Turma e Ano: Delegado Civil (2013)

Matria / Aula: Direito Administrativo / Aula 1

Professor: Luiz de Oliveira Castro Jungstedt

Monitor: Marcelo Coimbra

1) Poder de Polcia:

a. Introduo: Hoje iniciaremos no ponto quatro, que fala

sobre poder de polcia, licenas ambientais, e interveno

do estado na propriedade.

Em relao ao poder de polcia, devemos prestar ateno

ao trabalho de lvaro Lazzarini, que desembargador do

TJSP, que tem um livro chamado Estudos de Direito

Administrativo, mas a maior parte do livro ele fala de

poder de polcia.

b. Conceito de Poder de Polcia: O conceito est no Cdigo

Tributrio Nacional, Artigo 78.

Art. 78. Considera-se poder de polcia atividade da

administrao pblica que, limitando ou

disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula

a prtica de ato ou absteno de fato, em razo de

interesse pblico concernente segurana,

higiene, ordem, aos costumes, disciplina da

produo e do mercado, ao exerccio de atividades

econmicas dependentes de concesso ou

autorizao do Poder Pblico, tranquilidade

pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos

individuais ou coletivos.

- Prtica de Ato ou Absteno de Fato: H uma

praxe no direito administrativo de dizer que o poder

de polcia s regula um direito de no fazer, de uma

absteno, o que no verdade. Segundo o prprio

artigo, o poder de polcia regula uma prtica de ato,

ou absteno de fato. Ento o poder de polcia pode

obrigar a pessoa a fazer. Ex.: Obrigao de colocar

extintor de incndio em estabelecimentos

comerciais, etc. uma obrigao de fazer.

- Limitando ou Disciplinando Direito, Interesse ou

Liberdade: o objetivo do poder de policia limitar o

direito individual o limite do poder de polcia o

direito individual. a limitao do direito individual

em prol do direito individual de outrem. Ex.:

Manifestaes tem que ser limitadas, a fim de que

no firam o prprio interesse individual de quem no

quer se manifestar.

- Concernente segurana, higiene, ordem, aos

costumes, disciplina da produo e do mercado,

ao exerccio de atividades econmicas dependentes

de concesso ou autorizao do Poder Pblico,

tranquilidade pblica ou ao respeito propriedade

e aos direitos individuais ou coletivos: Todas estas

reas que esto aqui colocadas dizem respeito

polcia administrativa. Polcia judiciria a apurao

de infraes penais. Todo o restante polcia

administrativa. Por isso que a polcia militar no

pode fazer inqurito, porque exerce uma funo

administrativa de segurana pblica. Cuidado:

Guarda Municipal no faz segurana pblica. Sua

funo proteger o patrimnio pblico.

c. Atividades Tpicas da Administrao Pblica:

i. Poder de Polcia (ou Funo de Polcia): Se voc for

bem criterioso quem tem poder de polcia o

legislativo (pois cria a norma que d o poder de

polcia). O executivo somente executa esse poder,

ento ele s tem a funo.

ii. Servio Pblico

iii. Interveno na Ordem Econmica: temos que ter

cuidado. Essa interveno no o estado-agente,

mas sim o estado fiscalizador. Ex.: Banco Central,

CADE, etc.

iv. Interveno na Ordem Social: Ex.: Sade, Educao,

Assistncia Social, etc.;

v. Fomento Pblico: atos de incentivo a regies, etc.

d. Caractersticas:

A caracterstica maior da polcia administrativa,

inclusive a de segurana pblica, ser preventiva,

enquanto que a polcia judiciria eminentemente

repressiva. Porm lvaro Lazzarini diz que a polcia

judiciria no repressiva, mas preparatria para a

represso, que exercida pelo poder judicirio.

Porm a polcia administrativa tambm no s

preventiva, mas tambm repressiva, como se

depreende do Art. 144 5, quando diz que cabe

polcia militar a preservao da ordem pblica, ou

seja, uma vez ferida a ordem pblica, caber

polcia militar coibir (reprimir) aqueles atos.

No mbito do estado, a polcia judiciria exercida

somente pela Polcia Civil. Porm a polcia

administrativa exercida por diversos rgos (que

exercem poder de polcia).

A polcia judiciaria atua em cima de pessoas (autoria

de crimes). J a polcia administrativa atuam em

cima de pessoas, atividades, bens, etc.

e. Formas de Atuao do Poder de Polcia:

Quem comeou com isso foi o professor Diogo de

Figueredo Moreira Netto. O CTB reproduziu suas

lies, no Art. 269 1:

1: A ordem, o consentimento, a fiscalizao, as

medidas administrativas e coercitivas adotadas pelas

autoridades de trnsito e seus agentes tero por

objetivo prioritrio a proteo vida e

incolumidade fsica da pessoa.

