展政策最早是在 1997 年由英國閣揆布萊爾工
黨內閣所推動的創意產業同一時期遭逢亞洲金融風暴的南韓在總統金大中
主導下也開始從電影與數位等產業開始發展「文化內容產業」並成立文化內容振
興院與通過文化內容振興法類似作法者也包括澳洲紐西蘭歐洲諸國等
以下就各國對於文化產意和文化創意產業之比較整理於表五
20
表 五 文化產業與文化創意產業之比較整理
文化產業 文化創意產業
來源 社區總體營造之文化政策提出 源自英國創意產業與知識經濟
定義
以文化為核心發展成為地方經
濟效益的產業並具地方特色
源自創意或文化積累透過智慧
財產的形成與運用具有創造財
富與就業機會潛力並促進整體
生活環境提升的行業
範圍
古蹟聚落工藝觀光休閒音樂與
表演藝術生活藝術產業文化
視覺藝術音樂表演工藝設計產
業出版電視與廣播電影廣告hellip
等十三類
特性
對立及排斥文化工業小規模與
少量生產
「創意」及「創新」需大量資本
投入因此需大規模市場與消費
才能達到經濟效益
目的
為了社區活化以及生活品質的
提升促成地方營造計畫與重建
計畫最後振興地方
增加文化創意產業就業人口增
加文化創意產業產值提高國民
生活的文化質感建構台灣特色
之文化產業提高創意風格成
為亞洲創意產業之樞紐平台
強調價值 社區認同傳統與在地特色 經濟創意
文化定義
以地方傳統的文化為主將文化
工業排除於外文化產業依賴創
意個別性地方的傳統性特
殊性甚至工匠或藝術家的獨創
性強調產品的生活性與精神價
值內涵
模糊文化邊界將所有具有生產
文化符號意義的產品都納入包
括傳統高級文化文化工業知
識經濟及周邊商品
資料來源 修改自王俐容（2005）
21
三策略管理
一個組織為了達成組織的願景與目標所實行的各項行動必須要有助於組織
的目標實現但如沒有策略組織將會失去方向Nutt 與 Backoff（199255）認
為「策略為組織創造焦點一致性與目的並藉此產生計畫手段模式立場
與觀點等來引導策略行動」（Huges 2003133）在私部門策略的應用更為重要
例如宏碁集團監察人林家和即認為管理是根本策略是方法（林家和2004）在
「哈佛商業評論」中管理大師波特曾提出策略的本質就是「選擇不做那些事情」
就是在競爭的過程中所做的取捨(Porter 1996)所以策略管理不論在公部門或是私
部門其所應用的範圍都相當地的廣泛
簡言之策略管理乃組織運用各種優越的策略與具績效的行動進而達成讓組
織生存的目標甚至更進一步獲得成功這個過程稱為「策略管理」
（一）策略管理的定義
1 Thompson（1995）的定義「策略管理係指規劃執行追蹤與控制
組織策略的過程」
2 JohnsonScholes（1999）的定義「策略管理係指策略分析策略選
擇與策略執行三個核心領域的管理活動」
綜上所述不管將策略管理的意涵做四個或三個階段的功能性活動的界定
策略管理的要義共有（丘昌泰2000216-217Koteen 199726-28）
（1）策略管理的首要階段是策略規劃或策略分析
（2）策略管理重要在於策略選擇
22
（3） 策略管理不可忽視策略的執行與追蹤
（二）SWOT 分析
最早提出這個概念的學者是 Steiner（1979）但他所使用的名稱是 WOTSUP
意義與現今的 SWOT 概念相同所謂「SWOT 分析」主要是用來分析組織內部的
優勢與劣勢以及外部環境的機會與威脅在市場營銷管理中經常使用的功能強大
的分析工作SWOT 分析是 David（1986）所提出的一般策略管理模式分為策略
產生執行評估三個步驟在策略產生的過程中主要從組織內部與外部找
出內部經營所擁有之優勢及劣勢外部環境所面臨之機會及威脅進而研擬出適
當之目標與策略近來SWOT 分析已廣被應用在許多領域上諸如企業總管理
部門或各事業單位各學校機關甚至個人自我的分析方面等等SWOT 是一個很
有效率的工具它的結構雖然簡單但是卻能用來處理非常複雜的事物
1SWOT 的意涵
所謂 SWOT 分析乃是組織對應於環境的改變所作主觀與客觀
條件的自我評估
（1） S（Strength）表示「優勢」mdash是組織目前運用良好之處或是可以
運用的資源
（2） W（Weakness）表示「劣勢」mdash是組織目前有待改進之處或是缺
乏的資源
以上這兩項是屬於組織內部環境的分析也是一種主觀條件的評估
是組織可以改變的環境條件
（3） O（Opportunity）表示「機會」mdash正面的外部資源可促成組織
目標的達成
23
（4） T（Threat）表示「威脅」mdash負面的外部環境因素阻礙組織目
標的達成
以上這兩項是屬於組織外在環境的分析也是一種客觀條件的評估
是組織必須加以因應且管理的環境條件
2SWOT 的互動關係
由於環境的動態這些因素彼此會相互變動例如外在的機會
（O）如能充分掌握並發展自己的特色就可能成為組織的優勢
（S）相同的如果組織無法針對他的劣勢（W）加以修正就會
形成組織的威脅（T）因此主客觀因素是相互變動的甚至內在
的優劣勢因素也會相互變動外在的機會與威脅亦呈現相互變動的
關係其關係如下圖所示
（內部環境）
S（優勢） W（劣勢）
O（機會） T（威脅）
（外在環境）
圖 二 SWOT 互動關係作用圖
資料來源宋吉德（2007）
24
3行動策略的設計
一但了解自己的優勢與弱勢並且也掌握了外在環境的機會與
威脅而且組織所有成員都具有共同努力的目標接下來就是提出
具體的行動策略以實現計畫目標
此外擬定因應策略後必須將 SWOT 表格化以作為研擬機
關組織未來發展策略的參考但此表格並沒有固定的格式（丘昌泰
2000229）
4SWOT 分析的步驟
SWOT 分析程序常與企業策略規劃程序相結合其步驟如下
步驟一進行企業環境描述
步驟二確認影響企業的所有外部因素
步驟三預測與評估未來外部因素之變化
步驟四檢視企業內部之強勢與弱勢
步驟五利用 SWOT 分析架構研擬可行策略
步驟六進行策略選擇
在步驟五利用 SWOT 分析架構將企業之 SWOT 四項因素進行配對
可得到 2times2 項策略型態茲說明如下
（1） 投入資源加強優勢能力爭取機會（SOMaxi-Maxi)策略
25
此種 策略是最佳策略企業內外環境能密切配合企業
能充分利用 優勢資源取得利潤並擴充發展
（2） 投入資源加強優勢能力減低威脅（STMaxi-Mini)策略
此種策略是在企業面對威脅時利用本身的強勢來克服威
脅
（3） 投入資源改善弱勢能力爭取機會（WOMini-Maxi)策略
此種策略是在企業利用外部機會來克服本身的弱勢
（4） 投入資源改善弱勢能力減低威脅（WTMini-Mini)策略
此種策略是企業必須改善弱勢以降低威脅此種策略常是
企業面臨困境時所使用例如必須進行合併或縮減規模
等
圖 三 SWOT 操作步驟流程圖
資料來源Weihrich (1982)林鴻陞（2009）地方政府推動文化產業之研究－以
新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事務管理學系碩士論文頁 21
26
四政策執行
從公共政策理論的發展而言政策執行一直被視為黑箱作業並未受到學術
界與實務界的重視一直到 Pressman 與 Wildavsky（1973）針對奧克蘭計畫進行系
統的研究此後才認真考慮政策執行對公共政策的影響（丘昌泰2004337）
政策方案在經過行政部門的首長或委員會或民意機關核准後即取得合法
地位其後便進入政策執行（policy implementation）的階段政策執行可說是政策
運作過程中最重要的一環政策方案如不能有效的執行與落實則整個方案的理
想將告落空同時值得注意的是政策執行正如同政策運作過程其他階段的性質
一樣乃是持續不斷運作的過程（吳定2003229）
（一）政策執行的定義
目前國內外相關專家學者對「政策執行」之意涵有很許多說法為使「政策
執行」之意涵能更清楚本研究茲將國內外學者專家對「政策執行」之相關論述
列表摘要如下
表 六 國內外學者對政策執行的摘要
時間 研究者 對「政策執行的定義」
1973 Smith
認為政策一旦制定完成政策即可被執行而且
政策結果將與政策制定者所預期的相近（林嘉
琦200239）
27
1975 Van HornVan
Meter
「政策執行」是公私人民或團體為達成前階段政
策所定之目標而採取各項行動這些行動可分為
兩類一是將政府決定轉換成實際運作的努力
一是爲達成政策所預擬的變遷目標所做的持續
性努力（林嘉琦200239）
1984 Jones
為政策執行乃是將政策付諸實施的各項活動其
中以解釋組織和應用三種活動最重要解釋乃
是指政策執行機構或人員將政策內容加以解
釋使其內容可轉換成大眾所能接受和了解的行
動指令或名詞而組織則是指設立執行機關或單
位與擬定具體的執行方法以達成政策的目標應
用是指執行機關提供為達成政策目標所需的例
行性服務設備與給付等應用活動（林嘉琦
200239）
1984 林水波張世賢
政策執行為一種動態的過程在這個過程中負
責執行的機關與人員組合各種必要的要素採取
各項行動扮演管理者的角色進行適當的裁
量建立合理可行的例規培塑目標共識與激勵
士氣應用議商化解衝突冀以成就某特殊政策
的目標（蘇郁惠 200946）
1986 柯三吉
政策執行乃是某項政策法規或方案付諸實施的
各種活動這些政策或法規的目標和內容在政策
系絡因素影響下指導或規範該政策或法規的執
行過程（蘇郁惠 200946）
28
1990 曹俊漢
以 Pressman 和 Wildavsky 的觀點說明政策設計
與執行加以分開是具有破壞作用的當我們對政
策執行的定義加以分析時應密切地將這兩個概
念結合在一起加以觀察以求一個政策過程的完
整性（蘇郁惠 200947）
1999 朱志宏
政策執行係指政策方案在經過合法化程序而取
得合法地位後由主管部們負責擬定施行細則
確定執行專責機關配置必要資源以適當的管
理方法採取必要的對應行動使政策方案順利
付諸實施俾達成預期政策目標之動態過程（蘇
郁惠 200947）
1999 丘昌泰李允傑
政策執行的概念可以從三個角度加以觀察
1 政策執行是科層體制的控制過程政策與執
行是相互獨立上下從屬的關係上階層者
負責設計決策下階層者為負責貫徹政策意
圖的執行者
2 政策執行是上下階層的互動過程上級所訂
定的要求下屬必頇執行的政策標準只是
對於執行者的一種忠告不具任何的規範性
與影響力基層的執行者才足以決定政策目
標是否能夠被實現
3 政策執行的演進觀點承認政策與行動的連
續性政策制訂與政策執行是交互行動相
互議價的過程（蘇郁惠 200947）
29
2003 吳定
政策執行乃是政策方案在經過合法化後擬定施
行細則確定專責機關配置必要資源以適當
的管理方法採取必要的對應行動使政策方案
付諸實施以達成預定目標或目的之所有相關活
動的動態過程
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Jones（1984）柯三吉教授（1986）吳定教授（2003）
對政策執行意涵的說法歸納如下政策執行是為了使政策付諸實施的過程透
過政策制定者政策執行者及政策利害關係者三者之間協調溝通促成其政策
合法化以達成當初政策規劃之預定目標的動態過程
（二）政策執行的研究途徑
政策執行研究的發展可以從三個典範加以說明
1 第一代政策執行研究
第一代政策執行研究為由上而下的研究途徑（top-down approach）又
稱為向前進策略（forward mapping strategy）或理性主義模式（rationalistic
model）強調政策制定與政策執行的分立性政策制定者決定政策目標
政策執行者實行目標兩者形成上令下行的指揮命令關係（丘昌泰
2004）第一代政策執行研究偏重於政策實務層面及個案方面的研案主
要是研究某一個單一的權威性決定（如政策方案或計畫等）如何在某
一個地方或若干地方被執行第一代政策執行研究被批評為缺乏理論
30
性過於個案取向非累積性的研究以及過分悲觀等（吳定2003）
2 第二代政策執行研究
第二代政策執行研究為由下而上的研究途徑（bottom-up approach）
又稱為向後推進策略（backward mapping strategy）或後理性主義模式
（post-rationalistic model）強調政策制定與政策執行功能的互動性政策執
行者與政策制定者共同協商政策目標的達成兩者形成平行互動的合作
關係（丘昌泰2004）第二代政策執行研究偏重於理論分析架構及模式
的建立亦即發展各種分析架構以指導如何對政策執行的複雜現象進行
研究其研究重點包括政策的形式與內容執行機關及其資源執行
人員之才能動機意向及人際關係包括溝通方式等第二代政策執
行研究的主要缺失是每個分析架構都各自提出若干影響政策執行的變
項但是卻無法指出那些變項較其他變項重要也沒有注意到執行機關
間的執行差異以及執行研究的分析架構無法被複製而證實有效等（吳
定2003）
3 第三代政策執行研究
第三代整合型政策執行途徑主要是希望結合前述兩種途徑的優點
而建構統合性的執行架構（丘昌泰2004）第三代政策執行研究的主要
目的在藉著解釋為何政策執行行為會隨著時間空間政策執行機關
之不同而有所差異因而對政策執行行為將具有新的認識進而可以預
測未來可能出現的政策執行行為類型郭謹等人認為第三代政策執行
研究因為必須結合由上而下途徑及由下而上途徑研究所以就必須採多
31
元研究法結合定性與定量的分析模式對政策執行從事「比較性」「縱
貫性」與「系統性」的分析研究而重點應置於驗證各種假設而非建立
假設綜合而言第三代政策執行研究由於採取整合的觀點試圖分別
擷取「向前推進策略」「由後推進策略」「由上而下的政策執行」「由
下而上的政策執行」「第一代政策執行研究」「第二代政策執行研究」
之優點對政策執行作系統性的分析研究故理論上應屬於較佳模式唯
欲成為真正有效的整合模式仍有待更多政策經驗研究與理論的修正及
補充（吳定2003）
另外吳定教授提出第四代政策執行研究的可能取向（吳定2003242）
1 基本觀點政策制定與執行密切結合運作
2 研究重點發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具
3 推理途徑權變採取歸納及演繹的途徑
4 研究工具兼採定性及定量途徑但偏重定性途徑
5 研究偏好平衡研究成功與失敗的政策案例
6 研究趨向重視執行結果但更重視過程
7 研究角度兼顧圍觀的由上而下執行與宏觀的由下而上執行但更偏
重後者
8 政策參與性強調多元參與的民主
9 政策研究的主要參與者政策社群聚興趣者
10 其他運作方式及重點強調採取後實證邏輯論的觀點與方法論
五政策論證
32
論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
33
與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
34
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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10
五政策分析法
唐恩（W Dunn）在 1981 年出版的《公共政策分析簡介》一書裡將政策分
析廣義地界定為「政策分析是一門在論證和公共辯論的系絡下使用多元的研究
方法去創造批判性地評估與溝通政策相關知識的應用性社會科學之學科」
本研究透過政策論證的架構來檢視「南瓜節」的舉辦過程並與 SWOT 分析
相結合來驗證「南瓜節」的政策執行過程
11
伍研究流程
圖 一 研究流程圖
資料來源研究者自行整理
研究動機與背景
研究目的與問題
策略管理
相關文獻
個案訪談與政策論
證分析
研究方法
個案 SWOT 分析
個案介紹
文化產業
相關文獻
政策行銷
相關文獻
結論與建議
文獻探討
12
陸文獻回顧
一文化產業的意涵
（一）文化產業的定義
「廣義的文化產業」是發揮與活化在地歷史文化所形成的產業而「狹義的
文化產業」以操作型定義來看可以說是以社區居民共同承擔經營的以社區原
有的文史技術自然等資源為基礎經過資源的發現活用等提升社區生活
生產生態生命等社區文化的分享體驗與學習的產業所謂的產業文化意指
產業經由付予創意與品管而發展出屬於該特有的文化文化產業則是運用文化特
色如生活文化生態文化生產文化加以發展應用的產業（林燕明20059）
1995 年「文化產業」研討會提出「文化產業」的兩種運作方式也就是「文
化產業化產業文化化」之概念並期待將文化產業納入文化政策後能帶動地區
經濟因此建立文化產業也成為社區總體營造的發展目標雖名為文化產業台
灣社區總體營造下的文化產業跟「文化工業」是完全區隔並對立的概念也就是
將產業的概念納入文化政策但是將文化工業排斥於外文化工業被指涉為「大量
複製的均一化庸俗化流行品味提供大量消費的產品」相反的「文化產業以
地方本身作為思考主體是基於地方特色條件人才和福祉來發展的產業hellip因
此文化產業必然要保護生態和傳統並且期待永續經營（于國華2003）」
根據聯合國科教文組織（UNESCO）對文化產業的定義為「文化產業指按照
工業標準生產再生產儲存以及分配文化產品和文化服務的一系列活動透過
創作以及生產或商品化的過程即使本質是屬於無形的文化內容也都受著作權的
保障其形式可以是貨品或是服務」
13
Hesmondhalgh (2006)1所定義的文化產業為「文化產業的製品都是文本可以
任人加以解讀文本包括歌曲敘事或表演等它主要是為了引起心智反應充
滿豐富的表徵意涵藉此達成溝通的目標例如大部份的車輛都會涉及文化性的
設計但它的目標不是為了指涉某種意義而是為了運輸」根據這個定義
Hesmondhalgh提出了「核心文化產業」一詞內容包括廣告及行銷廣播與電視
產業電影產業網際網路產業音樂產業印刷及電子出版業影視與電腦遊
戲產業另外有一些產業具備了文化產業的部份特徵Hesmondhalgh認為是出於
文化產業界線不明的特例並將它們稱為「周邊」文化產業如劇院視覺藝術
的產銷運動軟體消費性電子文化產業硬體（如音響錄放影機等）流行
時尚有的地方甚至會把旅遊手工藝建築等也納入所以與文化產業相近
的名詞尚包括休閒產業資訊產業娛樂產業媒體產業英國則使用「創意
產業」而我國則以「文化創意產業」併稱
John Fiske（1989）認為文化是一種在生產和接受互動的過程產生的現象是
一系列符號載體文化工業商品是大眾生產的而不是文化工業生產的文化工
業所做的只是為大眾提供了「劇目」和文化資源最終還是大眾的要求產生出
了文化工業商品其對文化定義為「意義在特定社會的產生和流通」「大眾文化
就是日常生活」文化不是超越時代永恆不變的精神而是工業化社會中具有意
義的生產和生活的方法並涵蓋了社會的人生經驗的全部意義
綜上所述本研究參考不同見解及看法對於文化產業之界定文化產業是
活化居民對當地傳統歷史生活習慣並運用當地資源以文化為基礎去傳承並
產生經濟效益的產業活動的一連串之過程
（二）文化產業特質與分類
1 本段參考自國家政策研究基金會﹣什麼是文化創意產業httpwwwnpforgtwpost25867 檢索
日期2011620
14
根據黃世輝（1999）的看法文化產業具有五種特質使能長久永續同時這些
特質也是經營文化產業的基本理念
1 地方產地方用（共享的）地方上所發展出來的產業由地方人自己
先用
2 生活中見智慧（生活的）地方上所發展的產業都是與生活息息相
關的
3 無形勝於有形（人味的）無形的情感流露勝於有形的產業形體
4 誠於中型於外（內發的）讓地區產業內在的光輝自然顯現而成為
有口皆碑的形象
5 雖不太亦不絕（小而美）地方產業不一定要大但卻可以源源不絕
根據楊敏芝（2002）將地方性文化產業依產業性質作為三大分類1地
方傳統文化產業2地方觀光文化產業及3地方文化活動產業等三大類如
下敘述之（林鴻陞200931-32）
1 地方傳統文化產業
地方傳統文化產業具有歷史記憶及固有文化特質能引發共有
的感受價值與記憶並引發對歷史的認同與共通的命運感而全球
化「跨國」的同質化過程與多樣性特殊性的「地域」文化間產生
了衝突與對立
在其工業產業長期受到發達國家資本主義經濟剝削及帝國文化
15
殖民的情況下所發展出的另一種具生存性特殊性抵抗性的文
化策略以其地域特色作為脫離全球化經濟競爭機制的工具
2 地方觀光文化產業
各國基於觀光文化的經濟價值文化策略紛紛走向著重於有價
值的地方遺產的重建（古蹟保存）都市意象重塑（ Urban
Re-imaging）觀光文化產業的發展與「地域」產生強烈的依存關係
它藉由地方空間的資源特色各地在依其地方特色行銷城市開發
其觀光經濟價值另一種觀光文化產業經過促銷包裝推展至各
國設立分部可稱為「促銷式觀光文化產業」（Promotional Tourist
Industry）此種文化產業以集結及複製各國文化並配合各項娛樂休
閒設施包裝成促銷商品成為全世界的連鎖產業使其邁入全球
經濟競爭市場並帶動地方經濟復甦
3 地方文化活動產業
「文化活動產業」則是以文化活動為主體經由政府結合地方
藝文團體的共同推動而達成包含地方民俗文化活動文化慶典活
動（如廟宇慶典活動）社區文化展演活動及地方居民集體創作之文
化活動等等已在近幾年成為地方經濟振興及文化生活素質提升的
主要動力
二文化創意產業的意涵
根據聯合國教育科學及文化組織（United Nations Educational Scientific and
Cultural Organization UNESCO）對於『文化貿易及全球化』的問題與解答
UNESCO 認為創意是人類文化定位的一個重要部分可被不同形式表現一般
16
同意文化產業（cultural industries）適用於「那些以無形文化為本質的內容
經過創造生產與商品化結合的產業」這些內容典型地是被著作權保障著並且
可以採用產品或者服務形式來表現文化產業或可被視為「創意產業」（creative
industries）以經濟術語來說朝陽或者未來取向產業（sunrise or future oriented
industries）或者以科技術語來說內容產業（content industries）UNESCO 認為
文化產業的概念一般包括印刷出版多媒體聽覺與視覺攝影與電影生產
亦等同於工藝與設計對某些國家來說這個概念也包括建築視覺與表演藝術
運動音樂器具的製造廣告與文化觀光
UNESCO 主要將文化創意產業分成文化產品文化服務與智慧財產權三項
文化產品指涉的是書本雜誌多媒體產品軟體唱片電影錄影帶聲光
娛樂工藝與時尚設計文化服務則包括了表演服務 (戲院歌劇院及馬戲團)
出版出版品新聞報紙傳播及建築服務它們也包括視聽服務 (電影分銷電
視收音機節目及家庭錄影帶 生產的所有層面例如複製與影印 電影展覽有線
衛星與廣播設施或電影院的所有權與運作等)圖書館服務檔案博物館與其
他服務
文建會在『挑戰 2008國家發展重點計畫』中所涵蓋的產業範疇將文化創
意產業可定義如下「文化創意產業」（cultural creative industry）係指那些來自於
創意與文化累積透過智慧財產權的生成與運用有潛力創造財富與就業機會
並促進整體生活環境提升的活動（行政院經濟建設委員會2002）
各國對於文化產意之定義各有不同的見解茲將各國對文化創意產業之定義
整理於表三
17
表 三 各國文化創意產業之定義
組織國家 定義
聯合國教科文組織
結合創意生產和商品化等方式運用本質為無形的文化內
涵這些內容基本上受著作權保障形式可以是物質的商
品或非物質的服務這個文化產業也可以視為創意產業
(Creative Industries）或是在經濟領域稱之為朝陽或未來
性產業(Sunrise or Future Oriented Industries）或是在科技
領域稱之為內容產業(Content Industries）
英國紐西蘭 以個人的創造力技藝與才能為基礎透過智慧財產權
的建立與開發創造財富與就業機會
加拿大 藝術與文化活動被界定為文化產業者應包括實質的文化
產品虛擬的文化服務亦包括著作權
芬蘭
使用文化產業結合文化與經濟包括意義內容的生產
傳統與現代的文化藝術結合成功的商業機制大眾閱聽
者與近代電子生產文化的創業精神
香港 源自於個人創意技巧及才華通過知識產權的開發與運
用具創造財富與就業潛力的行業
韓國
文化內容產業包括各類經濟活動如創作生產製造
流通等而其活動內容源自於任何知識資訊及文化相關
之基礎資源
臺灣
源自創意或文化積累透過智慧財產的形成與運用具有
創造財富與就業機會潛力並促進整體生活環境提升的行
業
資料來源文建會「2003 年文化創意產業發展年報」（2004）台北經濟部
18
文化創意產業(Cultural and Creative Industry)簡稱文創產業中文詞彙最早由
行政院於 2002 年 5 月依照〈挑戰 2008國家發展計畫〉內的「發展文化創意產業
計畫」所確定文化創意產業為台灣官方定名各國定義不同有稱為文化產業
創意產業內容產業等目前世界推動國家較出名者約有英國韓國美國
日本芬蘭法國德國義大利澳洲紐西蘭丹麥瑞典荷比瑞三國等
在各國對文化創意產業的定義下不同國家便有不同產業項目的選擇大制
上文化創意產業之類別可區分為三個部份包括文化藝術工藝古董等與「文
化創意產業」同源詞的產業包括電視廣播電影等營利性企業的產業以及
包括軟體互動式休閒軟體等的數位內容的新經濟產業 (Cunningham nd)在這
樣的產業集合成文化創意產業而依據各國對自身的國情與產業定義有其同的類
別茲將各國對文化創意產耊之類別劃分整理於表四
表 四 各國文化創意產業之分類
國家組織 文化創意產業內容
聯合國教科文組織
視覺藝術表演藝術工藝與設計印刷出版電影廣
告建築歌舞劇與音樂的製造多媒體視聽產品文
化觀光運動
英國
藝術及古董市場表演藝術工藝設計時尚設計出版
廣播電視電影及錄影帶廣告建築音樂產業軟體
及電腦服務互動休閒軟體
韓國 漫畫產業電影產業音樂產業電玩產業動畫產業
人物產業
19
紐西蘭
視覺藝術（精緻藝術工藝與古董）設計時尚設計出
版電視與電台電影及錄影帶廣告建築音樂與表
演藝術軟體及電腦服務（包括休閒軟體）
澳洲
娛樂業及劇場設計文學出版雜誌電影電視錄影帶
及廣播圖書館社區文化發展博物館美術館動物園
植物園多媒體
新加坡 媒體產業設計流行音樂出版藝術支援服務
香港
視覺藝術及工藝表演藝術設計時尚設計出版電
視電影廣告建築音樂軟體及電腦服務遊戲軟
體漫畫產業
臺灣
視覺藝術音樂及表演藝術工藝設計產業設計品牌
時尚電視與廣播電影廣告建築設計文化展演設
施數位休閒娛樂創意生活
資料來源文建會「文化創意產業手冊」（2003）藤人傑（2004）
針對文化與創意面進行產業發展政策最早是在 1997 年由英國閣揆布萊爾工
黨內閣所推動的創意產業同一時期遭逢亞洲金融風暴的南韓在總統金大中
主導下也開始從電影與數位等產業開始發展「文化內容產業」並成立文化內容振
興院與通過文化內容振興法類似作法者也包括澳洲紐西蘭歐洲諸國等
以下就各國對於文化產意和文化創意產業之比較整理於表五
20
表 五 文化產業與文化創意產業之比較整理
文化產業 文化創意產業
來源 社區總體營造之文化政策提出 源自英國創意產業與知識經濟
定義
以文化為核心發展成為地方經
濟效益的產業並具地方特色
源自創意或文化積累透過智慧
財產的形成與運用具有創造財
富與就業機會潛力並促進整體
生活環境提升的行業
範圍
古蹟聚落工藝觀光休閒音樂與
表演藝術生活藝術產業文化
視覺藝術音樂表演工藝設計產
業出版電視與廣播電影廣告hellip
等十三類
特性
對立及排斥文化工業小規模與
少量生產
「創意」及「創新」需大量資本
投入因此需大規模市場與消費
才能達到經濟效益
目的
為了社區活化以及生活品質的
提升促成地方營造計畫與重建
計畫最後振興地方
增加文化創意產業就業人口增
加文化創意產業產值提高國民
生活的文化質感建構台灣特色
之文化產業提高創意風格成
為亞洲創意產業之樞紐平台
強調價值 社區認同傳統與在地特色 經濟創意
文化定義
以地方傳統的文化為主將文化
工業排除於外文化產業依賴創
意個別性地方的傳統性特
殊性甚至工匠或藝術家的獨創
性強調產品的生活性與精神價
值內涵
模糊文化邊界將所有具有生產
文化符號意義的產品都納入包
括傳統高級文化文化工業知
識經濟及周邊商品
資料來源 修改自王俐容（2005）
21
三策略管理
一個組織為了達成組織的願景與目標所實行的各項行動必須要有助於組織
的目標實現但如沒有策略組織將會失去方向Nutt 與 Backoff（199255）認
為「策略為組織創造焦點一致性與目的並藉此產生計畫手段模式立場
與觀點等來引導策略行動」（Huges 2003133）在私部門策略的應用更為重要
例如宏碁集團監察人林家和即認為管理是根本策略是方法（林家和2004）在
「哈佛商業評論」中管理大師波特曾提出策略的本質就是「選擇不做那些事情」
就是在競爭的過程中所做的取捨(Porter 1996)所以策略管理不論在公部門或是私
部門其所應用的範圍都相當地的廣泛
簡言之策略管理乃組織運用各種優越的策略與具績效的行動進而達成讓組
織生存的目標甚至更進一步獲得成功這個過程稱為「策略管理」
（一）策略管理的定義
1 Thompson（1995）的定義「策略管理係指規劃執行追蹤與控制
組織策略的過程」
2 JohnsonScholes（1999）的定義「策略管理係指策略分析策略選
擇與策略執行三個核心領域的管理活動」
綜上所述不管將策略管理的意涵做四個或三個階段的功能性活動的界定
策略管理的要義共有（丘昌泰2000216-217Koteen 199726-28）
（1）策略管理的首要階段是策略規劃或策略分析
（2）策略管理重要在於策略選擇
22
（3） 策略管理不可忽視策略的執行與追蹤
（二）SWOT 分析
最早提出這個概念的學者是 Steiner（1979）但他所使用的名稱是 WOTSUP
意義與現今的 SWOT 概念相同所謂「SWOT 分析」主要是用來分析組織內部的
優勢與劣勢以及外部環境的機會與威脅在市場營銷管理中經常使用的功能強大
的分析工作SWOT 分析是 David（1986）所提出的一般策略管理模式分為策略
產生執行評估三個步驟在策略產生的過程中主要從組織內部與外部找
出內部經營所擁有之優勢及劣勢外部環境所面臨之機會及威脅進而研擬出適
當之目標與策略近來SWOT 分析已廣被應用在許多領域上諸如企業總管理
部門或各事業單位各學校機關甚至個人自我的分析方面等等SWOT 是一個很
有效率的工具它的結構雖然簡單但是卻能用來處理非常複雜的事物
1SWOT 的意涵
所謂 SWOT 分析乃是組織對應於環境的改變所作主觀與客觀
條件的自我評估
（1） S（Strength）表示「優勢」mdash是組織目前運用良好之處或是可以
運用的資源
（2） W（Weakness）表示「劣勢」mdash是組織目前有待改進之處或是缺
乏的資源
以上這兩項是屬於組織內部環境的分析也是一種主觀條件的評估
是組織可以改變的環境條件
（3） O（Opportunity）表示「機會」mdash正面的外部資源可促成組織
目標的達成
23
（4） T（Threat）表示「威脅」mdash負面的外部環境因素阻礙組織目
標的達成
以上這兩項是屬於組織外在環境的分析也是一種客觀條件的評估
是組織必須加以因應且管理的環境條件
2SWOT 的互動關係
由於環境的動態這些因素彼此會相互變動例如外在的機會
（O）如能充分掌握並發展自己的特色就可能成為組織的優勢
（S）相同的如果組織無法針對他的劣勢（W）加以修正就會
形成組織的威脅（T）因此主客觀因素是相互變動的甚至內在
的優劣勢因素也會相互變動外在的機會與威脅亦呈現相互變動的
關係其關係如下圖所示
（內部環境）
S（優勢） W（劣勢）
O（機會） T（威脅）
（外在環境）
圖 二 SWOT 互動關係作用圖
資料來源宋吉德（2007）
24
3行動策略的設計
一但了解自己的優勢與弱勢並且也掌握了外在環境的機會與
威脅而且組織所有成員都具有共同努力的目標接下來就是提出
具體的行動策略以實現計畫目標
此外擬定因應策略後必須將 SWOT 表格化以作為研擬機
關組織未來發展策略的參考但此表格並沒有固定的格式（丘昌泰
2000229）
4SWOT 分析的步驟
SWOT 分析程序常與企業策略規劃程序相結合其步驟如下
步驟一進行企業環境描述
步驟二確認影響企業的所有外部因素
步驟三預測與評估未來外部因素之變化
步驟四檢視企業內部之強勢與弱勢
步驟五利用 SWOT 分析架構研擬可行策略
步驟六進行策略選擇
在步驟五利用 SWOT 分析架構將企業之 SWOT 四項因素進行配對
可得到 2times2 項策略型態茲說明如下
（1） 投入資源加強優勢能力爭取機會（SOMaxi-Maxi)策略
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此種 策略是最佳策略企業內外環境能密切配合企業
能充分利用 優勢資源取得利潤並擴充發展
（2） 投入資源加強優勢能力減低威脅（STMaxi-Mini)策略
此種策略是在企業面對威脅時利用本身的強勢來克服威
脅
（3） 投入資源改善弱勢能力爭取機會（WOMini-Maxi)策略
此種策略是在企業利用外部機會來克服本身的弱勢
（4） 投入資源改善弱勢能力減低威脅（WTMini-Mini)策略
此種策略是企業必須改善弱勢以降低威脅此種策略常是
企業面臨困境時所使用例如必須進行合併或縮減規模
等
圖 三 SWOT 操作步驟流程圖
資料來源Weihrich (1982)林鴻陞（2009）地方政府推動文化產業之研究－以
新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事務管理學系碩士論文頁 21
26
四政策執行
從公共政策理論的發展而言政策執行一直被視為黑箱作業並未受到學術
界與實務界的重視一直到 Pressman 與 Wildavsky（1973）針對奧克蘭計畫進行系
統的研究此後才認真考慮政策執行對公共政策的影響（丘昌泰2004337）
政策方案在經過行政部門的首長或委員會或民意機關核准後即取得合法
地位其後便進入政策執行（policy implementation）的階段政策執行可說是政策
運作過程中最重要的一環政策方案如不能有效的執行與落實則整個方案的理
想將告落空同時值得注意的是政策執行正如同政策運作過程其他階段的性質
一樣乃是持續不斷運作的過程（吳定2003229）
（一）政策執行的定義
目前國內外相關專家學者對「政策執行」之意涵有很許多說法為使「政策
執行」之意涵能更清楚本研究茲將國內外學者專家對「政策執行」之相關論述
列表摘要如下
表 六 國內外學者對政策執行的摘要
時間 研究者 對「政策執行的定義」
1973 Smith
認為政策一旦制定完成政策即可被執行而且
政策結果將與政策制定者所預期的相近（林嘉
琦200239）
27
1975 Van HornVan
Meter
「政策執行」是公私人民或團體為達成前階段政
策所定之目標而採取各項行動這些行動可分為
兩類一是將政府決定轉換成實際運作的努力
一是爲達成政策所預擬的變遷目標所做的持續
性努力（林嘉琦200239）
1984 Jones
為政策執行乃是將政策付諸實施的各項活動其
中以解釋組織和應用三種活動最重要解釋乃
是指政策執行機構或人員將政策內容加以解
釋使其內容可轉換成大眾所能接受和了解的行
動指令或名詞而組織則是指設立執行機關或單
位與擬定具體的執行方法以達成政策的目標應
用是指執行機關提供為達成政策目標所需的例
行性服務設備與給付等應用活動（林嘉琦
200239）
1984 林水波張世賢
政策執行為一種動態的過程在這個過程中負
責執行的機關與人員組合各種必要的要素採取
各項行動扮演管理者的角色進行適當的裁
量建立合理可行的例規培塑目標共識與激勵
士氣應用議商化解衝突冀以成就某特殊政策
的目標（蘇郁惠 200946）
1986 柯三吉
政策執行乃是某項政策法規或方案付諸實施的
各種活動這些政策或法規的目標和內容在政策
系絡因素影響下指導或規範該政策或法規的執
行過程（蘇郁惠 200946）
28
1990 曹俊漢
以 Pressman 和 Wildavsky 的觀點說明政策設計
與執行加以分開是具有破壞作用的當我們對政
策執行的定義加以分析時應密切地將這兩個概
念結合在一起加以觀察以求一個政策過程的完
整性（蘇郁惠 200947）
1999 朱志宏
政策執行係指政策方案在經過合法化程序而取
得合法地位後由主管部們負責擬定施行細則
確定執行專責機關配置必要資源以適當的管
理方法採取必要的對應行動使政策方案順利
付諸實施俾達成預期政策目標之動態過程（蘇
郁惠 200947）
1999 丘昌泰李允傑
政策執行的概念可以從三個角度加以觀察
1 政策執行是科層體制的控制過程政策與執
行是相互獨立上下從屬的關係上階層者
負責設計決策下階層者為負責貫徹政策意
圖的執行者
2 政策執行是上下階層的互動過程上級所訂
定的要求下屬必頇執行的政策標準只是
對於執行者的一種忠告不具任何的規範性
與影響力基層的執行者才足以決定政策目
標是否能夠被實現
3 政策執行的演進觀點承認政策與行動的連
續性政策制訂與政策執行是交互行動相
互議價的過程（蘇郁惠 200947）
29
2003 吳定
政策執行乃是政策方案在經過合法化後擬定施
行細則確定專責機關配置必要資源以適當
的管理方法採取必要的對應行動使政策方案
付諸實施以達成預定目標或目的之所有相關活
動的動態過程
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Jones（1984）柯三吉教授（1986）吳定教授（2003）
對政策執行意涵的說法歸納如下政策執行是為了使政策付諸實施的過程透
過政策制定者政策執行者及政策利害關係者三者之間協調溝通促成其政策
合法化以達成當初政策規劃之預定目標的動態過程
（二）政策執行的研究途徑
政策執行研究的發展可以從三個典範加以說明
1 第一代政策執行研究
第一代政策執行研究為由上而下的研究途徑（top-down approach）又
稱為向前進策略（forward mapping strategy）或理性主義模式（rationalistic
model）強調政策制定與政策執行的分立性政策制定者決定政策目標
政策執行者實行目標兩者形成上令下行的指揮命令關係（丘昌泰
2004）第一代政策執行研究偏重於政策實務層面及個案方面的研案主
要是研究某一個單一的權威性決定（如政策方案或計畫等）如何在某
一個地方或若干地方被執行第一代政策執行研究被批評為缺乏理論
30
性過於個案取向非累積性的研究以及過分悲觀等（吳定2003）
2 第二代政策執行研究
第二代政策執行研究為由下而上的研究途徑（bottom-up approach）
又稱為向後推進策略（backward mapping strategy）或後理性主義模式
（post-rationalistic model）強調政策制定與政策執行功能的互動性政策執
行者與政策制定者共同協商政策目標的達成兩者形成平行互動的合作
關係（丘昌泰2004）第二代政策執行研究偏重於理論分析架構及模式
的建立亦即發展各種分析架構以指導如何對政策執行的複雜現象進行
研究其研究重點包括政策的形式與內容執行機關及其資源執行
人員之才能動機意向及人際關係包括溝通方式等第二代政策執
行研究的主要缺失是每個分析架構都各自提出若干影響政策執行的變
項但是卻無法指出那些變項較其他變項重要也沒有注意到執行機關
間的執行差異以及執行研究的分析架構無法被複製而證實有效等（吳
定2003）
3 第三代政策執行研究
第三代整合型政策執行途徑主要是希望結合前述兩種途徑的優點
而建構統合性的執行架構（丘昌泰2004）第三代政策執行研究的主要
目的在藉著解釋為何政策執行行為會隨著時間空間政策執行機關
之不同而有所差異因而對政策執行行為將具有新的認識進而可以預
測未來可能出現的政策執行行為類型郭謹等人認為第三代政策執行
研究因為必須結合由上而下途徑及由下而上途徑研究所以就必須採多
31
元研究法結合定性與定量的分析模式對政策執行從事「比較性」「縱
貫性」與「系統性」的分析研究而重點應置於驗證各種假設而非建立
假設綜合而言第三代政策執行研究由於採取整合的觀點試圖分別
擷取「向前推進策略」「由後推進策略」「由上而下的政策執行」「由
下而上的政策執行」「第一代政策執行研究」「第二代政策執行研究」
之優點對政策執行作系統性的分析研究故理論上應屬於較佳模式唯
欲成為真正有效的整合模式仍有待更多政策經驗研究與理論的修正及
補充（吳定2003）
另外吳定教授提出第四代政策執行研究的可能取向（吳定2003242）
1 基本觀點政策制定與執行密切結合運作
2 研究重點發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具
3 推理途徑權變採取歸納及演繹的途徑
4 研究工具兼採定性及定量途徑但偏重定性途徑
5 研究偏好平衡研究成功與失敗的政策案例
6 研究趨向重視執行結果但更重視過程
7 研究角度兼顧圍觀的由上而下執行與宏觀的由下而上執行但更偏
重後者
8 政策參與性強調多元參與的民主
9 政策研究的主要參與者政策社群聚興趣者
10 其他運作方式及重點強調採取後實證邏輯論的觀點與方法論
五政策論證
32
論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
33
與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
34
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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11
伍研究流程
圖 一 研究流程圖
資料來源研究者自行整理
研究動機與背景
研究目的與問題
策略管理
相關文獻
個案訪談與政策論
證分析
研究方法
個案 SWOT 分析
個案介紹
文化產業
相關文獻
政策行銷
相關文獻
結論與建議
文獻探討
12
陸文獻回顧
一文化產業的意涵
（一）文化產業的定義
「廣義的文化產業」是發揮與活化在地歷史文化所形成的產業而「狹義的
文化產業」以操作型定義來看可以說是以社區居民共同承擔經營的以社區原
有的文史技術自然等資源為基礎經過資源的發現活用等提升社區生活
生產生態生命等社區文化的分享體驗與學習的產業所謂的產業文化意指
產業經由付予創意與品管而發展出屬於該特有的文化文化產業則是運用文化特
色如生活文化生態文化生產文化加以發展應用的產業（林燕明20059）
1995 年「文化產業」研討會提出「文化產業」的兩種運作方式也就是「文
化產業化產業文化化」之概念並期待將文化產業納入文化政策後能帶動地區
經濟因此建立文化產業也成為社區總體營造的發展目標雖名為文化產業台
灣社區總體營造下的文化產業跟「文化工業」是完全區隔並對立的概念也就是
將產業的概念納入文化政策但是將文化工業排斥於外文化工業被指涉為「大量
複製的均一化庸俗化流行品味提供大量消費的產品」相反的「文化產業以
地方本身作為思考主體是基於地方特色條件人才和福祉來發展的產業hellip因
此文化產業必然要保護生態和傳統並且期待永續經營（于國華2003）」
根據聯合國科教文組織（UNESCO）對文化產業的定義為「文化產業指按照
工業標準生產再生產儲存以及分配文化產品和文化服務的一系列活動透過
創作以及生產或商品化的過程即使本質是屬於無形的文化內容也都受著作權的
保障其形式可以是貨品或是服務」
13
Hesmondhalgh (2006)1所定義的文化產業為「文化產業的製品都是文本可以
任人加以解讀文本包括歌曲敘事或表演等它主要是為了引起心智反應充
滿豐富的表徵意涵藉此達成溝通的目標例如大部份的車輛都會涉及文化性的
設計但它的目標不是為了指涉某種意義而是為了運輸」根據這個定義
Hesmondhalgh提出了「核心文化產業」一詞內容包括廣告及行銷廣播與電視
產業電影產業網際網路產業音樂產業印刷及電子出版業影視與電腦遊
戲產業另外有一些產業具備了文化產業的部份特徵Hesmondhalgh認為是出於
文化產業界線不明的特例並將它們稱為「周邊」文化產業如劇院視覺藝術
的產銷運動軟體消費性電子文化產業硬體（如音響錄放影機等）流行
時尚有的地方甚至會把旅遊手工藝建築等也納入所以與文化產業相近
的名詞尚包括休閒產業資訊產業娛樂產業媒體產業英國則使用「創意
產業」而我國則以「文化創意產業」併稱
John Fiske（1989）認為文化是一種在生產和接受互動的過程產生的現象是
一系列符號載體文化工業商品是大眾生產的而不是文化工業生產的文化工
業所做的只是為大眾提供了「劇目」和文化資源最終還是大眾的要求產生出
了文化工業商品其對文化定義為「意義在特定社會的產生和流通」「大眾文化
就是日常生活」文化不是超越時代永恆不變的精神而是工業化社會中具有意
義的生產和生活的方法並涵蓋了社會的人生經驗的全部意義
綜上所述本研究參考不同見解及看法對於文化產業之界定文化產業是
活化居民對當地傳統歷史生活習慣並運用當地資源以文化為基礎去傳承並
產生經濟效益的產業活動的一連串之過程
（二）文化產業特質與分類
1 本段參考自國家政策研究基金會﹣什麼是文化創意產業httpwwwnpforgtwpost25867 檢索
日期2011620
14
根據黃世輝（1999）的看法文化產業具有五種特質使能長久永續同時這些
特質也是經營文化產業的基本理念
1 地方產地方用（共享的）地方上所發展出來的產業由地方人自己
先用
2 生活中見智慧（生活的）地方上所發展的產業都是與生活息息相
關的
3 無形勝於有形（人味的）無形的情感流露勝於有形的產業形體
4 誠於中型於外（內發的）讓地區產業內在的光輝自然顯現而成為
有口皆碑的形象
5 雖不太亦不絕（小而美）地方產業不一定要大但卻可以源源不絕
根據楊敏芝（2002）將地方性文化產業依產業性質作為三大分類1地
方傳統文化產業2地方觀光文化產業及3地方文化活動產業等三大類如
下敘述之（林鴻陞200931-32）
1 地方傳統文化產業
地方傳統文化產業具有歷史記憶及固有文化特質能引發共有
的感受價值與記憶並引發對歷史的認同與共通的命運感而全球
化「跨國」的同質化過程與多樣性特殊性的「地域」文化間產生
了衝突與對立
在其工業產業長期受到發達國家資本主義經濟剝削及帝國文化
15
殖民的情況下所發展出的另一種具生存性特殊性抵抗性的文
化策略以其地域特色作為脫離全球化經濟競爭機制的工具
2 地方觀光文化產業
各國基於觀光文化的經濟價值文化策略紛紛走向著重於有價
值的地方遺產的重建（古蹟保存）都市意象重塑（ Urban
Re-imaging）觀光文化產業的發展與「地域」產生強烈的依存關係
它藉由地方空間的資源特色各地在依其地方特色行銷城市開發
其觀光經濟價值另一種觀光文化產業經過促銷包裝推展至各
國設立分部可稱為「促銷式觀光文化產業」（Promotional Tourist
Industry）此種文化產業以集結及複製各國文化並配合各項娛樂休
閒設施包裝成促銷商品成為全世界的連鎖產業使其邁入全球
經濟競爭市場並帶動地方經濟復甦
3 地方文化活動產業
「文化活動產業」則是以文化活動為主體經由政府結合地方
藝文團體的共同推動而達成包含地方民俗文化活動文化慶典活
動（如廟宇慶典活動）社區文化展演活動及地方居民集體創作之文
化活動等等已在近幾年成為地方經濟振興及文化生活素質提升的
主要動力
二文化創意產業的意涵
根據聯合國教育科學及文化組織（United Nations Educational Scientific and
Cultural Organization UNESCO）對於『文化貿易及全球化』的問題與解答
UNESCO 認為創意是人類文化定位的一個重要部分可被不同形式表現一般
16
同意文化產業（cultural industries）適用於「那些以無形文化為本質的內容
經過創造生產與商品化結合的產業」這些內容典型地是被著作權保障著並且
可以採用產品或者服務形式來表現文化產業或可被視為「創意產業」（creative
industries）以經濟術語來說朝陽或者未來取向產業（sunrise or future oriented
industries）或者以科技術語來說內容產業（content industries）UNESCO 認為
文化產業的概念一般包括印刷出版多媒體聽覺與視覺攝影與電影生產
亦等同於工藝與設計對某些國家來說這個概念也包括建築視覺與表演藝術
運動音樂器具的製造廣告與文化觀光
UNESCO 主要將文化創意產業分成文化產品文化服務與智慧財產權三項
文化產品指涉的是書本雜誌多媒體產品軟體唱片電影錄影帶聲光
娛樂工藝與時尚設計文化服務則包括了表演服務 (戲院歌劇院及馬戲團)
出版出版品新聞報紙傳播及建築服務它們也包括視聽服務 (電影分銷電
視收音機節目及家庭錄影帶 生產的所有層面例如複製與影印 電影展覽有線
衛星與廣播設施或電影院的所有權與運作等)圖書館服務檔案博物館與其
他服務
文建會在『挑戰 2008國家發展重點計畫』中所涵蓋的產業範疇將文化創
意產業可定義如下「文化創意產業」（cultural creative industry）係指那些來自於
創意與文化累積透過智慧財產權的生成與運用有潛力創造財富與就業機會
並促進整體生活環境提升的活動（行政院經濟建設委員會2002）
各國對於文化產意之定義各有不同的見解茲將各國對文化創意產業之定義
整理於表三
17
表 三 各國文化創意產業之定義
組織國家 定義
聯合國教科文組織
結合創意生產和商品化等方式運用本質為無形的文化內
涵這些內容基本上受著作權保障形式可以是物質的商
品或非物質的服務這個文化產業也可以視為創意產業
(Creative Industries）或是在經濟領域稱之為朝陽或未來
性產業(Sunrise or Future Oriented Industries）或是在科技
領域稱之為內容產業(Content Industries）
英國紐西蘭 以個人的創造力技藝與才能為基礎透過智慧財產權
的建立與開發創造財富與就業機會
加拿大 藝術與文化活動被界定為文化產業者應包括實質的文化
產品虛擬的文化服務亦包括著作權
芬蘭
使用文化產業結合文化與經濟包括意義內容的生產
傳統與現代的文化藝術結合成功的商業機制大眾閱聽
者與近代電子生產文化的創業精神
香港 源自於個人創意技巧及才華通過知識產權的開發與運
用具創造財富與就業潛力的行業
韓國
文化內容產業包括各類經濟活動如創作生產製造
流通等而其活動內容源自於任何知識資訊及文化相關
之基礎資源
臺灣
源自創意或文化積累透過智慧財產的形成與運用具有
創造財富與就業機會潛力並促進整體生活環境提升的行
業
資料來源文建會「2003 年文化創意產業發展年報」（2004）台北經濟部
18
文化創意產業(Cultural and Creative Industry)簡稱文創產業中文詞彙最早由
行政院於 2002 年 5 月依照〈挑戰 2008國家發展計畫〉內的「發展文化創意產業
計畫」所確定文化創意產業為台灣官方定名各國定義不同有稱為文化產業
創意產業內容產業等目前世界推動國家較出名者約有英國韓國美國
日本芬蘭法國德國義大利澳洲紐西蘭丹麥瑞典荷比瑞三國等
在各國對文化創意產業的定義下不同國家便有不同產業項目的選擇大制
上文化創意產業之類別可區分為三個部份包括文化藝術工藝古董等與「文
化創意產業」同源詞的產業包括電視廣播電影等營利性企業的產業以及
包括軟體互動式休閒軟體等的數位內容的新經濟產業 (Cunningham nd)在這
樣的產業集合成文化創意產業而依據各國對自身的國情與產業定義有其同的類
別茲將各國對文化創意產耊之類別劃分整理於表四
表 四 各國文化創意產業之分類
國家組織 文化創意產業內容
聯合國教科文組織
視覺藝術表演藝術工藝與設計印刷出版電影廣
告建築歌舞劇與音樂的製造多媒體視聽產品文
化觀光運動
英國
藝術及古董市場表演藝術工藝設計時尚設計出版
廣播電視電影及錄影帶廣告建築音樂產業軟體
及電腦服務互動休閒軟體
韓國 漫畫產業電影產業音樂產業電玩產業動畫產業
人物產業
19
紐西蘭
視覺藝術（精緻藝術工藝與古董）設計時尚設計出
版電視與電台電影及錄影帶廣告建築音樂與表
演藝術軟體及電腦服務（包括休閒軟體）
澳洲
娛樂業及劇場設計文學出版雜誌電影電視錄影帶
及廣播圖書館社區文化發展博物館美術館動物園
植物園多媒體
新加坡 媒體產業設計流行音樂出版藝術支援服務
香港
視覺藝術及工藝表演藝術設計時尚設計出版電
視電影廣告建築音樂軟體及電腦服務遊戲軟
體漫畫產業
臺灣
視覺藝術音樂及表演藝術工藝設計產業設計品牌
時尚電視與廣播電影廣告建築設計文化展演設
施數位休閒娛樂創意生活
資料來源文建會「文化創意產業手冊」（2003）藤人傑（2004）
針對文化與創意面進行產業發展政策最早是在 1997 年由英國閣揆布萊爾工
黨內閣所推動的創意產業同一時期遭逢亞洲金融風暴的南韓在總統金大中
主導下也開始從電影與數位等產業開始發展「文化內容產業」並成立文化內容振
興院與通過文化內容振興法類似作法者也包括澳洲紐西蘭歐洲諸國等
以下就各國對於文化產意和文化創意產業之比較整理於表五
20
表 五 文化產業與文化創意產業之比較整理
文化產業 文化創意產業
來源 社區總體營造之文化政策提出 源自英國創意產業與知識經濟
定義
以文化為核心發展成為地方經
濟效益的產業並具地方特色
源自創意或文化積累透過智慧
財產的形成與運用具有創造財
富與就業機會潛力並促進整體
生活環境提升的行業
範圍
古蹟聚落工藝觀光休閒音樂與
表演藝術生活藝術產業文化
視覺藝術音樂表演工藝設計產
業出版電視與廣播電影廣告hellip
等十三類
特性
對立及排斥文化工業小規模與
少量生產
「創意」及「創新」需大量資本
投入因此需大規模市場與消費
才能達到經濟效益
目的
