Cap 1 Gli strumenti di pianificazione e di programmazione

Cap 1 Gli strumenti di pianificazione e di programmazione

1.1 Quadro analitico della programmazione commerciale: il

ruolo della Provincia

1.1.1 Contenuti del piano e ruoli assegnati all’ambito amministrativo provinciale

quadro di riferimento territoriale, condizioni localizzative, disposizioni in materia di grandi strutture, accompagnamento, valutazione, verifica di congruenza

Con la riforma del Titolo V della parte 2° della Costituzione tramite la Legge Costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, alle Regioni vengono attribuite competenze e potestà legislativa esclusiva in materia di commercio. In questo quadro, le amministrazioni provinciali, attraverso i piani territoriali di coordinamento, tenuto conto degli obiettivi del programma triennale regionale 2003-2005, definiscono disposizioni in materia di grandi strutture di vendita (art. 4, c.2, L.R. 14/1999). In generale, i PTCP costituiscono il quadro di riferimento territoriale delle scelte di

programmazione del sistema distributivo al fine di assicurare il rispetto delle esigenze di tutela degli aspetti paesistico-ambientali e la coerenza con il sistema della mobilità regionale e provinciale. Compito del PTCP è quello di definire, a livello di maggior dettaglio rispetto ai presenti indirizzi generali e ai successivi criteri attuativi, nonché alla stregua delle condizioni del territorio provinciale e della propria programmazione di settore, le condizioni per la corretta ed

idonea localizzazione delle grandi strutture di vendita, le quali, stante la loro caratterizzazione di insediamenti ad elevata concentrazione di presenze, richiedono condizioni di alta accessibilità incidenti sull’assetto della viabilità provinciale (Allegato B, Programma Triennale 2003-05). Il PTCP, quindi, dovrà segnalare gli ambiti che, a motivo della situazione localizzativa o infrastrutturale esistente o prevista, si presentano come particolarmente idonei all’insediamento di tali strutture. Per quanto riguarda i nuovi insediamenti della grande distribuzione, i Comuni dovranno attenersi alle indicazioni contenute nei piani provinciali, ove previste.

Al fine di orientare le azioni dei Comuni, il PTCP provvederà ad individuare le più opportune condizioni di accessibilità, tenuto conto dell’esigenza di non considerare l’offerta di mobilità solo come risposta alla domanda, bensì di assumere l’obiettivo dello sviluppo correlato tra infrastrutturazione del territorio e assetto insediativo. Il PTCP dovrà, in sintesi, affrontare il tema del bilancio tra l’offerta di nodi ad alta accessibilità e domanda di spazi per poli insediativi ad alta concentrazione di presenze, comprese le grandi strutture di vendita. Nei Criteri generali per l’autorizzazione delle grandi strutture di vendita del Programma triennale 2003-2005, a Comune e Provincia vengono inoltre affidati, al fine del rilascio dell’autorizzazione commerciale, compiti di concorso alla valutazione degli elementi di compatibilità dei nuovi punti di vendita. In relazione agli aspetti di natura sovracomunale, la Provincia competente è chiamata a:

- raccogliere i contributi dei Comuni maggiormente interessati e a presentare la conseguente valutazione d’insieme

- esprimere la valutazione di congruenza rispetto al suo Piano territoriale di coordinamento (ove vigente). La predisposizione di apposito stralcio del PTCP, riferito al settore del commercio, è finalizzato a orientare la localizzazione delle attività commerciali nel proprio territorio secondo le indicazioni del Programma triennale e degli Indirizzi in materia urbanistica. In questo quadro, ai fini della valutazione, in sede di conferenza dei servizi relativa alla singola domanda di autorizzazione di un nuovo punto di vendita di grande distribuzione, sarà considerato elemento di positiva qualificazione la sussistenza di atti di intesa, tra comuni ubicati nel bacino di gravitazione del nuovo insediamento, finalizzati all’utilizzo su scala sovracomunale delle risorse connesse agli oneri di urbanizzazione legate alla nuova struttura edilizia.

Sono considerati preclusivi, rispetto all’esito delle diverse componenti di valutazione, i seguenti elementi (Allegato A, Programma Triennale 2003-05):

- contrasto con disposizioni di atti di pianificazione e programmazione regionale o provinciale;

- non ammissibilità derivanti da procedure di verifica o valutazione di impatto ambientale; - incompatibilità con il sistema di mobilità a scala regionale e provinciale.

