PREFEITURA DO RIO DE JANEIRO

SECRETARIA MUNICIPAL DE ADMINISTRAÇÃO

CONCURSO DE MONOGRAFIA “PRÊMIO CARLOS LACERDA”

TEMA: “INOVAÇÕES NA GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL”

A DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA ADMINISTRATIVA.

A EXPERIÊNCIA INOVADORA DOS NÚCLEOS DE SAÚDE ESCOLAR

AUTOR/PSEUDÔNIMO: HADASSA

RIO DE JANEIRO DE 2007

2

Resumo

A formulação de políticas sociais consiste na elaboração de alternativas e escolhas de uma delas e pode ser vista como um diálogo entre intenções e ações, isto é um processo contínuo de reflexão para dentro e para fora. Enquanto que a implementação é fase em que se implantam intenções, para obtenção de resultados, nem sempre efetivos, pois depende de vários instrumentos institucionais, políticos e técnicos. Para implementar é necessário implantação de ações sendo necessário reuniões técnico-politicas com a participação do público-alvo. As análises de implantação são estudos que investigam as relações entre o grau de implantação, o contexto e os efeitos das ações. São relevantes para a avaliação de programas de saúde porque permitem ao investigador estudar os processos relacionados à operacionalização dos mesmos. Possibilita elucidar problemas na execução dos programas e tem sido útil para formulação de recomendações voltadas para o aperfeiçoamento dos mesmos.

O objetivo desta monografia é mostrar o processo de descentralização política administrativa a partir da experiência da implantação dos Núcleos de Saúde Escolar da CAP 3. III, que foi selecionada para 1a EXPOGEST – Mostra Nacional de Vivência Inovadores de Gestão SUS; para tanto se faz uma breve exposição sobre as principais matrizes da gestão de políticas sociais, um resumo conceitual sobre promoção da saúde, intersetorialidade e cotidiano a fim de marcar um terreno conceitual necessário em toda investigação social. Por último abordam-se os núcleos de saúde escolar: uma experiência inovadora de promoção da saúde escolar. A implantação dos Núcleos de Saúde Escolar na CAP 3.III pode ser considerada uma experiência inovadora da gestão municipal do Rio de Janeiro por trazer em seu bojo a gestão de pessoas, a formação continuada que a gerência da saúde escolar possibilitou aos profissionais da saúde e diretores, educadores, assistentes sociais que trabalhadores da rede pública municipal.

Também é uma experiência de desenvolvimento social local por meio da intersetorialidade, que foi viabilizada em decorrência do incentivo a autonomia que as coordenações nas áreas da saúde, educação e assistência social tem para a formulação e implantação de experiências inovadoras locorregionais uma das dimensões descentralização política-administrativa; e ainda inspirou e incentivou a formulação e implementação da Rede de Proteção ao Educando e a Política Municipal de Saúde Escolar.

A literatura indica que os efeitos de uma política de promoção da saúde só podem ser observados em longo prazo, mas são poucos os estudos que se dedicam a estudar as estratégias utilizadas, o caminho e os percalços seguidos pelos profissionais de saúde. O estudo de práticas inovadores que fortaleçam os princípios de democracia e da emancipação humana na execução de uma política pública local é uma temática importante e um campo de trabalho para os assistentes sociais na política de saúde. Nesse ínterim, consideramos que a estratégia dos Núcleos de Saúde Escolar da CAP 3.III visa o fortalecimento das políticas locorregionais de promoção da saúde através do monitoramento das práticas cotidianas de educação e saúde intersetoriais e diminuiu as ações sobrepostas em relação comunidade escolar na área.

3

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO 04

I - As principais matrizes da gestão de políticas sociais 06

II - Política social à moda brasileira 14

III – Promoção da Saúde e cotidiano em busca da intersetorialidade 22

IV – Os núcleos de saúde escolar: uma experiência inovadora de promoção da saúde

escolar 27

Considerações finais 33

Bibliografia 35

4

INTRODUÇÃO

A formulação de políticas sociais consiste na elaboração de alternativas e escolhas

de uma delas e pode ser vista como um diálogo entre intenções e ações, isto é um processo

contínuo de reflexão para dentro e para fora. Enquanto que a implementação é fase em que

se implantam intenções, para obtenção de resultados, nem sempre efetivos, pois depende de

vários instrumentos institucionais, políticos e técnicos. Para implementar é necessário

implantação de ações sendo necessário reuniões técnico-politicas com a participação do

público-alvo.

As análises de implantação são estudos que investigam as relações entre o grau de

implantação, o contexto e os efeitos das ações. São relevantes para a avaliação de

programas de saúde porque permitem ao investigador estudar os processos relacionados à

operacionalização dos mesmos. Possibilita elucidar problemas na execução dos programas

e tem sido útil para formulação de recomendações voltadas para o aperfeiçoamento dos

mesmos.

O objetivo desta monografia é mostrar o processo de descentralização política

administrativa a partir da experiência da implantação dos Núcleos de Saúde Escolar

da CAP 3. III, que foi selecionada para 1a EXPOGEST – Mostra Nacional de Vivência

Inovadores de Gestão SUS; para tanto se faz uma breve exposição sobre as principais

matrizes da gestão de políticas sociais, um resumo conceitual sobre promoção da saúde,

intersetorialidade e cotidiano a fim de marcar um terreno conceitual necessário em toda

investigação social. Por último abordam-se os núcleos de saúde escolar: uma experiência

inovadora de promoção da saúde escolar.

5

A implantação dos Núcleos de Saúde Escolar na CAP 3.III pode ser considerada

uma experiência inovadora da gestão municipal do Rio de Janeiro por trazer em seu bojo a

gestão de pessoas, a formação continuada que a gerência da saúde escolar possibilitou aos

profissionais da saúde e diretores, educadores, assistentes sociais que trabalhadores da rede

pública municipal.

Assim como, ser uma experiência de desenvolvimento social local por meio da

intersetorialidade que foi viabilizada em decorrência do incentivo a autonomia que as

coordenações nas áreas da saúde, educação e assistência social tem para a formulação e

implantação de experiências inovadoras locorregionais uma das dimensões descentralização

política-administrativa; e ainda inspirou e incentivou a formulação e implementação da

Rede de Proteção ao Educando e a Política Municipal de Saúde Escolar1.

Por último, mas não em menor importância, os núcleos de saúde escolar da

experiência estão situados no complexo de Acari, que apresenta o menor Índice

Desenvolvimento Humano (0,072 IDH). A maior parte da sua população está desprovida

das necessidades básicas humanas, indicando que vivem em grave situação de exclusão

social. Esta área é reconhecida pela mídia e pelos estudos sócio-culturais por sua violência

e guerra de facções entre os tráficos de drogas; do elevado índice de gravidez na

adolescência e de mortalidade materna.

O texto aqui apresentado visa contribuir ainda mais para aprimoramento e

aperfeiçoamento das ações públicas locorregionais implementadas no Município do Rio de

Janeiro. A elaboração e o monitoramento da Política de Promoção da Saúde Escolar na

CAP 3. III contou com a participação efetiva de duas assistentes sociais, almejamos

1 Política Municipal de Saúde Escolar esta em consulta pública desde agosto de 2007

6

também com isto registrar o exercício profissional na gestão de políticas locorregionais de

saúde pública no Município do Rio de Janeiro.

