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CAMBIO CLIMATICO: UNA MIRADA DESDE LAS POLÍTICAS Y LA GESTION
AMBIENTAL EN COLOMBIA
MARIA DE LAS MERCEDES KNOWLES
ESPECIALIZACION EN EDUCACION & GESTION AMBIENTAL
Bogotá D.C., 5 de octubre de 2016
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CAMBIO CLIMATICO: UNA MIRADA DESDE LAS POLÍTICAS Y LA GESTION
AMBIENTAL EN COLOMBIA
MARIA DE LAS MERCEDES KNOWLES
Cód: 20122170011
Trabajo presentado como requisito para optar al título de Especialista en Educación y
Gestión Ambiental
ELSY YANETH CASTILLO ORDÓÑEZ
Directora
ESPECIALIZACION EN EDUCACION & GESTION AMBIENTAL
Bogotá D.C., 5 octubre de 2016
3
La Universidad Distrital no se hace responsable de los
conceptos emitidos por los alumnos en este trabajo
investigativo. Las ideas que se presentan son responsabilidad
de los autores del mismo.
Acuerdo Nº 031, Junio 25 de 2014
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Contenido
CAMBIO CLIMATICO: UNA MIRADA DESDE LAS POLÍTICAS Y LA GESTION
AMBIENTAL EN COLOMBIA 1
ESPECIALIZACION EN EDUCACION & GESTION AMBIENTAL 1
CAMBIO CLIMATICO: UNA MIRADA DESDE LAS POLÍTICAS Y LA GESTION
AMBIENTAL EN COLOMBIA 2
ESPECIALIZACION EN EDUCACION & GESTION AMBIENTAL 2
1. ANTECEDENTES 9
2. PROBLEMA 11
2.1. Planteamiento del problema 11
2.2. Descripción del problema 12
3. JUSTIFICACIÓN 12
4. CONTEXTO 13
4.1. Delimitación espacial 13
4.2. Población objetivo 13
5. OBJETIVOS 14
5.1. Objetivo General 14
5.2. Objetivos Específicos 14
6. MARCO TEÓRICO. 14
6.1. Cambio Climático 14
6.2. Aproximaciones metodológicas para el análisis de políticas públicas. 15
6.2.1. Definiciones de políticas públicas 15
6.2.2. Políticas públicas y políticas gubernamentales 16
6.2.3. Método de análisis de las políticas públicas 16
6.2.4. Variables del modelo 17
6.2.5. Variables independientes 17
5
6.2.5.1. Variable dependiente 20
6.2.5.1.1. Ciclo de la política pública y sus productos 20
7. METODOLOGÍA 26
7.1. Análisis de la gestión y las políticas públicas ambientales respecto a emisiones de GEI 26
7.1.1. Modelo 27
7.1.2. Recolección, procesamiento y análisis de la información 29
7.1.3. Relación entre los componentes de la evaluación 29
7.2. Avances en investigación sobre los factores relacionados con la emisión y mitigación de
CH4 entérico en rumiantes 30
8. RESULTADOS 31
8.1. Gestión y políticas publicas ambientales para la mitigación de los GEI en Colombia. 31
8.1.1. Actores relacionados con la mitigación de GEI en Colombia 31
8.1.2. Arreglo político administrativo relacionado con emisiones de GEI 32
8.1.3. Triángulo de actores de las políticas públicas relacionados con las emisiones de GEI 32
8.1.3.1. Actores relacionados con las emisiones de GEI 34
8.1.4. Recursos 35
8.1.5. Departamentos comprometidos con la mitigación de GEI, específicamente CH4 36
8.1.6. Evolución de la gestión de país sobre cambio climático 1992 - 2014 36
8.1.6.1. Contexto internacional 37
8.1.6.2. Contexto nacional 42
8.1.6.3. Gestión complementaria a los objetivos de CMNUCC y Protocolo de Kioto 54
8.2. Avances en investigación para reducir emisiones de metano entérico por rumiantes 55
8.2.1. Gases efecto invernadero (GEI) y formación de Metano entérico 55
8.2.2. Formación de CH4 entérico 55
8.2.3. Expresión de la producción de CH4 entérico 56
8.2.4. Factores de manejo relacionados con la emisión de CH4 entérico 57
6
8.2.4.1. Consumo de materia seca 57
8.2.4.2. Selección animal 57
8.2.5. Especie forrajeras y la producción de CH4 entérico 58
8.2.5.1. Especies C3 Vs C4 58
8.2.5.2. Gramíneas vs leguminosas 60
8.2.5.3. Variedades 61
8.2.6. Características de las praderas sobre la producción de metano entérico 62
8.2.6.1. Madurez de la pradera 62
8.2.6.2. Lípidos. 63
8.2.6.3. Carbohidratos solubles 63
8.2.6.4. Tasas de paso 63
8.2.6.5. pH ruminal 64
8.2.7. Manejo de la pastura 64
8.2.7.1. Fertilización 65
8.2.8. Inclusión de concentrados sobre la producción de CH4 entérico 65
8.2.8.1. Materias primas 65
8.2.8.2. Cantidades 65
8.2.8.3. Frecuencia de alimentación 66
9. DISCUSIÓN 66
9.1. Avances en la gestión pública para mitigación y adaptación al cambio climático 66
9.2. Mitigación de emisiones de CH4 entérico por rumiantes 69
10. CONCLUSIONES 71
11. RECOMENDACIONES 72
12. BIBLIOGRAFIA 72
7
Índice de tablas
Tabla 1. Matriz de Análisis Causal de una política pública
Tabla 2. Componentes de la evaluación.
Tabla 3. Compromisos establecidos en el Artículo 4.1 de la Convención
Tabla 4. Compromisos de Convención y el Protocolo de Kioto para todos los países partes.
Tabla 5. Gestión Ambiental Complementaria del país
Índice de figuras
Figura 1. Ciclo de las políticas públicas
Figura 2. Modelo de análisis de la política publica
Figura 3. Triangulo de actores de la política pública respecto a emisiones de CH4
Figura 4. Órganos de la Convención Marco de Cambio Climático
Figura 5. Arquitectura de armonización y coordinación del SISCLIMA de acuerdo al CONPES
3700
Figura 6. Nodo principal dela gestión del Cambio Climático
Figura 7. Principales acciones en adaptación a nivel de país
Figura 8. Principales acciones en mitigación a nivel de país
8
INTRODUCCIÓN
En la actualidad existe un creciente interés por disminuir las emisiones de gases efecto invernadero
(GEI), entre ellos el metano (CH4), debido al evidente cambio climático promovido por el
desarrollo de actividades antropogénicas. En distintos tratados internacionales (Convención Marco
de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático – CMNUCC, 1992, Kioto en 1997), las naciones
participantes se han comprometido a disminuir considerablemente las emisiones de GEI respecto al
inventario de 1990. Colombia aporta el 0.35% del total de GEI a nivel mundial (IPCC, 2006) y se
ha suscrito a los acuerdos internacionales comprometiéndose a desarrollar estrategias que permitan
la disminución en sus emisiones hasta de un 40% con respecto al inventario de 1990. La producción
de CH4 entérico representa el 30,28% de las emisiones de gases efecto invernadero en Colombia,
disminuyendo la eficiencia energética del animal, pues representa entre el 2 y 12% de la energía
bruta de la dieta, además de un importante impacto al medio ambiente. De esta manera los sistemas
de producción pecuaria en Colombia, soportados en sistemas de pastoreo, deben desarrollar
metodologías acordes para afrontar esta tendencia global y de acuerdo con las revisiones, existen
diferentes herramientas desde a alimentación animal, que permitirían reducir la producción de
metano por unidad de materia seca en animales en pastoreo. Esta investigación tuvo por objetivo, a
partir de las evidencias científicas actuales, evaluar, describir, comprender y explicar en conjunto la
gestión y la política pública en cuanto a la emisión de GEI en Colombia, referentes al Cambio
Climático para el periodo comprendido entre 1992 y 2014 estableciendo las estrategias que se han
implementado durante este periodo de tiempo desde la gestión y/o política pública sobre las
emisiones de GEI mediante el modelo: Política pública = actores (Autoridades político
administrativas) + recursos (producidos y activados en el desarrollo de la política) + Instituciones
(Reglamentación institucional) (Knoepfel et al., (2007). El desarrollo de esta investigación permitió
reconocer los avances en la gestión y/o política pública referente a las emisiones de GEI, sus
principios, las estrategias que se han implementado y el alcance de las mismas en cumplimiento de
los objetivos propuestos.
Adicionalmente, se establecen los avances en investigación en el área de nutrición de rumiantes, se
identifican los factores relacionados con el animal, los forrajes, el manejo de los mismos y su
relación con las emisiones y de metano, así como las estrategias existentes desde la alimentación
para disminuir las emisiones.
9
1. ANTECEDENTES
Desde la llegada de los españoles, la consolidación de una economía de sostenimiento, que se
basaba en recursos locales, pero estaba pensada desde una cosmovisión europea, la ganadería ha
sido parte de la vida cotidiana de las poblaciones campesinas en todas las regiones de lo que hoy es
Colombia.
De acuerdo con Murgueitio, (1999) la actividad ganadera tuvo una importancia enorme para la
sociedad española del Medioevo, debido al gran desarrollo alcanzado y a su significación como
instancia de poder económico y de apropiación territorial, así como de prestigio social (de manera
similar a lo que ocurría en Colombia a mediados del siglo pasado donde el número de cabezas de
ganado que se poseía determinaba un estatus social en los Llanos Orientales), elemento que se
transfirió al Nuevo Mundo a todo lo largo del periodo de conquista y durante la colonia y se
mantuvo por tres siglos, arraigado en las sociedades criolla y mestiza, características de América.
A lo largo de los siglos trascurridos entre la colonia y la republica (entre 1.500 y 1900), la
ganadería y los asentamientos humanos culturalmente definidos y caracterizados por regiones se
convirtieron en ecosistemas con diferentes niveles de sostenibilidad ambiental. En este sentido, es
posible afirmar que las “vacas” se han convertido, dentro de los contextos microlocales, en
importantes factores de supervivencia y, así mismo, en parte importante de la vida de las familias.
Hombre – ganado – entorno ambiental han generado, en muchas regiones, un sistema sinérgico y a
la vez simbiótico en el que, aparentemente, cada uno aporta a su manera para la supervivencia del
ecosistema.
Esta actividad a gran escala genera ganancias para algunos grupos sociales y, por ende, se convierte
en una fuente de ingresos para la nación. En tanto es una actividad altamente productiva y rentable
y, además, produce ingresos para el país, debe ser regulada a través de políticas públicas, cuyo
alcance llega tanto al gran propietario como al pequeño ganadero, modificando así y de diferentes
maneras su forma de vida y también su rol dentro del ecosistema específico en el que habita. Los
espacios locales donde la ganadería juega un rol económico preponderante han ido “ajustando”, es
decir adaptando, sus patrones de vida, costumbres, roles sociales, entre otras manifestaciones de la
cultura local, en torno al ganado. Dos ejemplos de ello, ampliamente conocidos en el país, son los
departamentos del pie de monte llanero (Meta, Arauca, entre otros) y departamentos de la cuenca
del Magdalena como Córdoba, Bolívar o Cesar.
Las políticas públicas hacia el sector ganadero colombiano se orientan al mejoramiento de la
producción pecuaria mediante el empleo de protocolos de producción ajustados a los estándares
internacionales de calidad (Téllez y Cubillos, 2002). Estas directrices se orientan a lograr un mejor
desarrollo económico del sector, una mayor integración del mismo a la economía nacional y, al
mismo tiempo, sirven como mecanismo de regulación de la actividad ganadera, estableciendo
criterios y parámetros para la realización de dicha actividad productiva, la comercialización de sus
productos y el esquema de crecimiento del sector.
10
Desde la perspectiva ambiental, los territorios donde se ha concentrado la actividad ganadera bovina
se han convertido, con el paso de los años, en ecosistemas regionales o locales, cada uno con
características propias y con una dinámica cultural particular, en la cual los actores sociales
involucrados asumieron roles nuevos.
En los territorios donde el sistema de producción animal se ha hecho extensivo o intensivo,
correspondiendo a un alto número de animales por unidad de área, el sistema de producción de
lechería especializada se convirtió, con el paso del tiempo, en un entorno generador de impactos
sobre el ecosistema local existente, efecto que se manifiesta en la compactación de suelos, el
establecimiento de especies no adaptadas al clima, altitud o a aspectos particulares del territorio
(aspecto que conlleva una limitación de los suelos para un futuro uso agrícola), el uso
indiscriminado y la contaminación de fuentes hídricas (por captaciones y vertimientos sin el
adecuado manejo técnico ni los mecanismos de prevención de impactos ambientales) y, finalmente,
por la contribución que estos hatos ganaderos hacen a la generación de Gases Efecto Invernadero
(GEI), específicamente por las emisiones de metano entérico de los rumiantes. Ante esta última
circunstancia, tanto a nivel nacional como internacional, se han generado políticas y planes de
manejo ambiental con el objetivo de prevenir, mitigar o compensar los impactos causados, siempre
en pro del desarrollo sostenible, el cual pretende ligar elementos relacionados con la economía con
aquellos que involucran la sostenibilidad ambiental.
Las emisiones de metano entérico que contribuyen de forma importante al denominado
“calentamiento global”, son un impacto en el cual tienen su cuota de responsabilidad tanto el
pequeño productor como el productor de ganadería extensiva o intensiva con un alto número de
animales. En este contexto, el tema de la prevención debe involucrar acciones hacia ambos tipos de
usuarios pecuarios.
El calentamiento global, aunado a los impactos causados anteriormente por las industrias, pone en
peligro la supervivencia del planeta como un “todo” holístico. Teniendo en cuenta que, de acuerdo
con lo establecido por la Federación Colombiana de Ganaderos - FEDEGAN (2010), en el país
existen alrededor de 25 millones de cabezas de ganado, que emiten una gran cantidad de metano
entérico, problema que exige una revisión de la gestión y las políticas públicas, económicas y
ambientales, no sólo a la luz de la supervivencia de los econichos locales sino de la pervivencia de
los ecosistemas y de las sociedades humanas que hacen parte de ellos.
En este sentido, Colombia ha hecho parte de diferentes Acuerdos Ambientales Multilaterales, en
pro de la reducción de los GEI entre los cuales cabe citar el establecido en la XV Conferencia
Internacional sobre el Cambio Climático (Conocida como COP 15), que se llevó a cabo en
Copenhague (Dinamarca), en diciembre de 2009, organizada por la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC). Estas conferencias se realizan
anualmente desde 1995 con la intención de establecer criterios ajustados a las problemáticas
actuales que permitan construir un nuevo protocolo que reemplace al establecido en Kioto, que
finaliza en el año 2012.
Igualmente, la Organización de las Naciones Unidas creó en la década pasada el Programa de las
Naciones Unidas para el Medio Ambiente, encargado de vigilar los procesos de control ambiental
11
alrededor del mundo y establecer parámetros de producción más limpia y ambientalmente segura,
que condujeran a políticas ambientales nacionales con mayor control y sostenibilidad ambiental.
La participación en estos espacios y la firma por Colombia de los respectivos convenios, le imponen
le necesidad de investigar el tema a fondo y proponer alternativas de manejo ambientalmente
eficientes, eficaces y seguras.
2. PROBLEMA
2.1. Planteamiento del problema
Por medio de la firma de Acuerdos Ambientales Multilaterales, diferentes países han unido
esfuerzos buscando mitigar las emisiones de estos GEI, dado su evidente efecto sobre el medio
ambiente. Colombia, mediante la firma de acuerdos establecidos en el COP15, se ha comprometido
a desarrollar estrategias que permitan mitigar los GEI y de este modo colaborar con el esfuerzo
global para controlar el cambio climático, considerado como el mayor problema ambiental en la
década del 2010. Recientemente, en desarrollo de la convención de Copenhague, se ratificaron
acuerdos de reducción de GEI, en los cuales Colombia se comprometió a reducir en un 40% los GEI
respecto a los valores de referencia de 1990, aspecto que significa no sólo un reto técnico sino,
principalmente, un reto de voluntad política. Esta voluntad se expresa en el planteamiento de
políticas públicas y en la emisión de normas y actos legislativos que reglamenten y hagan viables
los procesos necesarios para controlar el GEI y realizar campañas de toma de conciencia entre los
pequeños, medianos y grandes productores lácteos, con respecto a la necesidad de modificar viejos
hábitos y formas de manejo animal, que incluyen modificaciones sustanciales de los alimentos
ofrecidos.
Como resultado de este compromiso, en el año 2008 el IDEAM produjo un inventario de GEI, en el
cual indicaba que los principales elementos contaminantes que producen efecto invernadero y
contribuyen al calentamiento global son el dióxido de carbono, el metano y el óxido nitroso. En este
sentido, el IDEAM reportó que los sectores con mayor emisión son el agrícola y el energético,
aportando cada uno el 37% del total de emisiones a nivel nacional. El dióxido de carbono (CO2) es
emitido en su mayoría como resultado de la quema de combustibles fósiles, mientras que el metano
(CH4) es emitido principalmente por la fermentación entérica en rumiantes, y el óxido nitroso
(N2O), el cual se produce como resultado del uso de fertilizantes nitrogenados en la producción
agrícola. Sumado a esto, Colombia se encuentra dentro de los 10 países con mayor población de
bovinos en el mundo, lo que hace que la producción de metano entérico represente cerca del 60% de
las emisiones del sector agropecuario (FEDEGAN, 2010).
En este sentido, se requiere de un proceso de revisión y análisis de la gestión y/o las políticas
públicas, con miras a establecer el verdadero sentido de las políticas y la normatividad vigente y
determinar los criterios que se han asumido desde las perspectivas políticas imperantes para el
control de los factores causantes del calentamiento global en el país.
12
2.2. Descripción del problema
No se ha cumplido a cabalidad con el compromiso asumido de reducir en un 40% las emisiones por
lo que se plantea la siguiente pregunta de investigación: ¿Desde la gestión pública ambiental
colombiana y desde la investigación qué se está haciendo para mitigar o reducir las emisiones de
GEI con el fin de dar cumplimiento al objetivo de milenio y al compromiso asumido por Colombia
en los Acuerdos Ambientales Multilaterales?
3. JUSTIFICACIÓN
Esta propuesta de investigación se enmarca dentro de la evaluación de la gestión y las políticas
gubernamentales y ambientales colombianas y las formas de materialización de dichas políticas,
para la generación de alternativas que permitan mitigar la producción de GEI, especialmente las de
metano entérico. Esta perspectiva se engloba en la necesidad de involucrar al país en la protección
del entorno ambiental y el control del cambio climático, de acuerdo con lo firmado por Colombia en
los Acuerdos Ambientales Multilaterales, principalmente el COP 15.
En los últimos años y debido a su gran diversidad biológica, Colombia ha sido ubicada a nivel
global en un sitial prioritario dentro de los esfuerzos de los países asistentes a la COP15 por generar
procesos de conservación, debido a la elevada riqueza biológica del país (decenas de especies
endémicas constituyen un patrimonio biológico de la humanidad) y al riesgo inminente en que esta
diversidad se encuentra, debido a la tala de bosques primarios o secundarios, de las selvas orientales
y a la presión ejercida sobre ecosistemas únicos como los páramos (sólo existentes en algunos
países de la región andina) por la intervención antrópica, por esquemas de desarrollo inconsecuentes
con la sostenibilidad biológica y por la explotación intensiva de recursos naturales (McNeeley et al.,
1990).
Así mismo, existe un gran interés en el mundo entero por implementar mecanismos que permitan
una disminución en los niveles de metano emitidos por la producción pecuaria, tal vez como un
resultado (impacto de larga duración) de los acuerdos establecidos en las cumbres de Río, Kioto o
Copenhague (COP15). Entre los compromisos adquiridos por Colombia ante la convención de
Copenhague está el desarrollo de estrategias con el fin de reducir en un 40% los GEI con respecto al
inventario de 1990.
De acuerdo con los datos relacionados por FEDEGAN, (2010), en el país existen alrededor del 25
millones de cabezas de ganado que emiten una gran cantidad de metano entérico. No obstante, en la
producción de GEI, los sistemas de producción lechera especializada representan el 3.6%. Estos
sistemas están basados en pastoreo basado principalmente en kikuyo (Pennisetum clandestinum), y
en menor medida Rye grass (Lolium sp) y alimentos balanceados.