Per quanto riguarda gli obiettivi di presenza e sviluppo delle grandi strutture di vendita (punto 5.4 del Programma triennale), la Provincia può fornire indicazioni circa le priorità di insediamento

della grande distribuzione nelle diverse parti del loro territorio, in rapporto agli obiettivi di presenza e sviluppo qui definiti ed in coerenza con gli indirizzi regionali di cui tenere conto in sede di esame delle domande di autorizzazione. Al fine di favorire la realizzazione di una rete distributiva che assicuri l’equilibrato sviluppo delle diverse tipologie commerciali (esercizi di vicinato, medie e grandi strutture di vendita), il Programma Triennale stabilisce che il PTCP preveda anche una serie di possibili interventi di sostegno e rilancio per le tipologie commerciali localizzate nel tessuto urbano consolidato.

Nelle modalità applicative del Programma Triennale (DGR 18 dicembre 2003 - n. 7/15716), si ribadisce la natura di strumento di indirizzo e di coordinamento del PTCP, a cui spetta definire il quadro delle precondizioni per la localizzazione degli insediamenti della grande distribuzione commerciale. Anche in accordo con quanto definito dal Programma Triennale, si stabilisce che il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale fornisca, sulla base delle scelte operate per i sistemi dell’assetto idrogeologico, delle infrastrutture per la mobilità e del paesaggio e degli ulteriori sistemi indagati della rete ecologica, dell’agricoltura e delle attività produttive, quegli indirizzi e

quegli approfondimenti che consentano alla Provincia di mettere in atto politiche di controllo degli

impatti territoriali, sociali e commerciali dovuti all’eventuale localizzazione di grandi strutture di vendita. A titolo esemplificativo la DGR 7/15716 riporta qui di seguito un elenco dei contenuti di dettaglio che potranno essere sviluppati dalle Province nella fase degli ulteriori approfondimenti:

- individuazione dei comparti territoriali idonei per essere interessati dalla localizzazione dei nuovi insediamenti commerciali e dei poli commerciali extra o per urbani (parchi commerciali);

- indicazioni circa le priorità di insediamento della grande distribuzione nelle diverse parti

del territorio in coerenza con gli indirizzi di cui al paragrafo 4.2 “Articolazione territoriale ed indirizzi specifici” del Programma Triennale ed in rapporto agli obiettivi di presenza e sviluppo di cui al paragrafo 5.4. del citato Programma;

- eventuale individuazione di bacini commerciali di livello sub provinciale sulla base

dell’analisi della domanda e dell’offerta commerciale, al fine di orientare in modo congruente con le diverse caratteristiche del territorio, lo sviluppo della rete commerciale.

Nell’allegato 1 “Quadro normativo” si propongono griglie di lettura utili per evidenziare i progressivi mutamenti nei ruoli assegnati all’amministrazione provinciale nelle politiche del commercio a scala vasta, operanti una restituzione del quadro normativo nazionale e regionale in ordine a due registri: 1. Un’elencazione puntuale dei provvedimenti in materia di pianificazione e regolamentazione dell’attività commerciale, con restituzione delle parti che possiedono stretta afferenza al ruolo della Provincia (evidenziate in grigio le disposizioni normative superate). 2. Una matrice di ricostruzione dei punti-contenuto del Piano di Settore in riferimento ai passaggi normativi/regolamentativi di stretta attinenza vigenti. Da questa analisi dei provvedimenti legislativi, emerge, in primo luogo, la conferma del ruolo prevalente assegnato all’amministrazione provinciale sia nella sede valutativa della Conferenza dei Servizi regionale (d. lgs. 114/98, art. 9, comma 3), sia nella definizione di disposizioni in materia di grandi strutture di vendita all’interno del proprio piano territoriale di coordinamento provinciale (L.R. 14/99, art. 4, comma 2). In secondo luogo, oltre al ruolo di proposta alla Regione di individuazione degli ambiti a rilievo artistico costituiti da comuni o da zone di comuni rientranti nel territorio di competenza provinciale (con evidenti e controverse ricadute sulla disciplina degli orari di vendita delle attività commerciali a scala locale), emerge un’articolazione più minuta delle azioni attivabili dal soggetto pubblico provinciale, definite dal Programma Triennale per lo sviluppo del settore commerciale 2003-2005 (D.C.R. 30 luglio 2003 n. VII/871), focalizzata, principalmente, sul concorso degli Enti locali chiamati a partecipare al procedimento di autorizzazione commerciale e ad esprimere la valutazione di congruenza rispetto ai propri strumenti di pianificazione e di governo del territorio.