I - As principais matrizes da gestão de políticas sociais

Como resposta à crise estrutural do capital iniciou-se um processo de

reorganização do capital em três âmbitos: a instauração de padrão de acumulação flexível

com a instauração do toyotismo, um padrão de regulação estatal neoliberal e a

predominância do paradigma do gerencialismo na administração pública, com o surgimento

nos últimos anos da gerência social.

A acumulação flexível2 é marcada por um confronto direto com a rigidez do

fordismo e se apóia na flexibilidade dos processos de trabalho, dos mercados de trabalho e

dos produtos e em novos padrões de consumo (Harvey 2000). Uma das conseqüências

deste padrão de acumulação é o deslocamento dos investimentos da produção para o setor

de serviços. As transformações ocorridas nos anos 80 com o grande salto tecnológico, a

automação, a robótica e microeletrônica, invadiram o mundo fabril inserindo-se e

desenvolvendo-se nas relações de trabalho e de produção do capital.

O padrão do toyotismo penetrou e atingiu de fundo os direitos do trabalhador. As

conquistas trabalhistas foram desregulamentadas e flexibilizadas, de modo a dotar o capital

do instrumental necessário para adequar-se a sua nova fase de subsunção formal do

trabalho ao capital. As estratégias de gerenciamento da força de trabalho se propõem mais

consensuais, mais envolventes, mais participativas, no entanto são mais manipulatórias.

2 Contrapondo-se a verticalização fordista a produção flexível é horizontalizada/descentralizada. Nessa nova forma produtiva a uma articulação entre descentralização produtiva e avanço tecnológico. Há também uma combinação entre trabalho extremamente qualificado e desqualificado. Trata-se de terceirizar e subcontratar uma rede de pequenas/médias empresas, muita vezes com perfil semi-artesanal e familiar. A produção é

7

No universo do mundo do trabalho no capitalismo contemporâneo aumenta-se a

desproletarização do trabalho industrial, a subproletarização intensificada, a precarização

do trabalho, o desemprego industrial, a exploração do trabalho feminino e infantil, o

trabalho a domicílio, o trabalho informal3. Com o processo de maior heterogeneização,

fragmentação e complexificação da classe trabalhadora e a unificação da mais valia

absoluta com a mais valia relativa, há uma banalização da questão social.

A partir dos fenômenos mencionados temos o aprofundamento da desigualdade no

mundo do trabalho, isto é uma tendência à qualificação e intelectualização dos

trabalhadores centrais, e paralelamente, a desespecialização e desqualificação do

subproletariado moderno.Tais processos abalam as condições de vida e de trabalho da

classe-que-vive-para-trabalho e desencadeiam mudanças e obstáculos nas formas de sua

organização política e de proteção social, dentre as quais destaca-se o projeto ideopolítico

neoliberal.

Todavia as medidas impostas pelo receituário neoliberal, o corte dos gastos

sociais, a focalização nos grupos de extrema pobreza e a formulação de critérios de

elegibilidade para recebimento de benefícios sociais somente aumentaram as desigualdades

sociais.

Esse quadro caótico caracteriza a população excluída das diversas formas de

trabalho contemporâneo e a pobreza e a miséria crescem a longos passos. Isto mostra que o

crescimento econômico não é suficiente e que o desenvolvimento político fundado no

conduzida pela demanda. O just in time e o Kanban asseguram o controle de qualidade e o estoque. (Behring 2002) 3 Ver Antunes (2000)

8

neoliberalismo aprofunda a questão social em suas múltiplas manifestações – saúde da

mulher, relações de gênero, pobreza, habitação popular, urbanização de favelas, etc, tal

como vivenciadas pelos indivíduos sociais em suas relações sociais quotidianas, às quais

correspondem ações, pensamentos e sentimentos.

Nesses novos tempos se constatou a retração do Estado no campo das Políticas

Sociais e a ampliação e/ou à transferência de responsabilidades para a sociedade civil no

campo da prestação de serviços sociais4. A formulação e implementação de políticas de

integração social5 e de inserção social6, que na essência estão as duas tentando dar respostas

ao processo de exclusão integrativa. Diante de seus resultados limitados na agenda política

contemporânea existe uma sensação de impotência diante da falta de respostas dos modelos

que no “papel” trariam soluções efetivas.

Para enfrentar a questão social se coloca a necessidade de revalorização do capital

humano e do capital social, de retomar o tema da iniqüidade e procurar os meios para

redistribuição equânime e a inter-relação entre desenvolvimento econômico e

desenvolvimento social.

4 Observa-se também, a expansão da “filantropia empresarial” - ou “novo tipo de ação social” por parte das denominadas “empresas cidadãs” ou “empresas solidárias”, que fazem “investimento social” em projetos comunitários considerados de “interesse público”. 5 As políticas de integração são animadas pela busca de equilíbrios, pela homogeneização da sociedade a partir do centro. Exemplo: Promoção de acesso de todos os serviços públicos, redução das desigualdades sociais e melhores divisão de oportunidades, o desenvolvimento das proteções e consolidação salarial. 6 Autores consideram uma nova geração de políticas, se bem que sabemos ser parte do mesmo processo de pauperização e espoliação da força de trabalho. Mas vale explicar que as políticas consideradas de inserção obedecem a uma lógica de discriminação positiva; definem com precisão clientela e as zonas singulares do espaço social e desenvolvem estratégias específicas para elas. Podem ser compreendidas como um conjunto de empreendimentos de reequilíbrios para recuperar a distância em relação a uma completa inserção. Ex: Renda Mínima (salário mínimo; salário de equidade, salário substituto; subsídio a uma política social; subsídio de inserção, imposta de renda negativo).

9

Neste contexto de escassez de recursos públicos, da retórica do enfraquecimento

do poder estatal e de avanço da ideologia privatizantes houve uma profunda crise no

modelo burocrático-weberiano.

Os primeiros governos a proporem reformas no antigo modelo administrativo

foram os ingleses e os americanos a partir da propagação do sentimento antiburocrático que

se aliava à crença de que o setor privado possui o modelo ideal de gestão.

Os principais modelos de gestão pública propostos foram o gerencialismo puro, o

consumerism e a public service orientation. A corrente denominada de gerencialismo é

uma tendência hegemônica de mudança na administração pública, que vem se operando no

setor nas duas últimas décadas, de modo a influenciar as práticas organizacionais no sentido

de incorporar a lógica concorrencial, com cortes nos custos e no pessoal com ênfase na

produtividade e eficiência empregando no gerenciamento da força de trabalho técnicas

neotaylorista.

O Consumerism uma tendência administrativa que prioriza a efetividade e

qualidade dos serviços públicos, considera os cidadãos como clientes e consumidores e

incentivam a competição entre as organizações públicas, ao dispensar maior recursos

financeiros para a instituição que atinge o padrão de excelência estipulado pelos

especialistas. Estabelece um modelo contratual dos serviços públicos descentralizados e de

delegação de autoridade. Essa forma administrativa mostrou-se ineficaz, principalmente em

razão dos repasses diferenciados de recursos para as instituições, pois as organizações que

prestavam melhores serviços tiveram uma enorme migração de cidadãos em busca de

atendimento de suas demandas e necessidades sociais, enquanto os demais serviços

10

públicos que não tinham recurso permaneceram no limbo e com dificuldades de superarem

seus limites.

