Cadernos Da Metropole13

CADERNOSMETRPOLE

n. 13

CADERNOS METRPOLE, N. 13, pp. 1-255, 1 sem. 2005

ISSN 1517-2422

INICIAIS.p65 7/8/2006, 13:441

Reitora: Maura Pardini Bicudo Vras

Vice-Reitora Acadmica: Bader Burihan Sawaia

EDUC Editora da PUC-SP

Conselho Editorial: Ana Maria Rapassi, Bader Burihan Sawaia (Presidente)

Bernardete A. Gatti, Cibele Isaac Saad Rodrigues, Dino Preti, Marcelo Figueiredo,

Maria do Carmo Guedes, Maria Eliza Mazzilli Pereira, Maura Pardini Bicudo Vras,

Onsimo de Oliveira Cardoso, Scipione Di Pierro Netto (in memoriam),

Vladimir O. Silveira.

PUC-SP

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CADERNOSMETRPOLE

n. 13

So Paulo

2005

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Catalogao na Fonte Biblioteca Reitora Nadir Gouva Kfouri / PUC-SP

Cadernos Metrpole / Grupo de Pesquisa PRONEX. n. 1 (1999)- So Paulo :EDUC, 1999 -

Semestral

ISSN 1517-24221. reas metropolitanas Peridicos. 2. Sociologia urbana Peridicos. I.

Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. II. Grupo Pronex Metrpole:Desigualdades Socioespaciais e Governana Urbana.

CDD 307.7605

Peridico indexado na Library of Congress Washington

Cadernos Metrpole

EditoresLucia BgusLuiz Cesar de Q. Ribeiro

Conselho EditorialAdauto Lucio Cardoso (Ippur/UFRJ), Alfonso Iracheta (Col. Mexiquense Mxico), AndreaCatenazzi (Instituto del Conurbano, UNGS Argentina), Carlos de Mattos (PUC-Chile),Luciana Corra do Lago (Ippur/UFRJ), Luis Antonio Machado da Silva (Iuperj e IFCS/UFRJ), Maria do Livramento Miranda Clementino (UFRN), Orlando Alves dos Santos Junior(FASE), Rosa Moura (Ipardes/PR), Rosana Baeninger (Nepo/Unicamp), Sergio Azevedo(PUC/MG e Uenf), Suzana Pasternak (FAU/USP), Vera Lucia Michalany Chaia (PUC/SP).

SecretriaRaquel Cerqueira

EDUC Editora da PUC-SP

DireoMarcos Cezar de FreitasKazumi MunakataSilvio Y. M. Miazaki

Coordenao EditorialSonia Montone

Reviso de PortugusSonia Rangel

Reviso de InglsCarolina Siqueira M. Ventura

Editorao EletrnicaElaine Cristine Fernandes da SilvaWaldir Antonio Alves

CapaSara Rosa Execuo: Waldir Antonio Alves

Rua Monte Alegre, 971, sala 38CA05014-001 - So Paulo - SPTel./Fax: (11) 3670-8085E-mail: [email protected]: www.pucsp.br/educ

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APRESENTAO 5


Sumrio

Expansin territorial, privatizacin y fragmentacinen la configuracion metropolitana de Buenos Aires . . . . . . . . . . . 11Territorial expansion, privatization and fragmentation

in the metropolitan configuration of Buenos Aires

Pedro Prez

Segregao residencial e segmentao social:o efeito vizinhana na reproduo da pobrezanas metrpoles brasileiras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47Residential segregation and social segmentation:

the neighborhood effect in the reproduction of poverty

in Brazilian metropolitan areas

Luiz Csar de Queiroz Ribeiro

Periferias de grandes cidades e movimentos populacionais . . . . 71Peripheries of large cities and population movements

Ralfo Matos

A periferia o limite: notas sobre a crisedo modelo ocidental de urbanizao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107The periphery is the limit: notes on the crisis

of the western model of urbanization

Elizete Menegat

Estrutura social e segmentao do espao metropolitano.Um retrato da Regio Metropolitana de Porto Alegre em 2000 . . . 133Social structure and segmentation of the metropolitan space.

A portrait of the Metropolitan Region of Porto Alegre in 2000

Rosetta Mammarella

Tanya M. de Barcellos

Apresentao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

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6 APRESENTAO

O zoneamento como instrumento de segregaoem So Paulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171Zoning as a segregation instrument in So Paulo

Jos Marinho Nery Jnior

Moradores de rua na cidade de So Paulo: vulnerabilidadee resistncia corporal ante as intervenes urbanas . . . . . . . . . 199Homeless people in the city of So Paulo: vulnerability

and corporal resistance in urban interventions

Simone Miziara Frangella

Quando um muro separa e nenhuma ponte une. . . . . . . . . . . . . 229When a wall separates and no bridge unites

Lcia Leito

Normas para publicao de artigos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255

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APRESENTAO 7


Apresentao

Este e o prximo nmero da revista nos 13 e 14 pretendem sus-citar o debate sobre o paradoxo em nossa sociedade. Vivemos umperodo em que temos todas as evidncias da existncia de exacerbadacrise social em nossas grandes metrpoles, cujo lado mais dramtico o crescimento da violncia; mas, ao mesmo tempo, estamos imobili-zados em nossa capacidade de construir instituies capazes de dotar asociedade de condies de governar este territrio e a sua populao.

A metropolizao da questo social brasileira est expressa nofato de que, em seu mbito, em seu interior, vivemos da maneiramais aguda os efeitos e desafios decorrentes da crescente dissociaoque nos ameaa como nao, ou seja, a disjuno entre territrio,economia e sociedade. A nossa integrao submissa financeirizaoglobalizada, em curso no mundo desde o final dos anos 70 e promo-vida por 12 anos de governos das elites econmicas convertidas aosdogmas do liberalismo e aliadas s clssicas elites patrimonialistas,coloca-nos hoje ante o desafio de contornar os perigos de sermosuma nao interrompida, como dizia Celso Furtado no livro Brasil:construo interrompida.

Tornar nossas metrpoles governveis construir um projetode futuro capaz de responder aos simultneos imperativos do cresci-mento nestes tempos de financeirizao globalizada e da coeso na-cional. a poltica visando construo das bases do controle danossa historicidade.


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8 APRESENTAO

Esse desafio est altura, portanto, da sua importncia histri-ca. Enfrent-lo significa tratar dos histricos problemas metropolita-nos decorrentes da vigncia dos mecanismos da espoliao urbanapelos quais se articulavam as desigualdades de renda e poder com oterritrio da metrpole e dos que hoje decorrem da articulao dasantigas segmentaes sociais com a segregao.

No quadro da nossa formao socioeconmica, as nossas me-trpoles com os seus problemas e suas desigualdades resultaramde trs foras: o mercado, atravs de um laissez-faire urbano; dapoltica urbana, estruturada pelo binmio patrimonialismo/clientelismo,por meio da qual a cidade foi objeto de uma aliana entre as forasda acumulao urbana local e as foras do nosso capitalismo indus-trial associado; e a comunidade, que se ocupou em responder snecessidades de reproduo social que no coincidiam com os inte-resses da aliana por meio do auto-abastecimento. Essas so as razesdas nossas desigualdades e do modelo de espao social vigente emnossas metrpoles.

Mas o desafio decorre tambm da necessidade de compreen-der a questo metropolitana no quadro das importantes transforma-es econmicas, sociais e culturais que atravessamos nos ltimosanos. Temos algumas evidncias que nos autorizam supor a existn-cia da metamorfose da questo social-urbana brasileira.1 Compreen-der essa metamorfose implica entender que hoje mais que no pas-sado o territrio metropolitano no apenas expressa as histricasdesigualdades sociais que marcam a nossa condio de civilizaocapitalista na periferia da economia-mundo no sentido precisoemprestado a essas idias por Wallerstein , mas nele esto se cons-tituindo mecanismos de reproduo dessas desigualdades sociais. Nocentro dessa metamorfose, encontramos a articulao das tendnciasao isolamento socioterritorial dos segmentos sociais mais fragilizadosna relao com o novo mercado de trabalho pobre, tendo comocontraface o auto-isolamento dos ricos. Na organizao social do

1 Utilizamos aqui a idia de metamorfose empregada por Robert Castel em suanarrativa sobre o processo histrico de construo da questo social na Frana.O mtodo de investigao que procura identificar a dialtica do mesmo e dodiferente.


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APRESENTAO 9


territrio das metrpoles, encontramos vrios mecanismos que arti-culam as antigas modalidades de segmentao social com as decor-rentes da combinao dos efeitos polarizadores e dualizadores pr-prios da nova relao entre acumulao e territrio, gerada pelahipermobilidade do capital financeirizado, mas, ao mesmo tempo,combinados aos efeitos de mudanas na nossa matriz sociocultural,em curso na sociedade brasileira h pelo menos 40 anos.

Aprofundando a hiptese. Essa mudana ocorre num quadrode transformaes marcado, simultaneamente, por movimentos deregresso (por exemplo, no mercado de trabalho e na sua capacida-de integradora), mas tambm por movimentos de mudana da matrizsociocultural brasileira. Nessa mudana, observam-se a afirmao e adifuso dos valores igualitrios, sobretudo por meio da expanso deuma cultura ao mesmo tempo meritocrtica e democrtica (participa-o) realizada pela universalizao da escola, pelas lutas sociais nocampo e na cidade, de uma cultura de direitos e pela expanso deuma sociedade de consumo. Tal movimento faz regredir as bases delegitimidade do plo hierrquico da nossa matriz sociocultural quesustenta, em nossa sociedade, as diversas formas pelas quais as desi-gualdades sociais so justificadas pelas desigualdades de origem, emrazo da naturalizao das desigualdades dos sujeitos. Como resulta-do, aumentam na sociedade, mas, sobretudo, nas metrpoles brasi-leiras, as expectativas de uma democracia de oportunidades.