1.2 Il Programma triennale regionale per lo sviluppo del set-tore commerciale 2003-2005: obiettivi, indirizzi generali eindirizzi specifici

1.2.1 Contenuti del Programma Il Programma triennale costituisce l’atto di indirizzo generale per lo sviluppo del settore commerciale in Lombardia. A Comune e Provincia vengono affidati, al fine del rilascio dell’autorizzazione commerciale, compiti di concorso alla valutazione degli elementi di compatibilità dei nuovi punti di vendita ciascuno con riferimento agli elementi di esame at-tinenti alle competenze esercitate. In specifico, il Programma individua:

- lo scenario di sviluppo del sistema commerciale lombardo, anche ad orientamento dell’attività di programmazione degli Enti locali - gli indirizzi per lo sviluppo delle diverse tipologie di vendita, indicando in particola-re gli obiettivi di presenza e sviluppo delle grandi strutture di vendita, anche con rife-rimento a differenti ambiti territoriali ed urbani - i criteri generali per l’autorizzazione delle grandi strutture di vendita, in relazione alle diverse tipologie commerciali - le priorità per l’utilizzo delle risorse finanziarie a disposizione del bilancio regiona-le.

Il Programma triennale attribuisce ampio rilievo alle relazioni tra commercio e territorio e alla necessità di intervenire con una azione di indirizzo che non riguarda solo gli aspetti di carattere economico ma anche gli aspetti di carattere spaziale:

- il riconoscimento della differenziazione degli ambiti territoriali regionali, quindi le relative peculiarità della domanda e, conseguentemente, la diversa caratterizzazione dell’offerta commerciale; - l’assunzione dell’obiettivo della completezza dell’offerta commerciale nei diversi comparti territoriali, da conseguire sia a scala territoriale estesa, sia a scala urbana e locale; - l’assunzione di una visione di scala sovracomunale come elemento di razionaliz-zazione delle nuove localizzazioni e di valorizzazione dell’offerta commerciale in ter-mini di “sistema” e non di elementi puntuali; - l’integrazione tra politiche di sviluppo commerciale e politiche territoriali e ambien-tali, comprendendo tra queste le politiche per la mobilità sostenibile, la valorizzazione dei punti di massima accessibilità del territorio, il contenimento del consumo di aree li-bere e la rigenerazione di ambiti degradati anche attraverso l’offerta di nuovi punti di “centralità” commerciale e per il tempo libero, le politiche per la riqualificazione urba-na; - la ricerca di forme di intesa e meccanismi di concertazione nella costruzione di po-litiche commerciali sia tra diversi livelli della pubblica amministrazione, sia tra soggetti pubblici e privati, verso l’uso degli strumenti della programmazione negoziata finaliz-zati alla valorizzazione della funzione commerciale urbana.

1.2.2 Il quadro conoscitivo: le esternalità di natura territoriale del commercio lombardo Dalle indagine svolte, emerge che le dinamiche connesse alla crescita quantitativa del settore commerciale lombardo hanno generato una serie di esternalità di carattere territo-riale su cui è possibile intervenire attraverso una pluralità di interventi individuata dal Pro-gramma triennale:

1) la necessità di bilanciare lo sviluppo dei centri commerciali suburbani con azioni intese alla riqualificazione e al rilancio del commercio di centro città per affrontare i ri-schi di un impoverimento del commercio urbano e i conseguenti rischi di svuotamento delle aree dove esso tradizionalmente si è insediato; 2) l’esigenza di considerare con attenzione la presenza di un’adeguata offerta com-merciale nei nuclei urbani e rurali di minore dimensione demografica, soprattutto in zone montane dove sussistono prioritari obiettivi socio-economici di particolare inte-resse generale; 3) il deterioramento territoriale conseguente alla mancanza di pianificazione delle lo-calizzazioni di grandi superfici e di quelle specializzate nel non alimentare; nell’impossibilità di ottenere autorizzazioni per aree integrate dove si potessero inse-diare più esercizi di questo tipo (parchi commerciali). Il Programma individua la ne-cessità di misure di riqualificazione delle aree più compromesse e di contenimento delle tendenze localizzative non adeguatamente coordinate; 4) la necessità di strumenti in grado di consentire ristrutturazioni e rilocalizzazioni dei punti vendita della fascia media delle imprese commerciali, oggetto di forti criticità e ostacoli di natura amministrativa e concorrenziale allo sviluppo della tipologia.