Uma outra teoria administrativa se denomina Public Service Orientation que

requer a criação de uma esfera pública e o fortalecimento do poder local baseado na

participação dos cidadãos e em medidas de equidade, acccountability e empowerment.

O conceito anglo-saxão de accountability resume a obrigação de gestores públicos e

técnicos responsáveis pela formulação de políticas públicas ampliarem a visibilidade das

ações desempenhadas, em seus múltiplos aspectos, disponibilizando informações

qualificada sobre procedimentos adotados, custos, benefícios e resultados para o conjunto

de atores sociais envolvidos. A transparência das ações do governo se torna a principal

condição para a garantia de legitimidade no processo de construção de programas sociais.

Ao mesmo tempo, os agentes públicos são responsabilizados pelos rumos da política

através de diferentes arenas de negociação e deliberação.

Diversos autores esclarecem que empowerment ou empoderamento é um termo

que pode ter diferentes significados em contextos sociais diversos, mas sua principal

característica está na expansão da liberdade de escolha e da autoconfiança nas dimensões

tanto individual quanto coletiva. As suas principais estratégias são ações que possibilitem a

ampliação da capacidade de organização e participação da comunidade, a viabilização de

acesso à informação, o controle e acompanhamento das decisões públicas e a

responsabilização social. Isto implica uma profunda inflexão nas formas de ação coletiva e

gestão pública na medida em que a sociedade assume a responsabilidade pelas decisões e

executam as políticas e programas sociais.

11

A bibliografia que aborda o tema informa que a contribuição do processo de

empoderamento está na possibilidade de incorporar novos atores e demandas sociais e

garantir interação entre cidadãos e gestores públicos no processo de tomada de decisão.

Deriva desta última forma de expressão da gestão de políticas sociais a tentativa

de elevar a sociedade civil a uma “esfera social-pública”, constituída a partir de idéias

próprias e independentes do Estado e do mercado. A idéia de uma esfera não-estatal e não-

mercantil que escape ao domínio do Estado e a da lógica de lucro. Emerge desta concepção

restrita a proposta de enfrentar a questão social não só como subproduto da economia, já

que requerem uma ação que vá além, daí que o Estado aparece como responsável por criar

através da política social em ação conjunta entre mercado e sociedade civil estratégias e

soluções com vista ao desenvolvimento local e sustentável.

O problema está na primazia que a sociedade civil assume dentro desta

perspectiva como executora de serviços sociais a partir de agências públicas não-estatais,

como condutora de um processo de redução das desigualdades sociais; pretendo dar conta

da ineficiência e ineficácia dos serviços públicos e aparecendo como um espaço que não

sofre os influxos culturais e sociais do processo de produção e relações sociais da

acumulação por espoliação.

De acordo com Harvey (2003) a regressão dos estatutos regulatórios destinados a

proteger o trabalho e o ambiente da degradação tem envolvido a perda de direitos. A

devolução de direitos comuns de propriedade conseguidos durante anos de lutas de classes

(aposentadoria, educação, saúde, etc) ao domínio privado é uma das flagrantes políticas de

espoliação implantantadas em nome da ortodoxia neoliberal; que mistura coerção e

consentimento através da prática imperialista e da hegemonia do capital financeiro.

12

Para elucidar melhor a fragmentação e despolitização da sociedade civil

recorremos a concepção de Estado Liberal, que apresenta o Estado democrático como

conjunto de procedimento formal, socialmente neutro, puramente técnico-jurídico.

Conforme afirma Nogueira (2003) com expansão da cultura democrática e da cultura

participativa cresceu também o ativismo comunitário. O autor argumenta que a

democratização se combinou com uma recusa de política institucionalizada e com o elogio

unilateral de uma sociedade civil que conteria toda a virtude, todo dinamismo social e se

contraporia assim ao momento autoritário, repressivo e burocrático do Estado. A

democratização foi inundada pelo antiestatismo neoliberal.

O autor ainda explica que a sociedade civil gramsciana é o campo dos esforços

societais dedicados a organizar politicamente os interesses de classe, fracionada pela

própria dinâmica do capitalismo, cimenta-los entre si e projetá-los em termos de ação

hegemônica.

Entendemos que a sociedade civil não se sustenta fora do campo do Estado e

muito menos em oposição dicotômica; ela é uma figura do Estado e modifica a natureza do

fenômeno estatal, ou seja, se articula dialeticamente no e com o Estado. Estamos aqui

tratando do Estado em sentido amplo, tal qual definido por Gramsci como sociedade

política + sociedade civil, isto, é hegemonia escudada pela coerção. (Coutinho1994)

Na atualidade há um congestionamento na sociedade civil de movimentos e

organizações, que perderam em termos de unidade política; a noção de espaço dedicado à

articulação e agregação política dos interesses de classe na disputa da hegemonia. Ao

mesmo tempo a linguagem do planejamento e da gestão passou a valorizar fortemente a

idéia de participação, levando a uma verdadeira redefinição conceitual.

13

As forças fragmentadoras da sociedade civil, a começar pela acumulação, o

mercado, a concorrência e o predomínio da individualização, da cultura consumista e

narcisista, do corporativismo, da despolitização se constituem em mais um impasse para

gestão de políticas sociais. Segundo Nogueira (2003), a reposição da sociedade civil como

um cenário de recomposição social depende de esforços políticos, dedicados a promover

unificações e agregações superiores, pois o próprio governo depende hoje do esforço

agregadores-politizados; os governos melhoram na medida em são articulados pela

sociedade civil ao integrá-la a gestão.

Temos ainda que abordar de forma resumida o enfoque da Gerência Social

elaborada por Bernardo Kliksberg (2003), o autor tenta mostra que é necessário à unidade

do desenvolvimento econômico combinado com o desenvolvimento social através de

Estado Social com capacidade elevadas de gerência social.

O enfoque da gerência social pretende ser eficiente e privilegiar a participação da

comunidade, descentralizar para os municípios; propiciar formação de rede intersociais

com outros atores da sociedade; praticar sistematicamente a transparência; gerar

informação contínua sobre o social e levar adiante organicamente o monitoramento e a

avaliação dos programas. O que pressupõe uma necessidade de capacidades, atitudes,

orientação e critérios gerenciais muito particulares, onde as palavras de êxito são

participação, descentralização e redes.

Nesta perspectiva a política social não é vista com um paliativo, e sim é um ator

fundamental para o desenvolvimento equilibrado, discute-se que o social não é um gasto,

mas um investimento, uma alavanca moderna do desenvolvimento e do crescimento sadio,

mas cabe lembrar que dentro desta perspectiva há uma tendência a implementação de

14

estratégias e programas fundados a partir de noções como vulnerabilidade e riscos, que se

implementadas de forma satisfatória amenizam a vida da classe popular tão empobrecida;

portanto o desafio é manter ou conquistar políticas sociais universais e redistributiva, pois

este é o grande impasse da atualidade.

Já observamos a tentativa constante do capital de buscar respostas a sua própria

crise, as diversas ambigüidades e caminhos das políticas sociais, e matrizes da

administração pública contemporânea. . Agora seria o momento de nos debruçarmos sobre

a realidade de nosso país no tocante a política social.