A metropolizao da questo social , portanto, caracterizadapor uma dade contraditria entre o movimento de segregao vo-luntria e compulsria reforando antigas formas e o surgimento denovas e seu impacto na reproduo das desigualdades, enquantoque no plano da matriz sociocultural se observam sinais de des-segre-gao. Aumenta a demanda e a expectativa de integrao, igualdadee homogeneizao sociocultural, enquanto o territrio isola, separa ediferencia. Muitos segmentos sociais especialmente os jovens po-bres vivem, experimentam relaes fortemente marcadas pela in-congruncia de status: a escola, o mercado, a poltica, entre outrasinstituies, difundem os valores igualitrios, enquanto que o localde moradia remete-os vivncia de desonra social, do sentimento devergonha, fato que deve ser escondido no apenas para a coernciaentre o vivido e o sentido, mas tambm para adotar um comporta-


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10 APRESENTAO

mento de adaptao (por exemplo, para procurar emprego). Para os seg-mentos ricos, o local de moradia buscado como instrumento de manu-teno dos smbolos da posio estatutria da ordem hierrquica.

A compreenso dessa metamorfose parece-nos fundamental paratalvez repensarmos a nossa teoria urbana. Re-pensarmos as novascondies em que se manifesta hoje a conflitualidade urbana.Repensarmos tambm os modelos de poltica pblica urbana.

nessa perspectiva terica que organizamos estes nmerosdos Cadernos Metrpole.

Lucia Maria Machado Bgus

Luiz Csar de Queiroz Ribeiro


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Expansin territorial, privatizacin yfragmentacin en la configuracion

metropolitana de Buenos Aires

Pedro Prez*


Resumen

El rea Metropolitana de Buenos Aires ha sido afectada por los cambios quese produjeron en la estructura poltica y econmica vinculados a laglobalizacin, particularmente desregulacin, privatizacin y reduccin dela presencia gubernamental. Dada la fragmentacin poltica metropolitana,y la falta de procesos democrticos en ese nivel, las decisiones fundamentalesse toman en el mercado, especialmente por los actores econmicos mspoderosos. La verdadera planificacin se da en los grandes desarrollosinmobiliarios privados, incluyendo las urbanizaciones cerradas. La crecientefragmentacin espacial se acompaa por la desigualdad. La reginmetropolitana no logra conformar una arena de ciudadana, en tanto quelos intereses generales tienden a quedar subordinados y la ciudad se construyepredominantemente en relacin a los intereses privados.Palabras claves: expansin territorial; transformaciones urbanas; privatizacin.

Abstract

In recent years, the Buenos Aires Metropolitan Area has been affected by changes

in its political and economic structure. These changes, linked to globalization,

are mainly: deregulation, privatization, and a reduction in the governmental

presence. In the absence of democratic decision-making processes at the

metropolitan level, key decisions are left to market forces, particularly to the

* Pedro Prez do Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas.Universidade de Buenos Aires. Universidade Nacional de General San Martn.Universidade Torcuato Di Tella. E-mail: [email protected]

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most powerful economic actors. The true "planning" occurs within large private

real estate enterprises, including gated communities. The growing spatial

fragmentation is accompanied by inequality. The metropolitan region fails to

provide a citizenship arena, because the general public interest tends to remain

on a subordinate level, and the city is constructed in response to private interests.

Key-words: territorial expantion; urban transformations; privatization.

Introduccin

Buenos Aires, fundada a fines del siglo XVI de espaldas al Rode la Plata, enfrent desde siempre a las praderas de la Pampa Hmedacomo a una tierra ilimitada para ser transformada y, sobre todo,mercantilizada. Historicamente esa relacin ciudad-campo, ciudad-pampa fue entendida como una oposicin (civilizacin o barbarie) ocomo una continuidad. Siempre fue una relacin desigual: la ciudadavanzando sobre la pampa abierta.

La ciudad de Buenos Aires comenz como una sede administrativasin importancia, creci y se hizo una gran ciudad, puerto para la salida dela produccin agrcola ganadera de las tierras que estaban ms all desus confines y de entrada de las manufacturas que desandaban elmismo camino interior. La ciudad creci fsica y econmicamentesobre una de las praderas ms productivas del mundo.

En esa expansin, fueron las lneas frreas, que salan de sucentro hacia el interior del pas, tomando los rumbos norte, oeste ysur, los ejes de su estructuracin fsica. Desde fines del siglo XIX, yhasta prcticamente nuestros das, se extendi tentacularmente o sise prefiere, como una mano introducida en la pampa.

Desde entonces la ciudad ha seguido creciendo. Son diferentessus actividades econmicas y es distinto su papel en el mundo, sonotros los personajes que la mueven as como las lgicas que los guan.

Desde los aos ochenta del siglo XIX Buenos Aires es la CapitalFederal de la Argentina, sede de los poderes centrales y de suadministracin (Prez, 1996). Es tambin la sede histrica de lospropietarios de las tierras y de las principales actividades industriales.Hoy es el lugar donde se concentran las direcciones de las actividadeseconmicas ms dinmicas.

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EXPANSIN TERRITORIAL, PRIVATIZACIN Y FRAGMENTACIN 13


En los ltimos aos Buenos Aires ha sufriendo modificacionesmuy marcadas en razn del impacto de la vinculacin de la sociedadargentina, y especialmente la metropolitana, con los cambiosinternacionales que afectan a las actividades econmicas (el predominiode los sectores financiero y de servicios avanzados), el mercado detrabajo (cada vez ms diferenciado y polarizado), la configuracinterritorial y el funcionamiento de las ciudades. Esos cambios, quesintticamente han sido denominados proceso de globalizacin, noocurren nicamente en las ciudades que concentran los ncleos decontrol de las actividades globalizadas, o ciudades globales (Sassen,1991), sino an en aquellas que se insertan desde economas que, entrminos generales, estn internacionalmente subordinadas, como esel caso de Buenos Aires.

Las transformaciones urbanas que mencionamos son el resultadode procesos concretos que, sobre la base del impacto de la nuevainsercin internacional y de modificaciones en los principales actoreseconmicos, sociales y polticos, se producen en cada una de lasciudades.

Este artculo intenta referirse a la ciudad real, esto es, a launidad urbano material y de funcionamiento. Como es conocido noes fcil captar esa realidad, fundamentalmente porque la informacinest construida sobre la base de territorios formales, definidoslegalmente.1 Tradicionalmente el Instituto Nacional de Estadsticas yCensos (INDEC) de la Argentina, se refiere a la Aglomeracin delGran Buenos Aires definindola como el rea integrada por el territoriode la Ciudad de Buenos Aires (la Capital Federal) y un conjunto demunicipios, conurbanos a ella, que corresponden a la provincia deBuenos Aires (El INDEC designa a stos como ConurbanoBonaerense). El criterio utilizado en este caso es la contigidad delos soportes fsicos de la ciudad, es decir la existencia de un reametropolitana. Hasta mediados de los aos de 1990 los municipiosintegrantes de ese Conurbano fueron 19.2 Desde esos aos se

1 Municipios en el caso argentino, o partidos, como se denomina en la provinciade Buenos Aires a los territorios municipales.

2 Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui, Esteban Echeverra, Florencio Varela,Gral. San Martn, Gral. Sarmiento, Lans, Lomas de Zamora, La Matanza, Merlo,

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produjeron algunas divisiones en ellos y el total lleg a 24.3 Elaglomerado en su totalidad puede considerarse como AreaMetropolitana de Buenos Aires.4 El AMBA se diferencia claramente,como veremos ms adelante, por la configuracin de tres territorios:la Ciudad de Buenos Aires y dos coronas metropolitanas.

Actualmente la ciudad real no se limita a dicho aglomerado es,por el contrario, ms amplia que esa rea metropolitana: incluye untercera corona de municipios que, si bien no estn integrados enforma plena en sus soportes materiales, y en algunos casos tienenrelevantes zonas rurales, constituyen una unidad de funcionamientoque, adems, est en proceso de una mayor integracin urbana. Lainclusin de los municipios de la Tercera Corona5 introduce la nocinde Regin Metropolitana de Buenos Aires (Prez, 1994). En este artculotrabajaremos con esas dos definiciones territoriales ya que, en algunoscasos la informacin solamente est disponibles para el AreaMetropolitana.

Este artculo pretende mostrar las tendencias fundamentales enla configuracin territorial de Buenos Aries, para ello, luego de describirla ciudad metropolitana y sus condiciones poltico institucionales, enuna primera parte; expone en la segunda el proceso histrico de esaconfiguracin y sus desigualdades; para presentar, en la tercera seccin,algunos de los procesos actuales. Por ltimo, propone conclusionesque vinculan esos procesos con la gobernabilidad metropolitana.

Morn, Moreno, Quilmes, San Fernando, San Isidro, Tigre, Tres de Febrero yVicente Lpez.

3 Morn fue separado en tres municipios: Hurlingham, Ituizang y Morn; Gene-ral Sarmiento en otros tres: Jos C. Paz, Malvinas Argentinas y San Miguel.

4 Para utilizar la terminologa con mayor precisin, deberamos llamarla la ZonaMetropolitana de Buenos Aires, ya que se trata no del rea urbana sino de losmunicipios que estn total o parcialmente cubiertos por ella. Esa distincin fueintroducida por Unikel, Ruiz y Garza (1987). Puede tambin verse Prez (1994).

5 Se trata de: Cauelas, Escobar, Ezeiza (formado en 1995 de una divisin de E.Echeverra), General Las Heras, General Rodrguez, Marcos Paz, Pilar, Presiden-te Pern (formado con desprendimientos de E. Echeverra, Florencio Varela ySan Vicente) y San Vicente.

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Buenos Aires metropolitana

Cuando hablamos hoy de Buenos Aires metropolitana nosreferimos, en primer lugar, a una mancha urbana que ha llegado aocupar una superficie muy amplia (3803 Km2 como Area Metropolitanay 8235 km2 como Regin Metropolitana) con una poblacin total entorno a los 12 millones de habitantes (11.334.809 para el AreaMetropolitana y 12.138.904 para la Regin Metropolitana). Es unterritorio diferenciado econmica y socialmente, donde lasdesigualdades se distribuyen, como tendencia, desde un centro ricohacia una periferia pobre. Se trata tambin de un territoriofragmentado polticamente.