1.2.3 Gli obiettivi generali del Programma Gli obiettivi generali per lo sviluppo della rete del settore commerciale regionale sono fo-calizzati, principalmente, sull’ammodernamento e qualificazione del sistema commerciale regionale e dei suoi sottosistemi locali, sull’integrazione tra le politiche di sviluppo del commercio e politiche territoriali e sull’equilibrata dotazione di servizi commerciali nel terri-torio e negli abitati. In particolare, le principali azioni di ammodernamento e qualificazione del comparto nel suo insieme sono focalizzate su misure di varia natura, sia di infrastrutturazione del terri-torio (sistema logistico e accessibilità alle aree commerciali) sia di incentivazione econo-mica e fiscale, sia di promozione della formazione e dell’assistenza tecnica per sviluppare le professionalità adeguate all’evoluzione tecnologica e manageriale (capacità contabili; finanziarie; di tecnica delle vendite; di uso della multimedialità; di gestione delle risorse umane). A livello locale, viene promossa la funzionalità delle reti commerciali in una visio-ne di scala sovracomunale, considerando con attenzione le distinte specificità esistenti nei diversi ambiti territoriali regionali (zone metropolitane, aree montane, territorio rurale, ..). A tale fine, il Programma triennale promuove la realizzazione di:

- azioni di riqualificazione dei sistemi commerciali locali con strategie programmati-che differenziate per situazione territoriale (piccoli comuni; comuni montani o della

pianura distanti dai maggiori poli dei servizi; aree urbane maggiori ad assetto consoli-dato e forte presenza commerciale; ambiti di trasformazione urbana; ambiti extra ur-bani, ambiti a forte presenza turistica ecc.) con particolare riferimento all’integrazione tra soggetti pubblici e privati per rendere più completa l’offerta dei servizi commerciali; - interventi per la rivitalizzazione commerciale nei centri storici e negli abitati della rete distributiva e dei servizi; - progetti sperimentali di nuove forme distributive finalizzati all’individuazione di mo-delli gestionali (in particolare modelli associativi) per l’integrazione delle diverse forme distributive e del sistema commerciale con la rete dei servizi in aree dove esistono ca-renze nella dotazione di servizi commerciali di base.

Per quanto riguarda la questione dell’integrazione tra le politiche di sviluppo del commer-cio e politiche territoriali e ambientali, vengono sollecitate opportune forme di intesa e meccanismi di concertazione tra le amministrazioni pubbliche interessate per operare scelte localizzative per la grande distribuzione, nella temporanea assenza di atti di pianifi-cazione di area vasta. Fig. 1.1 Sintesi degli obiettivi del Programma Triennale: l’integrazione tra politiche

1.2.4 Gli indirizzi generali del PrTRe e la loro declinazione per il territorio provinciale Gli indirizzi generali regionali per lo sviluppo della rete commerciale sono finalizzati a for-nire un orientamento agli Enti locali sulle politiche del commercio attraverso i seguenti in-dirizzi programmatici:

- riequilibrio delle diverse tipologie distributive fondato sia sullo sviluppo degli eser-cizi di vicinato in rapporto all’obiettivo di fornire la consumatore servizi diversi e com-plementari, di crescente qualità dell’offerta, efficienza e di idonea localizzativa urbana, sia sullo sviluppo della media distribuzione attraverso procedure agevolate di apertu-ra, ristrutturazione e ampliamento in coerenza con le caratteristiche dimensionali, de-mografiche, economiche e urbanistiche dei singoli comuni e attraverso una specifica programmazione settoriale dell’ambulantato (mercati settimanali e in forma itinerante); - rivitalizzazione commerciale dei centri urbani attraverso metodologie di intervento integrato riconducibili all’esperienza anglosassone del Town center management

(progetto coordinato tra Ente locale, operatori commerciali singoli e associati, proprie-tà immobiliari, residenti); - contenimento dei tassi di mobilità individuale dell’utente attraverso politiche loca-lizzative dei nuovi insediamenti commerciali che contengano lo spostamento su mez-zo privato dei consumatori e la promozione di aree servite da trasporto pubblico; - qualificazione della media distribuzione - dotazione commerciale nelle aree a minor densità insediativa - integrazione delle politiche di localizzazione commerciale con obiettivi di sviluppo generale dei contesti locali - sviluppo della qualità progettuale dei nuovi insediamenti commerciali e qualifica-zione dei poli commerciali extra e peri-urbani (parchi commerciali) per le situazioni in-sediative riscontrabili nel territorio provinciale.

