CENTRO DE ESTUDOS DE DIREITO E SOCIEDADE CEDES-IUPERJ

DEZESSETE ANOS DE JUDICIALIZAÇÃO DA POLÍTICA

Luiz Werneck Vianna Marcelo Baumann Burgos

Paula Martins Salles

Rio de Janeiro dezembro de 2006

Cadernos CEDES n.08

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DEZESSETE ANOS DE JUDICIALIZAÇÃO DA POLÍTICA

Luiz Werneck Vianna

Marcelo Baumann Burgos

Paula Martins Salles

I. INTRODUÇÃO

É da cena contemporânea de cultura democrática a projeção do papel do juiz em quase

todos os aspectos da vida social. Mas, essa projeção não tem derivado, como em certas

avaliações apressadas, de pretensões de ativismo Judiciário. O fato de que, especialmente a

partir dos anos 1970, os juízes – inclusive os do sistema da civil law, contrariando uma pesada

tradição –, crescentemente ocupem lugares tradicionalmente reservados às instituições

especializadas da política e às de auto-regulação societal, longe de significar ambições de

poder por parte do Judiciário, apontam para processos mais complexos e permanentes.

Esses processos procedem de múltiplas instâncias e resultam das profundas

transformações que, desde o segundo pós-guerra, afetaram as sociedades ocidentais. Em

primeiro lugar, a própria guerra, com o Tribunal de Nuremberg, convocado para o julgamento

de crimes contra a humanidade praticados pelos dirigentes nazistas, abrindo caminho para a

penalização de agentes estatais que violem os Direitos Humanos, como institucionalizado nas

últimas décadas do século, superpondo ao poder soberano nacional, um direito de foro

internacional. Da guerra igualmente veio a motivação, de importância crucial, para que as

constituições trouxessem em seu corpo um “núcleo dogmático”, na expressão de J. Habermas,

explicitando valores fundamentais a obrigar o poder soberano. O chamado constitucionalismo

democrático reclamava, portanto, um Judiciário dotado da capacidade de exercer jurisdição

sobre a legislação produzida pelo poder soberano.

E, na esteira da guerra, o Welfare State, com suas ambições de organizar o

capitalismo e introduzir relações de harmonia entre as classes sociais, com suas fortes

repercussões no sentido de trazer o Direito para o centro da vida social. A legislação do

“capitalismo organizado”, entre tantas outras características singulares, surge com a vocação,

por força das contingências específicas que lhe vinham da dimensão econômica, de regular o

futuro a partir do tempo presente, contrariamente ao cânon classicamente liberal, orientado,

em nome do princípio da certeza jurídica, pelo tempo passado. Com essa marca de origem, a

legislação do welfare assume umanatureza aberta, indeterminada e programática na medida

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em que se abre para a incorporação de aspectos materiais, em oposição à pureza formal do

direito na ortodoxia liberal. Tal caráter indeterminado, nas controvérsias sobre a sua

interpretação em casos concretos, põe o juiz na situação nova de um legislador implícito, com

as naturais repercussões desse seu inédito papel na vida republicana, e, particularmente, nas

relações entre os Três Poderes.

Nesse contexto, em que o direito e o Poder Judiciário já tinham ampliado sua

presença na sociedade e na política, é que vai se instalar, ao longo dos anos 1970, a crise do

Welfare State, cuja resposta radical se manifestou na emergência do neoliberalismo e suas

intervenções no sentido de desregulamentar o mercado e recriar a economia como dimensão

autônoma. As reformas neoliberais afrouxam, quando não retiram de cena, as escoras que

asseguravam direitos a amplos setores sociais, ao mesmo tempo em que provocam, inclusive

pela reestruturação do sistema produtivo, o retraimento da vida sindical e da vida associativa

em geral. Ao mundo da utopia do capitalismo organizado e do que deveria ser a da harmonia

entre as classes sociais, induzida pela política e pelo direito, sucede uma sociedade

fragmentada entregue às oscilações do mercado, onde o cimento das ideologias e da religião,

mesmo o dos laços da família tradicional, perde força coesiva. Sem Estado, sem fé, sem

partidos e sindicatos, suas expectativas de direitos deslizam para o interior do Poder

Judiciário, o muro das lamentações do mundo moderno na forte frase de A. Garapon.

O boom da litigação, desde então, é um fenômeno mundial, convertendo a agenda

do acesso à Justiça em política pública de primeira grandeza. Esse movimento, no seu

significado e envergadura, encontrará antenas sensíveis nas instituições da democracia

política, em particular no sistema da representação. Os políticos, diante da perda de eficácia e

de abrangência dos mecanismos próprios ao welfare, e igualmente conscientes da distância,

nas democracias contemporâneas, entre representantes e representados, passam a estimular,

pela via da legislação, os canais da representação funcional. Por meio de suas iniciativas, a

Justiça se torna capilar, avizinhando-se da população com a criação de juizados de pequenas

causas, mais ágeis e menos burocratizados. A institucionalização das class actions se

generaliza, instalando o juiz, por provocação de agências da sociedade civil, no lugar

estratégico das tomadas de decisão em matéria de políticas públicas, a malha protetora do

Judiciário ainda mais se ampliando com a legislação dos direitos do consumidor.

A invasão do Direito sobre o social avança na regulação dos setores mais

vulneráveis, em um claro processo de substituição do Estado e dos recursos institucionais

classicamente republicanos pelo Judiciário, visando dar cobertura à criança e ao adolescente,

ao idoso e portadores de deficiência física. O juiz se torna protagonista direto da questão

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social. Sem política, sem partidos e vida social organizada, o cidadão se volta para ele,

mobilizando o arsenal de recursos criado pelo legislador a fim de lhe proporcionar vias

alternativas para a defesa e eventuais conquista de direitos. A nova arquitetura institucional

adquire seu contorno mais forte com o exercício do controle da constitucionalidade das leis e

do processo eleitoral por parte do Judiciário, submetendo o poder soberano às leis que ele

mesmo outorgou.

Nesses termos, na precisa análise do constitucionalista Dieter Grimm, ex-membro

da Corte constitucional da Alemanha Federal, a importância inédita adquirida pelos juízes, na

política e na sociedade, não pode ser explicada por um suposto ativismo no desempenho dos

seus papéis institucionais. “Para que o Judiciário, observa esse importante e experimentado

autor, estenda seu poder a domínios antes reservados a outras forças, é preciso que ele tenha

sido instituído como tal e dotado de competências que lhe permitam solucionar conflitos

políticos e sociais. A decisão que emprestou autoridade ao Judiciário a fim de dirimir tais

conflitos, não foi, na origem, tomada pelo juiz, mas pelo político. Sem a vontade do político

de delegar ao juiz a sua resolução, o ativismo Judiciário se encontraria privado de fundamento

institucional. Com efeito – conclui seu argumento D. Grimm –, constata-se, ao longo do

século XX, como resultado de decisões políticas, uma regular expansão de poderes

concedidos aos juízes”1.

Em trabalhos anteriores2, tendo como base uma angulação desse tipo, foram

realizadas várias pesquisas empíricas sobre o papel do juiz e do Poder Judiciário brasileiros,

compreendendo desde estudos sobre a identidade do magistrado a trabalhos dedicados a

avaliar o impacto dos novos institutos, criados pela assim chamada revolução processual do

Direito, sobre a democracia brasileira surgida com a Carta de 1988. Em tais pesquisas,

procurou-se sublinhar a particular relevância do tema para uma sociedade com as

características históricas da nossa, que, a partir dos anos 1930, empreendeu a realização de um

ambicioso projeto de modernização, escorado, em boa medida, por meio de inovações

introduzidas no campo do Direito do Trabalho – não por acaso o Ministério do Trabalho era

referido, na ideologia dominante à época, como o Ministério da Revolução –, com o que se

1 Les Entretiens de Provence, Le juge dans la société contemporaine, Robert Badinter, Stephen Breyer (orgs), Paris, Fayard, 2003, pág. 24. 2 Corpo e Alma da Magistratura Brasileira, Luiz Werneck Vianna, Maria Alice Rezende Carvalho, Manuel Palacios Cunha Melo e Marcelo Burgos Rio de Janeiro, Revan, 1997, A Judicialização da Política e das Relações Sociais no Brasil, Luiz Werneck Vianna, Maria Alice Rezende de Carvalho, Manuel Palacios Cunha Melo e Marcelo Burgos, Rio de Janeiro, Revan, 1999, “Revolução Processual do Direito e Democracia”, Luiz Werneck Vianna e Marcelo Burgos, in A Democracia e os Três Poderes no Brasil, Luiz Werneck Vianna (org.), Belo Horizonte, UFMG, 2002, “Entre Princípios e Regras: cinco estudos de caso de ação civil pública”, Luiz Werneck Vianna e Marcelo Burgos, in Dados, 4, volume 48, IUPERJ, 2005

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criou um mercado de trabalho nacional, base indispensável para os fins da industrialização

que se pretendia implantar no país.

À forte presença do Direito e suas agências no mundo do trabalho seguiu-se a

institucionalização da Justiça Eleitoral, a quem competiria a jurisdição sobre as competições

eleitorais. A modernização brasileira, ao longo do seu processo, não só preservou essas

marcas institucionais, como também manteve a tradição ainda mais vetusta, que nos vinha dos

anos de formação do Estado nacional, de conceber a dimensão do público pelo Direito

Administrativo, fórmula, de resto, naturalmente associada à ordenação corporativa que

regulava o sindicalismo e as relações de trabalho. Quando o país se democratiza, após duas

décadas de regime militar, depois de percorrer um longo processo de transição, a obra dos

constituintes de 1986 será mais a de reformar a tradição republicana brasileira, sob o impulso

das pressões democráticas e da questão social que lhe vinham de uma sociedade civil

renovada pelos anos de intensa modernização econômica, do que fazer obra nova.

Nesse sentido, a Carta de 1988 expurgou os elementos autoritários presentes naquela

tradição, afirmou os princípios e as instituições do liberalismo político, fixando com força os

direitos civis da cidadania, concedeu configuração institucional à democracia política e

instituiu mecanismos necessários a uma gestão pública mais eficiente. De outro lado,

conservou, ampliando consideravelmente, a presença da representação funcional, recriando o

Ministério Público, a quem incumbiu a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos

interesses sociais e individuais indisponíveis, consagrou o instituto das Ações Civis Públicas e

o tema do acesso à Justiça, e sobretudo admitiu a sociedade civil organizada na comunidade

dos intérpretes da Constituição.

Essa importante inovação institucional na democracia brasileira foi estudada em

Judicialização da Política e das Relações Sociais, acima citada, compreendendo as Adins

ajuizadas entre 1988 e 1998, e vem sendo objeto de estudo de várias pesquisas acadêmicas.

Na presente pesquisa, retoma-se, sete anos depois, a investigação do mesmo objeto, agora no

propósito de verificar se o padrão de judicialização da política antes constatado ainda persiste,

especialmente depois da conquista do governo por uma coalizão política inscrita à esquerda

do espectro político, e de como variou, no curso de quase duas décadas, o perfil dos seus

autores e temas.

Como naquela oportunidade, a coleta dos dados aqui reunidos foi realizada através da

internet, no sítio do Supremo Tribunal Federal (www.stf.gov.br), onde se encontram

disponíveis informações sobre as Adins. No primeiro mês da pesquisa, foram coletadas as

1713 Adins propostas entre 1999 e 2005. A seguir, elas foram organizadas e classificadas

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segundo a origem de cada qual, o requerente e o requerido, o dispositivo legal questionado, a

classe temática, a sua fundamentação constitucional e o resultado da liminar. Por fim,

unificou-se o novo banco de dados com o banco de dados da pesquisa anterior, obtendo-se um

banco de dados com todas as Adins ajuizadas entre 1988 e 2005, perfazendo um total de 3648

Adins.

Com tal procedimento, as Adins puderam ser estudadas ao longo de 17 anos,

permitindo o seu agrupamento, para efeitos comparativos, em três momentos históricos bem

definidos: o da sua institucionalização até o final do governo Itamar Franco, os dois governos

de Fernando Henrique Cardoso e os três primeiros anos do governo Lula. Como se vai

verificar, no curso da exposição dos resultados da pesquisa, o instrumento Adin vai se mostrar

altamente sensível às mudanças nas políticas de governo, adiantando-se, desde logo, que a

esquerda, que recorria a ele com muita freqüência no período FHC, diminui

significativamente o seu uso, em especial o PT, um antigo campeão – como era de se esperar

–, que não é autor de nenhuma Adin contra norma federal no governo Lula.

A percepção mais geral que se impõe ao observador dos dados da presente pesquisa é

a de que as Adins já fazem parte do cenário natural da moderna democracia brasileira,

afirmando ano após ano, ao longo de quase duas décadas, em sucessivos e diferentes

governos, a sua presença institucional, e mais fortemente ainda no atual governo Lula.

Escoadouro de conflitos entre sociedade e Estado, dos que nascem no próprio interior da

Administração Pública e da Federação, instrumento de trabalhadores e empresários, o país,

sob a forma com que se apresenta hoje, não é mais governável sem elas. Aqui, além de ser

instrumento da defesa de minorias, sua origem constitucional clássica, a Adin também é

recurso institucional estratégico de governo, instituindo, na prática, o Supremo Tribunal

Federal como um Conselho de Estado do tipo prevalecente em países de configuração

unitária. A distribuição das Adins por classe temática – ver tabela 12 – atesta esse fato em

todas as suas cores: em 17 anos foram ajuizadas 2178 em matéria de administração pública,

60% do total, sintoma evidente dos efeitos de recepção por parte do nosso Direito

Constitucional do Direito Administrativo.

Por meio das Adins com essa destinação, intensificam-se padrões de racionalização na

administração pública, garante-se homogeneidade na produção legislativa, principalmente a

que tem origem nos estados da Federação – são 1429 Adins, que equivalem a cerca de 40%

do total de Adins, contra normas produzidas pelos legislativos estaduais na área de

administração pública. Tem-se, então, que se concede passagem, no terreno dos fatos, a

tendências centralizadoras, desde sempre presentes na política brasileira. O papel do

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Ministério Público, nesses casos, é, sem dúvida, o mais relevante, devendo-se registrar que é

devido à sua participação que se explica o crescimento do número das Adins no governo Lula.

As decisões do STF operam no sentido de garantir a homogeneidade na produção

normativa estadual, garantindo-se a prevalência dos princípios e regras contidos na ampla

recepção do Direito Administrativo operada pela nossa Constituição. Contudo, embora essa

intervenção judicial na legislação dos estados se revista, em geral, de um inequívoco caráter

racionalizador – já presente no governo FHC e notavelmente ampliada no governo Lula –, não

se pode deixar de notar, pela envergadura com que é praticada, que ela pode ser mais um sinal

da emergência de uma tendência, que toma fôlego em várias dimensões da vida social recente,

no sentido de “corrigir” as relações entre a Federação e a União em favor desta última.

Na experiência institucional brasileira, o primado da União sobre a Federação tem

resultado de motivações modernizantes associadas a momentos de autoritarismo político,

como nos anos de 1930 e, mais tarde, sob o regime militar no período 1964-85. Nessas

oportunidades, tanto a centralização política como a administrativa foram vistas como um

imperativo a fim de se realizarem reformas, removendo-se obstáculos à expansão da

economia e mesmo à democratização social. O diagnóstico, sempre reiterado nesses casos, era

o de que a fragmentação da vontade política resultante da própria arquitetura da Federação –

inclusive na medida em que favorecia, em cada estado, especialmente nos menos

desenvolvidos, a ação de oligarquias comprometidas com o atraso e o sistema de mando

tradicional – se constituiria em entraves à mudança.

A democratização do país em 1985 – em boa parte resultante das forças federativas

em oposição ao regime unitário e centralizador do regime militar – paradoxalmente tem

implicado tendências ao retorno de um estilo centralizador que não pode ser mais ignorado.

Decerto que esse movimento não deriva de um plano, bem mais fruto de processos

inintencionais que se têm verificado ao longo da afirmação da vida democrática no país e de

inovações institucionais de caráter pontual. Dessa vez, portanto, a tendência à centralização

tem encontrado a sua origem a partir de demandas dos movimentos sociais e da sociedade

civil em geral. Esses processos se manifestam quer na criação de agências públicas de âmbito

nacional, como o Sistema Unificado de Saúde (SUS), paradigma dominante em termos de

políticas sociais e que já exerce influência na montagem de outras redes de intervenção, como

a da educação – ver, no caso, as propostas em curso de unificação nacional da carreira do

magistério –, e inclusive na área de segurança. A criação do Conselho Nacional de Justiça

aponta para a mesma direção, superpondo-se à Justiça dos estados uma instância de jurisdição

nacional, dotada do poder de fiscalizar e punir magistrados. A formação de escolas nacionais

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de magistratura, ora em curso de criação, ainda mais robustece essa guinada em favor da

centralização, de resto, também presente no papel, hoje onipresente, da Polícia Federal.

