cambios en la transisicíon

7/26/2019 cambios en la transisicon

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Sociolgica, ao 13, nmero 36,Evaluacin y reformade la uni versidad.Enero-abril de 1998

Cambios en la transicin. Anlisis

de tres procesos de reforma

universitaria en Mxico

Adrin Acosta Silva'

RESUMEN

El argumento central del artculo sostiene que de 1982 a 1994 las relaciones entreel Estadoy las universidades ingresaron a un perodo de transicin entre dos

paradigmas de desempeo estatal: el desarrollistay el modernizador. Ese cambio se

expres en una modificacin en el perfil de laspolticaspblicas hacia el sector de

la educacinsuperior, lo que tuvo efectos diversos en las instituciones.Desde una

perspectiva analtica que discute algunasformulaciones provenientes del neoinstitu-

cionalismoy el anlisis de polticas,se desarrollan algunos resultados de un estudio

comparado de tres experiencias de reforma (u. de G., UAPy UNISON) ocurridas du-

rante el perodo sealado, enfatizando la influencia de la polticay de laspolticas

en los procesos de cambio institucional de los casos mencionados.

na de las hiptesis que parecen reunir el consenso entre losestudiosos de las polticas educativas de nivel superior enAmrica Latina, sostiene que en las ltimas dos dcadas los

Profesor-visitante del Departamento de Sociologa, rea de Sociologa de las Univer-sidades, UAM-Azcapotzalco. Socilogo. Doctor en investigacin en ciencias socialespor laFacultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, sede acadmica de Mxico. Profesor-inves-tigador de la Universidad de Guadalajara (con licencia). Candidato a InvestigadorNacional,SistemaNacional de Investigadores. Tel. 7235883, e-mail: [email protected] de suspublicaciones ms recientes son: "El Leviatn exhausto. La crisis del Estadoen Mxico" (RevistaAllpanchis, nm. 49,primer semestre de 1997, Per), "Ajustes, coalicionesy reformas en los aos 90" (RevistaEcuador Debate, nm. 37, abril de 1996, Quito); "Nmadasdel campus: reforma universitaria ypolticas estudiantiles en la U. de G." (EnMxicoJoven.

Polticasypropuestaspara la discusin,UNAM,

1996).

U


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sistemas y las instituciones de enseanza superior ingresaron a Unnuevo ciclo histrico de relaciones con el Estado, con el mercado ycon la sociedad. En un contexto caracterizado por la larga crisiseconmica de la dcada de los ochentas, que produjo la reestructura,cin de las economas y laspolticas del ajuste estructural, as comocomplicadosprocesos de democratizacin poltica y creciente plura-lidad ideolgica, los vnculos de las instituciones de educacin Supe-

rior con su entorno se hicieron ms complejos y conflictivos, y seobservaron, con matices en cada caso nacional y en el interior de lossistemas nacionales, diversos esfuerzospor imprimir una nueva sig-nificacin y sentido a dichas relaciones.

De otro lado, un conjunto de cambios endgenos de los sistemas yestablecimientos educativos del sector -creciente diferenciacin ins-titucional, la incorporacin de nuevas generaciones de acadmicos,debilitamiento de los movimientos estudiantiles y sindicales-,jun-to a una nueva actitud estatal y nuevos instrumentos de control,vigilancia o supervisin de los gobiernos de la regin -tendencia aligar la evaluacin al financiamiento pblico, confluencia depol-ticas sectoriales, acuerdos transinstitucionales y sistmicos para el

desarrollo de la educacin superior-, confeccionaron un escenariodonde los cambios institucionalesparecen estar crecientemente vin-culados con los "paquetes" de polticas estatales creados durante el

perodo sealado.Esta imagen general de cambios no significa, sin embargo, que los

problemas y desafos centrales que enfrentan las instituciones deeducacin superior (en especial las universidades) hayan desapareci-do, y mucho menos que sean asunto resuelto. Algunos estudioscomparativos recientes sobre distintos casos nacionales (Courard,1993; Kent, 1996b), muestran que,por varias razones, muchos de los

problemaspersisten, aun cuando el contexto en que se reconocen y seintentan resolver se haya transformado sustancialmente. En este sen-

tido, el estudio de casos nacionales se convierte en un recurso impor-tante para profundizar en la relacin entre los problemas y su nuevocontexto, para examinar conprecisin la consistencia de la relacinentre los cambios observados y losproblemas y desafospersistentes,y con el objeto de identificar la lgica que gobierna el desarrollo delnuevo ciclo de relaciones entre el Estado y las universidades.

En este marco, el argumento central que gua las siguientes notaSes que en el transcurso del perodo que cubren los aos de 1982 a1994,en Mxico se experiment un cambio en el modelo global de lasrelaciones Estado-universidades que correspondi a un giro en lamatriz de articulacin de los vnculos entre el Estado, la universidady la sociedad que se form alrededor del ciclo que genricamente


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podemos d~?ominar ~omo e~ta~ocntrico:1 El cambio se explicap~rla articulacIOn de vanos rnovrrruentos en diversas esferas de la acnvi-dad estatal y en el campo de las ideas y las polticas. En el terreno delEstado, una actitud distinta ligada a nuevas iniciativas y mecanismosde supervisin sobre el sistema de educacin superior transformaron

de manera significativa el modelo de "patrocinio benigno y negligen-te" (Fuentes, 1989; Kent, 1996a), que caracteriz la intervencingubernamental durante la etapa anterior. En el campo de las ideas ylas polticas, laplaneacin "indicativa", primero, y la evaluacinligada al financiamiento, despus, constituyen los dos ejes que orde-naron las relaciones entre las universidadespblicas y el Estadodurante el perodo examinado (Acosta, 1995a).

Ese giro no ocurri en el vacopoltico y social, sino que, por elcontrario, estuvo asociado a un cambio en losparadigmas del desem-

peo estatal. Del paradigma desarrollista que caracteriz la accinestatal en el perodo 1950-1980, se transit a lo largo de la dcada delos ochentas y hasta laprimera mitad de los noventas hacia un esquemaeconmicamente neoliberal y socialmente modernizador en camposcomo la educacin superior. En estaperspectiva, losprocesos decambio institucional (fallidos, exitosos o asimtricos) que se observa-ron en los ltimos aos en diversas universidadespblicas constituyenexperiencias que pueden analizarse como expresiones de los arreglosinstitucionales que se intentan construir en el marco de los nuevos

patrones de desempeo estatal observados en el sector de la educacinsuperior.

Los casos de las universidades de Guadalajara (u. de G.), Autnomade Puebla (UAP) y de Sonora (UNISON), constituyen parte de esasexperiencias de cambio institucional en Mxico. Institucionespblicas,de cobertura regional, con subsistemas de educacin diversificados, de

poblacin estudiantil numerosa, esas universidades se caracterizaban

hasta no hace muchos aospor ser instituciones fuertemente ligadasa grupos locales de poder y con capacidades considerables de nego-ciacin poltica con las dependencias federales. Herederas de tradi-ciones corporativas y patrimoniales, con un sector acadmico dbil yun sindicalismo fundamentalmente administrativo, que coexisten conorganizaciones estudiantiles de considerable influencia en las decisio-nespolticas y administrativas internas, las universidades menciona-

I El concepto de "matriz" indica una determinada frmula sociopoltica de relaciones entreel Estado y la sociedad. El sentido especfico que se emplea en este trabajo para referirse a lasrelaciones Estado-universidad-sociedad,parte de algunas ideas e hiptesis que autores comoGarretn (1995) o Cavarozzi (1991) han desarrollado para analizar losprocesos de transicinpoltica ocurridos en Amrica Latina durante losperodos de democratizacin o de

redernocratizacin de sus regmenespolticos.