II - Política social à moda brasileira

A historicidade da sociedade brasileira esta permeada de situações nos quais um ou

mais aspectos importantes da questão social estão presentes. Um elo básico da

problemática nacional sempre envolveu disparidades econômicas, políticas e culturais das

classes sociais, grupos raciais e formações regionais e põe em causa as relações entre

amplos segmentos da sociedade civil e do poder estatal no Brasil.(Ianni 1996)

Os ingredientes cotidianos da questão social desde o declínio do regime de trabalho

escravo estão em diferentes lugares da sociedade nacional, as lutas sociais a envolve,

algumas medidas são adotadas enfrenta-la, pois continua a desafiar os distintos setores da

sociedade, a modalidade do poder estatal tanto o autoritarismo quanto à democracia se

defrontam com a questão social.

Na vigência do regime do trabalho escravo a questão social estava posta de modo

aberto. O escravo era expropriado no produto de seu trabalho e na sua pessoa e a

contrapartida da perspectiva do escravo era a rebelião, a formação do quilombo, o suicídio.

15

Com a emergência do trabalho livre e toda a seqüência de lutas por condições

melhores de vida e de trabalho se coloca a questão social. As diversidades e os

antagonismos sociais começam a ser enfrentado com situações suscetíveis de debate,

controle, mudança, solução ou negociação.

O protesto social, sob diversas formas, no campo e na cidade, sugere tanto a

necessidade de reforma como a possibilidade de revolução e para enfrentar esta situação a

questão social ou é vista como problema político, ou de polícia, e na sociedade

contemporânea brasileira estão postas as duas faces, já que o mercado financeiro cresce, o

poder estatal se fortalece, a massa de trabalhadores padece, a pobreza e a violência urbana

aumentam a cada dia.

A propriedade do capital e a força do Estado estão enraizadas na exploração dos

trabalhadores do campo e da cidade. Os progressos do mercado financeiro têm raízes na

pauperização relativa e absoluta dos trabalhadores da cidade e do campo. Há processos

estruturais que estão na base das desigualdades e antagonismos que constituem a questão

social brasileira que mescla aspectos raciais, regionais e culturais, juntamente com os

econômicos e políticos e se manifestam como problemas políticos ou de violência, para o

primeiro são implementados os serviços sócio-assistenciais, enquanto que para o segundo

as medidas de segurança e repressão.

No período de 1930 -1945, o campo teórico que balizava as decisões da política

social se articulava em torno da idéia de incorporação e integração social e possibilitou a

formação da tecnoestrutura estatal calcado no projeto de desenvolvimento nacionalista7,

7 De acordo com Ianni, (1986) há uma unidade entre política econômica e política social; portanto para entendermos a política social brasileira faz-se necessário conhecer as proposta de desenvolvimento econômico implementado no país. O autor destacar três tendências : (1) estratégia nacionalista (1930-45,

16

que propiciou o surgimento da cidadania regulada (Santos 1979). Isto é, os direitos sociais

foram conferidos aos grupos ocupacionais e esta estruturação possibilitou o

desenvolvimento de um corporativismo orgânico.

Nos anos 50 a política social e o projeto de industrialização pressupunham um

requisito comum: o fortalecimento do Estado atuando diretamente no setor produtivo

estatal ou indiretamente através do fundo público e o agente da distribuição pública. De

acordo com Fleury (2002), no período da democracia populista (1943-1963) a expansão do

sistema de seguro social fez parte do jogo político de intercâmbio de benefícios por

legitimação dos governantes e de massificação de privilégios, e implicou no

aprofundamento da crise financeira e de administração do sistema.

A expansão das políticas sociais submeteu-se a uma lógica clientelista em

detrimento das necessidades e demandas da população. A partir de 1964 as políticas sociais

sofreram uma inflexão e obedeceram a quatro diretrizes a centralização e concentração do

poder em mãos da tecnocracia com a retirada dos trabalhadores do jogo político e a

passagem de administração de políticas sociais para os especialistas; o aumento de

cobertura incorporando grupos e benefícios anteriormente excluídos; criação de fundos e

contribuições sociais como mecanismo de autofinanciamento dos programas sociais(FGTS,

1951-54,1961-64).Tinha como pressuposto o projeto de um capitalismo nacional, como única alternativa para o progresso econômico e social; (2) estratégia desenvolvimentista dependente (1946-50,1955-60 e 1964-70) Tinha como pressuposto um capitalismo dependente como única alternativa pra o progresso econômico e social. Este projeto implicava no reconhecimento das conveniências e exigências de interdependência das nações capitalistas, sob hegemonia dos EUA. modernização conservadora, políticas sociais compensatórias e clientelista, centralizadas e com a marca pela formação de uma tecnoestrutural estatal com forte centralização de decisão no governo federal, especificamente o fortalecimento do poder executivo em detrimento do legislativo; (3) estratégia de desenvolvimento socialista os representantes dessa tendência nunca chegaram a controlar os centros de decisão. Defesa da participação aberta do Estado nas atividades econômicas, luta contra imperialismo era a mesma luta pela nacionalização e estatização das empresas estrangeiras.

17

PIS-PASEP;FAS, salário-educação); e a privatização dos serviços sociais, em especial a

educação universitária e secundária e a atenção hospitalar.

Nos idos de 1968/1983 os focos efetivos do debate eram os efeitos perversos das

políticas não explicitamente sociais, e a política-social era definida como uma não política,

uma omissão que expressava a pouca paridade conferida aos aspectos distributivos do

regime. No regime burocrático-autoritário prevaleceu o Estado centralizador e fomentador

da consolidação da área privada de acumulação de capital e a permanência ora da lógica

clientelista, ora lógica da lucratividade, em detrimento de efetuar uma distribuição por meio

das políticas sociais.

O padrão de política social burocrático, privatista, centralizado, excludente e

ineficaz vigente no período assinalado passa a ser questionado e inicia-se a luta pela

democratização, principalmente a partir de experiências inovadoras desenvolvidas por

prefeituras oposicionistas eleitas em 1974 ao colocaram em prática desenhos e modelos de

gestão de políticas sociais de caráter universalista e participativa. Então, a partir de 1974 a

questão central passa a ser incapacidade das políticas sociais alcançarem os segmentos

sociais que configuram sua população-alvo.

Nos anos 80 a valorização da democracia significou uma redefinição dos critérios

de avaliação social. O eixo analítico de problematização das políticas sociais se desloca,

mais uma vez, no sentido de redefinição do papel do Estado e da legitimidade desse papel.

O padrão de proteção social no Brasil foi modificado a partir do processo de

democratização e do pacto federativo consagrado na Constituição de 1988 que institui a

18

descentralização8 política-administrativa e a participação da comunidade na elaboração e

controle das políticas sociais, na qual o papel do município tem uma dimensão crucial,

transferindo-se para o âmbito local novas competências e recursos públicos capazes de

fortalecer o controle social e a participação da sociedade civil nas decisões políticas,

transferência fundo a fundo.

Ainda na década de 80, a descentralização foi recorrentemente concebida como

transferência das competências e atribuições de outras esferas para o município, instância

reconhecida como o locus adequado para a concretização do controle democrático por parte

dos cidadãos.

De acordo com Souza in Bravo e Pereira (2000) a descentralização é vista com um

instrumento adequado para o uso e a redistribuição mais eficiente dos orçamentos públicos

e seus objetivos são identificados com a democratização do Estado e com a promoção de

maior justiça social, através de políticas sociais mais eficientes a fim de reduzir as

desigualdades sociais e promover a equidade no acesso aos serviços sociais.