En pastoreo existen diferentes estrategias que permitirían disminuir la producción de metano por
unidad de producto, las cuales aún no han sido suficientemente evaluadas a nivel internacional y
menos aún, en Colombia. Una de ellas es el manejo de la pastura, sobre este tema se conoce que los
13
forrajes más tiernos producen una menor cantidad de metano (Martin et al., 2009), aspecto
probablemente asociado a mayores concentraciones de azucares solubles y ácido linoléico.
Adicionalmente, se ha encontrado que gramíneas C3 (Lolium sp) producen menores emisiones de
metano. Sin embargo, resultados de estudios previos realizados por el Grupo de Investigación en
Nutrición Animal de la Facultad de Medicina Veterinaria y de Zootecnia de la Universidad
Nacional de Colombia muestran una menor emisión de metano por el Kikuyo (C4) al compararla
con el Rye grass (C3) en sistemas in vitro (Datos sin publicar).
Así mismo, los suplementos utilizados en el país en la actualidad contienen una pequeña porción de
lípidos, lo que podría ser un vehículo para la disminución de emisiones de metano entérico
(Beauchemin et al., 2008) y para modificar las poblaciones microbiales en el rumen, disminuyendo
aquellas asociadas a la producción de metano.
La implementación de las prácticas enunciadas atrás requiere de procesos de mejoramiento en el
manejo alimentario del ganado bovino y, así mismo, de mecanismos de difusión de las estrategias a
implementar, lo cual debe estar en manos de organismos del estado actuando en conjunto con la
empresa privada y con entidades de educación superior, en las cuales la investigación es uno de sus
pilares fundamentales. La difusión mencionada y las estrategias a desarrollar e implementar
requiere, entonces, que se incluyan en las políticas públicas de desarrollo y las ambientales estos
aspectos como prioridades del desarrollo regional y local.
Como puede verse, la relación entre políticas públicas y estrategias regionales es estrecha y el llevar
esta relación a productos concretos con respecto a la disminución de emisiones de GEI exige
voluntad política, inversión económica e investigación permanentes.
En este marco relacional se ubica la presente investigación, cuyo objetivo final fue analizar la
gestión y/o las políticas públicas ambientales y los avances en investigación para la disminución de
los factores relacionados con el calentamiento global en Colombia.
4. CONTEXTO
4.1. Delimitación espacial
La investigación se realizó en todo el país, teniendo en cuenta que la gestión y las políticas
ambientales tienen efecto directo sobre todos los departamentos, así como los resultados de
investigación tendientes a disminuir las emisiones de CH4 entérico son aplicables a todos los
departamentos con presencia de ganadería.
4.2. Población objetivo
Agricultores, productores, sociedad civil
14
5. OBJETIVOS
5.1. Objetivo General
Establecer la relación entre las políticas públicas y la gestión ambiental colombiana enfocada al
control del cambio climático y el compromiso asumido por Colombia de reducir en un 40% los GEI
respecto a los valores de referencia de 1992.
5.2. Objetivos Específicos
Identificar las estrategias que se han implementado desde el año 1992 desde la gestión y la
política pública ambiental colombiana sobre la adaptación y mitigación a efectos de los GEI
en su relación con el cambio climático.
Identificar factores fisiológicos y de manejo asociados a la producción de CH4 entérico por
los rumiantes.
Establecer las estrategias alcanzadas por la investigación tendientes a disminuir las
emisiones de CH4 entérico por rumiantes en condiciones de pastoreo
6. MARCO TEÓRICO.
6.1. Cambio Climático
Los gases efecto invernadero (GEI) son mecanismos naturales que han permitido mantener una
temperatura cálida en el planeta, alrededor de 15ºC (González y Rodríguez, 1999). Desde la
revolución industrial se ha notado un aumento en la concentración GEI en la atmósfera, asociado a
efectos negativos en el medio ambiente, como aumento en la temperatura de la tierra y del océano
en descongelamiento de glaciares, aumento en el nivel del mar y en la incidencia de fenómenos
naturales extremos (sequias e inundaciones) (Lascano et al, 2010; Friedrinch-Wilhelm y Werner,
2008; Shallcross et al, 2007; IPCC, 2006).
Desde el protocolo de Rio y Kioto, firmado en 1992 y 1997, respectivamente, 155 países se
comprometieron a determinar inventarios de producción de gases y desarrollar estrategias
encaminadas a mitigar el cambio climático (Boadi et al, 2003). En la pasada cumbre de
Copenhague, algunos países se comprometieron a reducir los GEI en un 25% respecto a las
emisiones base de 1990, en busca de aumentar la temperatura global en máximo 2ºC (Lascano et al,
2010). Enmarcados en estos compromisos, diferentes grupos de investigación han desarrollado
técnicas de medición de las emisiones de metano, modelos y ecuaciones de predicción, buscando
15
determinar una línea base que permita construir programas tendientes a la mitigación de la
producción de GEI (Lassey, 2008; Ugalde et al, 2008; IPCC, 2006)
En la actualidad existe una creciente demanda de productos que no impacten negativamente el
ecosistema global, es por esto que algunas estrategias para incentivar la producción más limpia se
soportan en limitar el mercado a productos altamente emisores de GEI, ya sea restringiendo
comercialmente éstos o dándole un mayor valor económico a productos menos emisores (Lascano
et al, 2010).
Entre los GEI más importantes son el dióxido de carbono (CO2), el metano (CH4) y el óxido nitroso
(N2O), los cuales tienen un potencial de calentamiento, de 1, 23 y 196 respectivamente, evaluado en
un periodo de 100 años (Ramaswany et al. 2001). La quema de combustibles fósiles es la principal
fuente de emisiones de CO2, mientras que la agricultura es el sector que más aporta a las emisiones
de CH4 y N2O (Shibata y Terada, 2010; IPCC, 2006). Se reporta que las emisiones de GEI en el
sector agropecuario en Colombia representan el 18% de las emisiones totales (IDEAM, 2008).
El CH4 emitido por los rumiantes tiene su origen en una compleja interacción entre poblaciones
microbiales, a lo largo del tracto digestivo (Van Soest., 1994). Por otra parte la producción de CH4,
en rumiantes, involucra una pérdida energética para el animal que puede variar entre un 2 y 12% de
la energía bruta del alimento (Johnson y Johnson, 1995). Es por esto que se han desarrollado
esfuerzos buscando mejorar la eficiencia productiva del animal y al mismo tiempo reducir las
emisiones de GEI (Martin et al., 2009)
En Colombia el sector agropecuario es un importante emisor de gases efecto invernadero (GEI)
aportando el 38% de las emisiones nacionales, de las cuales el 49% proviene de la producción de
metano de origen entérico (Cabrera et al., 2010). El metano es un GEI con 23 veces mayor poder de
calentamiento que el dióxido de carbono y un tiempo de vida media de 10 años en la atmósfera
(Solomon et al., 2007). La producción de metano entérico constituye una pérdida energética para el
rumiante que representa entre el 2 y el 12% de la energía bruta consumida (Johnson y Johnson,
1995). Es por esto que algunos autores han propuesto que la disminución en las emisiones de
metano entérico establece una estrategia para aumentar la productividad animal (al disminuir la
pérdidas energéticas) y disminuir el impacto ambiental (al disminuir las emisiones de metano a la
atmósfera) (Niggli et al., 2009).
6.2. Aproximaciones metodológicas para el análisis de políticas públicas.
6.2.1. Definiciones de políticas públicas
De acuerdo con Lasswell, (1992) las políticas públicas son estrategias encaminadas a resolver
problemas públicos, el enfoque de dichas políticas tiene dos dimensiones: el estudio de la
multicausalidad de los procesos decisionales y el conocimiento de la mejor opción para lograr las
soluciones. Aunque el perfil de las políticas públicas depende del tipo de estado, dicho perfil se
encuentra sujeto al juego de la política y tiene su propia especificidad. Mientras el estudio político
está relacionado con la lógica de consecución y mantenimiento del poder, el enfoque de las políticas
16
públicas tiene una racionalidad político-científica y política orientada a determinar los problemas de
carácter público y encontrarles la mejor solución posible.
Toda decisión política implica un contexto de poder que involucra su cumplimiento y, así mismo,
toda política es el resultado de un proceso de decisiones. Para Aguilar, (2004) el análisis de las
políticas públicas no puede perderse o desviarse hacia el estudio de los compromisos y
transacciones relativos al poder ni orientarse a partir de las decisiones de la autoridad, resultado de
los equilibrios políticos, ya que se corre el riesgo de perder el sentido esencial del análisis. En este
sentido, el enfoque de las políticas públicas debe partir del análisis y del uso de las herramientas que
proporciona la ciencia política.
6.2.2. Políticas públicas y políticas gubernamentales
El concepto de políticas públicas define un grupo de estrategias de acción que se encaminan a
resolver problemas públicos a partir del interés y la opinión de los grupos sociales afectados. El
concepto de políticas gubernamentales tiene un sentido más amplio pues comprende todas las
decisiones del gobierno.
6.2.3. Método de análisis de las políticas públicas
De acuerdo con Knoepfel et al. (2007) la política pública se define como una concertación de
decisiones o de acciones intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores públicos o
privados con el objetivo de resolver de manera puntual un problema que políticamente ha sido
definido como colectivo. Este conjunto de decisiones y/o acciones resulta en hechos formales, con
grados de obligatoriedad variable, tendientes a modificar el comportamiento de grupos sociales
específicos, quienes originan el problema colectivo a resolver (grupos objetivo) y a dar cuenta de
los intereses de los grupos sociales que padecen los efectos negativos del problema objeto de la
política pública (beneficiarios finales)
Para el análisis de la política pública se parte del modelo planteado por Knoepfel et al. (2007), el
cual está centrado en la conducta individual y colectiva de los actores implicados en las diferentes
etapas de una política pública.
Esté modelo postula que tanto el contenido como las características institucionales de una acción
pública (variable dependiente) son resultado de algunas interacciones entre las autoridades político-
administrativas y entre los grupos sociales. Los grupos sociales pueden ser los que propician el
efecto negativo, o bien los que soportan o asumen los efectos negativos del problema colectivo o
que la acción pública intenta resolver (Variables independientes o explicativas) (Knoepfel et
al.,2007).
Este modelo permite un enfoque teórico de análisis de las políticas públicas con un carácter mixto,
en el que se intenta dar una interpretación a los equilibrios y desequilibrios establecidos entre el
Estado y la sociedad. En este caso, las políticas públicas permiten traducir este equilibrio
encontrado.
17
6.2.4. Variables del modelo
En el modelo anterior (Knoepfel et al., 2007), para analizar la política pública colombiana con
respecto a las emisiones GEI, los productos que ella genere (Variable dependiente) dependen de tres
factores que actúan como variables explicativas (independientes) que son: los actores, los recursos y
las instituciones. El siguiente cuadro resume las variables utilizadas en este modelo de análisis:
6.2.5. Variables independientes
Existen tres factores que actúan como variables explicativas de los diversos productos de las
políticas públicas: los actores, los recursos que activan y el ámbito institucional en el que lo hacen.
Actores de las políticas públicas
La primera variable dependiente del modelo está referida a los Actores, entendidos como los
individuos o grupos sociales que tienen una relación directa o indirecta con el problema colectivo
que origina una política pública determinada. Por lo anterior, debe considerarse a dichos individuos
o grupos sociales como actores potenciales de la política, incluso en casos en los que se declaren
inhabilitados para emprender acciones concretas durante una o varias de las fases de una
intervención pública.
Recursos de las políticas públicas
El segundo factor son los recursos, la metodología propuesta incluye diez, que los actores públicos
y privados pueden o no producir y activar durante el proceso de desarrollo de la política pública de
disminución de emisiones de GEI.
Debido a que los recursos tienen una influencia importante en el establecimiento de una política
pública, es importante analizar cuáles son los recursos de que dispone cada actor y especificar, así
mismo, el carácter público o privado de los recursos específicos y su evolución a través del tiempo.
Los recursos definidos por esta metodología y sus características son los siguientes:
TIPO DE VARIABLE FACTOR
Independiente Actores
Recursos
Instituciones
Dependientes Política pública colombiana con respecto a las
emisiones de GEI.
18
- El derecho
Dota del recurso jurídico a los diferentes actores por medio de normas constitucionales, civiles y
públicas, originadas en el legislativo o en el ejecutivo. Este recurso se caracteriza por estar, aunque
no de manera exclusiva, a disposición de los actores públicos y constituye la fuente de legitimación
de su acción (Bernoux, 1985).
- Personal
Es un recurso que depende del reclutamiento y formación del personal con el que cuentan los
diversos actores. Puede ser cualitativo o cuantitativo y se va modificando debido a que es necesario
contar con personas hábiles en el aspecto comunicativo y con una formación profesional más
especializada (Knoepfel et al.,2007).
- Dinero
Es el recurso con mayor desigualdad en cuanto a su distribución entre los actores privados, y es uno
de los recursos que más poder político puede conferir a un actor. Los recursos financieros de los
actores públicos deberían figurar en el programa político-administrativo correspondiente a la
política pública.
- Información
La Información, es la base del conocimiento técnico, social, económico y político acerca de la
problemática colectiva por resolver (Tellez, 2009) en este caso, los compromisos del país respecto a
las emisiones de GEI, los factores dietarios de influyen en la producción de CH4, el metabolismo
ruminal y los elementos indispensables para la adecuada conducción de la política en todas sus
etapas.
- Organización
Es un recurso que se construye a través de las particularidades individuales de los actores
involucrados, de la calidad en la organización de estructuras administrativas y de la existencia de
redes de interacción entre los diferentes actores. De acuerdo con Levitt y March, (1988) citado por
Knoepfel et al. (2007) en el caso de los actores públicos, este recurso se apoya también en las
estructuras internas del arreglo político-administrativo, es decir, en su capacidad de organizar los
procesos de interacción entre ellos y en la presencia de valores colectivos comúnmente compartidos
y renovados constantemente en la acción.
- Consenso
El consenso es un capital de legitimidad secundario (Knoepfel et al., 2007). Es un recurso que los
actores pueden intercambiar en el proceso de la ejecución de las políticas públicas. El consenso es
necesario en tanto permite evitar bloqueos, tanto físicos como jurídicos ante los tribunales
administrativos.
19
- Tiempo
El tiempo es un recurso estrechamente relacionado con los conflictos en la ejecución de las políticas
públicas. Los actores públicos, por su situación, disponen de plazos más amplios que los
representantes de los grupos sociales, quienes en muchas ocasiones trabajan bajo un esquema de
voluntariado.
- Infraestructura
La Infraestructura está representada por la dotación de bienes públicos de la cual goza cada política
pública. A este recurso pueden asociarse dos “utilidades” principales. La primera, es la capacidad
de los actores públicos para administrar directamente un servicio y la segunda, corresponde a la
capacidad de comunicación que tales infraestructuras permiten a los actores del sistema político-
administrativo.
- Apoyo político
Consiste en la aceptabilidad potencial de la política pública durante cada momento de su existencia
por una mayoría parlamentaria o popular.
- Fuerza
Es un recurso considerado como extremo en cuanto a su empleo. Esto significa que la fuerza física
es un recurso poco utilizado y en general se intercambia por el consenso.
Reglas institucionales de las políticas públicas
Las reglas institucionales determinan la disponibilidad y viabilidad de explotación de los recursos
para los diversos actores y para cada uno de los niveles del proceso de toma de decisiones de la
política. Constituyen las reglas del juego, que pueden significar oportunidades u obstáculos para los
actores (Knoepfel et al., 2007). Para hacer operativo el concepto de reglas institucionales, se trabaja
desde dos enfoques, el primero desde la ciencia jurídica y administrativa, el segundo toma como
base la nueva economía institucional (Tellez, 2009)
Desde las ciencias Jurídica y Administrativa, se propone trabajar un enfoque “de arriba hacia abajo”
(top down). Para el caso del presente análisis se pueden precisar tres niveles de reglas
institucionales: el marco constitucional, las reglas institucionales que ordenan las organizaciones
administrativas y el arreglo político-administrativo propio de una política pública (Téllez, 2009).
Esta forma de organizarlas, implica que las reglas institucionales que surgen de las decisiones
tomadas por un conjunto de actores de un nivel superior, representan obstáculos u oportunidades
para los niveles inferiores.
20
6.2.5.1. Variable dependiente
6.2.5.1.1. Ciclo de la política pública y sus productos
De acuerdo con lo expuesto anteriormente, una política pública es un conjunto de decisiones y
acciones resultado de las interacciones constantes entre actores públicos y privados, cuya conducta
está influenciada por los recursos disponibles y por las reglas institucionales generales (para el
sistema político) y especificas (en el campo de intervención).
Debido a lo anterior, es posible hacer diferencia entre las variables de análisis:
- La extensión y el contenido específico sustancial e institucional de los diversos productos
de las políticas públicas constituyen las variables dependientes, es decir, los fenómenos
sociales que se pretende explicar.
- La conducta de los actores, que están bajo la influencia directa de la presencia de los
recursos activables y el contexto institucional general, constituyen las variables
independientes, es decir, los fenómenos sociales explicativos.
La representación esquemática del desarrollo de los procesos de decisión e instrumentación
presentes en las políticas públicas ha sido reportada por varios autores (Dye, 1984; Muller, 2002;
Roth, 2002) que han tratado de ilustrar el desarrollo de los procesos de decisión y de
implementación de las políticas públicas con la definición de “ciclo”. De acuerdo con Knoepfel et
al. (2003) el ciclo es un marco de referencia que sirve para dar sentido al proceso de decisiones y
procedimientos que forman una política pública.
Así mismo, Aguilar, (2004) reporta que el “ciclo” es un dispositivo analítico, intelectualmente
construido, con el objeto del ordenamiento, explicación y prescripción de una política. Este último,
pertenece al orden lógico más que al orden cronológico y por ello no intenta ser la representación
descriptiva de la secuencia de tiempos y eventos. Dado que para Aguilar, (2004) el proceso no es
lineal, las etapas pueden sobreponerse unas a otras, condensarse alrededor de una de ellas,
anticiparse, retrasarse o repetirse, el proceso denota sólo los componentes lógicamente necesarios e
independientes de toda política integrados en forma de proceso.
El proceso y ciclo de las políticas públicas son conjuntos de etapas de decisiones y acciones. Para
Knoepfel et al. (2003) el ciclo es un marco de referencia que sirve para dar sentido al proceso de
decisiones y procedimientos que forman la política pública. Para Aguilar, (1992) es más explícito,
el ciclo es un dispositivo analítico, construido intelectualmente con el fin de modelar, ordenar,
explicar y prescribir una política. El concepto de Aguilar, (1992) pertenece más al orden lógico que
al cronológico, dado que no pretende ser la representación de una secuencia de tiempos y sucesos
que efectivamente suceden uno tras otro.
21
Para Aguilar, la construcción de una política pública es una construcción analítica, que genera
diferentes modelos para comprender la complejidad del proceso social originario del problema, y
toma en consideración el interés del decisor, el detalle del análisis, las metodologías analíticas y la
información disponible. Existe, sin embargo, un consenso en los pasos fundamentales para la
elaboración de la política pública:
1- Definición del problema
2- Identificación de alternativas o soluciones
3- Evaluación de opciones
4- Selección de una opción
5- Implementación
6- Evaluación.
A su vez Knoepfel et al. (2003), plantea en su ciclo las siguientes etapas:
1- Surgimiento y definición del problema,
2- Inclusión en la agenda
3- Formulación y adopción del programa
4- Implementación
5- Evaluación.
Entre los autores citados se encuentran coincidencia en dos etapas: la etapa de implementación y la
etapa de evaluación. Igualmente se encuentra que las mayores diferencias entre ambos autores están
en que Knoepfel considera como elemento fundamental la identificación de alternativas o
soluciones mediante un análisis situacional a nivel micro social, como paso básico para proceder a
seleccionar una opción de intervención, mientras que Aguilar se centra en la Formulación y
adopción de un Programa, haciendo mayor énfasis en la aplicación funcional de metodologías de
intervención que en la comprensión del problema, aspecto que considera apenas tangencialmente.
.De acuerdo con Knoepfel et al. (2003), las ventajas del ciclo son las siguientes:
- Proporciona una visión del conjunto del proceso al mismo tiempo que reduce su complejidad
- Permitiendo identificar actores en cada etapa
- Establecer distribución, funciones y responsabilidades
- Identificar retos
- Utilizar variadas herramientas analísticas
- Enfoques disciplinarios
- Detectar errores y facilitar la retroalimentación.