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das atravesaron porprocesos conflictivos de reformas que comenza-ron desde la dcadapasada y finalizaron con relativo xito a fines delsexenio salinista. En los tres casos examinados, las reformas surgende entre los restos de conflictos derivados de "colapsos instituciona-les" que hicieron posible,paradjicamente, el "renacimiento" dedichas universidades en trminos de sus reordenamientos estructura-les internos y de la redefinicin de sus misiones institucionales (Kent,1996).

1) El cambio institucional en la educacin superior.Aproximaciones desde el neoinstitucionalismo

El concepto de cambio institucional es un trmino que se presta

frecuente y fcilmente a una multiplicidad de significados especficos.Utilizado indistintamente para referirse a accionesparticulares o a

procesos generales, lapalabra indica lo mismo una adaptacin que unajuste en rutinas y comportamientos o en las reglas y estructuras, la

reformaparcial o la transformacin global de cierto orden institucio-nal, la ruptura en algn patrn de relaciones o su continuidad modifi-cada. Aunque el uso comn del concepto de cambio lo hace sinnimode trminos como modificacin, reforma, transformacin, ajuste oadaptacin, es importante distinguirlo para fines de un anlisis socio-lgico productivo.

Cul es el "punto de quiebre" de un cierto estado de cosas quepermite distinguir un proceso de cambio institucional de un movi-miento rutinario de ajuste institucional? Proponemos que tal puntoalude a la ruptura en las "reglas del juego" institucional, es decir, lamodificacin sustantiva de la estructura de las oportunidades, restric-ciones e incentivos de la accin colectiva en las esferas fundamentales

del desempeo institucional. Ello no significa, sin embargo, que losprocesos de cambio institucional impliquen necesariamente la rupturaglobal, radical, "homognea", de cierto orden previo, sino que implicalaposibilidad de cambios asimtricos en las distintas esferas de laaccin de las instituciones, que se caracterizan por la coexistencia decontinuidades y rupturas en el contexto general del funcionamientode las instituciones.

El nfasis en las estructuras de oportunidad, restricciones e incen-tivos lleva a considerar los arreglos institucionales como el ncleo

bsico de observacin analtica de losprocesos de cambio. stosconsisten bsicamente en las relaciones y mecanismos de coordina-


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cin institucional que se desprenden de las reglas y normas queregulan el desempeo de las instituciones.'

Esta aproximacin al estudio deprocesos del cambio institucionalparte de algunas de las consideraciones que los enfoques neoinstitu-cionalistas de la economa y la cienciapoltica han formulado en los

ltimos aospara tratar de explicar las transformaciones en las rela-ciones entre el Estado, las institucionespolticas y las economas.Las institucionespueden ser definidas, desde esta perspectiva,

como un "conjunto de reglas,procedimientos de aceptacin y cumpli-miento de las mismas, y normas ticas y morales de comportamientoque se disean para restringir el comportamiento de los individuos conel objetivo de maximizar la riqueza o la utilidad de los gobernantes ysujetos principales de una sociedad" (Norte, 1994:227-228). Los"comportamientos maximizadores" de los individuos y grupos cons-tituyen, en el contexto de esta definicin, los "motores" centrales delas acciones colectivas, que pueden producir conductas egostas ocooperativas,por lo que las instituciones constituyen los marcos dereferencia que inducen o castigan dichos comportamientos (Olson,1992).

En esta misma perspectiva de neoinstitucionalismo se puedenubicar autores como Levi,para quien el cambio institucional es "uncambio en las reglas y procedimientos de ejecucin en los que los di-ferentes comportamientos son constreidos o estimulados". Si lasinstituciones formales son caracterizadas como "reglas socialmenteconstruidas que reflejan una distribucin particular de recursos de

poder", se puede desprender que las instituciones formalespueden sersusceptibles al cambio cuando se modifica la distribucin de los re-cursos. "El cambio es msprobable cuando hay un incremento en laefectividad de la bsqueda de cambios individuales y una disminucinen el poder de bloqueo de individuos cuyos intereses son protegidos(served)por los arreglos institucionales vigentes" (Levi, 1992:407).

March y Olsen (1989) consideran que las institucionespueden seranalizadas como "sistemas de adaptacin rutinarios", en los cuales loscambios en el entorno constituyen una variable clave en la generacinde esquemas de "adaptacin incrementar' de las instituciones. Exa-minando a las institucionespolticas contemporneas, estos autoressealan que los cambios en el entorno producen regularmente cambiosen las instituciones, y que stas se caracterizan por su gran flexibilidad

2 Estaperspecti va sobre el cambio es de uso comn en el enfoque de la escuela de "eleccinpblica", que generalmente se utilizapor varios autores como una suerte de "teora econmicade lapoltica". Algunos de los autores ms representativos de esta escuela son G. Tullock,

M.Olson, y A. Peacock. Al respecto, cfr. el texto de J. Ayala (1996, cap. 4,pp. 243-314).


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para adaptarse incrementalmente a las nuevas demandas y expectati-vas de contextos cambiantes.'

Desde una ptica sociolgica, losprocesos de cambio pueden seranalizados como "episodios" de la vida de las instituciones, e implica"mirarlos como un nmero de actos o sucesos cuyo comienzo y fin se

pueden especificar, lo que supone una secuencia particular" (Giddens,1995 :271). Desde este punto de vista, existen episodios de estabilidady cambio en las instituciones que se suceden cclicamente en el tiempoy en el espacio, y existen tambin perodos de transicin entre unepisodio y otro, que pueden ser vistos, en palabras de Giddens, como"umbrales de estabilidad" o "umbrales de cambio" en el anlisis deinstituciones especficas y en el estudio de ciclos largos de la vidasocial.'

Tambin desde el campo de la teora social, el cambio de lasinstituciones involucra el anlisis no slo de las reglas y estructurasde la accin colectiva, sino tambin el de las expectativas de losindividuos y los grupos que bajo esas disposiciones coexisten ycompiten. Es decir, laspresiones para el cambio institucional no sonslo producto de los cambios en el entorno, o producto de indi viduosque actan racionalmente para maximizar sus intereses ypreferenciasen un marco de normaspreviamente acordadas, sino que tambin in-fluyen los "deseos no cumplidos" de los individuos que interactan enelmarco de cierto orden institucional. Para Elster, por ejemplo, el cambioesproducto del "incumplimiento de las expectativas", y puede ser"progresivo si los resultados son mejores de cuanto se prevea yregresivo si son peores" (Elster, 1996: 158). En otraspalabras, esta

perspectiva seala la necesidad de incorporar las dimensiones subje-tivas de la accin colectiva como una de las fuentes o factoresposiblesque influyen en los procesos del cambio social e institucional.