A partir da crise fiscal do Estado e do projeto ideopolítico neoliberal implementado

no Governo de Fernando Henrique Cardoso e o projeto de Reforma Administrativa de

Bresser Pereira o processo de descentralização assume uma feição desorganizada e

8 De acordo com Jacobi ( 2002) o conceito de descentralização configura uma proposta de ação política-administrativa dependente do enfoque ideológico pode alcançar objetivos diferentes e até contrários de reorganização institucional. O autor destaca dois enfoques: o neoliberal onde a descentralização significa a reprivatização e desregulamentação dos setores da economia diminuindo recursos e as competências dos poderes locais, os meios de autonomia de funcionamento dos serviços sociais. E o democrático onde a descentralização político-administrativa é um meio de operar trasformações do socioeconômicas, de promover a socialização dos grupos sociais mais excluídos, ampliação de direitos, a autonomia e a revalorização dos poderes locais, a participação cotidiana dos cidadãos na gestão pública e a redistribuição e o uso mais eficiente dos recursos dos públicos, incorporando na lógica da gestão os setores excluídos. ( Jacobi 2002;37)

19

fragmentada9. Jacobi (2002) indica que ocorreu no país foi uma desconcentração10

acompanhada da “prefeiturização”, entendida como o processo em que os programas

sociais sob controle exclusivo do Executivo (municipal ou estadual) tornam-se alvo de

barganhas eleitorais e práticas clientelistas.

Simultaneamente, inicia-se o processo de americanização perversa de Seguridade

Social brasileira, conforme exposto por Vianna (1998). A constituição de 1988 consagrou a

expressão Seguridade Social, oficialmente inexistente, para consignar um padrão de

proteção social que se queria abrangente e redistributivo.

De acordo com autora o Brasil fez sua reforma inglesa – Modelo Beverdigiano ao

eliminar os fundamentos de um sistema montado pós-30 com características segmentares

do alemão – Modelo Bismarkiano. No entanto o modelo brasileiro na prática vem se

tornando cada vez mais americano – ainda que universais as provisões públicas se resumem

em parcos benefícios para os pobres, enquanto ao mercado cabe a oferta de proteção

aqueles cuja situação permite obtenção de planos ou seguros privados. Ao contrário do que

acontece nos EUA no Brasil, o aparente não-planejamento da evolução do sistema resultou

em total desregulação das relações público/privado.

Por estas razões as questões relativas à gestão participativa e controle democrático

são centrais para acompanhar e definir o norte das políticas sociais, mais ainda é um

impasse a clareza do financiamento e a participação nas instituições públicas.

Ora o processo de descentralização não é um processo espontâneo e depende de

ação deliberada dos níveis mais abrangentes de governo que deveriam enfatizar a

9 Sobre este processo ver Behring sua obra Brasil em Contra-Reforma, pp 171 a 212.

10 De acordo com Jacobi (2002) desconcentração implica delegação de competências, sem qualquer deslocamento do processo decisório.

20

participação social na gestão das políticas, haja vista a essencialidade do planejamento

estratégico e da fiscalização das medidas adotadas e implementadas.

Bravo e Pereira (2000) apontam que com a descentralização do poder federal e

democratização das políticas públicas, importantes dispositivos foram definidos no sentido

da criação de um novo pacto federativo; como auxiliares e defensores dos destinatários das

políticas sociais os seguintes órgãos: Ministério Público, PROCON, meios de comunicação,

conselhos profissionais, conselhos gestores. As instituições assinaladas são mecanismos de

resistência ao projeto privatista e neoliberal. Os conselhos, as conferências, os fóruns são

espaço de tensão entre interesses contraditórios na luta por melhores condições de vida.

A luta pela manutenção do caráter universalizante das políticas sociais públicas, em

especial a seguridade social, no seu tripé formado pela previdência, saúde e assistência

social a luta pela efetivação da democracia e da cidadania são indissociáveis da ampliação

progressiva da esfera pública, onde refratam interesses sociais distintos, do primo tempo

que ultrapassa a lógica privatista no trato do social, em favor dos interesses da coletividade.

Ao encontro desses avanços, nos anos 90, os aparatos institucionais do Estado brasileiro

também experimentaram significativa democratização na medida que no espaço público

ampliou-se à participação de representantes de organizações da sociedade nas decisões de

caráter coletivo. A mudança operada, na última década, articulou a existência de conselhos

de repasse de recursos financeiros da esfera federal ao estadual e municipal.

No que concerne ao marco conceitual, os autores brasileiros que escrevem sobre

conselhos a partir da análise das políticas setoriais utilizam vários termos como definidores

do espaço em questão, entre os quais destacam-se arena, arranjo institucional e esfera

pública. Isto nos mostra a importância de rever criticamente o debate teórico sobre a

21

temática, que será abordada em outro momento, já que este não é nosso objeto de análise,

contudo imprescindível para compreensão o debate atual dos conselhos de políticas sociais,

que são espaços essenciais no processo de gestão social.

Os conselhos gestores criam condições para um sistema de vigilância sobre a

gestão e implica maior cobrança de prestação de contas do poder executivo, principalmente

da esfera municipal. Entretanto, o fato de as decisões dos conselhos terem caráter

deliberativo11 não garante sua implementação efetiva, pois não há estruturas jurídicas que

dêem amparo legal e obriguem o executivo a acatar as decisões dos conselhos; este é mais

um impasse.

O projeto de desenvolvimento societário tem como suporte a construção de um

espaço público e a participação popular a fim de alcançar-se melhor qualidade de vida e

fazendo com que as prioridades centrais do Estado se voltem para as necessidades

humanas, mais que para as necessidades do mercado. Neste processo os destinatários das

políticas sociais colocam-se como um dos atores políticos principais, pois precisam ter uma

capacidade reivindicativa e propositiva, de luta contra o autoritarismo, o clientelismo e a

miséria.

Diante do processo de globalização, do enfraquecimento dos sistemas políticos, é

preciso que haja programas de ação política e econômica de nível regional. Por essa razão,

o exercício de governabilidade no Brasil, enquanto uma capacidade essencialmente política

11 A lei federal preconiza que os conselhos tenham caráter deliberativo, parte do processo de gestão descentralizada e participativa, e os constitui como novos atores deliberativos e paritários. Há um debate acirrado acerca dos novos conselhos, sobre o seu papel se devem ser organismos consultivos e/ou deliberativos. Em relação ao caráter dos conselhos já existem duas posições: (1) Caráter consultivo - há os que defendem a circunscrição no plano da consulta, argumentando que os conselhos quem deve funcionar como auxiliares do poder legislativo.

22

de negociação, deve inovar e buscar romper com a velha ordem e formular política voltada

para a democratização e transparência nas decisões a fim de proporcionar a diminuição das

desigualdades sociais no país.

Tal objetivo será plenamente alcançado através da prática da cidadania, da

negociação entre atores coletivos sociais, que transitam das práticas reivindicativas para

práticas propositivas, que controlam as ações publicas e ao mesmo tempo propõem

alternativas. Para tanto é primordial a capacidade de negociação, de gerir recursos, e de

manejo de métodos e técnicas de planejamento. Neste ponto é importante destacar a

importância do planejamento estratégico e participativo; mas também ter claro que o

processo de acumulação/equidade que permeiam a gestão de políticas sociais esta repleta de

contradições, mas ainda são garantias de melhoria de condições objetivas de vida; para se

ter um horizonte.