La fragmentacin poltica implica que la ciudad metropolitanaes una pluralidad de gobiernos. La integran dos unidadesconstitucionales federadas: la Ciudad Autnoma de Buenos Aires(CABA) y la Provincia de Buenos Aires. La primera es, desde la reformaconstitucional de 1994, una institucin anloga a la de las provinciasargentinas, que dicta su constitucin y elige a sus autoridades ejecutivas(Jefe de Gobierno) y legislativas (Legislativo de la Ciudad).6 Se integratambin por los 24 gobiernos municipales que corresponden a laprovincia de Buenos Aires y tienen una autonoma muy limitada.7

No existe autoridad metropolitana por lo que la fragmentacinpoltica impide enfrentar una buena cantidad de cuestionesmetropolitanas importantes.

Tal imposibilidad est relativamente compensada con dos tiposde alternativas: formas centralizadas, por la presencia del gobiernofederal y del gobierno provincial; y formas asociativas que vinculanalgunas de las jurisdicciones presentes para generar escenarios degestin de nivel metropolitano. Veamos esos casos.

6 Hasta esa reforma, la ciudad de Buenos Aires Argentina fue gobernada por unejecutivo individual designado por el Presidente de la Nacin y un legislativo deeleccin popular.

7 En la Argentina el rgimen municipal es definido por las constitucionesprovinciales y por ende difiere para cada una de las provincias. En la provinciade Buenos Aires sigue vigente la normativa de los aos treinta que reconoceuna muy limitada autonoma a los municipios.

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16 PEDRO PREZ

Entre las respuestas centralizadas podemos mencionarexperiencias vinculadas con los servicios urbanos y la gestin ambiental.

Los servicios urbanos metropolitanos de infraestructuraestuvieron mayormente a cargo de empresas del gobierno federaldesde su estatalizacin a mediados del siglo XX. Con su privatizacin,en la dcada de los noventa, qued su reglamentacin y control en larbita federal. Para ello se crearon entes sectoriales (energa elctrica,gas natural, transporte, telfonos, etc.) que, con diferentes niveles deautonoma institucional, forman parte del aparato gubernamentalfederal (Prez, 1999a). Esos organismos constituyen el nico interlocutorformal de las empresas privadas de servicios, quedando excluidos deesa relacin los municipios metropolitanos y el Gobierno de la CABA.

Existe una nica excepcin relativa a esa forma de organizacin:El Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS) se formpara regular y controlar a la empresa privada que sustituy a la estatalObras Sanitarias.8 Es una entidad en la que, junto con representantesdel Poder Ejecutivo Federal, participan otros del Ejecutivo de laprovincia de Buenos Aires y de la ciudad de Buenos Aires.

Existe tambin un organismo para el manejo de una de lasprincipales cuencas hdricas de la Regin: el Comit Ejecutor del Plande Gestin Ambiental y de Manejo de la Cuenca Hdrica MatanzaRiachuelo que est integrado por representantes federales, delGobierno de la Provincia de Buenos Aires y de la Ciudad de BuenosAires y que debe llevar a cabo un plan de gestin ambiental y demanejo de la cuenca, ejecutando los esquemas institucionalesnecesarios.9

Algunos problemas metropolitanos estn siendo atendidos conorganizaciones formadas por acuerdos entre las jurisdiccionesterritoriales comprendidas, la provincia de Buenos Aires y el gobiernode la ciudad de Buenos Aires.

La Coordinacin Ecolgica del rea Metropolitana Sociedad delEstado (CEAMSE) fue creada por convenio entre la entoncesMunicipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y la Provincia de Buenos

8 Tiene a su cargo las redes de agua y cloacas en gran parte del rea metropolitana.

9 Con una existencia ms formal que real.

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Aires en 1977 para concretar una poltica comn para la gestin ydisposicin final de los residuos slidos. Si bien los municipios queintegran el rea Metropolitana no intervienen en la concertacin delCEAMSE, estn obligados a utilizar con carcter exclusivo sus servicios yabonar sus tarifas. La Corporacin del Mercado Central de Buenos Airesfue creada por un Convenio entre el Gobierno Federal, la Provincia deBuenos Aires y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires paraproyectar, construir y administrar un mercado concentrador de frutosy productos alimenticios, su conservacin, empaque, almacenamientopara su comercializacin y distribucin para consumo interno yexportacin. Para ello est dirigida por un Directorio compuesto porrepresentantes del Estado Nacional, de la Provincia de Buenos Airesy del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (Prez, 1994).

Fuera de esos casos, no existe otra alternativa de gestinmetropolitana que se haga cargo de los mltiples asuntos y problemasque exceden las posibilidades de cada uno de los gobiernos localesincluidos en el Area.

Esa ausencia tiene, paradjicamente, una presencia opaca en elproceso histrico de configuracin territorial metropolitano y es la raznde buena parte de las desigualdades y conflictos que se presentan en ella.

La configuracin territorial metropolitana10

La formacin de la actual rea metropolitana es el resultado deun proceso histrico en el que pueden percibirse tres momentosfundamentales.

Primer momento: La formacin de la gran ciudad

Para fines del siglo XIX Buenos Aires, con 780.000 habitantes(1895), concentraba el 20 por ciento de la poblacin nacional; en1914, con dos millones de personas llegaba al 26 por ciento gracias ala fuerte migracin de ultramar que tendi a concentrarse en lasciudades argentinas y, particularmente, en ella.

10 En las dos primeras secciones de este apartado seguimos de cerca al Captulo 1de Prez (1994).

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Geogrficamente la ciudad se estructur en torno de dos ejes:11

norte-sur y centro-periferia. El primero separ a la poblacin porniveles socioeconmicos: en el norte los grupos de mayores recursos;la periferia (dentro entonces del territorio de la Capital Federal)posibilit el asentamiento de los grupos que ascendieron socialmente,la segunda generacin de inmigrantes que accedi a la pequeapropiedad residencial.

Esto fue posible porque se estructuraron redes de transporteque permitieron actualizar urbanamente las tierras entoncesperifricas: desde 1898 los tranvas elctricos desplazaron a los detraccin a sangre, y entre mediados y fines del siglo XIX se estableciprcticamente en su totalidad la red ferroviaria que servir a la futuraciudad metropolitana. En 1911 se comenz a construir la primeralnea de trenes subterrneos que se concluy tres aos despus. Amediados de los aos veinte comenzaron a circular autobuses y, desde1928, compitieron con ellos los colectivos.12

La ciudad fue creciendo con la integracin de la poblacin,tanto en las actividades econmicas como en el territorio. As, en1905 el 72,5 por ciento de los habitantes tena acceso al agua potable.

La expansin de la ciudad13 se sustent en la red ferroviariaque, partiendo del centro, conectaba con localidades cercanas delnorte y el oeste. La electrificacin de algunas lneas entre 1916 y 1931permiti una considerable disminucin de los tiempos de viaje. Elcrecimiento de los tranvas, y luego de los autobuses, que se vincularoncon los ferrocarriles, complement esa red. Esto posibilit vivir enlugares ms alejados sobre las mismas lneas frreas o ms lejos desus estaciones, penetrando en el territorio que quedaba entre la lneas.

Cuando la crisis econmica internacional (1929-30) arrastr almodelo de desarrollo agroexportador, la configuracin urbana deBuenos Aires se encontraba ya consolidada.

11 Que an se mantienen.

12 En un comienzo taxis colectivos con tarifas y recorridos fijos, que se consolidaroncomo pequeos autobuses caractersticos de Buenos Aires.

13 A partir de 1910 el milln trescientos mil habitantes de la Capital Federal comienzaa desparramarse en ciudades y pueblos adyacentes de lo que hoy es el ConurbanoBonaerense (Sargent, 1974).

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Segundo momento: la suburbanizacin popular

Con la industrializacin sustitutiva de importaciones (hacia losaos cuarenta del siglo XX) se consolid el predominio de la ciudadde Buenos Aires en el desarrollo nacional.

La ciudad, completando la infraestructura urbana ms importante,ofreca los principales factores para la localizacin de las nuevasactividades. Para mediados de la dcada del cuarenta los trenessubterrneos tenan casi la extensin que mantuvieron por cincuentaaos. Se form la red vial de la ciudad central, se construy elAeroparque en Capital Federal, el aeropuerto internacional (en elhoy metropolitano municipio de Ezeiza) y la autopista que lo conectacon el centro.

Entre 1935 y 1945 la ciudad metropolitana creci a una tasamedia anual del 3.2% (Lattes y Zulma, 1992, p. 177), en un contextode desarrollo econmico y cierta distribucin de las riquezas. Losbeneficios del crecimiento industrial se distribuyeron socialmente, enespecial hasta mediados de los aos cincuenta.

En 1947 la ciudad se acercaba a los cinco millones de habitantesy representaba el 30% de la poblacin total del pas; en 1960, habiendosuperado los 6,5 millones, concentraba el 34% de la poblacin nacional.Se configur una estructura urbana con alta primaca, las dos ciudadesque le seguan en tamao de poblacin (Crdoba y Rosario) apenaspasaban el medio milln de habitantes.

La poblacin metropolitana aument por efecto de lasmigraciones internas y se expandi fuera de la Capital Federal (a unatasa media anual de 4.3%). Entre 1945 y 1960, si bien el crecimientometropolitano disminuy, se mantuvo en 2.6% por el crecimientonulo en la Capital Federal (Lattes y Zulma, ibid.). Como consecuencia,mientras en 1914 se asentaba en sta casi cuatro quintas partes de lapoblacin metropolitana, en 1960 el Conurbano Bonaerense contabacon ms de la mitad.

En los aos cincuenta la expansin suburbana fue relativamentehomognea, pero a partir de 1960 comenz a disminuir el ritmo decrecimiento de los municipios lindantes con la Capital Federal, altiempo que se incrementaba el de los ms perifricos al deteriorarselas condiciones de asentamiento de los sectores populares.

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20 PEDRO PREZ

La poblacin de bajos recursos se asent, fundamentalmente,en loteos populares que, debido a regulaciones nulas o mnimas,permitan ofertas de tierra de baja calidad. Un mercado de trabajoincluyente dio lugar a una cierta redistribucin econmica y lapoblacin pudo adquirir, en gran medida gracias a su pago en cuotas.En esas tierras, la limitacin de ofertas de vivienda social se viocompensada por la tendencia de la poblacin de bajos recursos a laautoconstruccin de su vivienda, en una proporcin importante.