1.2.5 Gli indirizzi specifici del PrTRe: l’articolazione provinciale degli “ambiti territoriali” Le modalità di individuazione degli ambiti territoriali e loro caratterizzazione geografica (art. 2 L.R. 14/99) sono l’esito della lettura cartografica della presenza di aree metropoli-tane omogenee e delle aree sovracomunali configurabili come un unico bacino di utenza, allo scopo di consentire la razionalizzazione e la modernizzazione della rete distributiva, controllandone l’impatto territoriale, ambientale, sociale e commerciale. Gli ambiti territoriali sono stati definiti sulla base delle caratteristiche della rete commercia-le e delle sue dinamiche recenti nonché in relazione a caratteristiche geografiche, eco-nomiche e sociali, in rapporto alla domanda esistente e prevedibile dal punto di vista qua-litativo e quantitativo. Il territorio della provincia di Bergamo è suddiviso in 5 ambiti territoriali con le seguenti correlazioni fisico-spaziali con il quadro di riferimento territoriale definito dagli ambienti in-sediativi della Lombardia (Itaten, 19961):

- ambito commerciale metropolitano e ambito della pianura lombarda che riprendo-no parte dell’urbanizzazione pedemontana e di alta pianura orientale degli ambienti insediativi lombardi - ambito montano riconducibile agli insediamenti lineari delle vallate prealpine - ambito lacustre - ambito urbano dei capoluoghi

1 Clementi, A., Dematteis, G., Palermo, P.C., Le forme del territorio italiano, Laterza, Bari, 1996.

Indirizzo programmatico

PER LO SVILUPPO DEL COMMERCIO

PROGRAMMA TRIENNALE

Carta elaborata da:

Staff Politiche per il Commercio

Carta realizzata da: Lombardia Informatica S.p.A.

Ambito lacustre

Ambito commerciale metropolitano

Ambito di addensamento

Ambito montano

Ambito della pianura lombarda

Ambito urbano dei capoluoghi

Autostrade

Strade principali

Confine provinciale

Confine comunale

Autostrade Superstrade

Infrastrutture esistenti

commerciale metropolitano

Interventi programmati per la rete di grande viabilità

U.O.O. Statistica e Cartografia per il Commercio

Scala 1:900.000

Luglio 2003

Tavola 6

Ambiti territoriali

2003-2005

LEGENDA

0 5 10 15 20 Km

Tab. 1.1 Ambiti territoriali e indirizzi di sviluppo

AMBITO TERRITORIALE INDIRIZZI DI SVILUPPO

AMBITO COMMERCIALE

METROPOLITANO

- contenimento del tasso di crescita della grande distribuzione ri-spetto al periodo più recente; - consolidamento della funzionalità e del livello di attrazione del commercio nei principali centri urbani, attraverso la valorizzazione di tutte le forme distributive; - integrazione delle attività commerciali con i diversi sistemi produt-tivi locali; - attenzione al rapporto con il movimento delle persone e delle merci e alle scelte di localizzazione degli spazi logistici; - stretto raccordo con le politiche insediative, con priorità al recupe-ro delle aree dismesse e all’utilizzo di aree inserite nel contesto urbano, e di ammodernamento infrastrutturale.

AMBITO DELLA PIANURA LOMBARDA

- valorizzazione della articolazione strutturale della rete di vendita, con lo sviluppo della media e grande distribuzione nei centri di storica ag-gregazione commerciale; - qualificazione e specializzazione della rete di vicinato, con pro-gressivo incremento della dimensione media degli esercizi; - promozione dell’integrazione con il commercio ambulante e all’individuazione di aree dedicate agli operatori ambulanti; - disincentivo alla localizzazione delle attività commerciali in aree extraurbane; - integrazione della rete commerciale con i sistemi produttivi locali; - possibilità di autorizzazione, in un solo esercizio, dell’attività commerciale e di altre attività di interesse collettivo;