A essa mudança silenciosa nas relações entre a União e a Federação se deve

acrescentar o impacto negativo da atual legislação tributária sobre as economias dos estados,

e, mais recentemente, a administração pelo governo federal das políticas sociais

compreendidas no programa Bolsa Família. Toda essa engenharia tem levado a uma crescente

expansão da burocracia, cuja ação pode vir a tolher, se não limitada por meios de controle

democráticos, a livre movimentação da sociedade civil, em uma estatolatria doce, quase

invisível, justificada por sua destinação social.

A apresentação da presente pesquisa, com a qual se revê e atualiza a anterior, mas da

qual é tributária, está estruturada em três partes: a primeira, contempla uma exposição geral

dos dados; a segunda, a análise do perfil de cada um dos principais autores das Adins; e a

terceira dedica-se ao estudo do julgamento dos pedidos de liminares e das Medidas

Provisórias.

II. APRESENTAÇÃO GERAL DAS ADINS

Com base na tabela e no gráfico 1, observa-se que depois do pico de 89/90, decorrente

do processo de revisão das constituições estaduais, o número anual de Adins volta a crescer

continuamente, indicando a consolidação desta via de judicialização.

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Tabela 1: Distribuição Anual das Adins

Ano Freqüência % Freqüência 1988 11 ,3 1989 159 4,4 1990 255 7,0 1991 233 6,4 1992 166 4,6 1993 162 4,4 1994 198 5,4 1995 210 5,8 1996 159 4,4 1997 205 5,6 1998 177 4,9 1999 188 5,2 2000 258 7,1 2001 208 5,7 2002 226 6,2 2003 288 7,9 2004 277 7,6 2005 265 7,3 Total 3645 100,0

Gráfico 1: EVOLUÇÃO ANUAL DAS ADINS

Ano de Distribuição

20052004

20032002

20012000

9998

9796

9594

9392

9190

8988

Frec

uenc

ia

400

300

200

100

0

10

Particularmente interessante, é o fato de que a média anual de Adins do período Lula é

bem mais alta que a dos períodos anteriores (ver tabela 2). Conforme se verá adiante, a

principal razão para explicar esse crescimento é a ampliação da presença do Ministério

Público no cenário das Adins.

Tabela 2: Média de Adins por Períodos de Governo (1988-2005) Período Pré-FHC FHC LULA No de Adins/ano 236,8 203,8 276,6

Com base na observação dos dados globais do período estudado, constata-se, na tabela

3 e no gráfico 2, uma consolidação da presença dos 4 principais postulantes de Adins, sendo

notável, entretanto, o fato de que os governadores se destaquem como o mais freqüente

usuário das Adins, respondendo por 26% do total no período.

Tabela 3: Distribuição dos autores das Adins (1988-2005)

Autor N % Governadores 949 26,0 Associações 907 24,9 Procuradores 810 22,2 Partidos 723 19,8 OAB 140 3,8 Outros 116 3,2 Total 3645 100,0

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Gráfico 2: DISTRIBUIÇÃO DOS AUTORES (1988-2005)

Distribuição dos autores

OutrosOAB

PartidosProcuradores

GovernadoresAssociações

Frec

uenc

ia

1000

800

600

400

200

0

A fim de comparar a importância relativa dos autores em diferentes conjunturas

políticas do período analisado, discriminou-se três períodos de governo: o período que vai da

promulgação da Constituição de 1988 até o início da “era FHC”; os dois mandatos do governo

FHC; e os três primeiros anos do governo Lula.

Assim, com base na tabela 4, observa-se uma ligeira queda tanto na presença das

associações quanto na dos governadores no período Lula. E uma queda significativa da

presença dos partidos. Portanto, somente os procuradores têm sua presença relativa ampliada

no período Lula. De fato, verifica-se uma troca de posições da importância relativa dos

partidos e dos procuradores. Enquanto a participação dos procuradores sobe de 11,2% para

35,9%, a dos partidos cai de 28% para menos de 15% no período Lula, o que se deve, em

grande medida, e que se verá melhor adiante, à queda da presença da esquerda no cenário das

Adins.

Assim é que o principal fator a explicar o crescimento médio das Adins no período

Lula é a ampliação em termos absolutos e relativos da presença do Ministério Público: do

total de Adins propostas pelos procuradores nos 17 anos estudados, quase 40% foram

apresentadas no período Lula. Desse modo, os porta-vozes da opinião (partidos) e dos

interesses (associações), que, no período FHC, chegam a responder por 54% do total das

Adins, têm sua participação reduzida a menos de 37% do total no governo Lula.

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Inversamente, governadores e procuradores, passam, juntos, a representar nesse governo

56,6% do total das Adins, confirmando a tendência observada na pesquisa anterior, de que a

arena das Adins não apenas se incorporara à prática política das esquerdas e das associações

de trabalhadores, como forma de representação funcional das minorias, mas também à prática

institucional de governadores e procuradores.

Tabela 4: Distribuição dos autores x Períodos de Governo Autor Períodos de Governo Total

Pré FHC (1988 - 1994)

FHC (1995 -2002)

Lula (2003-2005)

Associações 292 424 191 907 24,7% 26,0% 23,0% 24,9% Governadores 336 441 172 949 28,4% 27,0% 20,7% 26,0% Procuradores 330 182 298 810 27,9% 11,2% 35,9% 22,2% Partidos 153 456 114 723 12,9% 28,0% 13,7% 19,8% OAB 32 83 25 140 2,7% 5,1% 3,0% 3,8% Outros 41 45 30 116 3,5% 2,8% 3,6% 3,2% Total 1184 1631 830 3645 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

A tabela 5 deixa evidente que os partidos de esquerda e as associações de

trabalhadores têm uma participação muito residual no período Lula: juntas, respondiam por

20,5% no período FHC, passando para apenas 6,1% do total no período Lula. Em

contrapartida, os partidos do centro e os de direita apresentam uma variação ligeiramente

positiva.

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Tabela 5: Autores das Adins X Períodos de Governo Autor Períodos de Governo Total

Pré FHC

(1988 - 1994)

FHC (1995 - 2002)

Lula (2003-2005)

Governador 336 441 172 949 28,4% 27,0% 20,7% 26,0% MP 330 182 298 810 27,9% 11,2% 35,9% 22,2% Esquerda 107 271 31 409 9,0% 16,6% 3,7% 11,2% Centro 20 53 35 108 1,7% 3,2% 4,2% 3,0% Direita 3 16 35 54 ,3% 1,0% 4,2% 1,5% Nanicos 23 116 13 152 1,9% 7,1% 1,6% 4,2% F.Públicos 98 138 100 336 8,2% 8,5% 12,1% 9,2% empresarial 109 155 46 310 9,2% 9,5% 5,5% 8,5% de trabalhadores 46 67 20 133 3,9% 4,1% 2,4% 3,6% de Interesses 39 64 25 128 3,3% 3,9% 3,0% 3,5% OAB 32 83 25 140 2,7% 5,1% 3,0% 3,8% Outras 41 55 30 116 3,5% 2,7% 3,6% 3,1% Total 1184 1184 1631 830 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

A tabela 6 e o gráfico 4 abaixo indicam uma clara prevalência de Adins contra normas

dos Legislativos estaduais (55%). Em segundo lugar, vêm as Adins contra normas do

Legislativo federal (16,6%), seguida de perto pelas Adins contra normas do Executivo federal

(13,9%).

Tabela 6: Distribuição das Adins Segundo Origem do Diploma Contestado (1988-2005)

Origem do Diploma Legal Contestado N % Executivo Federal 506 13,9 Executivo Estadual 192 5,3 Legislativo Federal 605 16,6 Legislativo Estadual 2000 55,0 Judiciário Estadual 262 7,2 Judiciário Federal 74 2,0 Total 3639 100,0

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Gráfico 4: Distribuição das Adins Segundo Origem do Diploma Contestado (1988-2005)

Judiciário Federal

Judiciário Estadual

Legislativo Estadual

Legislativo Federal

Executivo Estadual

Executivo Federal

O gráfico 5 apresenta a curva crescente das Adins contra normas produzidas pelos

Legislativos estaduais.

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Gráfico 5: Distribuição das Adins Segundo Origem do Diploma Contestado (1988-2005)

Ano de Distribuição

20052004

20032002

20012000

999897969594939291908988

Frec

uenc

ia300

200

100

0

Origem da Norma

Executivo Federal

Executivo Estadual

Legislativo Federal

Legislativo Estadual

Judiciário Estadual

Judiciário Federal

A tabela 7 indica que a presença de Adins contra normas dos Legislativos estaduais se

torna ainda mais importante no período Lula, alcançando 62% do total, contra 49,7% no

período FHC.

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Tabela 7: Origem do Diploma Legal Contestado X Períodos de Governo Períodos de Governo Total

Pré FHC

(1988 - 1994) FHC

(1995 - 2002) Lula

(2003-2005) Executivo

Federal 165 266 75 506

14,0% 16,3% 9,0% 13,9% Executivo

Estadual 38 125 29 192

3,2% 7,7% 3,5% 5,3% Legislativo

Federal 220 265 120 605

18,6% 16,3% 14,5% 16,6% Legislativo

Estadual 676 809 515 2000

57,3% 49,7% 62,0% 55,0% Judiciário

Estadual 63 139 60 262

5,3% 8,5% 7,2% 7,2% Judiciário

Federal 18 25 31 74

1,5% 1,5% 3,7% 2,0% Total 1180 1629 830 3639 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

De modo a tornar ainda mais evidente a tendência de estadualização das Adins,

agregamo-las segundo os níveis da origem da norma: a tabela 8 indica que as normas federais

são objeto de apenas 27,2% das Adins no período Lula, contra 34,1% do período anterior. Em

contrapartida, as normas estaduais são objeto de 72,8% no período Lula contra 65,9% no

período anterior.

Tabela 8: Poder de Origem X Períodos de Governo Períodos de Governo Total

Pré FHC

(1988 - 1994) FHC

(1995 - 2002) Lula

(2003-2005) Normas Federais 403 556 226 1185 34,2% 34,1% 27,2% 32,6% Normas Estaduais 777 1073 604 2454 65,8% 65,9% 72,8% 67,4%Total 1180 1629 830 3639 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

O alto índice de litigação contra normas dos Legislativos estaduais aponta para a

existência de problemas na formação da vontade política local, quer porque o Executivo não

detém maioria nas assembléias estaduais, quer porque essas instâncias de poder, expostas a

pressões de grupos de interesses particularistas, eventualmente produzem uma legislação

casuística e sem escopo universalista. Esse tipo de litigação está orientado, em geral, para a

defesa da ordem racional-legal disciplinada pela Constituição, e, como tal, deságua no STF,

17

emprestando, na prática, a essa Corte o papel de um Conselho de Estado (Werneck Vianna et

alli, op.cit. p. 78).

Através do cruzamento de autores com a origem do diploma contestado, realizado na

tabela 9, obtém-se um mapa dos tipos de conflitos travados no cenário das Adins:

1 – As associações e os partidos respondem, juntos, por 68,6% das Adins contra o Legislativo

federal, e por 82,8% das Adins contra o Executivo federal; além disso, esses dois autores

também são os mais freqüentes autores de Adins contra os Executivos estaduais, respondendo

por nada menos que 64,5% do total;

2 – por outro lado, governadores e procuradores são os campeões de Adins contra os

Legislativos estaduais, respondendo, juntos, por 67,9% do total.

3 – não deve passar desapercebido que, em contrapartida, os procuradores têm questionado

muito pouco os Executivos estaduais, não reproduzindo a atuação contundente que vêm

desempenhando contra os Executivos municipais, tanto através das Adins estaduais, quanto

das ações civis públicas3. Apenas 26 Adins foram propostas pelos procuradores contra os

Executivos estaduais, o que, ao longo de 17 anos, corresponde à irrisória média de 1,5 Adin

por ano.

4 – quanto ao questionamento de normas oriundas dos Judiciário estaduais, há uma clara

prevalência dos procuradores, que respondem por 42,7% dessas Adins; no caso das Adins

contra normas dos Judiciário federais, verifica-se uma participação mais ou menos

equivalente dos partidos e dos procuradores, além de uma presença de um amplo leque de

autores, classificado em “outros” que inclui a mesa de assembléias legislativas, prefeituras e

câmaras de vereadores, etc.

Para analisar o universo temático das Adins, foi utilizada a mesma tipologia adotada

em pesquisa anterior, construída a partir do exame dos objetos das normas contestadas, que

foram classificadas em 7 temas4. O exame dos temas Adins, com base na tabela 9, não deixa

3 - Sobre isso, ver Luiz Werneck Vianna e Marcelo Burgos – “Revolução Processual do Direito e Democracia Progressiva”, In: L.Werneck Vianna (org) A Democracia e os Três Poderes no Brasil, Editora da UFMG, Belo Horizonte, 2002; Luiz Werneck Vianna et alli, op.cit., pp.80-82. 4- “(a) administração pública – reuniu a legislação que versa sobre carreiras, remuneração e organização do serviço público, no âmbito dos três Poderes; também foram nessa categoria os casos relativos à divisão de unidades político-administrativas, como a criação de municípios e regiões administrativas, e conflitos de atribuições entre os Poderes quando referentes a procedimentos de administração pública;

18

dúvida que seu grande tema é o das matérias de administração pública, que respondem por

60% do total. Bem abaixo, vêm as Adins sobre política tributária (12,6%) e as Adins que

tratam da regulação da sociedade civil (11,6%)

Tabela 9: Distribuição das Adins Segundo a Classe Temática (1988-2005)

Classe Temática N % Administração Pública 2178 60,0 Política Social 138 3,8 Regulação Econômica 221 6,1 Política Tributária 457 12,6 Regulação da Sociedade Civil 422 11,6

Competição Política 136 3,7 Relações de Trabalho 76 2,1 Total 3628 100,0

O tema da administração pública, conforme se verifica na tabela 10, vem se mantendo

como o principal objeto das Adins, sofrendo apenas uma pequena variação entre os períodos

de governo. Isto confirma observação apresentada em pesquisa anterior, de que a ampla

constitucionalização do direito administrativo, ocorrida em 1988, e articulada ao controle

constitucional através das Adins, deu lugar a uma dinâmica que trouxe o STF para o centro

dos conflitos em torno da vida administrativa nacional. Por outro lado, as Adins que tratam de

matéria econômica e de matéria tributária, caem no período Lula em relação ao período FHC

de, respectivamente, 7,5% para 3,8%, e de 14,1% para 11%, enquanto que as Adins que

confrontam normas que regulam aspectos da sociedade civil, apresentam ligeiro crescimento,

de 11,5% para 17,3%.

(b) política social – incluiu as normas que tratam dos sistemas de seguridade social não afetos ao funcionalismo público, bem como a legislação reguladora do acesso a diferentes benefícios sociais; (c) regulação econômica – reuniu as normas de regulamentação da economia afetas à política cambial, monetária, salarial e de preços, com exceção das medidas de natureza tributária, tendo sido incluídas nesta categoria as normas concernentes aos programas de privatização, reforma agrária e direito de greve; (d) política tributária – reuniu as normas que tratam da definição da base de arrecadação e da alíquota dos impostos, também tendo sido classificadas nessa categoria aquelas referentes à concessão de incentivos fiscais e à regulação das zonas de tributação especial; (e) regulação da sociedade civil – incluiu as normas que ordenam as relações entre particulares, a exemplo da regulamentação da cobrança de mensalidades escolares, as relativas às corporações profissionais, tendo sido também classificada nessa categoria a produção legislativa referente ao meio ambiente e às populações indígenas; (f) competição política – reuniu as normas relativas às eleições e aos partidos políticos; (g) relações de trabalho – incluiu as normas que regulam o mundo do trabalho, tais como direitos do trabalhador e organização sindical, com exceção das relativas às políticas salariais e das afetas ao exercício do direito de greve.” (Werneck Vianna et alli, p.63 e 64)

19

Tabela 10: Classe Temática X Períodos de Governo Classe Temática Períodos de Governo Total

Pré FHC

(1988 - 1994) FHC

(1995 - 2002) Lula

(2003-2005) Administração

Pública 791 903 484 2178

66,9% 55,8% 58,6% 60,0% Política Social 27 82 29 138 2,3% 5,1% 3,5% 3,8% Regulação

Econômica 69 121 31 221

5,8% 7,5% 3,8% 6,1% Política

Tributária 137 229 91 457

11,6% 14,1% 11,0% 12,6% Regulação da

Soc. Civil 93 186 143 422

7,9% 11,5% 17,3% 11,6% Competição

Política 47 59 30 136

4,0% 3,6% 3,6% 3,7% Relações de

Trabalho 19 39 18 76

1,6% 2,4% 2,2% 2,1% Total 1183 1619 826 3628 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Ao cruzar a classe temática da Adin e a origem da norma, a tabela 11 indica que as

Adins contra normas federais não estão tão concentradas na área da administração pública;

entre as Adins contra o Legislativo federal, 39,3% tratam de matéria administrativa, seguidas

de política tributária (17%), regulação da sociedade civil (14,2%), e regulação econômica

(10,5%); já entre as Adins contra normas do Executivo federal, apenas 31% trata de matéria

administrativa, seguida de Adins que tratam de regulação econômica (19,8%), regulação da

sociedade civil (17,9%) e política tributária (15,5%).