2) Polticas y cambios institucionales

Otra de lasposibles "ventanas" analticaspara estudiar los cambiosinstitucionales la constituye la perspectiva delpolicy analysis. Desde

3 "En su mayorparte, la accin institucional no es resultado deprocesos o fuerzasextraordinarios ni de intervenciones heroicas, sino deprocesos rutinarios relativamente establesque vinculan a las instituciones con su entornos. Las reglas y significados estables ...producengran variedad de comportamientos flexiblemente sensibles a los cambios del entorno. Si stecambia rpidamente, as lo harn las respuestas de las instituciones estables. Como resultado,en cuanto a muchos aspectos de su comportamiento, las institucionespolticas cambianrpidamente en respuesta a las seales del entorno" (March y Olsen, 1989:89).

4 Sin embargo, Giddens -por lo menos en la obra citada- no ofrece una definicin explcitadel concepto de cambio institucional que utiliza.


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ArtCUlOS

ta ptica, los cambios pueden ser observados con el estudio de laseSJaciones entre laspolticaspblicas y las instituciones o grupos quer~nstituyen el objeto de las mismas. Para stos, laspolticas constitu-e en parte importante del entorno,pues representan un conjunto msy menos estable de exigenciaspolticas y reglas de negociacin sobre

fas cuales disean suspropias estrategias de interaccin. Para losgobiernos,por el ot~o lado, la~po.lticas constituyen lapos!bilidad deinducir comportamientos institucionales favorables a labusqueda deciertas metas y compromisos en reas especficas.

Estas relaciones se expresan frecuentemente en tensiones de diver-SO tipo y alcance entre los actores, en este caso, entre los gobiernos ylas autoridades de las instituciones. Estas tensiones se desarrollan endiversas acciones de polticas y en distintas arenas de negociacin. El

proceso de implementacin de laspolticas constituye el foco de an-lisis de dichas relaciones, el quepermite observar la construccin delas arenas y las interacciones entre los actores involucrados. Ese

proceso puede ser visto, metafricamente, como el "ensamblaje" deuna "mquina" (la poltica o el programa), que involucra en distintosmomentos, componentes polticos, tcnicos e interacciones estratgi-cas, lo que lleva a considerar a la implementacin como un sistemade juegos entre actores, reglas y decisiones (Bardach, 1977; citado porAguilar, 1992:61-62).

De este enfoque se deriva la hiptesis de que no existe una relacinde causa-efecto entre los procesos de elaboracin e instrumentacinde polticas y los procesos de cambio institucional. Y en el campo dela educacin superior, como en otros campos de polticas, existen msfrecuentemente relaciones de conflicto y negociacin entre ambospro-cesos, que no pocas veces se resuelven en "juegos de suma cero" entrelos actores involucrados, es decir, en situaciones donde las gananciaso beneficios que obtiene uno de los actores iguala lasprdidas o costos

del otro, o de los otros (Thurow, 1981).Tampoco parecen existir evidencias empricas que sustenten ciertas

visiones "contractualistas" que atribuyen los cambios en las institu-ciones particulares o en los sistemas de educacin superior, a acuerdosentre las lites dirigentes de las instituciones y los decisores de

polticas educativas. Esta visin se basa en suposiciones dondemodelos ("el neoliberalismo"), agencias nacionales ("el Estado")o internacionales (FMI, Banco Mundial, OCDE), modelan el curso delos cambios de la educacin superior para adaptarlas a visiones enciertas formas "extraas" a la naturaleza y necesidades de las insti-tucionespblicas de educacin superior (Candeias, 1995; Ibarra ySoria, 1996).

Sin embargo, esta visin "contractualista" de la forma en que se

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toman las decisiones de cambio en las instituciones de educacinterciaria se sustentan ms en conjeturas, suposiciones o extrapolaci-,nes que en evidencias empricas consistentes. En contraste, existenestudios que sugieren varios tipos de estrategias que explican lafabricacin de las decisiones en las instituciones acadmicas, que

responden a determinados "modelos de influencia" de los recursosorganizacionales, como pueden ser los "cuerpos de expertos" (ex-pertise), los recursos monetarios, la informacin, el tiempo, lascoaliciones, o el lenguaje y las acciones simblicas (Bourgois y

Nizet, 1993).Lo que parece constituir una aproximacin analtica con evidencias

empricas suficientes es aqulla que considera la relacin entrepolticaspblicas de educacin superior y cambios institucionales,como una relacin interactiva, donde entran enjuego negociacionesentre ciertos valores (Premfors, 1990), conflictos entre intereses y

proyectos (Clark, 1989; Brunner, 1994), o reestructuracin de loslmites entre las esferaspblica y privada de la educacin superior(Levy, 1995).

Gilberto Capano (1996) sugiere que las interacciones entre variosfactores internos y externos, estructurales e individuales, constituyenla base explicativa general de los cambios en laspolticas.> De ah sedesprenden dos puntos importantes:primero, que la poltica no essolamente una luchapor el poder, sino tambin un proceso queinvolucra actores quepersiguen soluciones para asuntospercibidoscomo colectivamente significativos; segundo, que el concepto de"red", ms que el de organizacin o institucin, es una herramientatilpara interpretar losprocesos de hechura depolticas y de cambiode polticas, yparapercibir los tipos de interacciones en el comporta-miento de los actores involucrados (Capano, 1996:270-271).

3) Los rasgos de la complejidad de las universidadespblicas

Las universidades son organizaciones complejas no slo en el sentidode que presentan un grado alto de diferenciacin intrainstitucional,

porque son organizaciones "de masas", oporque sus vnculos con la

5 "El curso y rasgos (naturaleza, intensidad, modalidad) de los cambios en polticas deeducacin superior son el resultado de relaciones depoder, de articulacin de intereses y decreenciaspolticas de los actores involucrados. Eso, sobre cualquier nivel individual o colectivo,interacta en una arena depolticapblica, la cual est fuertemente influenciadapor decisionesanteriores ypor las caractersticas institucionalmente organizadas y culturales del sector (legadopoltico), as como deprocesos de aprendizaje quepueden desarrollarse dentro del sector depolticas, adems contribuyendo al cambio del sistema de creencias formado por losactores-decisores y, ms all,por una reformulacin de sus intereses" (Capano, 1996: 270).


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sociedad, la poltica y la economa son mltiples, aunque, en muchosaspectos, confusos. La complejidad de la universidad contemporneaconsiste bsicamente en que es una organizacin pblica cuya autori-dad Y recursos de legitimidad provienen, en diferente grado, tanto dela sociedad y del mercado como del Estado (Bozman, 1989), y que se

articula de manera distinta en varias dimensiones o "esferas" relativa-mente autnomas de decisin (acadmica, organizativa,poltica y degobierno).

La complejidad se despliega en esas diferentes esferas, cada una delas cualesposee su propia lgica de desarrollo. En contraste con launiversidad tradicional, la universidad contempornea es una organi-zacin altamente diferenciada, heterognea, un proceso derivado dela necesidad de reducir las contingencias de cada esfera y de regulary normar los conflictos derivados de la distribucin delpoder en cadambito.