AMBITO MONTANO

- qualificazione dell’offerta nei poli di gravitazione commerciale di fondovalle, anche con lo sviluppo di insediamenti commerciali di dimen-sione congruente con l’assetto fisico del territorio e con le caratteristiche della domanda commerciale, conseguente disincentivo alla grande distri-buzione e priorità alla media distribuzione con la promozione di servizi di supporto ai centri di minore dimensione; - integrazione delle strutture commerciali con i sistemi turistici loca-li e con l’artigianato delle valli; - individuazione, sperimentazione e promozione di nuovi modelli di punti di vendita, per le frazioni, i nuclei minori e le zone di minima densità insediativa; - valorizzazione dell’offerta commerciale ambulante e della pre-senza di aree dedicate agli operatori ambulanti; - attenzione alla vendita di prodotti locali, tipici e caratteristici dell’ambiente montano e integrazione con i sistemi produttivi e artigianali tipici locali, in particolare riferiti al comparto agro-alimentare; - ubicazione di nuovi punti di vendita in aree abitate, comunque con attenzione alla valorizzazione del tessuto commerciale preesistente e alla conservazione dei caratteri ambientali; - applicazione da parte dei Comuni di modelli di verifica dell’impatto generato da nuovi punti di vendita della media distribuzione in relazione agli effetti generati sulla rete locale degli esercizi di vicinato; - possibilità di autorizzare, in un solo esercizio, l’attività commer-ciale e altre attività di interesse collettivo; - attenzione agli impatti generati dall’aggregazione delle medie strutture di vendita.

AMBITO LACUSTRE

- consolidamento delle polarità commerciali primarie, con forte va-lorizzazione delle strutture insediative di antica formazione, in rapporto anche alle valenze e finalità di tipo turistico; - particolare attenzione alla delicatezza ambientale e paesaggistica del territorio, sia ai fini della ubicazione di nuovi insediamenti sia in rap-porto alla generazione di volumi di traffico aggiuntivi su itinerari viabilistici di limitata capacità; - considerazione delle problematiche inerenti l’offerta commerciale nelle valli laterali ai bacini lacuali, che presentano frequentemente condi-zioni analoghe a quelle dell’ambito montano; - integrazione con l’offerta commerciale ambulante, anche per af-frontare gli elementi di stagionalità della domanda; - integrazione con i sistemi produttivi e artigianali tipici locali, in particolare riferiti al comparto agro-alimentare.

AMBITO URBANO DEI CA-POLUOGHI

- valorizzazione dell’attrattività consolidata degli spazi urbani in re-lazione all’esistenza del patrimonio storico e architettonico e integrazione della funzione commerciale con le altre funzioni di attrattività urbana (atti-vità paracommerciali, artigianali, pubbliche) e promozione del loro servizio commerciale unitario; - qualificazione della piccola e media distribuzione nei centri com-merciali naturali esistenti; - priorità alla riqualificazione di aree urbane produttive dismesse o abbandonate, con particolare riferimento alla grande distribuzione; - preferenziale localizzazione di attività commerciali in aree servite dai mezzi di trasporto pubblico, con particolare riferimento alle stazioni ferroviarie e controllo degli insediamenti periurbani, in rapporto alle condi-zioni di accessibilità; - incentivo alla razionalizzazione e ammodernamento dei poli commerciali della grande distribuzione già esistenti, ove necessario in forme unitarie; - particolare considerazione della funzionalità degli assi stradali di supporto localizzativi, assunti nella loro unitarietà; - valorizzazione delle attività commerciali storiche e di nicchia, an-che nella configurazione architettonica delle spazio urbano e di vendita; - forte disincentivo al consumo di aree libere e indirizzo prioritario per la qualificazione di aree produttive dimesse o urbane da riqualificare, con particolare riferimento alla grande distribuzione

1.2.6 Gli obiettivi di presenza e di sviluppo delle grandi strutture di vendita In base all’entità della presenza di esercizi della grande distribuzione nel territorio regio-nale e nelle sue diverse aree provinciali, nonché dell’andamento riscontrato nell’ultimo triennio, il Programma triennale individua i seguenti obiettivi per orientare lo sviluppo di questa tipologia di vendita: - possibilità di incremento della superficie di vendita della grande distribuzione in misura correlata alla dotazione commerciale in rapporto agli abitanti residenti – a sca-la provinciale; - differenziazione dell’obiettivo di sviluppo tra settore alimentare e settore non ali-mentare; - gradualità del processo di evoluzione della rete distributiva; - attenzione agli effetti differenziati delle diverse tipologie distributive.