So formas de atuao do Poder de Polcia:

i. Ordem de Polcia: toda e qualquer norma. Vai da

constituio a uma portaria. Ordem de polcia a

criao do poder de polcia, exercida em regra pelo

poder legislativo.

ii. Consentimento de Polcia: com base na norma que

se d o consentimento. O alvar o prprio

consentimento de polcia. A vem a clssica

pergunta: Qual a diferena entre alvar de licena e

alvar de autorizao?

Alvar de Licena Alvar de Autorizao

Ato Vinculado Ato Discricionrio

Ato Declaratrio Ato Constitutivo

Permanente

(no pode ser revogado)

Precrio

(pode ser revogado)

Exceo: Alvar de Licena Ambiental. Cuidado com

as licenas ambientais: O Alvar de Licena

ambiental ato discricionrio e precrio. Porm essa

discricionariedade a tcnica, pautada no Principio

do Desenvolvimento Sustentvel. E essa licena

ambiental dita precria porque tm prazo de

validade. Temos uma resoluo do CONAMA

(Resoluo 237/97 que est em vigor), que no seu

Art. 8 e 18, regulamentam a licena ambiental.

Estes artigos dividem a licena ambiental em Licena

Prvia (LP), Licena Instalao (LI) e Licena

Operao (LO). O art. 18 d prazo para cada uma

delas, porque o direito ambiental tem um princpio

chamado Princpio da Preveno, que exige que o

agente faa tudo para evitar o dano, razo pela qual

no se pode dar um licenciamento perptuo, porque

a tecnologia de hoje no a mesma de daqui a dez

anos. Ento as licenas tem que ser renovadas de

tempos em tempos, a fim de que seja verificado o

emprego de novas tecnologias menos poluentes,

atendido o princpio da preveno.

iii. Fiscalizao de Polcia: a fiscalizao do

consentimento, a fim de verificar se o

consentimento de polcia est sendo cumprido nos

termos em que foi emitido.

iv. Sano de Polcia: Para fins de concurso pblico

estas caractersticas de que falaremos agora so

caractersticas de todo o poder de polcia, mas o

professor entende que so caractersticas atinentes

somente sano de polcia.

- Discricionariedade

- Executoriedade

- Coercitividade com Proporcionalidade

Executoriedade: o dever que a autoridade

administrativa tem de exercer a sua funo, de

materializar suas atribuies, independente de

manifestao de outro poder. Celso Antnio e

Di Pietro falam que a executoriedade s pode

ser usada em dois momentos: quando a lei

autorizar e em casos de urgncia. O professor

entende que atributo de todo ato do poder

de polcia. Mas todos afirmam que alguns atos

administrativos no tem imperatividade a

alguns no tem executoriedade.

Atos Administrativos que no tem

imperatividade: so os atos enunciativos e os

atos negociais. No tm imperatividade porque

no precisam dela. Exemplo de ato

enunciativo: Parecer. Entretanto, um parecer

pode passar a ter imperatividade se for

transformado em parecer normativo por meio

de decreto. O parecer no nasce vinculante,

isso no existe, mas isso um perigo porque

tem lei e jurisprudncia dizendo que tem

parecer vinculante. A prova disso a L.

9784/99, Art. 42, que regula o processo

administrativo em geral (no Estado do RJ a L.

5427/09), que traz no 1 o parecer

obrigatrio e vinculante.

Cuidado que o Ministro Joaquim Barbosa, no

informativo 475 STF disse que no Brasil tem

trs pareceres: Facultativo, Obrigatrio No-

Vinculante e Obrigatrio Vinculante. Diz ainda

que no parecer vinculante a responsabilidade

solidria do parecerista com a autoridade,

porque o parecerista, naquele caso, estaria na

funo de autoridade.

A Professora Maria Sylvia Di Pietro traz um

exemplo de parecer vinculante: o laudo do

mdico do INSS. O professor discorda, porque

laudo no um parecer, e sim um laudo

mdico, tcnico.

Atos Administrativos que no tm

executoriedade: temos como exemplo a multa.

A aplicao da multa executria, mas e se o

sujeito no paga a multa espontaneamente?