La universidad, en este sentido, es una "imagen", no una realidadconmensurable, sino que tiene distintas organizaciones especficas(aca-dmica, administrativa, de gobierno), que se superponen y, muchasveces, se confunden. De la capacidad de separar esas esferas y dediferenciar los conflictos y reducir las contingencias, depende en

buena medida la capacidad de transformacin de las universidades.Como trataremos de demostrar ms adelante, laspolticas guberna-mentales tuvieron el efecto de profundizar la diferenciacin institu-cional, mientras que, desde otro ngulo, las coaliciones reformistas"internas" de las universidades examinadas "aprendieron", en mediode la escasez de recursos fmancieros, de cambios imprevistos y denumerosos conflictos, que la reestructuracin institucional consista enel incremento de la diferenciacin de las esferas del poder institucional.

En una organizacin como la universidad, donde la interaccin y

la poltica resultan componentes centralespara el anlisis de sudesempeo institucional (Walford, 1987), los actores se comportan enel contexto de "redes organizadas de poder" que articulan los interesesde los diversos grupos y sectores de la universidad, y que permitencomprender la configuracin peculiar de las relacionespolticas inter-nas en diversas universidadespblicas.

Las universidades pblicas mexicanas constituyen histricamenteel eje vertebral del sistema de educacin superior. Espor ello que sudesempeo ocupa un papel central en la agenda de laspreocupaciones

pblicas del sector. Analizadas como " instituciones" en el sentidoapuntado en el primer apartado, es decir, como un conjunto de reglasque

restringen o estimulan la accin colectiva de sus miembros, las uni-versidades se constituyen, estabilizan y cambian a travs de la cons-truccin de ciertos arreglos institucionales en distintas esferas de su


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desempeo. Del perfil de ?icho~ arreglos, y .de su capacida.d p~raprocesar los conflictos y la mcertIdu~bre propIas. de las orgam~acIo_nes complejas, depende en gran medida la magmtud,profundidad yalcance de los cambios institucionales. En el caso mexicano, lasuniversidadespblicas como las de Guadalajara, Sonora y Autnoma

de Puebla, constituyen experiencias quepueden aportar elementosempricos a dicha hiptesis.

4) Cambio y transicin en la educacin superior mexicana,1982-1994

Esposible referirse al perodo 1982-1994 como unperodo "transi-cional' en la educacin superior mexicana? Desde unaperspectiva deanlisis como la construida en los apartadosprevios, es posible argu-mentar que durante esos aos hubo, efectivamente, un giro en laspol-ticas, en las ideas y en la "poltica de las polticas" que caracterizaronla accin estatal en el campo de la educacin superior. Se pueden con-siderar dos razonesprincipales que sustentan la anterior afirmacin.

1) Es un perodo en el que el Estado redefini su papel e interven-ciones en el mbito de la educacin superior.No se trat sin embargode una empresa cuidadosamenteplaneada y calculadapor alguna liteestatal opoltica, o por alguna agencia internacional, sino que fue unaredefinicin errtica y conflictiva, que coloc nuevas cuestiones en laagendapblica como producto de la crisis financiera de las universi-dades,pero tambin como producto de la crisis de una "estructura derelaciones" entre el Estado y las universidades que ya no correspon-dieron a esquemas de conveniencia mutua, ni resultaban funcionales

para mantenerpor un largo perodo la estabilidad interna y la funcio-nalidad de las instituciones de educacin superior.

2) Es un perodo transicional, tambin,porque en momentos detransformaciones sustantivas en el mbito econmico ypoltico, las

polticas sociales quedaron sujetas a un nuevo contexto de ideas yactores que imprimieron un nuevo perfil y orientaciones a las inter-venciones estatales en diversas arenas depolticas. Un nuevoparadig-ma de polticas sociales explica y ordena los rasgos centrales de lasnuevas formas de gestin estatal que se traducen en cursos diversosde accin gubernamental (Franco, 1995), y que en el mbito educativode nivel superior cristalizan en la figura del "Estado evaluador", cuyas

polticas intentan regular el desempeo del sistema y las institucionesuniversitarias bajo nuevas reglas de financiamientopblico.

En el caso mexicano, instrumentos de poltica como el Sistema

Nacional de Investigadores (SNI, 1984), el Fondo para la Moderni-


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zacin de la Educacin Superior (FOMES, 1991), o el ProgramaNacional de Superacin Acadmica (SUPERA, 1992-1993) constitu-yen algunos de los esfuerzos gubernamentalespor vincular cierto tipode recursospblicos federales al cumplimiento de compromisos ins-titucionales especficos. Es decir, constituyen intentospor construiruna nueva frmula de relaciones entre el Estado y las universidadesque asociara el financiamiento pblico federal con la evaluacin deldesempeo institucional en reas especficas.

Desde esta perspectiva, el perodo 1982-1994 constituye un perodode transicin entre el "derrumbe" del antiguo paradigma desarrollistay la emergencia del nuevo paradigma modernizador. El primero tenauna matriz ideolgica fuertemente asentada en la combinacin de unincuestionable compromiso estat~l por financiar de manera incremen-tal a las universidadespblicas y el respeto absoluto a la autonomade las mismas, lo que deriv en la consolidacin de una frmula derelacionesbasada, en trminospolticos,por una negociacin cons-tante entre las agencias federales y las autoridades universitarias, y entrminos econmico-financierospor asignar recursospblicos con

independencia de criterios de evaluacin del desempeo de las insti-tuciones de educacin superior. El paradigma modernizador,por elcontrario, tiende a condicionar el financiamiento pblico (o por lo me-nos una parte significativa del mismo) al cumplimiento de ciertasmetas y objetivos de polticapblica en el sector, lo que implica unacreciente diferenciacin de la estructura del financiamiento pblicofederal (se separ,por ejemplo, el financiamiento ordinario, de carc-ter incremental e "irreductible", del financiamiento extraordinario oespecial, condicionado y variable), y una consiguiente diversificacinde las arenas de negociacin de esos recursos entre el Estado y lasuniversidades. En este caso, diversos mecanismos de regulacin yevaluacin se han comenzado a introducir desde el gobierno como

instrumentos de induccin de cambios en las instituciones."Los efectos de este cambio en losparadigmas de desempeo estatal

en la educacin superior fueron diversos en cada universidad. Loscasos de la UAP, la UNISON y la U. de G. representan experiencias donde

pueden observarse algunos de esos efectos en "climas" institucionalesparticularmente conflicti vos.

6 Varias de las acciones gubernamentales observadas durante elperodopueden ser vistascomo intentos (no siempre exitosos)por construir instrumentos de gobiernopara la aplicacindepolticas. En los casos mencionados (SNt, FOMES, SUPERA), constituyen instrumentos tpicosde los que Hood (1983) denomina como "instrumentos de tesoro", encaminados no a aplicar

directamente cambios en las instituciones sino a inducir ciertoperfil de cambios en el sector.


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. o fruto de ensamblajes conflictivos5) Los cambios com

I oto de vista de la instrumentacin de laspolticas, los casosDes e e pu 1 ..de la U. de G., UAP y UNI~ON res~ t.an ~:penen~Ias que puedendefinirse como de "ensa~blaJes conflicti vos. ,es decir, como procesos

donde las capacidades, Intereses y expectativas representadaspor laslites modernizantes o reformadoras, se "ensamblaron" o articularoncon la orientacin e instrumentos de laspolticas pblicas puestas enmarcha durante el perodo examinado (Acosta, 1995a). Se trat, sinembargo, de un ensamblaje negociado (y no impuesto) entre actoresgubernamentales y universitarios, cuyo principal logro fue la reestruc-turacin de las arenas de negociacin donde se desenvolvan lasacciones de ambos interlocutores (Anexo, cuadro 1).