Por outro lado, as Adins contra os legislativos e judiciários estaduais concentram-se

fortemente no tema da administração pública que, no primeiro caso, responde por 71,7% e, no

segundo, por 80,8% do total de Adins postuladas contra esses poderes. De fato, tem-se, aqui,

um dos núcleos centrais dos conflitos levados ao STF através das Adins: 1429 Adins, ou

39,2% do total de Adins, questionam normas produzidas pelo legislativos estaduais em

matéria administrativa. Esse dado corrobora a observação feita anteriormente, de que as Adins

têm se constituído em importante instrumento de racionalização, centralização e

homogeneização da produção normativa dos estados, incorporando-se, portanto, como peça

fundamental na arquitetura do federalismo brasileiro.

20

Tabela 11: Classe Temática X Origem do Diploma Legal Contestado (1988-2005) Classe Temática Origem do Diploma Legal Contestado Total

Executivo Federal

Executivo Estadual

Legislativo Federal

Legislativo Estadual

Judiciário Estadual

Judiciário Federal

Administração Pública 156 111 236 1429 211 33 2176

31,0% 57,8% 39,3% 71,7% 80,8% 45,2% 60,1% Política Social 39 2 32 59 5 1 138 7,7% 1,0% 5,3% 3,0% 1,9% 1,4% 3,8% Regulação

Econômica 100 4 63 53 0 1 221

19,8% 2,1% 10,5% 2,7% ,0% 1,4% 6,1% Política

Tributária 78 61 102 210 5 0 456

15,5% 31,8% 17,0% 10,5% 1,9% ,0% 12,6% Regulação da

Sociedade Civil 90 12 85 215 15 2 419

17,9% 6,3% 14,2% 10,8% 5,7% 2,7% 11,6% Competição

Política 2 1 57 15 25 36 136

,4% ,5% 9,5% ,8% 9,6% 49,3% 3,8% Relações de

Trabalho 39 1 25 11 0 0 76

7,7% ,5% 4,2% ,6% ,0% ,0% 2,1%Total 504 192 600 1992 261 73 3622 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Os gráficos 6 e7 facilitam a visualização da natureza dos conflitos no nível federal e

estadual, evidenciando a proposição anterior acerca do perfil mais heterogêneo das Adins que

questionam normas federais, e do perfil mais homogêneo das Adins contra normas estaduais.

21

Gráfico 6: Adins de Âmbito Federal Segundo o Tema da Norma Contestada (1988-2005)

Regulação Econômica

Relações de Trabalho

Política Social

Administração Públic

Política Tributária

Regulação da Socieda

Competição Política

Gráfico 7: Adins de Âmbito Estadual Segundo a Classe Temática da Norma Contestada (1988-2005)

Relações de Trabalho

Competição Política

Regulação da Socieda

Política Tributária

Regulação Econômica

Política Social

Administração Públic

Na seção seguinte será estudado o perfil de cada autor na postulação de Adins, o que

deixará claro que os autores que atuam mais contra normas federais – partidos e associações –

têm abordado um leque temático mais diverso. Ao passo que os autores que atuam mais na

esfera estadual – governadores e procuradores – têm se concentrado fortemente no

questionamento de matéria administrativa mobilizada pelos legislativos.

22

II. ADINS DOS GOVERNADORES

Diversamente da constatação apresentada em pesquisa anterior, baseada na

observação da distribuição anual das Adins entre 1988 e 1998, e que indicava um declínio do

número de ações propostas pelos governadores, o gráfico 1 e a tabela 1 indicam ter havido um

significativo crescimento da presença dos governadores a partir de 1999. Particularmente

interessante é o fato de que, em 2002, o número de Adins dos governadores quase atinge a

marca alcançada em 1990, quando estava em jogo a revisão das constituições estaduais recém

aprovadas pelas assembléias legislativas. A pergunta que se impõe, portanto, é o que

explicaria o crescimento das Adins dos governadores nos últimos 6 anos. Conforme se verá ao

longo dessa seção, esse crescimento se distribui de forma bastante desigual entre os estados,

refletindo, sob esse aspecto, uma interessante diversidade do federalismo brasileiro.

Gráfico 1: Distribuição Anual das Adins dos Governadores (1988-2005)

Ano de Distribuição

20052004

20032002

20012000

9998

9796

9594

9392

9190

8988

Frec

uenc

ia

120

100

80

60

40

20

0

23

Tabela 1: Distribuição Anual das Adins dos Governadores Ano N % 1988 2 ,2 1989 58 6,1 1990 100 10,5 1991 57 6,0 1992 47 5,0 1993 40 4,2 1994 32 3,4 1995 61 6,4 1996 26 2,7 1997 59 6,2 1998 25 2,6 1999 49 5,2 2000 71 7,5 2001 56 5,9 2002 94 9,9 2003 66 7,0 2004 53 5,6 2005 53 5,6 Total 949 100,0

II.1 – A Origem e o tema das Normas Contestadas pelos Governadores

Na tabela 2, nota-se que nada menos que 87,1% das Adins dos governadores se

voltam contra normas aprovadas pelas assembléias legislativas (tabela 2). Tabela 2: Adins de Governadores Segundo a Origem do Diploma Legal Contestado (1988-2005)

N % Legislativo Estadual 827 87,1 Legislativo Federal 47 5,0 Executivo Estadual 32 3,4 Judiciário Estadual 23 2,4 Executivo Federal 18 1,9 Judiciário Federal 2 ,2 Total 949 100,0

Entre as Adins dos governadores, 68,7% questionam normas que cuidam de

administração pública (ver tabela 3). No caso específico das Adins contra legislativos

estaduais, nada menos que 72,5% questionam normas nesta área, representando 63,1% do

total de Adins dos governadores. Em bem menor proporção, aparecem as Adins que

questionam normas aprovadas pelos legislativos estaduais em matéria tributária e de

regulação da sociedade civil. É importante salientar que 42 Adins dos governadores têm como

24

alvo a produção normativa de outros estados, em geral em matéria tributária. Trata-se,

portanto, da chamada guerra fiscal, cuja irrelevância estatística não retira sua importância

qualitativa na dinâmica federativa nacional.

Tabela 3: Adins de Governadores segundo a classe temática e a origem do diploma legal contestado (1988-2005)

Classe Temática Origem do Diploma Legal Contestado Total

Executivo Federal

Executivo Estadual

Legislativo Federal

Legislativo Estadual

Judiciário Estadual

Judiciário Federal

Administração Pública 7 6 17 597 22 1 650 38,9% 18,8% 36,2% 72,5% 95,7% 50,0% 68,7% Política Social 0 0 1 33 0 0 34 ,0% ,0% 2,1% 4,0% ,0% ,0% 3,6% Regulação Econômica 2 0 16 21 0 0 39 11,1% ,0% 34,0% 2,5% ,0% ,0% 4,1% Política Tributária 6 24 8 86 1 0 125 33,3% 75,0% 17,0% 10,4% 4,3% ,0% 13,2% Regulação da Sociedade

Civil 3 1 0 81 0 0 85 16,7% 3,1% ,0% 9,8% ,0% ,0% 9,0% Competição Política 0 1 5 1 0 1 8 ,0% 3,1% 10,6% ,1% ,0% 50,0% ,8% Relações de Trabalho 0 0 0 5 0 0 5 ,0% ,0% ,0% ,6% ,0% ,0% ,5% Total 18 32 47 824 23 2 946 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

A tabela 4 apresenta os principais assuntos das Adins dos governadores em matéria

administrativa, deixando evidente que 60,2% dessas Adins cuidam de assuntos afetos à

carreira, gratificação, vencimentos e aposentadoria dos servidores públicos. São 381 Adins

sobre esse assunto, ou 40,1% do total das Adins dos governadores, demonstrando que, em

grande medida, os governadores estão recorrendo ao STF para se defender de iniciativas do

Legislativo que atendem a interesses presumidamente particularistas de corporações do

serviço público. Essa tendência será maior quanto maior for o conflito entre Executivo e

Legislativo, e menor onde o Executivo tem amplo controle sobre o Legislativo.

25

Tabela 4: Assuntos das Adins dos Governadores na área da Administração Pública5 (1988-2005)

N % Servidores 228 36,0 Corporações 153 24,2 Estrutura administrativa 150 23,7 Precatórios e questões processuais 21 3,3 Municípios 18 2,8 Concurso 11 1,7 Outras de administração 52 8,6 Total 633 100,0

II.2 – A Atuação dos Governadores segundo a Federação

A tabela 5 apresenta a lista completa das Adins dos governadores segundo unidades

da federação. Com base nela, fica evidente uma grande disparidade entre os estados, o que

somente pode ser compreendido quando se leva em consideração a estrutura política de cada

estado. Assim é que estados como a Bahia e o Maranhão, historicamente dominados por

oligarquias estáveis, apresentam um baixíssimo número de Adins. Inversamente, nos estados

que experimentam crises institucionais e grandes clivagens políticas, como o Espírito Santo e

o Rio Grande do Sul, o número de Adins se mostra bem acima da média.

Para um melhor entendimento dos assuntos, segue a sua discriminação: 1 - Concurso Público (critérios de contratação) 2 - Servidores (carreira, cargos, gratificação, previdência, promoção, remuneração e vencimento) 3 - Estrutura Administrativa (criação de agências e de conselhos, definição de circunscrições, criação de loterias, organização dos poderes, gestão de serviços públicos) 4 - Municípios (criação de municípios, divisas e fronteiras, e tudo que se refere a prefeitos e vereadores) 5 - Corporações (interesses de categorias de servidores em geral) 6 - Precatório e questões processuais 7 - Outras da administração Pública

26

Tabela 5: Adins dos Governadores Segundo as Unidades da Federação (1988-2005)

UF Freqüência % Freqüência

RS 116 12,2 SC 92 9,7 ES 89 9,4 RO 75 7,9 SP 74 7,8 RJ 68 7,2 DF 67 7,1 PR 59 6,2 AP 41 4,3 AL 32 3,4 MG 31 3,3 MT 27 2,8 RN 26 2,7 AM 24 2,5 MS 22 2,3 PB 21 2,2 GO 17 1,8 PE 13 1,4 PI 13 1,4 CE 12 1,3 BA 7 ,7 MA 6 ,6 AC 5 ,5 PA 5 ,5 SE 3 ,3 RR 2 ,2 TO 2 ,2 Total 949 100,0

É através da análise da evolução anual das Adins dos governadores segundo as

unidades da federação que se pode obter alguma pista sobre o novo crescimento de suas

Adins. Para tanto, o banco de dados foi subdividido em quatro períodos, a fim de identificar,

em cada estado, a variação segundo os mandatos dos governadores. Para facilitar a

organização dos dados, agregou-se, no primeiro período, a parte final do mandato dos

governos eleitos em 1986 ao mandato dos eleitos em 1990. Vale lembrar que este período se

caracterizará por um grande número de Adins dos governadores, que tinham por objetivo

rever normas das constituições estaduais aprovadas pelos legislativos estaduais. Notar que

estados como Acre, Bahia, Ceará, Paraíba, Rio de Janeiro e Tocantins têm entre 60 e 100% de

suas Adins postuladas neste primeiro período.

Considerando que 87,1% das Adins dos governadores são contra os legislativos

estaduais, a tabela 6 não deixa de ser uma indicação do grau de conflituosidade entre

27

Executivo e Legislativo em cada estado, em cada mandato. E mais, com base nela, é possível

encontrar uma explicação para o novo crescimento das Adins dos governadores que,

conforme se vê, não ocorre de modo uniforme em todos estados. Ao contrário, é o

crescimento exponencial em alguns deles, nos dois últimos períodos, que explica a maior

presença agregada dos governadores na distribuição dos autores das Adins. Considerando os

dois últimos mandatos, observa-se que apenas 5 unidades da federação (Distrito Federal,

Espírito Santo, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e São Paulo) respondem por 59,1% do total

de Adins postuladas pelos governadores nos dois últimos mandatos.

28

Tabela 6: Adins dos Governadores Segundo as Unidades da Federação por Mandatos de Governo

UF Mandatos dos Governadores Total 1988 a 1994* 1995 a 1998 1999 a 2002 2003 a 2005 AC 5 0 0 0 5 100,0% ,0% ,0% ,0% 100,0% AL 8 7 14 3 32 25,0% 21,9% 43,8% 9,4% 100,0% AM 12 7 2 3 24 50,0% 29,2% 8,3% 12,5% 100,0% AP 12 9 8 12 41 29,3% 22,0% 19,5% 29,3% 100,0% BA 7 0 0 0 7 100,0% ,0% ,0% ,0% 100,0% CE 8 1 2 1 12 66,7% 8,3% 16,7% 8,3% 100,0% DF 11 21 10 25 67 16,4% 31,3% 14,9% 37,3% 100,0% ES 12 13 36 28 89 13,5% 14,6% 40,4% 31,5% 100,0% GO 10 5 2 0 17 58,8% 29,4% 11,8% ,0% 100,0% MA 1 1 3 1 6 16,7% 16,7% 50,0% 16,7% 100,0% MG 15 3 10 3 31 48,4% 9,7% 32,3% 9,7% 100,0% MS 8 6 6 2 22 36,4% 27,3% 27,3% 9,1% 100,0% MT 14 6 2 5 27 51,9% 22,2% 7,4% 18,5% 100,0% PA 2 2 0 1 5 40,0% 40,0% ,0% 20,0% 100,0% PB 15 1 3 2 21 71,4% 4,8% 14,3% 9,5% 100,0% PE 1 9 2 1 13 7,7% 69,2% 15,4% 7,7% 100,0% PI 3 3 2 5 13 23,1% 23,1% 15,4% 38,5% 100,0% PR 25 4 16 14 59 42,4% 6,8% 27,1% 23,7% 100,0% RJ 44 9 11 4 68 64,7% 13,2% 16,2% 5,9% 100,0% RN 3 7 7 9 26 11,5% 26,9% 26,9% 34,6% 100,0% RO 39 12 8 16 75 52,0% 16,0% 10,7% 21,3% 100,0% RR 0 0 2 0 2 ,0% ,0% 100,0% ,0% 100,0% RS 48 5 57 6 116 41,4% 4,3% 49,1% 5,2% 100,0% SC 18 25 41 8 92 19,6% 27,2% 44,6% 8,7% 100,0% SE 1 1 0 1 3 33,3% 33,3% ,0% 33,3% 100,0% SP 12 14 26 22 74 16,2% 18,9% 35,1% 29,7% 100,0% TO 2 0 0 0 2 100,0% ,0% ,0% ,0% 100,0% Total 336 171 270 172 949 35,4% 18,0% 28,5% 18,1% 100,0%

* - Inclui as 60 Adins propostas entre final de 1988 e 1989, que corresponde à parte final do mandato dos governadores eleitos em 1986.

29

De modo a permitir uma visão mais aprofundada da dinâmica institucional das Adins

dos estados, foram selecionados três entre os estados com maior número de Adins de

governadores nos dois últimos períodos da tabela acima: Espírito Santo, Rio Grande do Sul e

São Paulo.