La suburbanizacin de la poblacin fue posible por la existenciade la red de ferrocarriles que, luego de su estatizacin a fines de losaos cuarenta, fue gestionada subsidiando las tarifas, abaratando loscostos que implicaban las mayores distancias. Tambin incidi elcrecimiento de las lneas de colectivos que se articularon a la redferroviaria (Torres, 1992). No menos importante fue la produccinpblica de infraestructura que acompa inicialmente a la expansinurbana. Un buen indicador es la provisin de agua potable por redque, en 1947, serva al 94% de la poblacin metropolitana (Brunstein,et alii, 1988, p. 16).

El proceso resultante, si bien permiti el asentamiento de lapoblacin que llegaba a la ciudad, aunque sus ingresos fueranlimitados, transfera los costos a los sectores populares: la vivienda, eltiempo de traslado al trabajo y el desgaste por la utilizacin de lostransportes.

La suburbanizacin metropolitana consolid la diferenciacinentre el norte, como tendencia ocupado por sectores sociales demayores ingresos, y el sur y sur-oeste, lugar de asentamiento de lossectores de menores recursos (Torres, 1975 y 1992). Comocontrapartida, el centro14 se consolid como lugar de sectores altos ymedios que, luego de fines de los aos cuarenta, se instalaronaprovechando el nuevo rgimen propiedad horizontal que contribuya la expansin de la oferta de vivienda en altura.

La ciudad creci centrifugando a la poblacin de menoresrecursos, quizs con la excepcin de quienes alquilaban en las zonaspreviamente urbanizadas y se beneficiaron con el congelamiento de

14 Recordemos que el centro metropolitano es geogrficamente perifrico dadoque la ciudad creci desde la costa del Ro de la Plata hacia el continente.

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los alquileres en 1943. Esto permiti la permanencia de gran parte delos sectores medios y medio-bajos en la Ciudad de Buenos Aires,mientras que los nuevos ocupantes de menos recursos deban asentarseen la periferia.

Para fines de los aos sesenta las modalidades de expansin sealteraron en coherencia con el deterioro de la economa nacional,empeorando las condiciones de vida. Pueden mencionarse dosindicadores: ya en 1960 el dficit en la provisin de agua potable porred inclua al 24% de la poblacin metropolitana (Brunstein et alii,p. 16); a mediados de los aos sesenta, se estimaba que en la ciudadde Buenos Aires vivan unas noventa mil personas en villas miseriamientras que, a nivel metropolitano, eran ms de 500 mil (Prez, 1994).

La ciudad increment sus diferencias, en particular, en el ejecentro-periferia, configurando un modelo que se mantendr, yacentuar, con el tiempo.

Con los aos cincuenta termin la sustitucin fcil deimportaciones, la expansin del mercado interno y las condicionesde la distribucin econmica y, por ende, de la alianza populista quese basaba en ella. La exclusin poltica de esos aos marc el intentode consolidar las bases de un modelo orientado a la incorporacindel capital externo, el predominio de la produccin de bienes deconsumo duradero, la concentracin y desnacionalizacin de laindustria. Esos cambios modificaron el patrn de configuracinterritorial, ampliando el rea de localizacin.

Se inici la decadencia de los ferrocarriles y el nuevo peso dela comunicacin vial: las industrias se localizaron sobre las rutas desalida. La construccin de autopistas fortaleci ese movimiento, enparticular en el Acceso Norte que conect la ciudad con las nuevasreas industriales. Se super el mbito estrictamente urbano,incorporndose territorios perimetropolitanos.

Los cambios territoriales se reflejaron en el crecimientometropolitano. Entre 1945 y 1960 lo hizo a una tasa media anual de 2.6%y en los diez aos siguientes se dio ms lentamente (2.1%). Las migracionesperdieron peso como componente del crecimiento demogrficometropolitano (Lattes y Zulma, p. 184). Sin embargo, pese a esa detencindel crecimiento, la estructura urbana primada lleg a su culminacin:concentr en 1970 y 1980 el 36% de la poblacin total.

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El crecimiento diferencial en los componentes metropolitanosse ampli: la Ciudad de Buenos Aires expuls poblacin mientrasque los municipios de la zona metropolitana continuaron atrayndola.En 1970 casi las dos terceras partes de la poblacin metropolitana seasentaba en los municipios del Conurbano Bonaerense. Diez aosdespus lo haca el 70%.

Se configuran dos realidades distintas: la primera15 y segunda16

coronas metropolitanas, por fuera de la Capital Federal. El crecimientodemogrfico ms importante se dio en la segunda corona que entre1960 y 1970 casi duplic la poblacin y en 1980 casi triplic a loshabitantes que tena en 1960.

Esas transformaciones socioeconmicas y territorialesmodificaron la configuracin metropolitana. La heterogeneidad socialde la Ciudad de Buenos Aires, que se increment con el crecimientoindustrial y las migraciones, se revirti levemente como resultado dela nueva localizacin de las actividades.

Tercer momento: la polarizacin metropolitana

A mediados de los aos setenta se produjeron cambiossustanciales: reorientacin de la economa y su apertura al mercadointernacional impulsando transformaciones de contenido neoliberal.Durante los aos de plomo de la dictadura militar (1976-83) seconsolid esa orientacin que inici un proceso de reestructuracinque fue aplicado sistemticamente en los aos noventa.

Se sintieron los efectos de la baja en la calidad de vida de lossectores populares, en particular, con la desaparicin de las rentasreguladas y la eliminacin progresiva de los subsidios al transportepblico. Se deterioraron las condiciones de calidad de vidametropolitana. En 1975 una importante proporcin de su poblacin

15 Las municipalidades de Avellaneda, Lans, Lomas de Zamora, norte de La Matanza,Morn, Tres de Febrero, San Martn, Vicente Lpez, San Isidro y San Fernando.

16 Las municipalidades de Tigre, Gral, Sarmiento, Moreno, Merlo, centro y sur deLa Matanza, Esteban Echeverra, Alte, Brown, Florencio Varela, Berazategui yQuilmes.

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qued ya fuera de las redes de agua potable (entre 40 y 45 porciento) mientras que ms de las dos terceras partes no tenan cloacas(Brunstein et alii, ibid.).

Como parte de la diferenciacin de la sociedad metropolitana,se percibe una leve tendencia al asentamiento suburbano de sectoresmedios y medios altos, en especial en el norte del rea.

Para el inicio de los aos ochenta son claros los desigualesdficits urbanos, coincidiendo con la segregacin territorialmetropolitana. La periferia, ocupada predominantemente por lossectores de menores recursos, muestra las peores condiciones.

El crecimiento metropolitano en condiciones mucho menosfavorables que en las dcadas anteriores, produjo fuertes diferencias:la ciudad se expandi en el norte con los barrios residenciales mselegantes, en el resto lo hizo con base en la pobreza urbana.

Esa tendencia se acentu con la aplicacin por la dictaduramilitar de polticas que tuvieron como resultado la expulsin de lapoblacin de menores recursos del territorio de la Ciudad de BuenosAires: derogacin de las normas de congelamiento de rentas urbanas,erradicacin autoritaria de las villas miseria y expulsin de supoblacin hacia la zona metropolitana, construccin de autopistascon desplazamiento de poblacin de ingresos medios y bajos y sancin,en la provincia de Buenos Aires, con aplicacin en los municipiosmetropolitanos, del Decreto Ley 8912 de 1977 (Ley de OrdenamientoTerritorial y Uso del Suelo) que tuvo como consecuencia la eliminacinde la oferta formal de los loteos populares (Prez, 1994).

Se configur (1980) un rea metropolitana con 9,7 millones dehabitantes expandida en unos 3.800 km2 (entre la Capital Federal ylas dos coronas metropolitanas). Si se incluye la que ya puede serconsiderada la tercera corona agrega 300.000 habitantes en un territoriode casi 4.400 km2 ms, con lo que la regin metropolitana superaraen total los 8.000 km2.

El hecho de que la ciudad se hubiera expandido en gran medidacon base en los loteos populares signific la incorporacin, en trminosrelativos, de poca tierra para cada una de las familias que se instalabanen la periferia, adems de que esos asentamientos contaban conmnimas condiciones de urbanizacin y, por ende, con muy pocasuperficie destinada a usos pblicos.

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La Ley 8912 de 1978, al exigir mejores condiciones de calidaden los loteos, produjo el incremento de los costos del suelo y porende el fin del mercado popular de tierra urbana perifrica, conbase en el cual se haban asentado los sectores de menores recursosy se haba expandido territorialmente la ciudad. Permiti, por lodems, la aplicacin de las tierras a ellos destinada a la produccinde clubes de campo para la poblacin de mayores recursos que losdestinaba a pasar fines de semana en torno a actividades deportivasy de recreacin.

El resultado fue una ciudad metropolitana con baja densidadbruta y con fuertes diferencias entre sus municipios. Segn los datosde 1980 se observan claramente las siguientes situaciones: a) la Ciudadde Buenos Aires con una densidad que es casi doce veces superior ala media metropolitana; b) la mayor densidad fuera de ella en laprimera corona metropolitana, pero con un equivalente al 17% deaquella; c) la segunda corona con una densidad que es del 10% de lade la ciudad de Buenos Aires; y d) la tercera corona con un densidadmnima, ms rural que urbana. Para 1991 esa situacin se mantiene, sibien puede observarse que el crecimiento de la ciudad se realiza conuna densificacin ms lenta en el conjunto metropolitano y,particularmente, en la primera corona.

Fueron los aos ochenta y sobre todo los noventa cuando seconsolidaron esas tendencias de la configuracin metropolitana deBuenos Aires. En esos aos se vivi una fuerte transformacin de laurbanizacin en el mundo como consecuencia de cambios tecnolgicosy econmicos que han sido caracterizados como un proceso deglobalizacin de las economas y las sociedades. No es este el lugarpara hacer referencia a ellos, basta decir que estn suficientementetratados (Sassen, 1991 y 1994; Knox y Taylor, 1995).