El concepto de "ensamblajes conflictivos"parte de una perspectivainteraccionista, donde se concibe a la sociedad y a sus instituciones(entre las que se incluye, por supuesto, el Estado) como actores quese relacionan en campos estructurados o semiestructurados de accin

colectiva. Son campos que incluyen restricciones y oportunidades,incentivos y reglas de juego, que moldean las preferencias y laselecciones individuales y colectivas. Desde esta ptica analtica,las acciones no estn determinadas mecnicamente por las institucio-nes ni dependen totalmente del libre albedro o voluntad de las orga-nizaciones o de los individuos. Son, como afirma Bardach (1977)"juegos" donde los actores emplean recursos diversos de poder paraampliar o modificar losprocedimientos o las reglas establecidas,

pero slo lo hacen a partir de estrategias de accin que se van ajustandoconforme "actan" los otros actores del juego. Los intercambios, lasreglas de eleccin, los comportamientos colectivos o grupales,los conflictos por el poder y sus resultados, sus procesos de legiti-macin y de ruptura,pueden ser abordados y explicados desde esta

perspectiva.En el caso de organizaciones complejas caracterizadas por

continuos procesos de negociacin y conflicto, la relacin con lasagencias gubernamentales reproduce esos rasgos. Pero en un nivelemprico, tambin las restriccionespresupuestales, los prejuicios gu-

bernamentales hacia las capacidades reformadoras de la universidad,y las limitantes legales y polticas que se estructuraron y legitimarondurante un largo ciclo de las relaciones entre el Estado y las universi-dades pblicas en Mxico son factores que influyeron en la construc-cin de los escenarios de las negociaciones mencionadas.

Los casos de las universidades de Puebla, Guadalajara y Sonora,constituyen experiencias de cambio institucional que, por distintas

razones, cristalizaron reformas importantes influidas por el "clima"

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Artculos 101

general creado por las polticas educativas gubernamentales. Compar-eronel rasgo comn de serprocesos conflictivos impulsados desdeJiderazgos legtimos y formales encabezadospor las rectoras res-

pectivas. Fueron, adems, experiencias de cambio donde el poderfederal Y lospoderes localesjugaron un papel relevante al respaldar

y en ocasiones impulsar los cambios en las universidades mencio-nadas, aunque siempre de manera formalmente respetuosa de laautonoma de esas instituciones. Asimismo, representan casos dereformas que coinciden en el tiempo (1989-1995 en la U. de G.,1989-1994 en la UAP, 1989-1993 en la UNISON), en el transcurso delcual se realizaron transformaciones significativas en cada una de lasuniversidades.7

Las administraciones universitarias que emprendieron las refor-mas, lo hicieron en un perodo de lento aunque persistente crecimientode la matrcula, de crisis y escasez de recursos financieros, y de altaconflictividad institucional derivada, en buena medida, de la forma enque se haban estructurado en el pasado inmediato las relaciones

polticas internas. Ello hizo de losprocesos de reforma, experienciasconflictivas, las cuales se resolvieron a nivel estrictamente poltico,en una recomposicin de los grupos y de las coaliciones, que llev alocaso a grupos durante mucho tiempo hegemnico s (ms claramenteen los casos de la U. de G. y la UAP), y a la reestructuracin de lasarenas y cdigos de negociacin entre los diversos sectores y corrien-tes de la universidad.

En la dimensin organizativa, los cambios se orientaron a reestruc-turar las formas de gestin y administracin de los recursos, sobre la

base de un nuevo esquema de funcionamiento institucional fincado,tericamente, en la centralidad de 10acadmico. Se emprendieronnuevos esquemas de estmulos a la carrera docente y de investigacin,lo que se orient a la legitimacin del papel de las figuras delprofesor

y de los investigadores en la universidad. Se ensayaron y establecieronnuevos mecanismos de ingreso ypromocin del personal acadmico,y se intent estimular la vida colegiada en la universidad. Sin embargo,en un contexto de severas restricciones financieras y de un bajo perfilde participacin del propio personal acadmico en las tareas de lareforma, los cambios no parecen haber logrado la remocin de viejasinercias ni tampoco sepudo cristalizar una nueva lgica de desarrolloacadmico.

7 El desarrollo de las siguientes notas tiene subase emprica en los siguientes estados: parael caso de la u. de G., Gradilla (1995) , Acosta (1995b, 1997),para el caso de la UAP, V ries (1994)

Y Vries y Moreno (1996), Ypara la UNISON, Rodrguez (1992, 1997).


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102 Artculos

En los tres casos, losprocesos de reforma tuvieron un perfil de"adaptacin incremen~al". (M~ch y Olsen, 1989), entendido ~~mo unconjunto de cambios institucionales onentados a la adaptacin de laorganizacin tanto a las demandas del entorno como a las demandasdel propio crecimiento interno. Asimismo, un largo ciclo de expansin

de la matrcula y de diferenciacin funcional interna antecedi a lasreformas emprendidas en esas instituciones durante los aos transcu-rridos de 1989 a 1994. Crecidas sobre la base de esquemas organiza-tivos tradicionales, y bajo una lgica de intercambios polticos a laque casi invariablemente se subordinaba lo acadmico, dichas univer-sidades instrumentaron cambios en el perfil de su organizacin inter-na, que intentaron abandonar las tradicionales "respuestas adaptati-vas" a las presiones del crecimiento que proliferaron durante los aossetentas (Evia-Rosado, 1983), y que van desde la departamental iza-cin y plena descentralizacin (u. de G. y VNISON), hasta la reestruc-turacin de algunos mecanismos de operacin de escuelas, institutosy centros de investigacin (VAP).

Las reformas a la legislacin vigente fueron tambin un rasgocomn de las experiencias abordadas. De hecho, en los tres casos sereforz la autonoma universitaria, entendida como la capacidad deautogobierno y decisin en el uso de los recursos que tienen las uni -versidades. Leyes orgnicas nuevas o reformadas fueron aprobadas

por los congresos locales; en los tres casos, stas fueron producto dela elaboracin de las propias autoridades universitarias en el marcode los procedimientos institucionales formales de las universidades,y no impuestas por grupos externos a ellas.

Como se puede observar en el cuadro 2 (Anexo), los procesos dereforma tuvieron orgenes polticos que involucraron un conjuntode intereses, ideas y actores especficos, y que recibieron una variadainfluencia de los poderes federal y locales. En dos de los casos (VAP

y UNISON), las reformas se derivaron en buena medida de severas crisispolticas internas, caracterizadas por el enfrentamiento entre gruposdistintos, que en el pasado haban sido "aliados" (VAP), o que, en casocontrario, coexistan de manera "catica", sin ningn grupo hegem-nico estable en el centro (VNISON). Se trat de experiencias donde elriesgo de la ingobernabilidad institucional era un signo prominente dela crisis poltica interna, y donde la llegada de una nueva administra-cin coincidi con una ruptura de las antiguas coaliciones y la forma-cin de una nueva alianza para la reforma de la universidad. Eran, enambos casos, coaliciones "silenciosas", dirigidas, sin embargo, por eldeseo de estabilizar la institucin y cambiar muchos de los efectos

perversos del ciclo de crecimiento anrquico, desorganizacin acad-

mica y sobrepolitizacin experimentados en el pasado reciente.