O Espírito Santo experimentou, entre 1999 e 2002, uma profunda crise institucional,

que levou inclusive à intervenção federal no estado. Entre outros fatores, essa crise colocou

frente a frente Executivo e Legislativo. Não por acaso, das 36 Adins propostas pelo

governador do Espírito Santo no terceiro período, 29 foram contra o Legislativo de seu

governo6. Além disso, no período seguinte, o do governo atual, das 28 Adins propostas, 17

foram contra decisões tomadas pelo Legislativo do governo anterior7. Assim, das 64 Adins

propostas pelo Executivo estadual capixaba entre 1999 e 2005, 46 (ou 72%) têm como alvo

decisões da assembléia da legislatura de 1999 a 2002.

O principal objeto dessas 46 Adins do Executivo capixaba contra a legislatura de 1999

a 2002, são matérias que cuidam de assuntos afetos à corporações de servidores, como as de

professores, policiais, militares e fiscais, entre outros. Nada menos que 28 das 46 Adins acima

mencionadas tratam dessa matéria. O segundo objeto mais presente nessa coleção de Adins,

perfazendo 9 ações, são as decisões legislativas que tratam da organização da estrutura

administrativa do estado. E o terceiro objeto, com um total de 8 Adins, são as ações que

questionam a concessão de isenções fiscais ou de redução de multas, taxas e pedágios para

segmentos econômicos, motoristas, estudantes, entre outros. Há, ainda, uma Adin que trata da

questão dos presídios.

No caso do Rio Grande do Sul, o alto número de Adins no terceiro período parece

associado ao fato do governo não deter maioria na assembléia legislativa, o que explicaria ter

apresentado nada menos que 57 Adins, sendo 47 delas contra o Legislativo vigente no seu

governo8.

Dessas 47 Adins, 20 cuidam de assuntos relacionados à estrutura administrativa do

estado, 12 dizem respeito a assuntos afetos às corporações de servidores públicos e 7 estão

relacionadas à questões de isenção fiscal. As 8 Adins restantes tratam de assuntos variados

como meio ambiente e trânsito.

6 - Adins Nos 2123, 2126 2253, 2305, 2372, 2374, 2392, 2402, 2420, 2671, 2672, 2710, 2711 2715, 2719, 2720, 2721, 2731, 2733, 2734, 2741, 2742, 2743, 2744, 2748, 2749, 2750, 2754, 2755. 7 - Adins Nos 2820, 2821 2834, 2839, 2840, 2856, 2857, 2867, 2892, 2940, 2979, 3012, 3118, 3228, 3499, 3581, 3598. 8 - Adins Nos 2072, 2100, 2115, 2216, 2217, 2294, 2295, 2296, 2297, 2298, 2299, 2300, 2301, 2302, 2303, 2304, 2405, 2442, 2443, 2444, 2528,

30

No caso de São Paulo, 11 entre as 48 Adins dos governadores são contra governos de

outros estados, todas sobre matéria tributária, como concessão de incentivo fiscal, créditos e

isenção de ICMS9. Mas, das 37 restantes, nada menos que 29 se voltam contra a produção

legislativa de 1999 a 2002, sugerindo que, apesar da continuidade do controle do Executivo

pelo PSDB, este não detinha maioria no Legislativo10. Das 29 Adins acima mencionadas, 16

tratam de matérias relacionadas à estrutura administrativa do estado e a assuntos relacionados

às corporações de funcionários públicos. As 13 restantes cuidam de matérias diversas,

relacionadas ao trânsito, tributo, consumidor e à regulação da sociedade civil em geral.

O que a análise desses estados sugere é que as Adins têm funcionado como um

instrumento importante da dinâmica de conflito político entre o Executivo e o Legislativo

estadual, permitindo uma recorrente revisão judicial de decisões legislativas, sobretudo acerca

da estrutura administrativa estadual e, em menor escala, em matéria tributária. Além disso, o

estudo também indica que a utilização das Adins pelos governadores ocorre com maior

freqüência naqueles estados que atravessam conjunturas caracterizadas por coalizões políticas

instáveis.

III. AS ADINS DOS PROCURADORES

Em grande parte, o perfil das Adins dos procuradores encontrado na presente pesquisa

já fora identificado e analisado em pesquisa anterior, na qual ficava evidente a preponderância

do caráter racionalizador de sua atuação, e que tinha por principal alvo a produção normativa

dos Legislativos estaduais (Werneck Vianna et alli, op.cit., p.92). Todavia, naquela pesquisa,

baseada, como se viu, em um banco de dados contendo Adins de 1988 a 1998, constatava-se

uma acentuada queda, a partir de 1994, na presença das Adins dos procuradores. Os dados da

presente pesquisa refletem um cenário diferente, indicando uma ampliação da presença das

Adins dos procuradores no período Lula, com a afirmação do seu papel clássico de fiscal da

administração pública.

Conforme se verifica no gráfico 1 e tabela 1, há um crescimento exponencial de suas

Adins nos últimos anos, bastando notar que a média de Adins dos procuradores no primeiro

9 - Adins Nos 2156, 2157, 2166, 2439, 2440, 2441, 2466, 2544, 2548, 2549, 2550, 2561, 2582, 2619, 2662, 2663, 2676, 2680, 2717, 2718, 2798, 2799, 2800, 2801, 2802, 2803, 2804, 2805, 2806, 2807, 2808, 2809, 2810, 2811, 2812, 2813. 10 - Adins Nos 2170, 2185, 2186, 2239, 2327, 2328, 2344, 2367, 2417, 2421, 2646, 2887, 3046, 3092, 3098, 3121, 3155, 3156, 3157, 3163, 3165, 3166, 3169, 3402, 3403.

31

governo FHC era de 30,75 por ano, caindo para 14,75 no segundo governo, e subindo para

99,3 por ano no período Lula. GRÁFICO 1: A Evolução das Adins de Procuradores (1988-2005)

Ano de Distribuição

20052004

20032002

20012000

9998

9796

9594

9392

9190

89

Frec

uenc

ia

140

120

100

80

60

40

20

0

TABELA 1: Distribuição Anual das Adins de Procuradores

Ano N % 1989 22 2,7 1990 63 7,8 1991 66 8,1 1992 62 7,7 1993 49 6,0 1994 68 8,4 1995 47 5,8 1996 12 1,5 1997 38 4,7 1998 26 3,2 1999 19 2,3 2000 21 2,6 2001 11 1,4 2002 8 1,0 2003 117 14,4 2004 92 11,4 2005 89 11,0 Total 810 100,0

32

III.1. A Origem e os Temas das Normas Controladas pelo MP

A tabela 2 indica que 82,7% das Adins dos procuradores cuidam de normas estaduais,

sendo que 65,6% se voltam contra o legislativo estadual, reiterando o perfil das Adins dos

governadores, que também têm na produção normativa dos Legislativos estaduais seu

principal alvo. Mas, é significativo o fato de que 13,9% das suas Adins se voltem contra as

normas dos judiciários estaduais, dado que reforça o papel do Ministério Público como um

dos principais agentes do controle externo do Judiciário. Vale frisar que, entre todos os

autores, os procuradores são responsáveis por 42,7% do total de Adins propostas contra

normas produzidas pelos judiciários estaduais.

Por outro lado, chama atenção a baixíssima produção de Adins contra os executivos

estaduais: apenas 26 Adins foram propostas ao longo de 17 anos. Ou seja, pelo menos no que

se refere à via de controle através das Adins, os executivos estaduais não sofrem senão

residualmente o controle constitucional exercido pelos procuradores sobre a sua produção

normativa.

Quanto à atuação dos procuradores em âmbito federal, 11,8% das Adins desse autor

ao longo dos 17 anos analisados se voltam contra normas do Legislativo federal, e apenas

3,2% e 2,4% contra normas do Executivo federal e do Judiciário federal, respectivamente.

TABELA 2: As Adins de Procuradores segundo a Origem do Diploma Legal Questionado (1988-2005)

N % Executivo Federal 26 3,2 Executivo Estadual 26 3,2 Legislativo Federal 95 11,8 Legislativo Estadual 530 65,6 Judiciário Estadual 112 13,9 Judiciário Federal 19 2,4 Total 808 100,0

No que se refere à classe temática, a tabela 3 indica que, quase 80% das Adins dos

procuradores cuidam de matéria administrativa. Esse dado deixa muito evidente que, no

âmbito das Adins, a atuação do Ministério Público está, prioritariamente, focada no tema da

racionalidade administrativa, e apenas secundariamente nos temas que envolvem interesses

sociais e das minorias. Uma vez que a maioria das Adins dos procuradores tem como alvo os

33

legislativos estaduais, e que nada menos que 80,7% dessas Adins questionam normas que

tratam de matérias de administração pública (o que equivale a 427 casos, ou seja, 53% do

total geral de suas Adins), pode-se sugerir que o Ministério Público se aproxime de um papel

afim ao de uma intelligentzia estatal ao atuar em favor da homogeneização da ordem jurídica.

Em contrapartida, no âmbito federal, observa-se uma concentração relativamente

menor de Adins que tratam da administração pública, e temas como a política tributária e a

regulação da sociedade civil ganham maior representatividade.

TABELA 3: As Adins de Procuradores segundo a Origem do Diploma Legal Questionado e a Classe Temática (1988-2005) Classe Temática Origem do Diploma Legal Contestado Total

Executivo Federal

Executivo Estadual

Legislativo Federal

Legislativo Estadual

Judiciário Estadual

Judiciário Federal

Administração Pública 10 18 57 427 110 19 641

40,0% 69,2% 60,6% 80,7% 98,2% 100,0% 79,6% Política Social 0 1 8 6 0 0 15 ,0% 3,8% 8,5% 1,1% ,0% ,0% 1,9% Regulação

Econômica 2 0 4 8 0 0 14

8,0% ,0% 4,3% 1,5% ,0% ,0% 1,7% Política

Tributária 6 4 7 29 1 0 47

24,0% 15,4% 7,4% 5,5% ,9% ,0% 5,8% Regulação da

Sociedade Civil 6 2 15 51 1 0 75

24,0% 7,7% 16,0% 9,6% ,9% ,0% 9,3% Competição

Política 0 0 2 6 0 0 8

,0% ,0% 2,1% 1,1% ,0% ,0% 1,0% Relações de

Trabalho 1 1 1 2 0 0 5

4,0% 3,8% 1,1% ,4% ,0% ,0% ,6%Total 25 26 94 529 112 19 805 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Ao examinar, na tabela 4, as Adins dos procuradores contra os legislativos estaduais

na área de administração pública constata-se que, a exemplo do que se verificou nas Adins

dos governadores, os procuradores também têm concentrado sua atuação no controle da

produção normativa que cuida da carreira e interesses dos funcionários públicos e de

diferentes aspectos da estrutura administrativa, reiterando, assim, em boa medida, o perfil das

Adins dos governadores. A presença de um universo de 12,3% de Adins que tratam da criação

dos municípios e de outros assuntos relacionados à vida municipal é o único fator a

diferenciar o perfil da atuação dos procuradores da dos governadores.

34

TABELA 4: Adins de Procuradores contra os Legislativos Estaduais no Tema da Administração Pública11 (1988-2005)

N % Servidor 171 41,2 Estrutura

Administrativa 151 36,4

Municípios 51 12,3 Direito Administrativo 12 2,9 Concurso 8 1,9 Outras de administração 22 5,2 Total 415 100,0

III.2. A Presença Heterogênea do MP na Federação

A tabela 5 indica que o papel da procuradoria não é o mesmo em toda a federação: 7

entre os 10 estados com maior número de Adins dos procuradores estão nas regiões Sudeste e

Sul do país, sendo que o Rio de Janeiro é um caso particular, que está bem acima dessa média.

Em contrapartida, em 8 estados, a média de Adins propostas pelos procuradores é de apenas

duas a três Adins ao ano, e em outros 18 estados de menos de duas Adins ao ano.

11 A discriminação desses temas encontra-se na nota 1, da seção II, que trata das Adins dos governadores.

35

TABELA 5: Adins dos Procuradores contra Normas Estaduais por Estados de Origem (1988-2005)

UF N % RJ 68 10,2 SP 46 6,9 DF 45 6,7 MG 41 6,1 SC 37 5,5 PE 36 5,4 PR 36 5,4 ES 34 5,1 RS 34 5,1 GO 33 4,9 CE 27 4,0 MA 27 4,0 MT 27 4,0 AM 25 3,7 RN 22 3,3 PA 18 2,7 MS 16 2,4 RO 14 2,1 TO 13 1,9 BA 11 1,6 PB 11 1,6 SE 10 1,5 AP 9 1,3 PI 9 1,3 RR 7 1,0 AC 6 ,9 AL 6 ,9 Total 668 100,0

A afinidade temática existente entre as Adins dos procuradores e dos governadores,

sugere uma superposição de agendas entre esses autores, que só pode ser confirmada

mediante a análise da incidência de sua atuação pelos estados. Com base na tabela 6, que

recupera a distribuição das Adins dos governadores pelos estados, verifica-se que existe uma

surpreendente coincidência entre as Adins dos governadores e dos procuradores: dos 10

estados com maior participação na lista das Adins dos procuradores, 8 estão entre os mais

freqüentes na lista dos governadores, a saber: RJ, SP, DF, SC, ES, RS, PR, PE.

O quadro que se extrai dessa análise, portanto, é o de que em pelo menos 8 estados da

federação, a produção normativa das assembléias legislativas vem sendo submetida a um

duplo controle, o exercido pelos governadores, e o exercido pelos procuradores. Embora se

possa aventar que as motivações dos governadores tenham a ver com o contencioso político

local, e que as dos procuradores derivam, sobretudo, do exercício de um de seus papéis

36

constitucionais que é o de defensor da moralidade administrativa, somente estudos

monográficos sobre a dinâmica política dos estados poderão aprofundar o conhecimento do

assunto. De todo modo, esse duplo controle evidencia a força do judicial review em alguns

dos principais estados da federação brasileira. Registre-se, incidentalmente, que em estados

importantes como a Bahia, praticamente não se utiliza essa forma de controle. Quando se

soma as Adins dos dois autores na Bahia, procuradores e governadores, chega-se a apenas

uma Adin por ano contra normas produzidas pelos poderes daquele estado.

TABELA 6: Adins dos Governadores contra Normas Estaduais por Estados de Origem (1988-2005)

UF N % RS 116 12,2 SC 92 9,7 ES 89 9,4 RO 75 7,9 SP 74 7,8 RJ 68 7,2 DF 67 7,1 PR 59 6,2

III.3. A Atuação da Procuradoria nos Diferentes Períodos de Governo

A análise da atuação dos procuradores ao longo dos 17 anos indica a existência de três

momentos, que estão bem caracterizados no gráfico 1: o primeiro momento, no período de

1989 à 1994, se caracterizou por um certo ativismo dos procuradores, decorrente, em grande

medida, do controle das constituições estaduais promulgadas nesse período; um segundo

momento, que abrange os dois governos FHC, caracteriza-se por uma baixa presença do

Ministério Público; o terceiro momento, no Governo Lula, quando se observa uma forte

elevação na presença dos procuradores, sugerindo uma mudança de postura do Ministério

Público, em especial na litigação contra normas produzidas pelos Legislativos estaduais

(77,7%). Nos 8 anos correspondentes ao período FHC, os procuradores ajuizaram 93 Adins

contra os Legislativos estaduais, ao passo que em apenas 3 anos do Período Lula ajuízam 231

Adins (ver tabela 7).

Por outro lado, as Adins propostas pela Procuradoria contra o governo federal também

tiveram um significativo crescimento, bastando notar que, enquanto no período FHC, os

procuradores propuseram uma média de 2.25 Adins por ano contra o Legislativo federal, e

menos de uma por ano contra o Executivo federal, no período Lula tem-se uma média de dez

37

por ano contra o Legislativo federal e 1.6 contra o Executivo federal. Ou seja, os números

revelados pela pesquisa evidenciam que, no período Lula, o Ministério Público, além de estar

muito mais ativo no controle das normas produzidas pelos Legislativos estaduais, também tem

sido mais ativo no controle da produção normativa federal.