Esos cambios dieron una nueva significacin a las ciudades,que tienden a integrar redes mundiales concentrando las funcionesde conduccin y control. Si bien esas transformaciones son muydesiguales, las grandes ciudades de Amrica Latina se suman con unpapel regional (de Mattos, 1999). Entre ellas Buenos Aires. Tampococabe aqu hacer referencias generales en tal sentido, puede revisarsela literatura existente (Ciccolella, 1999; Mignaqui, 1998; Torres, 1998).

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En la Argentina, esos efectos comenzaron a partir de los cambiosocurridos a comienzos de la dcada de los noventa: reforma del Estado ydesregulacin de la economa y, en particular, las privatizaciones de losservicios urbanos de infraestructura de la ciudad metropolitana de BuenosAires (Prez, 1999a). Esos cambios, adems de disminuir considerablementela presencia estatal, fortalecieron el protagonismo privado en laeconoma y, particularmente, en la produccin de la ciudad.

Como resultado, la ciudad metropolitana inici una nuevaexpansin, caracterizada por la ampliacin del rea de ocupacin conbase en asentamientos residenciales de muy baja densidad, de clasesmedias y medias altos, articulados a nuevas formas de localizacin delas actividades comerciales y de esparcimiento. Sintticamente, elresultado es una ciudad ms extensa y dispersa, desigual y segregada.

Las transformaciones econmicas, en especial las privatizacionesy el ingreso de capitales internacionales, fundamentalmente al sectorterciario de la economa (banca, seguros, servicios urbanos, sectorinmobiliario, etc.) fortalecieron a los grupos de mayores recursos.Esto signific la conformacin de una clase media alta sobre la basede la fuerte concentracin de los ingresos17.

Los grupos de altos ingresos, adems, tendieron a desarrollar loque podra llamarse una cultura internacionalizada, bsicamentepor la adopcin de patrones de consumo anlogos a los de esasclases en los pases avanzados, en especial en los EEUU.

En esos aos se produce en la Argentina la modernizacin delsector comercial, caracterizada por la renovacin de las tcnicas decomercializacin y el crecimiento de unidades de gran tamao. Dosson sus formas fundamentales: centros comerciales (shoppingsmalls)18 y grandes centros de abastecimiento19. Ambos tienden a unalocalizacin desvinculada del espacio pblico y que, por una eficienteconexin con la red de vas metropolitanas, se basan en el uso delautomvil para su acceso.

17 La informacin muestra, como contra cara de la concentracin, elempobrecimiento.

18 Existen 25 en la Regin Metropolitana, de los cuales ms de la mitad estn en laciudad de Buenos Aires. Implican una superficie cubierta total de 1,3 millonesde m2 y un rea bruta locativa de 600.000 m2 (Ciccolella, 1999).

19 55 en la Regin Metropolitana (Ciccolella, 1999).

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Fue tambin notable el crecimiento del parque automotriz. Eneste caso, sus productores, una de las pocas industrias en expansinen esos aos, de alguna manera fueron prcticamente el nico sectorindustrial atendido por las polticas, dada su vinculacin con elMercosur y en un contexto nacional de creciente desempleo, por sucapacidad de dar trabajo. Esto se concret en la presencia metropolitanade unos 3 millones de automviles privados (FAUyD-UBA SPUyMA-GCBA, 1998) y en su peso creciente en la distribucin modal de losviajes, superando la tercera parte del total. Su participacin creci encinco aos en un 34%.

Con los cambios mencionados se vivi una importantereanimacin econmica, en particular, del sector de la construccin.Ello se concret fundamentalmente en dos tipos de proyectosorientados a satisfacer las necesidades residenciales de los grupos deingresos medios y altos. Por un lado, predominantemente en los barriosde mayor prestigio de la Ciudad de Buenos Aires, la produccin deedificios en propiedad horizontal de alta calidad y los llamadoscountries en altura20 y, por el otro, esta vez fundamentalmente haciala periferia metropolitana, la construccin de urbanizaciones cerradas21

(Mignaqui, 1998).Se produjo una notable modernizacin de los accesos a la ciudad

de Buenos Aires, por la transformacin de las autopistas que ya habanconstituido los canales de la expansin metropolitana. Con base ensu concesin a empresas privadas se produjeron grandes vas de altavelocidad, financiadas por medio del cobro de peaje, que llegan a laperiferia ms lejana y que permiten conectarla con el centro de laciudad en menos de una hora. Mignaqui menciona ocho proyectosen diferente nivel de desarrollo en 1998, que significaban una inversinde cerca de dos mil millones de dlares en forma relativamenteinmediata (1998).

20 Edificios en altura, con forma de torre (con los cuatro costados libres) y conequipamientos comunes para actividades sociales y deportivas, adems de granseguridad.

21 Nos referimos a una diversidad de ofertas, desde clubes de campo, barrioscerrados, marinas , clubes de chacras o mini ciudadas. Ms adelante soncaracterizadas.

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En un rea metropolitana que, como dijimos, puede crecer casisin lmites sobre la pampa, se sum la existencia de algunas tierrasvacantes que quedaron sin utilizar por la crisis de los loteos popularesluego de la sancin de la ley 8912.

Lo anterior fue la base de una fuerte operacin inmobiliariadestinada a canalizar las preferencias de localizacin residencial delos sectores de mayores recursos. Operacin con muchos operadores(inmobiliarios, industriales, financieros, comerciales), algunos de loscuales son internacionales, y que se manifiesta por una muy complejaestrategia de marketing.

Desde principios de los aos ochenta se haban destinado tierrasa la produccin de clubes de campo donde la poblacin de altosingresos pasaba sus fines de semana dedicada a sus deportes favoritos(golf, polo, etc.).

En los aos noventa se dio un punto de inflexin: el desarrolloexplosivo de la oferta de diferentes formas de urbanizaciones cerradasque se localizaron en la periferia metropolitana destinadas a los sectoressociales de ingresos altos y medios. A los originales clubes de campose agregaron: barrios cerrados sin los equipamientos deportivos delos primeros; clubes de chacras definidos en torno a la posibilidadde micro producciones rurales y asentados en la periferia ms lejanaocupando tierras mayores y, por ltimo, unidades complejas queintegran a varios barrios cerrados y cuyos productores denominanciudades o pueblos. Se localizan predominantemente en torno delas conexiones viales (los accesos) de la Ciudad de Buenos Airesrecientemente modernizados.

No es este el lugar para desarrollar en extenso las caractersticasde estas ofertas inmobiliarias22. Es difcil precisar su cantidad, enespecial en los clubes de campo y barrios cerrados.

De las cerca de 400 unidades detectadas, ms de la mitad sonbarrios cerrados, esto es ofertas exclusivamente residenciales que nosuponen ningn otro incentivo para su localizacin que las condicionesde calidad residencial con que el marketing las caracteriza: separacin

22 En ese sentido puede consultarse, por ejemplo, Mignaqui (1998), Prez (1999b),Robert (1998) y Torres (1998).

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del entorno por vallas y muros, calidad de servicios, seguridad,homogeneidad social, calidad ambiental, etc. Su ocupacin es limitada.

La informacin permite pensar que se trata de un proceso noacabado, cuya significacin actual reducida (unas cien mil personas enuna ciudad de ms de diez millones) marca una tendencia importante.

Tendencia importante, fundamentalmente en trminoscualitativos, ya que supone la consolidacin de una forma urbanadiferente de la hasta encones predominante, independientementede la evolucin que dicha expansin tenga con motivos de la crisiseconmica ocurrida desde fines del ao 2001. En tal sentido, parececubrir la necesidad de una parte relevante de los sectores de mayoresrecursos, con base en una ocupacin del suelo de muy baja densidad.La importancia de esa tendencia est asociada al peso relativo deesos grupos que resulta de la fuerte concentracin (y polarizacin)del ingreso ocurrida en los aos noventa. Por otra parte, vale lapena mencionar que pese a la crisis econmica mencionada, losgrupos con mayores ingresos no parecen haberse afectado, con loque puede suponerse que, ms all de dificultades coyunturales,podra mantenerse en cierta medida esa demanda, por lo menos lade mayor nivel.

Esa tendencia implica una expansin urbana mucho mayor dela que para poblaciones del mismo tamao se ha producido hastaahora. El estilo de vida de quienes se asientan en las urbanizacionescerradas requiere una cantidad mayor de espacio, tanto en relacin alresto de los residentes como, en particular, respecto de sus residenciasanteriores. Ms superficie en parques o jardines y, en algunos casos,en tierras destinadas al ejercicio de deportes que, como el golf,consumen grandes espacios. La importancia de los automviles en lavida familiar23 es otra causa de la menor densidad por la produccinde lugares de circulacin y estacionamiento.

En la medida que se buscan tierras de precios bajos y quesolamente requieren conexiones con algunas redes de servicios, estosproyectos tienden a localizarse en las zonas ms alejadas del rea

23 Jefe de familia que viaja cotidianamente al centro para trabajar y, por lo menos,el cnyuge que realiza las tareas de movilidad inmediata para la vida familiar traslado de hijos, compras en centros comerciales, etc.

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metropolitana, siguiendo las vas de acceso rpido (Acceso Norte, AccesoOeste, Autopista a Ezeiza-Cauelas -SO y Autopista a La Plata -S-). Lasprimeras se desarrollaron en el Municipio de San Isidro, tradicionallugar de los sectores medios altos y altos. Luego se fueron ms lejos.Actualmente se concentran entre los 30 y 45 km. de distancia de laCapital Federal. En el eje norte, dada su mayor consolidacin, la mayorase ubica hasta los 70 km de ese centro (en las cercanas de las ciudadesde Escobar y Pilar en el norte, Lujn en el oeste y La Plata24 en el sur).Por esta razn llevan a la ciudad ms adentro de la pampa (FAUyD-UBA SPU-GBA, 1998).

La ciudad se expande casi sin limitaciones generando unidadesdependientes del centro y que, por lo mismo, necesitan conectarsecotidianamente por sus lugares de trabajo y los consumos ms selectos(tanto en entretenimientos como los servicios de salud de mayornivel de complejidad y calidad). Se configura una ciudad que tensaenormemente la polaridad territorial y que, si bien disminuye el pesodel centro, lo mantiene funcionalmente.