為了社區活化以及生活品質的
提升促成地方營造計畫與重建
計畫最後振興地方
增加文化創意產業就業人口增
加文化創意產業產值提高國民
生活的文化質感建構台灣特色
之文化產業提高創意風格成
為亞洲創意產業之樞紐平台
強調價值 社區認同傳統與在地特色 經濟創意
文化定義
以地方傳統的文化為主將文化
工業排除於外文化產業依賴創
意個別性地方的傳統性特
殊性甚至工匠或藝術家的獨創
性強調產品的生活性與精神價
值內涵
模糊文化邊界將所有具有生產
文化符號意義的產品都納入包
括傳統高級文化文化工業知
識經濟及周邊商品
資料來源 修改自王俐容（2005）
21
三策略管理
一個組織為了達成組織的願景與目標所實行的各項行動必須要有助於組織
的目標實現但如沒有策略組織將會失去方向Nutt 與 Backoff（199255）認
為「策略為組織創造焦點一致性與目的並藉此產生計畫手段模式立場
與觀點等來引導策略行動」（Huges 2003133）在私部門策略的應用更為重要
例如宏碁集團監察人林家和即認為管理是根本策略是方法（林家和2004）在
「哈佛商業評論」中管理大師波特曾提出策略的本質就是「選擇不做那些事情」
就是在競爭的過程中所做的取捨(Porter 1996)所以策略管理不論在公部門或是私
部門其所應用的範圍都相當地的廣泛
簡言之策略管理乃組織運用各種優越的策略與具績效的行動進而達成讓組
織生存的目標甚至更進一步獲得成功這個過程稱為「策略管理」
（一）策略管理的定義
1 Thompson（1995）的定義「策略管理係指規劃執行追蹤與控制
組織策略的過程」
2 JohnsonScholes（1999）的定義「策略管理係指策略分析策略選
擇與策略執行三個核心領域的管理活動」
綜上所述不管將策略管理的意涵做四個或三個階段的功能性活動的界定
策略管理的要義共有（丘昌泰2000216-217Koteen 199726-28）
（1）策略管理的首要階段是策略規劃或策略分析
（2）策略管理重要在於策略選擇
22
（3） 策略管理不可忽視策略的執行與追蹤
（二）SWOT 分析
最早提出這個概念的學者是 Steiner（1979）但他所使用的名稱是 WOTSUP
意義與現今的 SWOT 概念相同所謂「SWOT 分析」主要是用來分析組織內部的
優勢與劣勢以及外部環境的機會與威脅在市場營銷管理中經常使用的功能強大
的分析工作SWOT 分析是 David（1986）所提出的一般策略管理模式分為策略
產生執行評估三個步驟在策略產生的過程中主要從組織內部與外部找
出內部經營所擁有之優勢及劣勢外部環境所面臨之機會及威脅進而研擬出適
當之目標與策略近來SWOT 分析已廣被應用在許多領域上諸如企業總管理
部門或各事業單位各學校機關甚至個人自我的分析方面等等SWOT 是一個很
有效率的工具它的結構雖然簡單但是卻能用來處理非常複雜的事物
1SWOT 的意涵
所謂 SWOT 分析乃是組織對應於環境的改變所作主觀與客觀
條件的自我評估
（1） S（Strength）表示「優勢」mdash是組織目前運用良好之處或是可以
運用的資源
（2） W（Weakness）表示「劣勢」mdash是組織目前有待改進之處或是缺
乏的資源
以上這兩項是屬於組織內部環境的分析也是一種主觀條件的評估
是組織可以改變的環境條件
（3） O（Opportunity）表示「機會」mdash正面的外部資源可促成組織
目標的達成
23
（4） T（Threat）表示「威脅」mdash負面的外部環境因素阻礙組織目
標的達成
以上這兩項是屬於組織外在環境的分析也是一種客觀條件的評估
是組織必須加以因應且管理的環境條件
2SWOT 的互動關係
由於環境的動態這些因素彼此會相互變動例如外在的機會
（O）如能充分掌握並發展自己的特色就可能成為組織的優勢
（S）相同的如果組織無法針對他的劣勢（W）加以修正就會
形成組織的威脅（T）因此主客觀因素是相互變動的甚至內在
的優劣勢因素也會相互變動外在的機會與威脅亦呈現相互變動的
關係其關係如下圖所示
（內部環境）
S（優勢） W（劣勢）
O（機會） T（威脅）
（外在環境）
圖 二 SWOT 互動關係作用圖
資料來源宋吉德（2007）
24
3行動策略的設計
一但了解自己的優勢與弱勢並且也掌握了外在環境的機會與
威脅而且組織所有成員都具有共同努力的目標接下來就是提出
具體的行動策略以實現計畫目標
此外擬定因應策略後必須將 SWOT 表格化以作為研擬機
關組織未來發展策略的參考但此表格並沒有固定的格式（丘昌泰
2000229）
4SWOT 分析的步驟
SWOT 分析程序常與企業策略規劃程序相結合其步驟如下
步驟一進行企業環境描述
步驟二確認影響企業的所有外部因素
步驟三預測與評估未來外部因素之變化
步驟四檢視企業內部之強勢與弱勢
步驟五利用 SWOT 分析架構研擬可行策略
步驟六進行策略選擇
在步驟五利用 SWOT 分析架構將企業之 SWOT 四項因素進行配對
可得到 2times2 項策略型態茲說明如下
（1） 投入資源加強優勢能力爭取機會（SOMaxi-Maxi)策略
25
此種 策略是最佳策略企業內外環境能密切配合企業
能充分利用 優勢資源取得利潤並擴充發展
（2） 投入資源加強優勢能力減低威脅（STMaxi-Mini)策略
此種策略是在企業面對威脅時利用本身的強勢來克服威
脅
（3） 投入資源改善弱勢能力爭取機會（WOMini-Maxi)策略
此種策略是在企業利用外部機會來克服本身的弱勢
（4） 投入資源改善弱勢能力減低威脅（WTMini-Mini)策略
此種策略是企業必須改善弱勢以降低威脅此種策略常是
企業面臨困境時所使用例如必須進行合併或縮減規模
等
圖 三 SWOT 操作步驟流程圖
資料來源Weihrich (1982)林鴻陞（2009）地方政府推動文化產業之研究－以
新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事務管理學系碩士論文頁 21
26
四政策執行
從公共政策理論的發展而言政策執行一直被視為黑箱作業並未受到學術
界與實務界的重視一直到 Pressman 與 Wildavsky（1973）針對奧克蘭計畫進行系
統的研究此後才認真考慮政策執行對公共政策的影響（丘昌泰2004337）
政策方案在經過行政部門的首長或委員會或民意機關核准後即取得合法
地位其後便進入政策執行（policy implementation）的階段政策執行可說是政策
運作過程中最重要的一環政策方案如不能有效的執行與落實則整個方案的理
想將告落空同時值得注意的是政策執行正如同政策運作過程其他階段的性質
一樣乃是持續不斷運作的過程（吳定2003229）
（一）政策執行的定義
目前國內外相關專家學者對「政策執行」之意涵有很許多說法為使「政策
執行」之意涵能更清楚本研究茲將國內外學者專家對「政策執行」之相關論述
列表摘要如下
表 六 國內外學者對政策執行的摘要
時間 研究者 對「政策執行的定義」
1973 Smith
認為政策一旦制定完成政策即可被執行而且
政策結果將與政策制定者所預期的相近（林嘉
琦200239）
27
1975 Van HornVan
Meter
「政策執行」是公私人民或團體為達成前階段政
策所定之目標而採取各項行動這些行動可分為
兩類一是將政府決定轉換成實際運作的努力
一是爲達成政策所預擬的變遷目標所做的持續
性努力（林嘉琦200239）
1984 Jones
為政策執行乃是將政策付諸實施的各項活動其
中以解釋組織和應用三種活動最重要解釋乃
是指政策執行機構或人員將政策內容加以解
釋使其內容可轉換成大眾所能接受和了解的行
動指令或名詞而組織則是指設立執行機關或單
位與擬定具體的執行方法以達成政策的目標應
用是指執行機關提供為達成政策目標所需的例
行性服務設備與給付等應用活動（林嘉琦
200239）
1984 林水波張世賢
政策執行為一種動態的過程在這個過程中負
責執行的機關與人員組合各種必要的要素採取
各項行動扮演管理者的角色進行適當的裁
量建立合理可行的例規培塑目標共識與激勵
士氣應用議商化解衝突冀以成就某特殊政策
的目標（蘇郁惠 200946）
1986 柯三吉
政策執行乃是某項政策法規或方案付諸實施的
各種活動這些政策或法規的目標和內容在政策
系絡因素影響下指導或規範該政策或法規的執
行過程（蘇郁惠 200946）
28
1990 曹俊漢
以 Pressman 和 Wildavsky 的觀點說明政策設計
與執行加以分開是具有破壞作用的當我們對政
策執行的定義加以分析時應密切地將這兩個概
念結合在一起加以觀察以求一個政策過程的完
整性（蘇郁惠 200947）
1999 朱志宏
政策執行係指政策方案在經過合法化程序而取
得合法地位後由主管部們負責擬定施行細則
確定執行專責機關配置必要資源以適當的管
理方法採取必要的對應行動使政策方案順利
付諸實施俾達成預期政策目標之動態過程（蘇
郁惠 200947）
1999 丘昌泰李允傑
政策執行的概念可以從三個角度加以觀察
1 政策執行是科層體制的控制過程政策與執
行是相互獨立上下從屬的關係上階層者
負責設計決策下階層者為負責貫徹政策意
圖的執行者
2 政策執行是上下階層的互動過程上級所訂
定的要求下屬必頇執行的政策標準只是
對於執行者的一種忠告不具任何的規範性
與影響力基層的執行者才足以決定政策目
標是否能夠被實現
3 政策執行的演進觀點承認政策與行動的連
續性政策制訂與政策執行是交互行動相
互議價的過程（蘇郁惠 200947）
29
2003 吳定
政策執行乃是政策方案在經過合法化後擬定施
行細則確定專責機關配置必要資源以適當
的管理方法採取必要的對應行動使政策方案
付諸實施以達成預定目標或目的之所有相關活
動的動態過程
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Jones（1984）柯三吉教授（1986）吳定教授（2003）
對政策執行意涵的說法歸納如下政策執行是為了使政策付諸實施的過程透
過政策制定者政策執行者及政策利害關係者三者之間協調溝通促成其政策
合法化以達成當初政策規劃之預定目標的動態過程
（二）政策執行的研究途徑
政策執行研究的發展可以從三個典範加以說明
1 第一代政策執行研究
第一代政策執行研究為由上而下的研究途徑（top-down approach）又
稱為向前進策略（forward mapping strategy）或理性主義模式（rationalistic
model）強調政策制定與政策執行的分立性政策制定者決定政策目標
政策執行者實行目標兩者形成上令下行的指揮命令關係（丘昌泰
2004）第一代政策執行研究偏重於政策實務層面及個案方面的研案主
要是研究某一個單一的權威性決定（如政策方案或計畫等）如何在某
一個地方或若干地方被執行第一代政策執行研究被批評為缺乏理論
30
性過於個案取向非累積性的研究以及過分悲觀等（吳定2003）
2 第二代政策執行研究
第二代政策執行研究為由下而上的研究途徑（bottom-up approach）
又稱為向後推進策略（backward mapping strategy）或後理性主義模式
（post-rationalistic model）強調政策制定與政策執行功能的互動性政策執
行者與政策制定者共同協商政策目標的達成兩者形成平行互動的合作
關係（丘昌泰2004）第二代政策執行研究偏重於理論分析架構及模式
的建立亦即發展各種分析架構以指導如何對政策執行的複雜現象進行
研究其研究重點包括政策的形式與內容執行機關及其資源執行
人員之才能動機意向及人際關係包括溝通方式等第二代政策執
行研究的主要缺失是每個分析架構都各自提出若干影響政策執行的變
項但是卻無法指出那些變項較其他變項重要也沒有注意到執行機關
間的執行差異以及執行研究的分析架構無法被複製而證實有效等（吳
定2003）
3 第三代政策執行研究
第三代整合型政策執行途徑主要是希望結合前述兩種途徑的優點
而建構統合性的執行架構（丘昌泰2004）第三代政策執行研究的主要
目的在藉著解釋為何政策執行行為會隨著時間空間政策執行機關
之不同而有所差異因而對政策執行行為將具有新的認識進而可以預
測未來可能出現的政策執行行為類型郭謹等人認為第三代政策執行
研究因為必須結合由上而下途徑及由下而上途徑研究所以就必須採多
31
元研究法結合定性與定量的分析模式對政策執行從事「比較性」「縱
貫性」與「系統性」的分析研究而重點應置於驗證各種假設而非建立
假設綜合而言第三代政策執行研究由於採取整合的觀點試圖分別
擷取「向前推進策略」「由後推進策略」「由上而下的政策執行」「由
下而上的政策執行」「第一代政策執行研究」「第二代政策執行研究」
之優點對政策執行作系統性的分析研究故理論上應屬於較佳模式唯
欲成為真正有效的整合模式仍有待更多政策經驗研究與理論的修正及
補充（吳定2003）
另外吳定教授提出第四代政策執行研究的可能取向（吳定2003242）
1 基本觀點政策制定與執行密切結合運作
2 研究重點發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具
3 推理途徑權變採取歸納及演繹的途徑
4 研究工具兼採定性及定量途徑但偏重定性途徑
5 研究偏好平衡研究成功與失敗的政策案例
6 研究趨向重視執行結果但更重視過程
7 研究角度兼顧圍觀的由上而下執行與宏觀的由下而上執行但更偏
重後者
8 政策參與性強調多元參與的民主
9 政策研究的主要參與者政策社群聚興趣者
10 其他運作方式及重點強調採取後實證邏輯論的觀點與方法論
五政策論證
32
論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
33
與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
34
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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學教育政策與行政研究所碩士論文p48-51
賴慧櫻
2010 衛生政策執行之研究 以花蓮縣檳榔暨口腔癌政策執行為例國立東華
大學公共行政研究所碩士論文P24-28
龐佑欣
2004 台灣與國際文化產業現況比較之研究樹德科技大學建築與古蹟維護研
究所碩士論文
蘇郁惠
2009 桃園縣永續校園政策執行現況及其影響因素之研究國立新竹教育大學
教育研究所碩士論文p46-47
59
蘇黃亮
2011 開放陸生來臺就學之研究 以政策論證為基礎台北市立教育大學教育
行政與評鑑研究所碩士論文p20-21
12
陸文獻回顧
一文化產業的意涵
（一）文化產業的定義
「廣義的文化產業」是發揮與活化在地歷史文化所形成的產業而「狹義的
文化產業」以操作型定義來看可以說是以社區居民共同承擔經營的以社區原
有的文史技術自然等資源為基礎經過資源的發現活用等提升社區生活
生產生態生命等社區文化的分享體驗與學習的產業所謂的產業文化意指
產業經由付予創意與品管而發展出屬於該特有的文化文化產業則是運用文化特
色如生活文化生態文化生產文化加以發展應用的產業（林燕明20059）
1995 年「文化產業」研討會提出「文化產業」的兩種運作方式也就是「文
化產業化產業文化化」之概念並期待將文化產業納入文化政策後能帶動地區
經濟因此建立文化產業也成為社區總體營造的發展目標雖名為文化產業台
灣社區總體營造下的文化產業跟「文化工業」是完全區隔並對立的概念也就是
將產業的概念納入文化政策但是將文化工業排斥於外文化工業被指涉為「大量
複製的均一化庸俗化流行品味提供大量消費的產品」相反的「文化產業以
地方本身作為思考主體是基於地方特色條件人才和福祉來發展的產業hellip因
此文化產業必然要保護生態和傳統並且期待永續經營（于國華2003）」
根據聯合國科教文組織（UNESCO）對文化產業的定義為「文化產業指按照
工業標準生產再生產儲存以及分配文化產品和文化服務的一系列活動透過
創作以及生產或商品化的過程即使本質是屬於無形的文化內容也都受著作權的
保障其形式可以是貨品或是服務」
13
Hesmondhalgh (2006)1所定義的文化產業為「文化產業的製品都是文本可以
任人加以解讀文本包括歌曲敘事或表演等它主要是為了引起心智反應充
滿豐富的表徵意涵藉此達成溝通的目標例如大部份的車輛都會涉及文化性的
設計但它的目標不是為了指涉某種意義而是為了運輸」根據這個定義
Hesmondhalgh提出了「核心文化產業」一詞內容包括廣告及行銷廣播與電視
產業電影產業網際網路產業音樂產業印刷及電子出版業影視與電腦遊
戲產業另外有一些產業具備了文化產業的部份特徵Hesmondhalgh認為是出於
文化產業界線不明的特例並將它們稱為「周邊」文化產業如劇院視覺藝術
的產銷運動軟體消費性電子文化產業硬體（如音響錄放影機等）流行
時尚有的地方甚至會把旅遊手工藝建築等也納入所以與文化產業相近
的名詞尚包括休閒產業資訊產業娛樂產業媒體產業英國則使用「創意
產業」而我國則以「文化創意產業」併稱
John Fiske（1989）認為文化是一種在生產和接受互動的過程產生的現象是
一系列符號載體文化工業商品是大眾生產的而不是文化工業生產的文化工
業所做的只是為大眾提供了「劇目」和文化資源最終還是大眾的要求產生出
了文化工業商品其對文化定義為「意義在特定社會的產生和流通」「大眾文化
就是日常生活」文化不是超越時代永恆不變的精神而是工業化社會中具有意
義的生產和生活的方法並涵蓋了社會的人生經驗的全部意義
綜上所述本研究參考不同見解及看法對於文化產業之界定文化產業是
活化居民對當地傳統歷史生活習慣並運用當地資源以文化為基礎去傳承並
產生經濟效益的產業活動的一連串之過程
（二）文化產業特質與分類
1 本段參考自國家政策研究基金會﹣什麼是文化創意產業httpwwwnpforgtwpost25867 檢索
日期2011620
14
根據黃世輝（1999）的看法文化產業具有五種特質使能長久永續同時這些
特質也是經營文化產業的基本理念
1 地方產地方用（共享的）地方上所發展出來的產業由地方人自己
先用
2 生活中見智慧（生活的）地方上所發展的產業都是與生活息息相
關的
3 無形勝於有形（人味的）無形的情感流露勝於有形的產業形體
4 誠於中型於外（內發的）讓地區產業內在的光輝自然顯現而成為
有口皆碑的形象
5 雖不太亦不絕（小而美）地方產業不一定要大但卻可以源源不絕
根據楊敏芝（2002）將地方性文化產業依產業性質作為三大分類1地
方傳統文化產業2地方觀光文化產業及3地方文化活動產業等三大類如
下敘述之（林鴻陞200931-32）
1 地方傳統文化產業
地方傳統文化產業具有歷史記憶及固有文化特質能引發共有
的感受價值與記憶並引發對歷史的認同與共通的命運感而全球
化「跨國」的同質化過程與多樣性特殊性的「地域」文化間產生
了衝突與對立
在其工業產業長期受到發達國家資本主義經濟剝削及帝國文化
15
殖民的情況下所發展出的另一種具生存性特殊性抵抗性的文
化策略以其地域特色作為脫離全球化經濟競爭機制的工具
2 地方觀光文化產業
各國基於觀光文化的經濟價值文化策略紛紛走向著重於有價
值的地方遺產的重建（古蹟保存）都市意象重塑（ Urban
Re-imaging）觀光文化產業的發展與「地域」產生強烈的依存關係
它藉由地方空間的資源特色各地在依其地方特色行銷城市開發
其觀光經濟價值另一種觀光文化產業經過促銷包裝推展至各
國設立分部可稱為「促銷式觀光文化產業」（Promotional Tourist
Industry）此種文化產業以集結及複製各國文化並配合各項娛樂休
閒設施包裝成促銷商品成為全世界的連鎖產業使其邁入全球
經濟競爭市場並帶動地方經濟復甦
3 地方文化活動產業
「文化活動產業」則是以文化活動為主體經由政府結合地方
藝文團體的共同推動而達成包含地方民俗文化活動文化慶典活
動（如廟宇慶典活動）社區文化展演活動及地方居民集體創作之文
化活動等等已在近幾年成為地方經濟振興及文化生活素質提升的
主要動力
二文化創意產業的意涵
根據聯合國教育科學及文化組織（United Nations Educational Scientific and
Cultural Organization UNESCO）對於『文化貿易及全球化』的問題與解答
UNESCO 認為創意是人類文化定位的一個重要部分可被不同形式表現一般
16
同意文化產業（cultural industries）適用於「那些以無形文化為本質的內容
經過創造生產與商品化結合的產業」這些內容典型地是被著作權保障著並且
可以採用產品或者服務形式來表現文化產業或可被視為「創意產業」（creative
industries）以經濟術語來說朝陽或者未來取向產業（sunrise or future oriented
industries）或者以科技術語來說內容產業（content industries）UNESCO 認為
文化產業的概念一般包括印刷出版多媒體聽覺與視覺攝影與電影生產
亦等同於工藝與設計對某些國家來說這個概念也包括建築視覺與表演藝術
運動音樂器具的製造廣告與文化觀光
UNESCO 主要將文化創意產業分成文化產品文化服務與智慧財產權三項
文化產品指涉的是書本雜誌多媒體產品軟體唱片電影錄影帶聲光
娛樂工藝與時尚設計文化服務則包括了表演服務 (戲院歌劇院及馬戲團)
出版出版品新聞報紙傳播及建築服務它們也包括視聽服務 (電影分銷電
視收音機節目及家庭錄影帶 生產的所有層面例如複製與影印 電影展覽有線
衛星與廣播設施或電影院的所有權與運作等)圖書館服務檔案博物館與其
他服務
文建會在『挑戰 2008國家發展重點計畫』中所涵蓋的產業範疇將文化創
意產業可定義如下「文化創意產業」（cultural creative industry）係指那些來自於
創意與文化累積透過智慧財產權的生成與運用有潛力創造財富與就業機會
並促進整體生活環境提升的活動（行政院經濟建設委員會2002）
各國對於文化產意之定義各有不同的見解茲將各國對文化創意產業之定義
整理於表三
17
表 三 各國文化創意產業之定義
組織國家 定義
聯合國教科文組織
結合創意生產和商品化等方式運用本質為無形的文化內
涵這些內容基本上受著作權保障形式可以是物質的商
品或非物質的服務這個文化產業也可以視為創意產業
(Creative Industries）或是在經濟領域稱之為朝陽或未來
性產業(Sunrise or Future Oriented Industries）或是在科技
領域稱之為內容產業(Content Industries）
英國紐西蘭 以個人的創造力技藝與才能為基礎透過智慧財產權
的建立與開發創造財富與就業機會
加拿大 藝術與文化活動被界定為文化產業者應包括實質的文化
產品虛擬的文化服務亦包括著作權
芬蘭
使用文化產業結合文化與經濟包括意義內容的生產
傳統與現代的文化藝術結合成功的商業機制大眾閱聽
者與近代電子生產文化的創業精神
香港 源自於個人創意技巧及才華通過知識產權的開發與運
用具創造財富與就業潛力的行業
韓國
文化內容產業包括各類經濟活動如創作生產製造
流通等而其活動內容源自於任何知識資訊及文化相關
之基礎資源
臺灣
源自創意或文化積累透過智慧財產的形成與運用具有
創造財富與就業機會潛力並促進整體生活環境提升的行
業
資料來源文建會「2003 年文化創意產業發展年報」（2004）台北經濟部
18
文化創意產業(Cultural and Creative Industry)簡稱文創產業中文詞彙最早由
行政院於 2002 年 5 月依照〈挑戰 2008國家發展計畫〉內的「發展文化創意產業
計畫」所確定文化創意產業為台灣官方定名各國定義不同有稱為文化產業
創意產業內容產業等目前世界推動國家較出名者約有英國韓國美國
日本芬蘭法國德國義大利澳洲紐西蘭丹麥瑞典荷比瑞三國等
在各國對文化創意產業的定義下不同國家便有不同產業項目的選擇大制
上文化創意產業之類別可區分為三個部份包括文化藝術工藝古董等與「文
化創意產業」同源詞的產業包括電視廣播電影等營利性企業的產業以及
包括軟體互動式休閒軟體等的數位內容的新經濟產業 (Cunningham nd)在這
樣的產業集合成文化創意產業而依據各國對自身的國情與產業定義有其同的類
別茲將各國對文化創意產耊之類別劃分整理於表四
表 四 各國文化創意產業之分類
國家組織 文化創意產業內容
聯合國教科文組織
視覺藝術表演藝術工藝與設計印刷出版電影廣
告建築歌舞劇與音樂的製造多媒體視聽產品文
化觀光運動
英國
藝術及古董市場表演藝術工藝設計時尚設計出版
廣播電視電影及錄影帶廣告建築音樂產業軟體
及電腦服務互動休閒軟體
韓國 漫畫產業電影產業音樂產業電玩產業動畫產業
人物產業
19
紐西蘭
視覺藝術（精緻藝術工藝與古董）設計時尚設計出
版電視與電台電影及錄影帶廣告建築音樂與表
演藝術軟體及電腦服務（包括休閒軟體）
澳洲
娛樂業及劇場設計文學出版雜誌電影電視錄影帶
及廣播圖書館社區文化發展博物館美術館動物園
植物園多媒體
新加坡 媒體產業設計流行音樂出版藝術支援服務
香港
視覺藝術及工藝表演藝術設計時尚設計出版電
視電影廣告建築音樂軟體及電腦服務遊戲軟
體漫畫產業
臺灣
視覺藝術音樂及表演藝術工藝設計產業設計品牌
時尚電視與廣播電影廣告建築設計文化展演設
施數位休閒娛樂創意生活
資料來源文建會「文化創意產業手冊」（2003）藤人傑（2004）
針對文化與創意面進行產業發展政策最早是在 1997 年由英國閣揆布萊爾工
黨內閣所推動的創意產業同一時期遭逢亞洲金融風暴的南韓在總統金大中
主導下也開始從電影與數位等產業開始發展「文化內容產業」並成立文化內容振
興院與通過文化內容振興法類似作法者也包括澳洲紐西蘭歐洲諸國等
以下就各國對於文化產意和文化創意產業之比較整理於表五
20
表 五 文化產業與文化創意產業之比較整理
文化產業 文化創意產業
來源 社區總體營造之文化政策提出 源自英國創意產業與知識經濟
定義
以文化為核心發展成為地方經
濟效益的產業並具地方特色
源自創意或文化積累透過智慧
財產的形成與運用具有創造財
富與就業機會潛力並促進整體
生活環境提升的行業
範圍
古蹟聚落工藝觀光休閒音樂與
表演藝術生活藝術產業文化
視覺藝術音樂表演工藝設計產
業出版電視與廣播電影廣告hellip
等十三類
特性
對立及排斥文化工業小規模與
少量生產
「創意」及「創新」需大量資本
投入因此需大規模市場與消費
才能達到經濟效益
目的
為了社區活化以及生活品質的
提升促成地方營造計畫與重建
計畫最後振興地方
增加文化創意產業就業人口增
加文化創意產業產值提高國民
生活的文化質感建構台灣特色
之文化產業提高創意風格成
為亞洲創意產業之樞紐平台
強調價值 社區認同傳統與在地特色 經濟創意
文化定義
以地方傳統的文化為主將文化
工業排除於外文化產業依賴創
意個別性地方的傳統性特
殊性甚至工匠或藝術家的獨創
性強調產品的生活性與精神價
值內涵
模糊文化邊界將所有具有生產
文化符號意義的產品都納入包
括傳統高級文化文化工業知
識經濟及周邊商品
資料來源 修改自王俐容（2005）
21
三策略管理
一個組織為了達成組織的願景與目標所實行的各項行動必須要有助於組織
的目標實現但如沒有策略組織將會失去方向Nutt 與 Backoff（199255）認
為「策略為組織創造焦點一致性與目的並藉此產生計畫手段模式立場
與觀點等來引導策略行動」（Huges 2003133）在私部門策略的應用更為重要
例如宏碁集團監察人林家和即認為管理是根本策略是方法（林家和2004）在
「哈佛商業評論」中管理大師波特曾提出策略的本質就是「選擇不做那些事情」
就是在競爭的過程中所做的取捨(Porter 1996)所以策略管理不論在公部門或是私
部門其所應用的範圍都相當地的廣泛
簡言之策略管理乃組織運用各種優越的策略與具績效的行動進而達成讓組
織生存的目標甚至更進一步獲得成功這個過程稱為「策略管理」
（一）策略管理的定義
1 Thompson（1995）的定義「策略管理係指規劃執行追蹤與控制
組織策略的過程」
2 JohnsonScholes（1999）的定義「策略管理係指策略分析策略選
擇與策略執行三個核心領域的管理活動」
綜上所述不管將策略管理的意涵做四個或三個階段的功能性活動的界定
策略管理的要義共有（丘昌泰2000216-217Koteen 199726-28）
（1）策略管理的首要階段是策略規劃或策略分析
（2）策略管理重要在於策略選擇
22
（3） 策略管理不可忽視策略的執行與追蹤
（二）SWOT 分析
最早提出這個概念的學者是 Steiner（1979）但他所使用的名稱是 WOTSUP
意義與現今的 SWOT 概念相同所謂「SWOT 分析」主要是用來分析組織內部的
優勢與劣勢以及外部環境的機會與威脅在市場營銷管理中經常使用的功能強大
的分析工作SWOT 分析是 David（1986）所提出的一般策略管理模式分為策略
產生執行評估三個步驟在策略產生的過程中主要從組織內部與外部找
出內部經營所擁有之優勢及劣勢外部環境所面臨之機會及威脅進而研擬出適
當之目標與策略近來SWOT 分析已廣被應用在許多領域上諸如企業總管理
部門或各事業單位各學校機關甚至個人自我的分析方面等等SWOT 是一個很
有效率的工具它的結構雖然簡單但是卻能用來處理非常複雜的事物
1SWOT 的意涵
所謂 SWOT 分析乃是組織對應於環境的改變所作主觀與客觀
條件的自我評估
（1） S（Strength）表示「優勢」mdash是組織目前運用良好之處或是可以
運用的資源
（2） W（Weakness）表示「劣勢」mdash是組織目前有待改進之處或是缺
乏的資源
以上這兩項是屬於組織內部環境的分析也是一種主觀條件的評估
是組織可以改變的環境條件
（3） O（Opportunity）表示「機會」mdash正面的外部資源可促成組織
目標的達成
23
（4） T（Threat）表示「威脅」mdash負面的外部環境因素阻礙組織目
標的達成
以上這兩項是屬於組織外在環境的分析也是一種客觀條件的評估
是組織必須加以因應且管理的環境條件
2SWOT 的互動關係
由於環境的動態這些因素彼此會相互變動例如外在的機會
（O）如能充分掌握並發展自己的特色就可能成為組織的優勢
（S）相同的如果組織無法針對他的劣勢（W）加以修正就會
形成組織的威脅（T）因此主客觀因素是相互變動的甚至內在
的優劣勢因素也會相互變動外在的機會與威脅亦呈現相互變動的
關係其關係如下圖所示
（內部環境）
S（優勢） W（劣勢）
O（機會） T（威脅）
（外在環境）
圖 二 SWOT 互動關係作用圖
資料來源宋吉德（2007）
24
3行動策略的設計
一但了解自己的優勢與弱勢並且也掌握了外在環境的機會與
威脅而且組織所有成員都具有共同努力的目標接下來就是提出
具體的行動策略以實現計畫目標
此外擬定因應策略後必須將 SWOT 表格化以作為研擬機
關組織未來發展策略的參考但此表格並沒有固定的格式（丘昌泰
2000229）
4SWOT 分析的步驟
SWOT 分析程序常與企業策略規劃程序相結合其步驟如下
步驟一進行企業環境描述
步驟二確認影響企業的所有外部因素
步驟三預測與評估未來外部因素之變化
步驟四檢視企業內部之強勢與弱勢
步驟五利用 SWOT 分析架構研擬可行策略
步驟六進行策略選擇
在步驟五利用 SWOT 分析架構將企業之 SWOT 四項因素進行配對
可得到 2times2 項策略型態茲說明如下
（1） 投入資源加強優勢能力爭取機會（SOMaxi-Maxi)策略
25
此種 策略是最佳策略企業內外環境能密切配合企業
能充分利用 優勢資源取得利潤並擴充發展
（2） 投入資源加強優勢能力減低威脅（STMaxi-Mini)策略
此種策略是在企業面對威脅時利用本身的強勢來克服威
脅
（3） 投入資源改善弱勢能力爭取機會（WOMini-Maxi)策略
此種策略是在企業利用外部機會來克服本身的弱勢
（4） 投入資源改善弱勢能力減低威脅（WTMini-Mini)策略
此種策略是企業必須改善弱勢以降低威脅此種策略常是
企業面臨困境時所使用例如必須進行合併或縮減規模
等
圖 三 SWOT 操作步驟流程圖
資料來源Weihrich (1982)林鴻陞（2009）地方政府推動文化產業之研究－以
新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事務管理學系碩士論文頁 21
26
四政策執行
從公共政策理論的發展而言政策執行一直被視為黑箱作業並未受到學術
界與實務界的重視一直到 Pressman 與 Wildavsky（1973）針對奧克蘭計畫進行系
統的研究此後才認真考慮政策執行對公共政策的影響（丘昌泰2004337）
政策方案在經過行政部門的首長或委員會或民意機關核准後即取得合法
地位其後便進入政策執行（policy implementation）的階段政策執行可說是政策
運作過程中最重要的一環政策方案如不能有效的執行與落實則整個方案的理
想將告落空同時值得注意的是政策執行正如同政策運作過程其他階段的性質
一樣乃是持續不斷運作的過程（吳定2003229）
（一）政策執行的定義
目前國內外相關專家學者對「政策執行」之意涵有很許多說法為使「政策
執行」之意涵能更清楚本研究茲將國內外學者專家對「政策執行」之相關論述
列表摘要如下
表 六 國內外學者對政策執行的摘要
時間 研究者 對「政策執行的定義」
1973 Smith
認為政策一旦制定完成政策即可被執行而且
政策結果將與政策制定者所預期的相近（林嘉
琦200239）
27
1975 Van HornVan
Meter
「政策執行」是公私人民或團體為達成前階段政
策所定之目標而採取各項行動這些行動可分為
兩類一是將政府決定轉換成實際運作的努力
一是爲達成政策所預擬的變遷目標所做的持續
性努力（林嘉琦200239）
1984 Jones
為政策執行乃是將政策付諸實施的各項活動其
中以解釋組織和應用三種活動最重要解釋乃
是指政策執行機構或人員將政策內容加以解
釋使其內容可轉換成大眾所能接受和了解的行
動指令或名詞而組織則是指設立執行機關或單
位與擬定具體的執行方法以達成政策的目標應
用是指執行機關提供為達成政策目標所需的例
行性服務設備與給付等應用活動（林嘉琦
200239）
1984 林水波張世賢
政策執行為一種動態的過程在這個過程中負
責執行的機關與人員組合各種必要的要素採取
各項行動扮演管理者的角色進行適當的裁
量建立合理可行的例規培塑目標共識與激勵
士氣應用議商化解衝突冀以成就某特殊政策
的目標（蘇郁惠 200946）
1986 柯三吉
政策執行乃是某項政策法規或方案付諸實施的
各種活動這些政策或法規的目標和內容在政策
系絡因素影響下指導或規範該政策或法規的執
行過程（蘇郁惠 200946）
28
1990 曹俊漢
以 Pressman 和 Wildavsky 的觀點說明政策設計
與執行加以分開是具有破壞作用的當我們對政
策執行的定義加以分析時應密切地將這兩個概
念結合在一起加以觀察以求一個政策過程的完
整性（蘇郁惠 200947）
1999 朱志宏
政策執行係指政策方案在經過合法化程序而取
得合法地位後由主管部們負責擬定施行細則
確定執行專責機關配置必要資源以適當的管
理方法採取必要的對應行動使政策方案順利
付諸實施俾達成預期政策目標之動態過程（蘇
郁惠 200947）
1999 丘昌泰李允傑
政策執行的概念可以從三個角度加以觀察
1 政策執行是科層體制的控制過程政策與執
行是相互獨立上下從屬的關係上階層者
負責設計決策下階層者為負責貫徹政策意
圖的執行者
2 政策執行是上下階層的互動過程上級所訂
定的要求下屬必頇執行的政策標準只是
對於執行者的一種忠告不具任何的規範性
與影響力基層的執行者才足以決定政策目
標是否能夠被實現
3 政策執行的演進觀點承認政策與行動的連
續性政策制訂與政策執行是交互行動相
互議價的過程（蘇郁惠 200947）
29
2003 吳定
政策執行乃是政策方案在經過合法化後擬定施
行細則確定專責機關配置必要資源以適當
的管理方法採取必要的對應行動使政策方案
付諸實施以達成預定目標或目的之所有相關活
動的動態過程
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Jones（1984）柯三吉教授（1986）吳定教授（2003）
對政策執行意涵的說法歸納如下政策執行是為了使政策付諸實施的過程透
過政策制定者政策執行者及政策利害關係者三者之間協調溝通促成其政策
合法化以達成當初政策規劃之預定目標的動態過程
（二）政策執行的研究途徑
政策執行研究的發展可以從三個典範加以說明
1 第一代政策執行研究
第一代政策執行研究為由上而下的研究途徑（top-down approach）又
稱為向前進策略（forward mapping strategy）或理性主義模式（rationalistic
model）強調政策制定與政策執行的分立性政策制定者決定政策目標
政策執行者實行目標兩者形成上令下行的指揮命令關係（丘昌泰
2004）第一代政策執行研究偏重於政策實務層面及個案方面的研案主
要是研究某一個單一的權威性決定（如政策方案或計畫等）如何在某
一個地方或若干地方被執行第一代政策執行研究被批評為缺乏理論
30
性過於個案取向非累積性的研究以及過分悲觀等（吳定2003）
2 第二代政策執行研究
第二代政策執行研究為由下而上的研究途徑（bottom-up approach）
又稱為向後推進策略（backward mapping strategy）或後理性主義模式
（post-rationalistic model）強調政策制定與政策執行功能的互動性政策執
行者與政策制定者共同協商政策目標的達成兩者形成平行互動的合作
關係（丘昌泰2004）第二代政策執行研究偏重於理論分析架構及模式
的建立亦即發展各種分析架構以指導如何對政策執行的複雜現象進行
研究其研究重點包括政策的形式與內容執行機關及其資源執行
人員之才能動機意向及人際關係包括溝通方式等第二代政策執
行研究的主要缺失是每個分析架構都各自提出若干影響政策執行的變
項但是卻無法指出那些變項較其他變項重要也沒有注意到執行機關
間的執行差異以及執行研究的分析架構無法被複製而證實有效等（吳
定2003）
3 第三代政策執行研究
第三代整合型政策執行途徑主要是希望結合前述兩種途徑的優點
而建構統合性的執行架構（丘昌泰2004）第三代政策執行研究的主要
目的在藉著解釋為何政策執行行為會隨著時間空間政策執行機關
之不同而有所差異因而對政策執行行為將具有新的認識進而可以預
測未來可能出現的政策執行行為類型郭謹等人認為第三代政策執行
研究因為必須結合由上而下途徑及由下而上途徑研究所以就必須採多
31
元研究法結合定性與定量的分析模式對政策執行從事「比較性」「縱
貫性」與「系統性」的分析研究而重點應置於驗證各種假設而非建立
假設綜合而言第三代政策執行研究由於採取整合的觀點試圖分別
擷取「向前推進策略」「由後推進策略」「由上而下的政策執行」「由
下而上的政策執行」「第一代政策執行研究」「第二代政策執行研究」
之優點對政策執行作系統性的分析研究故理論上應屬於較佳模式唯
欲成為真正有效的整合模式仍有待更多政策經驗研究與理論的修正及
補充（吳定2003）
另外吳定教授提出第四代政策執行研究的可能取向（吳定2003242）
1 基本觀點政策制定與執行密切結合運作
2 研究重點發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具
3 推理途徑權變採取歸納及演繹的途徑
4 研究工具兼採定性及定量途徑但偏重定性途徑
5 研究偏好平衡研究成功與失敗的政策案例
6 研究趨向重視執行結果但更重視過程
7 研究角度兼顧圍觀的由上而下執行與宏觀的由下而上執行但更偏
重後者
8 政策參與性強調多元參與的民主
9 政策研究的主要參與者政策社群聚興趣者
10 其他運作方式及重點強調採取後實證邏輯論的觀點與方法論
五政策論證
32
論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
33
與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
34
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
參考文獻
54
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Hesmondhalgh (2006)1所定義的文化產業為「文化產業的製品都是文本可以
任人加以解讀文本包括歌曲敘事或表演等它主要是為了引起心智反應充
滿豐富的表徵意涵藉此達成溝通的目標例如大部份的車輛都會涉及文化性的
設計但它的目標不是為了指涉某種意義而是為了運輸」根據這個定義
Hesmondhalgh提出了「核心文化產業」一詞內容包括廣告及行銷廣播與電視
產業電影產業網際網路產業音樂產業印刷及電子出版業影視與電腦遊
戲產業另外有一些產業具備了文化產業的部份特徵Hesmondhalgh認為是出於
文化產業界線不明的特例並將它們稱為「周邊」文化產業如劇院視覺藝術
的產銷運動軟體消費性電子文化產業硬體（如音響錄放影機等）流行
時尚有的地方甚至會把旅遊手工藝建築等也納入所以與文化產業相近
的名詞尚包括休閒產業資訊產業娛樂產業媒體產業英國則使用「創意
產業」而我國則以「文化創意產業」併稱
John Fiske（1989）認為文化是一種在生產和接受互動的過程產生的現象是
一系列符號載體文化工業商品是大眾生產的而不是文化工業生產的文化工
業所做的只是為大眾提供了「劇目」和文化資源最終還是大眾的要求產生出
了文化工業商品其對文化定義為「意義在特定社會的產生和流通」「大眾文化
就是日常生活」文化不是超越時代永恆不變的精神而是工業化社會中具有意
義的生產和生活的方法並涵蓋了社會的人生經驗的全部意義
綜上所述本研究參考不同見解及看法對於文化產業之界定文化產業是
活化居民對當地傳統歷史生活習慣並運用當地資源以文化為基礎去傳承並
產生經濟效益的產業活動的一連串之過程
（二）文化產業特質與分類
1 本段參考自國家政策研究基金會﹣什麼是文化創意產業httpwwwnpforgtwpost25867 檢索
日期2011620
14
根據黃世輝（1999）的看法文化產業具有五種特質使能長久永續同時這些
特質也是經營文化產業的基本理念
1 地方產地方用（共享的）地方上所發展出來的產業由地方人自己
先用
2 生活中見智慧（生活的）地方上所發展的產業都是與生活息息相
關的
3 無形勝於有形（人味的）無形的情感流露勝於有形的產業形體
4 誠於中型於外（內發的）讓地區產業內在的光輝自然顯現而成為
有口皆碑的形象
5 雖不太亦不絕（小而美）地方產業不一定要大但卻可以源源不絕
根據楊敏芝（2002）將地方性文化產業依產業性質作為三大分類1地
方傳統文化產業2地方觀光文化產業及3地方文化活動產業等三大類如
下敘述之（林鴻陞200931-32）
1 地方傳統文化產業
地方傳統文化產業具有歷史記憶及固有文化特質能引發共有
的感受價值與記憶並引發對歷史的認同與共通的命運感而全球
化「跨國」的同質化過程與多樣性特殊性的「地域」文化間產生
了衝突與對立
在其工業產業長期受到發達國家資本主義經濟剝削及帝國文化
15
殖民的情況下所發展出的另一種具生存性特殊性抵抗性的文
化策略以其地域特色作為脫離全球化經濟競爭機制的工具
2 地方觀光文化產業
各國基於觀光文化的經濟價值文化策略紛紛走向著重於有價
值的地方遺產的重建（古蹟保存）都市意象重塑（ Urban
Re-imaging）觀光文化產業的發展與「地域」產生強烈的依存關係
它藉由地方空間的資源特色各地在依其地方特色行銷城市開發
其觀光經濟價值另一種觀光文化產業經過促銷包裝推展至各
國設立分部可稱為「促銷式觀光文化產業」（Promotional Tourist
Industry）此種文化產業以集結及複製各國文化並配合各項娛樂休
閒設施包裝成促銷商品成為全世界的連鎖產業使其邁入全球
經濟競爭市場並帶動地方經濟復甦
3 地方文化活動產業
「文化活動產業」則是以文化活動為主體經由政府結合地方
藝文團體的共同推動而達成包含地方民俗文化活動文化慶典活
動（如廟宇慶典活動）社區文化展演活動及地方居民集體創作之文
化活動等等已在近幾年成為地方經濟振興及文化生活素質提升的
主要動力
二文化創意產業的意涵
根據聯合國教育科學及文化組織（United Nations Educational Scientific and
Cultural Organization UNESCO）對於『文化貿易及全球化』的問題與解答
UNESCO 認為創意是人類文化定位的一個重要部分可被不同形式表現一般
16
同意文化產業（cultural industries）適用於「那些以無形文化為本質的內容
經過創造生產與商品化結合的產業」這些內容典型地是被著作權保障著並且
可以採用產品或者服務形式來表現文化產業或可被視為「創意產業」（creative
industries）以經濟術語來說朝陽或者未來取向產業（sunrise or future oriented
industries）或者以科技術語來說內容產業（content industries）UNESCO 認為
文化產業的概念一般包括印刷出版多媒體聽覺與視覺攝影與電影生產
亦等同於工藝與設計對某些國家來說這個概念也包括建築視覺與表演藝術
運動音樂器具的製造廣告與文化觀光
UNESCO 主要將文化創意產業分成文化產品文化服務與智慧財產權三項
文化產品指涉的是書本雜誌多媒體產品軟體唱片電影錄影帶聲光
娛樂工藝與時尚設計文化服務則包括了表演服務 (戲院歌劇院及馬戲團)
出版出版品新聞報紙傳播及建築服務它們也包括視聽服務 (電影分銷電
視收音機節目及家庭錄影帶 生產的所有層面例如複製與影印 電影展覽有線
衛星與廣播設施或電影院的所有權與運作等)圖書館服務檔案博物館與其
他服務
文建會在『挑戰 2008國家發展重點計畫』中所涵蓋的產業範疇將文化創
意產業可定義如下「文化創意產業」（cultural creative industry）係指那些來自於
創意與文化累積透過智慧財產權的生成與運用有潛力創造財富與就業機會
並促進整體生活環境提升的活動（行政院經濟建設委員會2002）
各國對於文化產意之定義各有不同的見解茲將各國對文化創意產業之定義
整理於表三
17
表 三 各國文化創意產業之定義
組織國家 定義
聯合國教科文組織
結合創意生產和商品化等方式運用本質為無形的文化內
涵這些內容基本上受著作權保障形式可以是物質的商
品或非物質的服務這個文化產業也可以視為創意產業
(Creative Industries）或是在經濟領域稱之為朝陽或未來
性產業(Sunrise or Future Oriented Industries）或是在科技
領域稱之為內容產業(Content Industries）
英國紐西蘭 以個人的創造力技藝與才能為基礎透過智慧財產權
的建立與開發創造財富與就業機會
加拿大 藝術與文化活動被界定為文化產業者應包括實質的文化
產品虛擬的文化服務亦包括著作權
芬蘭
使用文化產業結合文化與經濟包括意義內容的生產
傳統與現代的文化藝術結合成功的商業機制大眾閱聽
者與近代電子生產文化的創業精神
香港 源自於個人創意技巧及才華通過知識產權的開發與運
用具創造財富與就業潛力的行業
韓國
文化內容產業包括各類經濟活動如創作生產製造
流通等而其活動內容源自於任何知識資訊及文化相關
之基礎資源
臺灣
源自創意或文化積累透過智慧財產的形成與運用具有
創造財富與就業機會潛力並促進整體生活環境提升的行
業
資料來源文建會「2003 年文化創意產業發展年報」（2004）台北經濟部
18
文化創意產業(Cultural and Creative Industry)簡稱文創產業中文詞彙最早由
行政院於 2002 年 5 月依照〈挑戰 2008國家發展計畫〉內的「發展文化創意產業
計畫」所確定文化創意產業為台灣官方定名各國定義不同有稱為文化產業
創意產業內容產業等目前世界推動國家較出名者約有英國韓國美國
日本芬蘭法國德國義大利澳洲紐西蘭丹麥瑞典荷比瑞三國等
在各國對文化創意產業的定義下不同國家便有不同產業項目的選擇大制
上文化創意產業之類別可區分為三個部份包括文化藝術工藝古董等與「文
化創意產業」同源詞的產業包括電視廣播電影等營利性企業的產業以及
包括軟體互動式休閒軟體等的數位內容的新經濟產業 (Cunningham nd)在這
樣的產業集合成文化創意產業而依據各國對自身的國情與產業定義有其同的類
別茲將各國對文化創意產耊之類別劃分整理於表四
表 四 各國文化創意產業之分類
國家組織 文化創意產業內容
聯合國教科文組織
視覺藝術表演藝術工藝與設計印刷出版電影廣
告建築歌舞劇與音樂的製造多媒體視聽產品文
化觀光運動
英國
藝術及古董市場表演藝術工藝設計時尚設計出版
廣播電視電影及錄影帶廣告建築音樂產業軟體
及電腦服務互動休閒軟體
韓國 漫畫產業電影產業音樂產業電玩產業動畫產業
人物產業
19
紐西蘭
視覺藝術（精緻藝術工藝與古董）設計時尚設計出
版電視與電台電影及錄影帶廣告建築音樂與表
演藝術軟體及電腦服務（包括休閒軟體）
澳洲
娛樂業及劇場設計文學出版雜誌電影電視錄影帶
及廣播圖書館社區文化發展博物館美術館動物園
植物園多媒體
新加坡 媒體產業設計流行音樂出版藝術支援服務
香港
視覺藝術及工藝表演藝術設計時尚設計出版電
視電影廣告建築音樂軟體及電腦服務遊戲軟
體漫畫產業
臺灣
視覺藝術音樂及表演藝術工藝設計產業設計品牌
時尚電視與廣播電影廣告建築設計文化展演設
施數位休閒娛樂創意生活
資料來源文建會「文化創意產業手冊」（2003）藤人傑（2004）
針對文化與創意面進行產業發展政策最早是在 1997 年由英國閣揆布萊爾工
黨內閣所推動的創意產業同一時期遭逢亞洲金融風暴的南韓在總統金大中
主導下也開始從電影與數位等產業開始發展「文化內容產業」並成立文化內容振
興院與通過文化內容振興法類似作法者也包括澳洲紐西蘭歐洲諸國等
以下就各國對於文化產意和文化創意產業之比較整理於表五
20
表 五 文化產業與文化創意產業之比較整理
文化產業 文化創意產業
來源 社區總體營造之文化政策提出 源自英國創意產業與知識經濟
定義
以文化為核心發展成為地方經
濟效益的產業並具地方特色
源自創意或文化積累透過智慧
財產的形成與運用具有創造財
富與就業機會潛力並促進整體
生活環境提升的行業
範圍
古蹟聚落工藝觀光休閒音樂與
表演藝術生活藝術產業文化
視覺藝術音樂表演工藝設計產
業出版電視與廣播電影廣告hellip
等十三類
特性
對立及排斥文化工業小規模與
少量生產
「創意」及「創新」需大量資本
投入因此需大規模市場與消費
才能達到經濟效益
目的
為了社區活化以及生活品質的
提升促成地方營造計畫與重建
計畫最後振興地方
增加文化創意產業就業人口增
加文化創意產業產值提高國民
生活的文化質感建構台灣特色
之文化產業提高創意風格成
為亞洲創意產業之樞紐平台
強調價值 社區認同傳統與在地特色 經濟創意
文化定義
以地方傳統的文化為主將文化
工業排除於外文化產業依賴創
意個別性地方的傳統性特
殊性甚至工匠或藝術家的獨創
性強調產品的生活性與精神價
值內涵
模糊文化邊界將所有具有生產
文化符號意義的產品都納入包
括傳統高級文化文化工業知
識經濟及周邊商品
資料來源 修改自王俐容（2005）
21
三策略管理
一個組織為了達成組織的願景與目標所實行的各項行動必須要有助於組織
的目標實現但如沒有策略組織將會失去方向Nutt 與 Backoff（199255）認
為「策略為組織創造焦點一致性與目的並藉此產生計畫手段模式立場
與觀點等來引導策略行動」（Huges 2003133）在私部門策略的應用更為重要
例如宏碁集團監察人林家和即認為管理是根本策略是方法（林家和2004）在
「哈佛商業評論」中管理大師波特曾提出策略的本質就是「選擇不做那些事情」
就是在競爭的過程中所做的取捨(Porter 1996)所以策略管理不論在公部門或是私
部門其所應用的範圍都相當地的廣泛
簡言之策略管理乃組織運用各種優越的策略與具績效的行動進而達成讓組
織生存的目標甚至更進一步獲得成功這個過程稱為「策略管理」
（一）策略管理的定義
1 Thompson（1995）的定義「策略管理係指規劃執行追蹤與控制
組織策略的過程」
2 JohnsonScholes（1999）的定義「策略管理係指策略分析策略選
擇與策略執行三個核心領域的管理活動」
綜上所述不管將策略管理的意涵做四個或三個階段的功能性活動的界定
策略管理的要義共有（丘昌泰2000216-217Koteen 199726-28）
（1）策略管理的首要階段是策略規劃或策略分析
（2）策略管理重要在於策略選擇
22
（3） 策略管理不可忽視策略的執行與追蹤
（二）SWOT 分析
最早提出這個概念的學者是 Steiner（1979）但他所使用的名稱是 WOTSUP
意義與現今的 SWOT 概念相同所謂「SWOT 分析」主要是用來分析組織內部的
優勢與劣勢以及外部環境的機會與威脅在市場營銷管理中經常使用的功能強大
的分析工作SWOT 分析是 David（1986）所提出的一般策略管理模式分為策略
產生執行評估三個步驟在策略產生的過程中主要從組織內部與外部找
出內部經營所擁有之優勢及劣勢外部環境所面臨之機會及威脅進而研擬出適
當之目標與策略近來SWOT 分析已廣被應用在許多領域上諸如企業總管理
部門或各事業單位各學校機關甚至個人自我的分析方面等等SWOT 是一個很
有效率的工具它的結構雖然簡單但是卻能用來處理非常複雜的事物
1SWOT 的意涵
所謂 SWOT 分析乃是組織對應於環境的改變所作主觀與客觀
條件的自我評估