Tem que entrar com processo judicial

(inscrio em divida ativa e processo de

execuo judicial). Outro exemplo o decreto

expropriatrio: a administrao tenta um

acordo quanto ao preo, o sujeito no aceitou,

tem que entrar com uma ao judicial de

desapropriao: o decreto expropriatrio s vai

se materializar em juzo. Mas cuidado: no h

acordo com relao desapropriao, o acordo

quanto ao preo.

f. Delegao do Poder de Polcia:

O poder de polcia pode ser delegado? A resposta clssica

que no, pois uma atividade essencial, indelegvel a

particulares, e ainda temos textos legais que comprovam

isso: na lei da PPP (Lei 11.079/04) no seu Art. 4, III diz o

seguinte: indelegabilidade das funes de regulao,

jurisdicional, do exerccio do poder de polcia.... Agora,

se perguntarem numa prova se o poder de polcia

indelegvel, a regra a essa resposta. Mas numa segunda

fase, tem que dizer que o que de fato indelegvel a

Ordem de Policia (exercida pelo Poder Legislativo) e a

Sano de Polcia (exercida pelo executivo). Agora,

consentimento e fiscalizao, que so atos de execuo

podem ser perfeitamente delegados. J h uma

flexibilizao nesse sentido.

2) Interveno do Estado Na Propriedade:

a. Fundamento: o principal fundamento para que o estado

intervenha na propriedade a Funo Social da

Propriedade. Se a propriedade no estiver atendendo a

funo social, o estado intervm. Essa previso ocorre no

Art. 5, XXII, XXIII e XXIV da Constituio. Na verdade

podemos tambm acrescentar o inciso XXV, que fala que

no caso de iminente perigo pblico..., aqui a

constituio traz o conceito de requisio. Sempre que

houver iminente perigo pblico, trata-se de requisio.

b. Tipos de Requisio: temos dois tipos de requisio:

Branda/Restritiva e Drstica/Supressiva.

i. Interveno Branda

1. Tipos:

a. Limitao Administrativa;

b. Servido Administrativa;

c. Ocupao Temporria;

d. Tombamento;

e. Requisio.

Sujeito Ativo: todos os entes da federao

podem fazer todos os tipos de interveno

branda e drstica, em razo de sua autonomia

poltico administrativa.

Indenizao: por ser uma interveno branda,

em regra no tem indenizao, salvo se

comprovado prejuzo. Porm, das intervenes

brandas a que mais oferece indenizao a

servido administrativa, porque a natureza

dela mesma da servido do direito civil

(servido de passagem), o que causa

verdadeira restrio ao direito de propriedade.

Isto tambm ocorre com o tombamento. O STF

j se manifestou dizendo que se no

tombamento ocorrer o esvaziamento

econmico da propriedade, dever ocorrer a

indenizao.

2. Limitao Administrativa:

a. Forma da Limitao Administrativa:

instituda por lei. Porm necessrio um

decreto regulamentar, para regulamentar

essa limitao. Por isso que os grandes

exemplos de limitao esto nos planos

urbansticos, cdigo de obras, plano

diretor, etc. Por isso o cdigo florestal (L.

12651/12) traz duas limitaes

administrativas clssicas APP rea de

Preservao Permanente e ARL rea de

Reserva Legal. Todo imvel rural tem que

deixar um percentual de mata nativa (que

na regio sudeste de 20%, na regio

amaznica de 80%).

b. Sujeito Passivo da Limitao

Administrativa: se a limitao instituda

por lei e sabemos que a lei deve recair

sobre todos de igual forma, o sujeito

passivo indeterminado. Alis, por isso

que a limitao administrativa raramente

tem indenizao. A exceo quando a

lei no recai de igual forma sobre o

sujeito passivo (Celso Antnio fala que

um exemplo de responsabilidade do

estado por prtica de ato lcito). Ex.: um

grupo de ruas que fechado o acesso de

veculos e transformado em calado.

Imagine que em uma dessas ruas tenha

um edifcio garagem. A lei no recaiu de

igual forma sobre o proprietrio desse

edifcio, ento o estado tem

responsabilidade e tem que indenizar.

c. Objeto da Limitao Administrativa: a

limitao administrativa todo o poder

de polcia (que uma limitao individual

em prol do coletivo). Atinge pessoas,

bens mveis, bens imveis, atividade

econmica, etc.

3. Servido Administrativa:

a. Forma da Servido Administrativa: feita

por decreto. O DL 3365/41 (lei geral de

desapropriao) tem um artigo que se

refere servido, que o Art. 40. Art.