En muchos casos, la localizacin perifrica yuxtapone lasurbanizaciones cerradas con asentamientos precarios de la poblacinde menores recursos. Esto hace ms evidente la falta de equidad dela ciudad y, paradjicamente, permite relaciones, contradictorias, entrelos dos polos de la pirmide socioeconmica: prestacin de serviciostradicionales con mano de obra de baja calificacin (empleo domstico,jardinera, etc.) y fuente de inseguridad. Se produce una ruptura en laconfiguracin metropolitana, con una microfragmentacin de laciudad.

Las mencionadas transformaciones de la periferia metropolitanase correlacionan con los cambios que ocurren en el centrometropolitano, en el centro de la Ciudad de Buenos Aires: los usosdel suelo se orientaron de manera preferente hacia el consumo, elesparcimiento, las viviendas de alto standard, los servicios avanzadosy usos suntuarios; mientras que fuera de ella se orient hacia lasurbanizaciones cerradas y servicios (Mignaqui, 1998). En el centro se

24 Ciudad capital de la provincia de Buenos Aires, localizada 60 km al sur de laciudad de Buenos Aires.

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consolid un rea limitada, en torno a Puerto Madero,25 como el lugardel asentamiento de las actividades econmicas ms dinmicas(servicios a las empresas, comunicaciones, finanzas) que conformauno de los polos de la relacin funcional que se establece con lasreas de asentamiento de la elites en la periferia. Esa configuracincomenz en la zona norte, extendindose por la rivera se prolonga,hacia el sur, desde la transformacin de Puerto Madero y larecuperacin de la Boca,26 con la expansin que permite la autopistaque se dirige a La Plata.

Los resultados ecolgico demogrficos son claros. Losincrementos de la poblacin en la tercera corona metropolitana y enespecial en el Municipio de Pilar, muestran que la ciudad real haseguido creciendo sin aumentar las densidades. Sin embargo, cambiala ocupacin del territorio metropolitano. A partir de 1980 yconsolidndose en 2001: el crecimiento de la poblacin en la primeracorona se estanca mientras aumenta en la tercera corona. La ciudadmetropolitana de Buenos Aires parece haber incrementado, no ya lavelocidad de crecimiento demogrfico, sino la de su expansinterritorial.

Al mismo tiempo, esa expansin se da junto con un proceso demayor diferenciacin del territorio metropolitana en dos niveles. Poruna parte, con la configuracin de lo que podemos llamar un corredorde modernidad y riqueza desde el sur metropolitano que entra en laciudad por la autopista Buenos Aires-La Plata y se prolonga por elAcceso Norte hacia las ciudades de Campana y Zrate, a ochentakilmetros de distancia del centro; por la otra, por la yuxtaposicin

25 El viejo Puerto Madero, localizado a menos de un kilmetro del centro histrico(Plaza de Mayo) que fuera construido como puerto de la ciudad en los aosochenta del siglo XIX, fue recuperado a principio de los aos noventa del sigloXX, reciclando sus viejos edificios de ladrillo rojo para ofrecer oficinas, localesgastronmicos y viviendas de alta calidad. De esa forma se ampli la ofertainmobiliaria y se gener un centro de atraccin de las actividades econmicasms dinmicas y de la poblacin de recursos medios altos, convirtindose tambinen una atraccin turstica de la ciudad.

26 Viejo barrio popular ubicado al sur de centro histrico, sobre el Riachuelo quelimita la ciudad de Buenos Aires con la Provincia del mismo nombre

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de asentamientos de poblacin de alto recursos junto con poblacinde muy bajos ingresos, como veremos seguidamente.

La nueva configuracin metropolitana se caracterizada porimportantes desigualdades, que tienden a la polarizacin. Simplementepara tener una imagen de ese rasgo podemos mencionar algunainformacin.

Territorialmente, como se mencion, se compone de dos agregadosdiferenciados: el centro, la ciudad de Buenos Aires; y el resto, el ConurbanoBonaerense que incluye las tres coronas metropolitanas. Esas dos grandesreas, a su vez, se encuentran internamente diferenciadas. Debe tenerseen cuenta que la informacin producida por el INDEC para el aglomeradometropolitano de Buenos Aires no incluye a la tercera corona, por lo quea continuacin nos referiremos, fundamentalmente a lo que llamamos elArea Metropolitana de Buenos Aires.

Los ingresos medios son mayores en la ciudad de Buenos Aires,donde es mucho mayor tambin su concentracin. Es superior laproporcin de ingreso que reciben los ms ricos y menor la quereciben los ms pobres. Esa distribucin del ingreso est asociadacon las actividades econmicas que predominan: ms de la mitad delempleo en la ciudad de Buenos Aires corresponde al sector servicios,mientras que en el Conurbano Bonaerense se distribuye entre losservicios y la industria con un 40% cada uno.

Como consecuencia la pobreza se distribuye tambin demanera diferenciada. La dcada del noventa fue, como se mencionun perodo de muy fuerte crecimiento de la poblacin bajo la lneade pobreza. Ello ocurri en el AMBA, pero lo hizo de manera muydiferente en la ciudad de Buenos Aires que en el ConurbanoBonaerense: mientras en la primera la poblacin bajo la lnea depobreza e indigencia se movi entre el 7 y el 13%, en el segundolleg a superar a la mitad de la poblacin. Esta informacin deberelacionarse con la relativa a concentracin del ingreso individualpara recordar que, junto a una menor incidencia de la pobreza, enla ciudad de Buenos Aires se da una fuerte presencia de grupos demuy altos ingresos.

En los municipios metropolitanos se distribuyen de maneradesigual las necesidades y los recursos. Donde son mayores lasnecesidades son menores los recursos. Los municipios con mayor

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ndice de necesidades bsicas insatisfechas (NBI)27 son tambin, comotendencia, los que tienen menor cobertura en la red de agua y susgobiernos locales tienen menos recursos financieros.

Privatizacin y fragmentacin en la ciudad metropolitana

La configuracin metropolitana, caracterizada por lasdesigualdades, muestra en la ltima dcada el creciente predominiode la orientacin privada. No solamente la privatizacin de sus serviciosurbanos, sino el predominio de una lgica privada en la expansinterritorial. A esos procesos se les agrega una nueva fragmentacinpoltica.

La gestin de los servicios urbanos en la ciudad metropolitana:fragmentacin y privatizacin

A comienzos de los aos noventa se identific una triplefragmentacin de la gestin de los servicios (Prez, 1994).Fragmentacin institucional entre organizaciones privadas y estatales,en correspondencia con los niveles gubernamentales presentes(municipios, Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires,gobierno provincial y gobierno federal); fragmentacin tcnica por lareproduccin de la racionalidad sectorial (agua, transporte, energa);y fragmentacin territorial, que califica de manera distinta a lasdiferentes zonas de la ciudad metropolitana.

Los servicios de infraestructura muestran esas fragmentaciones.Cada uno es autnomo sin que exista orientacin general.Mayoritariamente el AMBA est cubierta por empresas privadas a lasque el gobierno federal transfiri los servicios a comienzos de los

27 El ndice de NBI mide la proporcin de poblacin que forma parte de hogaresque presentan al menos uno de los siguientes indicadores de privacin: ms de3 personas por cuarto; vivienda de tipo inconveniente; vivienda sin retrete ocon retrete sin descarga de agua; algn nio en edad escolar que no asiste a laescuela; 4 o ms personas por miembro ocupado y cuyo jefe tiene baja educacin.

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noventa, conservando la regulacin y el control (Prez, 1999a). Existenprestadores que corresponden a la provincia de Buenos Aires, quienlos regula y controla, y hasta hace poco algn municipio distribua elagua. Algunas cooperativas tambin prestan servicios. Las empresasprivadas ocupan sus reas en forma monoplica: dos compaas detelfonos y otras tantas de electricidad, por ejemplo.

En relacin a los residuos slidos, ms all de la organizacinmetropolitana de su disposicin final, cada gobierno local es responsablede la recoleccin. Normalmente la regula y controla, mientras que laoperacin est concedida a empresas privadas. Debera controlar tambinla transferencia al organismo metropolitano (Coordinacin Ecolgica delArea Metropolitana Sociedad del Estado CEAMSE) para la disposicinfinal. El resultado es la presencia de diferentes polticas y prestacionesy, en consecuencia, distintas calidades ambientales (Prez, ibid.).

El transporte metropolitano es el mejor ejemplo defragmentacin: diferentes modalidades (trenes, autobuses, charters,28

taxis, remises)29 sin ms vinculacin que la producida por los usuarios,a cargo de unidades econmicas de distinta naturaleza (desde grandesempresas a micro emprendimientos); con tres sistemas de regulacin:municipales, provinciales y federales.

Esa fragmentacin se potencia porque las privatizacionestransfirieron, no slo la produccin, sino la capacidad de definir lapoltica y la planificacin de los servicios (Prez, Gitelman y Bonnaf,1999). Cada empresa toma decisiones, de acuerdo a las necesidadesde su operacin mercantil, sobre qu territorios cubrir, qu procesosdesarrollar y en qu orden hacerlo. El resultado no apunta a laadecuada satisfaccin de las necesidades prioritarias. Se atiendenpoblaciones y territorios, y se realizan las operaciones que resultende mayor y ms rpida rentabilidad (por ejemplo la expansin de lared de agua y no la de red de cloacas y el tratamiento del aguaservida) (Prez, 2000).

28 Se trata de autobuses, por lo general medianos o pequeos, que con un recor-rido fijo unen localidades metropolitanas con el centro, con base en el pago deun precio por perodos determinados.