（1） S（Strength）表示「優勢」mdash是組織目前運用良好之處或是可以
運用的資源
（2） W（Weakness）表示「劣勢」mdash是組織目前有待改進之處或是缺
乏的資源
以上這兩項是屬於組織內部環境的分析也是一種主觀條件的評估
是組織可以改變的環境條件
（3） O（Opportunity）表示「機會」mdash正面的外部資源可促成組織
目標的達成
23
（4） T（Threat）表示「威脅」mdash負面的外部環境因素阻礙組織目
標的達成
以上這兩項是屬於組織外在環境的分析也是一種客觀條件的評估
是組織必須加以因應且管理的環境條件
2SWOT 的互動關係
由於環境的動態這些因素彼此會相互變動例如外在的機會
（O）如能充分掌握並發展自己的特色就可能成為組織的優勢
（S）相同的如果組織無法針對他的劣勢（W）加以修正就會
形成組織的威脅（T）因此主客觀因素是相互變動的甚至內在
的優劣勢因素也會相互變動外在的機會與威脅亦呈現相互變動的
關係其關係如下圖所示
（內部環境）
S（優勢） W（劣勢）
O（機會） T（威脅）
（外在環境）
圖 二 SWOT 互動關係作用圖
資料來源宋吉德（2007）
24
3行動策略的設計
一但了解自己的優勢與弱勢並且也掌握了外在環境的機會與
威脅而且組織所有成員都具有共同努力的目標接下來就是提出
具體的行動策略以實現計畫目標
此外擬定因應策略後必須將 SWOT 表格化以作為研擬機
關組織未來發展策略的參考但此表格並沒有固定的格式（丘昌泰
2000229）
4SWOT 分析的步驟
SWOT 分析程序常與企業策略規劃程序相結合其步驟如下
步驟一進行企業環境描述
步驟二確認影響企業的所有外部因素
步驟三預測與評估未來外部因素之變化
步驟四檢視企業內部之強勢與弱勢
步驟五利用 SWOT 分析架構研擬可行策略
步驟六進行策略選擇
在步驟五利用 SWOT 分析架構將企業之 SWOT 四項因素進行配對
可得到 2times2 項策略型態茲說明如下
（1） 投入資源加強優勢能力爭取機會（SOMaxi-Maxi)策略
25
此種 策略是最佳策略企業內外環境能密切配合企業
能充分利用 優勢資源取得利潤並擴充發展
（2） 投入資源加強優勢能力減低威脅（STMaxi-Mini)策略
此種策略是在企業面對威脅時利用本身的強勢來克服威
脅
（3） 投入資源改善弱勢能力爭取機會（WOMini-Maxi)策略
此種策略是在企業利用外部機會來克服本身的弱勢
（4） 投入資源改善弱勢能力減低威脅（WTMini-Mini)策略
此種策略是企業必須改善弱勢以降低威脅此種策略常是
企業面臨困境時所使用例如必須進行合併或縮減規模
等
圖 三 SWOT 操作步驟流程圖
資料來源Weihrich (1982)林鴻陞（2009）地方政府推動文化產業之研究－以
新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事務管理學系碩士論文頁 21
26
四政策執行
從公共政策理論的發展而言政策執行一直被視為黑箱作業並未受到學術
界與實務界的重視一直到 Pressman 與 Wildavsky（1973）針對奧克蘭計畫進行系
統的研究此後才認真考慮政策執行對公共政策的影響（丘昌泰2004337）
政策方案在經過行政部門的首長或委員會或民意機關核准後即取得合法
地位其後便進入政策執行（policy implementation）的階段政策執行可說是政策
運作過程中最重要的一環政策方案如不能有效的執行與落實則整個方案的理
想將告落空同時值得注意的是政策執行正如同政策運作過程其他階段的性質
一樣乃是持續不斷運作的過程（吳定2003229）
（一）政策執行的定義
目前國內外相關專家學者對「政策執行」之意涵有很許多說法為使「政策
執行」之意涵能更清楚本研究茲將國內外學者專家對「政策執行」之相關論述
列表摘要如下
表 六 國內外學者對政策執行的摘要
時間 研究者 對「政策執行的定義」
1973 Smith
認為政策一旦制定完成政策即可被執行而且
政策結果將與政策制定者所預期的相近（林嘉
琦200239）
27
1975 Van HornVan
Meter
「政策執行」是公私人民或團體為達成前階段政
策所定之目標而採取各項行動這些行動可分為
兩類一是將政府決定轉換成實際運作的努力
一是爲達成政策所預擬的變遷目標所做的持續
性努力（林嘉琦200239）
1984 Jones
為政策執行乃是將政策付諸實施的各項活動其
中以解釋組織和應用三種活動最重要解釋乃
是指政策執行機構或人員將政策內容加以解
釋使其內容可轉換成大眾所能接受和了解的行
動指令或名詞而組織則是指設立執行機關或單
位與擬定具體的執行方法以達成政策的目標應
用是指執行機關提供為達成政策目標所需的例
行性服務設備與給付等應用活動（林嘉琦
200239）
1984 林水波張世賢
政策執行為一種動態的過程在這個過程中負
責執行的機關與人員組合各種必要的要素採取
各項行動扮演管理者的角色進行適當的裁
量建立合理可行的例規培塑目標共識與激勵
士氣應用議商化解衝突冀以成就某特殊政策
的目標（蘇郁惠 200946）
1986 柯三吉
政策執行乃是某項政策法規或方案付諸實施的
各種活動這些政策或法規的目標和內容在政策
系絡因素影響下指導或規範該政策或法規的執
行過程（蘇郁惠 200946）
28
1990 曹俊漢
以 Pressman 和 Wildavsky 的觀點說明政策設計
與執行加以分開是具有破壞作用的當我們對政
策執行的定義加以分析時應密切地將這兩個概
念結合在一起加以觀察以求一個政策過程的完
整性（蘇郁惠 200947）
1999 朱志宏
政策執行係指政策方案在經過合法化程序而取
得合法地位後由主管部們負責擬定施行細則
確定執行專責機關配置必要資源以適當的管
理方法採取必要的對應行動使政策方案順利
付諸實施俾達成預期政策目標之動態過程（蘇
郁惠 200947）
1999 丘昌泰李允傑
政策執行的概念可以從三個角度加以觀察
1 政策執行是科層體制的控制過程政策與執
行是相互獨立上下從屬的關係上階層者
負責設計決策下階層者為負責貫徹政策意
圖的執行者
2 政策執行是上下階層的互動過程上級所訂
定的要求下屬必頇執行的政策標準只是
對於執行者的一種忠告不具任何的規範性
與影響力基層的執行者才足以決定政策目
標是否能夠被實現
3 政策執行的演進觀點承認政策與行動的連
續性政策制訂與政策執行是交互行動相
互議價的過程（蘇郁惠 200947）
29
2003 吳定
政策執行乃是政策方案在經過合法化後擬定施
行細則確定專責機關配置必要資源以適當
的管理方法採取必要的對應行動使政策方案
付諸實施以達成預定目標或目的之所有相關活
動的動態過程
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Jones（1984）柯三吉教授（1986）吳定教授（2003）
對政策執行意涵的說法歸納如下政策執行是為了使政策付諸實施的過程透
過政策制定者政策執行者及政策利害關係者三者之間協調溝通促成其政策
合法化以達成當初政策規劃之預定目標的動態過程
（二）政策執行的研究途徑
政策執行研究的發展可以從三個典範加以說明
1 第一代政策執行研究
第一代政策執行研究為由上而下的研究途徑（top-down approach）又
稱為向前進策略（forward mapping strategy）或理性主義模式（rationalistic
model）強調政策制定與政策執行的分立性政策制定者決定政策目標
政策執行者實行目標兩者形成上令下行的指揮命令關係（丘昌泰
2004）第一代政策執行研究偏重於政策實務層面及個案方面的研案主
要是研究某一個單一的權威性決定（如政策方案或計畫等）如何在某
一個地方或若干地方被執行第一代政策執行研究被批評為缺乏理論
30
性過於個案取向非累積性的研究以及過分悲觀等（吳定2003）
2 第二代政策執行研究
第二代政策執行研究為由下而上的研究途徑（bottom-up approach）
又稱為向後推進策略（backward mapping strategy）或後理性主義模式
（post-rationalistic model）強調政策制定與政策執行功能的互動性政策執
行者與政策制定者共同協商政策目標的達成兩者形成平行互動的合作
關係（丘昌泰2004）第二代政策執行研究偏重於理論分析架構及模式
的建立亦即發展各種分析架構以指導如何對政策執行的複雜現象進行
研究其研究重點包括政策的形式與內容執行機關及其資源執行
人員之才能動機意向及人際關係包括溝通方式等第二代政策執
行研究的主要缺失是每個分析架構都各自提出若干影響政策執行的變
項但是卻無法指出那些變項較其他變項重要也沒有注意到執行機關
間的執行差異以及執行研究的分析架構無法被複製而證實有效等（吳
定2003）
3 第三代政策執行研究
第三代整合型政策執行途徑主要是希望結合前述兩種途徑的優點
而建構統合性的執行架構（丘昌泰2004）第三代政策執行研究的主要
目的在藉著解釋為何政策執行行為會隨著時間空間政策執行機關
之不同而有所差異因而對政策執行行為將具有新的認識進而可以預
測未來可能出現的政策執行行為類型郭謹等人認為第三代政策執行
研究因為必須結合由上而下途徑及由下而上途徑研究所以就必須採多
31
元研究法結合定性與定量的分析模式對政策執行從事「比較性」「縱
貫性」與「系統性」的分析研究而重點應置於驗證各種假設而非建立
假設綜合而言第三代政策執行研究由於採取整合的觀點試圖分別
擷取「向前推進策略」「由後推進策略」「由上而下的政策執行」「由
下而上的政策執行」「第一代政策執行研究」「第二代政策執行研究」
之優點對政策執行作系統性的分析研究故理論上應屬於較佳模式唯
欲成為真正有效的整合模式仍有待更多政策經驗研究與理論的修正及
補充（吳定2003）
另外吳定教授提出第四代政策執行研究的可能取向（吳定2003242）
1 基本觀點政策制定與執行密切結合運作
2 研究重點發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具
3 推理途徑權變採取歸納及演繹的途徑
4 研究工具兼採定性及定量途徑但偏重定性途徑
5 研究偏好平衡研究成功與失敗的政策案例
6 研究趨向重視執行結果但更重視過程
7 研究角度兼顧圍觀的由上而下執行與宏觀的由下而上執行但更偏
重後者
8 政策參與性強調多元參與的民主
9 政策研究的主要參與者政策社群聚興趣者
10 其他運作方式及重點強調採取後實證邏輯論的觀點與方法論
五政策論證
32
論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
33
與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
34
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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14
根據黃世輝（1999）的看法文化產業具有五種特質使能長久永續同時這些
特質也是經營文化產業的基本理念
1 地方產地方用（共享的）地方上所發展出來的產業由地方人自己
先用
2 生活中見智慧（生活的）地方上所發展的產業都是與生活息息相
關的
3 無形勝於有形（人味的）無形的情感流露勝於有形的產業形體
4 誠於中型於外（內發的）讓地區產業內在的光輝自然顯現而成為
有口皆碑的形象
5 雖不太亦不絕（小而美）地方產業不一定要大但卻可以源源不絕
根據楊敏芝（2002）將地方性文化產業依產業性質作為三大分類1地
方傳統文化產業2地方觀光文化產業及3地方文化活動產業等三大類如
下敘述之（林鴻陞200931-32）
1 地方傳統文化產業
地方傳統文化產業具有歷史記憶及固有文化特質能引發共有
的感受價值與記憶並引發對歷史的認同與共通的命運感而全球
化「跨國」的同質化過程與多樣性特殊性的「地域」文化間產生
了衝突與對立
在其工業產業長期受到發達國家資本主義經濟剝削及帝國文化
15
殖民的情況下所發展出的另一種具生存性特殊性抵抗性的文
化策略以其地域特色作為脫離全球化經濟競爭機制的工具
2 地方觀光文化產業
各國基於觀光文化的經濟價值文化策略紛紛走向著重於有價
值的地方遺產的重建（古蹟保存）都市意象重塑（ Urban
Re-imaging）觀光文化產業的發展與「地域」產生強烈的依存關係
它藉由地方空間的資源特色各地在依其地方特色行銷城市開發
其觀光經濟價值另一種觀光文化產業經過促銷包裝推展至各
國設立分部可稱為「促銷式觀光文化產業」（Promotional Tourist
Industry）此種文化產業以集結及複製各國文化並配合各項娛樂休
閒設施包裝成促銷商品成為全世界的連鎖產業使其邁入全球
經濟競爭市場並帶動地方經濟復甦
3 地方文化活動產業
「文化活動產業」則是以文化活動為主體經由政府結合地方
藝文團體的共同推動而達成包含地方民俗文化活動文化慶典活
動（如廟宇慶典活動）社區文化展演活動及地方居民集體創作之文
化活動等等已在近幾年成為地方經濟振興及文化生活素質提升的
主要動力
二文化創意產業的意涵
根據聯合國教育科學及文化組織（United Nations Educational Scientific and
Cultural Organization UNESCO）對於『文化貿易及全球化』的問題與解答
UNESCO 認為創意是人類文化定位的一個重要部分可被不同形式表現一般
16
同意文化產業（cultural industries）適用於「那些以無形文化為本質的內容
經過創造生產與商品化結合的產業」這些內容典型地是被著作權保障著並且
可以採用產品或者服務形式來表現文化產業或可被視為「創意產業」（creative
industries）以經濟術語來說朝陽或者未來取向產業（sunrise or future oriented
industries）或者以科技術語來說內容產業（content industries）UNESCO 認為
文化產業的概念一般包括印刷出版多媒體聽覺與視覺攝影與電影生產
亦等同於工藝與設計對某些國家來說這個概念也包括建築視覺與表演藝術
運動音樂器具的製造廣告與文化觀光
UNESCO 主要將文化創意產業分成文化產品文化服務與智慧財產權三項
文化產品指涉的是書本雜誌多媒體產品軟體唱片電影錄影帶聲光
娛樂工藝與時尚設計文化服務則包括了表演服務 (戲院歌劇院及馬戲團)
出版出版品新聞報紙傳播及建築服務它們也包括視聽服務 (電影分銷電
視收音機節目及家庭錄影帶 生產的所有層面例如複製與影印 電影展覽有線
衛星與廣播設施或電影院的所有權與運作等)圖書館服務檔案博物館與其
他服務
文建會在『挑戰 2008國家發展重點計畫』中所涵蓋的產業範疇將文化創
意產業可定義如下「文化創意產業」（cultural creative industry）係指那些來自於
創意與文化累積透過智慧財產權的生成與運用有潛力創造財富與就業機會
並促進整體生活環境提升的活動（行政院經濟建設委員會2002）
各國對於文化產意之定義各有不同的見解茲將各國對文化創意產業之定義
整理於表三
17
表 三 各國文化創意產業之定義
組織國家 定義
聯合國教科文組織
結合創意生產和商品化等方式運用本質為無形的文化內
涵這些內容基本上受著作權保障形式可以是物質的商
品或非物質的服務這個文化產業也可以視為創意產業
(Creative Industries）或是在經濟領域稱之為朝陽或未來
性產業(Sunrise or Future Oriented Industries）或是在科技
領域稱之為內容產業(Content Industries）
英國紐西蘭 以個人的創造力技藝與才能為基礎透過智慧財產權
的建立與開發創造財富與就業機會
加拿大 藝術與文化活動被界定為文化產業者應包括實質的文化
產品虛擬的文化服務亦包括著作權
芬蘭
使用文化產業結合文化與經濟包括意義內容的生產
傳統與現代的文化藝術結合成功的商業機制大眾閱聽
者與近代電子生產文化的創業精神
香港 源自於個人創意技巧及才華通過知識產權的開發與運
用具創造財富與就業潛力的行業
韓國
文化內容產業包括各類經濟活動如創作生產製造
流通等而其活動內容源自於任何知識資訊及文化相關
之基礎資源
臺灣
源自創意或文化積累透過智慧財產的形成與運用具有
創造財富與就業機會潛力並促進整體生活環境提升的行
業
資料來源文建會「2003 年文化創意產業發展年報」（2004）台北經濟部
18
文化創意產業(Cultural and Creative Industry)簡稱文創產業中文詞彙最早由
行政院於 2002 年 5 月依照〈挑戰 2008國家發展計畫〉內的「發展文化創意產業
計畫」所確定文化創意產業為台灣官方定名各國定義不同有稱為文化產業
創意產業內容產業等目前世界推動國家較出名者約有英國韓國美國
日本芬蘭法國德國義大利澳洲紐西蘭丹麥瑞典荷比瑞三國等
在各國對文化創意產業的定義下不同國家便有不同產業項目的選擇大制
上文化創意產業之類別可區分為三個部份包括文化藝術工藝古董等與「文
化創意產業」同源詞的產業包括電視廣播電影等營利性企業的產業以及
包括軟體互動式休閒軟體等的數位內容的新經濟產業 (Cunningham nd)在這
樣的產業集合成文化創意產業而依據各國對自身的國情與產業定義有其同的類
別茲將各國對文化創意產耊之類別劃分整理於表四
表 四 各國文化創意產業之分類
國家組織 文化創意產業內容
聯合國教科文組織
視覺藝術表演藝術工藝與設計印刷出版電影廣
告建築歌舞劇與音樂的製造多媒體視聽產品文
化觀光運動
英國
藝術及古董市場表演藝術工藝設計時尚設計出版
廣播電視電影及錄影帶廣告建築音樂產業軟體
及電腦服務互動休閒軟體
韓國 漫畫產業電影產業音樂產業電玩產業動畫產業
人物產業
19
紐西蘭
視覺藝術（精緻藝術工藝與古董）設計時尚設計出
版電視與電台電影及錄影帶廣告建築音樂與表
演藝術軟體及電腦服務（包括休閒軟體）
澳洲
娛樂業及劇場設計文學出版雜誌電影電視錄影帶
及廣播圖書館社區文化發展博物館美術館動物園
植物園多媒體
新加坡 媒體產業設計流行音樂出版藝術支援服務
香港
視覺藝術及工藝表演藝術設計時尚設計出版電
視電影廣告建築音樂軟體及電腦服務遊戲軟
體漫畫產業
臺灣
視覺藝術音樂及表演藝術工藝設計產業設計品牌
時尚電視與廣播電影廣告建築設計文化展演設
施數位休閒娛樂創意生活
資料來源文建會「文化創意產業手冊」（2003）藤人傑（2004）
針對文化與創意面進行產業發展政策最早是在 1997 年由英國閣揆布萊爾工
黨內閣所推動的創意產業同一時期遭逢亞洲金融風暴的南韓在總統金大中
主導下也開始從電影與數位等產業開始發展「文化內容產業」並成立文化內容振
興院與通過文化內容振興法類似作法者也包括澳洲紐西蘭歐洲諸國等
以下就各國對於文化產意和文化創意產業之比較整理於表五
20
表 五 文化產業與文化創意產業之比較整理
文化產業 文化創意產業
來源 社區總體營造之文化政策提出 源自英國創意產業與知識經濟
定義
以文化為核心發展成為地方經
濟效益的產業並具地方特色
源自創意或文化積累透過智慧
財產的形成與運用具有創造財
富與就業機會潛力並促進整體
生活環境提升的行業
範圍
古蹟聚落工藝觀光休閒音樂與
表演藝術生活藝術產業文化
視覺藝術音樂表演工藝設計產
業出版電視與廣播電影廣告hellip
等十三類
特性
對立及排斥文化工業小規模與
少量生產
「創意」及「創新」需大量資本
投入因此需大規模市場與消費
才能達到經濟效益
目的
為了社區活化以及生活品質的
提升促成地方營造計畫與重建
計畫最後振興地方
增加文化創意產業就業人口增
加文化創意產業產值提高國民
生活的文化質感建構台灣特色
之文化產業提高創意風格成
為亞洲創意產業之樞紐平台
強調價值 社區認同傳統與在地特色 經濟創意
文化定義
以地方傳統的文化為主將文化
工業排除於外文化產業依賴創
意個別性地方的傳統性特
殊性甚至工匠或藝術家的獨創
性強調產品的生活性與精神價
值內涵
模糊文化邊界將所有具有生產
文化符號意義的產品都納入包
括傳統高級文化文化工業知
識經濟及周邊商品
資料來源 修改自王俐容（2005）
21
三策略管理
一個組織為了達成組織的願景與目標所實行的各項行動必須要有助於組織
的目標實現但如沒有策略組織將會失去方向Nutt 與 Backoff（199255）認
為「策略為組織創造焦點一致性與目的並藉此產生計畫手段模式立場
與觀點等來引導策略行動」（Huges 2003133）在私部門策略的應用更為重要
例如宏碁集團監察人林家和即認為管理是根本策略是方法（林家和2004）在
「哈佛商業評論」中管理大師波特曾提出策略的本質就是「選擇不做那些事情」
就是在競爭的過程中所做的取捨(Porter 1996)所以策略管理不論在公部門或是私
部門其所應用的範圍都相當地的廣泛
簡言之策略管理乃組織運用各種優越的策略與具績效的行動進而達成讓組
織生存的目標甚至更進一步獲得成功這個過程稱為「策略管理」
（一）策略管理的定義
1 Thompson（1995）的定義「策略管理係指規劃執行追蹤與控制
組織策略的過程」
2 JohnsonScholes（1999）的定義「策略管理係指策略分析策略選
擇與策略執行三個核心領域的管理活動」
綜上所述不管將策略管理的意涵做四個或三個階段的功能性活動的界定
策略管理的要義共有（丘昌泰2000216-217Koteen 199726-28）
（1）策略管理的首要階段是策略規劃或策略分析
（2）策略管理重要在於策略選擇
22
（3） 策略管理不可忽視策略的執行與追蹤
（二）SWOT 分析
最早提出這個概念的學者是 Steiner（1979）但他所使用的名稱是 WOTSUP
意義與現今的 SWOT 概念相同所謂「SWOT 分析」主要是用來分析組織內部的
優勢與劣勢以及外部環境的機會與威脅在市場營銷管理中經常使用的功能強大
的分析工作SWOT 分析是 David（1986）所提出的一般策略管理模式分為策略
產生執行評估三個步驟在策略產生的過程中主要從組織內部與外部找
出內部經營所擁有之優勢及劣勢外部環境所面臨之機會及威脅進而研擬出適
當之目標與策略近來SWOT 分析已廣被應用在許多領域上諸如企業總管理
部門或各事業單位各學校機關甚至個人自我的分析方面等等SWOT 是一個很
有效率的工具它的結構雖然簡單但是卻能用來處理非常複雜的事物
1SWOT 的意涵
所謂 SWOT 分析乃是組織對應於環境的改變所作主觀與客觀
條件的自我評估
（1） S（Strength）表示「優勢」mdash是組織目前運用良好之處或是可以
運用的資源
（2） W（Weakness）表示「劣勢」mdash是組織目前有待改進之處或是缺
乏的資源
以上這兩項是屬於組織內部環境的分析也是一種主觀條件的評估
是組織可以改變的環境條件
（3） O（Opportunity）表示「機會」mdash正面的外部資源可促成組織
目標的達成
23
（4） T（Threat）表示「威脅」mdash負面的外部環境因素阻礙組織目
標的達成
以上這兩項是屬於組織外在環境的分析也是一種客觀條件的評估
是組織必須加以因應且管理的環境條件
2SWOT 的互動關係
由於環境的動態這些因素彼此會相互變動例如外在的機會
（O）如能充分掌握並發展自己的特色就可能成為組織的優勢
（S）相同的如果組織無法針對他的劣勢（W）加以修正就會
形成組織的威脅（T）因此主客觀因素是相互變動的甚至內在
的優劣勢因素也會相互變動外在的機會與威脅亦呈現相互變動的
關係其關係如下圖所示
（內部環境）
S（優勢） W（劣勢）
O（機會） T（威脅）
（外在環境）
圖 二 SWOT 互動關係作用圖
資料來源宋吉德（2007）
24
3行動策略的設計
一但了解自己的優勢與弱勢並且也掌握了外在環境的機會與
威脅而且組織所有成員都具有共同努力的目標接下來就是提出
具體的行動策略以實現計畫目標
此外擬定因應策略後必須將 SWOT 表格化以作為研擬機
關組織未來發展策略的參考但此表格並沒有固定的格式（丘昌泰
2000229）
4SWOT 分析的步驟
SWOT 分析程序常與企業策略規劃程序相結合其步驟如下
步驟一進行企業環境描述
步驟二確認影響企業的所有外部因素
步驟三預測與評估未來外部因素之變化
步驟四檢視企業內部之強勢與弱勢
步驟五利用 SWOT 分析架構研擬可行策略
步驟六進行策略選擇
在步驟五利用 SWOT 分析架構將企業之 SWOT 四項因素進行配對
可得到 2times2 項策略型態茲說明如下
（1） 投入資源加強優勢能力爭取機會（SOMaxi-Maxi)策略
25
此種 策略是最佳策略企業內外環境能密切配合企業
能充分利用 優勢資源取得利潤並擴充發展
（2） 投入資源加強優勢能力減低威脅（STMaxi-Mini)策略
此種策略是在企業面對威脅時利用本身的強勢來克服威
脅
（3） 投入資源改善弱勢能力爭取機會（WOMini-Maxi)策略
此種策略是在企業利用外部機會來克服本身的弱勢
（4） 投入資源改善弱勢能力減低威脅（WTMini-Mini)策略
此種策略是企業必須改善弱勢以降低威脅此種策略常是
企業面臨困境時所使用例如必須進行合併或縮減規模
等
圖 三 SWOT 操作步驟流程圖
資料來源Weihrich (1982)林鴻陞（2009）地方政府推動文化產業之研究－以
新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事務管理學系碩士論文頁 21
26
四政策執行
從公共政策理論的發展而言政策執行一直被視為黑箱作業並未受到學術
界與實務界的重視一直到 Pressman 與 Wildavsky（1973）針對奧克蘭計畫進行系
統的研究此後才認真考慮政策執行對公共政策的影響（丘昌泰2004337）
政策方案在經過行政部門的首長或委員會或民意機關核准後即取得合法
地位其後便進入政策執行（policy implementation）的階段政策執行可說是政策
運作過程中最重要的一環政策方案如不能有效的執行與落實則整個方案的理
想將告落空同時值得注意的是政策執行正如同政策運作過程其他階段的性質
一樣乃是持續不斷運作的過程（吳定2003229）
（一）政策執行的定義
目前國內外相關專家學者對「政策執行」之意涵有很許多說法為使「政策
執行」之意涵能更清楚本研究茲將國內外學者專家對「政策執行」之相關論述
列表摘要如下
表 六 國內外學者對政策執行的摘要
時間 研究者 對「政策執行的定義」
1973 Smith
認為政策一旦制定完成政策即可被執行而且
政策結果將與政策制定者所預期的相近（林嘉
琦200239）
27
1975 Van HornVan
Meter
「政策執行」是公私人民或團體為達成前階段政
策所定之目標而採取各項行動這些行動可分為
兩類一是將政府決定轉換成實際運作的努力
一是爲達成政策所預擬的變遷目標所做的持續
性努力（林嘉琦200239）
1984 Jones
為政策執行乃是將政策付諸實施的各項活動其
中以解釋組織和應用三種活動最重要解釋乃
是指政策執行機構或人員將政策內容加以解
釋使其內容可轉換成大眾所能接受和了解的行
動指令或名詞而組織則是指設立執行機關或單
位與擬定具體的執行方法以達成政策的目標應
用是指執行機關提供為達成政策目標所需的例
行性服務設備與給付等應用活動（林嘉琦
200239）
1984 林水波張世賢
政策執行為一種動態的過程在這個過程中負
責執行的機關與人員組合各種必要的要素採取
各項行動扮演管理者的角色進行適當的裁
量建立合理可行的例規培塑目標共識與激勵
士氣應用議商化解衝突冀以成就某特殊政策
的目標（蘇郁惠 200946）
1986 柯三吉
政策執行乃是某項政策法規或方案付諸實施的
各種活動這些政策或法規的目標和內容在政策
系絡因素影響下指導或規範該政策或法規的執
行過程（蘇郁惠 200946）
28
1990 曹俊漢
以 Pressman 和 Wildavsky 的觀點說明政策設計
與執行加以分開是具有破壞作用的當我們對政
策執行的定義加以分析時應密切地將這兩個概
念結合在一起加以觀察以求一個政策過程的完
整性（蘇郁惠 200947）
1999 朱志宏
政策執行係指政策方案在經過合法化程序而取
得合法地位後由主管部們負責擬定施行細則
確定執行專責機關配置必要資源以適當的管
理方法採取必要的對應行動使政策方案順利
付諸實施俾達成預期政策目標之動態過程（蘇
郁惠 200947）
1999 丘昌泰李允傑
政策執行的概念可以從三個角度加以觀察
1 政策執行是科層體制的控制過程政策與執
行是相互獨立上下從屬的關係上階層者
負責設計決策下階層者為負責貫徹政策意
圖的執行者
2 政策執行是上下階層的互動過程上級所訂
定的要求下屬必頇執行的政策標準只是
對於執行者的一種忠告不具任何的規範性
與影響力基層的執行者才足以決定政策目
標是否能夠被實現
3 政策執行的演進觀點承認政策與行動的連
續性政策制訂與政策執行是交互行動相
互議價的過程（蘇郁惠 200947）
29
2003 吳定
政策執行乃是政策方案在經過合法化後擬定施
行細則確定專責機關配置必要資源以適當
的管理方法採取必要的對應行動使政策方案
付諸實施以達成預定目標或目的之所有相關活
動的動態過程
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Jones（1984）柯三吉教授（1986）吳定教授（2003）
對政策執行意涵的說法歸納如下政策執行是為了使政策付諸實施的過程透
過政策制定者政策執行者及政策利害關係者三者之間協調溝通促成其政策
合法化以達成當初政策規劃之預定目標的動態過程
（二）政策執行的研究途徑
政策執行研究的發展可以從三個典範加以說明
1 第一代政策執行研究
第一代政策執行研究為由上而下的研究途徑（top-down approach）又
稱為向前進策略（forward mapping strategy）或理性主義模式（rationalistic
model）強調政策制定與政策執行的分立性政策制定者決定政策目標
政策執行者實行目標兩者形成上令下行的指揮命令關係（丘昌泰
2004）第一代政策執行研究偏重於政策實務層面及個案方面的研案主
要是研究某一個單一的權威性決定（如政策方案或計畫等）如何在某
一個地方或若干地方被執行第一代政策執行研究被批評為缺乏理論
30
性過於個案取向非累積性的研究以及過分悲觀等（吳定2003）
2 第二代政策執行研究
第二代政策執行研究為由下而上的研究途徑（bottom-up approach）
又稱為向後推進策略（backward mapping strategy）或後理性主義模式
（post-rationalistic model）強調政策制定與政策執行功能的互動性政策執
行者與政策制定者共同協商政策目標的達成兩者形成平行互動的合作
關係（丘昌泰2004）第二代政策執行研究偏重於理論分析架構及模式
的建立亦即發展各種分析架構以指導如何對政策執行的複雜現象進行
研究其研究重點包括政策的形式與內容執行機關及其資源執行
人員之才能動機意向及人際關係包括溝通方式等第二代政策執
行研究的主要缺失是每個分析架構都各自提出若干影響政策執行的變
項但是卻無法指出那些變項較其他變項重要也沒有注意到執行機關
間的執行差異以及執行研究的分析架構無法被複製而證實有效等（吳
定2003）
3 第三代政策執行研究
第三代整合型政策執行途徑主要是希望結合前述兩種途徑的優點
而建構統合性的執行架構（丘昌泰2004）第三代政策執行研究的主要
目的在藉著解釋為何政策執行行為會隨著時間空間政策執行機關
之不同而有所差異因而對政策執行行為將具有新的認識進而可以預
測未來可能出現的政策執行行為類型郭謹等人認為第三代政策執行
研究因為必須結合由上而下途徑及由下而上途徑研究所以就必須採多
31
元研究法結合定性與定量的分析模式對政策執行從事「比較性」「縱
貫性」與「系統性」的分析研究而重點應置於驗證各種假設而非建立
假設綜合而言第三代政策執行研究由於採取整合的觀點試圖分別
擷取「向前推進策略」「由後推進策略」「由上而下的政策執行」「由
下而上的政策執行」「第一代政策執行研究」「第二代政策執行研究」
之優點對政策執行作系統性的分析研究故理論上應屬於較佳模式唯
欲成為真正有效的整合模式仍有待更多政策經驗研究與理論的修正及
補充（吳定2003）
另外吳定教授提出第四代政策執行研究的可能取向（吳定2003242）
1 基本觀點政策制定與執行密切結合運作
2 研究重點發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具
3 推理途徑權變採取歸納及演繹的途徑
4 研究工具兼採定性及定量途徑但偏重定性途徑
5 研究偏好平衡研究成功與失敗的政策案例
6 研究趨向重視執行結果但更重視過程
7 研究角度兼顧圍觀的由上而下執行與宏觀的由下而上執行但更偏
重後者
8 政策參與性強調多元參與的民主
9 政策研究的主要參與者政策社群聚興趣者
10 其他運作方式及重點強調採取後實證邏輯論的觀點與方法論
五政策論證
32
論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
33
與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
34
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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化策略以其地域特色作為脫離全球化經濟競爭機制的工具
2 地方觀光文化產業
各國基於觀光文化的經濟價值文化策略紛紛走向著重於有價
值的地方遺產的重建（古蹟保存）都市意象重塑（ Urban
Re-imaging）觀光文化產業的發展與「地域」產生強烈的依存關係
它藉由地方空間的資源特色各地在依其地方特色行銷城市開發
其觀光經濟價值另一種觀光文化產業經過促銷包裝推展至各
國設立分部可稱為「促銷式觀光文化產業」（Promotional Tourist
Industry）此種文化產業以集結及複製各國文化並配合各項娛樂休
閒設施包裝成促銷商品成為全世界的連鎖產業使其邁入全球
經濟競爭市場並帶動地方經濟復甦
3 地方文化活動產業
「文化活動產業」則是以文化活動為主體經由政府結合地方
藝文團體的共同推動而達成包含地方民俗文化活動文化慶典活
動（如廟宇慶典活動）社區文化展演活動及地方居民集體創作之文
化活動等等已在近幾年成為地方經濟振興及文化生活素質提升的
主要動力
二文化創意產業的意涵
根據聯合國教育科學及文化組織（United Nations Educational Scientific and
Cultural Organization UNESCO）對於『文化貿易及全球化』的問題與解答
UNESCO 認為創意是人類文化定位的一個重要部分可被不同形式表現一般
16
同意文化產業（cultural industries）適用於「那些以無形文化為本質的內容
經過創造生產與商品化結合的產業」這些內容典型地是被著作權保障著並且
可以採用產品或者服務形式來表現文化產業或可被視為「創意產業」（creative
industries）以經濟術語來說朝陽或者未來取向產業（sunrise or future oriented
industries）或者以科技術語來說內容產業（content industries）UNESCO 認為
文化產業的概念一般包括印刷出版多媒體聽覺與視覺攝影與電影生產
亦等同於工藝與設計對某些國家來說這個概念也包括建築視覺與表演藝術
運動音樂器具的製造廣告與文化觀光
UNESCO 主要將文化創意產業分成文化產品文化服務與智慧財產權三項
文化產品指涉的是書本雜誌多媒體產品軟體唱片電影錄影帶聲光
娛樂工藝與時尚設計文化服務則包括了表演服務 (戲院歌劇院及馬戲團)
出版出版品新聞報紙傳播及建築服務它們也包括視聽服務 (電影分銷電
視收音機節目及家庭錄影帶 生產的所有層面例如複製與影印 電影展覽有線
衛星與廣播設施或電影院的所有權與運作等)圖書館服務檔案博物館與其
他服務
文建會在『挑戰 2008國家發展重點計畫』中所涵蓋的產業範疇將文化創
意產業可定義如下「文化創意產業」（cultural creative industry）係指那些來自於
創意與文化累積透過智慧財產權的生成與運用有潛力創造財富與就業機會
並促進整體生活環境提升的活動（行政院經濟建設委員會2002）
各國對於文化產意之定義各有不同的見解茲將各國對文化創意產業之定義
整理於表三
17
表 三 各國文化創意產業之定義
組織國家 定義
聯合國教科文組織
結合創意生產和商品化等方式運用本質為無形的文化內
涵這些內容基本上受著作權保障形式可以是物質的商
品或非物質的服務這個文化產業也可以視為創意產業
(Creative Industries）或是在經濟領域稱之為朝陽或未來
性產業(Sunrise or Future Oriented Industries）或是在科技
領域稱之為內容產業(Content Industries）
英國紐西蘭 以個人的創造力技藝與才能為基礎透過智慧財產權
的建立與開發創造財富與就業機會
加拿大 藝術與文化活動被界定為文化產業者應包括實質的文化
產品虛擬的文化服務亦包括著作權
芬蘭
使用文化產業結合文化與經濟包括意義內容的生產
傳統與現代的文化藝術結合成功的商業機制大眾閱聽
者與近代電子生產文化的創業精神
香港 源自於個人創意技巧及才華通過知識產權的開發與運
用具創造財富與就業潛力的行業
韓國
文化內容產業包括各類經濟活動如創作生產製造
流通等而其活動內容源自於任何知識資訊及文化相關
之基礎資源
臺灣
源自創意或文化積累透過智慧財產的形成與運用具有
創造財富與就業機會潛力並促進整體生活環境提升的行
業
資料來源文建會「2003 年文化創意產業發展年報」（2004）台北經濟部
18
文化創意產業(Cultural and Creative Industry)簡稱文創產業中文詞彙最早由
行政院於 2002 年 5 月依照〈挑戰 2008國家發展計畫〉內的「發展文化創意產業
計畫」所確定文化創意產業為台灣官方定名各國定義不同有稱為文化產業
創意產業內容產業等目前世界推動國家較出名者約有英國韓國美國
日本芬蘭法國德國義大利澳洲紐西蘭丹麥瑞典荷比瑞三國等
在各國對文化創意產業的定義下不同國家便有不同產業項目的選擇大制
上文化創意產業之類別可區分為三個部份包括文化藝術工藝古董等與「文
化創意產業」同源詞的產業包括電視廣播電影等營利性企業的產業以及
包括軟體互動式休閒軟體等的數位內容的新經濟產業 (Cunningham nd)在這
樣的產業集合成文化創意產業而依據各國對自身的國情與產業定義有其同的類
別茲將各國對文化創意產耊之類別劃分整理於表四
表 四 各國文化創意產業之分類
國家組織 文化創意產業內容
聯合國教科文組織
視覺藝術表演藝術工藝與設計印刷出版電影廣
告建築歌舞劇與音樂的製造多媒體視聽產品文
化觀光運動
英國
藝術及古董市場表演藝術工藝設計時尚設計出版
廣播電視電影及錄影帶廣告建築音樂產業軟體
及電腦服務互動休閒軟體
韓國 漫畫產業電影產業音樂產業電玩產業動畫產業
人物產業
19
紐西蘭
視覺藝術（精緻藝術工藝與古董）設計時尚設計出
版電視與電台電影及錄影帶廣告建築音樂與表
演藝術軟體及電腦服務（包括休閒軟體）
澳洲
娛樂業及劇場設計文學出版雜誌電影電視錄影帶
及廣播圖書館社區文化發展博物館美術館動物園
植物園多媒體
新加坡 媒體產業設計流行音樂出版藝術支援服務
香港
視覺藝術及工藝表演藝術設計時尚設計出版電
視電影廣告建築音樂軟體及電腦服務遊戲軟
體漫畫產業
臺灣
視覺藝術音樂及表演藝術工藝設計產業設計品牌
時尚電視與廣播電影廣告建築設計文化展演設
施數位休閒娛樂創意生活
資料來源文建會「文化創意產業手冊」（2003）藤人傑（2004）
針對文化與創意面進行產業發展政策最早是在 1997 年由英國閣揆布萊爾工
黨內閣所推動的創意產業同一時期遭逢亞洲金融風暴的南韓在總統金大中
主導下也開始從電影與數位等產業開始發展「文化內容產業」並成立文化內容振
興院與通過文化內容振興法類似作法者也包括澳洲紐西蘭歐洲諸國等
以下就各國對於文化產意和文化創意產業之比較整理於表五
20
表 五 文化產業與文化創意產業之比較整理
文化產業 文化創意產業
來源 社區總體營造之文化政策提出 源自英國創意產業與知識經濟
定義
以文化為核心發展成為地方經
濟效益的產業並具地方特色
源自創意或文化積累透過智慧
財產的形成與運用具有創造財
富與就業機會潛力並促進整體
生活環境提升的行業
範圍
古蹟聚落工藝觀光休閒音樂與
表演藝術生活藝術產業文化
視覺藝術音樂表演工藝設計產
業出版電視與廣播電影廣告hellip
等十三類
特性
對立及排斥文化工業小規模與
少量生產
「創意」及「創新」需大量資本
投入因此需大規模市場與消費
才能達到經濟效益
目的
為了社區活化以及生活品質的
提升促成地方營造計畫與重建
計畫最後振興地方
增加文化創意產業就業人口增
加文化創意產業產值提高國民
生活的文化質感建構台灣特色
之文化產業提高創意風格成
為亞洲創意產業之樞紐平台
強調價值 社區認同傳統與在地特色 經濟創意
文化定義
以地方傳統的文化為主將文化
工業排除於外文化產業依賴創
意個別性地方的傳統性特
殊性甚至工匠或藝術家的獨創
性強調產品的生活性與精神價
值內涵
模糊文化邊界將所有具有生產
文化符號意義的產品都納入包
括傳統高級文化文化工業知
識經濟及周邊商品
資料來源 修改自王俐容（2005）
21
三策略管理
一個組織為了達成組織的願景與目標所實行的各項行動必須要有助於組織
的目標實現但如沒有策略組織將會失去方向Nutt 與 Backoff（199255）認
為「策略為組織創造焦點一致性與目的並藉此產生計畫手段模式立場
與觀點等來引導策略行動」（Huges 2003133）在私部門策略的應用更為重要
例如宏碁集團監察人林家和即認為管理是根本策略是方法（林家和2004）在
「哈佛商業評論」中管理大師波特曾提出策略的本質就是「選擇不做那些事情」
就是在競爭的過程中所做的取捨(Porter 1996)所以策略管理不論在公部門或是私
部門其所應用的範圍都相當地的廣泛
簡言之策略管理乃組織運用各種優越的策略與具績效的行動進而達成讓組
織生存的目標甚至更進一步獲得成功這個過程稱為「策略管理」
（一）策略管理的定義
1 Thompson（1995）的定義「策略管理係指規劃執行追蹤與控制
組織策略的過程」
2 JohnsonScholes（1999）的定義「策略管理係指策略分析策略選
擇與策略執行三個核心領域的管理活動」
綜上所述不管將策略管理的意涵做四個或三個階段的功能性活動的界定
策略管理的要義共有（丘昌泰2000216-217Koteen 199726-28）
（1）策略管理的首要階段是策略規劃或策略分析
（2）策略管理重要在於策略選擇
22
（3） 策略管理不可忽視策略的執行與追蹤
（二）SWOT 分析
最早提出這個概念的學者是 Steiner（1979）但他所使用的名稱是 WOTSUP
意義與現今的 SWOT 概念相同所謂「SWOT 分析」主要是用來分析組織內部的
優勢與劣勢以及外部環境的機會與威脅在市場營銷管理中經常使用的功能強大
的分析工作SWOT 分析是 David（1986）所提出的一般策略管理模式分為策略
產生執行評估三個步驟在策略產生的過程中主要從組織內部與外部找
出內部經營所擁有之優勢及劣勢外部環境所面臨之機會及威脅進而研擬出適
當之目標與策略近來SWOT 分析已廣被應用在許多領域上諸如企業總管理
部門或各事業單位各學校機關甚至個人自我的分析方面等等SWOT 是一個很
有效率的工具它的結構雖然簡單但是卻能用來處理非常複雜的事物
1SWOT 的意涵
所謂 SWOT 分析乃是組織對應於環境的改變所作主觀與客觀
條件的自我評估
（1） S（Strength）表示「優勢」mdash是組織目前運用良好之處或是可以
運用的資源
（2） W（Weakness）表示「劣勢」mdash是組織目前有待改進之處或是缺
乏的資源
以上這兩項是屬於組織內部環境的分析也是一種主觀條件的評估
是組織可以改變的環境條件
（3） O（Opportunity）表示「機會」mdash正面的外部資源可促成組織
目標的達成
23
（4） T（Threat）表示「威脅」mdash負面的外部環境因素阻礙組織目
標的達成
以上這兩項是屬於組織外在環境的分析也是一種客觀條件的評估
是組織必須加以因應且管理的環境條件
2SWOT 的互動關係
由於環境的動態這些因素彼此會相互變動例如外在的機會
（O）如能充分掌握並發展自己的特色就可能成為組織的優勢
（S）相同的如果組織無法針對他的劣勢（W）加以修正就會
形成組織的威脅（T）因此主客觀因素是相互變動的甚至內在
的優劣勢因素也會相互變動外在的機會與威脅亦呈現相互變動的
關係其關係如下圖所示
（內部環境）
S（優勢） W（劣勢）
O（機會） T（威脅）
（外在環境）
圖 二 SWOT 互動關係作用圖
資料來源宋吉德（2007）
24
3行動策略的設計
一但了解自己的優勢與弱勢並且也掌握了外在環境的機會與
威脅而且組織所有成員都具有共同努力的目標接下來就是提出
具體的行動策略以實現計畫目標
此外擬定因應策略後必須將 SWOT 表格化以作為研擬機
關組織未來發展策略的參考但此表格並沒有固定的格式（丘昌泰
2000229）
4SWOT 分析的步驟
SWOT 分析程序常與企業策略規劃程序相結合其步驟如下
步驟一進行企業環境描述
步驟二確認影響企業的所有外部因素
步驟三預測與評估未來外部因素之變化
步驟四檢視企業內部之強勢與弱勢
步驟五利用 SWOT 分析架構研擬可行策略
步驟六進行策略選擇
在步驟五利用 SWOT 分析架構將企業之 SWOT 四項因素進行配對
可得到 2times2 項策略型態茲說明如下
（1） 投入資源加強優勢能力爭取機會（SOMaxi-Maxi)策略
25
此種 策略是最佳策略企業內外環境能密切配合企業
能充分利用 優勢資源取得利潤並擴充發展
（2） 投入資源加強優勢能力減低威脅（STMaxi-Mini)策略
此種策略是在企業面對威脅時利用本身的強勢來克服威
脅
（3） 投入資源改善弱勢能力爭取機會（WOMini-Maxi)策略
此種策略是在企業利用外部機會來克服本身的弱勢
（4） 投入資源改善弱勢能力減低威脅（WTMini-Mini)策略
此種策略是企業必須改善弱勢以降低威脅此種策略常是
企業面臨困境時所使用例如必須進行合併或縮減規模
等
圖 三 SWOT 操作步驟流程圖
資料來源Weihrich (1982)林鴻陞（2009）地方政府推動文化產業之研究－以
新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事務管理學系碩士論文頁 21
26
四政策執行
從公共政策理論的發展而言政策執行一直被視為黑箱作業並未受到學術
界與實務界的重視一直到 Pressman 與 Wildavsky（1973）針對奧克蘭計畫進行系
統的研究此後才認真考慮政策執行對公共政策的影響（丘昌泰2004337）
政策方案在經過行政部門的首長或委員會或民意機關核准後即取得合法
地位其後便進入政策執行（policy implementation）的階段政策執行可說是政策
運作過程中最重要的一環政策方案如不能有效的執行與落實則整個方案的理
想將告落空同時值得注意的是政策執行正如同政策運作過程其他階段的性質
一樣乃是持續不斷運作的過程（吳定2003229）
（一）政策執行的定義
目前國內外相關專家學者對「政策執行」之意涵有很許多說法為使「政策
執行」之意涵能更清楚本研究茲將國內外學者專家對「政策執行」之相關論述
列表摘要如下
表 六 國內外學者對政策執行的摘要
時間 研究者 對「政策執行的定義」
1973 Smith
認為政策一旦制定完成政策即可被執行而且
政策結果將與政策制定者所預期的相近（林嘉
琦200239）
27
1975 Van HornVan
Meter
「政策執行」是公私人民或團體為達成前階段政
策所定之目標而採取各項行動這些行動可分為
兩類一是將政府決定轉換成實際運作的努力
一是爲達成政策所預擬的變遷目標所做的持續
性努力（林嘉琦200239）
1984 Jones
為政策執行乃是將政策付諸實施的各項活動其
中以解釋組織和應用三種活動最重要解釋乃
是指政策執行機構或人員將政策內容加以解
釋使其內容可轉換成大眾所能接受和了解的行
動指令或名詞而組織則是指設立執行機關或單
位與擬定具體的執行方法以達成政策的目標應
用是指執行機關提供為達成政策目標所需的例
行性服務設備與給付等應用活動（林嘉琦
200239）
1984 林水波張世賢
政策執行為一種動態的過程在這個過程中負
責執行的機關與人員組合各種必要的要素採取
各項行動扮演管理者的角色進行適當的裁
量建立合理可行的例規培塑目標共識與激勵
士氣應用議商化解衝突冀以成就某特殊政策
的目標（蘇郁惠 200946）
1986 柯三吉
政策執行乃是某項政策法規或方案付諸實施的
各種活動這些政策或法規的目標和內容在政策
系絡因素影響下指導或規範該政策或法規的執
行過程（蘇郁惠 200946）
28
1990 曹俊漢
以 Pressman 和 Wildavsky 的觀點說明政策設計
與執行加以分開是具有破壞作用的當我們對政
策執行的定義加以分析時應密切地將這兩個概
念結合在一起加以觀察以求一個政策過程的完
整性（蘇郁惠 200947）
1999 朱志宏
政策執行係指政策方案在經過合法化程序而取
得合法地位後由主管部們負責擬定施行細則
確定執行專責機關配置必要資源以適當的管
理方法採取必要的對應行動使政策方案順利
付諸實施俾達成預期政策目標之動態過程（蘇
郁惠 200947）
1999 丘昌泰李允傑
政策執行的概念可以從三個角度加以觀察
1 政策執行是科層體制的控制過程政策與執
行是相互獨立上下從屬的關係上階層者
負責設計決策下階層者為負責貫徹政策意
圖的執行者
2 政策執行是上下階層的互動過程上級所訂
定的要求下屬必頇執行的政策標準只是
對於執行者的一種忠告不具任何的規範性
與影響力基層的執行者才足以決定政策目
標是否能夠被實現
3 政策執行的演進觀點承認政策與行動的連
續性政策制訂與政策執行是交互行動相
互議價的過程（蘇郁惠 200947）
29
2003 吳定
政策執行乃是政策方案在經過合法化後擬定施
行細則確定專責機關配置必要資源以適當
的管理方法採取必要的對應行動使政策方案
付諸實施以達成預定目標或目的之所有相關活
動的動態過程
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Jones（1984）柯三吉教授（1986）吳定教授（2003）
對政策執行意涵的說法歸納如下政策執行是為了使政策付諸實施的過程透
過政策制定者政策執行者及政策利害關係者三者之間協調溝通促成其政策
合法化以達成當初政策規劃之預定目標的動態過程
（二）政策執行的研究途徑
政策執行研究的發展可以從三個典範加以說明
1 第一代政策執行研究
第一代政策執行研究為由上而下的研究途徑（top-down approach）又
稱為向前進策略（forward mapping strategy）或理性主義模式（rationalistic
model）強調政策制定與政策執行的分立性政策制定者決定政策目標
政策執行者實行目標兩者形成上令下行的指揮命令關係（丘昌泰
2004）第一代政策執行研究偏重於政策實務層面及個案方面的研案主
要是研究某一個單一的權威性決定（如政策方案或計畫等）如何在某
一個地方或若干地方被執行第一代政策執行研究被批評為缺乏理論
30
性過於個案取向非累積性的研究以及過分悲觀等（吳定2003）
2 第二代政策執行研究
第二代政策執行研究為由下而上的研究途徑（bottom-up approach）
又稱為向後推進策略（backward mapping strategy）或後理性主義模式
（post-rationalistic model）強調政策制定與政策執行功能的互動性政策執
行者與政策制定者共同協商政策目標的達成兩者形成平行互動的合作
關係（丘昌泰2004）第二代政策執行研究偏重於理論分析架構及模式
的建立亦即發展各種分析架構以指導如何對政策執行的複雜現象進行
研究其研究重點包括政策的形式與內容執行機關及其資源執行
人員之才能動機意向及人際關係包括溝通方式等第二代政策執
行研究的主要缺失是每個分析架構都各自提出若干影響政策執行的變
項但是卻無法指出那些變項較其他變項重要也沒有注意到執行機關
間的執行差異以及執行研究的分析架構無法被複製而證實有效等（吳
定2003）
3 第三代政策執行研究
第三代整合型政策執行途徑主要是希望結合前述兩種途徑的優點
而建構統合性的執行架構（丘昌泰2004）第三代政策執行研究的主要
目的在藉著解釋為何政策執行行為會隨著時間空間政策執行機關
之不同而有所差異因而對政策執行行為將具有新的認識進而可以預
測未來可能出現的政策執行行為類型郭謹等人認為第三代政策執行
研究因為必須結合由上而下途徑及由下而上途徑研究所以就必須採多
31
元研究法結合定性與定量的分析模式對政策執行從事「比較性」「縱
貫性」與「系統性」的分析研究而重點應置於驗證各種假設而非建立
假設綜合而言第三代政策執行研究由於採取整合的觀點試圖分別
擷取「向前推進策略」「由後推進策略」「由上而下的政策執行」「由
下而上的政策執行」「第一代政策執行研究」「第二代政策執行研究」
之優點對政策執行作系統性的分析研究故理論上應屬於較佳模式唯
欲成為真正有效的整合模式仍有待更多政策經驗研究與理論的修正及