TABELA 7: Adins de Procuradores segundo a Origem do Diploma Legal Questionado por Período de Governo

Períodos de Governo Total

Pré FHC

(1988 - 1994) FHC (1995 -

2002) Lula (2003-

2005) Executivo Federal 15 5 5 25

4,6% 2,7% 1,7% 3,1%

Executivo Estadual 13 4 9 26

4,0% 2,2% 3,0% 3,2%

Legislativo Federal 46 18 30 94

14,0% 9,9% 10,1% 11,8%

Legislativo Estadual 207 93 231 531

63,1% 51,1% 77,7% 65,6%

Judiciário Estadual 42 51 19 112

12,8% 28,0% 6,4% 13,9%

Judiciário Federal 5 11 3 19

1,5% 6,0% 1,0% 2,4%

Total 328 182 297 807

100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

A fim de melhor compreender a natureza das Adins da procuradoria contra o governo

federal no período Lula, e de verificar sua importância qualitativa, foram abertas as 38 Adins

propostas contra normas federais.

Entre as cinco Adins contra o Executivo federal, duas cuidam da defesa do meio

ambiente, e uma de interesses de grupos indígenas (respectivamente, Adins no3017, 3540 e

3335); outras duas questionam decretos sobre o regulamento disciplinar dos militares e da

concessão de serviço público de transporte interestadual (Adins no3340 e 3383).

Das 30 Adins contra o Legislativo federal, 28 questionam leis que também foram

sancionadas pelo Presidente da República12, entre essas, a maioria (16) cuida de assuntos

12 - Adins no 2913, 2934, 2946, 2968, 2970, 2975, 2980, 2990, 3002, 3005, 3020, 3026, 3096, 3109, 3130, 3150, 3159, 3237, 3324, 3386, 3428, 3439, 3450, 3464, 3497, 3510, 3526, 3566.

38

relacionados à administração pública, sobressaindo-se aquelas que tratam dos interesses de

servidores da família jurídica, e de aspectos da estrutura administrativa do Estado. O segundo

tipo de Adin mais recorrente são aquelas (7) que tratam de matéria, por nós classificadas,

como regulação da sociedade civil, incluindo meio ambiente, pesquisa de célula-tronco,

regulação profissional e estatuto de defesa do torcedor; entre as 5 restantes, duas cuidam de

política social, e tratam do estatuto do idoso e do seguro desemprego, duas de matéria

econômica, envolvendo reforma agrária e crédito rural, e uma última de legislação tributária.

Falta comentar duas Adins que questionam normas exclusivas do Congresso Nacional.

Uma (no 3369), contra as Mesas do Senado e da Câmara, questionando ato conjunto das duas

casas aumentando remuneração dos servidores do Congresso; e outra (no 3573), contra

Decreto Legislativo, que autoriza o Executivo a implantar a criação de uma hidrelétrica no

Pará. Finalmente, das três Adins contra normas do Judiciário Federal, duas questionam

instruções normativas do TST, e a outra artigos do Regimento Interno do TST (Adins no 2974,

3082 e 3435).

A fim de aprofundar a análise das Adins dos procuradores contra normas federais,

submeteu-se essas 38 Adins à seguinte tipologia, desenvolvida na pesquisa anterior: Adins

racionalizadoras, entendidas como aquelas que contestam “benefícios concedidos pelos

poderes Executivos e Legislativos federais a seus próprios integrantes”; Adins da ´família

judiciária’, que cuidam das ações afetas à organização e à carreira dos servidores das

instituições judiciais; Adins de direitos da cidadania, que dizem respeito às Adins voltadas

para a defesa de minorias, grupos étnicos, meio ambiente e demais direitos difusos (Werneck

Vianna et alli, op.cit., p.88). Com isso, chegou-se ao seguinte quadro: das 38 Adins em

questão, 20 cuidam de assuntos da dimensão racionalizadora e 14 de direitos da cidadania,

incluindo 10 relativos a temas de interesse da família judiciária. As quatro restantes não se

encaixam em nenhuma das categorias.

A análise da atuação da procuradoria no plano federal no período Lula leva a crer,

portanto, que o Ministério Público se encontra mais ativo e com uma agenda mais

diversificada, incluindo temas até então monopolizados pelos partidos de esquerda.

IV.ADINS DOS PARTIDOS

A tabela e o gráfico 1 trazem a série de 17 anos das Adins ajuizadas pelos partidos

políticos. Uma primeira observação que os dados suscitam é a de que a presença deste autor é

39

consistente ao longo de toda a série. Por outro lado, também chama a atenção o pico de Adins

de partidos entre 1999 e 2002, que correspondem ao segundo mandato do período FHC. A

melhor compreensão dessa evolução, no entanto, depende da discriminação dos dados por

tipo de partido e origem da norma questionada.

TABELA 1: Evolução Anual das Adins dos Partidos

Ano N % 1988 2 ,3 1989 14 1,9 1990 31 4,3 1991 38 5,3 1992 25 3,5 1993 14 1,9 1994 29 4,0 1995 47 6,5 1996 48 6,6 1997 45 6,2 1998 42 5,8 1999 59 8,2 2000 76 10,5 2001 79 10,9 2002 60 8,3 2003 45 6,2 2004 41 5,7 2005 28 3,9 Total 723 100,0

40

GRÁFICO 1: Evolução Anual das Adins dos Partidos (1988-2005)

Ano de Distribuição

20052004

20032002

20012000

9998

9796

9594

9392

9190

8988

Frec

uenc

ia100

80

60

40

20

0

Quanto aos tipos de partido, a tabela 2 indica que a esquerda é a mais atuante no

ajuizamento de Adins, o que levou, em pesquisa anterior, à afirmação de que sua presença

consagrava o uso das Adins como instrumento de afirmação de opiniões e interesses

minoritários no Executivo e no Legislativo federais (Werneck Vianna et alli, p.95). Por isso

mesmo, torna-se particularmente interessante observar o comportamento das Adins dos

partidos quando a esquerda chega ao poder, com o governo Lula.

41

TABELA 2: Adins por Corrente Partidária13 (1988-2005)

N % Esquerda 409 56,6 Centro 108 14,9 Direita 54 7,5 Nanico 152 21,0 Total 723 100,0

O gráfico 2 apresenta a evolução das Adins de cada corrente partidária ao longo de

todo o período estudado, deixando evidente que, a partir de 2003, como era de se esperar, as

Adins dos partidos de esquerda caem significativamente. Outro aspecto que chama a atenção

no gráfico abaixo é a bolha de crescimento dos partidos considerados nanicos, que assumem

um momentâneo protagonismo no cenário das Adins, especialmente entre 2000 e 2001.

Conforme se verá adiante, as Adins dos nanicos giram basicamente em torno da

administração pública estadual.

13 As legendas partidárias foram classificadas da seguinte maneira: Esquerda: PT, PDT, PSB, PPS, PC do B, PCB, PSOL, PV e PSTU Centro: PSDB, PMDB, PTB e PL Direita: PFL, PPB, PP e PRONA. Nanico: PHS, PDC, PLP, PNA, PSC, PSD, PST, PTR, PMN, PPR, PSDC, PSL e PTN.

42

GRÁFICO 2 – Evolução Anual das Adins por Tipos de Partido

Ano de Distribuição

20052004

20032002

20012000

999897969594939291908988

Frec

uenc

ia50

40

30

20

10

0

Tipo de Partidos

esquerda

centro

direita

nanico

Em contraste com os procuradores e governadores, que contestam majoritariamente

normas estaduais, e diferentemente das associações, que repartem igualmente suas Adins nos

dois âmbitos de governo, os partidos têm como alvo principal as normas federais. Há, no

entanto, variações importantes entre os tipos de partido: as Adins dos partidos de esquerda e

de direita têm como alvo privilegiado normas produzidas pelos poderes federais. Já os

partidos de centro têm pouco mais da metade das suas Adins voltadas contra normas

estaduais, e entre os partidos nanicos predominam as Adins contra normas estaduais. É

importante salientar, ainda, que, examinando os valores absolutos das duas primeiras linhas da

tabela 3, constata-se que entre as 393 Adins contra o Executivo e o Legislativo federais, nada

menos que 274 (69,7%) foram propostas pela esquerda (ver tabela 3), em forte evidência da

adoção da via das Adins como mecanismo de defesa das minorias políticas em face da

maioria esmagadora do presidencialismo de coalizão, que caracterizou sobretudo os dois

períodos FHC.

43

TABELA 3: ADINS DE PARTIDOS SEGUNDO A ORIGEM DO DIPLOMA LEGAL QUESTIONADO (1988-2005)

Tipo de Partidos Total Esquerda Centro Direita Nanico Executivo Federal 175 23 18 9 225 42,8% 21,3% 33,3% 5,9% 31,1% Legislativo Federal 99 23 15 31 168 24,2% 21,3% 27,8% 20,4% 23,2% Judiciário Federal 7 6 4 3 20 1,7% 5,6% 7,4% 2,0% 2,8% Executivo Estadual 37 7 0 35 79 9,0% 6,5% ,0% 23,0% 10,9% Legislativo Estadual 90 43 17 46 196 22,0% 39,8% 31,5% 30,3% 27,1% Judiciário Estadual 1 6 0 28 35 ,2% 5,6% ,0% 18,4% 4,8%Total 409 108 54 152 723 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

IV.1 - As Adins dos Partidos contra Normas Federais

Examina-se, agora, especificamente as Adins dos partidos contra normais federais, e

uma primeira constatação a ser feita a partir da análise da sua distribuição segundo o tipo de

partido e o período de governo, apresentada na tabela 4, é a queda da média anual de Adins de

partidos, de 29 no período FHC para 23 no período Lula. A queda relativa de Adins nesse

último período se deve principalmente à ausência de Adins do PT, até então o principal

proponente de Adins de partido, e só não foi maior porque os demais partidos de esquerda,

ainda que com menos intensidade do que antes, seguem presentes e, sobretudo, porque os

partidos de centro e de direita, especialmente esses últimos, ampliaram muito sua

participação. Basta notar que, enquanto no período FHC, os partidos de direita propuseram

menos de uma Adin ao ano, no período Lula propõem 9 Adins. Assim é que de uma

perspectiva mais geral, a análise dessas Adins aponta para o fato de que elas se afirmaram

como uma via complementar de disputa política e de exercício da oposição, mais utilizada

pela esquerda, mas igualmente mobilizada pelo centro e pela direita.

44

TABELA 4: Tipo de Partidos contra normas federais por períodos de governo (1988-

2005)

Períodos de Governo Total

Pré FHC

(1988 - 1994) FHC

(1995 - 2002) Lula

(2003-2005) Esquerda 86 178 17 281 30,6% 63,3% 6,0% 100,0% Centro 9 22 21 52 17,3% 42,3% 40,4% 100,0% Direita 3 7 27 37 8,1% 18,9% 73,0% 100,0% Nanico 12 27 4 43 27,9% 62,8% 9,3% 100,0%Total 110 234 69 413 26,6% 56,7% 16,7% 100,0%

As tabelas 5 e 6 permitem comparar o perfil das Adins dos partidos contra normas

federais no período FHC e no período Lula. E a análise desses dados revela uma discreta

continuidade entre os dois períodos, apesar da mudança anteriormente identificada no perfil

dos partidos. De fato, com a queda da esquerda e o crescimento da direita e do centro, era de

se esperar que houvesse uma mudança no perfil temático da Adins. As tabelas 5 e 6 indicam,

no entanto, que a mudança foi muito discreta, o que não deixa de refletir a continuidade

existente entre pontos fundamentais dos governos FHC e Lula. As Adins que tratavam de

administração pública caem apenas 10%, de um período para o outro, enquanto que as Adins

que tratam de matérias de regulação da sociedade civil, sobem cerca de 8%. Outros temas que

apresentam crescimento relativo são os da política tributária e o da competição política.

Quanto à regulação da economia e política social, apresentam queda, mas discreta.

45

TABELA 5: Tipos de Partidos por classe das Adins contra normas federais no Período FHC (1995-2002) Classe Temática Tipo de Partidos Total Esquerda Centro Direita Nanico Administração Pública 70 5 2 14 91 40,0% 22,7% 28,6% 51,9% 39,4% Política Social 24 2 1 0 27 13,7% 9,1% 14,3% ,0% 11,7% Regulação Econômica 36 3 0 0 39 20,6% 13,6% ,0% ,0% 16,9% Política Tributária 9 1 0 8 18 5,1% 4,5% ,0% 29,6% 7,8% Regulação da Sociedade

Civil 20 6 0 3 29

11,4% 27,3% ,0% 11,1% 12,6% Competição Política 8 5 4 2 19 4,6% 22,7% 57,1% 7,4% 8,2% Relações de Trabalho 8 0 0 0 8 4,6% ,0% ,0% ,0% 3,5% Total 175 22 7 27 231 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

TABELA 6: Tipos de Partidos por classe das Adins contra Normas Federais no Período Lula (2003-2005) Classe Temática Tipo de Partidos Total Esquerda Centro Direita Nanico Administração Pública 3 8 7 2 20 17,6% 38,1% 25,9% 50,0% 29,0% Política Social 1 1 3 0 5 5,9% 4,8% 11,1% ,0% 7,2% Regulação Econômica 3 3 4 0 10 17,6% 14,3% 14,8% ,0% 14,5% Política Tributária 2 2 6 0 10 11,8% 9,5% 22,2% ,0% 14,5% Regulação da Sociedade Civil 4 3 5 2 14 23,5% 14,3% 18,5% 50,0% 20,3% Competição Política 4 4 2 0 10 23,5% 19,0% 7,4% ,0% 14,5%Total 17 21 27 4 69 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Quando se considera que, ao longo dos 17 anos estudados, a esquerda é responsável

por quase 70% das Adins dos partidos contra normas federais, interessa discriminar a atuação

específica de suas diferentes legendas. A tabela 7 evidencia que, durante o período FHC, o PT

era o grande responsável pelas Adins da esquerda, respondendo por quase 60% delas. Como

era de se esperar, no período Lula, como já se observou, o PT deserta do campo das Adins

contra normas federais, não tendo proposto nenhuma nesse período. Os demais partidos de

46

esquerda, no entanto, não deixam de apresentar Adins contra o governo federal neste período,

em especial o PDT, autor de 10 das 17 Adins de esquerda. Vale notar que, apesar de recém-

criado, o PSOL já aparece entre os partidos de esquerda que propõem Adins contra normas

federais, e sua presença indica que o caminho das Adins é legitimado mesmo pelos segmentos

mais radicais da esquerda.

TABELA 7: Adins de Partidos de Esquerda Contra Normas Federais Por Períodos de Governo

Períodos de Governo Total

Pré FHC

(1988 - 1994) FHC

(1995 - 2002) Lula

(2003-2005) PT 34 102 0 136

39,6% 57,3% ,0% 48,4%

PDT 30 35 10 75

34,9% 19,7% 58,8% 26,9%

PC do B 3 27 1 31

3,5% 15,2% 5,9% 11,0%

PSB 17 6 1 24

19,8% 3,4% 5,9% 8,6%

PPS 0 2 1 3

,0% 1,1% 5,9% 1,1%

PV 0 0 3 3

,0% ,0% 17,6% 1,1%

PSOL 0 0 1 1

,0% ,0% 5,9% ,4%

Outros 2 6 0 8

2,4% 3,6% ,0% 2,4%

Total 86 178 17 281

100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Ao abrir as Adins do PDT contra normas do governo federal, observa-se que das 10

propostas no período Lula, 7 se voltam contra o Legislativo e o Executivo federais. Entre

essas, duas cuidam de matéria administrativa, duas de matéria tributária, e as demais cuidam

da política energética, da lei do desarmamento e da autonomia de entidades desportivas14. As

14 - Adins No 3045, 3073, 3099, 3137, 3256, 3365, 3366, 3385, 3414 e 3545.

47

outras 3 Adins do PDT no período Lula são contra normas produzidas pelo Tribunal Superior

Eleitoral.

As demais Adins da esquerda propostas no período Lula distribuem-se da seguinte

maneira:

- das três Adins do PV, duas são contra medidas provisórias que tratam da soja transgênica, e

a outra, contra Emenda Constitucional que trata da aposentadoria dos ministros do Tribunal

de Contas da União15.

- Adin do PSB contra Lei Federal, que trata de matéria eleitoral16;

- Adin do PC do B, questionando uma medida provisória e uma lei que cuidam de processo de

privatização de instituições financeiras17;

- Adin do PPS, questionando Medida Provisória que dispõe sobre previdência social18;

- Adin do PSOL, atacando a mesma lei também questionada pelo PDT, que trata da política

energética19.