Após esta breve explanação teórica sobre gestão de políticas sociais iremos focar o

estudo na política de promoção da saúde, especificamente a estratégia de saúde escolar

implantadas na prefeitura do Rio de Janeiro na Coordenação de Área de Planejamento 3.III

III – Promoção da Saúde e cotidiano em busca da intersetorialidade

Buss (2000) em seu artigo, Promoção da Saúde e qualidade de vida, pretende discutir

a contribuição da promoção da saúde como campo de conhecimento e de prática visando a

qualidade de vida; ou seja, o grande desafio desse campo de investigação diz respeito ás

intervenções, que a partir do setor saúde, possam efetivamente influenciar de forma

(2) Caráter deliberativo – segundo esta visão os conselhos são órgãos de fiscalização do executivo, conforme perspectiva e modelo de gestão descentralizada e devem tomar decisões em sua área. Para isso, é necessário que o governo tenha como diretrizes a participação e a cidadania.

23

favorável a qualidade de vida. Neste campo se pretende o desenvolvimento de promoção da

saúde como campo conceitual e de prática que busca explicações e respostas pretensamente

integradoras das questões postas pela intensa desigualdade social do Brasil.

Gutierez apud Buss (2000) define promoção da saúde como o conjunto de

atividades, processos, recursos de ordem institucional, governamental ou de cidadania,

orientadas a propiciar a melhoria das condições de bem-estar e acesso a bens e serviços

sociais.

O Informe de Lalonde (1974) marco o movimento moderno de promoção de

saúde.O documento descreve os quatro componentes determinantes da saúde: biologia

humana, ambiente, estilo de vida e organização da assistência à saúde.

No ano de 1978, a I Conferência Internacional de Cuidados Primários em Alma-Ata

enfocou “Saúde para todos no ano 2000”. Ao tocar na questão da desigualdade social e

responsabilizar os governos pela saúde dos cidadãos; e ao afirmar o direito de participação

da população nas decisões no campo de saúde.

Nos últimos vinte e cinco anos a promoção de saúde representa uma estratégia

promissora para enfrentar os múltiplos problemas de saúde que atingem as populações

humanas. Parte de uma concepção ampla de processo de saúde-doença e de seus

determinantes; propõe a articulação de saberes técnicos e populares e a mobilização de

recursos institucionais, comunitários, públicos e privados.

O enfoque tradicional de promoção da saúde comporta níveis de prevenção centrado

no indivíduo, com projeção para as famílias ou grupos, dentro de certos limites. Com a

segunda revolução epidemiológica – o movimento de prevenção de doenças crônicas - a

24

promoção da saúde passou a associar-se às medidas preventivas sobre o ambiente físico e

os estilos de vida, não mais voltados para indivíduos e famílias.

As conceituações de promoção da saúde podem ser divididas em dois grandes

grupos:

(1) Individualista - Atividades dirigidas à transformação do comportamento do indivíduo,

ao focar no estilo de vida e também localizar as ações preventivas no seio da família. Os

programas de atividades de promoção de saúde tendem a concentrar-se em componentes

educativos, primeiramente relacionados com risco de comportamento possíveis de

mudança, que em parte estão sob o controle do individuo.

(2) Coletivista - Sustenta o argumento que a saúde é produto de fatores e determinantes

sociais e econômicos que atinge diretamente a qualidade de vida. As atividades estão mais

voltadas ao coletivo de indivíduos e ao ambiente num sentido amplo através de políticas

públicas e de condições favoráveis ao desenvolvimento da saúde e do reforço da

capacidade dos indivíduos e das comunidades; origina-se, a proposta da promoção de saúde

não somente como um conceito, mas também como estratégia no campo de intervenção

publica.

Mendes (1996) indica que nos países do 1º mundo a racionalização do sistema traz

uma melhoria na qualidade dos serviços ofertados, mas a mesma não significa mudança no

modelo de atenção. Existe uma necessidade de mudança radical, de natureza estrutural, o

que foi feito no Brasil com a organização do SUS (Lei 8080/1990). Para tornar efetiva tal

organização estrutural é importante a construção de uma nova concepção do processo

saúde-doença, de um novo paradigma, de uma nova prática sanitária, de uma nova gestão

social; conforme sumariado a seguir;

25

(1) Concepção de Saúde Positiva: Marca a ruptura da concepção de saúde negativa

(ausência da doença, seqüelas e morte) para uma concepção de saúde positiva, onde a

qualidade de vida, a condição de existência da humanidade no seu viver cotidiano deve ser

desimpedida, um modo de andar livre, individual ou coletivamente e isto pressupõe

determinado nível de acesso a bens e serviços econômicos e sociais.

(2) A mudança do paradigma sanitário: Um paradigma é reconstruído por força das

inovações de teoria geral de ciência. No âmbito da saúde as mudanças também ocorrem na

teoria, nos métodos e práticas. No Brasil a Reforma Sanitária se preocupou com uma

mudança paradigmática, ou seja, transitar do paradigma flexneriano12 para o paradigma da

produção social13.

(3) A mudança da prática sanitária: Prática sanitária é forma como uma sociedade a

partir do conceito de saúde vigente e do paradigma sanitário hegemônico estrutura as

respostas sociais organizadas ante os problemas de saúde.

A raiz da crise da saúde talvez tenha com um de seus componentes o conceito

negativo de saúde e o paradigma flexneriano que fundamenta a prática sanitária de atenção

médica e valoriza a clínica individual em detrimento da clínica de epidemiologia, o que

leva a busca de práticas alternativas na tentativa de romper a mecanização da relação

médico/paciente, fundados no poder do primeiro que ordena normas e condutas ao segundo.

12 O paradigma flexneriano - A partir de Relatório de Flexner, publicado em 1910, e se expressa por meio de um conjunto de elementos que coexistem: mecanismo (medicina científica, analogia do corpo humano com uma máquina), biologismo, individualismo, a especialização, a tecnificação e curativismo. Este paradigma é coerente com o conceito de saúde com ausência de doença e uma âncora que permite sustentar a prática sanitária como atenção médica. 13 A produção social da saúde pretende dar conta de um estado de saúde em permanente transformação e permite a ruptura com a idéia de um setor de saúde, erigindo-a como produto social resultante de fatos econômicos, políticos, ideológicos e cognitivos. O que significa inscrevê-la no campo do conhecimento na ordem da interdisciplinaridade; como prática social na ordem da intersetorialidade. O que está em coerência com o conceito de saúde como expressão de qualidade de vida.

26

Por sua vez conceito positivo de saúde e o paradigma de produção social de saúde

pretende levar a construção social de uma nova prática sanitária denominada Vigilância de

Saúde14.

A Vigilância de saúde é uma nova forma de resposta social organizada aos

problemas de saúde, que organiza os processos de trabalho em saúde mediante operações

intersetoriais e articuladas por diferentes estratégias de intervenção aquecida pela

interdisciplinaridade.

As estratégias de intervenção da vigilância de saúde resultam da combinação de três

grandes tipos de ações: a promoção de saúde, a prevenção de enfermidades e acidentes e

atenção curativa e requer a parceria entre governo municipal e população.