補充（吳定2003）
另外吳定教授提出第四代政策執行研究的可能取向（吳定2003242）
1 基本觀點政策制定與執行密切結合運作
2 研究重點發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具
3 推理途徑權變採取歸納及演繹的途徑
4 研究工具兼採定性及定量途徑但偏重定性途徑
5 研究偏好平衡研究成功與失敗的政策案例
6 研究趨向重視執行結果但更重視過程
7 研究角度兼顧圍觀的由上而下執行與宏觀的由下而上執行但更偏
重後者
8 政策參與性強調多元參與的民主
9 政策研究的主要參與者政策社群聚興趣者
10 其他運作方式及重點強調採取後實證邏輯論的觀點與方法論
五政策論證
32
論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
33
與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
34
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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16
同意文化產業（cultural industries）適用於「那些以無形文化為本質的內容
經過創造生產與商品化結合的產業」這些內容典型地是被著作權保障著並且
可以採用產品或者服務形式來表現文化產業或可被視為「創意產業」（creative
industries）以經濟術語來說朝陽或者未來取向產業（sunrise or future oriented
industries）或者以科技術語來說內容產業（content industries）UNESCO 認為
文化產業的概念一般包括印刷出版多媒體聽覺與視覺攝影與電影生產
亦等同於工藝與設計對某些國家來說這個概念也包括建築視覺與表演藝術
運動音樂器具的製造廣告與文化觀光
UNESCO 主要將文化創意產業分成文化產品文化服務與智慧財產權三項
文化產品指涉的是書本雜誌多媒體產品軟體唱片電影錄影帶聲光
娛樂工藝與時尚設計文化服務則包括了表演服務 (戲院歌劇院及馬戲團)
出版出版品新聞報紙傳播及建築服務它們也包括視聽服務 (電影分銷電
視收音機節目及家庭錄影帶 生產的所有層面例如複製與影印 電影展覽有線
衛星與廣播設施或電影院的所有權與運作等)圖書館服務檔案博物館與其
他服務
文建會在『挑戰 2008國家發展重點計畫』中所涵蓋的產業範疇將文化創
意產業可定義如下「文化創意產業」（cultural creative industry）係指那些來自於
創意與文化累積透過智慧財產權的生成與運用有潛力創造財富與就業機會
並促進整體生活環境提升的活動（行政院經濟建設委員會2002）
各國對於文化產意之定義各有不同的見解茲將各國對文化創意產業之定義
整理於表三
17
表 三 各國文化創意產業之定義
組織國家 定義
聯合國教科文組織
結合創意生產和商品化等方式運用本質為無形的文化內
涵這些內容基本上受著作權保障形式可以是物質的商
品或非物質的服務這個文化產業也可以視為創意產業
(Creative Industries）或是在經濟領域稱之為朝陽或未來
性產業(Sunrise or Future Oriented Industries）或是在科技
領域稱之為內容產業(Content Industries）
英國紐西蘭 以個人的創造力技藝與才能為基礎透過智慧財產權
的建立與開發創造財富與就業機會
加拿大 藝術與文化活動被界定為文化產業者應包括實質的文化
產品虛擬的文化服務亦包括著作權
芬蘭
使用文化產業結合文化與經濟包括意義內容的生產
傳統與現代的文化藝術結合成功的商業機制大眾閱聽
者與近代電子生產文化的創業精神
香港 源自於個人創意技巧及才華通過知識產權的開發與運
用具創造財富與就業潛力的行業
韓國
文化內容產業包括各類經濟活動如創作生產製造
流通等而其活動內容源自於任何知識資訊及文化相關
之基礎資源
臺灣
源自創意或文化積累透過智慧財產的形成與運用具有
創造財富與就業機會潛力並促進整體生活環境提升的行
業
資料來源文建會「2003 年文化創意產業發展年報」（2004）台北經濟部
18
文化創意產業(Cultural and Creative Industry)簡稱文創產業中文詞彙最早由
行政院於 2002 年 5 月依照〈挑戰 2008國家發展計畫〉內的「發展文化創意產業
計畫」所確定文化創意產業為台灣官方定名各國定義不同有稱為文化產業
創意產業內容產業等目前世界推動國家較出名者約有英國韓國美國
日本芬蘭法國德國義大利澳洲紐西蘭丹麥瑞典荷比瑞三國等
在各國對文化創意產業的定義下不同國家便有不同產業項目的選擇大制
上文化創意產業之類別可區分為三個部份包括文化藝術工藝古董等與「文
化創意產業」同源詞的產業包括電視廣播電影等營利性企業的產業以及
包括軟體互動式休閒軟體等的數位內容的新經濟產業 (Cunningham nd)在這
樣的產業集合成文化創意產業而依據各國對自身的國情與產業定義有其同的類
別茲將各國對文化創意產耊之類別劃分整理於表四
表 四 各國文化創意產業之分類
國家組織 文化創意產業內容
聯合國教科文組織
視覺藝術表演藝術工藝與設計印刷出版電影廣
告建築歌舞劇與音樂的製造多媒體視聽產品文
化觀光運動
英國
藝術及古董市場表演藝術工藝設計時尚設計出版
廣播電視電影及錄影帶廣告建築音樂產業軟體
及電腦服務互動休閒軟體
韓國 漫畫產業電影產業音樂產業電玩產業動畫產業
人物產業
19
紐西蘭
視覺藝術（精緻藝術工藝與古董）設計時尚設計出
版電視與電台電影及錄影帶廣告建築音樂與表
演藝術軟體及電腦服務（包括休閒軟體）
澳洲
娛樂業及劇場設計文學出版雜誌電影電視錄影帶
及廣播圖書館社區文化發展博物館美術館動物園
植物園多媒體
新加坡 媒體產業設計流行音樂出版藝術支援服務
香港
視覺藝術及工藝表演藝術設計時尚設計出版電
視電影廣告建築音樂軟體及電腦服務遊戲軟
體漫畫產業
臺灣
視覺藝術音樂及表演藝術工藝設計產業設計品牌
時尚電視與廣播電影廣告建築設計文化展演設
施數位休閒娛樂創意生活
資料來源文建會「文化創意產業手冊」（2003）藤人傑（2004）
針對文化與創意面進行產業發展政策最早是在 1997 年由英國閣揆布萊爾工
黨內閣所推動的創意產業同一時期遭逢亞洲金融風暴的南韓在總統金大中
主導下也開始從電影與數位等產業開始發展「文化內容產業」並成立文化內容振
興院與通過文化內容振興法類似作法者也包括澳洲紐西蘭歐洲諸國等
以下就各國對於文化產意和文化創意產業之比較整理於表五
20
表 五 文化產業與文化創意產業之比較整理
文化產業 文化創意產業
來源 社區總體營造之文化政策提出 源自英國創意產業與知識經濟
定義
以文化為核心發展成為地方經
濟效益的產業並具地方特色
源自創意或文化積累透過智慧
財產的形成與運用具有創造財
富與就業機會潛力並促進整體
生活環境提升的行業
範圍
古蹟聚落工藝觀光休閒音樂與
表演藝術生活藝術產業文化
視覺藝術音樂表演工藝設計產
業出版電視與廣播電影廣告hellip
等十三類
特性
對立及排斥文化工業小規模與
少量生產
「創意」及「創新」需大量資本
投入因此需大規模市場與消費
才能達到經濟效益
目的
為了社區活化以及生活品質的
提升促成地方營造計畫與重建
計畫最後振興地方
增加文化創意產業就業人口增
加文化創意產業產值提高國民
生活的文化質感建構台灣特色
之文化產業提高創意風格成
為亞洲創意產業之樞紐平台
強調價值 社區認同傳統與在地特色 經濟創意
文化定義
以地方傳統的文化為主將文化
工業排除於外文化產業依賴創
意個別性地方的傳統性特
殊性甚至工匠或藝術家的獨創
性強調產品的生活性與精神價
值內涵
模糊文化邊界將所有具有生產
文化符號意義的產品都納入包
括傳統高級文化文化工業知
識經濟及周邊商品
資料來源 修改自王俐容（2005）
21
三策略管理
一個組織為了達成組織的願景與目標所實行的各項行動必須要有助於組織
的目標實現但如沒有策略組織將會失去方向Nutt 與 Backoff（199255）認
為「策略為組織創造焦點一致性與目的並藉此產生計畫手段模式立場
與觀點等來引導策略行動」（Huges 2003133）在私部門策略的應用更為重要
例如宏碁集團監察人林家和即認為管理是根本策略是方法（林家和2004）在
「哈佛商業評論」中管理大師波特曾提出策略的本質就是「選擇不做那些事情」
就是在競爭的過程中所做的取捨(Porter 1996)所以策略管理不論在公部門或是私
部門其所應用的範圍都相當地的廣泛
簡言之策略管理乃組織運用各種優越的策略與具績效的行動進而達成讓組
織生存的目標甚至更進一步獲得成功這個過程稱為「策略管理」
（一）策略管理的定義
1 Thompson（1995）的定義「策略管理係指規劃執行追蹤與控制
組織策略的過程」
2 JohnsonScholes（1999）的定義「策略管理係指策略分析策略選
擇與策略執行三個核心領域的管理活動」
綜上所述不管將策略管理的意涵做四個或三個階段的功能性活動的界定
策略管理的要義共有（丘昌泰2000216-217Koteen 199726-28）
（1）策略管理的首要階段是策略規劃或策略分析
（2）策略管理重要在於策略選擇
22
（3） 策略管理不可忽視策略的執行與追蹤
（二）SWOT 分析
最早提出這個概念的學者是 Steiner（1979）但他所使用的名稱是 WOTSUP
意義與現今的 SWOT 概念相同所謂「SWOT 分析」主要是用來分析組織內部的
優勢與劣勢以及外部環境的機會與威脅在市場營銷管理中經常使用的功能強大
的分析工作SWOT 分析是 David（1986）所提出的一般策略管理模式分為策略
產生執行評估三個步驟在策略產生的過程中主要從組織內部與外部找
出內部經營所擁有之優勢及劣勢外部環境所面臨之機會及威脅進而研擬出適
當之目標與策略近來SWOT 分析已廣被應用在許多領域上諸如企業總管理
部門或各事業單位各學校機關甚至個人自我的分析方面等等SWOT 是一個很
有效率的工具它的結構雖然簡單但是卻能用來處理非常複雜的事物
1SWOT 的意涵
所謂 SWOT 分析乃是組織對應於環境的改變所作主觀與客觀
條件的自我評估
（1） S（Strength）表示「優勢」mdash是組織目前運用良好之處或是可以
運用的資源
（2） W（Weakness）表示「劣勢」mdash是組織目前有待改進之處或是缺
乏的資源
以上這兩項是屬於組織內部環境的分析也是一種主觀條件的評估
是組織可以改變的環境條件
（3） O（Opportunity）表示「機會」mdash正面的外部資源可促成組織
目標的達成
23
（4） T（Threat）表示「威脅」mdash負面的外部環境因素阻礙組織目
標的達成
以上這兩項是屬於組織外在環境的分析也是一種客觀條件的評估
是組織必須加以因應且管理的環境條件
2SWOT 的互動關係
由於環境的動態這些因素彼此會相互變動例如外在的機會
（O）如能充分掌握並發展自己的特色就可能成為組織的優勢
（S）相同的如果組織無法針對他的劣勢（W）加以修正就會
形成組織的威脅（T）因此主客觀因素是相互變動的甚至內在
的優劣勢因素也會相互變動外在的機會與威脅亦呈現相互變動的
關係其關係如下圖所示
（內部環境）
S（優勢） W（劣勢）
O（機會） T（威脅）
（外在環境）
圖 二 SWOT 互動關係作用圖
資料來源宋吉德（2007）
24
3行動策略的設計
一但了解自己的優勢與弱勢並且也掌握了外在環境的機會與
威脅而且組織所有成員都具有共同努力的目標接下來就是提出
具體的行動策略以實現計畫目標
此外擬定因應策略後必須將 SWOT 表格化以作為研擬機
關組織未來發展策略的參考但此表格並沒有固定的格式（丘昌泰
2000229）
4SWOT 分析的步驟
SWOT 分析程序常與企業策略規劃程序相結合其步驟如下
步驟一進行企業環境描述
步驟二確認影響企業的所有外部因素
步驟三預測與評估未來外部因素之變化
步驟四檢視企業內部之強勢與弱勢
步驟五利用 SWOT 分析架構研擬可行策略
步驟六進行策略選擇
在步驟五利用 SWOT 分析架構將企業之 SWOT 四項因素進行配對
可得到 2times2 項策略型態茲說明如下
（1） 投入資源加強優勢能力爭取機會（SOMaxi-Maxi)策略
25
此種 策略是最佳策略企業內外環境能密切配合企業
能充分利用 優勢資源取得利潤並擴充發展
（2） 投入資源加強優勢能力減低威脅（STMaxi-Mini)策略
此種策略是在企業面對威脅時利用本身的強勢來克服威
脅
（3） 投入資源改善弱勢能力爭取機會（WOMini-Maxi)策略
此種策略是在企業利用外部機會來克服本身的弱勢
（4） 投入資源改善弱勢能力減低威脅（WTMini-Mini)策略
此種策略是企業必須改善弱勢以降低威脅此種策略常是
企業面臨困境時所使用例如必須進行合併或縮減規模
等
圖 三 SWOT 操作步驟流程圖
資料來源Weihrich (1982)林鴻陞（2009）地方政府推動文化產業之研究－以
新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事務管理學系碩士論文頁 21
26
四政策執行
從公共政策理論的發展而言政策執行一直被視為黑箱作業並未受到學術
界與實務界的重視一直到 Pressman 與 Wildavsky（1973）針對奧克蘭計畫進行系
統的研究此後才認真考慮政策執行對公共政策的影響（丘昌泰2004337）
政策方案在經過行政部門的首長或委員會或民意機關核准後即取得合法
地位其後便進入政策執行（policy implementation）的階段政策執行可說是政策
運作過程中最重要的一環政策方案如不能有效的執行與落實則整個方案的理
想將告落空同時值得注意的是政策執行正如同政策運作過程其他階段的性質
一樣乃是持續不斷運作的過程（吳定2003229）
（一）政策執行的定義
目前國內外相關專家學者對「政策執行」之意涵有很許多說法為使「政策
執行」之意涵能更清楚本研究茲將國內外學者專家對「政策執行」之相關論述
列表摘要如下
表 六 國內外學者對政策執行的摘要
時間 研究者 對「政策執行的定義」
1973 Smith
認為政策一旦制定完成政策即可被執行而且
政策結果將與政策制定者所預期的相近（林嘉
琦200239）
27
1975 Van HornVan
Meter
「政策執行」是公私人民或團體為達成前階段政
策所定之目標而採取各項行動這些行動可分為
兩類一是將政府決定轉換成實際運作的努力
一是爲達成政策所預擬的變遷目標所做的持續
性努力（林嘉琦200239）
1984 Jones
為政策執行乃是將政策付諸實施的各項活動其
中以解釋組織和應用三種活動最重要解釋乃
是指政策執行機構或人員將政策內容加以解
釋使其內容可轉換成大眾所能接受和了解的行
動指令或名詞而組織則是指設立執行機關或單
位與擬定具體的執行方法以達成政策的目標應
用是指執行機關提供為達成政策目標所需的例
行性服務設備與給付等應用活動（林嘉琦
200239）
1984 林水波張世賢
政策執行為一種動態的過程在這個過程中負
責執行的機關與人員組合各種必要的要素採取
各項行動扮演管理者的角色進行適當的裁
量建立合理可行的例規培塑目標共識與激勵
士氣應用議商化解衝突冀以成就某特殊政策
的目標（蘇郁惠 200946）
1986 柯三吉
政策執行乃是某項政策法規或方案付諸實施的
各種活動這些政策或法規的目標和內容在政策
系絡因素影響下指導或規範該政策或法規的執
行過程（蘇郁惠 200946）
28
1990 曹俊漢
以 Pressman 和 Wildavsky 的觀點說明政策設計
與執行加以分開是具有破壞作用的當我們對政
策執行的定義加以分析時應密切地將這兩個概
念結合在一起加以觀察以求一個政策過程的完
整性（蘇郁惠 200947）
1999 朱志宏
政策執行係指政策方案在經過合法化程序而取
得合法地位後由主管部們負責擬定施行細則
確定執行專責機關配置必要資源以適當的管
理方法採取必要的對應行動使政策方案順利
付諸實施俾達成預期政策目標之動態過程（蘇
郁惠 200947）
1999 丘昌泰李允傑
政策執行的概念可以從三個角度加以觀察
1 政策執行是科層體制的控制過程政策與執
行是相互獨立上下從屬的關係上階層者
負責設計決策下階層者為負責貫徹政策意
圖的執行者
2 政策執行是上下階層的互動過程上級所訂
定的要求下屬必頇執行的政策標準只是
對於執行者的一種忠告不具任何的規範性
與影響力基層的執行者才足以決定政策目
標是否能夠被實現
3 政策執行的演進觀點承認政策與行動的連
續性政策制訂與政策執行是交互行動相
互議價的過程（蘇郁惠 200947）
29
2003 吳定
政策執行乃是政策方案在經過合法化後擬定施
行細則確定專責機關配置必要資源以適當
的管理方法採取必要的對應行動使政策方案
付諸實施以達成預定目標或目的之所有相關活
動的動態過程
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Jones（1984）柯三吉教授（1986）吳定教授（2003）
對政策執行意涵的說法歸納如下政策執行是為了使政策付諸實施的過程透
過政策制定者政策執行者及政策利害關係者三者之間協調溝通促成其政策
合法化以達成當初政策規劃之預定目標的動態過程
（二）政策執行的研究途徑
政策執行研究的發展可以從三個典範加以說明
1 第一代政策執行研究
第一代政策執行研究為由上而下的研究途徑（top-down approach）又
稱為向前進策略（forward mapping strategy）或理性主義模式（rationalistic
model）強調政策制定與政策執行的分立性政策制定者決定政策目標
政策執行者實行目標兩者形成上令下行的指揮命令關係（丘昌泰
2004）第一代政策執行研究偏重於政策實務層面及個案方面的研案主
要是研究某一個單一的權威性決定（如政策方案或計畫等）如何在某
一個地方或若干地方被執行第一代政策執行研究被批評為缺乏理論
30
性過於個案取向非累積性的研究以及過分悲觀等（吳定2003）
2 第二代政策執行研究
第二代政策執行研究為由下而上的研究途徑（bottom-up approach）
又稱為向後推進策略（backward mapping strategy）或後理性主義模式
（post-rationalistic model）強調政策制定與政策執行功能的互動性政策執
行者與政策制定者共同協商政策目標的達成兩者形成平行互動的合作
關係（丘昌泰2004）第二代政策執行研究偏重於理論分析架構及模式
的建立亦即發展各種分析架構以指導如何對政策執行的複雜現象進行
研究其研究重點包括政策的形式與內容執行機關及其資源執行
人員之才能動機意向及人際關係包括溝通方式等第二代政策執
行研究的主要缺失是每個分析架構都各自提出若干影響政策執行的變
項但是卻無法指出那些變項較其他變項重要也沒有注意到執行機關
間的執行差異以及執行研究的分析架構無法被複製而證實有效等（吳
定2003）
3 第三代政策執行研究
第三代整合型政策執行途徑主要是希望結合前述兩種途徑的優點
而建構統合性的執行架構（丘昌泰2004）第三代政策執行研究的主要
目的在藉著解釋為何政策執行行為會隨著時間空間政策執行機關
之不同而有所差異因而對政策執行行為將具有新的認識進而可以預
測未來可能出現的政策執行行為類型郭謹等人認為第三代政策執行
研究因為必須結合由上而下途徑及由下而上途徑研究所以就必須採多
31
元研究法結合定性與定量的分析模式對政策執行從事「比較性」「縱
貫性」與「系統性」的分析研究而重點應置於驗證各種假設而非建立
假設綜合而言第三代政策執行研究由於採取整合的觀點試圖分別
擷取「向前推進策略」「由後推進策略」「由上而下的政策執行」「由
下而上的政策執行」「第一代政策執行研究」「第二代政策執行研究」
之優點對政策執行作系統性的分析研究故理論上應屬於較佳模式唯
欲成為真正有效的整合模式仍有待更多政策經驗研究與理論的修正及
補充（吳定2003）
另外吳定教授提出第四代政策執行研究的可能取向（吳定2003242）
1 基本觀點政策制定與執行密切結合運作
2 研究重點發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具
3 推理途徑權變採取歸納及演繹的途徑
4 研究工具兼採定性及定量途徑但偏重定性途徑
5 研究偏好平衡研究成功與失敗的政策案例
6 研究趨向重視執行結果但更重視過程
7 研究角度兼顧圍觀的由上而下執行與宏觀的由下而上執行但更偏
重後者
8 政策參與性強調多元參與的民主
9 政策研究的主要參與者政策社群聚興趣者
10 其他運作方式及重點強調採取後實證邏輯論的觀點與方法論
五政策論證
32
論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
33
與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
34
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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17
表 三 各國文化創意產業之定義
組織國家 定義
聯合國教科文組織
結合創意生產和商品化等方式運用本質為無形的文化內
涵這些內容基本上受著作權保障形式可以是物質的商
品或非物質的服務這個文化產業也可以視為創意產業
(Creative Industries）或是在經濟領域稱之為朝陽或未來
性產業(Sunrise or Future Oriented Industries）或是在科技
領域稱之為內容產業(Content Industries）
英國紐西蘭 以個人的創造力技藝與才能為基礎透過智慧財產權
的建立與開發創造財富與就業機會
加拿大 藝術與文化活動被界定為文化產業者應包括實質的文化
產品虛擬的文化服務亦包括著作權
芬蘭
使用文化產業結合文化與經濟包括意義內容的生產
傳統與現代的文化藝術結合成功的商業機制大眾閱聽
者與近代電子生產文化的創業精神
香港 源自於個人創意技巧及才華通過知識產權的開發與運
用具創造財富與就業潛力的行業
韓國
文化內容產業包括各類經濟活動如創作生產製造
流通等而其活動內容源自於任何知識資訊及文化相關
之基礎資源
臺灣
源自創意或文化積累透過智慧財產的形成與運用具有
創造財富與就業機會潛力並促進整體生活環境提升的行
業
資料來源文建會「2003 年文化創意產業發展年報」（2004）台北經濟部
18
文化創意產業(Cultural and Creative Industry)簡稱文創產業中文詞彙最早由
行政院於 2002 年 5 月依照〈挑戰 2008國家發展計畫〉內的「發展文化創意產業
計畫」所確定文化創意產業為台灣官方定名各國定義不同有稱為文化產業
創意產業內容產業等目前世界推動國家較出名者約有英國韓國美國
日本芬蘭法國德國義大利澳洲紐西蘭丹麥瑞典荷比瑞三國等
在各國對文化創意產業的定義下不同國家便有不同產業項目的選擇大制
上文化創意產業之類別可區分為三個部份包括文化藝術工藝古董等與「文
化創意產業」同源詞的產業包括電視廣播電影等營利性企業的產業以及
包括軟體互動式休閒軟體等的數位內容的新經濟產業 (Cunningham nd)在這
樣的產業集合成文化創意產業而依據各國對自身的國情與產業定義有其同的類
別茲將各國對文化創意產耊之類別劃分整理於表四
表 四 各國文化創意產業之分類
國家組織 文化創意產業內容
聯合國教科文組織
視覺藝術表演藝術工藝與設計印刷出版電影廣
告建築歌舞劇與音樂的製造多媒體視聽產品文
化觀光運動
英國
藝術及古董市場表演藝術工藝設計時尚設計出版
廣播電視電影及錄影帶廣告建築音樂產業軟體
及電腦服務互動休閒軟體
韓國 漫畫產業電影產業音樂產業電玩產業動畫產業
人物產業
19
紐西蘭
視覺藝術（精緻藝術工藝與古董）設計時尚設計出
版電視與電台電影及錄影帶廣告建築音樂與表
演藝術軟體及電腦服務（包括休閒軟體）
澳洲
娛樂業及劇場設計文學出版雜誌電影電視錄影帶
及廣播圖書館社區文化發展博物館美術館動物園
植物園多媒體
新加坡 媒體產業設計流行音樂出版藝術支援服務
香港
視覺藝術及工藝表演藝術設計時尚設計出版電
視電影廣告建築音樂軟體及電腦服務遊戲軟
體漫畫產業
臺灣
視覺藝術音樂及表演藝術工藝設計產業設計品牌
時尚電視與廣播電影廣告建築設計文化展演設
施數位休閒娛樂創意生活
資料來源文建會「文化創意產業手冊」（2003）藤人傑（2004）
針對文化與創意面進行產業發展政策最早是在 1997 年由英國閣揆布萊爾工
黨內閣所推動的創意產業同一時期遭逢亞洲金融風暴的南韓在總統金大中
主導下也開始從電影與數位等產業開始發展「文化內容產業」並成立文化內容振
興院與通過文化內容振興法類似作法者也包括澳洲紐西蘭歐洲諸國等
以下就各國對於文化產意和文化創意產業之比較整理於表五
20
表 五 文化產業與文化創意產業之比較整理
文化產業 文化創意產業
來源 社區總體營造之文化政策提出 源自英國創意產業與知識經濟
定義
以文化為核心發展成為地方經
濟效益的產業並具地方特色
源自創意或文化積累透過智慧
財產的形成與運用具有創造財
富與就業機會潛力並促進整體
生活環境提升的行業
範圍
古蹟聚落工藝觀光休閒音樂與
表演藝術生活藝術產業文化
視覺藝術音樂表演工藝設計產
業出版電視與廣播電影廣告hellip
等十三類
特性
對立及排斥文化工業小規模與
少量生產
「創意」及「創新」需大量資本
投入因此需大規模市場與消費
才能達到經濟效益
目的
為了社區活化以及生活品質的
提升促成地方營造計畫與重建
計畫最後振興地方
增加文化創意產業就業人口增
加文化創意產業產值提高國民
生活的文化質感建構台灣特色
之文化產業提高創意風格成
為亞洲創意產業之樞紐平台
強調價值 社區認同傳統與在地特色 經濟創意
文化定義
以地方傳統的文化為主將文化
工業排除於外文化產業依賴創
意個別性地方的傳統性特
殊性甚至工匠或藝術家的獨創
性強調產品的生活性與精神價
值內涵
模糊文化邊界將所有具有生產
文化符號意義的產品都納入包
括傳統高級文化文化工業知
識經濟及周邊商品
資料來源 修改自王俐容（2005）
21
三策略管理
一個組織為了達成組織的願景與目標所實行的各項行動必須要有助於組織
的目標實現但如沒有策略組織將會失去方向Nutt 與 Backoff（199255）認
為「策略為組織創造焦點一致性與目的並藉此產生計畫手段模式立場
與觀點等來引導策略行動」（Huges 2003133）在私部門策略的應用更為重要
例如宏碁集團監察人林家和即認為管理是根本策略是方法（林家和2004）在
「哈佛商業評論」中管理大師波特曾提出策略的本質就是「選擇不做那些事情」
就是在競爭的過程中所做的取捨(Porter 1996)所以策略管理不論在公部門或是私
部門其所應用的範圍都相當地的廣泛
簡言之策略管理乃組織運用各種優越的策略與具績效的行動進而達成讓組
織生存的目標甚至更進一步獲得成功這個過程稱為「策略管理」
（一）策略管理的定義
1 Thompson（1995）的定義「策略管理係指規劃執行追蹤與控制
組織策略的過程」
2 JohnsonScholes（1999）的定義「策略管理係指策略分析策略選
擇與策略執行三個核心領域的管理活動」
綜上所述不管將策略管理的意涵做四個或三個階段的功能性活動的界定
策略管理的要義共有（丘昌泰2000216-217Koteen 199726-28）
（1）策略管理的首要階段是策略規劃或策略分析
（2）策略管理重要在於策略選擇
22
（3） 策略管理不可忽視策略的執行與追蹤
（二）SWOT 分析
最早提出這個概念的學者是 Steiner（1979）但他所使用的名稱是 WOTSUP
意義與現今的 SWOT 概念相同所謂「SWOT 分析」主要是用來分析組織內部的
優勢與劣勢以及外部環境的機會與威脅在市場營銷管理中經常使用的功能強大
的分析工作SWOT 分析是 David（1986）所提出的一般策略管理模式分為策略
產生執行評估三個步驟在策略產生的過程中主要從組織內部與外部找
出內部經營所擁有之優勢及劣勢外部環境所面臨之機會及威脅進而研擬出適
當之目標與策略近來SWOT 分析已廣被應用在許多領域上諸如企業總管理
部門或各事業單位各學校機關甚至個人自我的分析方面等等SWOT 是一個很
有效率的工具它的結構雖然簡單但是卻能用來處理非常複雜的事物
1SWOT 的意涵
所謂 SWOT 分析乃是組織對應於環境的改變所作主觀與客觀
條件的自我評估
（1） S（Strength）表示「優勢」mdash是組織目前運用良好之處或是可以
運用的資源
（2） W（Weakness）表示「劣勢」mdash是組織目前有待改進之處或是缺
乏的資源
以上這兩項是屬於組織內部環境的分析也是一種主觀條件的評估
是組織可以改變的環境條件
（3） O（Opportunity）表示「機會」mdash正面的外部資源可促成組織
目標的達成
23
（4） T（Threat）表示「威脅」mdash負面的外部環境因素阻礙組織目
標的達成
以上這兩項是屬於組織外在環境的分析也是一種客觀條件的評估
是組織必須加以因應且管理的環境條件
2SWOT 的互動關係
由於環境的動態這些因素彼此會相互變動例如外在的機會
（O）如能充分掌握並發展自己的特色就可能成為組織的優勢
（S）相同的如果組織無法針對他的劣勢（W）加以修正就會
形成組織的威脅（T）因此主客觀因素是相互變動的甚至內在
的優劣勢因素也會相互變動外在的機會與威脅亦呈現相互變動的
關係其關係如下圖所示
（內部環境）
S（優勢） W（劣勢）
O（機會） T（威脅）
（外在環境）
圖 二 SWOT 互動關係作用圖
資料來源宋吉德（2007）
24
3行動策略的設計
一但了解自己的優勢與弱勢並且也掌握了外在環境的機會與
威脅而且組織所有成員都具有共同努力的目標接下來就是提出
具體的行動策略以實現計畫目標
此外擬定因應策略後必須將 SWOT 表格化以作為研擬機
關組織未來發展策略的參考但此表格並沒有固定的格式（丘昌泰
2000229）
4SWOT 分析的步驟
SWOT 分析程序常與企業策略規劃程序相結合其步驟如下
步驟一進行企業環境描述
步驟二確認影響企業的所有外部因素
步驟三預測與評估未來外部因素之變化
步驟四檢視企業內部之強勢與弱勢
步驟五利用 SWOT 分析架構研擬可行策略
步驟六進行策略選擇
在步驟五利用 SWOT 分析架構將企業之 SWOT 四項因素進行配對
可得到 2times2 項策略型態茲說明如下
（1） 投入資源加強優勢能力爭取機會（SOMaxi-Maxi)策略
25
此種 策略是最佳策略企業內外環境能密切配合企業
能充分利用 優勢資源取得利潤並擴充發展
（2） 投入資源加強優勢能力減低威脅（STMaxi-Mini)策略
此種策略是在企業面對威脅時利用本身的強勢來克服威
脅
（3） 投入資源改善弱勢能力爭取機會（WOMini-Maxi)策略
此種策略是在企業利用外部機會來克服本身的弱勢
（4） 投入資源改善弱勢能力減低威脅（WTMini-Mini)策略
此種策略是企業必須改善弱勢以降低威脅此種策略常是
企業面臨困境時所使用例如必須進行合併或縮減規模
等
圖 三 SWOT 操作步驟流程圖
資料來源Weihrich (1982)林鴻陞（2009）地方政府推動文化產業之研究－以
新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事務管理學系碩士論文頁 21
26
四政策執行
從公共政策理論的發展而言政策執行一直被視為黑箱作業並未受到學術
界與實務界的重視一直到 Pressman 與 Wildavsky（1973）針對奧克蘭計畫進行系
統的研究此後才認真考慮政策執行對公共政策的影響（丘昌泰2004337）
政策方案在經過行政部門的首長或委員會或民意機關核准後即取得合法
地位其後便進入政策執行（policy implementation）的階段政策執行可說是政策
運作過程中最重要的一環政策方案如不能有效的執行與落實則整個方案的理
想將告落空同時值得注意的是政策執行正如同政策運作過程其他階段的性質
一樣乃是持續不斷運作的過程（吳定2003229）
（一）政策執行的定義
目前國內外相關專家學者對「政策執行」之意涵有很許多說法為使「政策
執行」之意涵能更清楚本研究茲將國內外學者專家對「政策執行」之相關論述
列表摘要如下
表 六 國內外學者對政策執行的摘要
時間 研究者 對「政策執行的定義」
1973 Smith
認為政策一旦制定完成政策即可被執行而且
政策結果將與政策制定者所預期的相近（林嘉
琦200239）
27
1975 Van HornVan
Meter
「政策執行」是公私人民或團體為達成前階段政
策所定之目標而採取各項行動這些行動可分為
兩類一是將政府決定轉換成實際運作的努力
一是爲達成政策所預擬的變遷目標所做的持續
性努力（林嘉琦200239）
1984 Jones
為政策執行乃是將政策付諸實施的各項活動其
中以解釋組織和應用三種活動最重要解釋乃
是指政策執行機構或人員將政策內容加以解
釋使其內容可轉換成大眾所能接受和了解的行
動指令或名詞而組織則是指設立執行機關或單
位與擬定具體的執行方法以達成政策的目標應
用是指執行機關提供為達成政策目標所需的例
行性服務設備與給付等應用活動（林嘉琦
200239）
1984 林水波張世賢
政策執行為一種動態的過程在這個過程中負
責執行的機關與人員組合各種必要的要素採取
各項行動扮演管理者的角色進行適當的裁
量建立合理可行的例規培塑目標共識與激勵
士氣應用議商化解衝突冀以成就某特殊政策
的目標（蘇郁惠 200946）
1986 柯三吉
政策執行乃是某項政策法規或方案付諸實施的
各種活動這些政策或法規的目標和內容在政策
系絡因素影響下指導或規範該政策或法規的執
行過程（蘇郁惠 200946）
28
1990 曹俊漢
以 Pressman 和 Wildavsky 的觀點說明政策設計
與執行加以分開是具有破壞作用的當我們對政
策執行的定義加以分析時應密切地將這兩個概
念結合在一起加以觀察以求一個政策過程的完
整性（蘇郁惠 200947）
1999 朱志宏
政策執行係指政策方案在經過合法化程序而取
得合法地位後由主管部們負責擬定施行細則
確定執行專責機關配置必要資源以適當的管
理方法採取必要的對應行動使政策方案順利
付諸實施俾達成預期政策目標之動態過程（蘇
郁惠 200947）
1999 丘昌泰李允傑
政策執行的概念可以從三個角度加以觀察
1 政策執行是科層體制的控制過程政策與執
行是相互獨立上下從屬的關係上階層者
負責設計決策下階層者為負責貫徹政策意
圖的執行者
2 政策執行是上下階層的互動過程上級所訂
定的要求下屬必頇執行的政策標準只是
對於執行者的一種忠告不具任何的規範性
與影響力基層的執行者才足以決定政策目
標是否能夠被實現
3 政策執行的演進觀點承認政策與行動的連
續性政策制訂與政策執行是交互行動相
互議價的過程（蘇郁惠 200947）
29
2003 吳定
政策執行乃是政策方案在經過合法化後擬定施
行細則確定專責機關配置必要資源以適當
的管理方法採取必要的對應行動使政策方案
付諸實施以達成預定目標或目的之所有相關活
動的動態過程
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Jones（1984）柯三吉教授（1986）吳定教授（2003）
對政策執行意涵的說法歸納如下政策執行是為了使政策付諸實施的過程透
過政策制定者政策執行者及政策利害關係者三者之間協調溝通促成其政策
合法化以達成當初政策規劃之預定目標的動態過程
（二）政策執行的研究途徑
政策執行研究的發展可以從三個典範加以說明
1 第一代政策執行研究
第一代政策執行研究為由上而下的研究途徑（top-down approach）又
稱為向前進策略（forward mapping strategy）或理性主義模式（rationalistic
model）強調政策制定與政策執行的分立性政策制定者決定政策目標
政策執行者實行目標兩者形成上令下行的指揮命令關係（丘昌泰
2004）第一代政策執行研究偏重於政策實務層面及個案方面的研案主
要是研究某一個單一的權威性決定（如政策方案或計畫等）如何在某
一個地方或若干地方被執行第一代政策執行研究被批評為缺乏理論
30
性過於個案取向非累積性的研究以及過分悲觀等（吳定2003）
2 第二代政策執行研究
第二代政策執行研究為由下而上的研究途徑（bottom-up approach）
又稱為向後推進策略（backward mapping strategy）或後理性主義模式
（post-rationalistic model）強調政策制定與政策執行功能的互動性政策執
行者與政策制定者共同協商政策目標的達成兩者形成平行互動的合作
關係（丘昌泰2004）第二代政策執行研究偏重於理論分析架構及模式
的建立亦即發展各種分析架構以指導如何對政策執行的複雜現象進行
研究其研究重點包括政策的形式與內容執行機關及其資源執行
人員之才能動機意向及人際關係包括溝通方式等第二代政策執
行研究的主要缺失是每個分析架構都各自提出若干影響政策執行的變
項但是卻無法指出那些變項較其他變項重要也沒有注意到執行機關
間的執行差異以及執行研究的分析架構無法被複製而證實有效等（吳
定2003）
3 第三代政策執行研究
第三代整合型政策執行途徑主要是希望結合前述兩種途徑的優點
而建構統合性的執行架構（丘昌泰2004）第三代政策執行研究的主要
目的在藉著解釋為何政策執行行為會隨著時間空間政策執行機關
之不同而有所差異因而對政策執行行為將具有新的認識進而可以預
測未來可能出現的政策執行行為類型郭謹等人認為第三代政策執行
研究因為必須結合由上而下途徑及由下而上途徑研究所以就必須採多
31
元研究法結合定性與定量的分析模式對政策執行從事「比較性」「縱
貫性」與「系統性」的分析研究而重點應置於驗證各種假設而非建立
假設綜合而言第三代政策執行研究由於採取整合的觀點試圖分別
擷取「向前推進策略」「由後推進策略」「由上而下的政策執行」「由
下而上的政策執行」「第一代政策執行研究」「第二代政策執行研究」
之優點對政策執行作系統性的分析研究故理論上應屬於較佳模式唯
欲成為真正有效的整合模式仍有待更多政策經驗研究與理論的修正及
補充（吳定2003）
另外吳定教授提出第四代政策執行研究的可能取向（吳定2003242）
1 基本觀點政策制定與執行密切結合運作
2 研究重點發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具
3 推理途徑權變採取歸納及演繹的途徑
4 研究工具兼採定性及定量途徑但偏重定性途徑
5 研究偏好平衡研究成功與失敗的政策案例
6 研究趨向重視執行結果但更重視過程
7 研究角度兼顧圍觀的由上而下執行與宏觀的由下而上執行但更偏
重後者
8 政策參與性強調多元參與的民主
9 政策研究的主要參與者政策社群聚興趣者
10 其他運作方式及重點強調採取後實證邏輯論的觀點與方法論
五政策論證
32
論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
33
與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
34
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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54
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18
文化創意產業(Cultural and Creative Industry)簡稱文創產業中文詞彙最早由
行政院於 2002 年 5 月依照〈挑戰 2008國家發展計畫〉內的「發展文化創意產業
計畫」所確定文化創意產業為台灣官方定名各國定義不同有稱為文化產業
創意產業內容產業等目前世界推動國家較出名者約有英國韓國美國
日本芬蘭法國德國義大利澳洲紐西蘭丹麥瑞典荷比瑞三國等
在各國對文化創意產業的定義下不同國家便有不同產業項目的選擇大制
上文化創意產業之類別可區分為三個部份包括文化藝術工藝古董等與「文
化創意產業」同源詞的產業包括電視廣播電影等營利性企業的產業以及
包括軟體互動式休閒軟體等的數位內容的新經濟產業 (Cunningham nd)在這
樣的產業集合成文化創意產業而依據各國對自身的國情與產業定義有其同的類
別茲將各國對文化創意產耊之類別劃分整理於表四
表 四 各國文化創意產業之分類
國家組織 文化創意產業內容
聯合國教科文組織
視覺藝術表演藝術工藝與設計印刷出版電影廣
告建築歌舞劇與音樂的製造多媒體視聽產品文
化觀光運動
英國
藝術及古董市場表演藝術工藝設計時尚設計出版
廣播電視電影及錄影帶廣告建築音樂產業軟體
及電腦服務互動休閒軟體
韓國 漫畫產業電影產業音樂產業電玩產業動畫產業
人物產業
19
紐西蘭
視覺藝術（精緻藝術工藝與古董）設計時尚設計出
版電視與電台電影及錄影帶廣告建築音樂與表
演藝術軟體及電腦服務（包括休閒軟體）
澳洲
娛樂業及劇場設計文學出版雜誌電影電視錄影帶
及廣播圖書館社區文化發展博物館美術館動物園
植物園多媒體
新加坡 媒體產業設計流行音樂出版藝術支援服務
香港
視覺藝術及工藝表演藝術設計時尚設計出版電
視電影廣告建築音樂軟體及電腦服務遊戲軟
體漫畫產業
臺灣
視覺藝術音樂及表演藝術工藝設計產業設計品牌
時尚電視與廣播電影廣告建築設計文化展演設
施數位休閒娛樂創意生活
資料來源文建會「文化創意產業手冊」（2003）藤人傑（2004）
針對文化與創意面進行產業發展政策最早是在 1997 年由英國閣揆布萊爾工
黨內閣所推動的創意產業同一時期遭逢亞洲金融風暴的南韓在總統金大中
主導下也開始從電影與數位等產業開始發展「文化內容產業」並成立文化內容振
興院與通過文化內容振興法類似作法者也包括澳洲紐西蘭歐洲諸國等
以下就各國對於文化產意和文化創意產業之比較整理於表五
20
表 五 文化產業與文化創意產業之比較整理
文化產業 文化創意產業
來源 社區總體營造之文化政策提出 源自英國創意產業與知識經濟
定義
以文化為核心發展成為地方經
濟效益的產業並具地方特色
源自創意或文化積累透過智慧
財產的形成與運用具有創造財
富與就業機會潛力並促進整體
生活環境提升的行業
範圍
古蹟聚落工藝觀光休閒音樂與
表演藝術生活藝術產業文化
視覺藝術音樂表演工藝設計產
業出版電視與廣播電影廣告hellip
等十三類
特性
對立及排斥文化工業小規模與
少量生產
「創意」及「創新」需大量資本
投入因此需大規模市場與消費
才能達到經濟效益
目的
為了社區活化以及生活品質的
提升促成地方營造計畫與重建
計畫最後振興地方
增加文化創意產業就業人口增
加文化創意產業產值提高國民
生活的文化質感建構台灣特色
之文化產業提高創意風格成
為亞洲創意產業之樞紐平台
強調價值 社區認同傳統與在地特色 經濟創意
文化定義
以地方傳統的文化為主將文化
工業排除於外文化產業依賴創
意個別性地方的傳統性特
殊性甚至工匠或藝術家的獨創
性強調產品的生活性與精神價
值內涵
模糊文化邊界將所有具有生產
文化符號意義的產品都納入包
括傳統高級文化文化工業知
識經濟及周邊商品
資料來源 修改自王俐容（2005）
21
三策略管理
一個組織為了達成組織的願景與目標所實行的各項行動必須要有助於組織
的目標實現但如沒有策略組織將會失去方向Nutt 與 Backoff（199255）認
為「策略為組織創造焦點一致性與目的並藉此產生計畫手段模式立場
與觀點等來引導策略行動」（Huges 2003133）在私部門策略的應用更為重要
例如宏碁集團監察人林家和即認為管理是根本策略是方法（林家和2004）在
「哈佛商業評論」中管理大師波特曾提出策略的本質就是「選擇不做那些事情」
就是在競爭的過程中所做的取捨(Porter 1996)所以策略管理不論在公部門或是私
部門其所應用的範圍都相當地的廣泛
簡言之策略管理乃組織運用各種優越的策略與具績效的行動進而達成讓組
織生存的目標甚至更進一步獲得成功這個過程稱為「策略管理」
（一）策略管理的定義
1 Thompson（1995）的定義「策略管理係指規劃執行追蹤與控制
組織策略的過程」
2 JohnsonScholes（1999）的定義「策略管理係指策略分析策略選
擇與策略執行三個核心領域的管理活動」
綜上所述不管將策略管理的意涵做四個或三個階段的功能性活動的界定
策略管理的要義共有（丘昌泰2000216-217Koteen 199726-28）
（1）策略管理的首要階段是策略規劃或策略分析
（2）策略管理重要在於策略選擇
22
（3） 策略管理不可忽視策略的執行與追蹤
（二）SWOT 分析
最早提出這個概念的學者是 Steiner（1979）但他所使用的名稱是 WOTSUP
意義與現今的 SWOT 概念相同所謂「SWOT 分析」主要是用來分析組織內部的
優勢與劣勢以及外部環境的機會與威脅在市場營銷管理中經常使用的功能強大
的分析工作SWOT 分析是 David（1986）所提出的一般策略管理模式分為策略
產生執行評估三個步驟在策略產生的過程中主要從組織內部與外部找
出內部經營所擁有之優勢及劣勢外部環境所面臨之機會及威脅進而研擬出適
當之目標與策略近來SWOT 分析已廣被應用在許多領域上諸如企業總管理
部門或各事業單位各學校機關甚至個人自我的分析方面等等SWOT 是一個很
有效率的工具它的結構雖然簡單但是卻能用來處理非常複雜的事物
1SWOT 的意涵
所謂 SWOT 分析乃是組織對應於環境的改變所作主觀與客觀
條件的自我評估
（1） S（Strength）表示「優勢」mdash是組織目前運用良好之處或是可以
運用的資源
（2） W（Weakness）表示「劣勢」mdash是組織目前有待改進之處或是缺
乏的資源
以上這兩項是屬於組織內部環境的分析也是一種主觀條件的評估
是組織可以改變的環境條件
（3） O（Opportunity）表示「機會」mdash正面的外部資源可促成組織
目標的達成
23
（4） T（Threat）表示「威脅」mdash負面的外部環境因素阻礙組織目
標的達成
以上這兩項是屬於組織外在環境的分析也是一種客觀條件的評估
是組織必須加以因應且管理的環境條件
2SWOT 的互動關係
由於環境的動態這些因素彼此會相互變動例如外在的機會
（O）如能充分掌握並發展自己的特色就可能成為組織的優勢
（S）相同的如果組織無法針對他的劣勢（W）加以修正就會
形成組織的威脅（T）因此主客觀因素是相互變動的甚至內在
的優劣勢因素也會相互變動外在的機會與威脅亦呈現相互變動的
關係其關係如下圖所示
（內部環境）
S（優勢） W（劣勢）
O（機會） T（威脅）
（外在環境）
圖 二 SWOT 互動關係作用圖
資料來源宋吉德（2007）
24
3行動策略的設計
一但了解自己的優勢與弱勢並且也掌握了外在環境的機會與
威脅而且組織所有成員都具有共同努力的目標接下來就是提出
具體的行動策略以實現計畫目標
此外擬定因應策略後必須將 SWOT 表格化以作為研擬機
關組織未來發展策略的參考但此表格並沒有固定的格式（丘昌泰
2000229）
4SWOT 分析的步驟
SWOT 分析程序常與企業策略規劃程序相結合其步驟如下
步驟一進行企業環境描述
步驟二確認影響企業的所有外部因素
步驟三預測與評估未來外部因素之變化
步驟四檢視企業內部之強勢與弱勢
步驟五利用 SWOT 分析架構研擬可行策略
步驟六進行策略選擇
在步驟五利用 SWOT 分析架構將企業之 SWOT 四項因素進行配對
可得到 2times2 項策略型態茲說明如下
（1） 投入資源加強優勢能力爭取機會（SOMaxi-Maxi)策略
25
此種 策略是最佳策略企業內外環境能密切配合企業
能充分利用 優勢資源取得利潤並擴充發展
（2） 投入資源加強優勢能力減低威脅（STMaxi-Mini)策略
此種策略是在企業面對威脅時利用本身的強勢來克服威
脅
（3） 投入資源改善弱勢能力爭取機會（WOMini-Maxi)策略
此種策略是在企業利用外部機會來克服本身的弱勢
（4） 投入資源改善弱勢能力減低威脅（WTMini-Mini)策略
此種策略是企業必須改善弱勢以降低威脅此種策略常是
企業面臨困境時所使用例如必須進行合併或縮減規模
等
圖 三 SWOT 操作步驟流程圖
資料來源Weihrich (1982)林鴻陞（2009）地方政府推動文化產業之研究－以
新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事務管理學系碩士論文頁 21
26
四政策執行
從公共政策理論的發展而言政策執行一直被視為黑箱作業並未受到學術
界與實務界的重視一直到 Pressman 與 Wildavsky（1973）針對奧克蘭計畫進行系
統的研究此後才認真考慮政策執行對公共政策的影響（丘昌泰2004337）
政策方案在經過行政部門的首長或委員會或民意機關核准後即取得合法
地位其後便進入政策執行（policy implementation）的階段政策執行可說是政策
運作過程中最重要的一環政策方案如不能有效的執行與落實則整個方案的理
想將告落空同時值得注意的是政策執行正如同政策運作過程其他階段的性質
一樣乃是持續不斷運作的過程（吳定2003229）
（一）政策執行的定義
目前國內外相關專家學者對「政策執行」之意涵有很許多說法為使「政策
執行」之意涵能更清楚本研究茲將國內外學者專家對「政策執行」之相關論述
列表摘要如下
表 六 國內外學者對政策執行的摘要
時間 研究者 對「政策執行的定義」
1973 Smith
認為政策一旦制定完成政策即可被執行而且
政策結果將與政策制定者所預期的相近（林嘉
琦200239）
27
1975 Van HornVan
Meter
「政策執行」是公私人民或團體為達成前階段政
策所定之目標而採取各項行動這些行動可分為
兩類一是將政府決定轉換成實際運作的努力
一是爲達成政策所預擬的變遷目標所做的持續
性努力（林嘉琦200239）
1984 Jones
為政策執行乃是將政策付諸實施的各項活動其
中以解釋組織和應用三種活動最重要解釋乃
是指政策執行機構或人員將政策內容加以解
釋使其內容可轉換成大眾所能接受和了解的行
動指令或名詞而組織則是指設立執行機關或單
位與擬定具體的執行方法以達成政策的目標應
用是指執行機關提供為達成政策目標所需的例
行性服務設備與給付等應用活動（林嘉琦
200239）
1984 林水波張世賢
政策執行為一種動態的過程在這個過程中負
責執行的機關與人員組合各種必要的要素採取
各項行動扮演管理者的角色進行適當的裁
量建立合理可行的例規培塑目標共識與激勵
士氣應用議商化解衝突冀以成就某特殊政策
的目標（蘇郁惠 200946）
1986 柯三吉
政策執行乃是某項政策法規或方案付諸實施的
各種活動這些政策或法規的目標和內容在政策
系絡因素影響下指導或規範該政策或法規的執
行過程（蘇郁惠 200946）
28
1990 曹俊漢
以 Pressman 和 Wildavsky 的觀點說明政策設計
與執行加以分開是具有破壞作用的當我們對政
策執行的定義加以分析時應密切地將這兩個概
念結合在一起加以觀察以求一個政策過程的完
整性（蘇郁惠 200947）
1999 朱志宏
政策執行係指政策方案在經過合法化程序而取
得合法地位後由主管部們負責擬定施行細則
確定執行專責機關配置必要資源以適當的管
理方法採取必要的對應行動使政策方案順利
付諸實施俾達成預期政策目標之動態過程（蘇
郁惠 200947）
1999 丘昌泰李允傑
政策執行的概念可以從三個角度加以觀察
1 政策執行是科層體制的控制過程政策與執
行是相互獨立上下從屬的關係上階層者
負責設計決策下階層者為負責貫徹政策意
圖的執行者
2 政策執行是上下階層的互動過程上級所訂
定的要求下屬必頇執行的政策標準只是
對於執行者的一種忠告不具任何的規範性
與影響力基層的執行者才足以決定政策目
標是否能夠被實現
3 政策執行的演進觀點承認政策與行動的連
續性政策制訂與政策執行是交互行動相
互議價的過程（蘇郁惠 200947）
29
2003 吳定
政策執行乃是政策方案在經過合法化後擬定施
行細則確定專責機關配置必要資源以適當
的管理方法採取必要的對應行動使政策方案
付諸實施以達成預定目標或目的之所有相關活
動的動態過程
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Jones（1984）柯三吉教授（1986）吳定教授（2003）
對政策執行意涵的說法歸納如下政策執行是為了使政策付諸實施的過程透
過政策制定者政策執行者及政策利害關係者三者之間協調溝通促成其政策
合法化以達成當初政策規劃之預定目標的動態過程
（二）政策執行的研究途徑
政策執行研究的發展可以從三個典範加以說明
1 第一代政策執行研究
第一代政策執行研究為由上而下的研究途徑（top-down approach）又
稱為向前進策略（forward mapping strategy）或理性主義模式（rationalistic
model）強調政策制定與政策執行的分立性政策制定者決定政策目標
政策執行者實行目標兩者形成上令下行的指揮命令關係（丘昌泰
2004）第一代政策執行研究偏重於政策實務層面及個案方面的研案主
要是研究某一個單一的權威性決定（如政策方案或計畫等）如何在某
一個地方或若干地方被執行第一代政策執行研究被批評為缺乏理論
30