-
Así mismo, Aguilar afirma que su ciclo ayuda a distinguir entre las políticas públicas y las
gubernamentales y para estructurar problemas y soluciones (Aguilar, 2004). De forma general, el
22
ciclo de las políticas públicas ayuda a establecer y explicar el cómo, el porqué, el para qué, el
cuándo y el “quién” en el proceso de las políticas públicas.
Figura 1. Ciclo de las políticas públicas
Fuente: Modificado de: Knoepfel et al., 2007
En cada una de las etapas de las políticas públicas se pueden identificar productos muy definidos.
En este sentido, Knoepfel et al. (2007), proponen los siguientes seis productos:
I. La definición política de problema público.
Es un producto propio de la etapa de inclusión en la agenda gubernamental y se entiende como la
decisión de iniciar una Interventoría política, así como la delimitación del problema público por
resolver y la identificación por parte de los actores públicos, de las causas probables del problema y
de las formas de intervención previstas, acorde con el modelo causal propuesto en el intento de
resolverlo.
Las variables operativas de este primer producto se superponen entre sí, por lo que es necesario
considerarlas simultáneamente para favorecer la interpretación global del problema público. Las
variables propuestas son:
- Intensidad del problema
- Perímetro (o la audiencia) del problema
23
- Novedad del problema
- Urgencia del problema.
II. El programa político-administrativo.
Este producto de la etapa de programación, se materializa con todas las decisiones legislativas o
reglamentarias a nivel central del Estado o de los entes territoriales, las cuales son consideradas por
los actores como necesarias para la ejecución de la política pública.
Se identifican tres dimensiones principales de análisis:
- Nivel de detalle (detallado o programa marco)
- Niveles estatales que involucra (centralizado o descentralizado)
- Contenido institucional (sustanciales o institucionales)
III. El arreglo político administrativo.
Es otro producto de la etapa de programación, aquí se determinan las competencias, las
responsabilidades y los principales recursos de los actores públicos para la ejecución del programa
político-administrativo.
Metodológicamente se distinguen dos dimensiones: La Dimensión interna, que permite precisar el
funcionamiento del arreglo político-administrativo y la Dimensión externa, que permite ubicar el
arreglo en relación con su entorno. En su conjunto, estas dimensiones permiten evaluar la calidad de
los productos finales de las políticas públicas (Tellez, 2009)
Como variables operativas se tendrán en cuenta:
- Número y tipo de actores (monoactoral o pluriactoral)
- Grado de coordinación horizontal (integrado o fragmentado)
- Grado de coordinación vertical (imbricado o atomizado)
- Grado de centralismo de los actores clave (centralizado o igualitario)
- Grado de politización (politizado o burocrático)
- Contexto que fijan las otras políticas
IV. Los planes de acción
Son producto propio de la etapa de implementación. En este punto se establecen “las prioridades de
ejecución en el espacio geográfico y social, así como en el tiempo” (Knoepfel et al., 2007). Para
facilitar y sistematizar el estudio empírico de este producto, es recomendable tener en cuenta cuatro
elementos operacionales que se incluyen mutuamente, ya que sólo analizándolos simultáneamente
se pueden identificar los contenidos sustancial e institucional de este producto:
24
- Grado de formalidad: que puede ser explícito o implícito.
- Grado de apertura: de tipo abierto o cerrado.
- Grado de discriminación: en embudo o en regadera (de mayor a menor o viceversa).
- Grado de (re)estructuración: que puede manifestarse como selectivo o no selectivo.
- Nivel de claridad en la afectación de los recursos.
V. Los actos de ejecución (outputs)
Este es otro producto de la etapa de implementación, En palabras de Knoepfel en este producto se
“incluyen todas las actividades y decisiones administrativas, de aplicación, incluso las decisiones
eventuales de los tribunales administrativos” (Knoepfel et al., 2007).
A fin de elaborar un perfil de outputs de la implementación de una política pública, el análisis puede
tomar en consideración las siguientes dimensiones:
- El perímetro de los actos de implementación final (existencia)
- Nivel de contenido institucional
- Nivel de formalidad de las acciones
- Carácter final de las acciones
- Coherencia del contenido al interior de la política
- Coordinación con los actos de otras políticas públicas
VI. Los enunciados evaluativos de los efectos de las políticas públicas.
Este es el producto de la etapa de evaluación. En este punto es esperable que se manifiesten
evidencias sobre los cambios de comportamiento de los grupos-objetivo (impactos) y los efectos
inducidos en los beneficiarios finales (outcomes) y, así mismo, se puede analizar científica o
políticamente la efectividad de las políticas, la cual se entiende como la capacidad de la política
para modificar la conducta del grupo objetivo y alcanzar así sus metas. También permite establecer
la eficacia de las políticas, mediante la medición del nivel en que la política logra mejorar la
situación de los beneficiarios finales, la eficiencia en el uso de los recursos asignados, utilizando el
indicador tradicional costo-beneficio de la política, y la pertinencia, que se hace evidente al analizar
el nexo entre los objetivos definidos en el programa político-administrativo y la naturaleza e
intensidad del problema (Knoepfel et al., 2007).
25
Las variables operativas propuestas para analizar el producto enunciado evaluativo son:
- Criterios de referencia de los enunciados precisando si se refiere a la efectividad, la eficacia,
la eficiencia o la pertinencia.
- Enunciados científicos (de orden causal) o políticos: enunciados recapitulativos (de
balance) o formativos.
- Enunciado ex ante, concomitantes, o ex post.
- Enunciados parciales o globales.
- Enunciados formales o informales.
- Enunciados sustanciales o institucionales.
La siguiente matriz (Ver Tabla 1), resume las variables involucradas en un análisis causal de las
políticas públicas, de acuerdo con el modelo Neocorporativista e involucra los productos esperados
en cada nivel de variables, que constituyen un factor de análisis importante para el logro de la
efectividad en las políticas públicas específicas.
Tabla 1. Matriz de Análisis Causal de una política pública
Variables independientes Variables
dependientes
Productos Variables operativas
Actores
- Autoridades político
administrativas
- Grupos objetivo
- Beneficiarios finales
- Grupos terciarios
Recursos
- Derecho
- Personal
- Dinero
- Información
- Organización
- Consenso
- Tiempo
- Infraestructura
- Apoyo político
- Fuerza
Instituciones
- Perspectiva “ de arriba hacia
1. Etapa 1.
Inclusión en la
agenda
1.1. La
definición política
del problema
1.1.1. La intensidad del problema.
1.1.2. El perímetro o la audiencia del problema.
1.1.3. La novedad del problema.
1.1.4. La urgencia del problema
2. Etapa 2.
Programación
2.1. El
programa político
administrativo
2.1.1. El nivel de detalle (detallado macro)
2.1.2. Nivel de detalles que involucre (centralizado-
descentralizado)
2.1.3. Contenido institucional (sustanciales-
institucionales)
2.2. El
arreglo político
administrativo
2.2.1. El número y tipo de actores (mono-
pluriactoral)
2.2.2. El grado de coordinación horizontal
(integrado- fragmentado
2.2.3. El grado de coordinación vertical
2.2.4. El grado de centralismo de los actores clave
(centralizado – igualitario)
2.2.5. El grado de politización (politizado-
burocrático)
2.2.6. El contexto que fijan las otras políticas
(homogéneo-heterogéneo)
2.2.7. El grado de apertura ( abierto-cerrado)
3. Etapa 3.
Implementación
3.1. Los
planes de acción
3.1.1. Grado de conformidad (explícito – implícito)
3.1.2. Grado de apertura (abierto – cerrado)
3.1.3. Grado de discriminación ( embudo –
regadera)
3.1.4. Grado de reestructuración del arreglo
político – administrativo (selectivo- no selectivo)
3.1.5. Nivel de claridad en la afectación de
26
abajo” (top down)
- Niveles:
El marco constitucional.
Las reglas institucionales que
ordenan las organizaciones
administrativas.
El arreglo político
administrativo.
- Perspectiva de abajo hacia arriba
(botton up)
- Categorías para clasificar
reglas institucionales propias
de las políticas públicas
específicas.
Las que fijan el acceso a los
recursos de las PP
Las que fijan las
competencias y la naturaleza
de las interacciones entre los
actores públicos y privados
Las que fijan las conductas
individuales
recursos
3.2. Los
actos de ejecución
3.2.1. El perímetro de los actos de implementación
final (existencia)
3.2.2. Nivel de contenido institucional
3.2.3. Nivel de formalidad de las acciones
3.2.4. Carácter final de las acciones
3.2.5. Coherencia del contenido al interior de la
política
3.2.6. Coordinación con los actos de otras políticas
publicas
Etapa 4.
Evaluación
3.3. Los
enunciados
evaluativos de los
efectos de las
políticas publicas
3.3.1. Criterios de referencia de los enunciados
3.3.2. Enunciados científicos ( de orden causal) o
políticos
3.3.3. Enunciados recapitulativos (de balance) o
formativos
3.3.4. Enunciados ex ante, concomitantes o ex post
3.3.5. Enunciados parciales o globales
3.3.6. Enunciados formales o informales
3.3.7. Enunciados sustanciales o institucionales
Fuente: adaptado de Tellez, 2009)
7. METODOLOGÍA
7.1. Análisis de la gestión y las políticas públicas ambientales respecto a emisiones de
GEI
Enfoque: Interpretativo
Para el análisis de la Política Publica se utilizó el enfoque Neocorporativista, planteado por Peter
Knoepfel, Corinne Larrue, Frédéric Varone y Miriam Hinojosa, que conformaron un equipo
interdisciplinario e internacional cuyo centro de acción radicó en la construcción de un nuevo modo
de aproximarse al análisis de las políticas públicas, partiendo de los diferentes actores involucrados,
tanto en la construcción e implementación de dichas políticas, como en los beneficiarios y/o
afectados, directos e indirectos, por problemas socio-económicos que requieren, por su magnitud,
duración e intensidad, de la toma de decisiones políticas para su resolución.
Las decisiones políticas mencionadas se manifiestan en la construcción de políticas de Estado y
gobierno tendientes a cambiar una situación problémica pero tomando como elemento central de
análisis la comprensión de los fenómenos que dan origen a los problemas y de la dinámica de
interrelación entre las instituciones, los organizaciones civiles y los individuos o grupos, en cuyo
entorno acontecen los problemas que ameritan la promulgación de políticas públicas de carácter
específico.
27
Fortalezas de la metodología
La selección de esta metodología partió de su fortaleza como método de análisis, en tanto puede ser
visto como un sistema institucionalizado de representación de intereses (visión estructural) y, del
mismo modo, como un sistema institucionalizado de formación, decisión y ejecución de políticas y
programas de acción o intervención (visión funcional). La duplicidad de visiones (estructural –
funcionalista) del modelo le ha permitido acercarse a un tema de corte estructural, las políticas
públicas, desde la observación de su implementación por los organismos del gobierno y la
participación de los demás actores sociales involucrados en la problemática e intrínsecamente
relacionados entre sí, precisamente por este factor (compartir un escenario problémico).
Otra de las fortalezas que presenta el enfoque Neocorporativista que le convierte en un eficaz
método de análisis socio-político, radica en que permite observar dos aspectos de un mismo
fenómeno: la corporativización de los procesos de representación (insumos) y de los procesos
decisionales (exumos), es decir que toma en consideración los dos extremos de un sistema (el input
y el output), pero observando el proceso entre ambos.
Desde esta perspectiva teórico-metodológica, el modelo de análisis planteado se enfocó a describir,
comprender y explicar la gestión y las políticas públicas colombianas existentes dirigidas hacia el
control de la emisión de GEI (Ver
En el modelo planteado para el análisis de la gestión y las Políticas Públicas respecto a emisiones de
GEI las variables independientes del modelo dependen de tres factores que actúan como variables
explicativas:
28
Figura 2. Modelo de análisis de la política publica) en el corto, mediano y largo plazo.
7.1.1. Modelo
Política pública = actores (Autoridades político administrativas) + recursos (producidos y
activados en el desarrollo de la política) + Instituciones (Reglamentación institucional).
En el modelo planteado para el análisis de la gestión y las Políticas Públicas respecto a
emisiones de GEI las variables independientes del modelo dependen de tres factores que actúan
como variables explicativas:
29
Figura 2. Modelo de análisis de la política publica
Siguiendo estos lineamientos y tomando como base los planteamientos del modelo
Neocorporativista, es posible establecer la siguiente secuencia de análisis de la gestión y las
políticas públicas, dentro del marco legislativo y normativo vigente en Colombia:
Constitución Política de Colombia
Leyes
Decretos
Etapa 1: Inclusión en la agenda.
PRODUCTO (1): Definición Política del Problema Publico
(DP)
Etapa 2. Programación. PRODUCTO (2): Programa
Político Administrativo (PPA) PRODUCTO (3); Arreglo Político
Administrativo (APA)
Etapa 3: Implementación PRODUCTO 4: planes de
acción (PA) PRODUCTO 5: Actos de implementación (outputs)
Etapa 4: Evaluación PRODUCTO 6: Enunciados
evaluativos acerca de los efectos (impactos y outcomes)
VARIABLES INDEPENDIENTES
ACTORES (Autoridades político
administrativas, afectados,
beneficiados)
RECURSOS (derecho, personal,
información, dinero, organización,
conceso, tiempo, infraestructura,
apoyo político, fuerza)
INSTITUCIONES
Arriba – abajo
Abajo -Arriba
Fenómenos sociales que se
pretende explicar
Variables por explicar
(dependientes)
Ciclo de una política publica
30
Normas
COMPES - Consejo Nacional de Política Económica y Social
SISCLIMA - Sistema Nacional de Cambio climático.
CMNUCC - Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático
Protocolo de Kioto 2000
IDEAM - Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia.
MADS - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
DNP - Departamento Nacional de Planeación
MDL - Mecanismo de desarrollo limpio en Colombia
PND- Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014
PNACC- Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático
Mesa REDD - Mecanismo de participación de la sociedad civil frente al cambio climático
en Colombia
RICCLISA- Red Interinstitucional de Cambio Climático y Seguridad Alimentaria –
PRICC -Plan Regional Integral de Cambio Climático Región Capital –Políticas de
FEDEGAN
Políticas ANALAC
Lineamientos del ICA
7.1.2. Recolección, procesamiento y análisis de la información
Para el análisis de gestión y políticas públicas ambientales se identificó inicialmente la
información existente, especificando fuentes, periodicidad, desagregación, entre otros. El
levantamiento de la información se realizó mediante dos estrategias fundamentales:
- Búsqueda de fuentes bibliográficas (información secundaria). En fuentes idóneas, tales
como bibliotecas de entidades estatales, bibliotecas públicas, archivos documentales
privados, internet y otras fuentes.
Para realizar un análisis efectivo, se revisó la documentación existente en los últimos 20 años, con
el fin de analizar a profundidad las estrategias que se han implementado durante este periodo de
tiempo desde la política pública o la gestión ambiental, acerca del control y el manejo
ambientalmente adecuado de las emisiones de GEI
7.1.3. Relación entre los componentes de la evaluación
La siguiente matriz (ver
31
Tabla 2) muestra los componentes de la evaluación, mediante la relación entre los actores a cargo
del proceso, el momento en que debe ser realizada y el contenido de dicha evaluación, con miras a
establecer un flujo de actividades que permitan el logro de los objetivos propuestos. Para ello, se
mencionan los diferentes tipos y momentos de una evaluación típica y se marcan aquellos aspectos
que serán desarrollados en el presente trabajo:
32
Tabla 2. Componentes de la evaluación.
COMPONENTES DE LA EVALUACIÓN
Quien realiza la evaluación? Temporalidad de la evaluación
Contenido de la evaluación
Interna
Externa (X)
Ex ante
Intermedia
Ex post (X)
Del proceso (X)
Resultados e impacto
(X)
Descripción de los elementos de la evaluación propuesta.
Los siguientes son los elementos que se proponen para el desarrollo de la evaluación que constituye
uno de los objetivos de este trabajo:
- Ente que realiza la investigación: Externa: Se desarrolla desde fuera del ámbito institucional
gubernamental.
- Temporalidad: Ex - Post Facto. El trabajo se llevó a cabo con base en el análisis de la gestión
y las políticas públicas relacionadas con la mitigación o adaptación al cambio climático en los
últimos 20 años.
7.2. Avances en investigación sobre los factores relacionados con la emisión y
mitigación de CH4 entérico en rumiantes
Para el desarrollo de esta investigación se condujo una búsqueda sistemática de documentos en la
base de datos Google Académico, Web of Science, Scielo, Science Direct, entre otros. Las palabras
clave, en español o en ingles se combinaron de diversas formas con el fin de identificar los
documentos recientes, que fueran basados en razas de bovinos usados en Colombia alimentados con
forrajes disponibles en Colombia y preferiblemente, estudios colombianos, realizados con rumiantes
bajo pastoreo o bajo condiciones in vitro. Se incluyeron artículos originales y revisiones de
literatura, en español o inglés, publicados hasta el año 2013. Se excluyeron artículos cuyos reportes
sobre la producción o mitigación de metano fueran hechos en condiciones controladas.
33
8. RESULTADOS
A continuación, se presentan los resultados encontrados en gestión ambiental en Colombia, dentro
de lo que es importante resaltar los avances realizados en investigación en nutrición animal
tendientes a disminuir las emisiones de metano entérico contribuyendo de esta manera a cumplir
con el compromiso asumido por el país. En la primera parte de los resultados se encuentra la gestión
realizada por el país en términos de directrices y políticas y en la segunda parte se presentan de
forma resumida los principales hallazgos en investigación científica relacionados con la
disminución de las emisiones de metano.
8.1. Gestión y políticas publicas ambientales para la mitigación de los GEI en Colombia.
La primera parte de este trabajo tratará de establecer la forma en la que se gestionó y ejecutó la
política, esto es, su puesta en práctica y los elementos involucrados en dicho proceso.
Los planteamientos anteriores dan cuenta de la visión de los cuatro autores más importantes en
torno al tema del análisis de las políticas públicas desde su enfoque, efectividad, eficacia,
receptividad y manejo desde el ámbito institucional, elementos básicos para el análisis que se
plantea en el presente trabajo sobre las políticas o gestión ambiental relacionada con los GEI y el
cumplimiento de los acuerdos suscritos para reducir en un 40% la emisión de dichos gases. Debido
a que después de realizar una búsqueda exahustiva de leyes o decretos relacionados con las
emisiones GEI, se encontró que estos son escasos, anteriores a muchas acciones realizadas y en la
mayoría de los casos no son tenidos en cuenta, la presente revisión muestra una secuencia se
acciones, que pueden denominarse “gestión ambiental” que ha realizado el país por medio de
distintos actores interesados en la mitigación de los GEI.
8.1.1. Actores relacionados con la mitigación de GEI en Colombia
Teniendo en cuenta los procesos que se han llevado a cabo en el país, se identifican los siguientes
actores en la gestión y las políticas públicas:
Congreso de la republica
Presidencia de republica
Constitución Política de Colombia
Leyes
Decretos
Normas
COMPES - Consejo Nacional de Política Económica y Social
SISCLIMA - Sistema Nacional de Cambio climático.
PNACC – Plan Nacional de cambio climático
CMNUCC - Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático
Protocolo de Kioto 2000
IDEAM - Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia.
MADS - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
34
DNP - Departamento Nacional de Planeación
MDL - Mecanismo de desarrollo limpio en Colombia
PND- Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014
Mesa REDD - Mecanismo de participación de la sociedad civil frente al cambio climático
en Colombia
RICCLISA- Red Interinstitucional de Cambio Climático y Seguridad Alimentaria –
PRICC -Plan Regional Integral de Cambio Climático Región Capital –Políticas de
FEDEGAN
Políticas ANALAC
Lineamientos del ICA
PNUD
FAO
OPS
UNICEF
8.1.2. Arreglo político administrativo relacionado con emisiones de GEI
El arreglo político-administrativo de la política pública referente a emisiones de GEI no puede
ejecutarse de forma independiente a la organización funcional que tiene el Estado colombiano para
el sector agropecuario. A nivel central se encuentran el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Educación Nacional y el
Departamento Nacional de Planeación. Como institutos descentralizados se encuentran el Instituto
Colombiano Agropecuario y el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de
Colombia. A nivel nacional y como representante de los ganaderos está la Federación Colombiana
de Ganaderos FEDEGAN. A nivel regional las Secretarias de agricultura y a nivel local las
Unidades de Asistencia Técnica Agropecuaria - UMATA.