Também exige combinação de três abordagens: gerencial, racionalidade, tecnocrática

e participativa. Dispor os recursos para iniciar um projeto, descobrir pessoas que fazem

acontecer, começar por propostas pequenas de fácil execução, trabalhar com estruturas

administrativas mínimas, comemorar e difundir os resultados positivos dos serviços de

saúde ao executar a promoção da saúde.

Os maiores avanços no campo de saúde se conseguem por meio de uma combinação

de mudanças estruturais e ações empreendidas por pessoas. Daí a importância de

comunicações que versam sobre a eficácia de políticas locorregionais de promoção da

saúde executados no cotidiano.

O cotidiano de uma instituição de saúde é hierárquico e repetitivo, as rotinas, os

procedimentos e a assistência à população se efetuam. O campo de execução de uma

14 O conceito vigilância surgiu nos anos 50, cenário da guerra fria. O termo vigilância epidemiológica foi utilizado em 1963 num documento sobre a malária produzido pela OMS.

27

política pública se cria no movimento dado pela relação profissionais/usuários. Ora o que se

passa no cotidiano é a rotina, que expressa o hábito de fazer as coisas sempre da mesma

maneira, por recurso a práticas sempre contrárias à inovação, do ponto de vista da

regularidade, normatividade e repetividade.

Daí que o cotidiano manifesta-se como um campo de ritualidades ao ter a rotina

como o elemento básico das atividades sociais do dia a dia. Pais (2003), argumenta que o

conceito da rotinarização reporta-se a prevalência de determinadas formas de certeza de que

a realidade é o que ela aparenta ser. A etimologia da palavra rotina associa-se idéia de rota

(caminho), do latim via, rupta de onde derivam as expressões “rotura” ou “ruptura”, então

o cotidiano também se apresenta com duas dimensões; tanto como campo da normatividade

e repetividade e como campo da ruptura, do surgimento do novo.

Postas estas considerações iniciais afirmamos que foi no cotidiano ao buscar uma

prática intersetorial entre as unidade de saúde e a escolas municipais do Rio de Janeiro da

Área de Planejamento 3.III que trabalhamos para construção do novo, de uma concepção de

saúde ampliada; com práticas de promoção da saúde na gestão de políticas locorregionais.

IV – OS NÚCLEOS DE SAÚDE ESCOLAR: UMA EXPERIÊNCIA INOVADORA DE PROMOÇÃO DA

SAÚDE ESCOLAR.

A Organização Pan-americana de Saúde – OPAS em documentos oficiais indica

que a Escola Promotora da Saúde deve estimular estilos de vidas saudáveis em toda a

comunidade escolar, e desenvolver ambiente saudável condizente com a promoção da

saúde em três grandes áreas:ambiente saudável, oferta de serviços e educação em saúde.

28

De acordo com Silveira e Pereira (2004) a escola tem que ter poder para decidir o

seu destino, traçar o objetivo pedagógico, discutir necessidades reais e estabelecer as

estratégias para atende-las. Isto implica trabalho com a comunidade e ao mesmo tempo a

busca de parcerias com outras instituições públicos e/ou privadas.

As autoras argumentam que os serviços de saúde são mecanismos dos quais as

escolas devem estar em constante relação, para assegurar a boa saúde de seus alunos, que

não cabe a escola abrigar diferentes profissionais de saúde, mas manter com eles uma

relação íntima e aberta, onde haja a utilização dos serviços prestados pelas unidades de

saúde, o conhecimento mútuo entre os profissionais de saúde e professores seja cultivado.

Informam que o grande desafio para promoção da saúde é a articulação escola e serviço de

saúde.

A Política Nacional de Promoção da Saúde (2002) registra que os

estabelecimentos de ensino da rede pública municipal do Rio de Janeiro localizados em

bolsões de pobrezas estão articulados, desde de 2000, numa rede de EPS, projeto que

desenvolve estratégias para qualificar a vida da comunidade escolar e combater a violência.

A experiência foi iniciada em 1988, com o título “Nessa Escola eu fico” abrangendo

11 mil crianças de 19 escolas, num processo de valorização do cotidiano escolar. Um

levantamento que subsidiou a elaboração do projeto apontou como principal problema nas

comunidades escolares a violência entre os próprios alunos, na sala de aula, reflexo da

convivência com a violência em casa ou no bairro.

A partir da implantação do projeto, os alunos passaram a ficar na escola em horário

integral e os professores foram treinados para desenvolver atividades que estimulassem as

relações de afeto, o diálogo, a interação e a valorização de si e do outro, visando à melhoria

29

das relações interpessoais. Da mesma forma, foram incluídas nas atividades de classe e

extraclasse questões de saúde como prevenção de DST/AIDS, não uso de drogas, álcool e

tabaco, gravidez precoce e nutrição. As ferramentas de trabalho com os alunos atendidos,

hoje fazem parte de núcleos de adolescentes multiplicadores que reproduzem em suas

comunidades o aprendizado recebido na escola.

No ano de 2003 a Gerência da Saúde Escola de Secretaria Municipal do Rio de

Janeiro, para fugir do foco do alunado, separou um grupo de profissionais de saúde e outros

diretores de escolas municipais e ofereceu um treinamento de uma semana na cidade de

Mendes/RJ; formação realizada pela ONG CEDAPS.

Do treinamento foram criadas 11 EPS da AP 3.III, os diretores e profissionais

formularam projetos individuais que deveriam se implementados no prazo de doze meses;

contudo nem todos conseguiram executar os projetos. A assistente social/assessora da CAP

3.III compôs o núcleo de saúde escolar, e tinha como projeto a expansão dos mesmos.

Diante do exposto observamos que na área em questão se conformavam sem articulação as

seguintes ações; Os profissionais das unidades de saúde desenvolvendo projetos nas escolas

com professores e alunos; a formação de 11 Escolas Promotoras da Saúde; a criação de um

núcleo de saúde escolar na coordenação de saúde, cujo projeto principal foi à realização de

exames oftalmológicos e entregas de óculos para os alunos do 1º Ciclo do ensino

fundamental.

Na tentativa de organizar melhor estas ações a equipe de profissionais do PAM Alberto

Borgerth. Com coordenação da assistente social, recebemos o convite para integrar as ações

do núcleo de saúde escolar.

30

No ano de 2004 agregaram-se sob uma coordenação para alcançar os objetivos da

Política Nacional de Promoção da Saúde ao desenvolver as estratégias de promoção de

ambientes seguros e saudáveis, com ênfase no trabalho com escolas e comunidades, através

da formulação e implementação de uma política intersetorial entre a CAP 3.III e 6ª

Coordenadoria de Educação – Assessoria de Ação Integradora elaboramos o Plano de

Promoção da Saúde nas Escolas que tem como escopo apresentar, articular e agrupar os

principais projetos a serem desenvolvidos na área de planejamento 3.III: Projeto de

Creches/educação infantil promotora da saúde e Projeto de implantação dos núcleos de

saúde escolar.

A proposta da gerência de Saúde Escolar era a implantação de um núcleo de saúde

escolar em cada área da Secretaria Municipal de Saúde, mas duas assistentes sociais e as

duas assessores da 6ª CRE formularam e implementaram sete núcleos de saúde escolar,

dado a extensão da área, com cerca de novecentos e cinqüenta e um mil cento e noventa e

oito habitantes justificam duas coordenadorias regionais de educação e a descentralização

das ações dos núcleos de saúde escolar.