性過於個案取向非累積性的研究以及過分悲觀等（吳定2003）
2 第二代政策執行研究
第二代政策執行研究為由下而上的研究途徑（bottom-up approach）
又稱為向後推進策略（backward mapping strategy）或後理性主義模式
（post-rationalistic model）強調政策制定與政策執行功能的互動性政策執
行者與政策制定者共同協商政策目標的達成兩者形成平行互動的合作
關係（丘昌泰2004）第二代政策執行研究偏重於理論分析架構及模式
的建立亦即發展各種分析架構以指導如何對政策執行的複雜現象進行
研究其研究重點包括政策的形式與內容執行機關及其資源執行
人員之才能動機意向及人際關係包括溝通方式等第二代政策執
行研究的主要缺失是每個分析架構都各自提出若干影響政策執行的變
項但是卻無法指出那些變項較其他變項重要也沒有注意到執行機關
間的執行差異以及執行研究的分析架構無法被複製而證實有效等（吳
定2003）
3 第三代政策執行研究
第三代整合型政策執行途徑主要是希望結合前述兩種途徑的優點
而建構統合性的執行架構（丘昌泰2004）第三代政策執行研究的主要
目的在藉著解釋為何政策執行行為會隨著時間空間政策執行機關
之不同而有所差異因而對政策執行行為將具有新的認識進而可以預
測未來可能出現的政策執行行為類型郭謹等人認為第三代政策執行
研究因為必須結合由上而下途徑及由下而上途徑研究所以就必須採多
31
元研究法結合定性與定量的分析模式對政策執行從事「比較性」「縱
貫性」與「系統性」的分析研究而重點應置於驗證各種假設而非建立
假設綜合而言第三代政策執行研究由於採取整合的觀點試圖分別
擷取「向前推進策略」「由後推進策略」「由上而下的政策執行」「由
下而上的政策執行」「第一代政策執行研究」「第二代政策執行研究」
之優點對政策執行作系統性的分析研究故理論上應屬於較佳模式唯
欲成為真正有效的整合模式仍有待更多政策經驗研究與理論的修正及
補充（吳定2003）
另外吳定教授提出第四代政策執行研究的可能取向（吳定2003242）
1 基本觀點政策制定與執行密切結合運作
2 研究重點發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具
3 推理途徑權變採取歸納及演繹的途徑
4 研究工具兼採定性及定量途徑但偏重定性途徑
5 研究偏好平衡研究成功與失敗的政策案例
6 研究趨向重視執行結果但更重視過程
7 研究角度兼顧圍觀的由上而下執行與宏觀的由下而上執行但更偏
重後者
8 政策參與性強調多元參與的民主
9 政策研究的主要參與者政策社群聚興趣者
10 其他運作方式及重點強調採取後實證邏輯論的觀點與方法論
五政策論證
32
論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
33
與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
34
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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19
紐西蘭
視覺藝術（精緻藝術工藝與古董）設計時尚設計出
版電視與電台電影及錄影帶廣告建築音樂與表
演藝術軟體及電腦服務（包括休閒軟體）
澳洲
娛樂業及劇場設計文學出版雜誌電影電視錄影帶
及廣播圖書館社區文化發展博物館美術館動物園
植物園多媒體
新加坡 媒體產業設計流行音樂出版藝術支援服務
香港
視覺藝術及工藝表演藝術設計時尚設計出版電
視電影廣告建築音樂軟體及電腦服務遊戲軟
體漫畫產業
臺灣
視覺藝術音樂及表演藝術工藝設計產業設計品牌
時尚電視與廣播電影廣告建築設計文化展演設
施數位休閒娛樂創意生活
資料來源文建會「文化創意產業手冊」（2003）藤人傑（2004）
針對文化與創意面進行產業發展政策最早是在 1997 年由英國閣揆布萊爾工
黨內閣所推動的創意產業同一時期遭逢亞洲金融風暴的南韓在總統金大中
主導下也開始從電影與數位等產業開始發展「文化內容產業」並成立文化內容振
興院與通過文化內容振興法類似作法者也包括澳洲紐西蘭歐洲諸國等
以下就各國對於文化產意和文化創意產業之比較整理於表五
20
表 五 文化產業與文化創意產業之比較整理
文化產業 文化創意產業
來源 社區總體營造之文化政策提出 源自英國創意產業與知識經濟
定義
以文化為核心發展成為地方經
濟效益的產業並具地方特色
源自創意或文化積累透過智慧
財產的形成與運用具有創造財
富與就業機會潛力並促進整體
生活環境提升的行業
範圍
古蹟聚落工藝觀光休閒音樂與
表演藝術生活藝術產業文化
視覺藝術音樂表演工藝設計產
業出版電視與廣播電影廣告hellip
等十三類
特性
對立及排斥文化工業小規模與
少量生產
「創意」及「創新」需大量資本
投入因此需大規模市場與消費
才能達到經濟效益
目的
為了社區活化以及生活品質的
提升促成地方營造計畫與重建
計畫最後振興地方
增加文化創意產業就業人口增
加文化創意產業產值提高國民
生活的文化質感建構台灣特色
之文化產業提高創意風格成
為亞洲創意產業之樞紐平台
強調價值 社區認同傳統與在地特色 經濟創意
文化定義
以地方傳統的文化為主將文化
工業排除於外文化產業依賴創
意個別性地方的傳統性特
殊性甚至工匠或藝術家的獨創
性強調產品的生活性與精神價
值內涵
模糊文化邊界將所有具有生產
文化符號意義的產品都納入包
括傳統高級文化文化工業知
識經濟及周邊商品
資料來源 修改自王俐容（2005）
21
三策略管理
一個組織為了達成組織的願景與目標所實行的各項行動必須要有助於組織
的目標實現但如沒有策略組織將會失去方向Nutt 與 Backoff（199255）認
為「策略為組織創造焦點一致性與目的並藉此產生計畫手段模式立場
與觀點等來引導策略行動」（Huges 2003133）在私部門策略的應用更為重要
例如宏碁集團監察人林家和即認為管理是根本策略是方法（林家和2004）在
「哈佛商業評論」中管理大師波特曾提出策略的本質就是「選擇不做那些事情」
就是在競爭的過程中所做的取捨(Porter 1996)所以策略管理不論在公部門或是私
部門其所應用的範圍都相當地的廣泛
簡言之策略管理乃組織運用各種優越的策略與具績效的行動進而達成讓組
織生存的目標甚至更進一步獲得成功這個過程稱為「策略管理」
（一）策略管理的定義
1 Thompson（1995）的定義「策略管理係指規劃執行追蹤與控制
組織策略的過程」
2 JohnsonScholes（1999）的定義「策略管理係指策略分析策略選
擇與策略執行三個核心領域的管理活動」
綜上所述不管將策略管理的意涵做四個或三個階段的功能性活動的界定
策略管理的要義共有（丘昌泰2000216-217Koteen 199726-28）
（1）策略管理的首要階段是策略規劃或策略分析
（2）策略管理重要在於策略選擇
22
（3） 策略管理不可忽視策略的執行與追蹤
（二）SWOT 分析
最早提出這個概念的學者是 Steiner（1979）但他所使用的名稱是 WOTSUP
意義與現今的 SWOT 概念相同所謂「SWOT 分析」主要是用來分析組織內部的
優勢與劣勢以及外部環境的機會與威脅在市場營銷管理中經常使用的功能強大
的分析工作SWOT 分析是 David（1986）所提出的一般策略管理模式分為策略
產生執行評估三個步驟在策略產生的過程中主要從組織內部與外部找
出內部經營所擁有之優勢及劣勢外部環境所面臨之機會及威脅進而研擬出適
當之目標與策略近來SWOT 分析已廣被應用在許多領域上諸如企業總管理
部門或各事業單位各學校機關甚至個人自我的分析方面等等SWOT 是一個很
有效率的工具它的結構雖然簡單但是卻能用來處理非常複雜的事物
1SWOT 的意涵
所謂 SWOT 分析乃是組織對應於環境的改變所作主觀與客觀
條件的自我評估
（1） S（Strength）表示「優勢」mdash是組織目前運用良好之處或是可以
運用的資源
（2） W（Weakness）表示「劣勢」mdash是組織目前有待改進之處或是缺
乏的資源
以上這兩項是屬於組織內部環境的分析也是一種主觀條件的評估
是組織可以改變的環境條件
（3） O（Opportunity）表示「機會」mdash正面的外部資源可促成組織
目標的達成
23
（4） T（Threat）表示「威脅」mdash負面的外部環境因素阻礙組織目
標的達成
以上這兩項是屬於組織外在環境的分析也是一種客觀條件的評估
是組織必須加以因應且管理的環境條件
2SWOT 的互動關係
由於環境的動態這些因素彼此會相互變動例如外在的機會
（O）如能充分掌握並發展自己的特色就可能成為組織的優勢
（S）相同的如果組織無法針對他的劣勢（W）加以修正就會
形成組織的威脅（T）因此主客觀因素是相互變動的甚至內在
的優劣勢因素也會相互變動外在的機會與威脅亦呈現相互變動的
關係其關係如下圖所示
（內部環境）
S（優勢） W（劣勢）
O（機會） T（威脅）
（外在環境）
圖 二 SWOT 互動關係作用圖
資料來源宋吉德（2007）
24
3行動策略的設計
一但了解自己的優勢與弱勢並且也掌握了外在環境的機會與
威脅而且組織所有成員都具有共同努力的目標接下來就是提出
具體的行動策略以實現計畫目標
此外擬定因應策略後必須將 SWOT 表格化以作為研擬機
關組織未來發展策略的參考但此表格並沒有固定的格式（丘昌泰
2000229）
4SWOT 分析的步驟
SWOT 分析程序常與企業策略規劃程序相結合其步驟如下
步驟一進行企業環境描述
步驟二確認影響企業的所有外部因素
步驟三預測與評估未來外部因素之變化
步驟四檢視企業內部之強勢與弱勢
步驟五利用 SWOT 分析架構研擬可行策略
步驟六進行策略選擇
在步驟五利用 SWOT 分析架構將企業之 SWOT 四項因素進行配對
可得到 2times2 項策略型態茲說明如下
（1） 投入資源加強優勢能力爭取機會（SOMaxi-Maxi)策略
25
此種 策略是最佳策略企業內外環境能密切配合企業
能充分利用 優勢資源取得利潤並擴充發展
（2） 投入資源加強優勢能力減低威脅（STMaxi-Mini)策略
此種策略是在企業面對威脅時利用本身的強勢來克服威
脅
（3） 投入資源改善弱勢能力爭取機會（WOMini-Maxi)策略
此種策略是在企業利用外部機會來克服本身的弱勢
（4） 投入資源改善弱勢能力減低威脅（WTMini-Mini)策略
此種策略是企業必須改善弱勢以降低威脅此種策略常是
企業面臨困境時所使用例如必須進行合併或縮減規模
等
圖 三 SWOT 操作步驟流程圖
資料來源Weihrich (1982)林鴻陞（2009）地方政府推動文化產業之研究－以
新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事務管理學系碩士論文頁 21
26
四政策執行
從公共政策理論的發展而言政策執行一直被視為黑箱作業並未受到學術
界與實務界的重視一直到 Pressman 與 Wildavsky（1973）針對奧克蘭計畫進行系
統的研究此後才認真考慮政策執行對公共政策的影響（丘昌泰2004337）
政策方案在經過行政部門的首長或委員會或民意機關核准後即取得合法
地位其後便進入政策執行（policy implementation）的階段政策執行可說是政策
運作過程中最重要的一環政策方案如不能有效的執行與落實則整個方案的理
想將告落空同時值得注意的是政策執行正如同政策運作過程其他階段的性質
一樣乃是持續不斷運作的過程（吳定2003229）
（一）政策執行的定義
目前國內外相關專家學者對「政策執行」之意涵有很許多說法為使「政策
執行」之意涵能更清楚本研究茲將國內外學者專家對「政策執行」之相關論述
列表摘要如下
表 六 國內外學者對政策執行的摘要
時間 研究者 對「政策執行的定義」
1973 Smith
認為政策一旦制定完成政策即可被執行而且
政策結果將與政策制定者所預期的相近（林嘉
琦200239）
27
1975 Van HornVan
Meter
「政策執行」是公私人民或團體為達成前階段政
策所定之目標而採取各項行動這些行動可分為
兩類一是將政府決定轉換成實際運作的努力
一是爲達成政策所預擬的變遷目標所做的持續
性努力（林嘉琦200239）
1984 Jones
為政策執行乃是將政策付諸實施的各項活動其
中以解釋組織和應用三種活動最重要解釋乃
是指政策執行機構或人員將政策內容加以解
釋使其內容可轉換成大眾所能接受和了解的行
動指令或名詞而組織則是指設立執行機關或單
位與擬定具體的執行方法以達成政策的目標應
用是指執行機關提供為達成政策目標所需的例
行性服務設備與給付等應用活動（林嘉琦
200239）
1984 林水波張世賢
政策執行為一種動態的過程在這個過程中負
責執行的機關與人員組合各種必要的要素採取
各項行動扮演管理者的角色進行適當的裁
量建立合理可行的例規培塑目標共識與激勵
士氣應用議商化解衝突冀以成就某特殊政策
的目標（蘇郁惠 200946）
1986 柯三吉
政策執行乃是某項政策法規或方案付諸實施的
各種活動這些政策或法規的目標和內容在政策
系絡因素影響下指導或規範該政策或法規的執
行過程（蘇郁惠 200946）
28
1990 曹俊漢
以 Pressman 和 Wildavsky 的觀點說明政策設計
與執行加以分開是具有破壞作用的當我們對政
策執行的定義加以分析時應密切地將這兩個概
念結合在一起加以觀察以求一個政策過程的完
整性（蘇郁惠 200947）
1999 朱志宏
政策執行係指政策方案在經過合法化程序而取
得合法地位後由主管部們負責擬定施行細則
確定執行專責機關配置必要資源以適當的管
理方法採取必要的對應行動使政策方案順利
付諸實施俾達成預期政策目標之動態過程（蘇
郁惠 200947）
1999 丘昌泰李允傑
政策執行的概念可以從三個角度加以觀察
1 政策執行是科層體制的控制過程政策與執
行是相互獨立上下從屬的關係上階層者
負責設計決策下階層者為負責貫徹政策意
圖的執行者
2 政策執行是上下階層的互動過程上級所訂
定的要求下屬必頇執行的政策標準只是
對於執行者的一種忠告不具任何的規範性
與影響力基層的執行者才足以決定政策目
標是否能夠被實現
3 政策執行的演進觀點承認政策與行動的連
續性政策制訂與政策執行是交互行動相
互議價的過程（蘇郁惠 200947）
29
2003 吳定
政策執行乃是政策方案在經過合法化後擬定施
行細則確定專責機關配置必要資源以適當
的管理方法採取必要的對應行動使政策方案
付諸實施以達成預定目標或目的之所有相關活
動的動態過程
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Jones（1984）柯三吉教授（1986）吳定教授（2003）
對政策執行意涵的說法歸納如下政策執行是為了使政策付諸實施的過程透
過政策制定者政策執行者及政策利害關係者三者之間協調溝通促成其政策
合法化以達成當初政策規劃之預定目標的動態過程
（二）政策執行的研究途徑
政策執行研究的發展可以從三個典範加以說明
1 第一代政策執行研究
第一代政策執行研究為由上而下的研究途徑（top-down approach）又
稱為向前進策略（forward mapping strategy）或理性主義模式（rationalistic
model）強調政策制定與政策執行的分立性政策制定者決定政策目標
政策執行者實行目標兩者形成上令下行的指揮命令關係（丘昌泰
2004）第一代政策執行研究偏重於政策實務層面及個案方面的研案主
要是研究某一個單一的權威性決定（如政策方案或計畫等）如何在某
一個地方或若干地方被執行第一代政策執行研究被批評為缺乏理論
30
性過於個案取向非累積性的研究以及過分悲觀等（吳定2003）
2 第二代政策執行研究
第二代政策執行研究為由下而上的研究途徑（bottom-up approach）
又稱為向後推進策略（backward mapping strategy）或後理性主義模式
（post-rationalistic model）強調政策制定與政策執行功能的互動性政策執
行者與政策制定者共同協商政策目標的達成兩者形成平行互動的合作
關係（丘昌泰2004）第二代政策執行研究偏重於理論分析架構及模式
的建立亦即發展各種分析架構以指導如何對政策執行的複雜現象進行
研究其研究重點包括政策的形式與內容執行機關及其資源執行
人員之才能動機意向及人際關係包括溝通方式等第二代政策執
行研究的主要缺失是每個分析架構都各自提出若干影響政策執行的變
項但是卻無法指出那些變項較其他變項重要也沒有注意到執行機關
間的執行差異以及執行研究的分析架構無法被複製而證實有效等（吳
定2003）
3 第三代政策執行研究
第三代整合型政策執行途徑主要是希望結合前述兩種途徑的優點
而建構統合性的執行架構（丘昌泰2004）第三代政策執行研究的主要
目的在藉著解釋為何政策執行行為會隨著時間空間政策執行機關
之不同而有所差異因而對政策執行行為將具有新的認識進而可以預
測未來可能出現的政策執行行為類型郭謹等人認為第三代政策執行
研究因為必須結合由上而下途徑及由下而上途徑研究所以就必須採多
31
元研究法結合定性與定量的分析模式對政策執行從事「比較性」「縱
貫性」與「系統性」的分析研究而重點應置於驗證各種假設而非建立
假設綜合而言第三代政策執行研究由於採取整合的觀點試圖分別
擷取「向前推進策略」「由後推進策略」「由上而下的政策執行」「由
下而上的政策執行」「第一代政策執行研究」「第二代政策執行研究」
之優點對政策執行作系統性的分析研究故理論上應屬於較佳模式唯
欲成為真正有效的整合模式仍有待更多政策經驗研究與理論的修正及
補充（吳定2003）
另外吳定教授提出第四代政策執行研究的可能取向（吳定2003242）
1 基本觀點政策制定與執行密切結合運作
2 研究重點發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具
3 推理途徑權變採取歸納及演繹的途徑
4 研究工具兼採定性及定量途徑但偏重定性途徑
5 研究偏好平衡研究成功與失敗的政策案例
6 研究趨向重視執行結果但更重視過程
7 研究角度兼顧圍觀的由上而下執行與宏觀的由下而上執行但更偏
重後者
8 政策參與性強調多元參與的民主
9 政策研究的主要參與者政策社群聚興趣者
10 其他運作方式及重點強調採取後實證邏輯論的觀點與方法論
五政策論證
32
論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
33
與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
34
時間 研究者 對「政策論證」的定義
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政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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究所碩士論文
胡滌生
2005 高雄港自由貿易港區政策論證之研究國立東華大學公共行政研究所碩
士論文p74-75
張世賢
2005 公共政策分析台北五南
張樹禮
2008 我國推行單一募兵制之政策論證研究義守大學管理研究所碩士論文
p7-15
57
張健裕
2010 棒球振興計畫中建立防賭機制政策論證 政策利害關係人觀點東吳大
學政治研究所碩士論文
曾瑞星
2011 防災教育政策執行之研究 以國民小學防災科技教育深耕實驗專案計畫
學校為例玄奘大學公共事務管理研究所碩士論文P10-12
廖珮君譯（Hesmondhalgh David 原著）
2006 文化產業台北韋伯文化國際出版有限公司
郭雅婷
2008 雞籠中元祭節慶文化產業行銷策略之研究國立臺灣師範大學運動與休
閒管理研究所碩士論文
劉得臣
2008 地方文化產業全球化以霹靂布袋戲為例南華大學出版與文化事業管理
研究所碩士論文
劉曉蓉
2006 文化產業發展成創意產業之策略研究－以交趾陶為例國立中山大學公
共事務管理研究所碩士論文p74-75
滕人傑
2004 ＜國內文化創意產業生態初探mdash以新興之音樂與表演藝術視覺藝術及工
藝產業為例＞《台灣經濟研究月刊》第 27 期90-100
58
馬順龍
2010 地方文化創意產業行銷策略之研究 以豐原市葫蘆墩文化節為例玄奘
大學公共事務管理研究所碩士論文
陳怡惠
2009 政策論證與語藝策略之研究 2008 年總統副總統候選人電視政見發表會
個案分析國立東華大學公共行政研究所碩士論文P52-54
陳怡夙
2008 文化產業與社區認同清境地區博望新村個案研究逢甲大學景觀與遊憩
研究所碩士論文p12-15
賴怡樺
2009 利害關係人觀點之政策問題建構－以低分上大學為例國立臺灣師範大
學教育政策與行政研究所碩士論文p48-51
賴慧櫻
2010 衛生政策執行之研究 以花蓮縣檳榔暨口腔癌政策執行為例國立東華
大學公共行政研究所碩士論文P24-28
龐佑欣
2004 台灣與國際文化產業現況比較之研究樹德科技大學建築與古蹟維護研
究所碩士論文
蘇郁惠
2009 桃園縣永續校園政策執行現況及其影響因素之研究國立新竹教育大學
教育研究所碩士論文p46-47
59
蘇黃亮
2011 開放陸生來臺就學之研究 以政策論證為基礎台北市立教育大學教育
行政與評鑑研究所碩士論文p20-21
20
表 五 文化產業與文化創意產業之比較整理
文化產業 文化創意產業
來源 社區總體營造之文化政策提出 源自英國創意產業與知識經濟
定義
以文化為核心發展成為地方經
濟效益的產業並具地方特色
源自創意或文化積累透過智慧
財產的形成與運用具有創造財
富與就業機會潛力並促進整體
生活環境提升的行業
範圍
古蹟聚落工藝觀光休閒音樂與
表演藝術生活藝術產業文化
視覺藝術音樂表演工藝設計產
業出版電視與廣播電影廣告hellip
等十三類
特性
對立及排斥文化工業小規模與
少量生產
「創意」及「創新」需大量資本
投入因此需大規模市場與消費
才能達到經濟效益
目的
為了社區活化以及生活品質的
提升促成地方營造計畫與重建
計畫最後振興地方
增加文化創意產業就業人口增
加文化創意產業產值提高國民
生活的文化質感建構台灣特色
之文化產業提高創意風格成
為亞洲創意產業之樞紐平台
強調價值 社區認同傳統與在地特色 經濟創意
文化定義
以地方傳統的文化為主將文化
工業排除於外文化產業依賴創
意個別性地方的傳統性特
殊性甚至工匠或藝術家的獨創
性強調產品的生活性與精神價
值內涵
模糊文化邊界將所有具有生產
文化符號意義的產品都納入包
括傳統高級文化文化工業知
識經濟及周邊商品
資料來源 修改自王俐容（2005）
21
三策略管理
一個組織為了達成組織的願景與目標所實行的各項行動必須要有助於組織
的目標實現但如沒有策略組織將會失去方向Nutt 與 Backoff（199255）認
為「策略為組織創造焦點一致性與目的並藉此產生計畫手段模式立場
與觀點等來引導策略行動」（Huges 2003133）在私部門策略的應用更為重要
例如宏碁集團監察人林家和即認為管理是根本策略是方法（林家和2004）在
「哈佛商業評論」中管理大師波特曾提出策略的本質就是「選擇不做那些事情」
就是在競爭的過程中所做的取捨(Porter 1996)所以策略管理不論在公部門或是私
部門其所應用的範圍都相當地的廣泛
簡言之策略管理乃組織運用各種優越的策略與具績效的行動進而達成讓組
織生存的目標甚至更進一步獲得成功這個過程稱為「策略管理」
（一）策略管理的定義
1 Thompson（1995）的定義「策略管理係指規劃執行追蹤與控制
組織策略的過程」
2 JohnsonScholes（1999）的定義「策略管理係指策略分析策略選
擇與策略執行三個核心領域的管理活動」
綜上所述不管將策略管理的意涵做四個或三個階段的功能性活動的界定
策略管理的要義共有（丘昌泰2000216-217Koteen 199726-28）
（1）策略管理的首要階段是策略規劃或策略分析
（2）策略管理重要在於策略選擇
22
（3） 策略管理不可忽視策略的執行與追蹤
（二）SWOT 分析
最早提出這個概念的學者是 Steiner（1979）但他所使用的名稱是 WOTSUP
意義與現今的 SWOT 概念相同所謂「SWOT 分析」主要是用來分析組織內部的
優勢與劣勢以及外部環境的機會與威脅在市場營銷管理中經常使用的功能強大
的分析工作SWOT 分析是 David（1986）所提出的一般策略管理模式分為策略
產生執行評估三個步驟在策略產生的過程中主要從組織內部與外部找
出內部經營所擁有之優勢及劣勢外部環境所面臨之機會及威脅進而研擬出適
當之目標與策略近來SWOT 分析已廣被應用在許多領域上諸如企業總管理
部門或各事業單位各學校機關甚至個人自我的分析方面等等SWOT 是一個很
有效率的工具它的結構雖然簡單但是卻能用來處理非常複雜的事物
1SWOT 的意涵
所謂 SWOT 分析乃是組織對應於環境的改變所作主觀與客觀
條件的自我評估
（1） S（Strength）表示「優勢」mdash是組織目前運用良好之處或是可以
運用的資源
（2） W（Weakness）表示「劣勢」mdash是組織目前有待改進之處或是缺
乏的資源
以上這兩項是屬於組織內部環境的分析也是一種主觀條件的評估
是組織可以改變的環境條件
（3） O（Opportunity）表示「機會」mdash正面的外部資源可促成組織
目標的達成
23
（4） T（Threat）表示「威脅」mdash負面的外部環境因素阻礙組織目
標的達成
以上這兩項是屬於組織外在環境的分析也是一種客觀條件的評估
是組織必須加以因應且管理的環境條件
2SWOT 的互動關係
由於環境的動態這些因素彼此會相互變動例如外在的機會
（O）如能充分掌握並發展自己的特色就可能成為組織的優勢
（S）相同的如果組織無法針對他的劣勢（W）加以修正就會
形成組織的威脅（T）因此主客觀因素是相互變動的甚至內在
的優劣勢因素也會相互變動外在的機會與威脅亦呈現相互變動的
關係其關係如下圖所示
（內部環境）
S（優勢） W（劣勢）
O（機會） T（威脅）
（外在環境）
圖 二 SWOT 互動關係作用圖
資料來源宋吉德（2007）
24
3行動策略的設計
一但了解自己的優勢與弱勢並且也掌握了外在環境的機會與
威脅而且組織所有成員都具有共同努力的目標接下來就是提出
具體的行動策略以實現計畫目標
此外擬定因應策略後必須將 SWOT 表格化以作為研擬機
關組織未來發展策略的參考但此表格並沒有固定的格式（丘昌泰
2000229）
4SWOT 分析的步驟
SWOT 分析程序常與企業策略規劃程序相結合其步驟如下
步驟一進行企業環境描述
步驟二確認影響企業的所有外部因素
步驟三預測與評估未來外部因素之變化
步驟四檢視企業內部之強勢與弱勢
步驟五利用 SWOT 分析架構研擬可行策略
步驟六進行策略選擇
在步驟五利用 SWOT 分析架構將企業之 SWOT 四項因素進行配對
可得到 2times2 項策略型態茲說明如下
（1） 投入資源加強優勢能力爭取機會（SOMaxi-Maxi)策略
25
此種 策略是最佳策略企業內外環境能密切配合企業
能充分利用 優勢資源取得利潤並擴充發展
（2） 投入資源加強優勢能力減低威脅（STMaxi-Mini)策略
此種策略是在企業面對威脅時利用本身的強勢來克服威
脅
（3） 投入資源改善弱勢能力爭取機會（WOMini-Maxi)策略
此種策略是在企業利用外部機會來克服本身的弱勢
（4） 投入資源改善弱勢能力減低威脅（WTMini-Mini)策略
此種策略是企業必須改善弱勢以降低威脅此種策略常是
企業面臨困境時所使用例如必須進行合併或縮減規模
等
圖 三 SWOT 操作步驟流程圖
資料來源Weihrich (1982)林鴻陞（2009）地方政府推動文化產業之研究－以
新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事務管理學系碩士論文頁 21
26
四政策執行
從公共政策理論的發展而言政策執行一直被視為黑箱作業並未受到學術
界與實務界的重視一直到 Pressman 與 Wildavsky（1973）針對奧克蘭計畫進行系
統的研究此後才認真考慮政策執行對公共政策的影響（丘昌泰2004337）
政策方案在經過行政部門的首長或委員會或民意機關核准後即取得合法
地位其後便進入政策執行（policy implementation）的階段政策執行可說是政策
運作過程中最重要的一環政策方案如不能有效的執行與落實則整個方案的理
想將告落空同時值得注意的是政策執行正如同政策運作過程其他階段的性質
一樣乃是持續不斷運作的過程（吳定2003229）
（一）政策執行的定義
目前國內外相關專家學者對「政策執行」之意涵有很許多說法為使「政策
執行」之意涵能更清楚本研究茲將國內外學者專家對「政策執行」之相關論述
列表摘要如下
表 六 國內外學者對政策執行的摘要
時間 研究者 對「政策執行的定義」
1973 Smith
認為政策一旦制定完成政策即可被執行而且
政策結果將與政策制定者所預期的相近（林嘉
琦200239）
27
1975 Van HornVan
Meter
「政策執行」是公私人民或團體為達成前階段政
策所定之目標而採取各項行動這些行動可分為
兩類一是將政府決定轉換成實際運作的努力
一是爲達成政策所預擬的變遷目標所做的持續
性努力（林嘉琦200239）
1984 Jones
為政策執行乃是將政策付諸實施的各項活動其
中以解釋組織和應用三種活動最重要解釋乃
是指政策執行機構或人員將政策內容加以解
釋使其內容可轉換成大眾所能接受和了解的行
動指令或名詞而組織則是指設立執行機關或單
位與擬定具體的執行方法以達成政策的目標應
用是指執行機關提供為達成政策目標所需的例
行性服務設備與給付等應用活動（林嘉琦
200239）
1984 林水波張世賢
政策執行為一種動態的過程在這個過程中負
責執行的機關與人員組合各種必要的要素採取
各項行動扮演管理者的角色進行適當的裁
量建立合理可行的例規培塑目標共識與激勵
士氣應用議商化解衝突冀以成就某特殊政策
的目標（蘇郁惠 200946）
1986 柯三吉
政策執行乃是某項政策法規或方案付諸實施的
各種活動這些政策或法規的目標和內容在政策
系絡因素影響下指導或規範該政策或法規的執
行過程（蘇郁惠 200946）
28
1990 曹俊漢
以 Pressman 和 Wildavsky 的觀點說明政策設計
與執行加以分開是具有破壞作用的當我們對政
策執行的定義加以分析時應密切地將這兩個概
念結合在一起加以觀察以求一個政策過程的完
整性（蘇郁惠 200947）
1999 朱志宏
政策執行係指政策方案在經過合法化程序而取
得合法地位後由主管部們負責擬定施行細則
確定執行專責機關配置必要資源以適當的管
理方法採取必要的對應行動使政策方案順利
付諸實施俾達成預期政策目標之動態過程（蘇
郁惠 200947）
1999 丘昌泰李允傑
政策執行的概念可以從三個角度加以觀察
1 政策執行是科層體制的控制過程政策與執
行是相互獨立上下從屬的關係上階層者
負責設計決策下階層者為負責貫徹政策意
圖的執行者
2 政策執行是上下階層的互動過程上級所訂
定的要求下屬必頇執行的政策標準只是
對於執行者的一種忠告不具任何的規範性
與影響力基層的執行者才足以決定政策目
標是否能夠被實現
3 政策執行的演進觀點承認政策與行動的連
續性政策制訂與政策執行是交互行動相
互議價的過程（蘇郁惠 200947）
29
2003 吳定
政策執行乃是政策方案在經過合法化後擬定施
行細則確定專責機關配置必要資源以適當
的管理方法採取必要的對應行動使政策方案
付諸實施以達成預定目標或目的之所有相關活
動的動態過程
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Jones（1984）柯三吉教授（1986）吳定教授（2003）
對政策執行意涵的說法歸納如下政策執行是為了使政策付諸實施的過程透
過政策制定者政策執行者及政策利害關係者三者之間協調溝通促成其政策
合法化以達成當初政策規劃之預定目標的動態過程
（二）政策執行的研究途徑
政策執行研究的發展可以從三個典範加以說明
1 第一代政策執行研究
第一代政策執行研究為由上而下的研究途徑（top-down approach）又
稱為向前進策略（forward mapping strategy）或理性主義模式（rationalistic
model）強調政策制定與政策執行的分立性政策制定者決定政策目標
政策執行者實行目標兩者形成上令下行的指揮命令關係（丘昌泰
2004）第一代政策執行研究偏重於政策實務層面及個案方面的研案主
要是研究某一個單一的權威性決定（如政策方案或計畫等）如何在某
一個地方或若干地方被執行第一代政策執行研究被批評為缺乏理論
30
性過於個案取向非累積性的研究以及過分悲觀等（吳定2003）
2 第二代政策執行研究
第二代政策執行研究為由下而上的研究途徑（bottom-up approach）
又稱為向後推進策略（backward mapping strategy）或後理性主義模式
（post-rationalistic model）強調政策制定與政策執行功能的互動性政策執
行者與政策制定者共同協商政策目標的達成兩者形成平行互動的合作
關係（丘昌泰2004）第二代政策執行研究偏重於理論分析架構及模式
的建立亦即發展各種分析架構以指導如何對政策執行的複雜現象進行
研究其研究重點包括政策的形式與內容執行機關及其資源執行
人員之才能動機意向及人際關係包括溝通方式等第二代政策執
行研究的主要缺失是每個分析架構都各自提出若干影響政策執行的變
項但是卻無法指出那些變項較其他變項重要也沒有注意到執行機關
間的執行差異以及執行研究的分析架構無法被複製而證實有效等（吳
定2003）
3 第三代政策執行研究
第三代整合型政策執行途徑主要是希望結合前述兩種途徑的優點
而建構統合性的執行架構（丘昌泰2004）第三代政策執行研究的主要
目的在藉著解釋為何政策執行行為會隨著時間空間政策執行機關
之不同而有所差異因而對政策執行行為將具有新的認識進而可以預
測未來可能出現的政策執行行為類型郭謹等人認為第三代政策執行
研究因為必須結合由上而下途徑及由下而上途徑研究所以就必須採多
31
元研究法結合定性與定量的分析模式對政策執行從事「比較性」「縱
貫性」與「系統性」的分析研究而重點應置於驗證各種假設而非建立
假設綜合而言第三代政策執行研究由於採取整合的觀點試圖分別
擷取「向前推進策略」「由後推進策略」「由上而下的政策執行」「由
下而上的政策執行」「第一代政策執行研究」「第二代政策執行研究」
之優點對政策執行作系統性的分析研究故理論上應屬於較佳模式唯
欲成為真正有效的整合模式仍有待更多政策經驗研究與理論的修正及
補充（吳定2003）
另外吳定教授提出第四代政策執行研究的可能取向（吳定2003242）
1 基本觀點政策制定與執行密切結合運作
2 研究重點發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具
3 推理途徑權變採取歸納及演繹的途徑
4 研究工具兼採定性及定量途徑但偏重定性途徑
5 研究偏好平衡研究成功與失敗的政策案例
6 研究趨向重視執行結果但更重視過程
7 研究角度兼顧圍觀的由上而下執行與宏觀的由下而上執行但更偏
重後者
8 政策參與性強調多元參與的民主
9 政策研究的主要參與者政策社群聚興趣者
10 其他運作方式及重點強調採取後實證邏輯論的觀點與方法論
五政策論證
32
論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
33
與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
34
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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21
三策略管理
一個組織為了達成組織的願景與目標所實行的各項行動必須要有助於組織
的目標實現但如沒有策略組織將會失去方向Nutt 與 Backoff（199255）認
為「策略為組織創造焦點一致性與目的並藉此產生計畫手段模式立場
與觀點等來引導策略行動」（Huges 2003133）在私部門策略的應用更為重要
例如宏碁集團監察人林家和即認為管理是根本策略是方法（林家和2004）在
「哈佛商業評論」中管理大師波特曾提出策略的本質就是「選擇不做那些事情」
就是在競爭的過程中所做的取捨(Porter 1996)所以策略管理不論在公部門或是私
部門其所應用的範圍都相當地的廣泛
簡言之策略管理乃組織運用各種優越的策略與具績效的行動進而達成讓組
織生存的目標甚至更進一步獲得成功這個過程稱為「策略管理」
（一）策略管理的定義
1 Thompson（1995）的定義「策略管理係指規劃執行追蹤與控制
組織策略的過程」
2 JohnsonScholes（1999）的定義「策略管理係指策略分析策略選
擇與策略執行三個核心領域的管理活動」
綜上所述不管將策略管理的意涵做四個或三個階段的功能性活動的界定
策略管理的要義共有（丘昌泰2000216-217Koteen 199726-28）
（1）策略管理的首要階段是策略規劃或策略分析
（2）策略管理重要在於策略選擇
22
（3） 策略管理不可忽視策略的執行與追蹤
（二）SWOT 分析
最早提出這個概念的學者是 Steiner（1979）但他所使用的名稱是 WOTSUP
意義與現今的 SWOT 概念相同所謂「SWOT 分析」主要是用來分析組織內部的
優勢與劣勢以及外部環境的機會與威脅在市場營銷管理中經常使用的功能強大
的分析工作SWOT 分析是 David（1986）所提出的一般策略管理模式分為策略
產生執行評估三個步驟在策略產生的過程中主要從組織內部與外部找
出內部經營所擁有之優勢及劣勢外部環境所面臨之機會及威脅進而研擬出適
當之目標與策略近來SWOT 分析已廣被應用在許多領域上諸如企業總管理
部門或各事業單位各學校機關甚至個人自我的分析方面等等SWOT 是一個很
有效率的工具它的結構雖然簡單但是卻能用來處理非常複雜的事物
1SWOT 的意涵
所謂 SWOT 分析乃是組織對應於環境的改變所作主觀與客觀
條件的自我評估
（1） S（Strength）表示「優勢」mdash是組織目前運用良好之處或是可以
運用的資源
（2） W（Weakness）表示「劣勢」mdash是組織目前有待改進之處或是缺
乏的資源
以上這兩項是屬於組織內部環境的分析也是一種主觀條件的評估
是組織可以改變的環境條件
（3） O（Opportunity）表示「機會」mdash正面的外部資源可促成組織
目標的達成
23
（4） T（Threat）表示「威脅」mdash負面的外部環境因素阻礙組織目
標的達成
以上這兩項是屬於組織外在環境的分析也是一種客觀條件的評估
是組織必須加以因應且管理的環境條件
2SWOT 的互動關係
由於環境的動態這些因素彼此會相互變動例如外在的機會
（O）如能充分掌握並發展自己的特色就可能成為組織的優勢
（S）相同的如果組織無法針對他的劣勢（W）加以修正就會
形成組織的威脅（T）因此主客觀因素是相互變動的甚至內在
的優劣勢因素也會相互變動外在的機會與威脅亦呈現相互變動的
關係其關係如下圖所示
（內部環境）
S（優勢） W（劣勢）
O（機會） T（威脅）
（外在環境）
圖 二 SWOT 互動關係作用圖
資料來源宋吉德（2007）
24
3行動策略的設計
一但了解自己的優勢與弱勢並且也掌握了外在環境的機會與
威脅而且組織所有成員都具有共同努力的目標接下來就是提出
具體的行動策略以實現計畫目標
此外擬定因應策略後必須將 SWOT 表格化以作為研擬機
關組織未來發展策略的參考但此表格並沒有固定的格式（丘昌泰
2000229）
4SWOT 分析的步驟
SWOT 分析程序常與企業策略規劃程序相結合其步驟如下
步驟一進行企業環境描述
步驟二確認影響企業的所有外部因素
步驟三預測與評估未來外部因素之變化
步驟四檢視企業內部之強勢與弱勢
步驟五利用 SWOT 分析架構研擬可行策略
步驟六進行策略選擇
在步驟五利用 SWOT 分析架構將企業之 SWOT 四項因素進行配對
可得到 2times2 項策略型態茲說明如下
（1） 投入資源加強優勢能力爭取機會（SOMaxi-Maxi)策略
25
此種 策略是最佳策略企業內外環境能密切配合企業
能充分利用 優勢資源取得利潤並擴充發展
（2） 投入資源加強優勢能力減低威脅（STMaxi-Mini)策略
此種策略是在企業面對威脅時利用本身的強勢來克服威
脅
（3） 投入資源改善弱勢能力爭取機會（WOMini-Maxi)策略
此種策略是在企業利用外部機會來克服本身的弱勢
（4） 投入資源改善弱勢能力減低威脅（WTMini-Mini)策略
此種策略是企業必須改善弱勢以降低威脅此種策略常是
企業面臨困境時所使用例如必須進行合併或縮減規模
等
圖 三 SWOT 操作步驟流程圖
資料來源Weihrich (1982)林鴻陞（2009）地方政府推動文化產業之研究－以
新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事務管理學系碩士論文頁 21
26
四政策執行
從公共政策理論的發展而言政策執行一直被視為黑箱作業並未受到學術
界與實務界的重視一直到 Pressman 與 Wildavsky（1973）針對奧克蘭計畫進行系
統的研究此後才認真考慮政策執行對公共政策的影響（丘昌泰2004337）
政策方案在經過行政部門的首長或委員會或民意機關核准後即取得合法
地位其後便進入政策執行（policy implementation）的階段政策執行可說是政策
運作過程中最重要的一環政策方案如不能有效的執行與落實則整個方案的理
想將告落空同時值得注意的是政策執行正如同政策運作過程其他階段的性質
一樣乃是持續不斷運作的過程（吳定2003229）
（一）政策執行的定義
目前國內外相關專家學者對「政策執行」之意涵有很許多說法為使「政策
執行」之意涵能更清楚本研究茲將國內外學者專家對「政策執行」之相關論述
列表摘要如下
表 六 國內外學者對政策執行的摘要
時間 研究者 對「政策執行的定義」
1973 Smith
認為政策一旦制定完成政策即可被執行而且
政策結果將與政策制定者所預期的相近（林嘉
琦200239）
27
1975 Van HornVan
Meter
「政策執行」是公私人民或團體為達成前階段政
策所定之目標而採取各項行動這些行動可分為
兩類一是將政府決定轉換成實際運作的努力
一是爲達成政策所預擬的變遷目標所做的持續
性努力（林嘉琦200239）
1984 Jones
為政策執行乃是將政策付諸實施的各項活動其
中以解釋組織和應用三種活動最重要解釋乃
是指政策執行機構或人員將政策內容加以解
釋使其內容可轉換成大眾所能接受和了解的行
動指令或名詞而組織則是指設立執行機關或單
位與擬定具體的執行方法以達成政策的目標應
用是指執行機關提供為達成政策目標所需的例
行性服務設備與給付等應用活動（林嘉琦
200239）
1984 林水波張世賢
政策執行為一種動態的過程在這個過程中負
責執行的機關與人員組合各種必要的要素採取
各項行動扮演管理者的角色進行適當的裁
量建立合理可行的例規培塑目標共識與激勵
士氣應用議商化解衝突冀以成就某特殊政策
的目標（蘇郁惠 200946）
1986 柯三吉
政策執行乃是某項政策法規或方案付諸實施的
各種活動這些政策或法規的目標和內容在政策
系絡因素影響下指導或規範該政策或法規的執
行過程（蘇郁惠 200946）
28
1990 曹俊漢
以 Pressman 和 Wildavsky 的觀點說明政策設計
與執行加以分開是具有破壞作用的當我們對政
策執行的定義加以分析時應密切地將這兩個概
念結合在一起加以觀察以求一個政策過程的完
整性（蘇郁惠 200947）
1999 朱志宏
政策執行係指政策方案在經過合法化程序而取
得合法地位後由主管部們負責擬定施行細則
確定執行專責機關配置必要資源以適當的管
理方法採取必要的對應行動使政策方案順利
付諸實施俾達成預期政策目標之動態過程（蘇
郁惠 200947）
1999 丘昌泰李允傑
政策執行的概念可以從三個角度加以觀察
1 政策執行是科層體制的控制過程政策與執
行是相互獨立上下從屬的關係上階層者
負責設計決策下階層者為負責貫徹政策意
圖的執行者
2 政策執行是上下階層的互動過程上級所訂
定的要求下屬必頇執行的政策標準只是
對於執行者的一種忠告不具任何的規範性
與影響力基層的執行者才足以決定政策目
標是否能夠被實現
3 政策執行的演進觀點承認政策與行動的連
續性政策制訂與政策執行是交互行動相
互議價的過程（蘇郁惠 200947）
29
2003 吳定
政策執行乃是政策方案在經過合法化後擬定施
行細則確定專責機關配置必要資源以適當
的管理方法採取必要的對應行動使政策方案
付諸實施以達成預定目標或目的之所有相關活
動的動態過程
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Jones（1984）柯三吉教授（1986）吳定教授（2003）
對政策執行意涵的說法歸納如下政策執行是為了使政策付諸實施的過程透
過政策制定者政策執行者及政策利害關係者三者之間協調溝通促成其政策
合法化以達成當初政策規劃之預定目標的動態過程
（二）政策執行的研究途徑
政策執行研究的發展可以從三個典範加以說明
1 第一代政策執行研究
第一代政策執行研究為由上而下的研究途徑（top-down approach）又
稱為向前進策略（forward mapping strategy）或理性主義模式（rationalistic
model）強調政策制定與政策執行的分立性政策制定者決定政策目標
政策執行者實行目標兩者形成上令下行的指揮命令關係（丘昌泰
2004）第一代政策執行研究偏重於政策實務層面及個案方面的研案主
要是研究某一個單一的權威性決定（如政策方案或計畫等）如何在某
一個地方或若干地方被執行第一代政策執行研究被批評為缺乏理論
30
性過於個案取向非累積性的研究以及過分悲觀等（吳定2003）
2 第二代政策執行研究
第二代政策執行研究為由下而上的研究途徑（bottom-up approach）
又稱為向後推進策略（backward mapping strategy）或後理性主義模式
（post-rationalistic model）強調政策制定與政策執行功能的互動性政策執
行者與政策制定者共同協商政策目標的達成兩者形成平行互動的合作
關係（丘昌泰2004）第二代政策執行研究偏重於理論分析架構及模式
的建立亦即發展各種分析架構以指導如何對政策執行的複雜現象進行
研究其研究重點包括政策的形式與內容執行機關及其資源執行
人員之才能動機意向及人際關係包括溝通方式等第二代政策執
行研究的主要缺失是每個分析架構都各自提出若干影響政策執行的變
項但是卻無法指出那些變項較其他變項重要也沒有注意到執行機關
間的執行差異以及執行研究的分析架構無法被複製而證實有效等（吳
定2003）
3 第三代政策執行研究
第三代整合型政策執行途徑主要是希望結合前述兩種途徑的優點
而建構統合性的執行架構（丘昌泰2004）第三代政策執行研究的主要
目的在藉著解釋為何政策執行行為會隨著時間空間政策執行機關
之不同而有所差異因而對政策執行行為將具有新的認識進而可以預
測未來可能出現的政策執行行為類型郭謹等人認為第三代政策執行
研究因為必須結合由上而下途徑及由下而上途徑研究所以就必須採多
31
元研究法結合定性與定量的分析模式對政策執行從事「比較性」「縱
貫性」與「系統性」的分析研究而重點應置於驗證各種假設而非建立
假設綜合而言第三代政策執行研究由於採取整合的觀點試圖分別
擷取「向前推進策略」「由後推進策略」「由上而下的政策執行」「由
下而上的政策執行」「第一代政策執行研究」「第二代政策執行研究」
之優點對政策執行作系統性的分析研究故理論上應屬於較佳模式唯
欲成為真正有效的整合模式仍有待更多政策經驗研究與理論的修正及
補充（吳定2003）
另外吳定教授提出第四代政策執行研究的可能取向（吳定2003242）
1 基本觀點政策制定與執行密切結合運作
2 研究重點發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具
3 推理途徑權變採取歸納及演繹的途徑
4 研究工具兼採定性及定量途徑但偏重定性途徑
5 研究偏好平衡研究成功與失敗的政策案例
6 研究趨向重視執行結果但更重視過程
7 研究角度兼顧圍觀的由上而下執行與宏觀的由下而上執行但更偏
重後者
8 政策參與性強調多元參與的民主
9 政策研究的主要參與者政策社群聚興趣者
10 其他運作方式及重點強調採取後實證邏輯論的觀點與方法論
五政策論證
32
論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
33
與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
34
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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22
（3） 策略管理不可忽視策略的執行與追蹤
（二）SWOT 分析
最早提出這個概念的學者是 Steiner（1979）但他所使用的名稱是 WOTSUP
意義與現今的 SWOT 概念相同所謂「SWOT 分析」主要是用來分析組織內部的
優勢與劣勢以及外部環境的機會與威脅在市場營銷管理中經常使用的功能強大
的分析工作SWOT 分析是 David（1986）所提出的一般策略管理模式分為策略
產生執行評估三個步驟在策略產生的過程中主要從組織內部與外部找
出內部經營所擁有之優勢及劣勢外部環境所面臨之機會及威脅進而研擬出適
當之目標與策略近來SWOT 分析已廣被應用在許多領域上諸如企業總管理
部門或各事業單位各學校機關甚至個人自我的分析方面等等SWOT 是一個很
有效率的工具它的結構雖然簡單但是卻能用來處理非常複雜的事物
1SWOT 的意涵
所謂 SWOT 分析乃是組織對應於環境的改變所作主觀與客觀
條件的自我評估
（1） S（Strength）表示「優勢」mdash是組織目前運用良好之處或是可以
運用的資源
（2） W（Weakness）表示「劣勢」mdash是組織目前有待改進之處或是缺
乏的資源
以上這兩項是屬於組織內部環境的分析也是一種主觀條件的評估
是組織可以改變的環境條件
（3） O（Opportunity）表示「機會」mdash正面的外部資源可促成組織
目標的達成
23
（4） T（Threat）表示「威脅」mdash負面的外部環境因素阻礙組織目
標的達成
以上這兩項是屬於組織外在環境的分析也是一種客觀條件的評估
是組織必須加以因應且管理的環境條件
2SWOT 的互動關係
由於環境的動態這些因素彼此會相互變動例如外在的機會
（O）如能充分掌握並發展自己的特色就可能成為組織的優勢
（S）相同的如果組織無法針對他的劣勢（W）加以修正就會
形成組織的威脅（T）因此主客觀因素是相互變動的甚至內在
的優劣勢因素也會相互變動外在的機會與威脅亦呈現相互變動的
關係其關係如下圖所示
（內部環境）
S（優勢） W（劣勢）
O（機會） T（威脅）
（外在環境）
圖 二 SWOT 互動關係作用圖
資料來源宋吉德（2007）
24
3行動策略的設計
一但了解自己的優勢與弱勢並且也掌握了外在環境的機會與
威脅而且組織所有成員都具有共同努力的目標接下來就是提出
具體的行動策略以實現計畫目標
此外擬定因應策略後必須將 SWOT 表格化以作為研擬機
關組織未來發展策略的參考但此表格並沒有固定的格式（丘昌泰
2000229）
4SWOT 分析的步驟
SWOT 分析程序常與企業策略規劃程序相結合其步驟如下
步驟一進行企業環境描述
步驟二確認影響企業的所有外部因素
步驟三預測與評估未來外部因素之變化
步驟四檢視企業內部之強勢與弱勢
步驟五利用 SWOT 分析架構研擬可行策略
步驟六進行策略選擇
在步驟五利用 SWOT 分析架構將企業之 SWOT 四項因素進行配對
可得到 2times2 項策略型態茲說明如下
（1） 投入資源加強優勢能力爭取機會（SOMaxi-Maxi)策略
25
此種 策略是最佳策略企業內外環境能密切配合企業
能充分利用 優勢資源取得利潤並擴充發展
（2） 投入資源加強優勢能力減低威脅（STMaxi-Mini)策略
此種策略是在企業面對威脅時利用本身的強勢來克服威
脅
（3） 投入資源改善弱勢能力爭取機會（WOMini-Maxi)策略
此種策略是在企業利用外部機會來克服本身的弱勢
（4） 投入資源改善弱勢能力減低威脅（WTMini-Mini)策略
此種策略是企業必須改善弱勢以降低威脅此種策略常是
企業面臨困境時所使用例如必須進行合併或縮減規模
等
圖 三 SWOT 操作步驟流程圖
資料來源Weihrich (1982)林鴻陞（2009）地方政府推動文化產業之研究－以
新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事務管理學系碩士論文頁 21
26
四政策執行
從公共政策理論的發展而言政策執行一直被視為黑箱作業並未受到學術
界與實務界的重視一直到 Pressman 與 Wildavsky（1973）針對奧克蘭計畫進行系