8.1.3. Triángulo de actores de las políticas públicas relacionados con las emisiones de GEI
Para el análisis de las Políticas Públicas en Colombia que hacen referencia al tema de las emisiones
de GEI, los actores a considerar son las autoridades político-administrativas, es decir aquellos
funcionarios del Estado que elaboran y/o aplican las políticas públicas con respecto a la
disminución y/o control de las emisiones de GEI. Específicamente, los grupos-objetivo son quienes
hacen parte de los sistemas de producción ganadera del país y los beneficiarios finales de éste, que
en este caso específico son los diferentes estamentos de la Sociedad Civil.
Así mismo, existen otros actores privados (actores terciarios) que son personas que hacen parte de
la Sociedad Civil que no están directamente relacionadas con la producción de GEI, pero son
potencialmente afectados por su presencia en la atmósfera y las organizaciones que representan los
intereses de estas personas, es decir, a quienes sin que la política pública de emisión de GEI les esté
directamente destinada, modifican su situación individual y colectiva de manera duradera.
35
Figura 3. Triangulo de actores de la política pública respecto a emisiones de CH4
Modificado de Tellez, (2009)
En el vértice superior del triángulo de actores, se encuentran los actores públicos, definidos como
los Arreglos político-administrativos. Éstos constituyen el conjunto estructurado por las reglas de
derecho que rigen los procesos administrativos y por otras reglas institucionales menos formales
dentro de las cuales se reúnen todos los actores públicos implicados en la elaboración y ejecución
de la política pública.
En los vértices inferiores del triángulo se encuentran, por un lado, el grupo objetivo y por el otro
lado, los beneficiarios de la política pública. Los grupos objetivo están compuestos por personas y
organizaciones cuyas acciones son consideradas políticamente como la causa directa o indirecta del
problema colectivo que la política pública intenta resolver. En consecuencia de lo anterior, las
decisiones y/o acciones de los grupos objetivo serán el objeto de la intervención concreta del estado,
a quienes la política pública les impone obligaciones o, por el contrario, les confiere derechos. Se
considera entonces que, a través de estas medidas, los grupos objetivo modificarán su
comportamiento y esto permitirá resolver o mitigar el problema colectivo.
36
Los beneficiarios finales son las personas y las asociaciones a quienes el problema colectivo afecta
de forma directa y que se verán beneficiados con la modificación del comportamiento de los grupos
objetivo.
Los grupos terciarios, formados por actores pertenecientes al ámbito privados, son el conjunto de
personas y organizaciones a quienes sin que la política pública les esté directamente destinada, se
ven afectados de forma positiva o negativa y de forma duradera por la emisión de GEI. En el caso
de que se presente una modificación positiva, los individuos o el colectivo se definen como
beneficiarios, los afectados son los individuos o grupos de personas a quienes la política impacta
negativamente.
Estas categorías de colectivos (beneficiarios o afectados) tendrán que sostener o debatir la política
pública, lo que los llevará probablemente, a tener enfrentamientos con los beneficiarios finales o
con los grupos objetivo (en el caso de los afectados)
Las interacciones entre los diferentes tipos de actores y la forma en que se modifican por la
intervención del Estado están definidas por el Modelo Causal (¿Quién es el culpable y quién el
responsable?) en el que se sustenta la política pública. Este modelo está conformado por la hipótesis
causal y la hipótesis de intervención.
La hipótesis causal, aporta una respuesta política al interrogante de saber qué o quién es “culpable”
u “objetivamente responsable” del problema colectivo a resolver. Corresponde, en consecuencia, a
la nominación de los grupos objetivo y los beneficiarios finales.
La hipótesis de intervención, establece la forma en que puede mitigarse o resolverse el problema
colectivo a través de una política pública. Define el modo de intervención del Estado, lo que tendrá
influencia en las decisiones y las acciones de los grupos-objetivo designados.
En este sentido, la política pública interviene en la definición de las relaciones entre los tres grupos
de actores y es de carácter redistributivo.
8.1.3.1. Actores relacionados con las emisiones de GEI
Los actores involucrados en las políticas públicas hacen parte de instancias sociales
complementarias, con intereses variados pero con problemáticas comunes. Los actores mencionados
en el enfoque Neocorporativista son las Autoridades político-administrativas, un grupo de actores
conformado por quienes elaboran la Política Pública, y por las instancias institucionales
gubernamentales encargadas de implementar esas políticas a través de planes, programas y
proyectos específicos, con objetivos puntuales tendientes a suprimir situaciones problémicas y a
mejorar la calidad de vida de las poblaciones; la población afectada de forma directa o indirecta por
las problemáticas sociales que involucran el planteamiento de políticas públicas particulares, los
beneficiarios y los denominados actores terciarios, que son los grupos de personas y las
organizaciones que representan los intereses de quienes no están afectados de forma directa o no
son considerados al momento de plantear una política pública en particular, pero que pueden ver
modificadas sus condiciones de vida (individual o, principalmente, colectiva) de alguna forma
37
reconocible. En seguida nombran los principales actores incluidos en cada una de las categorías
mencionadas.
Actor Político administrativo:
• Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
• Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
• Ministerio de Educación Nacional.
• Departamento Nacional de Planeación
• Federación Colombiana de Ganaderos –(Comités municipales, departamentales y
regionales, cámaras y comités asesores)
• Instituto Colombiano Agropecuario – ICA
• UMATAS
• Comités territoriales de planación
Afectados:
- Productores de carne y leche
- Productores agrícolas
- Industrias
Beneficiados:
- La sociedad civil
Actores Terciarios:
- Profesionales ambientales
- Profesionales del sector agropecuario
- Investigadores y organizaciones que realizan investigación
8.1.4. Recursos
Como se mencionó anteriormente, son los recursos que los actores públicos y privados pueden o no
producir y activar durante el proceso de desarrollo de la política relacionada con la emisión de
metano. Los recursos representan un activo de materias primas de las que los actores públicos y
privados se sirven para llevar a cabo sus acciones.
- Para el caso se emisiones de GEI se identifican todos los recursos tales como:
- El personal
- El derecho
- El dinero
- La información
- La organización
38
- El consenso
- El tiempo
- La infraestructura
- El apoyo político
- La fuerza
Es importante aclarar, que mientras no existan políticas públicas claras enfocadas a la
disminución de GEI, de estricto cumplimiento, que deban ser aplicadas por los ganaderos del
país, no todos los recursos son utilizados, a pesar de estar disponibles.
8.1.5. Departamentos comprometidos con la mitigación de GEI, específicamente CH4
Los departamentos de Cundinamarca, Boyacá, Antioquia, Quindío, Risaralda, Caldas, Nariño,
Cauca y Valle del Cauca, de acuerdo con el MADR (Resolución 000017 MADR, 2012), se
caracterizan por tener dentro de sus sistemas de producción algunos hatos que sobresalen por
mantener el balance en la relación suelo/planta/animal y por su responsabilidad ambiental.
En estos departamentos se encuentran algunos hatos lecheros que caracterizados por el
conocimiento del negocio, empresarización, compromiso con el medio ambiente y responsabilidad
social de acuerdo a lo establecido por el Plan Estratégico de la Ganadería Colombiana PEGA 2019
(FEDEGAN, 2010). Dentro de los hatos que cumplen con estos parámetros se encuentran la
Hacienda Hokkaido, la Hacienda Londoburgo de Cerritos y la hacienda Circasia (Risaralda), la
Hacienda La Angostura (Cundinamarca), Hacienda Paraiso, Megaleche y la Hacienda Vuelta del
Rio y la Hacienda Rinconada (Cundinamarca) y en departamento de Antioquia la Hacienda
Miraflores.
8.1.6. Evolución de la gestión de país sobre cambio climático 1992 - 2014
Este capítulo resume y contrasta los resultados de los trabajos y planes nacionales encontrados que
surgen de iniciativas y acuerdos internacionales y el alcance de dichos acuerdos, sobre los que se
basan los esfuerzos relacionados en Colombia para reducir las emisiones de GEI.
A nivel internacional, como medidas de mitigación y control del cambio climático se han propuesto,
entre, otras, la aplicación de políticas públicas y leyes específicas, así como la adopción de
incentivos, prácticas de conservación de aguas y suelos, la cosecha de aguas, la reforestación y
esquemas de producción apropiados y de alerta temprana a la seguía (Sahnoune et al., 2013; Kyle et
al., 2013).
De acuerdo con Björnberg, (2013) existen tres principios básicos para lograr la mitigación: 1. Fijar
un precio para las emisiones de gases de efecto invernadero, 2. Cambiar el comportamiento en el
más amplio sentido, es decir, la mitigación sólo puede lograrse si los consumidores y los
inversionistas suplen su actual demanda energética mediante fuentes de energía con bajas emisiones
de carbono y 3. La cooperación internacional.
39
Bansha y Akbar, (2013) sugieren que es poco probable que en países en desarrollo las instituciones
existentes puedan hacer frente de manera eficiente y equitativa al cambio climático, porque en
general, las decisiones se toman en el nivel nacional. En este sentido, es evidente que el cambio
climático tiene una fuerte dimensión institucional, debido a que son las instituciones del Estado las
encargadas de ejecutar las políticas, hacer cumplir las normas y promover las medidas de
mitigación (Ochoa, 2014). Es este aspecto Colombia ha ido avanzando a pesar de la conocida
desarticulación institucional que marca su presente e impide la realización de programas
territoriales y la puesta en marcha de políticas de interés mundial.
Los estudios nacionales se han propuesto rangos periódicos que permiten contextualizar
históricamente las políticas ambientales y pese a las particularidades, en Colombia este contexto
político, ha ido construyendo políticas públicas ambientales desde inicios de la década de los
noventa, y para el caso de los GEI, bajo la gran influencia de las agendas ambientales globales
impulsadas desde las grandes reuniones internacionales sobre desarrollo sostenible (convocadas
desde Naciones Unidas).
A inicios de la década del 2000 surgieron en Colombia políticas específicas sobre cambio climático
como respuesta a la necesidad de dar cumplimiento a compromisos internacionales asumidos en el
Convenio Marco sobre Cambio Climático, y solo a finales de la década pasada fue posible
consolidar estrategias específicas que incluyen la articulación institucional y sectorial para atender a
los compromisos asumidos y a la demanda del país por generación de capacidades y políticas que
permitan mitigar o adaptarse al cambio climático.
8.1.6.1. Contexto internacional
A nivel internacional las políticas relacionadas con el cambio climático se sintetizan en la
CMNUCC y el Protocolo de Kioto.
Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático - CMNUCC
Como resultado de la Cumbre sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992 surgió la aprobación de
tres tratados internacionales jurídicamente vinculantes, uno de ellos es el CMNUCC, acuerdo sobre
desarrollo sostenible con mayor respaldo político a nivel global, cuyo objetivo es el de estabilizar
las concentraciones de gases efecto invernadero en la atmósfera, a un nivel que impida efectos
peligrosos en el sistema climático (Naciones Unidas, 1992).
40
Figura 4. Órganos de la Convención Marco de Cambio Climático
Fuente: MADS, 2002
En la CMNUCC se reconoce que las emisiones de los GEI de los países desarrollados han tenido
una mayor incidencia en el cambio climático mundial, que las de los países en desarrollo.
Colombia, a pesar de hacer parte de la CMNUCC no cuenta aún con una meta concreta y
obligatoria de reducción de GEI, sin embargo, a partir de la ratificación de la Convención Marco de
las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC), que entró en vigor el 21 de marzo de
1994, ha defendido los criterios, ha avanzado en el desarrollo del marco normativo nacional y en el
año 2001 presentó su Primera comunicación Nacional ante la CMNUCC.
Todos los países que han ratificado la CMNUCC (las Partes de la CMNUCC) acordaron, teniendo
en cuenta sus responsabilidades comunes pero diferenciadas, desarrollar una serie de acciones y
medidas nacionales para mitigar las emisiones de GEI, las cuales incluyen (Naciones Unidas,
1992):
- Tener en cuenta las consideraciones relativas al cambio climático en el desarrollo
de sus políticas ambientales, sociales y económicas.
- Cooperar en la transferencia de tecnología, para reducir emisiones.
- Promover la educación y sensibilización del público sobre el cambio climático.
- Desarrollar y actualizar periódicamente un inventario nacional de emisiones por
fuentes y absorción por sumideros de GEI.
Actores institucionales de la CMNUCC
Con el fin de desarrollar y cumplir con los objetivos y compromisos adoptados en la Convención, se
establecieron una serie de órganos con disposiciones definidas (MADS, 2002):
41
- Conferencia de las Partes
La Conferencia de las Partes (COP por su sigla en inglés) es la más alta autoridad decisoria dentro
del régimen de cambio climático. La COP congrega a todos los 5 países que han ratificado la
Convención. Se reúne periódicamente para cumplir su función de promover y revisar, entre otros, la
implementación de la Convención y puede adoptar compromisos adicionales a la Convención a
través de enmiendas y protocolos.
- Órganos Subsidiarios
El Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico (SBSTA por su sigla en inglés),
proporciona información sobre aspectos científicos, tecnológicos y metodológicos relacionados con
la Convención. Es el vínculo entre el Panel Intergubernamental de Cambio Climático que
proporciona información científica- y la COP que toma decisiones políticas con base en esta
información.
El Órgano Subsidiario para la Implementación (SBI por su sigla en inglés), apoya la evaluación y
revisión de la implementación de la Convención. También revisa las Comunicaciones Nacionales y
los Inventarios de Emisiones presentados por los países Partes, y orienta a la COP en temas
financieros y administrativos.
- Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático
El Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC por su sigla en inglés) sin ser parte de
la Convención, provee información científica esencial para el proceso. Fue creado en 1988 con el
fin de reunir a los mejores científicos del mundo, para realizar una rigurosa revisión de la más
reciente literatura sobre cambio climático. El IPCC es conocido por sus Reportes de Evaluación que
publica periódicamente. Desde su creación a publicado tres reportes, el primero en 1990, el segundo
en 1995, y el tercero en el 2001. En estos reportes son ampliamente reconocidos como la fuente más
confiable de información sobre cambio climático.
- Entes observadores
A las sesiones de la COP y de los órganos Subsidiarios asisten diversas organizaciones en calidad
de observadores. Dentro de Éstas se encuentran representantes de Órganos y agencias de Naciones
Unidas, como el Programa para Medio Ambiente (PNUMA), la Conferencia sobre Comercio y
Desarrollo (UNCTAD), la Organización Mundial Meteorológica (OMM).
También asisten organizaciones intergubernamentales como, la Organización para la Cooperación
Económica y Desarrollo (OCED) y la Agencia Internacional de Energía (AIE), junto con varias
organizaciones no gubernamentales (ONGs).
- Primera Conferencia de las Partes: “Mandato de Berlín”
42
La primera revisión de los avances en el desarrollo de la Convención se hizo en la Primera
Conferencia de las Partes (BerlÌn, 1995) y se determinó que los compromisos allí establecidos no
son adecuados para cumplir con el objetivo de la Convención y se acordó iniciar un proceso para
negociar un protocolo, donde se fijaran objetivos cuantificados de limitación y reducción de
emisiones de GEI dentro de periodos determinados de tiempo, por parte de los países Anexo I.
- Segunda Conferencia de las Partes: Declaración Ministerial de Ginebra
Esta Conferencia de las Partes tuvo lugar en Ginebra, en Julio de 1996. El principal resultado fue la
declaración Ministerial de Ginebra en la cual se acordó acelerar las negociaciones de un protocolo,
para ser adoptado en la Tercera Conferencia de las Partes, en 1997.
- Tercera Conferencia de las Partes: adopción del Protocolo de Kioto
En cumplimiento del Mandato de Berlín y en desarrollo del objetivo principal de la Convención, en
la Tercera Conferencia de las Partes, celebrada en Kioto en diciembre de 1997, se adoptó por
consenso el Protocolo de Kioto.
Tabla 3. Compromisos establecidos en el Artículo 4.1 de la Convención
Elaborar, actualizar periódicamente, publicar y facilitar a la Conferencia de las Partes, inventarios
nacionales de las emisiones antropógenas por las fuentes y de la absorción por los sumideros de los
GEI.
Formular, aplicar, publicar y actualizar regularmente programas nacionales y, regionales, con
medidas orientadas a mitigar el cambio climático, y medidas para facilitar la adaptación adecuada al
cambio climático.
Promover y apoyar con su cooperación el desarrollo, la aplicación y la difusión, incluida la
transferencia, de tecnologías, prácticas y procesos que controlen, reduzcan o prevengan las
emisiones antropógenas de GEI en sectores como el energético, transporte, industria, agricultura,
silvicultura y la gestión de desechos.
Promover la gestión sostenible y apoyar con su cooperación la conservación y el reforzamiento, de
sumideros de GEI, inclusive la biomasa, los bosques y los océanos, así como otros ecosistemas
terrestres, costeros y marinos.
Cooperar en los preparativos para la adaptación a los impactos del cambio climático; desarrollar y
elaborar planes apropiados e integrados para la gestión de las zonas costeras, los recursos hídricos y
la agricultura, y para la protección y rehabilitación de las zonas afectadas por la sequía y la
desertificación, así como por las inundaciones.
Tener en cuenta, las consideraciones relativas al cambio climático en sus políticas y medidas
sociales, económicas y ambientales pertinentes y emplear métodos apropiados, por ejemplo
evaluaciones del impacto, formulados y determinados a nivel nacional, con miras a reducir al
mínimo los efectos adversos en la economía, la salud pública y la calidad del medio ambiente, de
los proyectos o medidas emprendidos por las Partes para mitigar el cambio climático o adaptarse a
él.
Promover y apoyar con su cooperación la investigación científica, tecnológica, técnica y
socioeconómica, relativa al sistema climático, con el propósito de facilitar la comprensión de las
causas, los efectos, la magnitud y la distribución cronológica del cambio climático, y de las
consecuencias económicas y sociales de las distintas estrategias de respuesta y de reducir o eliminar
los elementos de incertidumbre que aún subsisten al respecto.
Promover y apoyar el intercambio de la información científica, tecnológica, técnica,
43
socioeconómica y jurídica sobre el sistema climático y el cambio climático, y sobre las
consecuencias económicas y sociales de las distintas estrategias de respuesta.
Promover y apoyar la educación, la capacitación y la sensibilización del público respecto del
cambio climático y estimular la participación más amplia posible en ese proceso, incluida la de las
organizaciones no gubernamentales.
Protocolo de Kioto
En 1997 la CMNUCC aprobó el Protocolo de Kioto en la búsqueda de fortalecer la respuesta de la
comunidad internacional al cambio climático y establece compromisos cuantificados de reducción
de emisiones de GEI, quienes deberán reducir en un 5.2% (promedio) sus emisiones de GEI para el
periodo comprendido entre el 2008 y el 2012.
El protocolo busca avanzar en el cumplimiento de los compromisos contenidos en la Convención, y
hace explícito que no se introducen compromisos nuevos para los países no incluidos en el Anexo I
de la Convención (Naciones Unidas, 1998).
Así mismo, de acuerdo con DNP (2011) y MADS (2002) se establecen una serie de mecanismos
que dan flexibilidad a las Partes para el cumplimiento de sus compromisos, tales como:
1. Comercio de Emisiones, que permite que los países industrializados comercien entre si los
derechos de emisión.
2. Implementación conjunta entre las partes del Anexo I, en virtud del cual los países podrán
intercambiar unidades de reducción de emisiones que resulten del desarrollo de proyectos
encaminados a mitigar las emisiones de GEI.
3. Mecanismo de Desarrollo Limpio para implementar entre países del Anexo I y países en
desarrollo.
En la tabla 4 se presentan los compromisos que establecen la Convención y el Protocolo de Kioto
para todos los países Partes.
Tabla 4. Compromisos de Convención y el Protocolo de Kioto para todos los países Partes.
ITEMS COMPROMISOS
1 Formular, aplicar, publicar y actualizar regularmente programas nacionales y,
regionales, con medidas orientadas a mitigar el cambio climático, y medidas para
facilitar la adaptación adecuada al cambio climático.
2 Cooperar en los preparativos para la adaptación a los impactos del cambio climático;
desarrollar y elaborar planes apropiados e integrados para la gestión de las zonas
costeras, los recursos hídricos y la agricultura, y para la protección y rehabilitación
de las zonas afectadas por la sequía y la desertificación, así como por las
inundaciones
3 Tener en cuenta, las consideraciones relativas al cambio climático en sus políticas y
medidas sociales, económicas y ambientales pertinentes y emplear métodos
44
apropiados, por ejemplo evaluaciones del impacto, formulados y determinados a
nivel nacional, con miras a reducir al mínimo los efectos adversos en la economía, la
salud pública y la calidad del medio ambiente, de los proyectos o medidas
emprendidos por las Partes para mitigar el cambio climático o adaptarse a él.