40. O expropriante poder constituir

servides, mediante indenizao na

forma desta lei. Esse decreto de

servido, depois de declarar a utilidade

pblica do bem para fim de servido, o

estado procurar o proprietrio para

fechar acordo quanto ao preo. Se no

houver um acordo, o estado dever ir ao

poder judicirio e a indenizao ser

fixada por sentena. Se houver acordo, o

estado j vai ao registro de imveis e

registra a servido (a servido adere a

coisa, uma obrigao propter rem).

b. Objeto da Servido: Bem imvel. A

servido direito real e atinge apenas o

bem imvel.

c. Sujeito passivo: determinado o

proprietrio do bem imvel.

Exceo 1: Adilson de Abreu Dallari tem

um artigo defendendo a tese que o

carteiro uniformizado e o militar fardado,

quando usa transporte coletivo

gratuitamente, seria uma hiptese de

servido administrativa. Mas uma

exceo, porque no recai sobre bem

imvel.

Exceo 2: existem tambm servides que

so institudas por lei (em vez de decreto).

No Cdigo do Ar (Cdigo Brasileiro de

Aeronutica L. 7565/86), no Art. 43 cria

as chamadas zonas de proteo, que a

doutrina chama de servido

administrativa (no entorno do aeroporto

no se podem construir andares

elevados). No se trata de limitao,

porque aqui temos coisa serviente

(imveis em torno do aeroporto) e coisa

dominante (servio areo). Na limitao

no tem coisa dominante e coisa

serviente.

4. Ocupao Temporria

a. Objeto da Ocupao Temporria: o

bem imvel, apenas. Tem alguns que

radicalizam e falam que seria somente o

bem imvel no-edificado. No

DL3365/41, Art. 36:

permitida a ocupao temporria, que

ser indenizada, afinal, por ao prpria,

de terrenos no edificados, vizinhos s

obras e necessrios sua realizao.

Isso uma rara lei que fala de ocupao

temporria, ento muitos doutrinadores

entendem que como esta lei s fala de

ocupao temporria de imvel no-

edificado, ento s caberia neste caso.

Outra questo o lapso temporal: no h

lei prevendo o lapso temporal da

ocupao temporria. O temporrio se

caracteriza pelo animus da devoluo.

O professor entende que a ocupao de

locais para as zonas eleitorais caso de

ocupao temporria.

b. Sujeito Passivo da Ocupao Temporria:

determinado o proprietrio do bem

imvel.

c. Forma da Ocupao Temporria: no tem

previso legal, no tem rigor. Ento seria

com o Auto ou Termo de Ocupao

Temporria. Porm pode tambm ser por

decreto, como o caso do decreto de

ocupao no estado de defesa (Art. 136

1 CR).

Questo: Qual a diferena entre a

servido e a ocupao temporria? R: A

nica diferena o requisito temporal: a

servido administrativa permanente

enquanto que a ocupao temporria

temporria.

5. Tombamento:

a. Sujeito Passivo do Tombamento: o

tombamento tem uma peculiaridade. O

sujeito passivo no tombamento pode ser

tanto determinado quanto

indeterminado, porque a constituio, no

Art. 216 diz que constituem patrimnio

cultural brasileiro, os bens de natureza

material e imaterial, tomados

individualmente (sujeito passivo

determinado) ou em conjunto (sujeito

passivo indeterminado). O tombamento

pode inclusive ser de um bem imaterial.

b. Objeto do Tombamento: bem material,

bem imaterial, etc. o mais variado

possvel. Tudo pode ser tombado, desde

que tenha caractersticas de patrimnio

histrico, artisticio, cultural, etc.

c. Forma do Tombamento: tem que ver o

ente federativo. Na Unio temos o

IPHAN, e no estado do RJ temos o

INEPAC. Essas entidades autrquicas

possuem os famosos livros-tombo. A

forma a inscrio no livro-tombo dessas

entidades autrquicas. Os municpios

podem tambm tombar, e geralmente o

fazem por decreto municipal, mas se tiver

uma autarquia para tal, ser pela

inscrio no livro-tombo.

6. Requisio Administrativa:

a. Objeto da Requisio: o mais variado

possvel. Tudo pode ser requisitado.

Temos um DL que regulamente a

requisio em pocas de guerra

(DL4812/42), que no Art. 15 d vrios

exemplos do que pode ser requisitado.

At uma pessoa pode ser requisitada. Ex.:

Mesrio na eleio requisitado.

b. Sujeito Passivo da Requisio:

determinado.

c. Forma da Requisio: Auto de Requisio

ou Termo de Requisio. Podendo

inclusive ser verbal, exatamente pela

urgncia.