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Artculos 103

El caso de la u. de G. fue distinto,pues se trat de una reforma ini-ciada con una coalicin slida surgida de una versin ortodoxa de lalgicapatrimonial y c1ientelar formada y consolidada durante casi dosdcadas. El grupo que impuls la reforma gozaba de una gran legiti-midad y apoyo. Sin embargo,poco despus de iniciado su perodo seexperimentaron resistencias a los cambios que terminaron en crisis yruptura, que, sin embargo, fueron sorteadospor la lite dirigente a

partir de la formacin de alianzasbajo un nuevo esquema de intercam-bios polticos.

Losprocesos de reformas coincidieron, en los tres casos, conperodos de transicin de los gobernantes locales. Se trata de un factormuy relevante,pues en el cortoperodo que va del trmino de unaadministracin gubernamental a la eleccin de una nueva, los gober-nadores entrantes adquirieron un especial inters en la situacin de lasuniversidades locales, lo que se tradujo en una alta sensibilidad hacialos problemas de esas instituciones, y en formas ms o menos expl-citas de interspor los asuntos de la universidad.

Por otro lado, la gobernabilidad de las universidades estudiadas se

ejerca bajo la mixtura de normas y estructuras formales e informales,donde la construccin de las redes depoder descansaba en formas mso menos discretas deprocesamiento de lealtades a lderes o a gruposespecficos. Uno de los ncleos centrales del proceso de transicin quemuestran las reformas emprendidas fue precisamente la modificacinen los esquemas y cdigos en que se estructura el poder en esasuniversidades. De los inestables equilibrios constituidos entre losgrupos y fuerzas que confluan durante cadaperodo rectoral en lasuniversidades,basados en componentes como el patrimonialismo y elclientelismo interno y externo, y en la discreta pero eficaz presenciade cuerpos "externos" cuyos intereses eran representadospor gruposinternos -en especial, lospartidospolticos-, se intent pasar a un

desplazamiento del esquema de relaciones de poder, mediante lareestructuracin de los campos de conflicto.

Lo acadmico, o la academizacin, se convirti en el eje formal delas transformacionespolticas internas, ybuena parte de los grupostradicionales quedaron literalmente desplazados en la nueva estructu-ra. Las coaliciones abiertas o silenciosas que impulsaban los procesosde reforma universitaria, conformaron las "redes depoder" que searticularon rpidamente en torno a las nuevas estructuras y arenas deconflicto en la universidad, y que se expresan en las figuras emergen-tes (lites de acadmicos, "gestores", "expertos"), que opacaron rpi-damente la importancia (que no la conflictividad) de las antiguosliderazgos representadospor las figuras de los lderes sindicales,

estudiantiles o deprofesores.


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6. Seales del cambio

Artculos

Laproduccin de las reformas institucionales analizadas fue posiblepor un doble "movimiento socioinstitucional": de un lado, el procesode instrumentacin de polticas federales; del otro, la adaptacin

incrernental de las universidades a su nuevo entorno y a sus nuevasexigencias internas. Las evidencias muestran que el gobierno federalestimul los cambios en las universidades a travs de diversos instru-mentos de poltica basados, fundamentalmente, en la entrega de re-cursos financieros adicionales y en la posibilidad de abrir diversasarenas de negociacin para articular los cambios proyectados. Por otrolado, las autoridades universitarias formularon estrategias activas denegociacin que les permitieran adaptarse progresivamente en elnuevo esquema de polticas, pero tambin para fortalecer sus propiosintereses institucionales y polticos internos.

Ello no obstante,parece claro que en todos los casos las reformasinstrumentadas en los primeros aos noventas son reformas de "pri-

mera generacin", es decir, un conjunto de acciones de cambio quepermitieron modificar las bases institucionales de la estabilidad ycrear un ambiente favorable a la modificacin de patrones de conflictoque haban llevado al enfrentamiento constante e improductivo o alfranco estancamiento de la vida institucional.

Estos "paquetes" iniciales de reformas, comenzaron a mostrar sulimitaciones hacia 1994, ao en que termin la administracin salinis-ta y, con ella, un ciclo de polticas pblicas de educacin superior. Ello

propici la formulacin de una nueva generacin de reformas, o deacciones de consolidacin de las anteriores, cuyo perfil y efectosinstitucionales an no son fciles de identificar.! Sin embargo, es

posible identificar las "rutas" de transformacin que inauguraron lasreformas instrumentadas al inicio de la dcada.

En esta perspectiva, la hiptesis de que las reformas se orientarona la construccin de nuevos esquemas de coordinacin institucional,que aseguraran desarrollo acadmico, eficacia organizativa, eficien-cia administrativa y gobernabilidad institucional es una afirmacinde la cual an no se encuentra informacin emprica suficiente yconsi tente. Segn el camino recorrido, es posible sostener que el

perodo 1982-1994 fue una etapa de cambios importantes en las

8 Estas nuevas reformas cubren losperiodos ms recientes de las nuevas administracionesreelectas.Para el caso de la u. de G., es el periodo 1995-2001, cuyo rector es Vctor GonzlezRomero,prestigiado acadmico y alto exfuncionario de la administracin anterior. Para el casode la UNtSON, fue el periodo 1993-1997, encabezado por Jorge Luis Ibarra (reelecto a su vez parael periodo 1997-2(01), un personaje relativamente "externo" a los grupos tradicionales de la

universidad y sin ninguna vinculacin con la administracin precedente.


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Artculos 105

eIacionescon el Estado, cuando las universidades examinadas cre-~ieron, se adaptaron y se reformaron en medio de conflictos internosseveros, asumie~do y reformulando las herencias de los ciclos insti-tucionales antenores.

Estos nuevos esquemas de coordinacin sebasan en la diferencia-

cin creciente de las esferas, funciones y actores del desempeoinstitucional. Laspolticas federales actuaron como fuente de recur-sos,pero tambin como restricciones a la accin institucional. Los

poderes locales apoyaron e influyeron de manera distinta en las de-cisiones reformadorasprocesadas en cada caso. Todo ello lleva a afir-mar que losprocesos de cambio institucional observados fueron laexpresin de los intentospor reducir la incertidumbre y las contingen-ciaspoltico-institucionales de las universidades, de sus actores,pro-cesos y relaciones.

En todo los casos, las autoridades tuvieron la capacidad de articularcoaliciones reformadoras, que pudieron instrumentar los cambiosinstitucionales sealados en laspginas anteriores. Esas coalicionesse formaron dentro y en los alrededores de los conflictospolticos queestallaron en cada universidad. Ese fue elpaso previo quepermiti alas autoridades de las universidades emprender acciones colectivas de

perfil cooperativo, donde los diversos grupos, sectores y corporacio-nes trataron de asegurar la negociacin de sus intereses en las nuevasreglas deljuego institucional. Sin embargo, en la etapaprevia elconflicto jug un papel relevante para reordenar las relacionespolti-cas de las lites depoder,por lo que hubo grupos "perdedores" quefueron desplazadospor los nuevos grupos, o por el reordenamiento delos existentes.