4 Promover y apoyar la educación, la capacitación y la sensibilización del público
respecto del cambio climático y estimular la participación más amplia posible en ese
proceso, incluida la de las organizaciones no gubernamentales.
Fuente: Lineamientos de Política de Cambio Climático, Colombia MADS-DNP. 2002
El Mecanismo de Desarrollo Limpio
El objetivo del MDL es ayudar a los países en desarrollo, a lograr un desarrollo sostenible y
contribuir al objetivo de la Convención. Así como ayudar a los países desarrollados a cumplir con
sus compromisos de reducción de emisiones. Las Partes del Anexo I podrán, a través del MDL,
financiar proyectos de reducción de emisiones y utilizar esas reducciones certificadas para cumplir
con sus compromisos de reducción. Es de resaltar que Colombia ha avanzado en este mecanismo
propuesto en el protocolo de Kioto y actualmente cuenta con 146 proyectos radicados y en marcha
para la reducción de emisiones de GEI.
8.1.6.2. Contexto nacional
Colombia, es Parte de la CMNUCC desde el 20 de junio de 1995 y para el proceso de ratificación
fueron necesarios los siguientes trámites (MADS 2002):
- Ley de la República Aprobatoria de Tratado 164 de 1994
- Sentencia de Constitucionalidad de la Corte Constitucional C-073 de 1994
- Ratificación del Protocolo de Kioto, marzo 22 de 1995
- Ley de la República Aprobatoria de Tratado 629 de 2000; Sentencia de
Constitucionalidad de la Corte Constitucional C-860 de 2001.Colombia deposita el
instrumento de adhesión.
Al depositar el documento de adhesión, el Estado Colombiano, como sujeto de Derecho
Internacional, se compromete a cumplir con las disposiciones acordadas y contenidas en la
Convención y el Protocolo.
En ese contexto, respecto al cambio climático, la toma de decisiones en Colombia se ha sustentado
en los compromisos adquiridos. A partir de la ratificación de la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC), que entró en vigor el 21 de marzo de 1994, el Estado
colombiano ha acogido las directrices en esta materia y ha avanzado en el desarrollo del marco
normativo nacional.
En medida, y haciendo un análisis cronológico de la normatividad vigente para Colombia se
encuentra la Constitución Política de 1991 se encuentran normas ambientales pero no se hace
referencia directa al cambio climático.
45
Año 1992
Se conformó la Convención Marco y fue cuando se empezaron dar lineamientos e iniciativas a los
cuales Colombia se acogió
Año 1993.
- La Ley 99 de 1993 determina claramente la función del Sistema Nacional
Ambiental - SINA: “el manejo ambiental del país”.
- Mediante el artículo 14 de la Ley 99 de 1993 se crea el Consejo Nacional
Ambiental con el fin de asegurar la coordinación interinstitucional a nivel público
de las políticas, planes y programas en materia ambiental y de recursos renovables.
- La Ley 99 de 1993 creo el Ministerio del Medio Ambiente como ente rector de la
política y gestión Ambientales del país.
- La Ley 99 de 1993 creo cinco institutos de investigación como apoyo científico y
técnico del Ministerio del Medio Ambiente y sentó las bases para la estructuración
de un Sistema Nacional de Información y de Investigaciones Ambientales que debe
generar y suministrar, a las diversas entidades públicas y a la ciudadanía, la
información requerida para la toma de decisiones.
- Reconoce los principios de la Declaración de Río de Janeiro de 1992 —sobre
medioambiente y desarrollo— como principios orientadores de la política
ambiental.
Año 1994
Mediante la ley 164 de 1994 el Congreso de la República aprobó la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC), de la cual el Estado colombiano ha acogido
las directrices y ha avanzado en el desarrollo del marco normativo nacional.
Año 2000
El congreso de la Republica de Colombia aprobó el Protocolo de Kioto mediante la Ley 629 de
2000.
Año 2001
En 2001 el país presentó su Primera Comunicación Nacional de Cambio Climático ante la
CMNUCC: que analizó y expuso el Inventario Nacional de GEI 1990 y 1994, se identificaron los
ecosistemas más susceptibles al Cambio Climático y se plantearon las primeras medidas de
adaptación para el país.
46
Año 2002
- Departamento Nacional de Planeación - DNP y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible MADS elaboraron los Lineamientos de Política de Cambio Climático, que trazan
las principales estrategias para la mitigación de este fenómeno en el marco de la CMNUCC y
del Protocolo de Kioto.
Lineamientos de política
Los lineamientos de política de Cambio Climático del 2002, plantearon como objetivo:
Identificar las estrategias requeridas para consolidar la capacidad nacional necesaria que permita
responder a las posibles amenazas del cambio climático; responder a las disposiciones de la
Convención y el Protocolo de Kioto, en términos de potencializar las oportunidades derivadas de
los mecanismos financieros y cumplir con los compromisos establecidos.
Para lograr este objetivo, se plantearon seis estrategias principales, las cuales se derivan de los
compromisos establecidos en el Artículo 4.1 de la Convención
- Mejorar la capacidad de adaptación a los impactos del cambio climático.
- Promover la reducción de emisiones por fuentes y absorción por sumideros del GEI
- Disminuir los impactos de las medidas del protocolo de Kioto sobre las
exportaciones de los combustibles fósiles
- Promover la investigación y fortalecer el sistema de información en cambio
climático
- Promover la divulgación y concientización
- Promover mecanismos financieros para el desarrollo de las estrategias y líneas de
acción de esta política.
Como responsable del desarrollo e implementación se delegó al Ministerio del Medio Ambiente con
el apoyo del Sistema Nacional Ambiental - SINA.
- Con la expedición de los Lineamientos de Política de Cambio Climático y por medio del Plan
Nacional se consolidó la estrategia nacional de mitigación de cambio climático: se estableció
una oficina de Mitigación de Cambio Climático al interior del Ministerio de Ambiente y se
establecieron incentivos tributarios para desarrolladores de proyectos MDL (Ley 788, 2002).
- Se crea la Oficina Colombiana para la Mitigación del Cambio Climático en el Ministerio de
Ambiente, como autoridad nacional encargada de promover y evaluar los proyectos de MDL
en el país, consolidación de proyectos competitivos económicos que pudieran ser transados en
el mercado mundial de reducción de emisiones de CO2.
Año 2003
- En el año 2003, el DNP expidió el CONPES 3242 «Estrategia Nacional para la Venta de
Servicios Ambientales de Mitigación del Cambio Climático»; y el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial reglamentó las reducciones de GEI y los proyectos MDL
(Resoluciones 0453 y 0454 de 2003). El CONPES 3242 generó los lineamientos esenciales
47
para la introducción de los proyectos dentro de las medidas de mitigación en el contexto
nacional.
- El Consejo Nacional Ambiental el 29 de agosto de 2003, aprobó la creación del Comité
Técnico Intersectorial de Mitigación de Cambio Climático, con base en unos miembros
permanentes principales (Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
Departamento Nacional de Planeación y Colciencias) y unos miembros temáticos de acuerdo
con el proyecto que se trate.
Año 2004
- Se designó al IDEAM como la entidad encargada de coordinar la las Comunicaciones
Nacionales ante la CMNUCC.
- El MADS establece el procedimiento para la aprobación nacional de proyectos de reducción de
emisiones de GEI.
- Se adoptan los principios, requisitos y criterios y se establece el procedimiento para la
aprobación nacional de proyectos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero
que optan al Mecanismo de Desarrollo Limpio, MDL mediante resolución 0453 de 2004,
- MADS regula el funcionamiento del Comité Técnico Intersectorial de Mitigación del Cambio
Climático mediante resolución 0454 del 27 de abril de 2004.
Año 2005
La Resolución 340 de 2005, transforma la Oficina Colombiana para la Mitigación del Cambio
Climático en el Grupo de Mitigación de Cambio Climático (GMCC) como parte del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Año 2006
- Se conformó en el IDEAM el Grupo de trabajo denominado “Cambio Global”, adscrito a la
Subdirección de Estudios Ambientales con el objetivo de realizar estudios e investigaciones
relacionadas con los efectos ambientales, económicos y sociales, originados por el Cambio
Climático y establecer medidas de adaptación y opciones de mitigación.
- Mediante la Resolución 0283 DE 2006 se crea el Comité del Sistema de Gestión de Calidad, se
designa al representante de la alta Dirección en el Departamento Técnico Administrativo del
Medio Ambiente -DAMA- y se definen sus funciones.
- Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Obliga a la necesidad de crear articulación
interinstitucional para dar inicio al tema de GEI. Solamente al final de ese gobierno se inicial la
redacción del CONPES 3700 que da lugar al SISCLIMA.
48
Año 2009
- Mediante la Resolución 552 de 2009 se crea y regula el funcionamiento del Comité Técnico de
Mitigación de Cambio Climático y se dictan otras disposiciones - CTMCC. El comité se
conforma con el fin de analizar los proyectos MDL que soliciten aprobación nacional ante el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en su calidad de Autoridad Nacional
designada para el Protocolo de Kioto, que le remita el Grupo de Mitigación de Cambio
Climático y recomendar a la Viceministra de Ambiente la aprobación o desaprobacion de los
proyectos.
- En febrero de 2009 se crea la Mesa REDD - Reducción de Emisiones por Deforestación y
Degradación - con algunas organizaciones de la sociedad civil, con experticia en materia de
cambio climático y áreas prioritarias para la conservación, con el objeto de apoyar y dar
insumos técnicos en el marco del proceso de construcción participativa de la estrategia
nacional REDD.
- Noviembre de 2009 se crea la Red Interinstitucional de Cambio Climático y Seguridad
Alimentaria de Colombia - RICCLISA con la intención de aprovechar las sinergias entre
organizaciones e investigadores y abordar problemas prioritarios relacionados con la seguridad
alimentaria y la variabilidad y el cambio climático.
Año 2010
- Colombia presentó la Segunda Comunicación Nacional ante la CMNUCC.
- Durante el 2010, se creó el Fondo Adaptación para contrarrestar los daños ocasionados por la
ola invernal causada por el fenómeno la Niña. El Fondo Adaptación es una entidad privada con
régimen público-privado, desarrollada para ejecutar recursos que aceleren el proceso de
reconstrucción del país, y que contribuyan a la reducción de la vulnerabilidad de la población
por lluvias e inundaciones.
- Resolución 2733 de 2010. Se establece el procedimiento para la aprobación nacional de
Programas de Actividades (PoA- por sus siglas en inglés) bajo el Mecanismo de Desarrollo
Limpio (MDL) y se reglamenta la autorización de las entidades coordinadoras.
- Por medio de la Resolución 2734 de 2010 se adoptan los requisitos y evidencias de
contribución al desarrollo sostenible del país y se establece el procedimiento para la
aprobación nacional de proyectos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero
que optan al Mecanismo de Desarrollo Limpio – MDL.
- Se crea la mesa Nacional de Educación, Formación y Sensibilización de Públicos sobre
Cambio Climático. Surge la Estrategia Nacional de Educación, Formación y Sensibilización de
públicos sobre Cambio Climático desarrollada por e lDEAM. La Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) en su Artículo 6 recomienda promover
la educación, la formación y la sensibilización de públicos sobre cambio climático (CMNUCC,
1992). Esta recomendación es asumida por Colombia, convencidos que los esfuerzos en esta
materia contribuirán a mejorar el conocimiento sobre el tema, puesto que permiten movilizar la
acción de todos los interesados para lograr el cumplimiento de los objetivos de la convención.
- En el año 2010 se reconoce la existencia del SISCLIMA
49
- Se establece que las entidades públicas del orden nacional deberán incorporar en sus Planes
Sectoriales una estrategia de adaptación al Cambio Climático. Ley 1450 de 2011, Artículo 217.
- Plan Nacional de Desarrollo (PND 2010-2014) «Prosperidad para todos»
En el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 «Prosperidad para todos», se proponen cuatro
estrategias para cuatro estrategias tendientes a la mitigación y adaptación al cambio climático.
Dentro de dichas estrategias se encuentran:
- El Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC)
- La Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono (ECDBC)
- La Estrategia Nacional para la Reducción de las Emisiones debidas a la Deforestación y la
Degradación Forestal en los Países en Desarrollo, la Función de la Conservación, la Gestión
Sostenible de los Bosques y el Aumento de las Reservas Forestales de Carbono en los
Países en Desarrollo (ENREDD+).
- La Estrategia de Protección Financiera ante Desastres (EPFD).
Así mismo, el PND 2010 -2014, teniendo en cuenta los compromisos que establecen la Convención
y el Protocolo de Kioto el PND 2010 -2014 considero dentro de sus objetivos:
- Implementar la Política Nacional de Cambio Climático, crear el Sistema Nacional de
Cambio Climático – SISCLIMA e incorporar las variables de cambio climático en los
instrumentos de política.
- Adoptar medidas de mitigación o reducción del riesgo a los efectos del cambio climático
por aumentos en el nivel del mar, y erosión costera, (Atlántico, Guajira; magdalena,
Bolívar; Córdoba, Sucre, San Andrés y Providencia, Choco, Valle del Cauca, Nariño y
Cauca).
- Avanzar/finalizar de manera exitosa las grandes obras - carreteras, aeropuertos y vías
férreas – e iniciar la ejecución de las obras contempladas en el plan Maestro de Transporte
de largo plazo, considerando los aspectos del cambio climático.
- Implementar tecnologías limpias (vehículos hibrido, a gas o eléctricos) en los vehículos de
transporte publico y privado e incorporar variables de cambio climático en la estructuración
de proyectos.
Médiate estas estratégicas y objetivos el PND 2010-2014 – se propuso cumplir con los
compromisos establecidos en la Convención y en el protocolo de Kioto. Dentro del gobierno
nacional para la convención y el protocolo de Kioto la institución responsable de establecer la
comunicación entre el gobierno y las instituciones que derivan de la convención es el Ministerio de
Relaciones Exteriores. Por su parte, el MADS es la institución que se encarga del desarrollo e
implementación de la convención y del protocolo de Kioto, apoyado por el Sistema Nacional
Ambiental – SINA.
50
Año 2011
CONPES 3700 de 2011
Como parte de la estrategia para enfrentar el cambio climático y evitar futuros desastres, el
gobierno nacional determinó Estrategia Nacional para la Articulación de Políticas y Acciones en
materia de Cambio Climático en Colombia, mediante el documento del Consejo Nacional de
Política Económica y Social (CONPES 3700) de julio de 2011. El objetivo primordial del CONPES
3700 es Configurar un esquema de articulación intersectorial que facilite y fomente la formulación e
implementación de las políticas, planes, programas, metodologías, incentivos y proyectos en
materia de cambio climático, logrando la inclusión del clima como determinante para el diseño y
planificación de los proyectos de desarrollo. Para este fin propone la creación del Sistema Nacional
de Cambio Climático – SISCLIMA.
Sistema Nacional de Cambio Climático – SISCLIMA.
El CONPES plantea garantizar la complementariedad tanto de roles como de responsabilidades de
las entidades públicas, de las entidades privadas en todas las instancias, nacional, regional y local.
Figura 5. Arquitectura de armonización y coordinación del SISCLIMA de acuerdo al
CONPES 3700
Fuente: DNP, 2014.
51
La Comisión Interinstitucional de Cambio Climático - COMICC es el órgano orientador del
SISCLIMA, en donde el DNP ejerce las funciones de coordinación y el MADS ejerce las funciones
de secretaria técnica.
Dentro de SISCLIMA se encuentran dos comités transversales, el de Gestión Financiera y el
Comité Transversal de Investigación, Producción y Comunicación de la información de Cambio
Climático. Como secretarios técnicos se encuentran el Departamento Nacional de Planeación
(Subdirección de Desarrollo Ambiental) y el IDEAM. Como puede observarse en la figura, los dos
comités tienen objetivos claros en orientación y armonización.
En última instancia se encuentran los comités técnicos, Comité Técnico para Asuntos Sectoriales,
Comité Técnico para Asuntos Territoriales y Comité de Asuntos Internacionales. Cabe mencionar
que el Comité Técnico de Asuntos Internacionales no solamente se encarga de asuntos
internacionales entre ministerios sino también articula las posiciones nacionales e internacionales en
Cambio Climático y aconseja al gobierno nacional sobre posiciones internacionales.
Dentro de las estrategias del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 el SISCLIMA, de acuerdo a la
priorización acoge específicamente:
- El Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC): busca construir una visión
integral de la adaptación en Colombia, haciendo uso de todas las herramientas
disponibles para alcanzar la resiliencia de sistemas socio-económicos y ecológicos, con
el objetivo de garantizar la sostenibilidad del desarrollo.
- La Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono (ECDBC): busca identificar y
valorar acciones que estarán encaminadas a evitar el crecimiento acelerado de las
emisiones de GEI a medida que los sectores crecen.
- La Estrategia Nacional de Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación de
Bosques (ENREDD+):busca preparar al país técnica, institucional y socialmente para la
implementación de un instrumento financiero y de gestión ambiental del territorio que
permita disminuir, detener o invertir la pérdida de cobertura forestal en el país y por
ende las emisiones de carbono asociadas
- La Estrategia de Protección Financiera ante Desastres (EPFD): busca estimar las pérdidas
máximas probables ante la ocurrencia específica de eventos extremos relacionados al
cambio climático e integrar dichas estimaciones en la estructuración de la estrategia de
protección financiera.
Año 2012
Se hace el lanzamiento oficial del Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático – PNACC
contemplado en el Artículo 217 del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 y en el documento
Conpes 3700 de 2011.
52
Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático – PNACC
El Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático – PNACC contempla una serie de actividades
al largo plazo, que serán retroalimentadas en la medida en que surja nueva información relacionada
con amenazas o alertas sobre Cambio Climático, así mismo debe retroalimentarse con las
capacidades y lecciones aprendidas de su implementación.
El objetivo del PNACC es reducir el riesgo y los impactos socio-económicos asociados a la
variabilidad y al cambio climático en Colombia. Para esto se han propuesto tres objetivos
específicos como son:
- Generar un mayor conocimiento sobre los potenciales riesgos y oportunidades
- Incorporar gestión del riesgo climático en la planificación del desarrollo sectorial y
territorial.
- Disminuir la vulnerabilidad de los sistemas socio-económicos y ecológicos ante eventos
climáticos.
Como se mencionó anteriormente, el PNACC está definido a largo plazo, en este sentido se han
definido 4 fases sin restricciones metodológicas ya que es posible que sea retroalimentado
posteriormente y se sumen estrategias relacionadas con procesos de investigación, innovación,
desarrollo de capacidades, entre otras.
Si bien existe actualmente una coordinación nacional del PNACC (MADS, IDEAM, UNGRD y el
DNP), también hacen parte las Corporaciones Autónomas, el sector privado, las entidades
territoriales, el sector privado, los ministerios y los distintos sectores económicos, por lo que existen
roles para cada tipo de actor de acuerdo a su relación con el PNACC.
El plan contempla 4 fases para su desarrollo:
FASE I. Conceptual y metodológica: Desarrollar los insumos metodológicos y los lineamientos
para orientar la adaptación al cambio climático, los Planes Sectoriales y los Territoriales de
Adaptación.
FASE II: Acompañamiento a formulación de planes: DNP, MADS, IDEAM y UNGRD apoyan a
los sectores y territorios en la formulación de sus planes de adaptación mediante:
- Identificación de vacíos de información y conocimiento.
- Construcción de un portafolio de medidas sectoriales de adaptación con su respectiva
regionalización.
- Apoyo en la estructuración de proyectos de adaptación
FASE III: Implementación de medidas: Implementar medidas de adaptación de acuerdo con las
líneas estratégicas y las prioridades sectoriales y territoriales mediante:
53
- Acciones de adaptación en cada sector y territorio de acuerdo con su priorización
- Las políticas, programas y proyectos priorizados a nivel nacional contarán con el apoyo de
las instituciones promotoras del PNACC
FASE IV: Monitoreo y reporte: Sistematizar los avances, éxitos y lecciones de las medidas
implementadas mediante:
- Actualización conocimiento sobre amenazas y riesgo climático
- Evaluación las principales iniciativas de adaptación al cambio climático y socializar
lecciones aprendidas
- Monitoreo y reporte del desempeño del Plan Nacional de Adaptación al cambio climático
Avances del PNACC
- FASE I. Conceptual y metodológica.
Se encuentran dos documentos listos:
- ABC: Adaptación Bases Conceptuales. (Contexto, Bases Conceptuales, Razones para
promover la adaptación en Colombia y 10 Lineamientos para una adaptación planificada)
- Hojas de Ruta para formulación de Planes de Adaptación (Acompañar a los sectores y
territorios en la formulación de sus planes de adaptación). Ley 1450 de 2011 Artículo 217.