A caracterstica da requisio

administrativa o iminente perigo

pblico.

A Constituio no Art. 5 XXV, traz a

requisio administrativa. Poder haver

indenizao, mas sempre ser posterior

(ser posterior porque h urgncia, ento

a indenizao ser calculada

posteriormente requisio).

ii. Interveno Drstica/Supressiva

1. Requisio (a requisio pode ser tanto branda

quanto drstica);

2. Desapropriao

a. Quem pode legislar sobre

desapropriao (Art. 22 CR): s a Unio

pode legislar sobre desapropriao.

b. Quem pode desapropriar: o DL 3365/41,

Art. 2: todos os entes da federao

podem desapropriar. Mas esta no a

nica lei sobre desapropriao. O

DL3365/41 uma lei geral. Temos a

desapropriao por

necessidade/utilidade pblica, que

regulamentada pelo DL 3365/41. O

segundo pressuposto o interesse social

(L. 4132/62, Art. 2). O interesse social se

difere da utilidade pblica, porque o

interesse social foi um pressuposto criado

para resolver problemas sociais. Por isso,

o grande exemplo de desapropriao por

interesse social a desapropriao para

fins de reforma agrria (LC 76/93).

Resumindo, temos trs leis sobre

desapropriao hoje em vigor:

- DL 3365/41 Lei geral

Desapropriao por Utilidade

Pblica

- Lei 4132/62 Desapropriao por

Interesse Social

- Lei Compl. 76/93 Desapropriao

para Fins de Reforma Agrria.

Obs.: Prazo de Caducidade do Decreto

Expropriatrio: No DL 3365, o prazo de

cinco anos, j na L. 4132, o prazo de

dois anos.

c. O que pode ser desapropriado: Vejamos

o Art. 2 do DL 3365: TODOS os bens

podero ser desapropriados. Porm, Jos

dos Santos Carvalho Filho diz que

somente podem ser desapropriados os

bens que podem ser valorados, pois a

indenizao na desapropriao tem que

ser prvia, justa e em dinheiro. Ento,

somente o que tem valor econmico

poderia ser desapropriado.

d. Objeto da Desapropriao: H uma

questo muito comum: o Bem pblico

pode ser desapropriado? O Art. 2 2 do

DL 3365 responde. Podemos dizer que

poder sempre ser desapropriado pela

unidade federativa superior. A Unio

portanto no poder ter seus bens

pblicos desapropriados, e o municpio

no poder desapropriar bem algum.

necessria ainda a autorizao legislativa

para tal.

Questo: o Municpio pode desapropriar

bens de sociedade de economia mista

federal? O Art. 2 3 do DL 3365

tambm no permite, mas traz uma

exceo: se for autorizada por decreto do

presidente da repblica. Tivemos

recentemente, no dia 19 de Setembro de

2013, um decreto sem nmero da

presidncia da repblica autorizando o

municpio a desapropriar bens das Docas

do Rio de Janeiro.

3 vedada a desapropriao, pelos

Estados, Distrito Federal, Territrios e

Municpios de aes, cotas e direitos

representativos do capital de instituies

e empresas cujo funcionamento dependa

de autorizao do Governo Federal e se

subordine sua fiscalizao, salvo

mediante prvia autorizao, por decreto

do Presidente da Repblica.

Questo: pode o Estado do Rio

desapropriar bem pblico de uso comum

(que um bem com afetao mxima) do

municpio? O professor Diogo de

Figueiredo at a 12 edio de seu livro,

entendia que pode. Porm, na 13 edio

em diante ele mudou de opinio,

passando a dizer que no pode. Entende

ele que por ter afetao mxima, no

podem ser desapropriados.

e. Desapropriao executada por

concessionrias e entidades da

administrao indireta: O Art. 3 do DL

3365 permite que entidades da

administrao indireta e concessionrios

em geral possam promover

desapropriaes. Ento o concessionrio

no pode desapropriar, mas somente

promover a execuo daquela

desapropriao.

Cuidado: somente UMA autarquia pode

promover e declarar a utilidade pblica,

que o DNIT (antigo DNER). Isto est

expresso na lei da ANTT, ANTAQ e DNIT

(L. 10.233/01), quando fala da atribuio

do DNIT, no Art. 82, IX diz que caber ao

DNIT declarar a utilidade pblica de bens

para fins de desapropriao.

Obs.: Quem promove a desapropriao

responsvel pelo pagamento. Ento se a

concessionria promover a

desapropriao, ela que ser responsvel

pelo pagamento da indenizao. Ento

no entra no precatrio, cuidado.