En los tres casos. esposible advertir un fenmeno comn: lahipercentralizacin de las decisiones claves en la figura del rector.Particularmente en laprimera etapa de las reformas, dirigidas aestabilizar a las universidades en medio de sus conflictos internos, losrectoresjugaron un papel decisivo en la desactivacin de los "blo-queos"poltico-institucionales, que precedi a la legitimacin de un

poder central fuerte, capaz de emprender y consolidar las acciones dereforma. Ms claro en el caso de la u. de G. y en la UAP, las rectorasuniversitarias fortalecieron supoder con el objeto de instrumentarcambios y reajustes de diversa intensidad en las distintas esferas deldesempeo institucional.

Por todo ello, esposible sostener que las reformas se orientaronformalmente hacia la construccin de un nuevo "orden" institucio-nal. Un orden basado en la diferenciacin, las jerarquas formali-zadas y la coordinacin burocrtica. Un orden "modernizador", que

estimula a los individuos y no a las corporaciones, donde la poltica


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106Artculos

. t someter a los cdigos formales de la cultura acad_. t roa se IOten a .lO.e E dos los casos, fueron reformas instrumentadas no comonuca n to hi ,. de las uni id df dacionales de una nueva etapa istonca e as umversi a es,actos un .. bl . flictisino como product? de mtera~cl~nes y en~a.m a~e.s con ICtIVOS, 9ue

rmitieron un rpido aprendizaje de las lites dirigentespara evua-

~~e se convirtieran en factores debloqueo a las reformas emprendidas.

Las agendas y los cambios

En cada caso, las agendas de losprocesos de reforma se resolvieronde manera distinta, con alcances y resultados diferentes (cuadros 3, 4Y 5,Anexo). En la esfera acadmica, la diferenciacin asociada a los

procesos de deshomologacin tabular y a los efectos de los instrumen-tos depoltica internos y externos que estimulan la "individualiza-cin" de los acadmicos, comenzaron a cumplir sus objetivos. Se hacreado, como en otras universidades, una clara estratificacin de loscuerpos acadmicos, donde lites y oligarquas acadmicas ocupan la

cspide de lapirmide acadmica, mientras que la mayor parte delpersonal acadmico subsiste en labase de tal figura, con pocasposibilidades de acceder a los estmulos ofrecidospara el mejoramien-to acadmico (Ornelas, 1996). Adems, la luchapor lospuntajes y losttulos ha llevado a fenmenos de simulacin de tareas, donde elacceso a los estmulos lleva a una competencia indiscriminada entrelos acadmicos, que no siempre tiene efectospositivos en el desarrolloinstitucional, en el mejoramiento de los niveles de calidad acadmicade losproductos de investigacin o de losprogramas de formacin.

Por otro lado, los cambios en las estructuras acadmicas tradicio-nales (u. de G. y UNISON), o el fortalecimiento de las antiguas (UAP),son procesos de larga duracin, que requieren no slo de personal

acadmico dispuesto y motivado para desarrollar nuevas tareas oactitudes distintas, sino que tambin demandan un clima institucionaladecuado para estimular la investigacin y revalorar las tareas docen-tes de los acadmicos. Parece claro que durante el corto perodoanalizado de estos cambios (1990-1994) ese clima no ha logradoconsolidarse en las universidades estudiadas, o que lo ha hecho demanera desigual.

En la esferapoltica, aunque las antiguas alianzas, componendas ycomplicidades entre individuos y grupos subsisten, stas no hanencontrado el espacio adecuado -es decir, el antiguo espacio-para sudesarrollo, ni se adaptan fcilmente a los nuevos cdigos institucio-nales que rigen en las nuevas estructuras del poder institucional. La

diferenciacin de las instancias y espacios de negociacin result letal


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Artculos 107

para las corpor~ciones y los grup?~ acostum~rado~ a pactar en bl?quesus intereses. SlO embargo, lapoltica en la universidad se reconstituye

por varias vas: aparicin de nuevas figuras ypersonajes, la reconver-sin de las viejos actoresbajo nuevas figuras, distintos perfiles deliderazgo y estilos de gestin.

Esta imagen de "reforma" de lapoltica universitaria debe, sinembargo, tomarse con precauciones. De hecho,por ejemplo, en lasorganizaciones gremiales y estudiantiles universitarias se siguejugan-do un estilo deproduccin de liderazgos que persiste an en uncontexto institucional distinto a las etapas de auge de dichas organi-zaciones. El acceso a lospuestos de direccin acadmica o adminis-trativa de la universidad, exige nuevos requisitos acadmicos y crite-rios impersonales,pero en la designacin especficajuega el perfil delapersona y sus relaciones con los diversos grupos y corrientes de

poder en la institucin. En todo caso, lo que abren las reformas en estaesfera es un conjunto de posibilidadespara que este proceso transitehacia formas "modernas" de liderazgo en la universidad, que no slodeben llenar los requisitos formales de un modelo jerrquico-burocr-tico de gestin y toma de decisiones, sino que debe tambin respondera criterios fundamentalmente acadmicos.

Esta etapa de "transicin poltica" en las universidades estudiadasse caracteriza fundamentalmentepor la sustitucin de esquemas degobernabilidad institucional de corte clientelar ypatrimonialista aesquemas de coordinacin institucional de tipo jerrquico-burocrti-cos, donde la figura del rector y de los funcionarios de la administra-cin central juegan un papel relevante. Ello no significa, sin embargo,que el poder de las rectoras se ejerza sin contrapesos internos. Por elcontrario, el nuevo esquema obliga no slo a una recomposicin delos estilos de formacin y desarrollo de las redespolticas, sino tam-

bin a establecer nuevas formas de relacin entre el rector (y el resto

de las autoridades universitarias) con los grupos internos.Finalmente, en la escala de la organizacin, los cambios observados

se orientan por una clara tendencia hacia la flexibilizacin y ladescentralizacin de las estructuras, asentada en el supuesto (por lodems nunca suficientemente argumentado en losprocesos de reformaobservados) de que las estructuras organizacionales y administrativastradicionales son incapaces (opor lo menos insuficientes)para asegu-rar eficacia institucional y eficiencia administrativa.

Las resistencia a los cambios y los conflictospolticos entre losgrupos y lites, empero,parecen subsistir en varias de las esferasobservadas, generando nuevas tensiones institucionales. Las reformasinstrumentadas tuvieron la virtud de colocar en un escenario distinto

las viejas tensiones de las universidades, que se haban entrampado


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108 Artculos

en un perodo muy corto en juegos de suma cero entre los actores. Alreestructurar los campos de las interacciones entre los diversos secto-res y grupos universitarios, los cambiospermitieron reequilibrar elorden institucional, fortaleciendo la capacidad de conduccin de los

poderes centrales y, ms especficamente, de los rectores y sus equipos

burocrticos.Ese fue quiz el saldo ms importante de losprocesos reformado-res. La creacin de coalicionespara la instrumentacin de las reformascristaliz en la centralizacin del poder institucional en la figura delos rectores. Sin duda, ello favoreci a las estructuras de autoridad yal ejercicio legtimo del mismopor parte de sus representantes. Luegode perodos intensos de conflicto y negociacin, y a la sombra de un

proceso de diversos cambios institucionales y contextuales acumula-dos durante la dcada de los ochentas y primeros noventas, en la u.de G., la UAP y la UNISON, en mayor o menor grado, se sentaronnuevasbasespolticas para la gobernabilidad institucional. Elloestabiliz, como vimos, la vida institucional, disminuyendo el papel

de los antiguos grupos y corporaciones, y fortaleciendo el papel de lasautoridades. Sin embargo, varias ambigedades,paradojas y vacosse pueden observar en losprocesos examinados. Explorar sus causasy efectos posibles es un tema que merecera un estudio especfico.