Documentos en proceso:
- Guías para el Análisis del Riesgo asociado a la Variabilidad y el Cambio Climático.
- Guía para incorporar el cambio climático dentro del POT
- Documento estrategia Plan Nacional de Adaptación
FASE II: Acompañamiento a formulación de planes: Sistematizar los avances, éxitos y lecciones de
las medidas implementadas mediante:
Actualmente se avanza en el acompañamiento a sectores priorizados mediante el uso de hoja de ruta
a cinco sectores como son:
- Agricultura
- Transporte
- Energía
- Salud
- Vivienda
El PNACC se basa en la hoja de ruta para su formulación, por lo que es importante mencionar
los principios orientadores, que finalmente garantizan la efectividad del plan.
Ante todo el PNACC tiene en cuenta aspectos relacionados con el contexto local, territorial o
regional como son:
- Diferentes capacidades de Adaptación
- Diferentes necesidades de Adaptación
- Circunstancias particulares en cada territorio/sector
54
De acuerdo a lo anterior:
- Todos los pasos de la hoja de ruta del PNACC pueden ser utilizados y ajustados de
acuerdo a las necesidades y especificidades de cada territorio y sector.
- Ofrece lineamientos para conocer el riesgo climático, son independientes del tipo y
cantidad de recursos humanos y financieros disponibles.
- Busca incorporar variables climáticas a los instrumentos y procesos de planificación,
sin privilegiar necesidades muy específicas.
- Apuesta por medidas de adaptación gana-gana.
- Apunta a fortalecer la capacidad para prever efectos y prevenir riesgos climáticos.
Las orientaciones o instrumentos que conforman la guía no dependen del recurso humano o de
financiación, sino que se adaptan a las condiciones reales de cada actor relacionado. Esta
metodología reconoce que no todos los departamentos están en el mismo nivel de apropiación,
algunos territorios han implementado ya medidas de adaptación sin haber hecho priorización de
medidas o contar con gestión del riesgo o un sistema de seguimiento y monitoreo.
Mapas de gestión pública y privada en torno al cambio climático
Figura 6. Nodo principal dela gestión del Cambio Climático
El nodo principal en cambio climático, como se observa en la figura, viene de dos normas
generales de país: La ley 164 de 1994 donde se aprueba la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) y a Ley donde se aprueba el protocolo de Kioto
(Ley 692 del 2000). A partir de allí se han ido generando los lineamientos de Política de
Cambio Climático, el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, el documento CONPES 3700 del
2011, las comunicaciones de cambio climático del país frente a las Naciones Unidas y las
mesas de trabajo, aspectos que resumen en gran medida la gestión ambiental en el país desde
1992 hasta 2014.
55
Figura 7. Principales acciones en adaptación a nivel de país
Es posible encontrar varios planes y programas enfocados a la adaptación al cambio climático,
sin embargo actualmente se espera con gran expectativa el resultado de la implementación del
PNACC. Teniendo en cuenta que está diseñado con enfoque sectorial y de ecosistemas e
incluye la realidad sectorial y territorial, su implementación será de gran utilidad para el país, a
nivel territorial y municipal, para la adaptación a los resultados del cambio climático en cada
uno de los sectores.
Figura 8. Principales acciones en mitigación a nivel de país
56
Fuente: Adaptado de Sarmiento y Ramos 2012
En Colombia la mitigación de los efectos del cambio climático se enmarca dentro de proyectos
del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) enmarcados a su vez dentro de la Convención
Marco (DNP, 2011). De acuerdo con Sarmiento y Ramos (2012), en el año el gobierno amplió
el enfoque de mitigación, y estableció el mandato de desarrollar la Estrategia Nacional Baja en
Carbono.
El proyecto Ganadería Colombiana Sostenible busca mejorar la producción del negocio
ganadero a través del trabajo amigable con el medio ambiente; con el uso de diferentes tipos de
árboles integrados a la producción ganadera (sistemas silvopastoriles), y la conservación de
bosques nativos en las fincas.
8.1.6.3. Gestión complementaria a los objetivos de CMNUCC y Protocolo de Kioto
Después de revisar la gestión existente para adaptación y mitigación a los efectos del cambio
climático, encontramos que desde que se firmó la CMNUCC se han desarrollado una serie de
políticas, planes y programas que aunque no están directamente relacionados con la generación
de GEI si se relacionan con los objetivos estratégicos de la convención y del protocolo de
Kioto, y pueden denominarse políticas o gestión complementarias.
Tabla 5. Gestión Ambiental Complementaria del país
1993
Mediante la ley 99 de 1993
- Se estableció en seguro agropecuario
- Se creó el Sistema Nacional Ambiental
- Se establecieron normas y responsables frente al tema de conservación
de Recursos Naturales
1994
Mediante la ley 139 de 1994
Se crea el incentivo de conservación forestal
Se promueve la conservación de bosques
1995 Colombia desarrolló la Política Nacional de Biodiversidad que introdujo el
concepto de los servicios ambientales de la biodiversidad y su relación con
cambio climático.
1997
Mediante el artículo 10 de la Ley 388 de 1997 se estableció la ley sobre
planes de ordenamiento territorial en la cual se establecieron las
determinantes ambientales como la protección de rondas de cuerpos de agua,
páramos, humedales, reservas forestales, entre otros; todos elementos
fundamentales de la estructura ecológica principal y necesarios para la
reducción de la vulnerabilidad y la adaptación al cambio climático.
2001
Se estableció el Plan Nacional Forestal
2002
Se establecen los requerimientos para desarrollar los planes de ordenación de
cuencas.
57
8.2. Avances en investigación para reducir emisiones de metano entérico por rumiantes
8.2.1. Gases efecto invernadero (GEI) y formación de Metano entérico
Los gases efecto invernadero (GEI) son mecanismos naturales que han permitido mantener una
temperatura cálida en el planeta, alrededor de 15ºC (González y Rodríguez 1999). Desde la
revolución industrial se ha notado un aumento en la concentración GEI en la atmósfera.
De acuerdo con algunos autores (Lascano y Cárdenas, 2010; Friedrich-Wilhelm y Werner., 2008;
Shallcross et al., 2007; IPCC, 2006), este incremento está asociado a efectos negativos en el medio
ambiente, como aumento en la temperatura de la tierra y del océano, al descongelamiento de
glaciares, al aumento en el nivel del mar y en la incidencia de fenómenos naturales extremos
(sequias e inundaciones).
8.2.2. Formación de CH4 entérico
El CH4 entérico es un producto de la fermentación anaerobia, resultado de un complejo sistema
simbiótico entre diferentes grupos microbiales presentes a lo largo del tracto digestivo del rumiante
(Van Soest, 1994). El 90% de la producción de CH4 por el rumiante, tiene su origen en el retículo-
rumen, y el 10% restante se produce en el tracto digestivo posterior, el cual en su mayoría (90%) es
absorbido hacia la sangre, transportado a los pulmones y expulsado por la nariz, durante la
respiración. El CH4 producido en el rumen es eliminado a través de la boca y la nariz, por medio del
eructo y la expiración (Lassey et al., 1997; Murray et al., 2007).
Los microorganismos del rumen metabolizan los carbohidratos de la dieta, convirtiéndolos
principalmente en ácidos grasos vol átiles, como el acetato y el butirato, que generan hidrógenos
(H+) durante su formación, mientras el propionato los requiere (H+) (Beauchemin et al., 2008). Sin
embargo, para que exista una mayor eficiencia energética se hace necesario remover el exceso de
(H+) presente en el rumen; de esta manera los procesos de biohidrogenación de ácidos grasos
insaturados, la formación de ácido propiónico y de CH4, entre otros, se consideran sumideros de
(H+), lo que permite mantener un ambiente ruminal capaz de desarrollar procesos eficientes de
fermentación anaerobia (Hobson y Stewart, 1997; Church, 1988).
El CH4 es producido estrictamente bajo condiciones de fermentación anaerobia de carbohidratos
solubles y estructurales, principalmente (Moss et al., 2000). El CH4 es reducido desde CO2 por un
grupo de microorganismos metanógenos del género Arrchaea, entre los que se destacan
Methanobrevibacter ruminantium, Methanobacterium formicicum y Methanomicrobium mobile
(Attwood y McSweeney, 2008; Hobson, 1997; Church, 1988). Los protozoarios, al parecer, también
tienen un papel sobresaliente en la producción de CH4 en el rumen, ya que adheridos a su pared se
2010
Se desarrolló la Política Hídrica Nacional donde uno de sus componentes es la
gestión de riesgo.
2011
Se desarrolló la estrategia nacional de restauración de ecosistemas.
58
han observado microorganismos metanogénicos, sugiriendo una posible transferencia
interespecífica de (H+) (Carmona et al., 2005; Abreu et al., 2003)
Beauchemin et al. (2008), describen las rutas metabólicas para la producción de CH4 en el rumen
así:
Paso 1. Digestión
Carbohidratos Monosacáridos (glucosa)
Paso 2. Producción de ácidos grasos por las bacterias
1 Glucosa + 2 H2O 2 Acetato + 2 CO2 + 4 H+
1 Glucosa Butirato + 2 CO2 + 2 H+
1 Glucosa + 2 H+ 2 Propionato + 2 H2O
Paso 3. Producción de CH4 por bacterias metanogénicas
1 CO2 + 4H+ CH4 + 2 H2O
8.2.3. Expresión de la producción de CH4 entérico
La forma más común de expresar las emisiones de CH4 en rumiantes es determinando la producción
diaria o por unidad de peso vivo o metabólico, (g o L de CH4 /día por kg PV o kg PV 0.75), y de
acuerdo con algunos autores (McCaughey et al., 1999; Kinsman et al., 1995) se presenta gran
variabilidad en animales de la misma edad y que consumen una misma dieta. Blaxter y Clapperton,
(1965) evaluaron la producción de CH4 a través de cámaras cerradas de respiración en ovejas y
bovinos, expresando producción de CH4 con respecto a la materia seca consumida (MSC) (g CH4/
Kg MSC) o a la pér dida de energía en forma de CH4 respecto a la energía bruta consumida (EBC)
(Kcal CH4/100 Kcal EBC) o en relación al peso metabólico del animal (KJ CH4/kg PV 0,75). De otra
parte, Pinares-Patiño et al. (2003), reportan las emisiones de CH4 como proporción de la fibra
detergente neutro digestible (FDND) (g CH4/kg FDND).
A pesar de esto, se ha sugerido que es conveniente expresar las emisiones de CH4 in vivo, según la
productividad animal (g de CH4 / kilos de leche o carne) incluso relacionada con la leche corregida
por grasa (LGC) (g CH4/Kg LCG) o el volumen de sólidos en la leche (SL) (g CH4/Kg SL) ,
encontrándose una disminución en las emisiones de CH4 conforme aumenta la productividad animal
(Beauchemin et al., 2008; Clark et al., 2005; Lovett et al., 2005). Recientemente este tipo de
expresión se ha denominado índice de emisión (Waghorn, 2006)
En estudios in vitro, los primeros reportes expresan la producción de CH4 en relación a las de
hexosas fermentadas (HF) (μmoles de CH4/μmoles HF) (Van Nevel y Demeyer, 1977). En otros
trabajos se expresan la producción de CH4 en relación a la materia orgánica fermentada (MOF)
(mmoles de CH4/g de MOF) (Machmüller et al., 1998), o como proporción de la producción de
ácidos grasos volátiles (AGV) (mmoles de CH4/mmol AGV). Investigaciones realizadas en
59
Colombia expresan la producción de CH4 en relación a la materia seca degradada (MSD) y fibra en
detergente neutro degradada (FDND) (mmol CH4/MSD o FDND) (Abreu et al., 2003).
Es importante considerar que las unidades en las que se expresa la producción de CH4, ya sea en
técnicas in vitro o in vivo, permite enfatizar en características fisiológicas, composicionales o
productivas que permiten describir la producción de CH4, debiendo tener precaución en la
comparación de resultados de diferentes experimentos y formas de expresión. Sin embargo es
importante reconocer que los procesos de mitigación deben propender por mantener la eficiencia
productiva, disminuyendo el impacto al medio ambiente.
8.2.4. Factores de manejo relacionados con la emisión de CH4 entérico
8.2.4.1. Consumo de materia seca
El consumo de materia seca es el principal factor que influye sobre la producción de CH4 entérico
(Buddle et al., 2011). Las primeras investigaciones que evaluaron el efecto del consumo sobre la
producción de CH4 encontraron una estrecha relación, según la cantidad de alimento y la
digestibilidad de la dieta, presentándose una mayor producción de CH4 en dietas de baja
digestibilidad con un nivel de consumo de mantenimiento; por el contrario dietas de alta
digestibilidad y con un consumo 3 veces el de mantenimiento disminuye la producción de CH4 por
unidad de materia seca consumida, lo que podría deberse a un aumento en la tasa de pasaje
(Pinares-Patiño et al., 2010a; Buddle et al., 2011; Johnson et al., 1995; Blaxter y Clapperton, 1965).
Kurihara et al. (1999) sugieren que el consumo de gramíneas tropicales presentó una relación lineal
con la producción de CH4.
De acuerdo con Johnson et al. (1995) se evidencia un aumento en la producción de CH4 cuando hay
una alta proporción de carbohidratos disponibles en la dieta y un limitado consumo de materia seca.
Trabajos recientes reportan una relación positiva entre el consumo de materia seca, la digestibilidad
del FDN y la producción de CH4 proveniente de dietas con una alta proporción de forraje (Pinares-
Patiño et al., 2007; Lovett et al., 2005, ; Molano y Clark, 2008) Sin embargo, se sugiere una
relación negativa entre la concentración de energía metabólica y la producción de CH4 en dietas con
una alta densidad energética, posiblemente por modificación en las características fisiológicas del
animal (tasa de pasaje, pH) (Yan et al., 2010)
De otra parte, algunas características ambientales influyen sobre la producción de CH4 entérico. El
aumento en la temperatura ambiental aumenta la producción de CH4, debido a un aumento en el
tiempo de retención ruminal (Shibata y Terada, 2010). Este mismo autor sugiere que este aumento
de CH4 puede verse afectado por el menor consumo de materia seca en ambientes cálidos.
8.2.4.2. Selección animal
La producción de CH4 presenta una gran variabilidad entre individuos de una misma raza que
consumen una misma dieta (Pinares-Patiño et al., 2010a, 2003). Debido a esto en la actualidad hay
un creciente interés por determinar razas, líneas genéticas o grupos familiares que presentan una
mayor eficiencia alimenticia, ya que existe evidencia que sugiere que los individuos más eficientes
producen una menor cantidad de CH4 por unidad de producto (Lascano y Cardenas, 2010; Hegarty
60
et al., 1999). Pinares-Patiño et al. (2003), en experimentos llevados a cabo en ovejas, reportaron
animales con alta y baja emisión de CH4. Algunas investigaciones sugieren que la producción de
CH4 tiene una heredabilidad y repetibilidad de 15 y 30%, respectivamente (Pinares-Patiño et al.,
2010; Waghorn et al., 2006a,b; Clark et al., 2005). Estas variaciones entre animales que consumen
una misma dieta pueden ser debidas a características fisiológicas (tasa de pasaje, producción de
saliva), de la población ruminal (grupos específico de bacterias, protozoarios y hongos, tasas de
degradación), y factores ambientales (Martin et al., 2009)
Actualmente se utiliza el término “consumo residual”, que se refiere a la diferencia entre el
alimento consumido y los requerimientos teóricos de cada animal, se infiere que cuando esta
diferencia es negativa el animal es más eficiente (Archer et al., 2000), traduciéndose en una menor
producción de CH4 por unidad de producto (Hegarty et al., 1999), lo que se ha traducido en una
estrategia importante en metodologías de mitigación de gases en algunos países (Beukes et al.,
2010; Alford et al., 2006). Algunas investigaciones (Buddle et al., 2011; Hegarty et al., 1999) han
demostrado que la selección de animales con un consumo residual negativo presenta una
disminución entre un 20 y 30% en las emisiones de CH4 respecto a los positivos. Sin embargo
Buddle et al. (2011) han expresado la dificultad de determinar este tipo de parámetros en sistemas
pastoriles.
Otros autores plantean que esta menor producción de CH4 puede ser debida a una mayor eficiencia
productiva en donde grupos de animales modifican la partición de nutrientes promoviendo
actividades productivas en vez de las de mantenimiento (Yan et al., 2010), lo que podría disminuir
la resistencia de estos animales enfermedades o aumentar la incidencia de alteraciones metabólicas,
como se ha visto en otras especies (Waghorn y Hegarty, 2011)
8.2.5. Especie forrajeras y la producción de CH4 entérico
La literatura sugiere que se pueden encontrar diferencias en la emisión de metano entérico cuando
se evalúan diferentes especies forrajeras. Por ejemplo, Mieres et al., (2002) encontraron que el uso
de pasturas nativas producía mayores cantidades de metano por unidad de materia seca consumida
que una pastura mejorada o introducida resultado de sus características composicionales. Debido a
que en esta investigación se plantea evaluar las gramíneas Kikuyo (Penissetum clandestinum) (C4)
y Rye grass (Lolium sp) (C3) se presentarán algunos trabajos publicados en donde se compararon
gramíneas C3 y C4, variedades dentro de un mismo forraje y gramíneas:leguminosas. Se ha
encontrado que las gramíneas C3 producen menores emisiones de metano, sin embargo al comparar
el kikuyo (C4) con el Rye grass (C3), se han encontrado menores emisiones de metano en el pasto
kikuyo (Vargas y col, datos sin publicar). Dado lo anterior, se debe tener precaución con
generalizar estos resultados, haciéndose necesario mayor investigación en torno a la producción de
CH4 en especies C3 y C4.
8.2.5.1. Especies C3 Vs C4
Las plantas C3 y C4 se diferencian en que su primer producto de la fotosíntesis es un compuesto de
tres (ácido 3 fosfoglicérico) o cuatro (ácido oxalacético) carbonos, respectivamente (Salisbury y
Ross, 2000). En general las gramíneas forrajeras C3 debido a sus diferencias fisiológicas están
61
compuestas por una mayor proporción de tejidos de alta digestibilidad respecto a las C4 (Van Soest,
1994).
Las primeras investigaciones que comparan la producción de CH4 en especies C3 y C4, fueron
reportados por Margan et al. (1988), quienes concluyeron que ovejas alimentadas con especies C4
(Digitaria decumbens y Setaria spacelata) produjeron 14,3% más CH4 relacionado con la energía
digestible consumida que aquellas alimentadas con especies C3 (Lolium perenne y Trifolium
repens). Sin embargo, en el estudio no se discute las diferencias en la producción de CH4 entre las
diferentes especies.
En Nueva Zelanda se evaluó la producción de CH4 en ovinos y bovinos que consumieron dos
gramíneas C4 (Pennisetum clandestinum y Digitaria sanguinalis) frente aquellas que consumieron
especies C3 (Lolium perenne y Trifolium pratense), encontrando que las pérdidas de CH4 por
unidad de energía bruta consumida fueron de 28 y 14% para ovejas y bovinos, respectivamente, que
consumieron especies C4 respecto a las C3 (Ulyatt et al., 2002; Lassey et al., 1997). Primavesi et al.
(2004) encontraron una mayor producción de CH4 por unidad de materia seca degradada en vacas
que consumen pastos tropicales que aquellas que consumen pastos de clima templado. Finalmente,
el consumo de especies C4 en comparación con las C3 se ha relacionado con una menor producción
leche y/o carne, lo cual resulta en una mayor emisión de metano por unidad de producto (Waghorn
y Hegarty, 2011).
Algunos autores sugieren que la mayor producción de metano en los forrajes C4 puede deberse a un
mayor contenido de carbohidratos estructurales y lignina (Kamra et al., 2010), menor consumo y
tasa de pasaje (McAllister et al., 1996). Así mismo las ecuaciones desarrolladas por Moe y Tyrrell,
(1979) usando 404 ensayos desarrollados con ganado de leche sugieren que dietas a base de
carbohidratos estructurales producen mayores proporciones de metano por unidad degradada que
aquellas donde prevalecen los carbohidratos no estructurales. Otros autores sugieren que en
animales alimentados con forrajes tropicales se produce más metano (>8%) por unidad de materia
orgánica degradada que con aquellos de zonas templadas (7%) debido a una mayor proporción de
carbohidratos estructurales (Clark et al., 2005)
Sin embargo, otras investigaciones sugieren que no hay efecto del tipo de especie C3 o C4 sobre las
emisiones de metano (Klevenhusen et al., 2009). Clark et al. (2005) trabajando con forrajes
tropicales y templados no encontraron una clara asociación entre los componentes de la dieta y la
producción de metano. Algunos autores sugieren que las diferencias en la variación en la
producción de metano entre especies puede relacionarse en una mayor medida a diferencias en el
nivel de consumo (Muetzel et al., 2009; Sun et al., 2011a), tasas de degradación y paso diferencial
entre especies forrajeras (Pinares-Patiño et al, 2007a) que a la composición de la dieta (Sun et al.,
2011b). Es por esto que hay que ser cuidadoso al generalizar estos resultados y debe hacerse una
mayor investigación en torno a la producción de metano en especies C3 y C4 (Kurihara et al., 1999;
Clark et al., 2005).