29 Automviles privados de alquiler con chofer.

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La privatizacin de los servicios aument la desigualdad urbana

Si se observa el comportamiento de las tarifas, se percibe que,ms all de que se movieron por debajo de las tasas generales deinflacin, las diferencias segn la categora del usuario reflejan uncriterio concentrador. Se benefician los usuarios residenciales de mayorcapacidad econmica (con consumos ms altos) y las empresas msimportantes (tambin en razn de sus mayores consumos). Se estaraante dos tipos de mecanismos de transferencia: de los usuariosresidenciales a los no residenciales y dentro de estos, de los pequeosy medianos hacia los grandes usuarios industriales. Y en el caso de laenerga elctrica, en particular, entre los usuarios residenciales, desdelos menores en favor de los mayores (Abeles, 2000, p. 104). Esadinmica se debi, particularmente, al fuerte incremento de las tarifasinmediatamente antes de la privatizacin. La disminucin de la tarifaelctrica respecto del promedio est asociada al reordenamiento enla estructura del sector y, principalmente, al elevado grado dehidraulicidad en las regiones en donde se encuentran las principalesrepresas hidroelctricas que indujo, al aumentar la oferta de energa,una disminucin en su precio mayorista (ibid., 2000, p. 105 y ENRE,s.f., p. 50).30

El incremento en las tarifas de los servicios aument su peso enel presupuesto de la poblacin de menores recursos. As, entre 1986y 1996 (antes y despus de las privatizaciones) el quintil ms pobrede la poblacin destin a los servicios el 9,1% y el 17,4%respectivamente de sus ingresos. Mientras que para el segundo quintilese gasto signific el 8,5% y el 15,9% para cada uno de esos aos. Ensuma, el peso del costo de los servicios para la poblacin de menoresrecursos prcticamente se duplic (Alexander, 2000, p. 46).

30 Esos incrementos relativos de las tarifas se basan en procedimientos derivados delos marcos reguladores, tanto originales como, en algunos casos, de sus posterio-res renegociaciones. Las tarifas de la electricidad y del gas, por ejemplo, se ajustaronhasta comienzos de 2002 en forma semestral sobre la base de la inflacin de losEstado Unidos de Amrica, cuando en la Argentina no exista inflacin (ms allde la prohibicin por la convertibilidad vigente legalmente desde 1991).

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Al incremento de las tarifas, se sum la eliminacin de lossubsidios y de los mecanismos permisivos para el consumo clandestino,dado el predominio de una nueva concepcin mercantil en la gestin.Como resultado, la poblacin de bajos recursos ve dificultado suacceso y permanencia en los servicios (Prez, 2000).

Planificacin urbana privada y expansin metropolitana

Los procesos de configuracin metropolitana de Buenos Aires,que se dan en una suerte de vaco de orientacin pblica, se basanen dos tipos de operaciones: unas mercantiles, fuertemente planificadasy destinadas a grupos de ingresos medios-altos y altos; otraspredominantemente fuera del mercado para la satisfaccin directa dela necesidad de la poblacin de menores recursos. La ciudad tiende aconfigurarse como un conjunto de mbitos privados, con el predominiode la lgica mercantil en una privatizacin de la produccin y delfuncionamiento de la ciudad.

Lo anterior est asociado con la dificultad de la gestin pblicalocal de satisfacer las exigencias de la mayora de los grupos sociales deingresos medios altos y altos y de integrar a los grupos de bajos recursos.

En el centro metropolitano, las nuevas operaciones comenzaronhace ms diez aos con Puerto Madero, que desde la iniciativagubernamental se configur en un actor privado de produccin desuelo renovado.31 En ese contexto resulta significativo elcomportamiento de un gran actor inmobiliario (IRSA, SA), de capitaltransnacional,32 que decidi invertir en el centro del centrometropolitano: las tierras en torno a Puerto Madero. Ese proceso resultde una planificacin empresaria que, sobre la base de un diagnsticocomercial, llev a la actualizacin de reas relativamente vacantes.A esa iniciativa se sumaron otras transformando una zona relativamentegrande, desde Puerto Nuevo,33 pasando por Catalinas Norte

31 La operacin fue encargada a la Corporacin Antiguo Puerto Madero, denaturaleza privada y propiedad mixta a la que se le transfiri la tierra a desarrollar

32 Si bien es una empresa nacional, tuvo originalmente un aporte financiero im-portante de George Soros.

33 Las instalaciones portuarias en uso, localizadas en forma inmediata a PuertoMadero, hacia el norte.

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(desarrollada inicialmente a fines de los aos setenta), Puerto Madero,hasta la Costanera Sur). Como resultado se ocuparon las tierraslocalizadas entre el primer desarrollo de Puerto Madero y la costa.

Esto configur un polo globalizado, ncleo territorial del yamencionado corredor de modernidad y riqueza: edificios inteligentes,sedes de las principales empresas nacionales e internacionales, hotelesde cinco estrellas, torres de viviendas de lujo, entretenimientos, etc. Fueel resultado de la aplicacin de operaciones privadas de gran envergaduraen las que el sector gubernamental oper como posibilitador.

Fuera del centro, hacia la periferia metropolitana, el procesode suburbanizacin muestra el predominio de la planificacin privadaen la produccin del suelo que se incorpora y con base en el cual,como vimos, se expande el rea urbanizada. Esa expansin avanzacon densidad decreciente, en reas de limitada oferta de infraestructurasy servicios, cada vez ms lejos de la ciudad construida. Esto implicauna utilizacin del suelo y la infraestructura que fortalece ladesintegracin territorial de la ciudad, la segregacin territorial y elpredominio de relaciones sociales fragmentadas, mientras se extiendesobre tierras agrcolas de alta productividad.

Esa subordinacin de la produccin urbana a intereses privadosse concreta en la ausencia de regulacin estatal de la expansin, msall de disposiciones locales: decisiones municipales con base en lalegislacin de usos del suelo de la provincia de Buenos Aires que notienen en cuenta la dimensin metropolitana.

No existen normas de carcter metropolitano sobre uso delsuelo, tampoco una mirada pblica que supere las particularidadesmunicipales y las diferentes maneras como esas autoridades creeninterpretar las mayores ventajas para sus territorios (y consecuentemente,para su reproduccin poltica). El rea metropolitana es, as, unterritorio en disponibilidad para operaciones basadas, exclusiva opredominantemente, en la acumulacin econmica privada.

Las operaciones privadas se apropian de la planificacin urbana,no ya como intento de orientacin pblica y bsqueda de objetivosgenerales, sino como manera de producir territorios que satisfagannecesidades particulares.

La ciudad se produce como resultado de una actividad deracionalizacin mercantil de operaciones individuales en una fuerte

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planificacin interna de todos los componentes de cada operacinurbana y de control de su cumplimiento, cuya finalidad es aumentarla calidad del producto inmobiliario y la rentabilidad.

Esa construccin de la ciudad, basada en la racionalidad de laplanificacin de las operaciones econmicas privadas, desconoce laposibilidad de introducir una racionalidad global, diferente a la delmercado. Es ms difcil percibir la realidad metropolitana que resultacada vez ms de la suma de operaciones privadas y sus intersticios.

La planificacin privada de la produccin de suelo, obviamente,se limita a los territorios privados, en los cuales se construyen, comodice la prensa, urbanizaciones planeadas en detalle. En las que setrata de planificar cuidadosamente una ciudad desde su punto cero(Clarn, 30/10/99). Esto significa, como en una entrevista apunta elpresidente de la inversora Consultatio, a cargo de Nordelta,34 que laciudad se disea teniendo en cuenta el equilibrio entre espacios verdes,agua y zonas urbanas; el paisaje, la forma de las calles, la localizacinde los barrios, colegios, universidades, clubes, zonas comercialesSe le da al entorno una armona esttica y urbanstica, con distintasdensidades de poblacin y una adecuada distribucin del trfico. Deesa forma, contina el periodista que realiza la entrevista, se evitarnlos problemas de las ciudades en donde a causa de un primer desarrollodesordenado, el crecimiento de la poblacin se dispara a nivelesimpensados y produce inconvenientes como embotellamiento detrnsito (Clarn, 30/10/99).

Esa operacin intelectual produce tres rupturas: en la primera,la produccin particular de una parte de la ciudad es transformada enla ciudad. Una parte que se postula como el todo, escondiendo queslo es posible dentro de la ciudad real que le provee de lascondiciones para que sea posible su existencia autoexcluida. En lasegunda, el desorden urbano que resulta de la produccin pblica dela ciudad, se concreta (se reduce) en las dificultades para la vida delos grupos de mayores ingresos. Desaparece la falta de condicionespara que la poblacin de menores recursos se asiente regularmente.En la tercera, la planificacin estricta del mbito residencial deja enuna suerte de limbo al resto de la ciudad.

34 La mayor urbanizacin cerrada, llamada ciudad pueblo, de 1.600 hectreas.

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Tal planificacin privada tiene los siguientes componentes:a) Un sistema de normas que emanan de un documento privado

y que se imponen como clusulas de adhesin.Estrictas normas urbanas: zonificacin, uso del suelo y

edificacin. Lugares para residencia y para actividades. Los primerosdiferenciados por estratos econmicos con distinta cantidad y calidadde tierra y, por ende de precios; los segundos diferenciados por tiposde actividades.

Fuertes normas de comportamiento social, a las que secomprometen quienes acceden a esas urbanizaciones. Reglamentosde tica y de convivencia que funcionan como una suerte de derechode admisin (o de exclusin) (Zanotto, 2000, pp. 71 y 72). Esto muestrael uso de instrumentos privados, mercantiles, para el logro definalidades sociales que tienden a consolidar la identidad de cadaproyecto.

b) Oferta muy amplia de infraestructuras y servicios de altacalidad vinculados con la reproduccin de la poblacin, que haceinnecesario salir del territorio cerrado, salvo para ir a trabajar. EnNordelta, por ejemplo, est ubicada la sede de una universidadnorteamericana, el Instituto Tecnolgico de Buenos Aires, y colegiosde elite. Tiene reas de servicios, canchas de golf, tenis y ftbol,piscinas y otra ofertas deportivas. Un anillo de fibra ptica permitirtransferir comunicaciones a alta velocidad tanto para Internet comopara Intranet, con lo que sus habitantes podrn comunicarse sin costostelefnicos. La empresa privada Trenes de Buenos Aires electrificarun tramo de su red y Nordelta se har cargo del resto para acercarlay hacer ms rpido el acceso desde el centro metropolitano (Clarn,7/11/1999) .

c) La existencia de gravmenes financieros para los residentes(expensas) destinados a financiar la produccin y mantenimientode infraestructuras y servicios. Estos gravmenes, una suerte deimpuestos privados, tienen tambin la funcin de diferenciareconmicamente los territorios, en primer lugar en relacin con elafuera y, luego, entre los diferentes lugares internos.