A principal missão dos núcleos de saúde escolar é possibilitar a promoção da saúde

tendo por cenário a escola com atividades que discutam o cotidiano escolar e escolham

caminhos para a criação de um ambiente saudável criamos sete núcleos de saúde escolar,

inclusos PSF/PACS. Vale enfatizar que os núcleos visam articular e agrupar as ações do

Programa Vista esta Camisinha, Sinal Verde, Saúde Mental e Dentescola; os vários

programas que tem por foco as escolas, implantados pela Secretaria Municipal de Saúde do

Rio de Janeiro.

31

Os objetivos dos núcleos de saúde escolar são desenvolver atividades educativas

que discutam temáticas inerentes ao cotidiano escolar em relação à temática da promoção

da saúde em parceria e diálogo com a comunidade escolar (professores, pais e alunos) além

da participação do Conselho Distrital de Saúde da AP 3.III visando o fortalecimento o

Controle Social. Criar rede de referência entre as escolas promotoras de saúde com as

unidades de saúde a fim de garantir o acesso dos alunos da rede publica aos serviços de

saúde.

Cada núcleo tem uma equipe formada por profissionais de saúde (assistentes

sociais, pediatras, enfermeiros, odontólogo, nutricionistas, psicólogos e fonoaudiólogos) e

professores de cada escola.

As principais estratégias de ação são encontro mensal nos centros de estudos

parciais nas escolas entre os profissionais de saúde e os professores para esclarecimentos e

discussão de situações problemas tanto no plano individual como comunitário; estabelecer

um fluxo de acolhimento dos alunos encaminhados das escolas para as unidades básicas de

saúde; desenvolver atividades educativas que contarão com a participação com uma equipe

de profissionais das unidades de saúde e acompanhamento das ações por uma planilha e

relatórios de avaliações mensais enviados a CAP 3.III e discutidos em reuniões mensais.

Como principais resultados temos a elaboração de protocolo de encaminhamento e

estabelecimento de fluxo de atendimento aos alunos da rede municipal de educação da 6ª

CRE. A divisão dos núcleos a partir das reuniões com profissionais dos setores educação e

saúde e participação de representantes de conselheiros possibilitou a identificação das

principais demandas da comunidade escolar. Também a Organização e execução das

32

planilhas de atividades educativas executadas, mensalmente, nas escolas ao debater com a

comunidade escolar os temas de promoção da saúde.

Os núcleos de saúde escolar se reúnem mensalmente para estudos dos temas do

cotidiano escolar e para a avaliação dos trabalhos desenvolvidos no mês anterior. Nestas

reuniões mensais participam os conselheiros do Conselho Distrital de Saúde, Conselho

Tutelar e Conselho Escola Comunidade da região. Este espaço é monitoramento dos

núcleos de saúde e temos também os indicadores de avaliação de processos: Identificação

das as principais demandas da Escola; Acesso dos alunos e o fortalecimento da comunidade

escolar. Indicadores de impacto: diminuição da morbidade emergente, mobilização social,

fortalecimento e acompanhamento das crianças, adolescentes e suas famílias; proposta de

uma política municipal de promoção da saúde

Esta experiência aqui apresentada já ganhou reconhecimento em fóruns científicos e

de políticas públicas de saúde. Por ser inovadora e ter eficácia diante dos objetivos

propostos15 ampliaram-se os núcleos de saúde escolar para a 5ª coordenadoria de Educação,

e já temos novos desafios, nova dinâmica, a certeza que não podemos encaixar a

experiência de uma 6ª CRE na 5ª CRE, mas que temos que utilizar algumas ferramentas do

planejamento estratégico e aponta a competência e habilidades do assistente social na

gestão de políticas de saúde.

15 Sobre este tema ver o Trabalho de Conclusão de Curso da assistente social Jandira Sousa

antas.

33

Considerações finais

Para lidar com os desafios e demandas contemporâneas o gestor público

necessita de que as organizações públicas aperfeiçoem os mecanismos de interpretação da

realidade, a capacidade de formar redes de contato, a abertura de espaço de participação

social, o planejamento de estratégias e ações, tendo como objetivo central à promoção da

qualidade dos serviços prestados. Para tanto é prioritário que a descentralização das

políticas sociais venha acompanhada da participação dos usuários dos serviços prestados

por qualquer instituição pública.

Urge também que o gestor busque o diálogo, a indagação para construção de uma

agenda reativa, a formação de uma rede de contatos, a revalorização dos recursos humanos,

um perfil de bom negociador16, o trabalho na perspectiva da interdisciplinaridade, ter

formação e informação de boa qualidade.

Porém, o embate maior está ainda em fazer com que as instituições públicas alcancem

um padrão de excelência. Isto significa que será preciso não só promover modernizações

tecnológicas, mas, sobretudo resgatar a noção de serviço público, com suas implicações de

rigor, de heterogeneidade e de honestidade da função; já que toda a imagem negativa

acumulada pelos serviços públicos junto aos cidadãos é a face escancarada de um

complicado processo de desgaste da legitimidade do Estado cujos desdobramentos parecem

longe de se esgotar.

16 “Ser bom negociador, isto é, ter capacidade para atuar plenamente com os outros conforme um adágio milenar: O dirigente malvado é aquele a quem as pessoas desprezam;o bom dirigente é aqueles a quem as pessoas reverenciam;o grande dirigente é aquele que faz as pessoas dizerem: nós mesmos o fizemos”.(Kliskberg, 1997)

34

Por estas razões se torna necessário promover um aprimoramento radical na qualidade

dos serviços prestados aos cidadãos e a participação dos mesmos nos assuntos políticos e

institucionais visando o progresso da sociedade e o desenvolvimento humano.

As Escolas Promotoras da Saúde ainda é um programa espelho da OMS/OPAS com

iniciativas incipientes em diversos pontos do território nacional. O primeiro Seminário

sobre Efetividade da Promoção da Saúde, o Grupo de Trabalho sobre Escolas Promotoras

da Saúde (EPS) escreveu no relatório final os problemas que dificultam a avaliação e ações

das mesmas são: dificuldade na definição de objetivos e metas comuns alcançadas em todas

as iniciativas de projetos e ações integradas de acordo com a situação de cada escolar;

dificuldade de interlocução e de ações integradas entre o setor saúde e setor educação,

participação inexpressiva de alguns atores sociais na elaboração dos projetos e nos

processos de decisão, dificuldade na escolha da metodologia da avaliação dos projetos e

ações, dificuldades de financiamento.

A literatura indica que os efeitos de uma política de promoção da saúde só podem

ser observados em longo prazo, mas são poucos os estudos que se dedicam a estudar as

estratégias utilizadas, o caminho e os percalços seguidos pelos profissionais de saúde. O

estudo de práticas inovadores que fortaleçam os princípios de democracia e da emancipação

humana na execução de uma política pública local é uma temática importante e um campo

de trabalho para os assistentes sociais na política de saúde.

Nesse ínterim, consideramos que a estratégia dos Núcleos de Saúde Escolar da

CAP 3.III visa o fortalecimento das políticas locorregionais de promoção da saúde através

do monitoramento das práticas cotidianas de educação e saúde intersetoriais e diminuiu as

ações sobrepostas em relação comunidade escolar na área.

35

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