62
8.2.5.2. Gramíneas vs leguminosas
En estudios in vitro la inclusión de leguminosas tropicales bajas en taninos condensados ha
presentado un aumento en las emisiones de metano por unidad de materia orgánica fermentada
asociado a una mayor degradabilidad de nutrientes (Hess et al., 2003; Tiemann et al., 2008a). Hess
et al. (2003), evaluaron la inclusión de una leguminosa baja en taninos (Arachis pintoi) en
proporciones crecientes (33, 66 y 100%) en una dieta base de gramínea (Brachiaria humidicola) y
encontraron una relación lineal creciente entre la inclusión de leguminosa y la producción de
metano por unidad de FDN fermentada. Igualmente Tiemann et al., (2008a) sugieren un aumento
del 35% en la producción de metano por unidad de FDN fermentada cuando se incluye una
leguminosa baja en taninos (Vignia ungiculata) en una dieta a base de gramínea (Brachiaria
humidícola) en proporción 1:2, comparando con la gramínea pura.
Estudios con leguminosas y gramíneas de zonas templadas muestran resultados completamente
diferentes a los estudios con forrajes tropicales. Navarro-Villa et al. (2011) reportaron una
disminución de 7% en la producción de metano por unidad de materia seca incubada cuando
compara T. pratense respecto a L. perenne. En estudios in vivo McCaughey et al. (1999) observaron
una reducción de un 25% de las emisiones de metano por energía bruta ingerida cuando se comparó
una dieta de gramínea (Bromus biebersteinii) con una asociación de gramínea:leguminosa (Bromus
biebersteinii:Medicago sativa). Otros trabajos donde se ha sustituido la gramínea Brosmus
bieberteinii por Medicago sativa han presentado disminuciones del 20% en las emisiones de metano
por unidad de materia seca consumida (Chavez et al., 2006), razón por la cual Martin et al. (2009)
sugirieron que la inclusión de Medicago sativa promueve una mayor tasa de pasaje y debido a sus
altos contenidos de malato en las hojas, el cual es un intermediario en la vía de producción de
propionato, podría disminuir la producción de metano entérico al aumentar la relación
propionato:acetato en el rumen. De Klein et al. (2008) sugirieron que la inclusión de leguminosas
en la dieta podría disminuir la producción de metano por unidad de MS (materia seca) hasta en un
53%. Esto se ha relacionado con un menor contenido de fibra en las dietas con leguminosas, una
reducción en el pH, aumento del amonio, AGV y relación propionato:acetato en el rumen, mayor
tasa de pasaje y la presencia de algunos metabolitos secundarios (Mieres et al., 2002; Williams et
al., 2005; Waghorn y Clark, 2006; Waghorn, 2008; Beauchemin et al., 2008; Eckard et al., 2010).
La inclusión de leguminosas de zona templada en dietas de gramíneas tropicales ha mostrado
resultados similares a lo reportado para dietas de zonas templadas. Kurihara et al., (1999)
compararon la producción de metano en novillos Brahman que recibieron una dieta de gramíneas
tropicales como Dichanthium aristatum y Chloris gayana, frente a aquellos que consumieron
Medicago sativa, y reportaron un aumento de 3,9 veces en las emisiones de metano por unidad de
ganancia de peso en animales alimentados con gramíneas.
Sin embargo, no todos los estudios con leguminosas de zonas templadas han mostrado una
disminución en las emisiones de metano. Por ejemplo estudios reportados por McCaughey et al.
(1999), Waghorn et al. (2002), De Klein et al. (2008) y O´Mara et al. (2008) han mostrado
63
aumentos en las emisiones de metano por unidad de MS consumida al incluir leguminosas en la
dieta, debido a un mayor consumo de materia seca, aumento en digestibilidad de la dieta y
modificación de los patrones de fermentación asociados a la inclusión de la leguminosa. Carulla et
al., (2005) reportaron un aumento en las emisiones de metano por unidad de MS consumida
asociadas a la inclusión de ensilaje de trébol o alfalfa en una dieta de ryegrass. Sin embargo, otros
trabajos no han reportado diferencias entre gramíneas y leguminosas (Beever et al., 1985, Van
Dorland, 2007). Por último, algunos autores han sugerido que la respuesta puede depender de las
especies asociadas. Por ejemplo, Knight et al., (2007) reportaron 23% menos metano por unidad de
materia seca consumida, en corderos que consumieron Trifolium repens respecto a aquellos que
consumieron Lolium sp. mientras que observaron una mayor emisión (21%) en corderos que
consumieron Trifolium ambiguum en comparación con Lolium sp.
A pesar que no exista un consenso entre el efecto que puede producir la alimentación de animales
con gramíneas C3 y C4 o con diferentes niveles de inclusión de leguminosas en zonas templadas y
cálidas sobre la producción de metano entérico, si se han observado diferencias entre leguminosas y
su efecto sobre la producción de metano al asociarlas con algunos compuestos secundarios
encontrados en ellas como son los taninos y las saponinas. La concentración y tipo de estos
compuestos varía entre especies, procedencia, estado fisiológico de la planta, año y época de
cosecha lo cual dificulta su estudio.
De la información revisada no es posible concluir si la inclusión de una leguminosa en la dieta
disminuye las emisiones de metano. Existen diferencias importantes entre leguminosas como su
composición nutricional, su digestibilidad y presencia o no de metabolitos secundarios (Tavendale
et al., 2005) que sugieren que cada leguminosa debería considerarse de manera individual.
8.2.5.3. Variedades
Muy pocos trabajos se han enfocado en reconocer las diferencias en las emisiones de metano entre
diferentes variedades de una misma especie. Es posible que las diferencias en la calidad nutricional
de cada variedad dentro de una especie puedan modificar las emisiones de metano. En estudios in
vitro donde se incluyó Lolium sp con 12% más de azúcares solubles mostró una reducción de
metano del 10% (Lovett et al., 2005a). Sin embargo otros trabajos in vitro no han reportado
diferencia entre variedades altas y bajas en carbohidratos solubles (Lovett et al., 2004; Zeleke et al.,
2006; Navarro-Villa et al., 2011). Misselbrook et al. (2010) observaron in vivo que variedades de L.
perenne con mayores contenidos de carbohidratos solubles presentaron una menor producción de
metano.
Por su parte, Primavesi et al. (2003) compararon las emisiones de metano provenientes de animales
en pastoreo que recibieron suplementación de caña de azúcar con mayor y menor contenido de
FDN, reportando un 30% menos metano por unidad de peso vivo en aquellas dietas más ricas en
carbohidratos no estructurales. Además estos autores sugirieron que cuando se incluye un alimento
balanceado en un 40% de la dieta, con bajo contenido de fibra, produce menos metano por unidad
de producto (carne o leche).
64
De otro lado, una mayor concentración de proteína cruda ha sido asociada con la disminución en las
emisiones de metano. En ensayos in vitro donde se comparó Lolium perenne con 75% más proteína
cruda se reportó 14% menos metano por unidad de materia orgánica degradada (Lovett et al., 2004).
Similares resultados reportaron Navarro-Villa et al. (2011) al observar una disminución de 7% en la
emisión de metano por unidad de materia seca incubada en L. perenne cv Greengold con 3% más de
proteína cruda.
La poca información relacionada con emisiones de metano asociadas a diferencias en variedades de
una misma especie sugeriría que el uso de variedades bajas en fibra y ricas en azúcares y proteína
cruda podría ser una opción viable para reducir las emisiones de metano por unidad de producto
(carne o leche) al aumentar la productividad animal. En este mismo sentido Ellis et al. (2012)
simularon la producción de metano en relación a la energía consumida en variedades altas en
azúcares solubles encontrando un aumento que varío entre 2 y 7%, sin embargo cuando se expresó
por unidad de producto disminuyeron las emisiones de metano entre 0 y 2% cuando disminuía la
fibra y entre 3 y 13% cuando aumentó la proteína.
8.2.6. Características de las praderas sobre la producción de metano entérico
8.2.6.1. Madurez de la pradera
En estudios in vitro la respuesta de la madurez del forraje sobre la producción de metano ha sido
contradictoria. Navarro-Villa et al. (2011) y Purcell et al. (2012) sugirieron que una mayor madurez
en L. perenne aumenta las emisiones de metano por unidad de materia seca incubada. Sin embargo
para la misma gramínea, Purcell et al., (2011) reportan una disminución en las emisiones de metano
por unidad de materia seca incubada cuando aumenta la madurez del forraje. En la literatura pocos
trabajos han evaluado el efecto de la madurez de las leguminosas sobre la producción de metano in
vitro. Estudios in vivo con pasturas de zonas templadas como L. perenne, Phleum pratense y T.
repens reportan que la mayor madurez del forraje se relaciona con un aumento, aunque no
significativo, en la producción de metano por unidad de materia consumida (Beever et al., 1985;
Cammel et al., 1986; Pinares-Patiño et al., 2003b; Molano y Clark, 2008). Otros autores sugieren
que a pesar de que no se encuentren diferencias significativas en las producción de metano por
unidad de materia seca consumida entre forrajes jóvenes y maduros, podría ser menor la producción
de metano por unidad de producto en forrajes tiernos debido a una aumento de la productividad
animal (Clark et al., 2005)
El efecto de la madurez sobre las emisiones de metano aparentemente no es claro. Sin embargo, en
sus revisiones Beauchemin et al. (2008) y Martin et al. (2009) sugieren que la menor producción de
metano en forrajes más tiernos podría estar asociada a una mayor concentración de ácido linolénico,
azúcares solubles, y una mayor tasa de paso. Otras explicaciones podrían estar asociadas a las
mayores digestibilidades de los forrajes tiernos y el cambio que esta mayor digestibilidad genera en
el pH ruminal. A continuación, se discutirán estos aspectos en detalle.
65
8.2.6.2. Lípidos.
Beauchemin et al. (2008) sugirieron que los ácidos grasos insaturados tienen la capacidad de
capturar hidrógenos debido a los procesos de biohidrogenación ruminal, sin embargo su eficiencia
es mucho menor que la formación de metano (Johnson y Johnson, 1995); estos autores proponen
que un mayor grado de instauración tendría mayor capacidad de captura de hidrógenos. A pesar de
esto, las concentraciones de lípidos en los forrajes son bajas (2-5%) (Swainson, 2011) de los cuales
el 50-60% son insaturados (Aguilar et al., 2009). De acuerdo con Sun et al. (2010) los forrajes
tiernos contienen mayores concentraciones de lípidos que los maduros y las proporciones de ácidos
grasos insaturados en éstos, particularmente de ácido linolénico son mayores (Aguilar et al., 2009),
sugiriendo que pasturas más jóvenes tendría mayor potencial de reducción de metano.
8.2.6.3. Carbohidratos solubles
Los forrajes maduros tienen una mayor concentración de carbohidratos estructurales (Sun et al.,
2010) lo cual ha sido relacionado directamente con una mayor producción de metano (Pinares-
Patiño et al., 2007b; Jayanegara et al., 2009). Estos cambios implicarían que forrajes tiernos con
mayores concentraciones de carbohidratos solubles favorecen las rutas de degradación de los
carbohidratos hacia propionato (Murphy et al., 1982). Aunque la literatura ha evidenciado que al
aumentar los almidones se favorecen estas rutas (Van Soest, 1994) esto ha sido menos evidente para
los carbohidratos solubles en los pastos (Purcell et al., 2012) y en algunos casos opuesto (Navarro-
Villa et al., 2011). Varios autores no han encontrado cambios en el patrón de AGV asociados a la
madurez o concentración de azúcares solubles in vitro (Hall et al., 1998; Taweel et al., 2005)
aunque otros han reportado mayores proporciones de propionato para forrajes ricos en carbohidratos
solubles (Purcell et al., 2011).
8.2.6.4. Tasas de paso
Pinares-Patiño et al. (2003c) y Pinares-Patiño et al. (2007a) han relacionado inversamente la tasa de
paso con la producción de metano, es difícil explicar esta relación ya que la formación de metano es
consecuencia de la actividad microbiana. Adicionalmente, los diferentes carbohidratos tienen rutas
de degradación compartidas por lo cual los cambios en la composición del forraje debido a la
madurez difícilmente explicarían las variaciones en la producción de metano. Los productos finales
de la degradación de los carbohidratos están más asociados a los microorganismos que los
degradan, los cuales dependen del ambiente ruminal (tasas de paso, pH) (Murphy et al., 1982). Los
cambios en las poblaciones microbiales ruminales debido a mayores tasas de paso en estos estudios
no han sido caracterizadas. Sin embargo, a mayores tasas de paso se disminuyen las proporciones
de hongos ruminales y protozoarios (Dehority y Orpin, 1997) además de la digestibilidad de la
materia orgánica (Alwash y Thomas, 1971). El rol de los protozoarios en la producción de metano
ha sido ampliamente documentado (Williams y Coleman, 1997; Hegarty, 1999) y en menor grado el
de los hongos (Orpin y Joblin, 1997), aunado a esto Pinares-Patiño et al. (2003c) reportan que el
contenido de materia orgánica en el rumen está directamente relacionado con la producción de
66
metano. Esto sugeriría que en las dietas con forrajes jóvenes las poblaciones de hongos y
protozoarios son menores, además se reduciría la digestibilidad de la materia orgánica resultando en
una disminución de la producción de metano. Esta relación debería ser verificada en estudios donde
se evalúe la producción de metano y los cambios en las poblaciones microbiales debido a los
cambios de la madurez del forraje y las tasas de pasaje.
8.2.6.5. pH ruminal
Por último, forrajes jóvenes tienen mayores digestibilidades que aquellos maduros (Navarro-Villa
et al., 2011), esta diferencia implicaría una mayor concentración de AGV en el fluido ruminal y por
lo tanto un menor pH. Algunos trabajos han reportado menores valores de pH en pasturas tiernas
(Purcell et al., 2012; Navarro-Villa et al., 2011), lo que sugeriría también cambios en las
poblaciones microbiales asociados a menores pH (Kaufman et al., 1980). Los valores de pH
inferiores a 6,2 son menos favorables para el crecimiento de microorganismos fibroliticos (Van
Soest, 1994) que normalmente producen mayores proporciones de acetato en el fluido y por lo tanto
mayores cantidades de metano por unidad de materia orgánica degradada (Pinares-Patiño et al.,
2007a). El impacto sobre las poblaciones microbiales dependería de las diferencias entre la madurez
del forraje y el consumo de alimento.
8.2.7. Manejo de la pastura
Existen pocos trabajos donde se han estudiado los aspectos asociados al manejo de la pastura
(sistema de pastoreo, oferta forrajera, carga animal) y su efecto en la producción de metano.
DeRamus et al., (2003) reportaron que existe una disminución del 22% en las emisiones de metano
por unidad de producto cuando se compara un manejo tradicional de la pastura (continuo, sin
rotación, sin fertilización) con un manejo intensivo rotacional (con fertilización y resiembra),
debido a un aumento en la eficiencia animal a través del año. Desafortunadamente, en este ensayo
es difícil separar los aspectos asociados a las diferentes variables consideradas como manejo.
Otros estudios han considerado el efecto de la oferta forrajera sobre la producción de metano. Los
estudios han sugerido que al aumentar la disponibilidad de forraje en un 60%, se aumentan las
emisiones de metano por unidad animal en un 41%, pero disminuyen por unidad de materia seca
consumida en un 23%, posiblemente relacionado con un aumento en la tasa de pasaje (Pinares-
Patiño et al., 2003d). Wims et al. (2010) argumentan que una menor cantidad de forraje residual en
el anterior pastoreo y por lo tanto una mayor presión de pastoreo disminuye la producción de
metano, debido a una menor concentración de carbohidratos estructurales en la composición de la
pradera. McCaughey et al. (1997) sugieren que al aumentar la carga de 1,1 a 2,2 animales por
hectárea, se disminuyen las emisiones de metano por unidad de materia orgánica fermentada en un
15%, debido a una disminución en las concentraciones de carbohidratos estructurales de la pradera,
lo que disminuye el tiempo de retención del alimento en el rumen. Estos trabajos parecerían
contradictorios pues para lograr un menor forraje residual se requiere una menor oferta forrajera.
Por lo tanto, el efecto a largo plazo de una mayor oferta podría considerarse negativo debido a una
disminución en la calidad de la pastura en el largo plazo.
67
8.2.7.1. Fertilización
La emisión de metano por unidad de MS consumida disminuye cuando se incrementa el nivel de
fertilización de la pastura (Ellis et al., 2012). Bannink et al. (2009) reportan una disminución del 8%
en la producción de metano cuando se comparó una fertilización de 450 vs 150 kg de nitrógeno por
hectárea año. Sin embargo en pasturas asociadas de gramínea y leguminosa no se presentaron
diferencias en las emisiones de metano cuando se aplicó una fertilización nitrogenada
(Mbanzamihigo et al., 2002). En estudios in vitro Lovett et al. (2004) y Navarro-Villa et al. (2011)
encontraron una relación lineal (P<0,0001) entre la aplicación de nitrógeno al suelo y la producción
de metano por unidad de materia orgánica degradada, posiblemente debido a una disminución en la
degradabilidad de la materia orgánica en pasturas que recibieron niveles crecientes de N y mayores
concentraciones de nitratos (Leng, 2008).
8.2.8. Inclusión de concentrados sobre la producción de CH4 entérico
La inclusión de concentrados en la dieta modifica las condiciones físico-químicas del rumen ya que
promueve la reducción del pH ruminal, incrementa la relación propionato:acetato, disminuye las
poblaciones de bacterias celulolíticas, metanogénicas y de protozoarios y aumenta la tasa de pasaje,
factores que repercuten en una disminución en la producción de CH4 (Martin et al., 2009;
McAllister et al., 2008, Beauchemin et al., 2008; Sharma, 2005). Este efecto ha sido determinado en
ovinos y bovinos de leche y carne (Kurihara et al., 1999, Lovett et al., 2005). En una reciente
investigación Pinares-Patiño et al. (2010), reportan que se presenta una reducción de 19,5% en la
producción de CH4 cuando se incluyen concentrados a la dieta de animales con bajas emisiones de
CH4, pero no se evidenciaron diferencias en animales con altas emisiones.
8.2.8.1. Materias primas
Beauchemin et al. (2005) y Jakmola et al. (2010) sugieren que hay una mayor producción de CH4 en
dietas con cebada que en aquellas con maíz, debido a una mayor proporción de almidón de rápida
degradación en la cebada. Otros trabajos han sugerido una reducción en las emisiones de CH4 de
18%, 16% y 10% cuando se incluyó semilla de lino, canola, girasol respecto al control,
respectivamente (Beauchemin et al., 2009). En este mismo estudio se disminuyeron las poblaciones
de protozoarios en aquellos animales alimentados con lino y canola en la dieta, sin embargo, la
inclusión de canola no afectó la digestibilidad de la dieta. Otros estudios han concluido que la
inclusión de aceite de soya o de linaza presenta una menor emisión de CH4 (50%) por unidad de
fibra en detergente neutro digerida que cuando se suministra el grano entero (Martin et al., 2008;
Jordan et al., 2006).
8.2.8.2. Cantidades
La relación entre la inclusión de concentrado en la dieta y la producción de CH4 es curvilinear, es
decir la cantidad de CH4 disminuye conforme aumenta la inclusión de concentrado en la dieta por
68
encima del 80% (Johnson et al., 1995), de esta manera las perdidas energéticas cuando se incluyen
entre un 30 y 40% de concentrado en la dieta están alrededor de 7% de la energía bruta ingerida, sin
embargo cuando se incluye más del 80% de la dieta en concentrado, las pérdidas disminuyen al 2%
(Lovett et al., 2005). Otros autores sugieren que la inclusión de concentrados en un 50% de la dieta
disminuye las emisiones de CH4 por litro de leche en un 25% respecto a los que se les incluyó un
25% de concentrado (Chagunda et al., 2008).