IV.2 - As Adins dos Partidos contra Normas Estaduais

Em âmbito estadual, os partidos apresentam, como se verifica na tabela 8, um perfil

análogo ao dos procuradores e governadores, tendo, de um modo geral, como material

principal normas relacionadas à administração pública. Nesse sentido, estariam reforçando a

lógica de controle racional-legal pela União, que tem sido intensivamente acionada pelo

Ministério Público e por governadores em alguns estados da federação. Considerando os dois

tipos de partidos mais atuantes no âmbito estadual, isto é, os partidos de esquerda e os

nanicos, constata-se uma nítida preferência pelo tema da administração pública. No caso da

esquerda, também ganham alguma relevância as normas de política tributária, e no caso dos

nanicos, as Adins que tratam da regulação da competição política.

15 - Adins No 2883, 3011 e ,3328 16 Adin No 3592 17 Adin No 3578 18 Adin No 3505 19 Adin No 3596

48

TABELA 8: Tipos de Partidos por Classe das Adins contra Normas Estaduais (1988-2005)

Classe Temática Tipo de Partidos Total Esquerda Centro Direita Nanico Administração Pública 83 43 9 80 215 65,4% 76,8% 52,9% 73,4% 69,6% Política Social 3 2 1 0 6 2,4% 3,6% 5,9% ,0% 1,9% Regulação Econômica 11 1 2 0 14 8,7% 1,8% 11,8% ,0% 4,5% Política Tributária 21 4 1 3 29 16,5% 7,1% 5,9% 2,8% 9,4% Regulação da Sociedade Civil 7 3 3 2 15 5,5% 5,4% 17,6% 1,8% 4,9% Competição Política 1 3 1 24 29 ,8% 5,4% 5,9% 22,0% 9,4% Relações de Trabalho 1 0 0 0 1 ,8% ,0% ,0% ,0% ,3%Total 127 56 17 109 309 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

A análise da tabela 9 traz um quadro bastante interessante das Adins dos partidos contra

normas estaduais. Quando se considera que o período analisado inclui 17 anos, tomou-se

como parâmetro de ativismo dos partidos no âmbito estadual uma média mínima de uma Adin

por ano, e apenas em seis estados atingiu-se esse patamar:

- em primeiro lugar, o Rio de Janeiro, onde os partidos propuseram 50 Adins ao longo desse

período, sendo que pouco mais da metade por partidos nanicos, e outras 16 pelos partidos de

esquerda;

- em segundo lugar, vem o Estado de Goiás, com 28 Adins, sendo que 23 foram propostas

pela esquerda;

- em terceiro lugar, o Estado de Tocantins, com 22 Adins, das quais 10 foram propostas pelos

nanicos, e 9 pelos partidos de centro;

- em quarto lugar, o Estado da Bahia, com 20 Adins, sendo 15 da esquerda;

- em quinto, o Distrito Federal, com 19 Adins, das quais 14 foram propostas pela esquerda;

- e, finalmente, o Rio Grande do Sul, com 17 Adins, sendo 9 da esquerda e 5 dos nanicos.

49

TABELA 9: Adins de Partidos contra Normas Estaduais por Unidade da Federação (1988-2005)

Tipo de Partidos Total Esquerda Centro Direita Nanico RJ 16 5 3 26 50 12,5% 8,9% 17,6% 23,9% 16,1% GO 23 2 0 3 28 18,0% 3,6% ,0% 2,8% 9,0% TO 3 9 0 10 22 2,3% 16,1% ,0% 9,2% 7,1% BA 15 3 1 1 20 11,7% 5,4% 5,9% ,9% 6,5% DF 14 4 0 1 19 10,9% 7,1% ,0% ,9% 6,1% RS 9 1 2 5 17 7,0% 1,8% 11,8% 4,6% 5,5% PR 1 5 3 6 15 ,8% 8,9% 17,6% 5,5% 4,8% SP 2 4 1 7 14 1,6% 7,1% 5,9% 6,4% 4,5% ES 10 1 0 2 13 7,8% 1,8% ,0% 1,8% 4,2% SC 8 0 3 2 13 6,3% ,0% 17,6% 1,8% 4,2% MA 5 4 0 3 12 3,9% 7,1% ,0% 2,8% 3,9% MG 0 5 0 5 10 ,0% 8,9% ,0% 4,6% 3,2% MT 2 2 0 4 8 1,6% 3,6% ,0% 3,7% 2,6% CE 4 2 0 1 7 3,1% 3,6% ,0% ,9% 2,3% PB 2 2 1 2 7 1,6% 3,6% 5,9% 1,8% 2,3% PE 1 2 0 4 7 ,8% 3,6% ,0% 3,7% 2,3% AL 1 1 0 4 6 ,8% 1,8% ,0% 3,7% 1,9% PI 2 1 0 3 6 1,6% 1,8% ,0% 2,8% 1,9% RO 3 1 0 2 6 2,3% 1,8% ,0% 1,8% 1,9% SE 2 0 0 4 6 1,6% ,0% ,0% 3,7% 1,9% AM 2 0 0 2 4 1,6% ,0% ,0% 1,8% 1,3% AP 1 0 2 1 4 ,8% ,0% 11,8% ,9% 1,3% PA 1 1 0 2 4 ,8% 1,8% ,0% 1,8% 1,3% AC 0 0 0 3 3 ,0% ,0% ,0% 2,8% 1,0% MS 0 1 0 2 3 ,0% 1,8% ,0% 1,8% 1,0% RN 1 0 0 2 3 ,8% ,0% ,0% 1,8% 1,0% RR 0 0 1 2 3 ,0% ,0% 5,9% 1,8% 1,0%Total 128 56 17 109 310 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Uma análise mais profunda da atuação dos partidos na vida estadual reclamaria a

realização de estudos de caso. De todo modo, não deixa de ser interessante que, ao lado dos

50

governadores e procuradores, os partidos também têm mobilizado as Adins para controlar a

produção normativa, sobretudo a dos próprios Legislativos. Essa observação ganha especial

relevo quando se observa o caso do Estado da Bahia, que se notabiliza por uma baixa

freqüência de Adins propostas pelo governador e pelo procurador, mas que aparece entre os

estados com maior presença de Adins de partidos, em especial dos partidos de esquerda,

sugerindo que o recurso a esse instrumento tem servido para mitigar eventuais

constrangimentos institucionais derivados da singularidade da formação da vontade política

local.

IV.ADINS DAS ASSOCIAÇÕES

A tabela e o gráfico 1 indicam que as associações têm sido autoras assíduas de Adins

desde 1989, apresentando inclusive ligeiro crescimento nos últimos anos, em trajetória

distinta dos partidos de esquerda, anteriormente estudados. Esse dado parece confirmar

hipótese apresentada em trabalho anterior, indicando que a sociedade civil organizada vinha

sendo uma das principais protagonistas da animação da judicialização da política, ainda que

sua atuação estivesse “restringida pela cláusula de pertinência temática e pela severa seleção

imposta pelo STF na definição dos agentes dotados de legitimidade ativa no recurso às Adins”

(Werneck Vianna et alli, 1999, p.105).

51

TABELA 1: Distribuição Anual das Adins de Associações

Ano N % 1988 6 ,7 1989 46 5,1 1990 50 5,5 1991 59 6,5 1992 22 2,4 1993 46 5,1 1994 63 6,9 1995 46 5,1 1996 59 6,5 1997 46 5,1 1998 71 7,8 1999 42 4,6 2000 63 6,9 2001 52 5,7 2002 45 5,0 2003 51 5,6 2004 75 8,3 2005 65 7,2 Total 907 100,0

GRÁFICO 1: Distribuição Anual das Adins de Associações (1988-2005)

Ano de Distribuição

20052004

20032002

20012000

9998

9796

9594

9392

9190

8988

Frec

uenc

ia

80

60

40

20

0

Quanto ao tipo de associação, a tabela 2 apresenta a sua distribuição, indicando uma

maior presença de associações de funcionários públicos e de empresários. A forte presença

52

das associações do funcionalismo público é mais uma evidência da importância da

Constituição como parâmetro para a produção do Direito Administrativo, e de como as Adins

vêm sendo mobilizadas como instrumento de defesa de interesses de segmentos da

administração pública em face das ações reformistas realizadas pelos poderes da União e dos

estados da federação.

Tabela 2: Tipos de Associação (1988-2005)

Tipo N % Funcionários Públicos 336 37,0 Empresários 310 34,2 Trabalhadores 133 14,7 Interesses20 128 14,1 Total 907 100,0

Uma melhor compreensão das Adins das associações pode ser alcançada quando se

discrimina em cada tipo de associação os usuários mais freqüentes. Entre as associações de

funcionários públicos, as associações de magistrados, em especial a AMB, têm sido as mais

importantes autoras de Adins, tendo postulado 96 Adins ao longo de todo o período

estudado21 (ver tabela 3). Em segundo lugar, vêm os policiais civis e militares: juntos, juízes e

policiais respondem por cerca de 50% das Adins dos funcionários públicos. Se a essas duas

categorias, soma-se as Adins dos procuradores, e de outras associações que cuidam de

interesses de corporações do direito, como defensores públicos e serventuários do Judiciário,

constata-se que quase 68% dessas Adins giram em torno de questões atinentes à estrutura

administrativa das instituições que zelam pela ordem jurídica do país. É claro que a coleção

das Adins dessas entidades é bastante heterogênea, incluindo não apenas a defesa de

interesses corporativos, mas também uma pauta mais ampla, que tem contribuído para

assegurar uma certa uniformidade nacional nos procedimentos relacionados ao funcionamento

do sistema do direito.

20 As associações de interesses referem-se, basicamente, às associações de profissionais liberais e de notários. 21 - A importante presença da AMB no cenário das Adins foi caracterizada em trabalho anterior nos seguintes termos: “A AMB foi uma presença relevante no controle da constitucionalidade das leis quando as Constituições estaduais começaram a definir a estrutura organizacional dos Estados – o que implicou, em muitos casos, repercussões sobre o estatuto do juiz, assemelhando à de outras categorias funcionais do Estado, como a de procuradores e a de policiais. Em uma medida significativa, porém, as suas demandas associaram a autonomia do Poder Judiciário à contestação de normas estaduais que buscavam disciplinar a remuneração dos juízes e desembargadores. Ao lado dessa, outra motivação para a AMB promover Adins esteve em contestar os inúmeros diplomas legais que visavam disciplinar a composição de órgãos do Judiciário ”(Werneck Vianna et alli, 1999, p.108).

53

TABELA 3: Adins dos Funcionários Públicos por Segmentos (1988-2005) Tipo N % Magistrados 96 28,6 Policiais 75 22,3 Fiscais 42 12,5 Procuradores 39 11,6 Outras da área do direito 18 5,3 Militares das Forças Armadas 13 3,8 Outras 53 15,8 Total 336 100

Já entre as Adins das associações de empresários, embora os segmentos do comércio e

da indústria respondam, juntos, por pouco mais da metade (51,9%), importa observar a

diversidade de segmentos que vêm mobilizando o STF (ver tabela 4). O uso das Adins por

empresários não deixa de sugerir, como notado em trabalho anterior, “uma debilidade de suas

representações políticas na estrutura partidária” (Werneck Vianna et alli, 1999, p.110).

TABELA 4: Adins das Associações de Empresários por Segmento da Economia (1988-2005) Setor N % Comércio 94 30,3 Industria 67 21,6 Transporte 41 13,2 Agrário 26 8,3 Ensino 24 7,7 Finanças 16 5,2 Mídia e Comunicação 13 4,2 Saúde 12 3,8 Outros 17 5,5 Total 310 100

A tipologia das Adins das associações dos trabalhadores foi produzida a partir de um

duplo critério: de um lado, a indicação das centrais sindicais, e de outro, a informação quanto

ao segmento do mercado de trabalho. Com isso, tem-se que 15,8% das Adins dos

trabalhadores foram ajuizadas pela Confederação Nacional dos Trabalhadores da Indústria –

CNTI, outros 7,5% pela Confederação Nacional dos Trabalhadores da Agricultura -

CONTAG, e mais 3% pela Central Única dos Trabalhadores – CUT, e outros 2,2% pela

Central Geral dos Trabalhadores – CGT. Portanto, 28,5% das Adins foram propostas por

centrais sindicais, levando a crer que tratam de temas de interesse mais amplos dos

trabalhadores. No que se refere às Adins de segmentos específicos dos trabalhadores, a tabela

5 indica uma maior presença de entidades que representam interesses de trabalhadores das

áreas de metalurgia, educação, transporte, comércio e saúde.

54

TABELA 5: Adins dos Trabalhadores por Categorias e Centrais Sindicais22 (1988-2005) Setor N % CNTI 21 15,8 Metalúrgico 17 12,8 Educação 14 10,5 Transporte 12 9,0 CONTAG 10 7,5 Comércio 9 6,7 Saúde 7 5,2 CUT 4 3,0 CGT 3 2,2 Outros 26 19,5 Total 133 100

Conforme mencionado anteriormente, as Adins das associações de interesses reúnem

basicamente dois tipos de entidades: a Confederação Nacional de Profissionais Liberais, e a

Associação dos Notários e Registradores do Brasil - ANOREG (ver tabela 6). Somadas, elas

respondem por 76,5% dessas Adins. A opção por separar as associações que defendem

profissionais liberais das dos demais trabalhadores justifica-se pelo interesse analítico de

destacar bem as entidades que defendem os trabalhadores de setores subalternos. E, também,

porque a agenda de interesses dos profissionais liberais apresenta diferenças significativas em

relação a dos demais trabalhadores, girando, em grande medida, em torno da regulação das

profissões. Já a ANOREG, cuida, basicamente, dos interesses dos cartórios e de seus

profissionais.

TABELA 6: Adins das Associações de Interesse23 (1988-2005) Setor N % CNPL 51 39,8 ANOREG 47 36,7 Outros 30 23,5 Total 128 100

A partir do exame da coluna do total da tabela 7, constata-se que metade (49,9%) das

Adins das associações é contra normas produzidas pelos poderes federais; e outras 38,1%

voltam-se contra normas apresentadas pelos Legislativos estaduais. As restantes são contra os

Executivos estaduais (5%) e Judiciário estaduais (7%). A seguir, serão analisadas as Adins

das associações em cada uma das esferas de governo.

22 - CNTI – Confederação Nacional dos Trabalhadores na Indústria. - CONTAG – Confederação dos Trabalhadores na Agricultura. - CUT – Central Única dos Trabalhadores. - CGT – Central Geral dos Trabalhadores. 23 - CNPL – Confederação Nacional dos Profissionais Liberais. - ANOREG – Associação dos Notários e Registradores do Brasil.

55

TABELA 7: Adins de Associações Segundo a origem do Diploma Legal Questionado (1988-2005)

Tipos de Associação Total

Funcionários

Públicos Empresários Trabalhadores Interesses Executivo Federal 40 77 54 23 194

11,9% 25,0% 40,6% 18,0% 21,4%

Executivo Estadual 19 16 8 2 45

5,7% 5,2% 6,0% 1,6% 5,0%

Legislativo Federal 74 105 40 28 247

22,0% 34,1% 30,1% 21,9% 27,3%

Legislativo Estadual 162 107 26 50 345

48,2% 34,7% 19,5% 39,1% 38,1%

Judiciário Estadual 35 1 2 25 63

10,4% ,3% 1,5% 19,5% 7,0%

Judiciário Federal 6 2 3 0 11

1,8% ,6% 2,3% ,0% 1,2%

Total 336 308 133 128 905

100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

IV.1. As Adins das Associações Contra Normas Federais

Quando se observa exclusivamente as Adins das associações contra normas federais,

uma primeira constatação é a de que houve um ligeiro crescimento dessas Adins no período

Lula, passando de uma média anual de cerca de 24 por ano no período FHC para um pouco

mais de 27 no período Lula. E que esse crescimento ocorreu, sobretudo, devido à maior

presença de Adins propostas por associações de funcionários públicos, que apresentavam uma

média de 5,5 ao ano no período FHC, passando para 11,6 no período Lula. Nos demais

segmentos, nota-se uma ligeira queda nas Adins propostas por associações de empresários e

por associações de trabalhadores, e um discreto crescimento das Adins ajuizadas por

associações de interesses.

Conforme se observa na tabela 8, quase a metade das Adins propostas no período Lula

foi ajuizada pelas associações de funcionários públicos, que assumem um protagonismo que,

no período FHC, pertencia às associações empresariais.