7. Conclusiones

Las experiencias reformadoras analizadaspueden ser vistas comoresultado de las nuevas tensiones que habitan a las universidades

pblicas mexicanas. Estas tensiones se derivan, de un lado, de cambiosprofundos en el papel que el Estado juega en la conduccin del sistemade educacin superior,pero tambin de los efectos de losprocesos de

diferenciacin institucional que se desarrollan en el seno de lasestructuras y sectores intrauniversitarios. En un clima social y polticodistinto al del largo perodo desarrollista mexicano, la modernizacinse ha convertido en un movimiento de ajuste y transicin hacia unnuevo paradigma de relaciones entre las universidades y el Estado quean posee un perfil inconcluso, caracterizado por mltiples ambige-dades y paradojas.

Si bien es cierto, como hemos visto, que se instrumentaron desdeel Estado nuevas reglaspara evaluar y conducir algunos cambios en eldesempeo de las universidadespblicas, stas no han logradocristalizar en una modificacin sustantiva de la "base pesada" dedichas instituciones: lo acadmico. Por otro lado, las lites dirigen-

tes de las universidades han logrado adaptarse de manera relativa-


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,Artculos

109

mente exitosa, aunque no sin severos conflictospolticos internos, ala nuevas exigencias gubernamentales que expresan las polticas

pblicas instrumentadas desde la dcada de los ochentas. En esascircunstancias, los casos de las universidades de Guadalajara, Sonoray Puebla constituyen procesos quepueden ser caracterizados como

experiencias de cambio institucional en el sentido de que las tensionespor el ajuste y adaptacin a los cambios externos y a los conflictosideolgicos ypolticos internos, se resolvieron en la construccin denuevos arreglos institucionales que permiti a los actores establecerun nuevo marco para sus interacciones. La profundidad y consistenciade esos arreglos, sin embargo, sern puestos aprueba en losprximosaos.

ANEXO

Cuadro 1Ensamblajes entre polticas y cambios

Asumas (issues)

establecidospor el

gobiernofederal

u o a

Respuestas de las universidades

UAP UN/SON

Evaluacin Autoevaluacin Evaluacin externams autoevaluacin

Autoevaluacin

Finonciamiento Equilibrado entre Relevancia del subsidiogobierno estatal y federal. federal. IncrementoMnimo aumento de significativo de recursosrecursospropios propios

Equilibrio entre subsidiosfederales y estatal. Ligeroaumento de recursospropios

Deshomologacinpersonal acadmico

Investigacin

Organizaciny

adminstracin

Homologacin

Vinculacin conpolticasfederales, combinadas conproyectos autogenerados

Descentralizacin,departamentalizacin,regionalizacin

Deshomologacin

Prioridadesinstitucionales msprioridades federales

Centralizacin y lentadesconcentracin

Deshomologacin

Mayor vinculacin conpolticas federales

Desconcentracin,depanamentalizacin


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110

Cuadro 2

Perfil general de los procesos de reformas

ArtCUlos

U. de G. UAP Unison

Origen Crisis y conflictos Crsis de proyecto Crisis institucionalpolticos coyunturales

Ideas dominantes Calidad, flexibilidad Excelencia acadmica Calidad acadmica,

modernizacin con compromiso social modernizacin

Actoresprincipales Rector, lderes Rector, mixtura de Rectores, lderes

polticos Iiderazgo polticos

Influencia poderes Moderada Intensa Intensa

locales

Influencia poderes Moderada Intensa Intensa

ederales

Cuadro 3

Universidad de Guadalajara

La agenda explcita y los cambios institucionales, 1989-1994

Agenda

Planeacin, descentralizacin y regional iza-cin.Creacin de la Red Universitaria de Jalisco.

Modernizacin y flexibilizacin de lasestructuras acadmicas y administrativas.

Actualizacin curricular y di versificacin

de oferta educativa.

Fortalecimiento de la investigacin y elposgrado

Profesionalizacin delpersonal docente.

Vinculacin con el entorno social ypro-ductivo.

Fortalecimiento de la extensin, la difusinde la cultura y el deporte.

Fortalecimiento y diversificacin de lasfuentes de financiamiento.

Modificaciones a la normatividad.

Cambios

Transicin de la Red Universitaria. Creacinde 11 centros universitarios y del Sistema deEnseanza Media Superior.

Descentralizacin del ejerciciopresupuestal.Cambios a estructura depatamental.Desconcentracin de funciones administra-tivas y decisiones acadmicas.

Departarnentalizacion. Diseo e implanta-

cin de sistema de crditos en algunas reas.Creacin de la figura deprofesor-inves-tigador. Expansin de losposgrados.

Homologacin. Creacin de sistemas deestmulos a laproductividad.

Creacin de Consejos Sociales y Patronatos.

Reforma a la Ley Orgnica (1993).


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Cuadro 4

Universidad Autnoma de Puebla

La agenda y los cambios, 1990-1994

rtculoS 111

genda Cambios-

Refomlas al marco jurdico

Mejoramiento curricular

Fortalecimiento delposgrado y de la

investigacin

Establecimiento de estndares de calidadacadmica

Mejoramiento delpersonal acadmico

Corresponsabilidad social

Reforma administrativa

Nuevas formas de gestin y direccinniversitaria

Nueva Ley Orgnica (1991)

Diseo de sistemas de crditos

Aumento de las opciones y la matrcula delposgrado. Planeacin institucional de lainvestigacin

Establecimiento de requisitos de ingreso,egreso y permanencia

Instrumentacin deprogramas de formacindocente y superacin acadmica

Establecimiento del Consejo Social y de la

Fundacin BUAP

Reorganizacin de la administracinniversitaria. Reestructuracin del sistema

de gestin financiera

Establecimiento de sistema deplaneaciny evaluacin

CuadroS

Universidad de Sonora

La agenda explcita y los cambios, 1989-1994

Agenda Cambios

Marco jurdico-normativo

Estructura de gobierno

Financiamiento

Reforma acadmica

Reforma administrativa

Desarrollo institucional Establecimiento de un sistema deplaneacin yevaluacin.

Nueva Ley Orgnica (1991)

N ueva estructura de gobierno, encabezadapor unaJunta Universitaria y el Colegio Acadmico.

Creacin del Fondo UNISON. Mayor acceso a fondosfederales. Aumento a cuotas estudiantiles.

Departamentalizacin. Fortalecimiento de la investi-gacin y el posgrado.

Descentralizacin y desconcentracin de funciones,decisiones y recursos. Creacin de vicerrectoras.


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