統的研究此後才認真考慮政策執行對公共政策的影響（丘昌泰2004337）
政策方案在經過行政部門的首長或委員會或民意機關核准後即取得合法
地位其後便進入政策執行（policy implementation）的階段政策執行可說是政策
運作過程中最重要的一環政策方案如不能有效的執行與落實則整個方案的理
想將告落空同時值得注意的是政策執行正如同政策運作過程其他階段的性質
一樣乃是持續不斷運作的過程（吳定2003229）
（一）政策執行的定義
目前國內外相關專家學者對「政策執行」之意涵有很許多說法為使「政策
執行」之意涵能更清楚本研究茲將國內外學者專家對「政策執行」之相關論述
列表摘要如下
表 六 國內外學者對政策執行的摘要
時間 研究者 對「政策執行的定義」
1973 Smith
認為政策一旦制定完成政策即可被執行而且
政策結果將與政策制定者所預期的相近（林嘉
琦200239）
27
1975 Van HornVan
Meter
「政策執行」是公私人民或團體為達成前階段政
策所定之目標而採取各項行動這些行動可分為
兩類一是將政府決定轉換成實際運作的努力
一是爲達成政策所預擬的變遷目標所做的持續
性努力（林嘉琦200239）
1984 Jones
為政策執行乃是將政策付諸實施的各項活動其
中以解釋組織和應用三種活動最重要解釋乃
是指政策執行機構或人員將政策內容加以解
釋使其內容可轉換成大眾所能接受和了解的行
動指令或名詞而組織則是指設立執行機關或單
位與擬定具體的執行方法以達成政策的目標應
用是指執行機關提供為達成政策目標所需的例
行性服務設備與給付等應用活動（林嘉琦
200239）
1984 林水波張世賢
政策執行為一種動態的過程在這個過程中負
責執行的機關與人員組合各種必要的要素採取
各項行動扮演管理者的角色進行適當的裁
量建立合理可行的例規培塑目標共識與激勵
士氣應用議商化解衝突冀以成就某特殊政策
的目標（蘇郁惠 200946）
1986 柯三吉
政策執行乃是某項政策法規或方案付諸實施的
各種活動這些政策或法規的目標和內容在政策
系絡因素影響下指導或規範該政策或法規的執
行過程（蘇郁惠 200946）
28
1990 曹俊漢
以 Pressman 和 Wildavsky 的觀點說明政策設計
與執行加以分開是具有破壞作用的當我們對政
策執行的定義加以分析時應密切地將這兩個概
念結合在一起加以觀察以求一個政策過程的完
整性（蘇郁惠 200947）
1999 朱志宏
政策執行係指政策方案在經過合法化程序而取
得合法地位後由主管部們負責擬定施行細則
確定執行專責機關配置必要資源以適當的管
理方法採取必要的對應行動使政策方案順利
付諸實施俾達成預期政策目標之動態過程（蘇
郁惠 200947）
1999 丘昌泰李允傑
政策執行的概念可以從三個角度加以觀察
1 政策執行是科層體制的控制過程政策與執
行是相互獨立上下從屬的關係上階層者
負責設計決策下階層者為負責貫徹政策意
圖的執行者
2 政策執行是上下階層的互動過程上級所訂
定的要求下屬必頇執行的政策標準只是
對於執行者的一種忠告不具任何的規範性
與影響力基層的執行者才足以決定政策目
標是否能夠被實現
3 政策執行的演進觀點承認政策與行動的連
續性政策制訂與政策執行是交互行動相
互議價的過程（蘇郁惠 200947）
29
2003 吳定
政策執行乃是政策方案在經過合法化後擬定施
行細則確定專責機關配置必要資源以適當
的管理方法採取必要的對應行動使政策方案
付諸實施以達成預定目標或目的之所有相關活
動的動態過程
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Jones（1984）柯三吉教授（1986）吳定教授（2003）
對政策執行意涵的說法歸納如下政策執行是為了使政策付諸實施的過程透
過政策制定者政策執行者及政策利害關係者三者之間協調溝通促成其政策
合法化以達成當初政策規劃之預定目標的動態過程
（二）政策執行的研究途徑
政策執行研究的發展可以從三個典範加以說明
1 第一代政策執行研究
第一代政策執行研究為由上而下的研究途徑（top-down approach）又
稱為向前進策略（forward mapping strategy）或理性主義模式（rationalistic
model）強調政策制定與政策執行的分立性政策制定者決定政策目標
政策執行者實行目標兩者形成上令下行的指揮命令關係（丘昌泰
2004）第一代政策執行研究偏重於政策實務層面及個案方面的研案主
要是研究某一個單一的權威性決定（如政策方案或計畫等）如何在某
一個地方或若干地方被執行第一代政策執行研究被批評為缺乏理論
30
性過於個案取向非累積性的研究以及過分悲觀等（吳定2003）
2 第二代政策執行研究
第二代政策執行研究為由下而上的研究途徑（bottom-up approach）
又稱為向後推進策略（backward mapping strategy）或後理性主義模式
（post-rationalistic model）強調政策制定與政策執行功能的互動性政策執
行者與政策制定者共同協商政策目標的達成兩者形成平行互動的合作
關係（丘昌泰2004）第二代政策執行研究偏重於理論分析架構及模式
的建立亦即發展各種分析架構以指導如何對政策執行的複雜現象進行
研究其研究重點包括政策的形式與內容執行機關及其資源執行
人員之才能動機意向及人際關係包括溝通方式等第二代政策執
行研究的主要缺失是每個分析架構都各自提出若干影響政策執行的變
項但是卻無法指出那些變項較其他變項重要也沒有注意到執行機關
間的執行差異以及執行研究的分析架構無法被複製而證實有效等（吳
定2003）
3 第三代政策執行研究
第三代整合型政策執行途徑主要是希望結合前述兩種途徑的優點
而建構統合性的執行架構（丘昌泰2004）第三代政策執行研究的主要
目的在藉著解釋為何政策執行行為會隨著時間空間政策執行機關
之不同而有所差異因而對政策執行行為將具有新的認識進而可以預
測未來可能出現的政策執行行為類型郭謹等人認為第三代政策執行
研究因為必須結合由上而下途徑及由下而上途徑研究所以就必須採多
31
元研究法結合定性與定量的分析模式對政策執行從事「比較性」「縱
貫性」與「系統性」的分析研究而重點應置於驗證各種假設而非建立
假設綜合而言第三代政策執行研究由於採取整合的觀點試圖分別
擷取「向前推進策略」「由後推進策略」「由上而下的政策執行」「由
下而上的政策執行」「第一代政策執行研究」「第二代政策執行研究」
之優點對政策執行作系統性的分析研究故理論上應屬於較佳模式唯
欲成為真正有效的整合模式仍有待更多政策經驗研究與理論的修正及
補充（吳定2003）
另外吳定教授提出第四代政策執行研究的可能取向（吳定2003242）
1 基本觀點政策制定與執行密切結合運作
2 研究重點發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具
3 推理途徑權變採取歸納及演繹的途徑
4 研究工具兼採定性及定量途徑但偏重定性途徑
5 研究偏好平衡研究成功與失敗的政策案例
6 研究趨向重視執行結果但更重視過程
7 研究角度兼顧圍觀的由上而下執行與宏觀的由下而上執行但更偏
重後者
8 政策參與性強調多元參與的民主
9 政策研究的主要參與者政策社群聚興趣者
10 其他運作方式及重點強調採取後實證邏輯論的觀點與方法論
五政策論證
32
論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
33
與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
34
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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23
（4） T（Threat）表示「威脅」mdash負面的外部環境因素阻礙組織目
標的達成
以上這兩項是屬於組織外在環境的分析也是一種客觀條件的評估
是組織必須加以因應且管理的環境條件
2SWOT 的互動關係
由於環境的動態這些因素彼此會相互變動例如外在的機會
（O）如能充分掌握並發展自己的特色就可能成為組織的優勢
（S）相同的如果組織無法針對他的劣勢（W）加以修正就會
形成組織的威脅（T）因此主客觀因素是相互變動的甚至內在
的優劣勢因素也會相互變動外在的機會與威脅亦呈現相互變動的
關係其關係如下圖所示
（內部環境）
S（優勢） W（劣勢）
O（機會） T（威脅）
（外在環境）
圖 二 SWOT 互動關係作用圖
資料來源宋吉德（2007）
24
3行動策略的設計
一但了解自己的優勢與弱勢並且也掌握了外在環境的機會與
威脅而且組織所有成員都具有共同努力的目標接下來就是提出
具體的行動策略以實現計畫目標
此外擬定因應策略後必須將 SWOT 表格化以作為研擬機
關組織未來發展策略的參考但此表格並沒有固定的格式（丘昌泰
2000229）
4SWOT 分析的步驟
SWOT 分析程序常與企業策略規劃程序相結合其步驟如下
步驟一進行企業環境描述
步驟二確認影響企業的所有外部因素
步驟三預測與評估未來外部因素之變化
步驟四檢視企業內部之強勢與弱勢
步驟五利用 SWOT 分析架構研擬可行策略
步驟六進行策略選擇
在步驟五利用 SWOT 分析架構將企業之 SWOT 四項因素進行配對
可得到 2times2 項策略型態茲說明如下
（1） 投入資源加強優勢能力爭取機會（SOMaxi-Maxi)策略
25
此種 策略是最佳策略企業內外環境能密切配合企業
能充分利用 優勢資源取得利潤並擴充發展
（2） 投入資源加強優勢能力減低威脅（STMaxi-Mini)策略
此種策略是在企業面對威脅時利用本身的強勢來克服威
脅
（3） 投入資源改善弱勢能力爭取機會（WOMini-Maxi)策略
此種策略是在企業利用外部機會來克服本身的弱勢
（4） 投入資源改善弱勢能力減低威脅（WTMini-Mini)策略
此種策略是企業必須改善弱勢以降低威脅此種策略常是
企業面臨困境時所使用例如必須進行合併或縮減規模
等
圖 三 SWOT 操作步驟流程圖
資料來源Weihrich (1982)林鴻陞（2009）地方政府推動文化產業之研究－以
新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事務管理學系碩士論文頁 21
26
四政策執行
從公共政策理論的發展而言政策執行一直被視為黑箱作業並未受到學術
界與實務界的重視一直到 Pressman 與 Wildavsky（1973）針對奧克蘭計畫進行系
統的研究此後才認真考慮政策執行對公共政策的影響（丘昌泰2004337）
政策方案在經過行政部門的首長或委員會或民意機關核准後即取得合法
地位其後便進入政策執行（policy implementation）的階段政策執行可說是政策
運作過程中最重要的一環政策方案如不能有效的執行與落實則整個方案的理
想將告落空同時值得注意的是政策執行正如同政策運作過程其他階段的性質
一樣乃是持續不斷運作的過程（吳定2003229）
（一）政策執行的定義
目前國內外相關專家學者對「政策執行」之意涵有很許多說法為使「政策
執行」之意涵能更清楚本研究茲將國內外學者專家對「政策執行」之相關論述
列表摘要如下
表 六 國內外學者對政策執行的摘要
時間 研究者 對「政策執行的定義」
1973 Smith
認為政策一旦制定完成政策即可被執行而且
政策結果將與政策制定者所預期的相近（林嘉
琦200239）
27
1975 Van HornVan
Meter
「政策執行」是公私人民或團體為達成前階段政
策所定之目標而採取各項行動這些行動可分為
兩類一是將政府決定轉換成實際運作的努力
一是爲達成政策所預擬的變遷目標所做的持續
性努力（林嘉琦200239）
1984 Jones
為政策執行乃是將政策付諸實施的各項活動其
中以解釋組織和應用三種活動最重要解釋乃
是指政策執行機構或人員將政策內容加以解
釋使其內容可轉換成大眾所能接受和了解的行
動指令或名詞而組織則是指設立執行機關或單
位與擬定具體的執行方法以達成政策的目標應
用是指執行機關提供為達成政策目標所需的例
行性服務設備與給付等應用活動（林嘉琦
200239）
1984 林水波張世賢
政策執行為一種動態的過程在這個過程中負
責執行的機關與人員組合各種必要的要素採取
各項行動扮演管理者的角色進行適當的裁
量建立合理可行的例規培塑目標共識與激勵
士氣應用議商化解衝突冀以成就某特殊政策
的目標（蘇郁惠 200946）
1986 柯三吉
政策執行乃是某項政策法規或方案付諸實施的
各種活動這些政策或法規的目標和內容在政策
系絡因素影響下指導或規範該政策或法規的執
行過程（蘇郁惠 200946）
28
1990 曹俊漢
以 Pressman 和 Wildavsky 的觀點說明政策設計
與執行加以分開是具有破壞作用的當我們對政
策執行的定義加以分析時應密切地將這兩個概
念結合在一起加以觀察以求一個政策過程的完
整性（蘇郁惠 200947）
1999 朱志宏
政策執行係指政策方案在經過合法化程序而取
得合法地位後由主管部們負責擬定施行細則
確定執行專責機關配置必要資源以適當的管
理方法採取必要的對應行動使政策方案順利
付諸實施俾達成預期政策目標之動態過程（蘇
郁惠 200947）
1999 丘昌泰李允傑
政策執行的概念可以從三個角度加以觀察
1 政策執行是科層體制的控制過程政策與執
行是相互獨立上下從屬的關係上階層者
負責設計決策下階層者為負責貫徹政策意
圖的執行者
2 政策執行是上下階層的互動過程上級所訂
定的要求下屬必頇執行的政策標準只是
對於執行者的一種忠告不具任何的規範性
與影響力基層的執行者才足以決定政策目
標是否能夠被實現
3 政策執行的演進觀點承認政策與行動的連
續性政策制訂與政策執行是交互行動相
互議價的過程（蘇郁惠 200947）
29
2003 吳定
政策執行乃是政策方案在經過合法化後擬定施
行細則確定專責機關配置必要資源以適當
的管理方法採取必要的對應行動使政策方案
付諸實施以達成預定目標或目的之所有相關活
動的動態過程
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Jones（1984）柯三吉教授（1986）吳定教授（2003）
對政策執行意涵的說法歸納如下政策執行是為了使政策付諸實施的過程透
過政策制定者政策執行者及政策利害關係者三者之間協調溝通促成其政策
合法化以達成當初政策規劃之預定目標的動態過程
（二）政策執行的研究途徑
政策執行研究的發展可以從三個典範加以說明
1 第一代政策執行研究
第一代政策執行研究為由上而下的研究途徑（top-down approach）又
稱為向前進策略（forward mapping strategy）或理性主義模式（rationalistic
model）強調政策制定與政策執行的分立性政策制定者決定政策目標
政策執行者實行目標兩者形成上令下行的指揮命令關係（丘昌泰
2004）第一代政策執行研究偏重於政策實務層面及個案方面的研案主
要是研究某一個單一的權威性決定（如政策方案或計畫等）如何在某
一個地方或若干地方被執行第一代政策執行研究被批評為缺乏理論
30
性過於個案取向非累積性的研究以及過分悲觀等（吳定2003）
2 第二代政策執行研究
第二代政策執行研究為由下而上的研究途徑（bottom-up approach）
又稱為向後推進策略（backward mapping strategy）或後理性主義模式
（post-rationalistic model）強調政策制定與政策執行功能的互動性政策執
行者與政策制定者共同協商政策目標的達成兩者形成平行互動的合作
關係（丘昌泰2004）第二代政策執行研究偏重於理論分析架構及模式
的建立亦即發展各種分析架構以指導如何對政策執行的複雜現象進行
研究其研究重點包括政策的形式與內容執行機關及其資源執行
人員之才能動機意向及人際關係包括溝通方式等第二代政策執
行研究的主要缺失是每個分析架構都各自提出若干影響政策執行的變
項但是卻無法指出那些變項較其他變項重要也沒有注意到執行機關
間的執行差異以及執行研究的分析架構無法被複製而證實有效等（吳
定2003）
3 第三代政策執行研究
第三代整合型政策執行途徑主要是希望結合前述兩種途徑的優點
而建構統合性的執行架構（丘昌泰2004）第三代政策執行研究的主要
目的在藉著解釋為何政策執行行為會隨著時間空間政策執行機關
之不同而有所差異因而對政策執行行為將具有新的認識進而可以預
測未來可能出現的政策執行行為類型郭謹等人認為第三代政策執行
研究因為必須結合由上而下途徑及由下而上途徑研究所以就必須採多
31
元研究法結合定性與定量的分析模式對政策執行從事「比較性」「縱
貫性」與「系統性」的分析研究而重點應置於驗證各種假設而非建立
假設綜合而言第三代政策執行研究由於採取整合的觀點試圖分別
擷取「向前推進策略」「由後推進策略」「由上而下的政策執行」「由
下而上的政策執行」「第一代政策執行研究」「第二代政策執行研究」
之優點對政策執行作系統性的分析研究故理論上應屬於較佳模式唯
欲成為真正有效的整合模式仍有待更多政策經驗研究與理論的修正及
補充（吳定2003）
另外吳定教授提出第四代政策執行研究的可能取向（吳定2003242）
1 基本觀點政策制定與執行密切結合運作
2 研究重點發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具
3 推理途徑權變採取歸納及演繹的途徑
4 研究工具兼採定性及定量途徑但偏重定性途徑
5 研究偏好平衡研究成功與失敗的政策案例
6 研究趨向重視執行結果但更重視過程
7 研究角度兼顧圍觀的由上而下執行與宏觀的由下而上執行但更偏
重後者
8 政策參與性強調多元參與的民主
9 政策研究的主要參與者政策社群聚興趣者
10 其他運作方式及重點強調採取後實證邏輯論的觀點與方法論
五政策論證
32
論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
33
與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
34
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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24
3行動策略的設計
一但了解自己的優勢與弱勢並且也掌握了外在環境的機會與
威脅而且組織所有成員都具有共同努力的目標接下來就是提出
具體的行動策略以實現計畫目標
此外擬定因應策略後必須將 SWOT 表格化以作為研擬機
關組織未來發展策略的參考但此表格並沒有固定的格式（丘昌泰
2000229）
4SWOT 分析的步驟
SWOT 分析程序常與企業策略規劃程序相結合其步驟如下
步驟一進行企業環境描述
步驟二確認影響企業的所有外部因素
步驟三預測與評估未來外部因素之變化
步驟四檢視企業內部之強勢與弱勢
步驟五利用 SWOT 分析架構研擬可行策略
步驟六進行策略選擇
在步驟五利用 SWOT 分析架構將企業之 SWOT 四項因素進行配對
可得到 2times2 項策略型態茲說明如下
（1） 投入資源加強優勢能力爭取機會（SOMaxi-Maxi)策略
25
此種 策略是最佳策略企業內外環境能密切配合企業
能充分利用 優勢資源取得利潤並擴充發展
（2） 投入資源加強優勢能力減低威脅（STMaxi-Mini)策略
此種策略是在企業面對威脅時利用本身的強勢來克服威
脅
（3） 投入資源改善弱勢能力爭取機會（WOMini-Maxi)策略
此種策略是在企業利用外部機會來克服本身的弱勢
（4） 投入資源改善弱勢能力減低威脅（WTMini-Mini)策略
此種策略是企業必須改善弱勢以降低威脅此種策略常是
企業面臨困境時所使用例如必須進行合併或縮減規模
等
圖 三 SWOT 操作步驟流程圖
資料來源Weihrich (1982)林鴻陞（2009）地方政府推動文化產業之研究－以
新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事務管理學系碩士論文頁 21
26
四政策執行
從公共政策理論的發展而言政策執行一直被視為黑箱作業並未受到學術
界與實務界的重視一直到 Pressman 與 Wildavsky（1973）針對奧克蘭計畫進行系
統的研究此後才認真考慮政策執行對公共政策的影響（丘昌泰2004337）
政策方案在經過行政部門的首長或委員會或民意機關核准後即取得合法
地位其後便進入政策執行（policy implementation）的階段政策執行可說是政策
運作過程中最重要的一環政策方案如不能有效的執行與落實則整個方案的理
想將告落空同時值得注意的是政策執行正如同政策運作過程其他階段的性質
一樣乃是持續不斷運作的過程（吳定2003229）
（一）政策執行的定義
目前國內外相關專家學者對「政策執行」之意涵有很許多說法為使「政策
執行」之意涵能更清楚本研究茲將國內外學者專家對「政策執行」之相關論述
列表摘要如下
表 六 國內外學者對政策執行的摘要
時間 研究者 對「政策執行的定義」
1973 Smith
認為政策一旦制定完成政策即可被執行而且
政策結果將與政策制定者所預期的相近（林嘉
琦200239）
27
1975 Van HornVan
Meter
「政策執行」是公私人民或團體為達成前階段政
策所定之目標而採取各項行動這些行動可分為
兩類一是將政府決定轉換成實際運作的努力
一是爲達成政策所預擬的變遷目標所做的持續
性努力（林嘉琦200239）
1984 Jones
為政策執行乃是將政策付諸實施的各項活動其
中以解釋組織和應用三種活動最重要解釋乃
是指政策執行機構或人員將政策內容加以解
釋使其內容可轉換成大眾所能接受和了解的行
動指令或名詞而組織則是指設立執行機關或單
位與擬定具體的執行方法以達成政策的目標應
用是指執行機關提供為達成政策目標所需的例
行性服務設備與給付等應用活動（林嘉琦
200239）
1984 林水波張世賢
政策執行為一種動態的過程在這個過程中負
責執行的機關與人員組合各種必要的要素採取
各項行動扮演管理者的角色進行適當的裁
量建立合理可行的例規培塑目標共識與激勵
士氣應用議商化解衝突冀以成就某特殊政策
的目標（蘇郁惠 200946）
1986 柯三吉
政策執行乃是某項政策法規或方案付諸實施的
各種活動這些政策或法規的目標和內容在政策
系絡因素影響下指導或規範該政策或法規的執
行過程（蘇郁惠 200946）
28
1990 曹俊漢
以 Pressman 和 Wildavsky 的觀點說明政策設計
與執行加以分開是具有破壞作用的當我們對政
策執行的定義加以分析時應密切地將這兩個概
念結合在一起加以觀察以求一個政策過程的完
整性（蘇郁惠 200947）
1999 朱志宏
政策執行係指政策方案在經過合法化程序而取
得合法地位後由主管部們負責擬定施行細則
確定執行專責機關配置必要資源以適當的管
理方法採取必要的對應行動使政策方案順利
付諸實施俾達成預期政策目標之動態過程（蘇
郁惠 200947）
1999 丘昌泰李允傑
政策執行的概念可以從三個角度加以觀察
1 政策執行是科層體制的控制過程政策與執
行是相互獨立上下從屬的關係上階層者
負責設計決策下階層者為負責貫徹政策意
圖的執行者
2 政策執行是上下階層的互動過程上級所訂
定的要求下屬必頇執行的政策標準只是
對於執行者的一種忠告不具任何的規範性
與影響力基層的執行者才足以決定政策目
標是否能夠被實現
3 政策執行的演進觀點承認政策與行動的連
續性政策制訂與政策執行是交互行動相
互議價的過程（蘇郁惠 200947）
29
2003 吳定
政策執行乃是政策方案在經過合法化後擬定施
行細則確定專責機關配置必要資源以適當
的管理方法採取必要的對應行動使政策方案
付諸實施以達成預定目標或目的之所有相關活
動的動態過程
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Jones（1984）柯三吉教授（1986）吳定教授（2003）
對政策執行意涵的說法歸納如下政策執行是為了使政策付諸實施的過程透
過政策制定者政策執行者及政策利害關係者三者之間協調溝通促成其政策
合法化以達成當初政策規劃之預定目標的動態過程
（二）政策執行的研究途徑
政策執行研究的發展可以從三個典範加以說明
1 第一代政策執行研究
第一代政策執行研究為由上而下的研究途徑（top-down approach）又
稱為向前進策略（forward mapping strategy）或理性主義模式（rationalistic
model）強調政策制定與政策執行的分立性政策制定者決定政策目標
政策執行者實行目標兩者形成上令下行的指揮命令關係（丘昌泰
2004）第一代政策執行研究偏重於政策實務層面及個案方面的研案主
要是研究某一個單一的權威性決定（如政策方案或計畫等）如何在某
一個地方或若干地方被執行第一代政策執行研究被批評為缺乏理論
30
性過於個案取向非累積性的研究以及過分悲觀等（吳定2003）
2 第二代政策執行研究
第二代政策執行研究為由下而上的研究途徑（bottom-up approach）
又稱為向後推進策略（backward mapping strategy）或後理性主義模式
（post-rationalistic model）強調政策制定與政策執行功能的互動性政策執
行者與政策制定者共同協商政策目標的達成兩者形成平行互動的合作
關係（丘昌泰2004）第二代政策執行研究偏重於理論分析架構及模式
的建立亦即發展各種分析架構以指導如何對政策執行的複雜現象進行
研究其研究重點包括政策的形式與內容執行機關及其資源執行
人員之才能動機意向及人際關係包括溝通方式等第二代政策執
行研究的主要缺失是每個分析架構都各自提出若干影響政策執行的變
項但是卻無法指出那些變項較其他變項重要也沒有注意到執行機關
間的執行差異以及執行研究的分析架構無法被複製而證實有效等（吳
定2003）
3 第三代政策執行研究
第三代整合型政策執行途徑主要是希望結合前述兩種途徑的優點
而建構統合性的執行架構（丘昌泰2004）第三代政策執行研究的主要
目的在藉著解釋為何政策執行行為會隨著時間空間政策執行機關
之不同而有所差異因而對政策執行行為將具有新的認識進而可以預
測未來可能出現的政策執行行為類型郭謹等人認為第三代政策執行
研究因為必須結合由上而下途徑及由下而上途徑研究所以就必須採多
31
元研究法結合定性與定量的分析模式對政策執行從事「比較性」「縱
貫性」與「系統性」的分析研究而重點應置於驗證各種假設而非建立
假設綜合而言第三代政策執行研究由於採取整合的觀點試圖分別
擷取「向前推進策略」「由後推進策略」「由上而下的政策執行」「由
下而上的政策執行」「第一代政策執行研究」「第二代政策執行研究」
之優點對政策執行作系統性的分析研究故理論上應屬於較佳模式唯
欲成為真正有效的整合模式仍有待更多政策經驗研究與理論的修正及
補充（吳定2003）
另外吳定教授提出第四代政策執行研究的可能取向（吳定2003242）
1 基本觀點政策制定與執行密切結合運作
2 研究重點發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具
3 推理途徑權變採取歸納及演繹的途徑
4 研究工具兼採定性及定量途徑但偏重定性途徑
5 研究偏好平衡研究成功與失敗的政策案例
6 研究趨向重視執行結果但更重視過程
7 研究角度兼顧圍觀的由上而下執行與宏觀的由下而上執行但更偏
重後者
8 政策參與性強調多元參與的民主
9 政策研究的主要參與者政策社群聚興趣者
10 其他運作方式及重點強調採取後實證邏輯論的觀點與方法論
五政策論證
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論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
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與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
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時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
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時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
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座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
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政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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25
此種 策略是最佳策略企業內外環境能密切配合企業
能充分利用 優勢資源取得利潤並擴充發展
（2） 投入資源加強優勢能力減低威脅（STMaxi-Mini)策略
此種策略是在企業面對威脅時利用本身的強勢來克服威
脅
（3） 投入資源改善弱勢能力爭取機會（WOMini-Maxi)策略
此種策略是在企業利用外部機會來克服本身的弱勢
（4） 投入資源改善弱勢能力減低威脅（WTMini-Mini)策略
此種策略是企業必須改善弱勢以降低威脅此種策略常是
企業面臨困境時所使用例如必須進行合併或縮減規模
等
圖 三 SWOT 操作步驟流程圖
資料來源Weihrich (1982)林鴻陞（2009）地方政府推動文化產業之研究－以
新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事務管理學系碩士論文頁 21
26
四政策執行
從公共政策理論的發展而言政策執行一直被視為黑箱作業並未受到學術
界與實務界的重視一直到 Pressman 與 Wildavsky（1973）針對奧克蘭計畫進行系
統的研究此後才認真考慮政策執行對公共政策的影響（丘昌泰2004337）
政策方案在經過行政部門的首長或委員會或民意機關核准後即取得合法
地位其後便進入政策執行（policy implementation）的階段政策執行可說是政策
運作過程中最重要的一環政策方案如不能有效的執行與落實則整個方案的理
想將告落空同時值得注意的是政策執行正如同政策運作過程其他階段的性質
一樣乃是持續不斷運作的過程（吳定2003229）
（一）政策執行的定義
目前國內外相關專家學者對「政策執行」之意涵有很許多說法為使「政策
執行」之意涵能更清楚本研究茲將國內外學者專家對「政策執行」之相關論述
列表摘要如下
表 六 國內外學者對政策執行的摘要
時間 研究者 對「政策執行的定義」
1973 Smith
認為政策一旦制定完成政策即可被執行而且
政策結果將與政策制定者所預期的相近（林嘉
琦200239）
27
1975 Van HornVan
Meter
「政策執行」是公私人民或團體為達成前階段政
策所定之目標而採取各項行動這些行動可分為
兩類一是將政府決定轉換成實際運作的努力
一是爲達成政策所預擬的變遷目標所做的持續
性努力（林嘉琦200239）
1984 Jones
為政策執行乃是將政策付諸實施的各項活動其
中以解釋組織和應用三種活動最重要解釋乃
是指政策執行機構或人員將政策內容加以解
釋使其內容可轉換成大眾所能接受和了解的行
動指令或名詞而組織則是指設立執行機關或單
位與擬定具體的執行方法以達成政策的目標應
用是指執行機關提供為達成政策目標所需的例
行性服務設備與給付等應用活動（林嘉琦
200239）
1984 林水波張世賢
政策執行為一種動態的過程在這個過程中負
責執行的機關與人員組合各種必要的要素採取
各項行動扮演管理者的角色進行適當的裁
量建立合理可行的例規培塑目標共識與激勵
士氣應用議商化解衝突冀以成就某特殊政策
的目標（蘇郁惠 200946）
1986 柯三吉
政策執行乃是某項政策法規或方案付諸實施的
各種活動這些政策或法規的目標和內容在政策
系絡因素影響下指導或規範該政策或法規的執
行過程（蘇郁惠 200946）
28
1990 曹俊漢
以 Pressman 和 Wildavsky 的觀點說明政策設計
與執行加以分開是具有破壞作用的當我們對政
策執行的定義加以分析時應密切地將這兩個概
念結合在一起加以觀察以求一個政策過程的完
整性（蘇郁惠 200947）
1999 朱志宏
政策執行係指政策方案在經過合法化程序而取
得合法地位後由主管部們負責擬定施行細則
確定執行專責機關配置必要資源以適當的管
理方法採取必要的對應行動使政策方案順利
付諸實施俾達成預期政策目標之動態過程（蘇
郁惠 200947）
1999 丘昌泰李允傑
政策執行的概念可以從三個角度加以觀察
1 政策執行是科層體制的控制過程政策與執
行是相互獨立上下從屬的關係上階層者
負責設計決策下階層者為負責貫徹政策意
圖的執行者
2 政策執行是上下階層的互動過程上級所訂
定的要求下屬必頇執行的政策標準只是
對於執行者的一種忠告不具任何的規範性
與影響力基層的執行者才足以決定政策目
標是否能夠被實現
3 政策執行的演進觀點承認政策與行動的連
續性政策制訂與政策執行是交互行動相
互議價的過程（蘇郁惠 200947）
29
2003 吳定
政策執行乃是政策方案在經過合法化後擬定施
行細則確定專責機關配置必要資源以適當
的管理方法採取必要的對應行動使政策方案
付諸實施以達成預定目標或目的之所有相關活
動的動態過程
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Jones（1984）柯三吉教授（1986）吳定教授（2003）
對政策執行意涵的說法歸納如下政策執行是為了使政策付諸實施的過程透
過政策制定者政策執行者及政策利害關係者三者之間協調溝通促成其政策
合法化以達成當初政策規劃之預定目標的動態過程
（二）政策執行的研究途徑
政策執行研究的發展可以從三個典範加以說明
1 第一代政策執行研究
第一代政策執行研究為由上而下的研究途徑（top-down approach）又
稱為向前進策略（forward mapping strategy）或理性主義模式（rationalistic
model）強調政策制定與政策執行的分立性政策制定者決定政策目標
政策執行者實行目標兩者形成上令下行的指揮命令關係（丘昌泰
2004）第一代政策執行研究偏重於政策實務層面及個案方面的研案主
要是研究某一個單一的權威性決定（如政策方案或計畫等）如何在某
一個地方或若干地方被執行第一代政策執行研究被批評為缺乏理論
30
性過於個案取向非累積性的研究以及過分悲觀等（吳定2003）
2 第二代政策執行研究
第二代政策執行研究為由下而上的研究途徑（bottom-up approach）
又稱為向後推進策略（backward mapping strategy）或後理性主義模式
（post-rationalistic model）強調政策制定與政策執行功能的互動性政策執
行者與政策制定者共同協商政策目標的達成兩者形成平行互動的合作
關係（丘昌泰2004）第二代政策執行研究偏重於理論分析架構及模式
的建立亦即發展各種分析架構以指導如何對政策執行的複雜現象進行
研究其研究重點包括政策的形式與內容執行機關及其資源執行
人員之才能動機意向及人際關係包括溝通方式等第二代政策執
行研究的主要缺失是每個分析架構都各自提出若干影響政策執行的變
項但是卻無法指出那些變項較其他變項重要也沒有注意到執行機關
間的執行差異以及執行研究的分析架構無法被複製而證實有效等（吳
定2003）
3 第三代政策執行研究
第三代整合型政策執行途徑主要是希望結合前述兩種途徑的優點
而建構統合性的執行架構（丘昌泰2004）第三代政策執行研究的主要
目的在藉著解釋為何政策執行行為會隨著時間空間政策執行機關
之不同而有所差異因而對政策執行行為將具有新的認識進而可以預
測未來可能出現的政策執行行為類型郭謹等人認為第三代政策執行
研究因為必須結合由上而下途徑及由下而上途徑研究所以就必須採多
31
元研究法結合定性與定量的分析模式對政策執行從事「比較性」「縱
貫性」與「系統性」的分析研究而重點應置於驗證各種假設而非建立
假設綜合而言第三代政策執行研究由於採取整合的觀點試圖分別
擷取「向前推進策略」「由後推進策略」「由上而下的政策執行」「由
下而上的政策執行」「第一代政策執行研究」「第二代政策執行研究」
之優點對政策執行作系統性的分析研究故理論上應屬於較佳模式唯
欲成為真正有效的整合模式仍有待更多政策經驗研究與理論的修正及
補充（吳定2003）
另外吳定教授提出第四代政策執行研究的可能取向（吳定2003242）
1 基本觀點政策制定與執行密切結合運作
2 研究重點發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具
3 推理途徑權變採取歸納及演繹的途徑
4 研究工具兼採定性及定量途徑但偏重定性途徑
5 研究偏好平衡研究成功與失敗的政策案例
6 研究趨向重視執行結果但更重視過程
7 研究角度兼顧圍觀的由上而下執行與宏觀的由下而上執行但更偏
重後者
8 政策參與性強調多元參與的民主
9 政策研究的主要參與者政策社群聚興趣者
10 其他運作方式及重點強調採取後實證邏輯論的觀點與方法論
五政策論證
32
論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
33
與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
34
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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張世賢
2005 公共政策分析台北五南
張樹禮
2008 我國推行單一募兵制之政策論證研究義守大學管理研究所碩士論文
p7-15
57
張健裕
2010 棒球振興計畫中建立防賭機制政策論證 政策利害關係人觀點東吳大
學政治研究所碩士論文
曾瑞星
2011 防災教育政策執行之研究 以國民小學防災科技教育深耕實驗專案計畫
學校為例玄奘大學公共事務管理研究所碩士論文P10-12
廖珮君譯（Hesmondhalgh David 原著）
2006 文化產業台北韋伯文化國際出版有限公司
郭雅婷
2008 雞籠中元祭節慶文化產業行銷策略之研究國立臺灣師範大學運動與休
閒管理研究所碩士論文
劉得臣
2008 地方文化產業全球化以霹靂布袋戲為例南華大學出版與文化事業管理
研究所碩士論文
劉曉蓉
2006 文化產業發展成創意產業之策略研究－以交趾陶為例國立中山大學公
共事務管理研究所碩士論文p74-75
滕人傑
2004 ＜國內文化創意產業生態初探mdash以新興之音樂與表演藝術視覺藝術及工
藝產業為例＞《台灣經濟研究月刊》第 27 期90-100
58
馬順龍
2010 地方文化創意產業行銷策略之研究 以豐原市葫蘆墩文化節為例玄奘
大學公共事務管理研究所碩士論文
陳怡惠
2009 政策論證與語藝策略之研究 2008 年總統副總統候選人電視政見發表會
個案分析國立東華大學公共行政研究所碩士論文P52-54
陳怡夙
2008 文化產業與社區認同清境地區博望新村個案研究逢甲大學景觀與遊憩
研究所碩士論文p12-15
賴怡樺
2009 利害關係人觀點之政策問題建構－以低分上大學為例國立臺灣師範大
學教育政策與行政研究所碩士論文p48-51
賴慧櫻
2010 衛生政策執行之研究 以花蓮縣檳榔暨口腔癌政策執行為例國立東華
大學公共行政研究所碩士論文P24-28
龐佑欣
2004 台灣與國際文化產業現況比較之研究樹德科技大學建築與古蹟維護研
究所碩士論文
蘇郁惠
2009 桃園縣永續校園政策執行現況及其影響因素之研究國立新竹教育大學
教育研究所碩士論文p46-47
59
蘇黃亮
2011 開放陸生來臺就學之研究 以政策論證為基礎台北市立教育大學教育
行政與評鑑研究所碩士論文p20-21
26
四政策執行
從公共政策理論的發展而言政策執行一直被視為黑箱作業並未受到學術
界與實務界的重視一直到 Pressman 與 Wildavsky（1973）針對奧克蘭計畫進行系
統的研究此後才認真考慮政策執行對公共政策的影響（丘昌泰2004337）
政策方案在經過行政部門的首長或委員會或民意機關核准後即取得合法
地位其後便進入政策執行（policy implementation）的階段政策執行可說是政策
運作過程中最重要的一環政策方案如不能有效的執行與落實則整個方案的理
想將告落空同時值得注意的是政策執行正如同政策運作過程其他階段的性質
一樣乃是持續不斷運作的過程（吳定2003229）
（一）政策執行的定義
目前國內外相關專家學者對「政策執行」之意涵有很許多說法為使「政策
執行」之意涵能更清楚本研究茲將國內外學者專家對「政策執行」之相關論述
列表摘要如下
表 六 國內外學者對政策執行的摘要
時間 研究者 對「政策執行的定義」
1973 Smith
認為政策一旦制定完成政策即可被執行而且
政策結果將與政策制定者所預期的相近（林嘉
琦200239）
27
1975 Van HornVan
Meter
「政策執行」是公私人民或團體為達成前階段政
策所定之目標而採取各項行動這些行動可分為
兩類一是將政府決定轉換成實際運作的努力
一是爲達成政策所預擬的變遷目標所做的持續
性努力（林嘉琦200239）
1984 Jones
為政策執行乃是將政策付諸實施的各項活動其
中以解釋組織和應用三種活動最重要解釋乃
是指政策執行機構或人員將政策內容加以解
釋使其內容可轉換成大眾所能接受和了解的行
動指令或名詞而組織則是指設立執行機關或單
位與擬定具體的執行方法以達成政策的目標應
用是指執行機關提供為達成政策目標所需的例
行性服務設備與給付等應用活動（林嘉琦
200239）
1984 林水波張世賢
政策執行為一種動態的過程在這個過程中負
責執行的機關與人員組合各種必要的要素採取
各項行動扮演管理者的角色進行適當的裁
量建立合理可行的例規培塑目標共識與激勵
士氣應用議商化解衝突冀以成就某特殊政策
的目標（蘇郁惠 200946）
1986 柯三吉
政策執行乃是某項政策法規或方案付諸實施的
各種活動這些政策或法規的目標和內容在政策
系絡因素影響下指導或規範該政策或法規的執
行過程（蘇郁惠 200946）
28
1990 曹俊漢
以 Pressman 和 Wildavsky 的觀點說明政策設計
與執行加以分開是具有破壞作用的當我們對政
策執行的定義加以分析時應密切地將這兩個概
念結合在一起加以觀察以求一個政策過程的完
整性（蘇郁惠 200947）
1999 朱志宏
政策執行係指政策方案在經過合法化程序而取
得合法地位後由主管部們負責擬定施行細則
確定執行專責機關配置必要資源以適當的管
理方法採取必要的對應行動使政策方案順利
付諸實施俾達成預期政策目標之動態過程（蘇
郁惠 200947）
1999 丘昌泰李允傑
政策執行的概念可以從三個角度加以觀察
1 政策執行是科層體制的控制過程政策與執
行是相互獨立上下從屬的關係上階層者
負責設計決策下階層者為負責貫徹政策意
圖的執行者
2 政策執行是上下階層的互動過程上級所訂
定的要求下屬必頇執行的政策標準只是
對於執行者的一種忠告不具任何的規範性
與影響力基層的執行者才足以決定政策目
標是否能夠被實現
3 政策執行的演進觀點承認政策與行動的連
續性政策制訂與政策執行是交互行動相
互議價的過程（蘇郁惠 200947）
29
2003 吳定
政策執行乃是政策方案在經過合法化後擬定施
行細則確定專責機關配置必要資源以適當
的管理方法採取必要的對應行動使政策方案
付諸實施以達成預定目標或目的之所有相關活
動的動態過程
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Jones（1984）柯三吉教授（1986）吳定教授（2003）
對政策執行意涵的說法歸納如下政策執行是為了使政策付諸實施的過程透
過政策制定者政策執行者及政策利害關係者三者之間協調溝通促成其政策
合法化以達成當初政策規劃之預定目標的動態過程
（二）政策執行的研究途徑
政策執行研究的發展可以從三個典範加以說明
1 第一代政策執行研究
第一代政策執行研究為由上而下的研究途徑（top-down approach）又
稱為向前進策略（forward mapping strategy）或理性主義模式（rationalistic
model）強調政策制定與政策執行的分立性政策制定者決定政策目標
政策執行者實行目標兩者形成上令下行的指揮命令關係（丘昌泰
2004）第一代政策執行研究偏重於政策實務層面及個案方面的研案主
要是研究某一個單一的權威性決定（如政策方案或計畫等）如何在某
一個地方或若干地方被執行第一代政策執行研究被批評為缺乏理論
30
性過於個案取向非累積性的研究以及過分悲觀等（吳定2003）
2 第二代政策執行研究
第二代政策執行研究為由下而上的研究途徑（bottom-up approach）
又稱為向後推進策略（backward mapping strategy）或後理性主義模式
（post-rationalistic model）強調政策制定與政策執行功能的互動性政策執
行者與政策制定者共同協商政策目標的達成兩者形成平行互動的合作
關係（丘昌泰2004）第二代政策執行研究偏重於理論分析架構及模式
的建立亦即發展各種分析架構以指導如何對政策執行的複雜現象進行
研究其研究重點包括政策的形式與內容執行機關及其資源執行
人員之才能動機意向及人際關係包括溝通方式等第二代政策執
行研究的主要缺失是每個分析架構都各自提出若干影響政策執行的變
項但是卻無法指出那些變項較其他變項重要也沒有注意到執行機關
間的執行差異以及執行研究的分析架構無法被複製而證實有效等（吳
定2003）
3 第三代政策執行研究
第三代整合型政策執行途徑主要是希望結合前述兩種途徑的優點
而建構統合性的執行架構（丘昌泰2004）第三代政策執行研究的主要
目的在藉著解釋為何政策執行行為會隨著時間空間政策執行機關
之不同而有所差異因而對政策執行行為將具有新的認識進而可以預
測未來可能出現的政策執行行為類型郭謹等人認為第三代政策執行
研究因為必須結合由上而下途徑及由下而上途徑研究所以就必須採多
31
元研究法結合定性與定量的分析模式對政策執行從事「比較性」「縱
貫性」與「系統性」的分析研究而重點應置於驗證各種假設而非建立
假設綜合而言第三代政策執行研究由於採取整合的觀點試圖分別
擷取「向前推進策略」「由後推進策略」「由上而下的政策執行」「由
下而上的政策執行」「第一代政策執行研究」「第二代政策執行研究」
之優點對政策執行作系統性的分析研究故理論上應屬於較佳模式唯
欲成為真正有效的整合模式仍有待更多政策經驗研究與理論的修正及
補充（吳定2003）
另外吳定教授提出第四代政策執行研究的可能取向（吳定2003242）
1 基本觀點政策制定與執行密切結合運作
2 研究重點發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具
3 推理途徑權變採取歸納及演繹的途徑
4 研究工具兼採定性及定量途徑但偏重定性途徑
5 研究偏好平衡研究成功與失敗的政策案例
6 研究趨向重視執行結果但更重視過程
7 研究角度兼顧圍觀的由上而下執行與宏觀的由下而上執行但更偏
重後者
8 政策參與性強調多元參與的民主
9 政策研究的主要參與者政策社群聚興趣者
10 其他運作方式及重點強調採取後實證邏輯論的觀點與方法論
五政策論證
32
論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
33
與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
34
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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「政策執行」是公私人民或團體為達成前階段政
策所定之目標而採取各項行動這些行動可分為
兩類一是將政府決定轉換成實際運作的努力
一是爲達成政策所預擬的變遷目標所做的持續
性努力（林嘉琦200239）
1984 Jones
為政策執行乃是將政策付諸實施的各項活動其
中以解釋組織和應用三種活動最重要解釋乃
是指政策執行機構或人員將政策內容加以解
釋使其內容可轉換成大眾所能接受和了解的行
動指令或名詞而組織則是指設立執行機關或單
位與擬定具體的執行方法以達成政策的目標應
用是指執行機關提供為達成政策目標所需的例
行性服務設備與給付等應用活動（林嘉琦
200239）
1984 林水波張世賢
政策執行為一種動態的過程在這個過程中負
責執行的機關與人員組合各種必要的要素採取
各項行動扮演管理者的角色進行適當的裁
量建立合理可行的例規培塑目標共識與激勵
士氣應用議商化解衝突冀以成就某特殊政策
的目標（蘇郁惠 200946）
1986 柯三吉
政策執行乃是某項政策法規或方案付諸實施的
各種活動這些政策或法規的目標和內容在政策
系絡因素影響下指導或規範該政策或法規的執
行過程（蘇郁惠 200946）
28
1990 曹俊漢
以 Pressman 和 Wildavsky 的觀點說明政策設計
與執行加以分開是具有破壞作用的當我們對政
策執行的定義加以分析時應密切地將這兩個概
念結合在一起加以觀察以求一個政策過程的完
整性（蘇郁惠 200947）
1999 朱志宏
政策執行係指政策方案在經過合法化程序而取
得合法地位後由主管部們負責擬定施行細則
確定執行專責機關配置必要資源以適當的管
理方法採取必要的對應行動使政策方案順利
付諸實施俾達成預期政策目標之動態過程（蘇
郁惠 200947）
1999 丘昌泰李允傑
政策執行的概念可以從三個角度加以觀察
1 政策執行是科層體制的控制過程政策與執
行是相互獨立上下從屬的關係上階層者
負責設計決策下階層者為負責貫徹政策意
圖的執行者
2 政策執行是上下階層的互動過程上級所訂
定的要求下屬必頇執行的政策標準只是
對於執行者的一種忠告不具任何的規範性
與影響力基層的執行者才足以決定政策目
標是否能夠被實現
3 政策執行的演進觀點承認政策與行動的連
續性政策制訂與政策執行是交互行動相
互議價的過程（蘇郁惠 200947）
29
2003 吳定
政策執行乃是政策方案在經過合法化後擬定施
行細則確定專責機關配置必要資源以適當
的管理方法採取必要的對應行動使政策方案
付諸實施以達成預定目標或目的之所有相關活
動的動態過程
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Jones（1984）柯三吉教授（1986）吳定教授（2003）
對政策執行意涵的說法歸納如下政策執行是為了使政策付諸實施的過程透
過政策制定者政策執行者及政策利害關係者三者之間協調溝通促成其政策
合法化以達成當初政策規劃之預定目標的動態過程
（二）政策執行的研究途徑
政策執行研究的發展可以從三個典範加以說明
1 第一代政策執行研究
第一代政策執行研究為由上而下的研究途徑（top-down approach）又
稱為向前進策略（forward mapping strategy）或理性主義模式（rationalistic
model）強調政策制定與政策執行的分立性政策制定者決定政策目標
政策執行者實行目標兩者形成上令下行的指揮命令關係（丘昌泰
2004）第一代政策執行研究偏重於政策實務層面及個案方面的研案主
要是研究某一個單一的權威性決定（如政策方案或計畫等）如何在某
一個地方或若干地方被執行第一代政策執行研究被批評為缺乏理論
30
性過於個案取向非累積性的研究以及過分悲觀等（吳定2003）
2 第二代政策執行研究
第二代政策執行研究為由下而上的研究途徑（bottom-up approach）
又稱為向後推進策略（backward mapping strategy）或後理性主義模式
（post-rationalistic model）強調政策制定與政策執行功能的互動性政策執
行者與政策制定者共同協商政策目標的達成兩者形成平行互動的合作
關係（丘昌泰2004）第二代政策執行研究偏重於理論分析架構及模式
的建立亦即發展各種分析架構以指導如何對政策執行的複雜現象進行
研究其研究重點包括政策的形式與內容執行機關及其資源執行
人員之才能動機意向及人際關係包括溝通方式等第二代政策執
行研究的主要缺失是每個分析架構都各自提出若干影響政策執行的變
項但是卻無法指出那些變項較其他變項重要也沒有注意到執行機關
間的執行差異以及執行研究的分析架構無法被複製而證實有效等（吳
定2003）
3 第三代政策執行研究
第三代整合型政策執行途徑主要是希望結合前述兩種途徑的優點
而建構統合性的執行架構（丘昌泰2004）第三代政策執行研究的主要
目的在藉著解釋為何政策執行行為會隨著時間空間政策執行機關