56

TABELA 8: Adins das Associações contra Normas Federais por Período de Governo (1988-2005)

Tipos de Associação Períodos de Governo Total

Pré FHC

(1988 - 1994) FHC

(1995 - 2002) Lula

(2003-2005) Funcionários Públicos 41 44 35 120

23,7% 22,3% 42,7% 26,5%

Empresários 84 78 22 184

48,6% 39,6% 26,8% 40,7%

Trabalhadores 35 49 13 97

20,2% 24,9% 15,9% 21,5%

Interesses 13 26 12 51

7,5% 13,2% 14,6% 11,3%

Total 173 197 82 452

100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

A tabela 9 apresenta o perfil temático das Adins das associações contra normas

federais. Como óbvio, as Adins de funcionários públicos se concentram na área da

administração pública, já as dos empresários têm como temas privilegiados normas que tratam

de política tributária e regulação da sociedade civil. Quanto às Adins dos trabalhadores,

importa observar que, à exceção do tema da competição política, ela é bem distribuída entre

todos os temas, mas sobressaem aquelas que questionam normas que tratam de relações de

trabalho. Finalmente, as associações de interesses apresentam três áreas temáticas principais:

administração pública, regulação econômica e regulação da sociedade civil.

57

TABELA 9: Adins das Associações contra Normas Federais segundo Classe Temática (1988-2005)

Classe Temática Tipos de Associação Total

Funcionários

Públicos Empresários Trabalhadores Interesses

Administração Pública 92 12 15 11 130

76,7% 6,6% 15,6% 21,6% 28,9%

Política Social 4 12 10 1 27

3,3% 6,6% 10,4% 2,0% 6,0%

Regulação Econômica 6 23 13 11 53

5,0% 12,6% 13,5% 21,6% 11,8%

Política Tributária 2 81 12 9 104

1,7% 44,3% 12,5% 17,6% 23,1%

Regulação da Sociedade Civil 13 45 15 11 84

10,8% 24,6% 15,6% 21,6% 18,7%

Competição Política 2 2 0 2 6

1,7% 1,1% ,0% 3,9% 1,3%

Relações de Trabalho 1 8 31 6 46

,8% 4,4% 32,3% 11,8% 10,2%

Total 120 183 96 51 450

100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

IV.2. As Adins das Associações Contra Normas Estaduais

Como já se observou na análise dos demais autores, as Adins contra normas estaduais

concentram-se em matérias relacionadas à administração pública, perfil confirmado pelas

associações que têm quase 60% de suas Adins nesse tema. Contudo, observando-se sua

distribuição por tipo de associação, constata-se uma significativa diferença: enquanto as

associações de funcionários públicos têm a administração pública como tema praticamente

exclusivo, apenas 7,3% da dos empresários se ocupam desse tema (ver tabela 10). Para este

último autor, a exemplo do que se verificou nas Adins contra normas federais, prevalecem as

matérias tributárias e de regulação da sociedade civil. Já entre as Adins dos trabalhadores,

chama a atenção o fato de que 61,1% referem-se a matérias de administração pública, em

geral relacionadas a interesses de funcionários de empresas de economia mista e de

concessionárias de serviços públicos. Quanto às associações de interesses, tanto Adins que

58

cuidam de matéria específica da estrutura administrativa do estado, quanto da área tributária,

referem-se em grande medida a serviços notariais. Não por acaso, a ANOREG é responsável

pela metade do total de Adins de associações de interesse contra normas estaduais. Já as

Adins das associações de interesse na área de regulação da sociedade civil foram ajuizadas em

sua maioria pela própria ANOREG (65%), mas também é importante ressaltar a presença de

entidades de defesa de profissionais liberais (35%).

TABELA 10: Adins das Associações contra Normas Estaduais segundo Classe Temática (1988-2005)

Classe Temática Tipos de Associação Total

Funcionários

Públicos Empresários Trabalhadores Interesses Administração Pública 207 9 22 25 263 95,8% 7,3% 61,1% 32,5% 58,2% Política Social 2 11 1 6 20 ,9% 8,9% 2,8% 7,8% 4,4% Regulação Econômica 1 9 3 0 13 ,5% 7,3% 8,3% ,0% 2,9% Política Tributária 5 43 3 25 76 2,3% 35,0% 8,3% 32,5% 16,8% Regulação da Sociedade

Civil 1 50 6 20 77

,5% 40,7% 16,7% 26,0% 17,0% Relações de Trabalho 0 1 1 1 3 ,0% ,8% 2,8% 1,3% ,7%Total 216 123 36 77 452 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

A tabela 11 apresenta a distribuição das Adins das associações pelos estados da

federação. Uma constatação de caráter mais geral pode ser feita a partir da observação da lista

dos estados com maior número de Adins. Do confronto dos dados da tabela 11 com os dados

dos demais autores anteriormente estudados, constata-se que 7 estados da federação estão

entre os mais presentes nas listas de Adins de governadores, procuradores, partidos e

associações, a saber: RJ, SP, DF, SC, ES, RS e PR, e que os estados de Goiás, Minas Gerais e

Pernambuco aparecem em pelo menos três dessas listas. Grosso modo, pode-se afirmar que

são esses os 10 estados onde o controle constitucional da produção normativa é mais

importante na formação da vontade política. No estado do Rio de Janeiro, por exemplo,

verificou-se uma freqüência significativa de Adins proposta pelos quatro autores estudados,

sugerindo que a representação política está sendo amplamente controlada pelas vias da

representação funcional.

59

TABELA 11: Adins de Associações por Unidade da Federação (1988-2005)

N % RJ 65 14,3 MG 39 8,6 PE 33 7,3 RS 31 6,8 SP 31 6,8 PR 29 6,4 DF 27 6,0 ES 20 4,4 GO 20 4,4 SC 18 4,0 BA 15 3,3 MT 14 3,1 PA 14 3,1 PI 11 2,4 CE 11 2,4 AL 10 2,2 AM 10 2,2 MS 10 2,2 SE 10 2,2 MA 8 1,8 PB 7 1,5 RN 6 1,3 AP 4 ,9 RO 4 ,9 AC 3 ,7 TO 2 ,4 Total 452 100,0

VI. ADINS DA OAB

Conforme indicam a tabela e o gráfico 1, a OAB tem utilizado de modo contínuo o

recurso às Adins, afirmando sua presença entre os membros da comunidade dos intérpretes. A

falta de crítica quanto a essa posição singular ocupada por uma entidade comprometida com

interesses de uma coporação indica, conforme assinalado em trabalho anterior, “que a

sociedade brasileira vem preservando a influência política dos profissionais do Direito,

originária, entre nós, do próprio processo de formação do Estado nacional”(Werneck Vianna

et alli, op.cit., p.113). Essa posição singular da OAB torna particularmente interessante a

observação do perfil de suas Adins.

60

Tabela 1 – Evolução Anual das ADINS da OAB

Ano N % 1988 1 ,7 1989 5 3,6 1990 9 6,4 1991 3 2,1 1992 4 2,9 1993 7 5,0 1994 3 2,1 1995 2 1,4 1996 8 5,7 1997 12 8,6 1998 9 6,4 1999 12 8,6 2000 19 13,6 2001 6 4,3 2002 15 10,7 2003 9 6,4 2004 7 5,0 2005 9 6,4 Total 140 100,0

Gráfico 1 – Evolução Anual das Adins da OAB (1988-2005)

Ano de Distribuição

20052004

20032002

20012000

9998

9796

9594

9392

9190

8988

Frec

uenc

ia

20

10

0

61

Entre as 140 Adins da OAB, 60,8% contestam normas estaduais, sendo 42,9% contra

normas oriundas dos Legislativos estaduais. Conforme se observa na tabela 2, 65,5% das

Adins contra normas aprovadas pelos Legislativos estaduais cuidam da administração pública

e 29,3% de matéria tributária.

Entre as 55 Adins que contestam normas federais, 30 são contra o Executivo federal, a

maior parte na área de administração pública (43,3%), e regulação da sociedade civil (23,3%)

e 25 contra o Legislativo federal, sendo que quase 65% delas na área da administração

pública.

Tabela 2 – Adins da OAB segundo a Classe Temática e a Origem do Diploma Legal Contestado (1988-2005)

Classe Temática Origem do Diploma Legal Contestado Total

Executivo Federal

Executivo Estadual

Legislativo Federal

Legislativo Estadual

Judiciário Estadual

Administração Pública 13 2 16 38 19 88 43,3% 50,0% 64,0% 65,5% 90,5% 63,8% Regulação Econômica 6 0 2 0 0 8 20,0% ,0% 8,0% ,0% ,0% 5,8% Política Tributária 2 2 3 17 2 26 6,7% 50,0% 12,0% 29,3% 9,5% 18,8% Regulação da Sociedade

Civil 7 0 2 3 0 12

23,3% ,0% 8,0% 5,2% ,0% 8,7% Competição Política 0 0 2 0 0 2 ,0% ,0% 8,0% ,0% ,0% 1,4% Relações de Trabalho 2 0 0 0 0 2 6,7% ,0% ,0% ,0% ,0% 1,4%Total 30 4 25 58 21 138 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

De um modo geral, o perfil identificado nas Adins da OAB não apresenta mudança

significativa em relação ao encontrado pela pesquisa anterior, quando se observou que a OAB

atua majoritariamente no controle de normas estaduais que cuidam de temas relacionados ao

sistema judicial, e que sua atuação em âmbito federal é mais abrangente, controlando não

apenas matéria relacionada ao funcionamento da administração pública e do sistema judicial,

mas também temas de interesse mais geral que se relacionam com direitos do cidadão. A fim

de verificar a especificidade dessas últimas, abrimos as 55 Adins nas quais a OAB questiona

os poderes federais. Pouco mais da metade (30) delas cuida de matéria administrativa, sendo

que 21 tratam de procedimentos e processo jurídico, incluindo, entre outros aspectos, a

62

questão dos precatórios e o funcionamento dos juizados especiais24. Ou seja, essas Adins, que

representam 38,1% do total de Adins da OAB contra normas federais, têm como objeto

privilegiado o ordenamento jurídico nacional. Outras 5 Adins cuidam da estrutura

administrativa na esfera judicial, incluindo sobretudo aspectos relacionados a critérios de

composição e de competência dos tribunais. Apenas as 4 restantes cuidam de interesses

corporativos de categorias profissionais do mundo do Direito.

Das demais 25 Adins25, 8 questionam normas federais na área da regulação da

sociedade civil, incluindo principalmente meio ambiente, consumidor, trânsito e regulação

fundiária; outras 8 questionam normas federais na área da política econômica, incluindo temas

como política salarial, reforma agrária, programa de privatização, entre outras. Há, ainda, 5

Adins que cuidam de matéria tributária, duas na área de competição política e duas em

relações de trabalho.

O balanço das Adins contra normas federais da OAB revela, portanto, que sua atuação

tem sido voltada majoritariamente para o controle do ordenamento jurídico, incluindo um

amplo leque de temas, não se restringindo à defesa dos interesses corporativos. Importante

observar, finalmente, que nada menos que 25 das 55 Adins contra normas federais (45,5%),

questionam medidas provisórias.

VII. JULGAMENTO DAS LIMINARES

Em estudo anterior, constatou-se que “o STF tem preferido exercer o controle da

constitucionalidade das leis mais no julgamento das liminares do que no do mérito” (Werneck

Vianna et alli, op.cit.). Essa postura foi avaliada “como uma atitude de reserva ou de

parcimônia quanto à explicitação da sua jurisprudência” (p.117). Por outro lado, do total de

Adins pesquisadas, cerca de 86% apresenta pedido de liminar, o que também indica que este

recurso está amplamente difundido na lógica de atuação dos membros da comunidade de

intérpretes.

Em face disso, e considerando que os dados sobre o julgamento de mérito estão

comprometidos pelo elevado índice de Adins “aguardando julgamento de mérito”(acima de

60%), optou-se por trabalhar apenas com o julgamento da liminar.

A tabela 1 apresenta um quadro geral do julgamento das liminares, deixando evidente

que o STF acolheu integral ou parcialmente, cerca de 33% dos pleitos. Esse percentual se

24 - As 30 Adins são: 3, 162, 272, 315, 571, 671, 972, 975, 1036, 1539, 1588, 1718, 1719, 1754, 1821, 1910, 2010, 2117, 2144, 2231, 2258, 2259, 2260, 2362, 2527, 2888, 3003, 3168, 3396, 3453. 25 As 25 Adins são: 295, 302, 394, 427, 949, 1231, 1582, 1584, 1753, 1922, 1933, 1943, 2004, 2088, 2306, 2332, 2398, 2418, 2479, 2595, 2601, 2607, 2693, 2736, 2998.

63

torna ainda mais significativo quando se exclui do cálculo as Adins cujas liminares ainda não

foram apreciadas. Neste caso, ter-se-ia que cerca de 43% das Adins foram deferidas ou

parcialmente deferidas.

Tabela 1 – Julgamento das Liminares (1988-2005)

N % Aguardando Julgamento 697 22,2 Deferida 845 26,9 Parcialmente Deferida 204 6,5 Indeferida 452 14,4 Prejudicada 934 29,7 Não Conhecido 10 ,3 Negado Seguimento 1 ,0 Total 3143 100,0

Como se observa na tabela 1, 22,2% das liminares ainda não tinham sido julgadas

quando o banco de dados da pesquisa foi consolidado26. Por isso, para uma melhor avaliação

dos dados do julgamento das liminares apresentados nessa tabela e nas que se seguem, serão

consideradas apenas as liminares já julgadas.

Assim, a tabela 2 não deixa dúvida de que, ao menos no julgamento das liminares, o

STF tem sido bastante receptivo, especialmente no questionamento das normas produzidas

pelos Legislativos estaduais. Do total de Adins com pedido de liminar julgado contra normas

produzidas por esse poder 57,2% foram deferidas ou parcialmente deferidas. Donde se

conclui que a produção legislativa estadual está sendo submetida a uma efetiva judicialização.

26 - Importante observar que a consolidação dos dados do julgamento das liminares ocorreu em agosto de 2006.

64

TABELA 2 – Julgamento das Liminares por Origem do Diploma Contestado (1988-2005)

Aguard. Julg. Deferida Indef. Prejud.

Não Conhe.

Par. Defer. Neg.Seg. Total

Executivo Federal 66 45 96 236 0 23 1 467

14,1% 9,6% 20,6% 50,5% ,0% 4,9% ,2% 100,0% Executivo

Estadual 27 30 9 55 1 4 0 126 21,4% 23,8% 7,1% 43,7% ,8% 3,2% ,0% 100,0% Legislativo

Federal 134 46 108 163 4 23 0 479 28,0% 9,6% 22,5% 34,0% ,8% 4,8% ,0% 100,0% Legislativo

Estadual 423 629 191 375 4 137 0 1760 24,0% 35,7% 10,9% 21,3% ,2% 7,8% ,0% 100,0% Judiciário

Estadual 38 81 44 67 1 14 0 245 15,5% 33,1% 18,0% 27,3% ,4% 5,7% ,0% 100,0% Judiciário

Federal 9 13 4 37 0 3 0 66 13,6% 19,7% 6,1% 56,1% ,0% 4,5% ,0% 100,0%Total 697 844 452 933 10 204 1 3143 22,2% 26,9% 14,4% 29,7% ,3% 6,5% ,0% 100,0%

Por outro lado, é inegável que, conforme demonstra a tabela 2, o STF tem acolhido

menos os pleitos contra normas produzidas pelos poderes federais, do que os produzidos pelos

poderes estaduais, o que tem levado ao questionamento da validade da hipótese da

judicialização da política no que se refere aos temais mais importantes da vida nacional.

Este tipo de questionamento, no entanto, deixa de considerar uma série de aspectos

que precisam ser levados em conta:

1 – a alta efetividade das Adins contra normas estaduais não deve ser subestimada, visto que

essa dimensão da judicialização da política tem cumprido papel fundamental na

racionalização da vida estadual;

2 – o percentual de acolhimento das liminares das Adins pelo STF deve ser lido com muito

cuidado, pois a alteração da vontade do Legislativo e mesmo do Executivo, poderes que

detêm a soberania popular, por uma decisão judicial, é sempre um ato excepcional em

qualquer tribunal do mundo, o que realça ainda mais os índices de deferimento encontrados

pela pesquisa;

3 – acrescente-se, ainda, que, para além da decisão do STF, a própria freqüência com que a

comunidade de intérpretes vem recorrendo às Adins, produz por si mesma um efeito

65

judicializador, na medida em que provoca uma internalização do controle constitucional na

produção normativa27.