En el estudio de Lovett et al. (2005) el aumento en 4 kilos de concentrado aumentó la cantidad de
CH4 por animal en un 13% debido a un mayor consumo, sin embargo las emisiones por unidad
leche corregida por grasa fueron menores en un 16%. En estudios donde se incluyen 3 kilos de
semilla de algodón disminuyen las emisiones de CH4 en un 21% con relación a la producción de
leche (Grainger et al., 2010).
8.2.8.3. Frecuencia de alimentación
Una disminución en el número de frecuencias de la alimentación disminuye las emisiones de CH4 al
disminuir el pH ruminal, incrementar la producción de propionato, reducir las de acetato y afectar
las poblaciones metanogénicas al modificar las variaciones diarias de pH ruminal (Sutton et al.,
1986). Muller et al. (1980) citado por Boadi et al. (2003) sugiere que los animales que recibieron su
ración diaria dividida en 6 porciones produjeron 10% más CH4 que aquellos que la recibieron la
recibieron dividida en 2 porciones.
9. DISCUSIÓN
A continuación, se presenta un análisis de lo encontrado en gestión pública desde 1994 hasta 2014
relacionado con mitigación y adaptación al cambio climático y sobre los avances en investigación
en torno al tema de mitigación de emisión de metano entérico por rumiantes por medio de la dieta.
9.1. Avances en la gestión pública para mitigación y adaptación al cambio climático
Como se ha mencionado en el documento, el interés surge a partir del CMNUCC, sin embargo,
únicamente a partir del año 2011 se han venido consolidando las iniciativas con la puesta en marcha
del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 y más específicamente con la creación del SISCLIMA y
el PNACC. Anterior a el 2010 podría decirse que Colombia contaba con unos lineamientos de
política desarticulados que finalmente dieron lugar a las iniciativas relacionadas con la adaptación y
mitigación con las que hoy cuenta el país.
Teniendo en cuenta lo anterior, para el análisis de efectividad de la política pública sobre Cambio
Climático es necesario involucrar la gestión realizada, es decir, los lineamientos, la gestión
complementaria, las iniciativas de adaptación y mitigación y la política formulada recientemente en
el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 en relación al nivel de implementación.
69
Con respecto a los lineamientos de Política del 2002, sus impactos no son fácilmente cuantificables
debido a que, desde el principio, a pesar del planteamiento de estrategias, no se definieron metas e
indicadores que permitieran hacer un seguimiento, evaluación o establecer el estado de avance los
lineamientos de política.
La reducción de la vulnerabilidad o el incremento de la capacidad de adaptación es uno de los
componentes más importantes de los lineamientos de política, sin embargo, no es posible establecer
su impacto debido a que inicialmente no se han establecido los parámetros de vulnerabilidad, así
como tampoco las rutas metodológicas para su medición o cuantificación. Lo anterior no quiere
decir que los lineamientos de política no hubieran tenido un impacto real sobre mitigación y
adaptación, por el contrario, los lineamientos han sido el despegue para la implementación de
medidas políticas a nivel nacional.
En cuanto a las estrategias de promoción de la investigación, divulgación, concientización y
mecanismos financieros para el desarrollo de estrategias y líneas de acción de dichos lineamientos
se ha avanzado de manera significativa en tanto han incrementado los grupos de investigación
relacionados con mitigación de efectos a cambio climático y el presupuesto destinado a
investigación. Así mismo, a partir de investigaciones se han identificado los mecanismos existentes
para la mitigación, se han establecido responsabilidades y acciones basadas en dichos resultados.
Aparentemente, de acuerdo a las cifras, Colombia no tuvo mayores impactos en temas de
mitigación y adaptación, sin embargo, se ha concientizado el país, desde las instituciones
territoriales hasta la sociedad civil, lo que finalmente facilita la implementación de las nuevas
políticas y planes, como es el caso del PNACC.
De acuerdo con Sarmiento y Ramos, (2012) el apoyo político-social de los lineamientos de política
son débiles debido a que fueron construidos por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y aprobados por el Consejo Nacional Ambiental. Para los autores este es un escenario ampliamente
participativo, con grandes debates, pero sin mayor trascendencia debido a que quienes participan en
las decisiones no son funcionarios con incidencia política.
Posterior a los compromisos y lineamientos de política se encuentran varias acciones
complementarias que incluyen políticas y gestión pública y sectorial que finalmente dan lugar a los
objetivos estratégicos en relación al Cambio Climático contenidos en el Plan de Desarrollo 2010-
2014. Cabe aclarar que sus estrategias y objetivos están altamente influenciados por los graves
efectos de la ola invernal. De acuerdo con DNP, (2010) la ola invernal obligó a modificar la visión
de Gobierno y a adaptar, reformular y reforzar componentes esenciales del PND 2010 – 2014,
adelantar los proyectos de inversión y ajustes institucionales y normativos necesarios para que las
consecuencias del cambio climático, y el riesgo de desastres, en los próximos años y para las
próximas generaciones se puedan prevenir o mitigar.
La Política Nacional de Cambio Climático propone estrategias de articulación interinstitucional y el
desarrollo del PNACC, la Estrategia Colombiana de Desarrollo bajo en Carbono - ECDBC, la
Estrategia Nacional ENREDD+ con el liderazgo del Ministerio de Ambiente, y la estrategia de
Protección Financiera ante Desastres (EPFD). Estas estrategias, en materia de articulación, fueron
aterrizadas por del CONPES 3700 en el cual se establece la Estrategia Nacional para la Articulación
70
de Políticas y Acciones en materia de Cambio Climático en Colombia para lo cual se crea el
SISCLIMA como mecanismo para garantizar la complementariedad tanto de roles como de
responsabilidades de las entidades públicas, de las entidades privadas en todas las instancias,
nacional, regional y local. El SISCLIMA es, probablemente, la iniciativa que ha permitido la
articulación y la puesta en marcha de las iniciativas, esfuerzos e intereses de país respecto al
Cambio Climático.
Los resultados de impacto del Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014 son variables y dependen
de la agudeza del análisis. Visto de manera general y evaluado sobre las iniciativas y los resultados
en cuanto a articulación institucional, el PND 2010-2014 ha logrado llevar las estrategias a nivel
territorial y sectorial por medio del PNACC mediante la articulación de MADS, IDEAM, UNGRD,
DNP, corporaciones autónomas, el sector privado y expertos en cada uno de los temas. A pesar de
la debilidad institucional generalizada en el país y de la escasa articulación entre actores, El PND ha
sido hasta ahora el mecanismo más acertado de aterrizaje de gestión en cambio climático ya que
destinó una importante suma al rubro de cambio climático, cuenta con un diseño metodológico
apropiado para la demanda actual y definió de manera concreta las funciones de cada uno de los
actores involucrados.
El PND fue formulado hace 4 años y aunque se han implementado las estrategias planteadas, aun
no es posible ver efectos significativos en las emisiones, sin embargo, en temas de gestión pública y
territorial se han desarrollado planes importantes que permiten concluir que ha sido efectivo hasta el
momento. Este es el caso del PNACC, el cual tendrá un impacto fuerte a nivel territorial y sectorial
ya que se ha comprometido a acompañar a los sectores y territorios en la formulación de sus planes
de adaptación mediante la identificación de vacíos de información propios, el acompañamiento en
la construcción de medidas de adaptación y en la estructuración de proyectos de adaptación.
El PNACC ha definido unos sectores prioritarios debido a su relación con el Cambio Climático.
Algunos de estos sectores (energía, transporte, salud y vivienda) son causa y al mismo tiempo son
quienes más afectados se ven con el cambio climático. Un ejemplo de lo anterior es el sector
agricultura, responsable de emisiones y al mismo tiempo el que más afectado se ve por los efectos
del cambio climático, por lo que para el PNACC es priorizado.
En relación a los lineamientos de política, el PND 2010-2014 tiene una mayor fortaleza
institucional debido a la existencia del SISCLIMA (creado por el CONPES 3700), sistema que
articula los territorios y sectores en la toma de decisiones. Otro factor importante de esta nueva
política es el liderazgo asumido por el Departamento de Planeación Nacional - DNP, entidad que
coordina el PNACC, aspecto positivo desde la perspectiva de fortaleza institucional (para el
SISCLIMA y el PNACC) ya que esta entidad depende directamente de la Presidencia de la
Republica y adicionalmente es la encargada de orientar y evaluar las políticas públicas. Por otro
lado, el hecho de que DNP coordine el SISCLIMA permite que el tema cobre mayor protagonismo
y aceptación dentro de las agendas sectoriales y territoriales. En este sentido, se espera un impacto
más eficiente que el encontrado anteriormente cuando el IDEAM coordinaba todas las iniciativas
ambientales del país.
El mayor impacto de las acciones encaminadas a la adaptación y mitigación del cambio climático
corresponde a la generación de capacidades a nivel territorial y local, aspecto que hace algunos años
71
parecía imposible dada la condición colombiana de desarticulación institucional. La generación de
capacidades, la gestión de conocimiento y el trabajo local constituyen el gran avance en materia de
gestión ambiental en el país, por lo que es posible concluir que el país recupera el tiempo perdido y
estamos aún a tiempo de evitar una catástrofe.
9.2. Mitigación de emisiones de CH4 entérico por rumiantes
En Colombia existe un limitado desarrollo investigativo en torno a la cuantificación y desarrollo de
estrategias que mitiguen la emisión de GEI. Los acercamientos realizados por el IDEAM han sido
efectuados mediante las metodologías propuestas por el Intergovernmental Panel on Climate
Change - IPCC (2006), que es un cuerpo científico intergubernamental dedicado a ofrecer
evaluaciones científicas sobre los riesgos ambientales del cambio climático, su relación con las
actividades humanas, para establecer sus posibles consecuencias a mediano y largo plazo y sobre
las posibles acciones mitigadoras o correctivas sobre los factores causantes de dicho calentamiento
global. Los métodos propuestos por el IPCC (Tier I y II), establecen coeficientes de emisión de
acuerdo con características de una población en particular, características de la dieta y manejo del
estiércol. Sin embargo, Kebreab et al. (2006) sugieren que estas metodologías son válidas para
hacer las primeras aproximaciones, pero en muchos casos podrían sobre o sub estimar las emisiones
de CH4 reales. Por eso, resulta indispensable validar técnicas apropiadas para los sistemas de
producción en Colombia, es decir, teniendo en cuenta el efecto de los sistemas pastoriles, y
desarrollar e implementar estrategias locales que permitan implementar prácticas culturales
encaminadas a disminuir las emisiones de GEI y CH4 entérico.
Los sistemas de producción ganadera de lechería especializada y de ganadería de doble propósito
están soportados nutricionalmente en especies forrajeras de bajo rendimiento, sin embargo, en las
últimas décadas, se ha promovido la adopción de tecnologías que permitan el aumento de la
productividad animal (Holman et al., 2003). Los sistemas de lechería especializada se caracterizan
por el uso de pasturas mejoradas, con altos niveles de fertilización, un manejo intensivo y la
suplementación de concentrados y/o conservados, en busca de maximizar la producción de leche
por animal (Carulla et al., 2004).
Así mismo, se han evaluado estrategias, como la incorporación de leguminosas, que permiten
reducir el impacto ambiental, disminuyendo las entradas de fertilizantes y aumentar la
productividad animal (Lascano y Cárdenas, 2010). De esta manera se destacan, en trópico alto, la
presencia de gramíneas puras de kikuyo (Pennisetum clandestinum) o rye grass (Lolium sp.)
(Carulla et al., 2004) y asociaciones con leguminosas tales como el trébol blanco (Trifolium
repens), trébol rojo (Trifolium pratense) y Lotus (Lotus uliginosus), esta última con contenidos
moderados de taninos condensados (Lascano y Cárdenas, 2010). Cabe indicar que los sistemas de
producción tienen un manejo diferenciado de prácticas culturales, de acuerdo al número de animales
y disponibilidad y madurez de la oferta de forraje, lo que modifica las características de la dieta, los
patrones de fermentación ruminal y por ende, los productos finales de esta fermentación.
Se han encontrado en la literatura múltiples revisiones sobre los factores involucrados en la
producción de metano por los rumiantes (Martin et al., 2009; Patra y Saxena et al., 2010), algunas
de ellas orientadas a establecer los factores de alimentación relacionados con las emisiones,
72
reconociendo factores del animal (tasa de pasaje, consumo residual), de la dieta (composición
relación forraje - concentrado), inclusión de aditivos (ácidos grasos, taninos purificados) y
modificadores de las poblaciones ruminales (ionóforos, vacunas). Sin embargo, ninguna de estas
revisiones ha abordado el tema desde el punto de vista del pastoreo, a pesar de que un 35% de la
producción de metano entérico proviene de sistemas pastoriles (Neely et al., 2009).
Adicionalmente, la producción de metano entérico constituye una pérdida energética para el
rumiante, ya que representa entre el 2% y el 12% de la energía bruta consumida (Johnson y
Johnson, 1995). Es por esto que algunos autores han propuesto que la disminución en las emisiones
de metano entérico, además de disminuir el impacto ambiental (al disminuir las emisiones de
metano a la atmósfera) (Niggli et al., 2009), implica otro impacto positivo ya que es una estrategia
para aumentar la productividad animal al disminuir las pérdidas energéticas. De acuerdo con lo
anterior, Beauchemin et al. (2008) sugieren que la disminución en un 20% de las emisiones de CH4
entérico podría aumentar la producción en sistemas de lechería especializada a razón de 0,6 kilos de
leche/vaca/día. Así mismo, Beukes et al. (2010) argumentan que es indispensable mejorar la
eficiencia de los animales, ya sea desarrollando estrategias de selección genética o potencializando
la eficiencia alimenticia, lo que disminuiría la producción de CH4 entérico por unidad de producto.
Adicionalmente, el CH4 es un gas de un potencial de calentamiento 23 veces mayor que el CO2,
cuantificado en un lapso de tiempo de 100 años (Ramaswany et al., 2001). Sin embargo, su tiempo
de vida en la atmósfera es de aproximadamente 10 años (Moss et al., 2000), sugiriendo que la
mitigación de CH4 entérico a través de la manipulación en la dieta, tendiente a disminuir las
emisiones de CH4, permitirá una reducción de las concentraciones de éste gas en la atmosfera en un
menor periodo de tiempo, permitiendo reducir el inventario nacional de GEI, además de cumplir
con los convenios establecidos y permitir el ingreso de productos nacionales a mercados
internacionales.
La manipulación de la dieta de los rumiantes es una alternativa viable para disminuir las emisiones
de CH4 entérico. El efecto de la madurez del forraje sobre las emisiones de metano no es claro, sin
embargo Martin et al. (2009) sugieren que la menor producción de metano de los animales
alimentados con forrajes jóvenes podría estar asociada a una mayor concentración de ácido
linolénico, de azucares solubles, menor concentración de carbohidratos estructurales y a una mayor
tasa de paso. En referencia a lo anterior, los forrajes tiernos contienen mayores concentraciones de
lípidos que los maduros (Sun et al., 2010) y las proporciones de ácido linolénico son mayores
(Aguilar et al., 2009), sugiriendo que pasturas más jóvenes tendrían mayor potencial de reducción
de metano.
Desde otro punto de vista Colombia, a través de políticas de globalización, ha creado mecanismos
que permiten el intercambio comercial con mercados de países tecnológicamente desarrollados, que
actualmente promueven la comercialización de productos inocuos, poco impactantes con el medio
ambiente y socialmente equitativos, siendo necesario diseñar e implementar estrategias que
permitan al país ser competitivo en este mercado, respetando los nuevos estándares presentes en los
mercados internacionales.
Como resultado de la revisión realizada se puede concluir que existen diferentes herramientas a
implementar y que la mayoría de estas posibilidades están asociadas a características del forraje,
73
tales como especie, variedad, estado de madurez, composición en términos de pared celular,
carbohidratos solubles, ácidos grasos, etc. Igualmente, el nivel de suplementación, y las
características del mismo están asociados con la disminución de metano entérico. Así mismo, se
puede establecer que estos procesos no pueden ser adoptados de manera uniforme, colectiva y
permanente, si no están asociados a políticas públicas y a políticas ambientales y si su
implementación no es implementada mediante normas, decretos o leyes reglamentarias.
Las herramientas mencionadas pueden tener un efecto drásticamente positivo para el cumplimiento
del compromiso establecido por el país en el COP15, tal como se ha mencionado en la revisión de
literatura realizada, pero requieren de procesos de alto impacto y de la participación de diferentes
estamentos del espacio público, de la sociedad civil y de la empresa privada y deben contar con la
participación activa de los campesinos productores lácteos y de las grandes empresas lecheras del
país.
10. CONCLUSIONES
A pesar de que los efectos de cambio climático son inminentes para los sectores y la población
colombiana, se han realizado acciones encaminadas a reducir las emisiones de GEI y talvez el
efecto más importante hasta ahora ha sido el de generación de capacidades y concientización de
sectores y población civil mediante mecanismos estratégicos de educación ambiental desde las aulas
y desde las entidades y profesionales dedicados a la asistencia técnica.
La revisión pone de manifiesto una debilidad en el ejercicio de los derechos de participación
especialmente de las comunidades indígenas presentes en el país. Para fortalecer las estrategias de
adaptación al cambio climático es necesario desarrollar políticas públicas con enfoque de
determinantes sociales que tengan en cuenta los conocimientos tradicionales y los derechos
colectivos, para lo que se requiere fortalecer los espacios de participación social, la articulación de
las políticas con los conocimientos tradicionales y la construcción de plataformas regionales de
intercambio de experiencias y apoyo regional.
La magnitud de los impactos depende del grado de vulnerabilidad de los ecosistemas. En este
sentido, el PNACC es tal vez el mayor avance en materia de gestión ambiental y de gobierno dada
la metodología en la que se basa, ya que busca generar acciones de adaptación en cada sector y para
cada territorio teniendo en cuenta las diferentes capacidades de adaptación, las diferentes
necesidades y las circunstancias particulares de cada territorio.
En los planes de desarrollo municipales aún se identifican debilidades al no incluir estrategias de
adaptación ni mitigación al cambio climático. Sin embargo, como sociedad sí se reconoce la
incidencia directa que tiene el cambio climático sobre las actividades socioeconómicas y el
desarrollo, lo cual es un gran avance para la implementación de las políticas de adaptación y
mitigación.
De acuerdo con la revisión el país cuenta con importantes avances en investigación en relación a las
alternativas para reducir las emisiones de metano entérico en rumiantes en condiciones de pastoreo,
se han dedicado recursos importantes administrados por universidades y centros de investigación
74
sólidos, sin embargo, es necesario implementar una estrategia de transferencia de conocimiento y la
articulación de las instituciones con los entes encargados de las políticas públicas, con las mesas de
trabajo y asegurar su participación en la construcción e implementación de los planes de adaptación.
Como resultado de la revisión realizada se puede concluir que existen diferentes herramientas a
implementar y que la mayoría de estas posibilidades están asociadas a características del forraje,
tales como especie, variedad, estado de madurez, composición en términos de pared celular,
carbohidratos solubles, ácidos grasos, etc. Igualmente, el nivel de suplementación, y las
características del mismo están asociados con la disminución de metano entérico. Así mismo, se
puede establecer que estos procesos no pueden ser adoptados de manera uniforme, colectiva y
permanente, si no están asociados a políticas públicas y a políticas ambientales y si su
implementación no es implementada mediante normas, decretos o leyes reglamentarias.
11. RECOMENDACIONES
Teniendo en cuenta que existen grandes avances en investigación y que se han identificado las
estrategias para reducir las emisiones desde la manipulación de las condiciones de la fermentación
ruminal, específicamente por medio del manejo de las relaciones de fibra y el pH ruminal, se
recomienda hacer extensivo el conocimiento a los grandes productores del país, mediante la
implementaciones de estrategias de transferencia de ciencia y tecnología por parte de las
universidades y el Centro de Investigación Agropecuaria – CORPOICA.
Si bien el PNACC es el mayor avance hacia los territorios, es importante generar estrategias que
permitan al país y a los distintos sectores no solo adaptarse sino generar mecanismos de mitigación,
los cuales están ya definidos en varias investigaciones y se asocian a cada uno de los sectores
emisores.
Es necesario impactar el nivel local dando a conocer a los municipios la gestión y las acciones para
mitigar las emisiones, ya que desde el nivel nacional o departamental podrían establecerse acciones
distintas con menores posibilidades de aplicación a nivel local.
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