之不同而有所差異因而對政策執行行為將具有新的認識進而可以預
測未來可能出現的政策執行行為類型郭謹等人認為第三代政策執行
研究因為必須結合由上而下途徑及由下而上途徑研究所以就必須採多
31
元研究法結合定性與定量的分析模式對政策執行從事「比較性」「縱
貫性」與「系統性」的分析研究而重點應置於驗證各種假設而非建立
假設綜合而言第三代政策執行研究由於採取整合的觀點試圖分別
擷取「向前推進策略」「由後推進策略」「由上而下的政策執行」「由
下而上的政策執行」「第一代政策執行研究」「第二代政策執行研究」
之優點對政策執行作系統性的分析研究故理論上應屬於較佳模式唯
欲成為真正有效的整合模式仍有待更多政策經驗研究與理論的修正及
補充（吳定2003）
另外吳定教授提出第四代政策執行研究的可能取向（吳定2003242）
1 基本觀點政策制定與執行密切結合運作
2 研究重點發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具
3 推理途徑權變採取歸納及演繹的途徑
4 研究工具兼採定性及定量途徑但偏重定性途徑
5 研究偏好平衡研究成功與失敗的政策案例
6 研究趨向重視執行結果但更重視過程
7 研究角度兼顧圍觀的由上而下執行與宏觀的由下而上執行但更偏
重後者
8 政策參與性強調多元參與的民主
9 政策研究的主要參與者政策社群聚興趣者
10 其他運作方式及重點強調採取後實證邏輯論的觀點與方法論
五政策論證
32
論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
33
與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
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政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
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力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
34
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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2002 國民小學教師知覺九年一貫課程政策執行影響因素及執行現況之研究
國立台中教育大學國民教育研究所碩士論文
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2009 地方政府推動文化產業之研究 以新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事
務管理研究所碩士論文p21p31-32
周宗德
2007 苗栗縣文化創意產業與觀光節慶活動發展之探討中華大學經營管理研
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2010 棒球振興計畫中建立防賭機制政策論證 政策利害關係人觀點東吳大
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2008 文化產業與社區認同清境地區博望新村個案研究逢甲大學景觀與遊憩
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1990 曹俊漢
以 Pressman 和 Wildavsky 的觀點說明政策設計
與執行加以分開是具有破壞作用的當我們對政
策執行的定義加以分析時應密切地將這兩個概
念結合在一起加以觀察以求一個政策過程的完
整性（蘇郁惠 200947）
1999 朱志宏
政策執行係指政策方案在經過合法化程序而取
得合法地位後由主管部們負責擬定施行細則
確定執行專責機關配置必要資源以適當的管
理方法採取必要的對應行動使政策方案順利
付諸實施俾達成預期政策目標之動態過程（蘇
郁惠 200947）
1999 丘昌泰李允傑
政策執行的概念可以從三個角度加以觀察
1 政策執行是科層體制的控制過程政策與執
行是相互獨立上下從屬的關係上階層者
負責設計決策下階層者為負責貫徹政策意
圖的執行者
2 政策執行是上下階層的互動過程上級所訂
定的要求下屬必頇執行的政策標準只是
對於執行者的一種忠告不具任何的規範性
與影響力基層的執行者才足以決定政策目
標是否能夠被實現
3 政策執行的演進觀點承認政策與行動的連
續性政策制訂與政策執行是交互行動相
互議價的過程（蘇郁惠 200947）
29
2003 吳定
政策執行乃是政策方案在經過合法化後擬定施
行細則確定專責機關配置必要資源以適當
的管理方法採取必要的對應行動使政策方案
付諸實施以達成預定目標或目的之所有相關活
動的動態過程
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Jones（1984）柯三吉教授（1986）吳定教授（2003）
對政策執行意涵的說法歸納如下政策執行是為了使政策付諸實施的過程透
過政策制定者政策執行者及政策利害關係者三者之間協調溝通促成其政策
合法化以達成當初政策規劃之預定目標的動態過程
（二）政策執行的研究途徑
政策執行研究的發展可以從三個典範加以說明
1 第一代政策執行研究
第一代政策執行研究為由上而下的研究途徑（top-down approach）又
稱為向前進策略（forward mapping strategy）或理性主義模式（rationalistic
model）強調政策制定與政策執行的分立性政策制定者決定政策目標
政策執行者實行目標兩者形成上令下行的指揮命令關係（丘昌泰
2004）第一代政策執行研究偏重於政策實務層面及個案方面的研案主
要是研究某一個單一的權威性決定（如政策方案或計畫等）如何在某
一個地方或若干地方被執行第一代政策執行研究被批評為缺乏理論
30
性過於個案取向非累積性的研究以及過分悲觀等（吳定2003）
2 第二代政策執行研究
第二代政策執行研究為由下而上的研究途徑（bottom-up approach）
又稱為向後推進策略（backward mapping strategy）或後理性主義模式
（post-rationalistic model）強調政策制定與政策執行功能的互動性政策執
行者與政策制定者共同協商政策目標的達成兩者形成平行互動的合作
關係（丘昌泰2004）第二代政策執行研究偏重於理論分析架構及模式
的建立亦即發展各種分析架構以指導如何對政策執行的複雜現象進行
研究其研究重點包括政策的形式與內容執行機關及其資源執行
人員之才能動機意向及人際關係包括溝通方式等第二代政策執
行研究的主要缺失是每個分析架構都各自提出若干影響政策執行的變
項但是卻無法指出那些變項較其他變項重要也沒有注意到執行機關
間的執行差異以及執行研究的分析架構無法被複製而證實有效等（吳
定2003）
3 第三代政策執行研究
第三代整合型政策執行途徑主要是希望結合前述兩種途徑的優點
而建構統合性的執行架構（丘昌泰2004）第三代政策執行研究的主要
目的在藉著解釋為何政策執行行為會隨著時間空間政策執行機關
之不同而有所差異因而對政策執行行為將具有新的認識進而可以預
測未來可能出現的政策執行行為類型郭謹等人認為第三代政策執行
研究因為必須結合由上而下途徑及由下而上途徑研究所以就必須採多
31
元研究法結合定性與定量的分析模式對政策執行從事「比較性」「縱
貫性」與「系統性」的分析研究而重點應置於驗證各種假設而非建立
假設綜合而言第三代政策執行研究由於採取整合的觀點試圖分別
擷取「向前推進策略」「由後推進策略」「由上而下的政策執行」「由
下而上的政策執行」「第一代政策執行研究」「第二代政策執行研究」
之優點對政策執行作系統性的分析研究故理論上應屬於較佳模式唯
欲成為真正有效的整合模式仍有待更多政策經驗研究與理論的修正及
補充（吳定2003）
另外吳定教授提出第四代政策執行研究的可能取向（吳定2003242）
1 基本觀點政策制定與執行密切結合運作
2 研究重點發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具
3 推理途徑權變採取歸納及演繹的途徑
4 研究工具兼採定性及定量途徑但偏重定性途徑
5 研究偏好平衡研究成功與失敗的政策案例
6 研究趨向重視執行結果但更重視過程
7 研究角度兼顧圍觀的由上而下執行與宏觀的由下而上執行但更偏
重後者
8 政策參與性強調多元參與的民主
9 政策研究的主要參與者政策社群聚興趣者
10 其他運作方式及重點強調採取後實證邏輯論的觀點與方法論
五政策論證
32
論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
33
與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
34
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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政策執行乃是政策方案在經過合法化後擬定施
行細則確定專責機關配置必要資源以適當
的管理方法採取必要的對應行動使政策方案
付諸實施以達成預定目標或目的之所有相關活
動的動態過程
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Jones（1984）柯三吉教授（1986）吳定教授（2003）
對政策執行意涵的說法歸納如下政策執行是為了使政策付諸實施的過程透
過政策制定者政策執行者及政策利害關係者三者之間協調溝通促成其政策
合法化以達成當初政策規劃之預定目標的動態過程
（二）政策執行的研究途徑
政策執行研究的發展可以從三個典範加以說明
1 第一代政策執行研究
第一代政策執行研究為由上而下的研究途徑（top-down approach）又
稱為向前進策略（forward mapping strategy）或理性主義模式（rationalistic
model）強調政策制定與政策執行的分立性政策制定者決定政策目標
政策執行者實行目標兩者形成上令下行的指揮命令關係（丘昌泰
2004）第一代政策執行研究偏重於政策實務層面及個案方面的研案主
要是研究某一個單一的權威性決定（如政策方案或計畫等）如何在某
一個地方或若干地方被執行第一代政策執行研究被批評為缺乏理論
30
性過於個案取向非累積性的研究以及過分悲觀等（吳定2003）
2 第二代政策執行研究
第二代政策執行研究為由下而上的研究途徑（bottom-up approach）
又稱為向後推進策略（backward mapping strategy）或後理性主義模式
（post-rationalistic model）強調政策制定與政策執行功能的互動性政策執
行者與政策制定者共同協商政策目標的達成兩者形成平行互動的合作
關係（丘昌泰2004）第二代政策執行研究偏重於理論分析架構及模式
的建立亦即發展各種分析架構以指導如何對政策執行的複雜現象進行
研究其研究重點包括政策的形式與內容執行機關及其資源執行
人員之才能動機意向及人際關係包括溝通方式等第二代政策執
行研究的主要缺失是每個分析架構都各自提出若干影響政策執行的變
項但是卻無法指出那些變項較其他變項重要也沒有注意到執行機關
間的執行差異以及執行研究的分析架構無法被複製而證實有效等（吳
定2003）
3 第三代政策執行研究
第三代整合型政策執行途徑主要是希望結合前述兩種途徑的優點
而建構統合性的執行架構（丘昌泰2004）第三代政策執行研究的主要
目的在藉著解釋為何政策執行行為會隨著時間空間政策執行機關
之不同而有所差異因而對政策執行行為將具有新的認識進而可以預
測未來可能出現的政策執行行為類型郭謹等人認為第三代政策執行
研究因為必須結合由上而下途徑及由下而上途徑研究所以就必須採多
31
元研究法結合定性與定量的分析模式對政策執行從事「比較性」「縱
貫性」與「系統性」的分析研究而重點應置於驗證各種假設而非建立
假設綜合而言第三代政策執行研究由於採取整合的觀點試圖分別
擷取「向前推進策略」「由後推進策略」「由上而下的政策執行」「由
下而上的政策執行」「第一代政策執行研究」「第二代政策執行研究」
之優點對政策執行作系統性的分析研究故理論上應屬於較佳模式唯
欲成為真正有效的整合模式仍有待更多政策經驗研究與理論的修正及
補充（吳定2003）
另外吳定教授提出第四代政策執行研究的可能取向（吳定2003242）
1 基本觀點政策制定與執行密切結合運作
2 研究重點發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具
3 推理途徑權變採取歸納及演繹的途徑
4 研究工具兼採定性及定量途徑但偏重定性途徑
5 研究偏好平衡研究成功與失敗的政策案例
6 研究趨向重視執行結果但更重視過程
7 研究角度兼顧圍觀的由上而下執行與宏觀的由下而上執行但更偏
重後者
8 政策參與性強調多元參與的民主
9 政策研究的主要參與者政策社群聚興趣者
10 其他運作方式及重點強調採取後實證邏輯論的觀點與方法論
五政策論證
32
論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
33
與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
34
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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30
性過於個案取向非累積性的研究以及過分悲觀等（吳定2003）
2 第二代政策執行研究
第二代政策執行研究為由下而上的研究途徑（bottom-up approach）
又稱為向後推進策略（backward mapping strategy）或後理性主義模式
（post-rationalistic model）強調政策制定與政策執行功能的互動性政策執
行者與政策制定者共同協商政策目標的達成兩者形成平行互動的合作
關係（丘昌泰2004）第二代政策執行研究偏重於理論分析架構及模式
的建立亦即發展各種分析架構以指導如何對政策執行的複雜現象進行
研究其研究重點包括政策的形式與內容執行機關及其資源執行
人員之才能動機意向及人際關係包括溝通方式等第二代政策執
行研究的主要缺失是每個分析架構都各自提出若干影響政策執行的變
項但是卻無法指出那些變項較其他變項重要也沒有注意到執行機關
間的執行差異以及執行研究的分析架構無法被複製而證實有效等（吳
定2003）
3 第三代政策執行研究
第三代整合型政策執行途徑主要是希望結合前述兩種途徑的優點
而建構統合性的執行架構（丘昌泰2004）第三代政策執行研究的主要
目的在藉著解釋為何政策執行行為會隨著時間空間政策執行機關
之不同而有所差異因而對政策執行行為將具有新的認識進而可以預
測未來可能出現的政策執行行為類型郭謹等人認為第三代政策執行
研究因為必須結合由上而下途徑及由下而上途徑研究所以就必須採多
31
元研究法結合定性與定量的分析模式對政策執行從事「比較性」「縱
貫性」與「系統性」的分析研究而重點應置於驗證各種假設而非建立
假設綜合而言第三代政策執行研究由於採取整合的觀點試圖分別
擷取「向前推進策略」「由後推進策略」「由上而下的政策執行」「由
下而上的政策執行」「第一代政策執行研究」「第二代政策執行研究」
之優點對政策執行作系統性的分析研究故理論上應屬於較佳模式唯
欲成為真正有效的整合模式仍有待更多政策經驗研究與理論的修正及
補充（吳定2003）
另外吳定教授提出第四代政策執行研究的可能取向（吳定2003242）
1 基本觀點政策制定與執行密切結合運作
2 研究重點發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具
3 推理途徑權變採取歸納及演繹的途徑
4 研究工具兼採定性及定量途徑但偏重定性途徑
5 研究偏好平衡研究成功與失敗的政策案例
6 研究趨向重視執行結果但更重視過程
7 研究角度兼顧圍觀的由上而下執行與宏觀的由下而上執行但更偏
重後者
8 政策參與性強調多元參與的民主
9 政策研究的主要參與者政策社群聚興趣者
10 其他運作方式及重點強調採取後實證邏輯論的觀點與方法論
五政策論證
32
論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
33
與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
34
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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31
元研究法結合定性與定量的分析模式對政策執行從事「比較性」「縱
貫性」與「系統性」的分析研究而重點應置於驗證各種假設而非建立
假設綜合而言第三代政策執行研究由於採取整合的觀點試圖分別
擷取「向前推進策略」「由後推進策略」「由上而下的政策執行」「由
下而上的政策執行」「第一代政策執行研究」「第二代政策執行研究」
之優點對政策執行作系統性的分析研究故理論上應屬於較佳模式唯
欲成為真正有效的整合模式仍有待更多政策經驗研究與理論的修正及
補充（吳定2003）
另外吳定教授提出第四代政策執行研究的可能取向（吳定2003242）
1 基本觀點政策制定與執行密切結合運作
2 研究重點發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具
3 推理途徑權變採取歸納及演繹的途徑
4 研究工具兼採定性及定量途徑但偏重定性途徑
5 研究偏好平衡研究成功與失敗的政策案例
6 研究趨向重視執行結果但更重視過程
7 研究角度兼顧圍觀的由上而下執行與宏觀的由下而上執行但更偏
重後者
8 政策參與性強調多元參與的民主
9 政策研究的主要參與者政策社群聚興趣者
10 其他運作方式及重點強調採取後實證邏輯論的觀點與方法論
五政策論證
32
論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
33
與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
34
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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32
論證的觀念源自於 Aristotle 的三段式論法（syllogism）其包括大前提（major
premise）小前提（manor premise）結論（conclusion）三個部分大前提主要是
基於主要之價值小前提則為此一價值之下的個別目標而結論則是將此目標付
諸行動（郭憲銘2003）政策論證的理論背景主要是奠基於對決策論（decisionism）
的批判以及對法庭學研究途徑（foresic approach of policy analysis）的肯定（丘昌
泰2002）
唐恩（Dunn 1993263-264）提出的六段式論證結構可以說是政策分析中相
當著名的論證模式也是目前學術界談論較多的模式論證結構模式是一項有利
的媒介可用以了解理性在建議挑戰各個領域的知識主張例如語言學
（philology）物理學（physics）文學批判主義（literary criticism）策略計畫與
管理時的批判功能（李明寰譯2002130）該模式產生的背景主要是在於批評
實驗主義的科學觀對於社會改革所做出的貢獻Dunn 認為公共政策的改革就好像
是法律學所強調的推理辯論反證辯駁一樣可以為大眾所接受的改革應該是經
過法庭或法律辯論程序得來的方案（丘昌泰2004210-211）
Majone（1989）將此政策分析方法稱為「決策論」其主要論點為理性決策者
根據理性原則設計完整的政策方案評估方案後果以預測方案可能出現的結
果藉由量化工具（如經濟學線性規劃）精確之計算選定最理想的政策方
案然而決策論的觀點暴露了下列三項缺失
1 忽略了政府部門間彼此認知和利益的不同而政策制定之過程也非處
於「單一論證」情況
2 許多的目標會因為個人偏好而有所不同找不到進行辯論時的明確運
作規則與指導綱領在實際操作上有困難
3 過度強調政策之結果人民則在意了解政策之資訊和政策過程之參
33
與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
34
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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33
與而非政策之結果
（一）政策論證的定義
政策論證已被廣泛運用於分析公共政策相關事務或其他各方面領域本文茲
將相關學者專家對於「政策論證的定義」列表摘要如下
表 七 國內外學者對「政策論證」定義的摘要
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1994 Dunn
政策論證是在政策制定過程中藉由政策利害關係人的
辯論將政策資訊轉化成知識主張的一種工具（張健裕
201021）
1995 Ball
政策論證為一種多元論證之機制其藉由闡述
（interpretive）多元思考（multirational）批判（critical）
道德（ethical）以及多元形式（multimodal）之方式提供
各利害關係人表達政策主張之機會並且透過口語或詞
句上的論述加以倡導或辨明藉以達到說服他人接受自
身政策主張之目的（王孟彥200843）
1996 陳東坡
政策論證亦可解釋為公民和政策制定者透過理性討論
思辯後獲致道德判斷和政策方案選擇的一種重要過
程每個參與者在經過理性互惠的說服過程後討論
所得結果會使人改變其價值若能運用這種方法則討
論成果可以超越政策制定上獨裁或科技主義的方法和能
力（吳碩文200718）
1997 陳毅銘
政策論證是政策分析的主要工具它足以反映出一個社
會中對於行動方案為何會有不同意見透過結構性的
辯證不僅可以釐清問題所在同時可提供決策當局一
些有用的知識（吳碩文200717）
34
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
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2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
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座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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2010 衛生政策執行之研究 以花蓮縣檳榔暨口腔癌政策執行為例國立東華
大學公共行政研究所碩士論文P24-28
龐佑欣
2004 台灣與國際文化產業現況比較之研究樹德科技大學建築與古蹟維護研
究所碩士論文
蘇郁惠
2009 桃園縣永續校園政策執行現況及其影響因素之研究國立新竹教育大學
教育研究所碩士論文p46-47
59
蘇黃亮
2011 開放陸生來臺就學之研究 以政策論證為基礎台北市立教育大學教育
行政與評鑑研究所碩士論文p20-21
34
時間 研究者 對「政策論證」的定義
1999 朱鎮明范祥偉
政策論證的意義是方案支持者推薦政策或合理
化其政策決定的理由（不管是口語或是書面
的）一個好的政策論證應根據「事實」及「價值
基礎」一般來說在政策論證時應廣泛接納各
種前提與利害關係人立場再作嚴格篩選與接受
（吳碩文200717）
2000 孫本初劉祥德
政策論證是一種理性的推介（rational advocacy）
過程針對不同團體所提出的主張進行檢視以
論證出合理的方案（陳怡惠200954）
2002 林水波
政策論證係指政策分析家提出正反立論依據以
供決策者進行政策管理的相關作為包括判斷政
策問題的成因與本質接納對應問題的政策方
案解析政策執行的幅度以及支持政策評估結果
的理由（蘇黃亮201120）
2005 吳定
政策論證也被稱為政策辯論或政策論據指在
政策運作過程中政策參與者尋找有力的資訊
以強化本身的政策主張並提出反證以抗辯其他
不同的主張及看法的一種作法（張健裕2010
21）
2006 張世賢
政策論證就是政策產生的立論基礎是著手研擬
研究方案時所賴以參考的根據（陳怡惠2009
54）
2007 張芳全
政策論證的意義係透過公開的意見陳述與交流互
動使一項政策能在不同專業人員的意見與論點
下產生更成熟且可行的方案與策略（蘇黃亮
201120）
35
時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
參考文獻
54
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時間 研究者 對「政策論證」的定義
2008 丘昌泰
政策論證的意義是經過批判質疑與辯論的過
程公共政策的價值是否真正有利於人民才能
顯現出來（陳怡惠200954）
資料來源本研究整理
綜合上表所述本研究參考 Dunn（1994）吳定教授（2005）丘昌泰教授（2008）
對政策論證意涵的說法歸納如下政策論證簡化來說是指在政策方案規劃過程
中參與者搜尋對其有利的資訊支持本身的主張及看法並提出反證以抗辯
其他不同的主張及看法政策方案在研擬時必須要有相當充分的資訊和證據
來作為決策立論的基礎同時也使該政策方案更具說服力和解釋力使方案更易
獲得採納和支持規劃政策方案不能憑空杜撰需有一些根據作為政策的立論基
礎形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證因此政策論據也是政策
規劃過程中必須掌握的技術
（二）政策論證的要素
依據 William N Dunn 書中所述政策論證具有以下六大要素政策相關資訊
（policy-relevant information）政策主張（policy claim）立論理由（warrant）立
論依據（backing）駁斥理由（rebuttal）可信度（可靠性）（qualifier）（Dunn 2003）
列表如下
表 八 政策論證之要素
基本要素 內涵
政策相關資訊
（policy-relevant information）
經由各種方法蒐集政策方案相關資訊包括政策
問題政策替選方案政策行動政策結果及
政策績效的資訊規劃人員可依情況需要以不
同的方式將此些相關的資訊加以表達
36
政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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政策主張（policy claim）
政策主張乃是政策論證的重心由於各人所持的
論證不同其政策主張自亦不同例如政府應否
興建更多核能電廠的問題在社會中就產生了各
種不同的政策主張事實上政策主張乃是政策
相關資訊邏輯推理的結果
依其性質政策主張可分為三類（丘昌泰2010）
1 指定性主張（designative claim）以事實描述
為基礎指出實施某項政策的必要性
2 評價性主張（evaluative claim）以價值判斷
為基礎評定某項政策的存在價值
3 宣導性主張（advocative claim）以規範宣導
為基礎強調實施某項政策的合宜性
政策主張雖有此三種分類但在實際的政策論證
上很難加以區分
立論理由（warrant）
在找尋政策論證的過程中規劃人員常會假定一
個立論理由做為將政策相關資訊轉變為具體政
策主張所賴以蘋憑藉的依據
立論依據（backing）
立論依據是指藉以證實前面「立論理由」本身所
持的假設或論證而言此些假設或論證常以科學
的法則訴諸專家的權威倫理道德原則等方式
作為支持立論理由的基礎以加強此些立論理由
的主張具有加強證實與支持論證的作用
駁斥理由（rebuttal） 就政策主張而言所謂駁斥理由是指利用來拒絕
37
或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
參考文獻
54
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或接受某種政策主張或立論理由的原因假定或
論證規劃人員在提出政策主張時若能考慮到
駁斥理由所持的論證將可幫助他們想到一些不
同的意見同時也可以藉此衡量政策主張的可
信度
可信度（qualifier）
可信度是指規劃人員藉以評斷政策主張之可信程
度之標準或指標而言也稱為可靠性在政策分
析過程中可信度常常是以或然率的形態出現
資料來源Dunn（1994）吳定（2003）丘昌泰（2010）本研究整理
圖 四 政策論證發展架構
資料來源Dunn 2003
由上述結構圖來說政策論證乃是政策分析人員將政策相關資訊轉變為政策
主張的一種手段亦即政策分析人員藉著各種政策論證方式的使用說服其他政
策運作過程參與者尤其是決策人員接納其主張政策主張的提出有賴政策
論證作為佐證政策論證愈強政策主張就愈強而有力也就愈為人所信服（吳
定2003）簡言之政策論證透過結構化的方式在政策利害關係人間建立起一
政策資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
38
座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
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座橋樑連接彼此的政策主張和相關政策資訊
（三）政策論證的模式
政策論證之模式Dunn 為較有系統之整理者最早提出時有六大模式（Dunn
1981）此後又增加了統計模式與分類模式形成八大模式（李明寰譯2002）近
期又更新為十一大模式並做小部分更名權威模式直覺模式方法模式因
果模式動機模式似案類比模式類比模式倫理模式概括模式分類模式
徵兆模式等（Dunn 2004 Dunn 2008）茲將政策論證之演進歷程如圖五所示（蘇
黃亮2011）
權威模式 權威模式 權威模式
直覺模式 直覺模式 直覺模式
分析中心模式 分析中心模式 方法模式
解釋模式 解釋模式 因果模式
實用模式 實用模式 動機模式
（動機類推類比） （動機類推類比） 似案類比模式
類比模式
價值批判模式 價值批判模式 倫理模式
統計模式 概括模式
分類模式 分類模式
徵兆模式
年代
1981 1994 2004 及 2008
圖 五 政策論證演進歷程
資料來源（蘇黃亮201130）
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
參考文獻
54
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2011 防災教育政策執行之研究 以國民小學防災科技教育深耕實驗專案計畫
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廖珮君譯（Hesmondhalgh David 原著）
2006 文化產業台北韋伯文化國際出版有限公司
郭雅婷
2008 雞籠中元祭節慶文化產業行銷策略之研究國立臺灣師範大學運動與休
閒管理研究所碩士論文
劉得臣
2008 地方文化產業全球化以霹靂布袋戲為例南華大學出版與文化事業管理
研究所碩士論文
劉曉蓉
2006 文化產業發展成創意產業之策略研究－以交趾陶為例國立中山大學公
共事務管理研究所碩士論文p74-75
滕人傑
2004 ＜國內文化創意產業生態初探mdash以新興之音樂與表演藝術視覺藝術及工
藝產業為例＞《台灣經濟研究月刊》第 27 期90-100
58
馬順龍
2010 地方文化創意產業行銷策略之研究 以豐原市葫蘆墩文化節為例玄奘
大學公共事務管理研究所碩士論文
陳怡惠
2009 政策論證與語藝策略之研究 2008 年總統副總統候選人電視政見發表會
個案分析國立東華大學公共行政研究所碩士論文P52-54
陳怡夙
2008 文化產業與社區認同清境地區博望新村個案研究逢甲大學景觀與遊憩
研究所碩士論文p12-15
賴怡樺
2009 利害關係人觀點之政策問題建構－以低分上大學為例國立臺灣師範大
學教育政策與行政研究所碩士論文p48-51
賴慧櫻
2010 衛生政策執行之研究 以花蓮縣檳榔暨口腔癌政策執行為例國立東華
大學公共行政研究所碩士論文P24-28
龐佑欣
2004 台灣與國際文化產業現況比較之研究樹德科技大學建築與古蹟維護研
究所碩士論文
蘇郁惠
2009 桃園縣永續校園政策執行現況及其影響因素之研究國立新竹教育大學
教育研究所碩士論文p46-47
59
蘇黃亮
2011 開放陸生來臺就學之研究 以政策論證為基礎台北市立教育大學教育
行政與評鑑研究所碩士論文p20-21
39
政策分析人員必須依據不同政策議題的性質及資料蒐集分析情形採取不同
的論證方式政策論證的模式有以下十一種（Dunn 2008詹桂香2009）
表 九 Dunn 的十一種政策論證模式
模式 基礎 根據的焦點
權威模式 權威 行動者的成就地位來代表資訊來源的可信度（例
如專家學者圈內人）
概括模式 樣本特徵
以樣本的平均數來測量未被觀察或無法觀察的母
群體基於一些法則的運作這些樣本被認為足以
代表母體
分類模式 成員關係 某個類別中的的多數組成份子具有某一特性所
以該類別中的某一組成份子也將具有此種特性
直覺模式 洞察力 以行動者內在心智狀態為根據（洞見判斷以及默
會知識）
方法模式 系統方法 以某種分析方法或定律來確認推論之可靠性
因果模式 因果關係 根據一般性的命題或法則針對結果進行推論
動機模式 動機 政策利害關係人的需求價值和意圖
似案類比模式 似案比較 二個以上政策個案間的相似性
類比模式 個案比喻 政策個案與政策比喻間在本質上的相似性
倫理模式 價值判斷 針對政策與其結果的對錯與好壞等道德法則進
行論述
徵兆模式 徵兆 指標或徵兆及其所涉對象間之緊密關聯性
資料來源Dunn（2008）蘇黃亮（2011）本研究整理
第一種「權威式論證」主張以權威作為立論基礎此種模式是指行為者因本
身某種成就身分而具有有權威性的地位因此只要他作事實的報告或者發表某
種意見證實其所提供資訊的可信度該等資訊便具有權威性（吳定2003）也
就是說在某些領域具有傑出表現的專家學者或政治觀察家在其所擅長的領域之
40
中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
定2003）
第四種「直覺式論證」主張以洞察力作為論證基礎假定政策相關資訊製造
者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
參考文獻
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中所提出的資訊可信度便具有權威性
第二種「概括式論證」主張以樣本特徵作為論證基礎假定對於樣本內部組
成份子而言是真實的同樣地對於母群體內部不包含在該樣本中的其他組成
份子來說也是真實的（Dunn 2008）此種模式是藉由樣本調查所得的結果而推論
母體成員亦屬同樣情況的論證方式此種以量化資料做為論證依據資料的情形
在政策主張方面極為常見（吳定2003）
第三種「分類式論證」主張以成員關係所具有的特質作為論證基礎假定對
某個類別中的個人或團體而言是真實的同樣地對於該類別中的其他個人或團
體來說也將是真實的（Dunn 2008）例如由於某一個團體或某一階層的人具有種
族歧視的特質而某人是該團體的成員所以某人就被認為也具有種族歧視的傾
向此種模式在論證種族歧視或性別歧視或意識形態之爭時最常被使用（吳
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者的內在心智狀態是值得相信的（Dunn 2008）將政策相關資料轉變為具體的政
策主張所根據的是行為者的內在心理狀態以他們對事物的洞識判斷作為
提出政策主張的根據（吳定2003）
第五種「方法式論證」主張以系統方法作為論證基礎假定分析師所採用的
方法或法則是具有效度的（Dunn 2008）此種模式是以經由分析方法所得到的資
料作為論證的基礎規畫人員可利用數學經濟學系統分析等方法來進行事務
的分析依分析結果而提出政策主張（吳定2003）
第六種「因果式論證」主張以因果關係作為論證基礎假定某些特定原因將
造成某種特定的結果（Dunn 2008）此種模式是以政策的因果關係作為論證基礎
換言之規劃人員從政策相關資訊中分析其因果關係並由因果推理結果取得
41
論據再提出具體的政策主張（吳定2003）
第七種「動機式論證」主張以動機作為論證基礎政策主張應採取的原因取
決於動機包括目標價值意向並試圖證明構成行動方針的意圖目標與價
值是對立論依據的接受採用與執行故得以了解重大團體在政策主張中採取行
動方針的需求（Dunn 2008）
第八種「似案類比式論證」主張以似案比較作為論證基礎聚焦於一個或多
個政策制定案例的相似性如一當地政府應嚴格執行污染標準的理由在於另一
當地政府成功執行的相似案例而政策主張係植基於相似情況下政策結果的採
納是值得做的或成功的假定在進行似案類比時可運用另一種論證基礎如
同一機構過去政策推行的經驗可以產生推介的效果尤以對那些過去政策僅具
有邊緣性差異的政策方案（李明寰譯2002）
第九種「類比式論證」主張以個案比喻作為論證基礎系值基於一個案與一
隱喻比喻或諷喻間之關係如政府主張應藉由非法藥品（如同傳染病的非法藥
品）的禁止加以隔離其推論即因隔離已能有效因應個案所以禁止將能有效杜
絕非法藥品的個案在該模式中政策主張係植基於一個或多個案例間在本質上的
相似性如欲減輕空氣汙染政策主張之採行係基於減緩水汙染成功案例的信念（蘇
黃亮2011）
第十種「倫理式論證」主張以價值批判作為論證基礎此種模式是以倫理道
德為標準批評政策的好壞對錯再依評斷結果提出政策主張亦即政策主
張乃是以道德或倫理價值觀做為衡量的標準（吳定2003）此論證不同於其他論
證模式其他的模式都是將價值視為「既定的」但是價值批判論證則嘗試揭露「某
種特定價值何以被支持的原因」（呂家鑾2003）
第十一種「徵兆式論證」主張以徵兆作為論證基礎係植基於指標和其所涉
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
參考文獻
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41
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人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
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銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
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公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
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43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
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政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
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44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
參考文獻
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參考文獻
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賴慧櫻
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龐佑欣
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究所碩士論文
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2011 開放陸生來臺就學之研究 以政策論證為基礎台北市立教育大學教育
行政與評鑑研究所碩士論文p20-21
42
及的對象徵兆顯現會表示結果環境或程序的存在因為徵兆及其所指涉的對
象會一起發生例如機構績效的指標包括組織報告卡標竿和最佳實務皆為
共變或一致的最佳狀態雖然共變須以因果關係呈現但此關係須滿足特定條件
才能成立（蘇黃亮2011）
綜合上述政策論證的意涵地方文化產業想要轉型並永續發展除了透過政
策行銷方式讓政策利害關係人去掌握更多政策資訊並且透過溝通辯論甚至
公聽會的方式拉近人民與決策者的距離並透過政策論證的模式將利害關係
人的政策主張予以整合藉以探求不同團體間的不同意見去進行協調溝通與
說服以求提高政策之合法性
六政策行銷
（一）政策行銷的意涵
政府推動公共行政時為尋求民眾的支持必須建立良善的溝通管道此即
為政策行銷的內涵而政策行銷的濫觴可追溯自 1933 年美國總統羅斯福的「爐邊
談話」
政策行銷（policy marketing）可以簡單界定為政府機關及人員採取有效的行
銷策略與方法促使內部執行人員及外部服務對象對研議中或已形成之公共政
策產生共識或共鳴的動態性過程其目的在增加政策執行成功的機率提高國家
競爭力達成為公眾謀福利的目標（吳定2003）
公共政策之所以需要行銷主要是因為消費者社會的出現市民主義的抬頭
使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬關係轉變為「生產者與消
費者」的平等互惠關係這種關係的改變促使許多公共制定者開始體認到他們不
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
參考文獻
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2002公共政策分析WDunn(1994)頁 137-140台北時英
李茂群
2010 公民參與地方永續發展之政策論證 以高雄捷運為例國立臺南大學行
政管理學系行政管理組研究所碩士論文p52
江京棟
2007 海巡署偵緝組織之 SWOT 分析銘傳大學公共事務學系研究所碩士論文
宋文
2009 公共政策mdash策論實學頁 4-17-23台北志光文化教育出版社
余世昌
2007 社區林業政策執行過程之研究國立臺北大學公共行政暨政策學系研究
所碩士論文
何俊毅
2009 政策論證模式分析小型學校整併政策之研究 以南投縣為例為例暨南
國際大學教育政策與行政研究所碩士論文
吳碩文
2007 民宿管理政策論證之研究國立東華大學觀光暨遊憩管理研究所碩士論
文p17-18
吳定
2003 公共政策頁 218-222台北空大
56
林嘉琦
2002 國民小學教師知覺九年一貫課程政策執行影響因素及執行現況之研究
國立台中教育大學國民教育研究所碩士論文
林燕明
2005 民眾參與地方行銷之研究－以墾丁風鈴季為例國立中山大學公共事務
管理研究所碩士論文p9
林鴻陞
2009 地方政府推動文化產業之研究 以新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事
務管理研究所碩士論文p21p31-32
周宗德
2007 苗栗縣文化創意產業與觀光節慶活動發展之探討中華大學經營管理研
究所碩士論文
胡滌生
2005 高雄港自由貿易港區政策論證之研究國立東華大學公共行政研究所碩
士論文p74-75
張世賢
2005 公共政策分析台北五南
張樹禮
2008 我國推行單一募兵制之政策論證研究義守大學管理研究所碩士論文
p7-15
57
張健裕
2010 棒球振興計畫中建立防賭機制政策論證 政策利害關係人觀點東吳大
學政治研究所碩士論文
曾瑞星
2011 防災教育政策執行之研究 以國民小學防災科技教育深耕實驗專案計畫
學校為例玄奘大學公共事務管理研究所碩士論文P10-12
廖珮君譯（Hesmondhalgh David 原著）
2006 文化產業台北韋伯文化國際出版有限公司
郭雅婷
2008 雞籠中元祭節慶文化產業行銷策略之研究國立臺灣師範大學運動與休
閒管理研究所碩士論文
劉得臣
2008 地方文化產業全球化以霹靂布袋戲為例南華大學出版與文化事業管理
研究所碩士論文
劉曉蓉
2006 文化產業發展成創意產業之策略研究－以交趾陶為例國立中山大學公
共事務管理研究所碩士論文p74-75
滕人傑
2004 ＜國內文化創意產業生態初探mdash以新興之音樂與表演藝術視覺藝術及工
藝產業為例＞《台灣經濟研究月刊》第 27 期90-100
58
馬順龍
2010 地方文化創意產業行銷策略之研究 以豐原市葫蘆墩文化節為例玄奘
大學公共事務管理研究所碩士論文
陳怡惠
2009 政策論證與語藝策略之研究 2008 年總統副總統候選人電視政見發表會
個案分析國立東華大學公共行政研究所碩士論文P52-54
陳怡夙
2008 文化產業與社區認同清境地區博望新村個案研究逢甲大學景觀與遊憩
研究所碩士論文p12-15
賴怡樺
2009 利害關係人觀點之政策問題建構－以低分上大學為例國立臺灣師範大
學教育政策與行政研究所碩士論文p48-51
賴慧櫻
2010 衛生政策執行之研究 以花蓮縣檳榔暨口腔癌政策執行為例國立東華
大學公共行政研究所碩士論文P24-28
龐佑欣
2004 台灣與國際文化產業現況比較之研究樹德科技大學建築與古蹟維護研
究所碩士論文
蘇郁惠
2009 桃園縣永續校園政策執行現況及其影響因素之研究國立新竹教育大學
教育研究所碩士論文p46-47
59
蘇黃亮
2011 開放陸生來臺就學之研究 以政策論證為基礎台北市立教育大學教育
行政與評鑑研究所碩士論文p20-21
43
再是高高在上的統治者或是父母官而是民眾的服務者或良好伙伴要讓民眾接
受公共政策必須將它當做是一種「產品」加以行銷之後才能得到選民的認同
政府在推動公共政策之時政府官員不能有過去「做官」的心態在人民的
普遍教育水準提高與社會資訊發達的情況下為政者不能只在選舉前討好民眾
而是要用永續經營的方式去瞭解民眾真正的需求而政策行銷的目的就是為了使
民眾能夠瞭解政府所要推動的政策為何透過舉辦公聽會政令宣導雙向溝通
的方式以期縮短政府施政內容和人民預想的落差（宋吉德2009）
（二）政策行銷的核心概念（六 Ps）與行銷的策略要素（七 Ws）
基於社會行銷與企業行銷的不同概念乃有學者提出適用於政策行銷的六
Ps它是指（宋吉德2009）
1 產品（product）係指無形的社會觀念或公共政策該觀念或政策本
身的「說服性」就顯得十分重要因為唯有足以說服他人的觀念與政
策才能達到宣傳效果
2 價格（price）社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」雖然多半是
採取免費服務不需要考量到價格問題但為了避免搭便車（free-rider）
的心理往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用以產生「以
價制量」的效果因此價格問題亦非常重要通常政策行銷的價
格設定僅反映「成本」不以營利為導向
3 地點（place）政策行銷的地點相當重要例如要宣導青少年不要夜
遊不歸行銷該項政策的地方在哪裡呢學校圖書館固然是其中地
點以臺北市而言西門町顯然是青少年聚集最多的地方這就是一
44
個很理想的行銷的地點
4 促銷（promotion）選定了行銷的地點之後接下來就要問到底要
用甚麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢以防制青少年犯罪的
案例而論最理想的方式可能是透過影歌星來引起青少年的重視或
者以青少年熟悉的且具親和力的政治人物為對象當然還有其他促銷
手段包括書籤文具用品等都可加以利用
5 伙伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量是絕對不夠
的更何況今天政府在高喊「政府再造」的時刻人員必須精簡自
然人手不足必須借用其他部門的人手推動政策行銷這種合夥關係
越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
參考文獻
54
參考文獻
文建會
1998《文化白皮書》台北文建會
王孟彥
2008 公眾參與地方文化產業發展之政策論證 以臺南市為例國立臺南大學
行政管理學系行政管理組研究所碩士論文p43-44
王春龍
2007 文化產業發展策略之比較研究mdash以台中縣市為例東海大學政治學系研
究所碩士論文
王耀煒
2011 中國大陸媒體管制與文化產業發展之研究中國文化大學中山學術研究
所碩士論文
丘昌泰
2004 公共政策基礎篇頁 45-56台北巨流
丘昌泰
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2007 海巡署偵緝組織之 SWOT 分析銘傳大學公共事務學系研究所碩士論文
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2009 政策論證模式分析小型學校整併政策之研究 以南投縣為例為例暨南
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吳碩文
2007 民宿管理政策論證之研究國立東華大學觀光暨遊憩管理研究所碩士論
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吳定
2003 公共政策頁 218-222台北空大
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林嘉琦
2002 國民小學教師知覺九年一貫課程政策執行影響因素及執行現況之研究
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2005 民眾參與地方行銷之研究－以墾丁風鈴季為例國立中山大學公共事務
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林鴻陞
2009 地方政府推動文化產業之研究 以新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事
務管理研究所碩士論文p21p31-32
周宗德
2007 苗栗縣文化創意產業與觀光節慶活動發展之探討中華大學經營管理研
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胡滌生
2005 高雄港自由貿易港區政策論證之研究國立東華大學公共行政研究所碩
士論文p74-75
張世賢
2005 公共政策分析台北五南
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2008 我國推行單一募兵制之政策論證研究義守大學管理研究所碩士論文
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張健裕
2010 棒球振興計畫中建立防賭機制政策論證 政策利害關係人觀點東吳大
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2006 文化產業台北韋伯文化國際出版有限公司
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2008 雞籠中元祭節慶文化產業行銷策略之研究國立臺灣師範大學運動與休
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2004 ＜國內文化創意產業生態初探mdash以新興之音樂與表演藝術視覺藝術及工
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陳怡惠
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賴怡樺
2009 利害關係人觀點之政策問題建構－以低分上大學為例國立臺灣師範大
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2010 衛生政策執行之研究 以花蓮縣檳榔暨口腔癌政策執行為例國立東華