4 – por outro lado, tem havido sim uma intervenção do STF em casos relevantes, julgando

contra decisões do Executivo e Legislativo federais. Nesse sentido, apenas a título de

ilustração, importa lembrar algumas Adins relevantes nas quais o STF acolhe o pedido de

liminar. Para ficar apenas no período Lula, abrimos as 8 Adins contra normas aprovadas pelo

governo federal cujas liminares deferidas ou parcialmente deferidas pelo STF, e destacamos

quatro por sua especial relevância:

- Adin 3068, ajuizada pelo PFL contra a Medida Provisória 136/2003, que trata da estrutura

organizacional do Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE;

- Adin 3369, ajuizada pelo Ministério Público contra as mesas do Senado e da Câmara dos

Deputados, que trata de remuneração de servidores do Legislativo;

- Adin 3467, ajuizada pelo PSDB contra Medida Provisória 242/2005, que altera os critérios

de cálculo de auxílio-doença da previdência social;

- Adin 3578, ajuizada pelo PC do B contra Medida Provisória 3192/2001, que estabelece

critérios para a privatização de instituições financeiras. Esta Medida Provisória foi aprovada

ainda no período FHC, e questionada pelo PC do B em 2005.

- Mais recentemente, o STF julgou procedente as Adins 1351 e 1354 propostas por partidos

de esquerda e nanicos contra a lei 9096/95, que estabelecia cláusula de desempenho eleitoral,

que contou com amplo consenso dos principais partidos do país.

5 – finalmente, conforme as análises precedentes indicaram, a sociedade vem apostando nas

Adins, especialmente naqueles estados onde a vida pública é mais plural e democratizada.

A tabela 3 indica que os dois autores com maior êxito no julgamento das liminares são

exatamente aqueles que têm litigado mais contra os Legislativos estaduais, a saber: os

procuradores e os governadores. O primeiro autor teve nada menos que 68,5% das liminares

de Adins julgadas deferidas ou parcialmente deferidas; e o segundo autor, 62,4%. Mas a

tabela 3 também revela que as associações e os partidos, muito especialmente os de esquerda,

têm tido um êxito até certo ponto surpreendente em seus pleitos. Os partidos de esquerda

27 A esse respeito, é interessante mencionar matéria recente publicada em O Globo, intitulada “O Plenário da Fantasia”, revelando que a Câmara de Vereadores do Rio de Janeiro estabeleceu como precedente regimental a submissão de todo projeto de lei à assessoria jurídica da casa, exatamente para evitar o elevado número de leis consideradas inconstitucionais pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro. A matéria informa que desde 2000, nada menos que 215 leis aprovadas pelos vereadores cariocas tinham sido declaradas inconstitucionais pelo TJ/RJ, e que, em pouco mais de um mês após a criação do precedente regimental, em junho de 2006, 104 projetos de lei já tinham sido arquivados por terem sido vetados pela assessoria jurídica da Câmara, por ferirem princípios constitucionais. O Globo, 25/07/2006, p.13.

66

obtiveram êxito em 22% das liminares julgadas. Já entre as associações de trabalhadores,

10,9% das liminares julgadas foram acolhidas parcial ou integralmente pelo STF. Esses dados

indicam que o STF tem sido permeável ao controle constitucional das normas de tipo clássico,

exercido pelas minorias políticas.

Relevante também é notar que 25% das liminares das Adins dos empresários foram

deferidas ou parcialmente deferidas, e que entidades ligadas ao mundo do direito, como a

AMB e a OAB, tiveram um êxito de 64% e 51,7%, respectivamente.

Tabela 3 – Julgamento das Liminares Adins por Tipo de Autor (1988-2005)

Aguard. Julg. Deferida Indef. Prejud.

Não Conhe.

Par. Defer. Neg.Seg. Total

Governador 192 350 87 166 4 77 0 876 21,9% 40,0% 9,9% 18,9% ,5% 8,8% ,0% 100,0% MP 150 301 60 91 2 33 0 637 23,5% 47,3% 9,4% 14,3% ,3% 5,2% ,0% 100,0% Esquerda 39 43 94 145 1 25 0 347 11,2% 12,4% 27,1% 41,8% ,3% 7,2% ,0% 100,0% F.Públicos 89 41 24 120 1 19 0 294 30,2% 13,9% 8,1% 40,8% ,3% 6,4% ,0% 100,0% empresarial 62 37 55 103 0 16 1 274 22,6% 13,5% 20,1% 37,6% ,0% 5,8% ,4% 100,0% OAB 47 25 22 18 1 19 0 132 35,6% 18,9% 16,7% 13,6% ,8% 14,4% ,0% 100,0% Nanicos 11 10 33 59 0 5 0 118 9,3% 8,5% 28,0% 50,0% ,0% 4,2% ,0% 100,0% De

trabalhadores 26 8 20 61 0 2 0 117 22,2% 6,8% 17,1% 52,1% ,0% 1,7% ,0% 100,0% Centro 26 11 19 46 0 3 0 105 24,5% 10,4% 17,9% 43,4% ,0% 2,8% ,0% 100,0% De Interesses 18 12 20 49 1 1 0 101 17,8% 11,9% 19,8% 48,5% 1,0% 1,0% ,0% 100,0% Direita 24 4 6 17 0 2 0 53 45,3% 7,5% 11,3% 32,1% ,0% 3,8% ,0% 100,0% Outras 13 3 12 59 0 2 0 89 14,6% 3,3% 13,4% 66,2% ,0% 2,2% ,0% 100,0% Total 697 845 452 934 10 204 1 3143 22,2% 26,9% 14,4% 29,7% ,3% 6,5% ,0% 100,0%

Quando se considera que as Adins que contestam normas federais têm, de um modo

geral, uma particular importância, já que tratam de questões de interesse nacional, torna-se

necessário enfocá-las de modo específico. Como se verifica a partir da tabela 4, quase 20%

das Adins contra normas federais com pedido de liminar foram deferidas ou parcialmente

deferidas. Aqui, os dados dos partidos de esquerda, principais responsáveis pelo controle

constitucional das normas federais, são ainda mais expressivos: cerca de 15% de suas Adins

67

com pedido de liminar julgado foram deferidas ou parcialmente deferidas. Igualmente

relevante é a performance das Adins das associações de trabalhadores, cujas liminares foram

deferidas ou parcialmente deferidas em 13,2% dos casos.

Tabela 4 - Julgamento das Liminares das Normas Federais por tipo de autor (1988-2005)

Aguard. Julg. Deferida Indef. Prejud.

Não Conhe. Par.Defer. Neg.Seg. Total

Esquerda 21 22 77 116 1 12 0 249 8,4% 8,8% 30,9% 46,6% ,4% 4,8% ,0% 100,0% empresarial 37 12 34 59 0 14 1 157 23,6% 7,6% 21,7% 37,6% ,0% 8,9% ,6% 100,0% F.Públicos 27 8 10 53 0 1 0 99 27,3% 8,0% 10,1% 53,5% ,0% ,0% 1,0% 100,0% MP 17 38 21 19 0 3 0 98 17,3% 38,8% 21,4% 19,4% ,0% 3,1% ,0% 100,0% de

trabalhadores 18 7 13 46 0 2 0 86 20,9% 8,1% 15,1% 53,5% ,0% 2,3% ,0% 100,0% Governador 12 7 5 27 1 6 0 58 20,7% 12,1% 8,6% 46,6% 1,7% 10,3% ,0% 100,0% Centro 12 3 10 23 0 2 0 51 23,5% 5,9% 19,6% 45,1% ,0% 3,9% ,0% 100,0% OAB 21 4 10 8 1 6 0 50 42,0% 8,0% 20,0% 16,0% 2,0% 12,0% ,0% 100,0% de Interesses 10 1 10 24 1 0 0 46 21,7% 2,1% 21,7% 52,1% 2,6% ,0% ,0% 100,0% Nanicos 7 1 8 21 0 2 0 39 17,9% 2,6% 20,5% 53,8% ,0% 5,1% ,0% 100,0% Direita 20 1 4 10 0 1 0 36 55,6% 2,8% 11,1% 27,8% ,0% 2,8% ,0% 100,0% Outras 7 0 6 30 0 0 0 43 16,2% ,0% 13,9% 69,7% ,0% ,0% ,0% 100,0%Total 209 104 208 436 4 49 1 1012 20,7% 10,3% 20,6% 43,1% ,4% 4,8% ,1% 100,0%

A tabela 5 deixa evidente que o tema da administração pública, com 53,3% de

deferimento parcial ou integral é aquele cujas Adins têm tido melhor recepção no STF,

situação que confirma a condição da Suprema Corte brasileira como um equivalente funcional

a um Conselho de Estado. Os outros dois temas com melhor aproveitamento são o da política

tributária (32,5%), e o da regulação da sociedade civil (31,9% ), mas não deixa de ser

expressivo que 19% das Adins julgadas que tratam da regulação econômica, e que

questionam, portanto, decisões normativas diretamente relacionadas ao subsistema do

mercado, foram parcial ou integralmente deferidas.

68

Tabela 5 – Julgamento de Liminares por Classe Temática das Adins (1988-2005)

Classe Temática Aguard. Julg. Deferida Indef. Prejud.

Não Conhe.

Par. Defer. Neg.Seg. Total

Administração Pública 363 653 220 474 6 149 0 1865

19,5% 35,0% 11,8% 25,4% ,3% 8,0% ,0% 100,0% Política Social 34 15 27 37 1 4 0 118 28,8% 12,7% 22,9% 31,4% ,8% 3,4% ,0% 100,0% Regulação

Econômica 36 22 44 76 2 7 1 188 19,1% 11,7% 23,4% 40,4% 1,1% 3,7% ,5% 100,0% Política Tributária 111 73 60 133 0 20 0 397 27,9% 18,3% 15,1% 33,4% ,0% 5,0% ,0% 100,0% Regulação da

Sociedade Civil 115 66 43 134 0 17 0 375 30,6% 17,6% 11,4% 35,6% ,0% 4,5% ,0% 100,0% Competição

Política 9 6 49 50 0 3 0 117 7,7% 5,1% 41,9% 42,7% ,0% 2,6% ,0% 100,0% Relações de

Trabalho 25 8 7 25 1 3 0 69 36,2% 11,6% 10,1% 36,2% 1,4% 4,3% ,0% 100,0%Total 693 843 450 929 10 203 1 3129 22,1% 26,9% 14,4% 29,7% ,3% 6,5% ,0% 100,0%

VIII. O STF E AS MEDIDAS PROVISÓRIAS

Um capítulo importante da judicialização da política no Brasil tem sido o uso das

Adins contra Medidas Provisórias, pois nesse caso está em jogo o questionamento de decisões

tomadas pelo Executivo federal, no exercício do poder delegado que lhe confere a

Constituição. Durante os 17 anos de Adins alcançados pela pesquisa, foram propostas nada

menos que 325 Adins contra Medidas Provisórias.

A Tabela 1 indica que 198 Adins contra Medidas Provisórias foram propostas no

período FHC, o que equivale a uma média de 24 Adins ao ano, e 46 Adins no período Lula,

perfazendo uma média anual de 15,3 por ano.

Tabela 1 – Adins Contra Medidas Provisórias por Períodos de Governo

Períodos de Governo N % Pré FHC (1988 - 1994) 81 24,9 FHC (1995 - 2002) 198 60,9 Lula (2003-2005) 46 14,2 Total 325 100,0

69

A tabela 2 indica que, apesar do governo Lula se utilizar tanto das Medidas

Provisórias quanto o governo FHC, sem contar as sucessivas reedições ocorridas neste último

caso – um pouco acima de 40 Medidas Provisórias ao ano no governo de ambos –, o recurso

às Adins como mecanismo de controle das Medidas Provisórias foi bem mais freqüente no

período FHC do que está sendo no período Lula, tendo sido uma das principais formas de

oposição de que a esquerda, em especial o Partido dos Trabalhadores, lançou mão. É de ver,

que, sob o governo FHC, a quase duas Medidas Provisórias sobrevinha uma Adin, enquanto

que, no governo Lula, somente a quase quatro. Tal evidência, permite sugerir que a via da

judicialização da política tem-se apresentado como um recurso mais atraente para a esquerda

do que para as demais correntes do espectro político.

Tabela 2 – Média de Adins por Medidas Provisórias nos Períodos FHC e Lula (1995-2005)* Período No de MPs No de Adins contra

MP Adins/MP

FHC 365 198 1,8 LULA 171 46 3,7 * Os dados sobre medidas provisórias foram extraídos de Pereira; Power e Rennó (2006).

Vale, ainda, notar, com base na leitura da Tabela 3, que, embora menos vocacionada

do que a esquerda para o recurso à via das Adins, os partidos de centro e de direita têm-se

socorrido dela contra as Medidas Provisórias, sendo responsáveis, no período Lula, por 53,3%

das Adins com esse objeto, contra apenas 28,3% originárias dos autores que representam os

partidos de esquerda, as associações de funcionários públicos, as de trabalhadores e as de

interesses, na forma como estas são compreendidas neste trabalho.

70

Tabela 3 – Autores de Adins contra Medidas Provisórias por Períodos de Governo (1988-2005) Autor Períodos de Governo Total

Pré FHC (1988

- 1994) FHC

(1995 - 2002) Lula

(2003-2005) Esquerda 30 100 5 135 37,0% 50,5% 10,9% 41,5% De trabalhadores 11 26 3 40 13,6% 13,1% 6,5% 12,3% empresarial 11 15 4 30 13,6% 7,6% 8,7% 9,2% OAB 6 18 1 25 7,4% 9,1% 2,2% 7,7% F.Públicos 7 12 4 23 8,6% 6,1% 8,7% 7,1% Centro 3 3 10 16 3,7% 1,5% 21,7% 4,9% Direita 0 1 15 16 ,0% ,5% 32,6% 4,9% De Interesses 4 9 1 14 4,9% 4,5% 2,2% 4,3% Nanicos 4 5 0 9 4,9% 2,5% ,0% 2,8% MP 4 2 2 8 4,9% 1,0% 4,3% 2,5% Governador 0 4 1 5 ,0% 2,0% 2,2% 1,5% Outras 1 3 0 4 1,2% 1,5% ,0% 1,2%

Total 81 198 46 325 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Quando se considera apenas as liminares julgadas, constata-se que 18,6% das Adins

contra Medidas Provisórias foram deferidas ou parcialmente deferidas, atestando que o STF

tem dado passagem, ainda que parcimoniosamente, a esse tipo de controle constitucional. A

discriminação por autores que a tabela 4 apresenta permite visualizar que a esquerda –

principal autora desse tipo de ação – alcançou êxito em 11,8% das Adins cujos pedidos de

liminares já foram julgados, resultado nada trivial e que estimula cada eventual membro da

comunidade de intérpretes a seguir, como vem ocorrendo, nestes 17 anos, investindo no

caminho da judicialização.

71

Tabela 4 – Julgamento de Liminar de Adins contra Medidas Provisórias por tipo de autor (1988-2005) Autor Julgamento de Liminar Total

Aguard. Julg. Deferida Indef. Prejud.

Par. Defer. Neg.Seg.

Esquerda 4 9 48 61 5 0 127 3,1% 7,1% 37,8% 48,0% 3,9% ,0% 100,0% de

trabalhadores 5 5 4 22 1 0 37 13,5% 13,5% 10,8% 59,5% 2,7% ,0% 100,0% empresarial 7 1 5 8 8 1 30 23,3% 3,3% 16,7% 26,7% 26,7% 3,3% 100,0% OAB 9 2 5 5 4 0 25 36,0% 8,0% 20,0% 20,0% 16,0% ,0% 100,0% F.Públicos 4 1 0 13 0 0 18 23,5% 5,9% ,0% 70,6% ,0% ,0% 100,0% Centro 3 2 2 8 1 0 16 18,8% 12,5% 12,5% 50,0% 6,3% ,0% 100,0% Direita 10 1 0 5 0 0 16 62,5% 6,3% ,0% 31,3% ,0% ,0% 100,0% de Interesses 1 1 5 7 0 0 14 7,1% 7,1% 35,7% 50,0% ,0% ,0% 100,0% Nanicos 0 2 2 4 0 0 8 ,0% 25,0% 25,0% 50,0% ,0% ,0% 100,0% MP 1 3 0 4 0 0 8 12,5% 37,5% ,0% 50,0% ,0% ,0% 100,0% Governador 1 2 0 1 1 0 5 20,0% 40,0% ,0% 20,0% 20,0% ,0% 100,0% Outras 0 0 2 2 0 0 4 ,0% ,0% 50,0% 50,0% ,0% ,0% 100,0%Total 45 29 73 140 20 1 308 14,6% 9,4% 23,7% 45,5% 6,5% ,3% 100,0%