En suma, se trata de un gobierno privado del territorio,particularmente completo en los casos de las ciudades cerradas.

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La configuracin metropolitana queda en manos privadas. Serepite en la ciudad, la lgica del mercado: competencia desordenadafrente a una fuerte racionalidad (planificacin) dentro de cada unidadindividual.

Se impone el logro de condiciones de calidad para algunos (engeneral pocos respecto de la ciudad en su conjunto) apuntando, noal mejoramiento de la calidad de vida de la sociedad y la ciudad, sinoal cumplimiento de condiciones de comercializacin.

Una fragmentacin poltica de segundo grado:las regiones metropolitanas

En el ao 2000 apareci una novedad en la organizacin polticalocal metropolitana, las llamadas regiones metropolitanas.Asociaciones de municipios, anlogas a las que se han formado enotras partes del pas para la prestacin de servicios o la dinamizacineconmica.35

En la ciudad metropolitana se ha constituido la llamada ReginMetropolitana Norte -RMN36 y se inici la integracin de otras dos(Regin Metropolitana Oeste RMO37 y Regin Metropolitana Sur RMS38), que no se consolid. De todas formas, esas regionesmetropolitanas implican un doble, y quiz contradictorio, movimientode consolidacin y fragmentacin.

Es consolidacin porque las municipalidades suman esfuerzosy enfrentan problemas comunes. As acumulan experiencias ymultiplican recursos, incrementado su capacidad de gestin. Pero al

35 Como una respuesta a la crisis, particularmente financiera de los gobiernoslocales argentinos, han aparecido diversas asociaciones de municipios para realizaremprendimientos conjuntos en varias partes del pas: los corredores productivosen la provincia de Buenos Aires, las microgregiones en la Patagonia, la Asociacinde Municipios del Sur de la provincia de Crdoba (AdesuR). Esta ltima es lams representativa, coordinando polticas sociales y de desarrollo local regional.

36 Las municipalidades de San Fernando, San Isidro, Tigre y Vicente Lpez.

37 Compuesta por La Matanza, Merlo, Moreno, Morn y Tres de Febrero

38 Integrada por Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui. E Echeverra, Ezeiza,F. Varela, Lans, Lo.

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mismo tiempo introducen, sobre la base de la fragmentacin polticametropolitana (municipios, gobierno de la ciudad de Buenos Aires,gobierno federal y gobierno provincial), otra de segundo grado. Noalteran la fragmentacin de las relaciones de ciudadana ya que siguensiendo los municipios las nicas unidades de acumulacin yrepresentacin polticas y las decisiones regionales las toman losejecutivos locales. Tampoco alteran la falta de solidaridadmetropolitana, salvo en lo que se refiere a los municipios implicadosen cada regin. El incremento de la capacidad de accin de losmunicipios se vincula, como vimos, con temas que ocurren en susterritorios, pero las cuestiones metropolitanas, aquellas que se dan enun mbito ms amplio y que deben atenderse en l, no son siquierapercibidas. No se plantean, por ejemplo, los problemas de la prestaciny consumo de servicios entre esa regin y el resto metropolitano,como tampoco se proponen acciones para el manejo, por ejemplo,de las cuencas hdricas metropolitanas de las que forman parte. Ensuma, la fragmentacin metropolitana solamente modifica su mbitoterritorial, incorporando el llamado regional, como intermunicipal.

Las regiones parecen consolidar grandes territoriosdiferenciados. En tal sentido, la RMN, junto con la Capital Federal, esel mbito territorial fundamental del que hemos llamado corredor demodernidad y riqueza.

Esa regin se orienta a mejorar las condiciones de vida y deproduccin dentro de sus municipios y a vincular sus economas conel mercado nacional e internacional, particularmente en el Mercosur.En ese cometido, no se tiene en cuenta a la ciudad metropolitana dela que forma parte. Su orientacin principal, en consecuencia, tienedos direcciones: hacia dentro (sus municipios y la sociedad regional)y hacia fuera (el mbito nacional e internacional) sin detenerse en laciudad metropolitana.

En el acta de constitucin, la RMN se define con un discurso quepostula a la ciudad como sujeto (la ciudad compite, la ciudad crece,etc.) y que tiende a oscurecer las diferencias internas de la ciudad yde la regin. No se hacen explcitos los intereses y necesidades quelas diferencian y que hacen de ellas un conjunto de relaciones en unarealidad plural y fragmentada. Ese olvido de la heterogeneidad puedesignificar la consolidacin del predominio de algunas de sus partes.

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Conclusiones

La configuracin metropolitana de Buenos Aires mantuvo uncentro de alta calidad, tanto socio-econmica como urbana, al tiempoque descentraliz las necesidades, econmicas, sociales y urbanas,hacia la periferia. Esa forma metropolitana, junto con la difusin delas heterogeneidades en el conjunto del rea, se ha mantenido hastacasi fines del siglo XX. En la ltima dcada de ese siglo, la configuracinmetropolitana se vuelve ms heterognea an, con la suburbanizacinde las clases medias altas y medias y su contigidad, en unamicrofragmentacin, con los asentimientos, histricos y actuales de lapoblacin de menores recursos. El centro metropolitano, de todasmaneras, sigue conservando su calidad econmica, social y urbana.Esa forma metropolitana ha resultado de una particular relacin entreel mbito urbano construido y tiempo en el que esa construccin seprodujo. En ese sentido, el deterioro de la economa, y particularmentedesde mediados de los setenta del siglo XX, el creciente deterioro dela situacin econmica y social de los grupos de ingresos bajos ymedios, explica esta mezcla de expansin territorial y deterioro de lacalidad urbana en la Buenos Aires metropolitana.

La expansin metropolitana en la frtil Pampa Hmeda ha sidocomandada por diferentes sectores sociales e intereses, pero se hamantenido como una constante.

En suma, los procesos de configuracin metropolitana, y susbases histricas, imprimen en la ciudad fuertes desigualdades socialesy territoriales que tienden a consolidarse y ampliarse. Junto a ellas,procesos de acumulacin y representacin polticas fragmentadosterritorialmente coinciden con una oferta fragmentada de servicioscon predominio de una orientacin mercantil que no logran incluir atoda la poblacin. Si a ello se le suma una produccin urbana basadaen el mercado con formas privadas de planificacin de los territoriosparticulares de cada operacin, es posible entender que laconfiguracin metropolitana sigue una orientacin general sesgadams hacia el crecimiento que a la calidad vida.

El resultado es la tendencia a conformarse una ciudadunidimensional: su carcter de bien de cambio subordinando al debien de uso. En ese contexto, las desigualdades del territoriometropolitano tienden a consolidarse y ampliarse.

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Su forma institucional explica que las decisiones fundamentalesque afectan a la ciudad metropolitana sean tomadas por los actoreseconmicos ms importantes y los niveles estatales centralizados(federal y provincial). En algunos casos, con relativa dependencia delos anteriores, por actores estatales locales. Dependencia que sueleconcretarse, tambin, en una orientacin por el crecimiento urbano yen formas de operar predominantemente burocrticas.

Difcilmente encontramos otros actores. Como vimos no existe,a nivel metropolitano, ninguna unidad poltica, ni de acumulacin depoder ni de representacin. Esto significa que no existe una ciudadanametropolitana, como tampoco organizaciones sociales que tomenese horizonte para definir sus reivindicaciones o propuestas.

Se configura as una cuestin de gobernabilidad en el sentidode la capacidad de orientar y conducir (Prates y Diniz, 1997) losprocesos (de configuracin y funcionamiento) urbanos dandorespuestas democrticas a las necesidades de la poblacin y de lasactividades econmicas, desde una perspectiva pblica. Es evidenteque estamos ante una cuestin de gobernabilidad metropolitana queest vinculada, en particular, a la posibilidad de una perspectivametropolitana, que atienda a la ciudad real. Esto supone la existenciade una funcin gubernamental que genere esa mirada, de unafuncin gubernamental que, de alguna manera, se concrete en algntipo de accin gubernamental especfica.

Para que esa mirada sea completa, debera resultar de un procesode representacin pleno. Esto coloca un problema: la ausencia delparticular escenario metropolitano, no ya de formas institucionalesde representacin, sino ms aun, del conjunto de los grupos sociales,sus intereses y necesidades.

En consecuencia, el primer problema de la gobernabilidadmetropolitana consiste en la dificultad de modificar la orientacinpredominante en los procesos de produccin y gestin en ese nivel.Esa dificultad no es percibida sino desde una perspectiva global, quedefina a la ciudad metropolitana como la unidad de anlisis, que incluyaa la totalidad de intereses sociales en juego, legitimando la atencin delas necesidades de la poblacin en forma amplia (integradora).

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Parece necesaria la existencia de un mbito de toma dedecisiones democrticas que pueda dar cuenta de la totalidadmetropolitana.39 Ese mbito, antes de pensarlo en un nivel polticoinstitucional (gubernamental) es conveniente analizarlo en suscomponentes. Si bien se debe partir de la inexistencia de institucionespolticas metropolitanas (y de la dificultad estructural y coyuntural de quese generen) puede preguntarse sobre la posibilidad de que esa ciudad seala base de la existencia de actores que puedan reivindicar cierta ciudadanaque, a su vez, sustente la necesidad de encarar de manera diferente losprocesos de configuracin y funcionamiento urbanos.

Lo mencionado sobre las presencias y ausencias sociales ypolticas en el mbito metropolitano, pone en evidencia la falta de unejercicio democrtico que legitime las decisiones, quedando staslibradas, predominantemente, al mercado. Las decisiones se basan enlas relaciones entre los actores ms poderosos (como es el caso delos servicios y de los productores privados de grandes operacionesinmobiliarias). En su defecto quedan a cargo de los niveles provincialo federal que las toman sin responsabilidad directa (accountability)respecto de los ciudadanos que integran la ciudad real.

En suma, la ausencia de la ciudad metropolitana como arenade ciudadana y, en consecuencia, el predominio de su construccincomo objeto privado.

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BRUNSTEIN, F. et alii (1988). Crisis y Servicios Pblicos. Buenos Aires,CEUR.

39 Obviemos lo conflictivo que puede ser definirla o identificarla.

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