大學公共行政研究所碩士論文P24-28
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蘇郁惠
2009 桃園縣永續校園政策執行現況及其影響因素之研究國立新竹教育大學
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蘇黃亮
2011 開放陸生來臺就學之研究 以政策論證為基礎台北市立教育大學教育
行政與評鑑研究所碩士論文p20-21
44
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越來愈重要例如環保部門如欲宣導資源回收計畫除了環保部門本
身以外學校的環保社團民間的環保團體等都可以作為政策行銷的
伙伴
6 政策（policy）政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決
定因此政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象例
如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中至少就涉及三個部門
的政策警察教育與社會三大部門這三個部門在行銷政策之前必
須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解以免到時候發生職
掌衝突與重複的現象降低了行銷的效果
除了上述的六 Ps 的行銷核心概念之外學者另提出了行銷的策略要素應涵
蓋七 Ws（吳定2003）
1 what（行銷什麼東西）如何向行銷對象行銷服務產品理念政
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
參考文獻
54
參考文獻
文建會
1998《文化白皮書》台北文建會
王孟彥
2008 公眾參與地方文化產業發展之政策論證 以臺南市為例國立臺南大學
行政管理學系行政管理組研究所碩士論文p43-44
王春龍
2007 文化產業發展策略之比較研究mdash以台中縣市為例東海大學政治學系研
究所碩士論文
王耀煒
2011 中國大陸媒體管制與文化產業發展之研究中國文化大學中山學術研究
所碩士論文
丘昌泰
2004 公共政策基礎篇頁 45-56台北巨流
丘昌泰
2007 政策執行與評估台北空大
李俊緯
2007 地方發展觀光休閒政策之可行性研究－以新竹縣寶山鄉為例玄奘大學
公共事務管理研究所碩士論文
李明寰譯(WDunn 著)
55
2002公共政策分析WDunn(1994)頁 137-140台北時英
李茂群
2010 公民參與地方永續發展之政策論證 以高雄捷運為例國立臺南大學行
政管理學系行政管理組研究所碩士論文p52
江京棟
2007 海巡署偵緝組織之 SWOT 分析銘傳大學公共事務學系研究所碩士論文
宋文
2009 公共政策mdash策論實學頁 4-17-23台北志光文化教育出版社
余世昌
2007 社區林業政策執行過程之研究國立臺北大學公共行政暨政策學系研究
所碩士論文
何俊毅
2009 政策論證模式分析小型學校整併政策之研究 以南投縣為例為例暨南
國際大學教育政策與行政研究所碩士論文
吳碩文
2007 民宿管理政策論證之研究國立東華大學觀光暨遊憩管理研究所碩士論
文p17-18
吳定
2003 公共政策頁 218-222台北空大
56
林嘉琦
2002 國民小學教師知覺九年一貫課程政策執行影響因素及執行現況之研究
國立台中教育大學國民教育研究所碩士論文
林燕明
2005 民眾參與地方行銷之研究－以墾丁風鈴季為例國立中山大學公共事務
管理研究所碩士論文p9
林鴻陞
2009 地方政府推動文化產業之研究 以新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事
務管理研究所碩士論文p21p31-32
周宗德
2007 苗栗縣文化創意產業與觀光節慶活動發展之探討中華大學經營管理研
究所碩士論文
胡滌生
2005 高雄港自由貿易港區政策論證之研究國立東華大學公共行政研究所碩
士論文p74-75
張世賢
2005 公共政策分析台北五南
張樹禮
2008 我國推行單一募兵制之政策論證研究義守大學管理研究所碩士論文
p7-15
57
張健裕
2010 棒球振興計畫中建立防賭機制政策論證 政策利害關係人觀點東吳大
學政治研究所碩士論文
曾瑞星
2011 防災教育政策執行之研究 以國民小學防災科技教育深耕實驗專案計畫
學校為例玄奘大學公共事務管理研究所碩士論文P10-12
廖珮君譯（Hesmondhalgh David 原著）
2006 文化產業台北韋伯文化國際出版有限公司
郭雅婷
2008 雞籠中元祭節慶文化產業行銷策略之研究國立臺灣師範大學運動與休
閒管理研究所碩士論文
劉得臣
2008 地方文化產業全球化以霹靂布袋戲為例南華大學出版與文化事業管理
研究所碩士論文
劉曉蓉
2006 文化產業發展成創意產業之策略研究－以交趾陶為例國立中山大學公
共事務管理研究所碩士論文p74-75
滕人傑
2004 ＜國內文化創意產業生態初探mdash以新興之音樂與表演藝術視覺藝術及工
藝產業為例＞《台灣經濟研究月刊》第 27 期90-100
58
馬順龍
2010 地方文化創意產業行銷策略之研究 以豐原市葫蘆墩文化節為例玄奘
大學公共事務管理研究所碩士論文
陳怡惠
2009 政策論證與語藝策略之研究 2008 年總統副總統候選人電視政見發表會
個案分析國立東華大學公共行政研究所碩士論文P52-54
陳怡夙
2008 文化產業與社區認同清境地區博望新村個案研究逢甲大學景觀與遊憩
研究所碩士論文p12-15
賴怡樺
2009 利害關係人觀點之政策問題建構－以低分上大學為例國立臺灣師範大
學教育政策與行政研究所碩士論文p48-51
賴慧櫻
2010 衛生政策執行之研究 以花蓮縣檳榔暨口腔癌政策執行為例國立東華
大學公共行政研究所碩士論文P24-28
龐佑欣
2004 台灣與國際文化產業現況比較之研究樹德科技大學建築與古蹟維護研
究所碩士論文
蘇郁惠
2009 桃園縣永續校園政策執行現況及其影響因素之研究國立新竹教育大學
教育研究所碩士論文p46-47
59
蘇黃亮
2011 開放陸生來臺就學之研究 以政策論證為基礎台北市立教育大學教育
行政與評鑑研究所碩士論文p20-21
45
策方案計畫或作法等
2 whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為機關內部工作人員與外
部服務對象
3 who（由何人行銷）行銷活動究竟由機關專責的行銷單位負責還是
機關各單位全體動員或是交由機關外的公司團體或人員負責抑
或採取公私部門「協力」（partnership）的方式進行
4 when（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮是否政策擬定前
擬訂中還是擬定完成付諸實施時進行行銷此外亦應確定行銷活
動的起迄時間及進度表
5 where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點如鬧區車站機場公
車或大型聚會處等
6 how（如何行銷）欲有效執行行銷計畫需考慮需要投入多少經費
人力物力時間等並應考慮如何擬訂完善的執行辦法
7 why（為何行銷）主事者必須釐清機關組織問題所在為何要從事行
銷活動一般最常見的理由不外乎要求服務對象作為或不作為及促
成必要的改變
七政策利害關係人理論
政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎任何一項公共政策的制定都必
然涉及或多或少的利害關係有些人得到政策上的利益有些人失去利益更有
些人自認為該項政策對其毫無影響事實上依據利益團體理論的說法每一種
利害關係必然都會出現一個表達該利害關係的團體稱為政策利害關係人（policy
stakeholders）政策利害關係人的出現通常有兩項訴求第一期望他們所企圖表
達的利益能夠為政策制定者所接納使得政策的推動與其利益的獲得能夠同步進
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
參考文獻
54
參考文獻
文建會
1998《文化白皮書》台北文建會
王孟彥
2008 公眾參與地方文化產業發展之政策論證 以臺南市為例國立臺南大學
行政管理學系行政管理組研究所碩士論文p43-44
王春龍
2007 文化產業發展策略之比較研究mdash以台中縣市為例東海大學政治學系研
究所碩士論文
王耀煒
2011 中國大陸媒體管制與文化產業發展之研究中國文化大學中山學術研究
所碩士論文
丘昌泰
2004 公共政策基礎篇頁 45-56台北巨流
丘昌泰
2007 政策執行與評估台北空大
李俊緯
2007 地方發展觀光休閒政策之可行性研究－以新竹縣寶山鄉為例玄奘大學
公共事務管理研究所碩士論文
李明寰譯(WDunn 著)
55
2002公共政策分析WDunn(1994)頁 137-140台北時英
李茂群
2010 公民參與地方永續發展之政策論證 以高雄捷運為例國立臺南大學行
政管理學系行政管理組研究所碩士論文p52
江京棟
2007 海巡署偵緝組織之 SWOT 分析銘傳大學公共事務學系研究所碩士論文
宋文
2009 公共政策mdash策論實學頁 4-17-23台北志光文化教育出版社
余世昌
2007 社區林業政策執行過程之研究國立臺北大學公共行政暨政策學系研究
所碩士論文
何俊毅
2009 政策論證模式分析小型學校整併政策之研究 以南投縣為例為例暨南
國際大學教育政策與行政研究所碩士論文
吳碩文
2007 民宿管理政策論證之研究國立東華大學觀光暨遊憩管理研究所碩士論
文p17-18
吳定
2003 公共政策頁 218-222台北空大
56
林嘉琦
2002 國民小學教師知覺九年一貫課程政策執行影響因素及執行現況之研究
國立台中教育大學國民教育研究所碩士論文
林燕明
2005 民眾參與地方行銷之研究－以墾丁風鈴季為例國立中山大學公共事務
管理研究所碩士論文p9
林鴻陞
2009 地方政府推動文化產業之研究 以新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事
務管理研究所碩士論文p21p31-32
周宗德
2007 苗栗縣文化創意產業與觀光節慶活動發展之探討中華大學經營管理研
究所碩士論文
胡滌生
2005 高雄港自由貿易港區政策論證之研究國立東華大學公共行政研究所碩
士論文p74-75
張世賢
2005 公共政策分析台北五南
張樹禮
2008 我國推行單一募兵制之政策論證研究義守大學管理研究所碩士論文
p7-15
57
張健裕
2010 棒球振興計畫中建立防賭機制政策論證 政策利害關係人觀點東吳大
學政治研究所碩士論文
曾瑞星
2011 防災教育政策執行之研究 以國民小學防災科技教育深耕實驗專案計畫
學校為例玄奘大學公共事務管理研究所碩士論文P10-12
廖珮君譯（Hesmondhalgh David 原著）
2006 文化產業台北韋伯文化國際出版有限公司
郭雅婷
2008 雞籠中元祭節慶文化產業行銷策略之研究國立臺灣師範大學運動與休
閒管理研究所碩士論文
劉得臣
2008 地方文化產業全球化以霹靂布袋戲為例南華大學出版與文化事業管理
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劉曉蓉
2006 文化產業發展成創意產業之策略研究－以交趾陶為例國立中山大學公
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2004 ＜國內文化創意產業生態初探mdash以新興之音樂與表演藝術視覺藝術及工
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58
馬順龍
2010 地方文化創意產業行銷策略之研究 以豐原市葫蘆墩文化節為例玄奘
大學公共事務管理研究所碩士論文
陳怡惠
2009 政策論證與語藝策略之研究 2008 年總統副總統候選人電視政見發表會
個案分析國立東華大學公共行政研究所碩士論文P52-54
陳怡夙
2008 文化產業與社區認同清境地區博望新村個案研究逢甲大學景觀與遊憩
研究所碩士論文p12-15
賴怡樺
2009 利害關係人觀點之政策問題建構－以低分上大學為例國立臺灣師範大
學教育政策與行政研究所碩士論文p48-51
賴慧櫻
2010 衛生政策執行之研究 以花蓮縣檳榔暨口腔癌政策執行為例國立東華
大學公共行政研究所碩士論文P24-28
龐佑欣
2004 台灣與國際文化產業現況比較之研究樹德科技大學建築與古蹟維護研
究所碩士論文
蘇郁惠
2009 桃園縣永續校園政策執行現況及其影響因素之研究國立新竹教育大學
教育研究所碩士論文p46-47
59
蘇黃亮
2011 開放陸生來臺就學之研究 以政策論證為基礎台北市立教育大學教育
行政與評鑑研究所碩士論文p20-21
46
行第二縱使他們的觀點無法為政策制定者完全接納但至少可以藉此向與其
相對的政策利害關係人表明立場或態度使得政策的制定不至於僅考慮部分族群
的特定利害觀點（丘昌泰200445-46）
一個政策的執行必然會影響到利害關係人之權益多數人獲得實質利益
而少數人因政策之執行而失去的部分將會獲得補償這才是現代民主社會最重要
的一環
（一）利害關係人的理論背景與定義
政策利害關係的觀點最先出自於企業界Freeman（1984）提出利害關係人取
向的策略管理（stakeholder-oriented strategic management）認為一位公司的管理者
必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略企業才能永續發展Barnett（1997）
也認為利害關係理論是一項理想的長期決策制定利害關係觀點的運用不僅適用
於企業界與經濟領域更適合應用於公部門與政治領域一群英國政治經濟學者
就將該概念運用到英國政治辯論舞台上利害關係人的觀點本身就是一種自由發
言權的表現因此學者做結論時指出「利害關係人的民主政治將以分享權力為
基礎鼓勵所有中央與地方公民影響公共決策的新制度之發展」（丘昌泰2004
46-48）
關於政策利害關人的定義可從三個角度加以剖析列表摘要如下
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
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括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
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政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
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家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
參考文獻
54
參考文獻
文建會
1998《文化白皮書》台北文建會
王孟彥
2008 公眾參與地方文化產業發展之政策論證 以臺南市為例國立臺南大學
行政管理學系行政管理組研究所碩士論文p43-44
王春龍
2007 文化產業發展策略之比較研究mdash以台中縣市為例東海大學政治學系研
究所碩士論文
王耀煒
2011 中國大陸媒體管制與文化產業發展之研究中國文化大學中山學術研究
所碩士論文
丘昌泰
2004 公共政策基礎篇頁 45-56台北巨流
丘昌泰
2007 政策執行與評估台北空大
李俊緯
2007 地方發展觀光休閒政策之可行性研究－以新竹縣寶山鄉為例玄奘大學
公共事務管理研究所碩士論文
李明寰譯(WDunn 著)
55
2002公共政策分析WDunn(1994)頁 137-140台北時英
李茂群
2010 公民參與地方永續發展之政策論證 以高雄捷運為例國立臺南大學行
政管理學系行政管理組研究所碩士論文p52
江京棟
2007 海巡署偵緝組織之 SWOT 分析銘傳大學公共事務學系研究所碩士論文
宋文
2009 公共政策mdash策論實學頁 4-17-23台北志光文化教育出版社
余世昌
2007 社區林業政策執行過程之研究國立臺北大學公共行政暨政策學系研究
所碩士論文
何俊毅
2009 政策論證模式分析小型學校整併政策之研究 以南投縣為例為例暨南
國際大學教育政策與行政研究所碩士論文
吳碩文
2007 民宿管理政策論證之研究國立東華大學觀光暨遊憩管理研究所碩士論
文p17-18
吳定
2003 公共政策頁 218-222台北空大
56
林嘉琦
2002 國民小學教師知覺九年一貫課程政策執行影響因素及執行現況之研究
國立台中教育大學國民教育研究所碩士論文
林燕明
2005 民眾參與地方行銷之研究－以墾丁風鈴季為例國立中山大學公共事務
管理研究所碩士論文p9
林鴻陞
2009 地方政府推動文化產業之研究 以新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事
務管理研究所碩士論文p21p31-32
周宗德
2007 苗栗縣文化創意產業與觀光節慶活動發展之探討中華大學經營管理研
究所碩士論文
胡滌生
2005 高雄港自由貿易港區政策論證之研究國立東華大學公共行政研究所碩
士論文p74-75
張世賢
2005 公共政策分析台北五南
張樹禮
2008 我國推行單一募兵制之政策論證研究義守大學管理研究所碩士論文
p7-15
57
張健裕
2010 棒球振興計畫中建立防賭機制政策論證 政策利害關係人觀點東吳大
學政治研究所碩士論文
曾瑞星
2011 防災教育政策執行之研究 以國民小學防災科技教育深耕實驗專案計畫
學校為例玄奘大學公共事務管理研究所碩士論文P10-12
廖珮君譯（Hesmondhalgh David 原著）
2006 文化產業台北韋伯文化國際出版有限公司
郭雅婷
2008 雞籠中元祭節慶文化產業行銷策略之研究國立臺灣師範大學運動與休
閒管理研究所碩士論文
劉得臣
2008 地方文化產業全球化以霹靂布袋戲為例南華大學出版與文化事業管理
研究所碩士論文
劉曉蓉
2006 文化產業發展成創意產業之策略研究－以交趾陶為例國立中山大學公
共事務管理研究所碩士論文p74-75
滕人傑
2004 ＜國內文化創意產業生態初探mdash以新興之音樂與表演藝術視覺藝術及工
藝產業為例＞《台灣經濟研究月刊》第 27 期90-100
58
馬順龍
2010 地方文化創意產業行銷策略之研究 以豐原市葫蘆墩文化節為例玄奘
大學公共事務管理研究所碩士論文
陳怡惠
2009 政策論證與語藝策略之研究 2008 年總統副總統候選人電視政見發表會
個案分析國立東華大學公共行政研究所碩士論文P52-54
陳怡夙
2008 文化產業與社區認同清境地區博望新村個案研究逢甲大學景觀與遊憩
研究所碩士論文p12-15
賴怡樺
2009 利害關係人觀點之政策問題建構－以低分上大學為例國立臺灣師範大
學教育政策與行政研究所碩士論文p48-51
賴慧櫻
2010 衛生政策執行之研究 以花蓮縣檳榔暨口腔癌政策執行為例國立東華
大學公共行政研究所碩士論文P24-28
龐佑欣
2004 台灣與國際文化產業現況比較之研究樹德科技大學建築與古蹟維護研
究所碩士論文
蘇郁惠
2009 桃園縣永續校園政策執行現況及其影響因素之研究國立新竹教育大學
教育研究所碩士論文p46-47
59
蘇黃亮
2011 開放陸生來臺就學之研究 以政策論證為基礎台北市立教育大學教育
行政與評鑑研究所碩士論文p20-21
47
表 十 利害關係人定義之觀點
類別 利害關係人定義
企業管理觀點
利害關係分析就是針對利害關人進行假定分析（assumption
analysis）企業主將公司決策所可能涉及利害關人的假定包
括心理上的物質上的地位上的價值信仰與動機目的加以
分析挑戰質疑最後則加以整合以形成公司決策的過程
在該過程中不僅著重於公司內部的因素如董事會股東管
理者基層員工顧客等的想法更重視公司外部的環境因素
如社區代表其他相關企業銀行等利害關係人的立場與態度
如此內外兼顧才能制定良好的公司決策
政治經濟觀點
根據英國經濟政治學者的看法利害關係的表現形式有許多
種人力資源財產長期的信任關係與政治權利等國家
的政經決策必須充分考量這些利害關係人的不同特質才能真
正實現民眾的福祉因此無論是左派或右派政府上台之後都
應以利害關係人為取向不能僅考量各自黨系的利益與立場
因之利害關係觀點是社會涵容（social inclusion）公民參與及
政治責任的表現
公共政策觀點
Dunn（1994）指出必須重視政策利害關係人的意見與態度
以制定公平正義的政策所謂政策利害關係人是指受到政府政
策影響或直接間接影響公共政策對政策下了「賭注」的個人
或團體以空氣汙染防治政策而論如環保團體車主汽車
業界工業界勞工聯盟政黨民選首長乃至於政策分析
家都是利害關係人
資料來源丘昌泰（2004）
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
參考文獻
54
參考文獻
文建會
1998《文化白皮書》台北文建會
王孟彥
2008 公眾參與地方文化產業發展之政策論證 以臺南市為例國立臺南大學
行政管理學系行政管理組研究所碩士論文p43-44
王春龍
2007 文化產業發展策略之比較研究mdash以台中縣市為例東海大學政治學系研
究所碩士論文
王耀煒
2011 中國大陸媒體管制與文化產業發展之研究中國文化大學中山學術研究
所碩士論文
丘昌泰
2004 公共政策基礎篇頁 45-56台北巨流
丘昌泰
2007 政策執行與評估台北空大
李俊緯
2007 地方發展觀光休閒政策之可行性研究－以新竹縣寶山鄉為例玄奘大學
公共事務管理研究所碩士論文
李明寰譯(WDunn 著)
55
2002公共政策分析WDunn(1994)頁 137-140台北時英
李茂群
2010 公民參與地方永續發展之政策論證 以高雄捷運為例國立臺南大學行
政管理學系行政管理組研究所碩士論文p52
江京棟
2007 海巡署偵緝組織之 SWOT 分析銘傳大學公共事務學系研究所碩士論文
宋文
2009 公共政策mdash策論實學頁 4-17-23台北志光文化教育出版社
余世昌
2007 社區林業政策執行過程之研究國立臺北大學公共行政暨政策學系研究
所碩士論文
何俊毅
2009 政策論證模式分析小型學校整併政策之研究 以南投縣為例為例暨南
國際大學教育政策與行政研究所碩士論文
吳碩文
2007 民宿管理政策論證之研究國立東華大學觀光暨遊憩管理研究所碩士論
文p17-18
吳定
2003 公共政策頁 218-222台北空大
56
林嘉琦
2002 國民小學教師知覺九年一貫課程政策執行影響因素及執行現況之研究
國立台中教育大學國民教育研究所碩士論文
林燕明
2005 民眾參與地方行銷之研究－以墾丁風鈴季為例國立中山大學公共事務
管理研究所碩士論文p9
林鴻陞
2009 地方政府推動文化產業之研究 以新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事
務管理研究所碩士論文p21p31-32
周宗德
2007 苗栗縣文化創意產業與觀光節慶活動發展之探討中華大學經營管理研
究所碩士論文
胡滌生
2005 高雄港自由貿易港區政策論證之研究國立東華大學公共行政研究所碩
士論文p74-75
張世賢
2005 公共政策分析台北五南
張樹禮
2008 我國推行單一募兵制之政策論證研究義守大學管理研究所碩士論文
p7-15
57
張健裕
2010 棒球振興計畫中建立防賭機制政策論證 政策利害關係人觀點東吳大
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曾瑞星
2011 防災教育政策執行之研究 以國民小學防災科技教育深耕實驗專案計畫
學校為例玄奘大學公共事務管理研究所碩士論文P10-12
廖珮君譯（Hesmondhalgh David 原著）
2006 文化產業台北韋伯文化國際出版有限公司
郭雅婷
2008 雞籠中元祭節慶文化產業行銷策略之研究國立臺灣師範大學運動與休
閒管理研究所碩士論文
劉得臣
2008 地方文化產業全球化以霹靂布袋戲為例南華大學出版與文化事業管理
研究所碩士論文
劉曉蓉
2006 文化產業發展成創意產業之策略研究－以交趾陶為例國立中山大學公
共事務管理研究所碩士論文p74-75
滕人傑
2004 ＜國內文化創意產業生態初探mdash以新興之音樂與表演藝術視覺藝術及工
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58
馬順龍
2010 地方文化創意產業行銷策略之研究 以豐原市葫蘆墩文化節為例玄奘
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陳怡惠
2009 政策論證與語藝策略之研究 2008 年總統副總統候選人電視政見發表會
個案分析國立東華大學公共行政研究所碩士論文P52-54
陳怡夙
2008 文化產業與社區認同清境地區博望新村個案研究逢甲大學景觀與遊憩
研究所碩士論文p12-15
賴怡樺
2009 利害關係人觀點之政策問題建構－以低分上大學為例國立臺灣師範大
學教育政策與行政研究所碩士論文p48-51
賴慧櫻
2010 衛生政策執行之研究 以花蓮縣檳榔暨口腔癌政策執行為例國立東華
大學公共行政研究所碩士論文P24-28
龐佑欣
2004 台灣與國際文化產業現況比較之研究樹德科技大學建築與古蹟維護研
究所碩士論文
蘇郁惠
2009 桃園縣永續校園政策執行現況及其影響因素之研究國立新竹教育大學
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59
蘇黃亮
2011 開放陸生來臺就學之研究 以政策論證為基礎台北市立教育大學教育
行政與評鑑研究所碩士論文p20-21
48
一般而言政策利害關係人可分為三種（Dunn 1994）
1 政策制定者這是指制定運用與執行政策的個人或團體
2 政策受益者政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體直
接受益者通常是標的團體間接受益者是基於與直接受益者的關係而
得到利益
3 政策犧牲者政策制定的過程中喪失其應得利益的個人或團體喪失
的原因可能是政策設計失當未將他們列為利害關係人或者政策本
身引起的副作用對該團體產生負面影響或者該團體欠缺顯著的政
治地位與立場或者為機會成本下的必然犧牲品
圖 六 政策利害關係人結構圖形
資料來源修改自丘昌泰（200452）
政策制定者
公共政策
政策犧牲者
政策受益者
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
參考文獻
54
參考文獻
文建會
1998《文化白皮書》台北文建會
王孟彥
2008 公眾參與地方文化產業發展之政策論證 以臺南市為例國立臺南大學
行政管理學系行政管理組研究所碩士論文p43-44
王春龍
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究所碩士論文
王耀煒
2011 中國大陸媒體管制與文化產業發展之研究中國文化大學中山學術研究
所碩士論文
丘昌泰
2004 公共政策基礎篇頁 45-56台北巨流
丘昌泰
2007 政策執行與評估台北空大
李俊緯
2007 地方發展觀光休閒政策之可行性研究－以新竹縣寶山鄉為例玄奘大學
公共事務管理研究所碩士論文
李明寰譯(WDunn 著)
55
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李茂群
2010 公民參與地方永續發展之政策論證 以高雄捷運為例國立臺南大學行
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江京棟
2007 海巡署偵緝組織之 SWOT 分析銘傳大學公共事務學系研究所碩士論文
宋文
2009 公共政策mdash策論實學頁 4-17-23台北志光文化教育出版社
余世昌
2007 社區林業政策執行過程之研究國立臺北大學公共行政暨政策學系研究
所碩士論文
何俊毅
2009 政策論證模式分析小型學校整併政策之研究 以南投縣為例為例暨南
國際大學教育政策與行政研究所碩士論文
吳碩文
2007 民宿管理政策論證之研究國立東華大學觀光暨遊憩管理研究所碩士論
文p17-18
吳定
2003 公共政策頁 218-222台北空大
56
林嘉琦
2002 國民小學教師知覺九年一貫課程政策執行影響因素及執行現況之研究
國立台中教育大學國民教育研究所碩士論文
林燕明
2005 民眾參與地方行銷之研究－以墾丁風鈴季為例國立中山大學公共事務
管理研究所碩士論文p9
林鴻陞
2009 地方政府推動文化產業之研究 以新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事
務管理研究所碩士論文p21p31-32
周宗德
2007 苗栗縣文化創意產業與觀光節慶活動發展之探討中華大學經營管理研
究所碩士論文
胡滌生
2005 高雄港自由貿易港區政策論證之研究國立東華大學公共行政研究所碩
士論文p74-75
張世賢
2005 公共政策分析台北五南
張樹禮
2008 我國推行單一募兵制之政策論證研究義守大學管理研究所碩士論文
p7-15
57
張健裕
2010 棒球振興計畫中建立防賭機制政策論證 政策利害關係人觀點東吳大
學政治研究所碩士論文
曾瑞星
2011 防災教育政策執行之研究 以國民小學防災科技教育深耕實驗專案計畫
學校為例玄奘大學公共事務管理研究所碩士論文P10-12
廖珮君譯（Hesmondhalgh David 原著）
2006 文化產業台北韋伯文化國際出版有限公司
郭雅婷
2008 雞籠中元祭節慶文化產業行銷策略之研究國立臺灣師範大學運動與休
閒管理研究所碩士論文
劉得臣
2008 地方文化產業全球化以霹靂布袋戲為例南華大學出版與文化事業管理
研究所碩士論文
劉曉蓉
2006 文化產業發展成創意產業之策略研究－以交趾陶為例國立中山大學公
共事務管理研究所碩士論文p74-75
滕人傑
2004 ＜國內文化創意產業生態初探mdash以新興之音樂與表演藝術視覺藝術及工
藝產業為例＞《台灣經濟研究月刊》第 27 期90-100
58
馬順龍
2010 地方文化創意產業行銷策略之研究 以豐原市葫蘆墩文化節為例玄奘
大學公共事務管理研究所碩士論文
陳怡惠
2009 政策論證與語藝策略之研究 2008 年總統副總統候選人電視政見發表會
個案分析國立東華大學公共行政研究所碩士論文P52-54
陳怡夙
2008 文化產業與社區認同清境地區博望新村個案研究逢甲大學景觀與遊憩
研究所碩士論文p12-15
賴怡樺
2009 利害關係人觀點之政策問題建構－以低分上大學為例國立臺灣師範大
學教育政策與行政研究所碩士論文p48-51
賴慧櫻
2010 衛生政策執行之研究 以花蓮縣檳榔暨口腔癌政策執行為例國立東華
大學公共行政研究所碩士論文P24-28
龐佑欣
2004 台灣與國際文化產業現況比較之研究樹德科技大學建築與古蹟維護研
究所碩士論文
蘇郁惠
2009 桃園縣永續校園政策執行現況及其影響因素之研究國立新竹教育大學
教育研究所碩士論文p46-47
59
蘇黃亮
2011 開放陸生來臺就學之研究 以政策論證為基礎台北市立教育大學教育
行政與評鑑研究所碩士論文p20-21
49
（二）基本特質
政策利害關係人通常可能擁有下列特質之一足以影響公共政策（Mason
Mitroff 198197-98）
1 目的及動機有些利害關係人可能基於「自利動機」有些人則以「公
益動機」動機不同行動目的自然有所差異自利動機驅使下往往追
求的是公共政策的經濟上或其他實質上的好處公益動機則是實踐個
人的信念與組織的任務
2 信念有些利害關係人的信念是以環境主義為信念有些人則以發展
主義為信念信念不同企圖影響公共政策的角度也不同
3 資源資源之種類甚多包括物質上的象徵性的物理上的地
位上的資訊上的或技巧上的資源
4 特殊知識與意見某些利害關係人可能對於某項公共政策具有特別的
知識與意見如果其他關係人的知識與意見呈現相對的弱勢則公共
政策就容易受到強勢者的影響
5 忠誠利害關係人對於某項政策訴求代表性的組織或領導人效忠的
程度如果忠誠度甚高則凝聚力愈強對於公共政策制定的影響力
愈大
6 在政策系統中與其他政策利害關係人之間的權力權威責任義
務關係多元民主社會中利害關係人之間的互動關係影響他們對於
公共政策的影響力
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
參考文獻
54
參考文獻
文建會
1998《文化白皮書》台北文建會
王孟彥
2008 公眾參與地方文化產業發展之政策論證 以臺南市為例國立臺南大學
行政管理學系行政管理組研究所碩士論文p43-44
王春龍
2007 文化產業發展策略之比較研究mdash以台中縣市為例東海大學政治學系研
究所碩士論文
王耀煒
2011 中國大陸媒體管制與文化產業發展之研究中國文化大學中山學術研究
所碩士論文
丘昌泰
2004 公共政策基礎篇頁 45-56台北巨流
丘昌泰
2007 政策執行與評估台北空大
李俊緯
2007 地方發展觀光休閒政策之可行性研究－以新竹縣寶山鄉為例玄奘大學
公共事務管理研究所碩士論文
李明寰譯(WDunn 著)
55
2002公共政策分析WDunn(1994)頁 137-140台北時英
李茂群
2010 公民參與地方永續發展之政策論證 以高雄捷運為例國立臺南大學行
政管理學系行政管理組研究所碩士論文p52
江京棟
2007 海巡署偵緝組織之 SWOT 分析銘傳大學公共事務學系研究所碩士論文
宋文
2009 公共政策mdash策論實學頁 4-17-23台北志光文化教育出版社
余世昌
2007 社區林業政策執行過程之研究國立臺北大學公共行政暨政策學系研究
所碩士論文
何俊毅
2009 政策論證模式分析小型學校整併政策之研究 以南投縣為例為例暨南
國際大學教育政策與行政研究所碩士論文
吳碩文
2007 民宿管理政策論證之研究國立東華大學觀光暨遊憩管理研究所碩士論
文p17-18
吳定
2003 公共政策頁 218-222台北空大
56
林嘉琦
2002 國民小學教師知覺九年一貫課程政策執行影響因素及執行現況之研究
國立台中教育大學國民教育研究所碩士論文
林燕明
2005 民眾參與地方行銷之研究－以墾丁風鈴季為例國立中山大學公共事務
管理研究所碩士論文p9
林鴻陞
2009 地方政府推動文化產業之研究 以新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事
務管理研究所碩士論文p21p31-32
周宗德
2007 苗栗縣文化創意產業與觀光節慶活動發展之探討中華大學經營管理研
究所碩士論文
胡滌生
2005 高雄港自由貿易港區政策論證之研究國立東華大學公共行政研究所碩
士論文p74-75
張世賢
2005 公共政策分析台北五南
張樹禮
2008 我國推行單一募兵制之政策論證研究義守大學管理研究所碩士論文
p7-15
57
張健裕
2010 棒球振興計畫中建立防賭機制政策論證 政策利害關係人觀點東吳大
學政治研究所碩士論文
曾瑞星
2011 防災教育政策執行之研究 以國民小學防災科技教育深耕實驗專案計畫
學校為例玄奘大學公共事務管理研究所碩士論文P10-12
廖珮君譯（Hesmondhalgh David 原著）
2006 文化產業台北韋伯文化國際出版有限公司
郭雅婷
2008 雞籠中元祭節慶文化產業行銷策略之研究國立臺灣師範大學運動與休
閒管理研究所碩士論文
劉得臣
2008 地方文化產業全球化以霹靂布袋戲為例南華大學出版與文化事業管理
研究所碩士論文
劉曉蓉
2006 文化產業發展成創意產業之策略研究－以交趾陶為例國立中山大學公
共事務管理研究所碩士論文p74-75
滕人傑
2004 ＜國內文化創意產業生態初探mdash以新興之音樂與表演藝術視覺藝術及工
藝產業為例＞《台灣經濟研究月刊》第 27 期90-100
58
馬順龍
2010 地方文化創意產業行銷策略之研究 以豐原市葫蘆墩文化節為例玄奘
大學公共事務管理研究所碩士論文
陳怡惠
2009 政策論證與語藝策略之研究 2008 年總統副總統候選人電視政見發表會
個案分析國立東華大學公共行政研究所碩士論文P52-54
陳怡夙
2008 文化產業與社區認同清境地區博望新村個案研究逢甲大學景觀與遊憩
研究所碩士論文p12-15
賴怡樺
2009 利害關係人觀點之政策問題建構－以低分上大學為例國立臺灣師範大
學教育政策與行政研究所碩士論文p48-51
賴慧櫻
2010 衛生政策執行之研究 以花蓮縣檳榔暨口腔癌政策執行為例國立東華
大學公共行政研究所碩士論文P24-28
龐佑欣
2004 台灣與國際文化產業現況比較之研究樹德科技大學建築與古蹟維護研
究所碩士論文
蘇郁惠
2009 桃園縣永續校園政策執行現況及其影響因素之研究國立新竹教育大學
教育研究所碩士論文p46-47
59
蘇黃亮
2011 開放陸生來臺就學之研究 以政策論證為基礎台北市立教育大學教育
行政與評鑑研究所碩士論文p20-21
50
（三）政策利害關係人的類型
從政策制定的立場角度去分析可以用「利害關係人潛在合作的可能性」和
「利害關係人對政策制定機關的潛在威脅」兩項指標去分析基於前述兩項標準
政策利害關係人可以分為四類（SavageBlair 1991）
1 支持型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性對
於政策制定機關僅具「低度」威脅因而形成「支持型」的利害關係
人
2 反對型這是指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作的可能性且
對於政策制定機關持著「高度」強烈的反對態度因而形成「反對型」
的利害關係人
3 混合型這是指利害關係人彼此之間具有「高度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「高度」的威脅因而形成「混合型」的利害
關係人
4 邊際型這是指利害關係人彼此之間具有「低度」合作的可能性且
對政策制定機關亦持著「低度」的威脅因而形成「邊際型」的利害
關係人
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
參考文獻
54
參考文獻
文建會
1998《文化白皮書》台北文建會
王孟彥
2008 公眾參與地方文化產業發展之政策論證 以臺南市為例國立臺南大學
行政管理學系行政管理組研究所碩士論文p43-44
王春龍
2007 文化產業發展策略之比較研究mdash以台中縣市為例東海大學政治學系研
究所碩士論文
王耀煒
2011 中國大陸媒體管制與文化產業發展之研究中國文化大學中山學術研究
所碩士論文
丘昌泰
2004 公共政策基礎篇頁 45-56台北巨流
丘昌泰
2007 政策執行與評估台北空大
李俊緯
2007 地方發展觀光休閒政策之可行性研究－以新竹縣寶山鄉為例玄奘大學
公共事務管理研究所碩士論文
李明寰譯(WDunn 著)
55
2002公共政策分析WDunn(1994)頁 137-140台北時英
李茂群
2010 公民參與地方永續發展之政策論證 以高雄捷運為例國立臺南大學行
政管理學系行政管理組研究所碩士論文p52
江京棟
2007 海巡署偵緝組織之 SWOT 分析銘傳大學公共事務學系研究所碩士論文
宋文
2009 公共政策mdash策論實學頁 4-17-23台北志光文化教育出版社
余世昌
2007 社區林業政策執行過程之研究國立臺北大學公共行政暨政策學系研究
所碩士論文
何俊毅
2009 政策論證模式分析小型學校整併政策之研究 以南投縣為例為例暨南
國際大學教育政策與行政研究所碩士論文
吳碩文
2007 民宿管理政策論證之研究國立東華大學觀光暨遊憩管理研究所碩士論
文p17-18
吳定
2003 公共政策頁 218-222台北空大
56
林嘉琦
2002 國民小學教師知覺九年一貫課程政策執行影響因素及執行現況之研究
國立台中教育大學國民教育研究所碩士論文
林燕明
2005 民眾參與地方行銷之研究－以墾丁風鈴季為例國立中山大學公共事務
管理研究所碩士論文p9
林鴻陞
2009 地方政府推動文化產業之研究 以新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事
務管理研究所碩士論文p21p31-32
周宗德
2007 苗栗縣文化創意產業與觀光節慶活動發展之探討中華大學經營管理研
究所碩士論文
胡滌生
2005 高雄港自由貿易港區政策論證之研究國立東華大學公共行政研究所碩
士論文p74-75
張世賢
2005 公共政策分析台北五南
張樹禮
2008 我國推行單一募兵制之政策論證研究義守大學管理研究所碩士論文
p7-15
57
張健裕
2010 棒球振興計畫中建立防賭機制政策論證 政策利害關係人觀點東吳大
學政治研究所碩士論文
曾瑞星
2011 防災教育政策執行之研究 以國民小學防災科技教育深耕實驗專案計畫
學校為例玄奘大學公共事務管理研究所碩士論文P10-12
廖珮君譯（Hesmondhalgh David 原著）
2006 文化產業台北韋伯文化國際出版有限公司
郭雅婷
2008 雞籠中元祭節慶文化產業行銷策略之研究國立臺灣師範大學運動與休
閒管理研究所碩士論文
劉得臣
2008 地方文化產業全球化以霹靂布袋戲為例南華大學出版與文化事業管理
研究所碩士論文
劉曉蓉
2006 文化產業發展成創意產業之策略研究－以交趾陶為例國立中山大學公
共事務管理研究所碩士論文p74-75
滕人傑
2004 ＜國內文化創意產業生態初探mdash以新興之音樂與表演藝術視覺藝術及工
藝產業為例＞《台灣經濟研究月刊》第 27 期90-100
58
馬順龍
2010 地方文化創意產業行銷策略之研究 以豐原市葫蘆墩文化節為例玄奘
大學公共事務管理研究所碩士論文
陳怡惠
2009 政策論證與語藝策略之研究 2008 年總統副總統候選人電視政見發表會
個案分析國立東華大學公共行政研究所碩士論文P52-54
陳怡夙
2008 文化產業與社區認同清境地區博望新村個案研究逢甲大學景觀與遊憩
研究所碩士論文p12-15
賴怡樺
2009 利害關係人觀點之政策問題建構－以低分上大學為例國立臺灣師範大
學教育政策與行政研究所碩士論文p48-51
賴慧櫻
2010 衛生政策執行之研究 以花蓮縣檳榔暨口腔癌政策執行為例國立東華
大學公共行政研究所碩士論文P24-28
龐佑欣
2004 台灣與國際文化產業現況比較之研究樹德科技大學建築與古蹟維護研
究所碩士論文
蘇郁惠
2009 桃園縣永續校園政策執行現況及其影響因素之研究國立新竹教育大學
教育研究所碩士論文p46-47
59
蘇黃亮
2011 開放陸生來臺就學之研究 以政策論證為基礎台北市立教育大學教育
行政與評鑑研究所碩士論文p20-21
51
表 十一 不同立場的利害關係人類型
對於政策制定機關的威脅程度
高度 低度
利害關係人間的潛在合作關係
高度 混合型
合作策略
支持型
參與策略
低度 反對型
防衛策略
邊際型
追縱策略
資料來源修改自 SavageBlair（1991）丘昌泰（2004）
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
參考文獻
54
參考文獻
文建會
1998《文化白皮書》台北文建會
王孟彥
2008 公眾參與地方文化產業發展之政策論證 以臺南市為例國立臺南大學
行政管理學系行政管理組研究所碩士論文p43-44
王春龍
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究所碩士論文
王耀煒
2011 中國大陸媒體管制與文化產業發展之研究中國文化大學中山學術研究
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丘昌泰
2004 公共政策基礎篇頁 45-56台北巨流
丘昌泰
2007 政策執行與評估台北空大
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2007 地方發展觀光休閒政策之可行性研究－以新竹縣寶山鄉為例玄奘大學
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李明寰譯(WDunn 著)
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李茂群
2010 公民參與地方永續發展之政策論證 以高雄捷運為例國立臺南大學行
政管理學系行政管理組研究所碩士論文p52
江京棟
2007 海巡署偵緝組織之 SWOT 分析銘傳大學公共事務學系研究所碩士論文
宋文
2009 公共政策mdash策論實學頁 4-17-23台北志光文化教育出版社
余世昌
2007 社區林業政策執行過程之研究國立臺北大學公共行政暨政策學系研究
所碩士論文
何俊毅
2009 政策論證模式分析小型學校整併政策之研究 以南投縣為例為例暨南
國際大學教育政策與行政研究所碩士論文
吳碩文
2007 民宿管理政策論證之研究國立東華大學觀光暨遊憩管理研究所碩士論
文p17-18
吳定
2003 公共政策頁 218-222台北空大
56
林嘉琦
2002 國民小學教師知覺九年一貫課程政策執行影響因素及執行現況之研究
國立台中教育大學國民教育研究所碩士論文
林燕明
2005 民眾參與地方行銷之研究－以墾丁風鈴季為例國立中山大學公共事務
管理研究所碩士論文p9
林鴻陞
2009 地方政府推動文化產業之研究 以新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事
務管理研究所碩士論文p21p31-32
周宗德
2007 苗栗縣文化創意產業與觀光節慶活動發展之探討中華大學經營管理研
究所碩士論文
胡滌生
2005 高雄港自由貿易港區政策論證之研究國立東華大學公共行政研究所碩
士論文p74-75
張世賢
2005 公共政策分析台北五南
張樹禮
2008 我國推行單一募兵制之政策論證研究義守大學管理研究所碩士論文
p7-15
57
張健裕
2010 棒球振興計畫中建立防賭機制政策論證 政策利害關係人觀點東吳大
學政治研究所碩士論文
曾瑞星
2011 防災教育政策執行之研究 以國民小學防災科技教育深耕實驗專案計畫
學校為例玄奘大學公共事務管理研究所碩士論文P10-12
廖珮君譯（Hesmondhalgh David 原著）
2006 文化產業台北韋伯文化國際出版有限公司
郭雅婷
2008 雞籠中元祭節慶文化產業行銷策略之研究國立臺灣師範大學運動與休
閒管理研究所碩士論文
劉得臣
2008 地方文化產業全球化以霹靂布袋戲為例南華大學出版與文化事業管理
研究所碩士論文
劉曉蓉
2006 文化產業發展成創意產業之策略研究－以交趾陶為例國立中山大學公
共事務管理研究所碩士論文p74-75
滕人傑
2004 ＜國內文化創意產業生態初探mdash以新興之音樂與表演藝術視覺藝術及工
藝產業為例＞《台灣經濟研究月刊》第 27 期90-100
58
馬順龍
2010 地方文化創意產業行銷策略之研究 以豐原市葫蘆墩文化節為例玄奘
大學公共事務管理研究所碩士論文
陳怡惠
2009 政策論證與語藝策略之研究 2008 年總統副總統候選人電視政見發表會
個案分析國立東華大學公共行政研究所碩士論文P52-54
陳怡夙
2008 文化產業與社區認同清境地區博望新村個案研究逢甲大學景觀與遊憩
研究所碩士論文p12-15
賴怡樺
2009 利害關係人觀點之政策問題建構－以低分上大學為例國立臺灣師範大
學教育政策與行政研究所碩士論文p48-51
賴慧櫻
2010 衛生政策執行之研究 以花蓮縣檳榔暨口腔癌政策執行為例國立東華
大學公共行政研究所碩士論文P24-28
龐佑欣
2004 台灣與國際文化產業現況比較之研究樹德科技大學建築與古蹟維護研
究所碩士論文
蘇郁惠
2009 桃園縣永續校園政策執行現況及其影響因素之研究國立新竹教育大學
教育研究所碩士論文p46-47
59
蘇黃亮
2011 開放陸生來臺就學之研究 以政策論證為基礎台北市立教育大學教育
行政與評鑑研究所碩士論文p20-21
52
柒章節安排
第一章 緒論
第一節 研究動機與背景
第二節 研究目的與研究問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 研究方法
第五節 研究流程
第二章 文獻回顧
第一節 文化產業的意涵
第二節 策略管理意涵
第三節 政策執行意涵
第四節 政策論證意涵
第五節 政策行銷與政策利害關係人
53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
參考文獻
54
參考文獻
文建會
1998《文化白皮書》台北文建會
王孟彥
2008 公眾參與地方文化產業發展之政策論證 以臺南市為例國立臺南大學
行政管理學系行政管理組研究所碩士論文p43-44
王春龍
2007 文化產業發展策略之比較研究mdash以台中縣市為例東海大學政治學系研
究所碩士論文
王耀煒
2011 中國大陸媒體管制與文化產業發展之研究中國文化大學中山學術研究
所碩士論文
丘昌泰
2004 公共政策基礎篇頁 45-56台北巨流
丘昌泰
2007 政策執行與評估台北空大
李俊緯
2007 地方發展觀光休閒政策之可行性研究－以新竹縣寶山鄉為例玄奘大學
公共事務管理研究所碩士論文
李明寰譯(WDunn 著)
55
2002公共政策分析WDunn(1994)頁 137-140台北時英
李茂群
2010 公民參與地方永續發展之政策論證 以高雄捷運為例國立臺南大學行
政管理學系行政管理組研究所碩士論文p52
江京棟
2007 海巡署偵緝組織之 SWOT 分析銘傳大學公共事務學系研究所碩士論文
宋文
2009 公共政策mdash策論實學頁 4-17-23台北志光文化教育出版社
余世昌
2007 社區林業政策執行過程之研究國立臺北大學公共行政暨政策學系研究
所碩士論文
何俊毅
2009 政策論證模式分析小型學校整併政策之研究 以南投縣為例為例暨南
國際大學教育政策與行政研究所碩士論文
吳碩文
2007 民宿管理政策論證之研究國立東華大學觀光暨遊憩管理研究所碩士論
文p17-18
吳定
2003 公共政策頁 218-222台北空大
56
林嘉琦
2002 國民小學教師知覺九年一貫課程政策執行影響因素及執行現況之研究
國立台中教育大學國民教育研究所碩士論文
林燕明
2005 民眾參與地方行銷之研究－以墾丁風鈴季為例國立中山大學公共事務
管理研究所碩士論文p9
林鴻陞
2009 地方政府推動文化產業之研究 以新竹縣柿餅節為例玄奘大學公共事
務管理研究所碩士論文p21p31-32
周宗德
2007 苗栗縣文化創意產業與觀光節慶活動發展之探討中華大學經營管理研
究所碩士論文
胡滌生
2005 高雄港自由貿易港區政策論證之研究國立東華大學公共行政研究所碩
士論文p74-75
張世賢
2005 公共政策分析台北五南
張樹禮
2008 我國推行單一募兵制之政策論證研究義守大學管理研究所碩士論文
p7-15
57
張健裕
2010 棒球振興計畫中建立防賭機制政策論證 政策利害關係人觀點東吳大
學政治研究所碩士論文
曾瑞星
2011 防災教育政策執行之研究 以國民小學防災科技教育深耕實驗專案計畫
學校為例玄奘大學公共事務管理研究所碩士論文P10-12
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2006 文化產業台北韋伯文化國際出版有限公司
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2011 開放陸生來臺就學之研究 以政策論證為基礎台北市立教育大學教育
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53
第三章 苗栗縣南瓜節背景介紹
第一節 造橋鄉的歷史背景與觀光發展
第二節 苗栗縣南瓜節緣起
第三節 苗栗縣南瓜節推行與成效
第四章 苗栗縣南瓜節 SWOT 分析與政策論證分析
第一節 南瓜節 SWOT 分析
第二節 南瓜節觀光發展政策論證分析
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
第二節 策略建議
參考文獻
54
參考文獻
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龐佑欣
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2009 桃園縣永續校園政策執行現況及其影響因素之研究國立新竹教育大學
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59
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2011 開放陸生來臺就學之研究 以政策論證為基礎台北市立教育大學教育
行政與評鑑研究所碩士論文p20-21