Viene assunto, per il settore non alimentare un incremento-obiettivo pari al 7,5% della su-perficie di vendita esistente nelle province che presentano un indice di presenza superiore al dato medio regionale, e pari al 12,5% nelle province che presentano un indice di pre-senza inferiore al dato medio regionale. Per il settore alimentare il valore dell’incremento-obiettivo è assunto nella misura del 5% e del 10% rispettivamente per le Province con indice di presenza superiore o inferiore al da-to medio regionale. Le Province possono fornire indicazioni circa le priorità di insediamen-to della grande distribuzione nelle diverse parti del loro territorio, in rapporto agli obiettivi di presenza e sviluppo definiti ed in coerenza con gli indirizzi, di cui tenere conto in sede di esame delle domande di autorizzazione. Qualora l’autorizzazione di una grande struttura di vendita sia prevista nell’ambito di un Accordo di Programma o di uno strumento di Programmazione negoziata che preveda la partecipazione di Regione, Provincia e Comuni interessati, il relativo procedimento auto-rizzatorio ex art.9 del D.Lgs 114/98 è assorbito da quello dell’Accordo.

+5% per le Province con indice di Presenza superiore alla media Regionale

Incremento

obiettivo per il Triennio

2003-2005 +10% per le Province con indice di Presenza inferiore alla media regionale

Tab. 1.2 Obiettivi di presenza e sviluppo interprovinciale della Grande Distribuzione Alimentare

Provincia Obiettivo di sviluppo (incremento di superficie)

MILANO 26.137

BERGAMO 4.933

BRESCIA 4.110

CREMONA 1.501

LECCO 1.415

LOMBARDIA 50.268

Tab.1.3 Obiettivi di presenza e sviluppo interprovinciale della Grande Distribuzione Extra-Alimentare

Provincia Obiettivo di sviluppo (incremento di superficie)

MILANO 39.695

BERGAMO 11.547

BRESCIA 8.434

CREMONA 5.164

LECCO 1.909

LOMBARDIA 102.088

1.2.7 Verso il Programma triennale 2006-2008: moratoria regionale e criteri qualitativi di valutazione delle proposte

Il Programma Triennale per lo sviluppo del settore commerciale 2003-2005, in rapporto alle caratteristiche dei diversi ambiti territoriali, opera, quindi, una definizione degli indicatori e delle relative soglie quantitative di ammissibilità dei nuovi interventi, attraverso il ricorso sia a parametri di tipo quantitativo, sia a considerazioni di tipo qualitativo congruamente motivate, in rapporto agli obiettivi del Programma triennale, alla natura degli elementi in esame e alla ricaduta generata dall’insediamento commerciale. In sede di valutazione regionale delle domande di apertura di nuovi grandi strutture di vendita, nella D.g.r. 26 luglio 2005 - n. 8/4071, è stato introdotto che, fino all’approvazione del nuovo Programma Triennale 2006-2008 e nei casi provinciali di superamento del 50% dei valori obiettivo stabiliti dal Programma Triennale vigente, il giudizio di inadeguatezza si intende non ostativo in presenza contestuale di cinque di sei condizioni di contesto (fattori escludenti) computabili sia in termini quantitativi, sia attraverso valutazioni di carattere qualitativo e localizzativo. Per quanto riguarda l’apertura di nuove grandi strutture di vendita finalizzate alla riqualificazione, alla razionalizzazione e all’ammodernamento delle strutture esistenti realizzati mediante accorpamenti, ampliamenti e concentrazioni che non richiedano nuova superficie di vendita2 devono sussistere, invece, almeno 2 degli elementi di cui ai seguenti punti 4), 5) e 6), introducendo, in questo modo, una condizione premiante per i processi di qualificazione delle grandi superfici commerciali esistenti al luglio 2005 e acquisendo un indice positivo dell’evoluzione qualitativa del sistema distributivo determinato dall’aumento delle dimensioni medie delle strutture già presenti sul territorio.

1 Modificazione dell’Allegato a) alla d.g.r. del 18 dicembre 2003 n. 7/15701 «Modalità applicative del programma triennale per lo sviluppo del settore commerciale 2003-2005 in materia di grandi strutture di vendita» 2 In quanto costituite da sole grandi strutture di vendita attive non incidenti sugli obiettivi di presenza e di sviluppo di cui alle citate tabelle 5.1 e 5.2 del Programma Triennale.

Tab. 1.2.7 Moratoria regionale: condizioni di contesto e criteri valutativi N° CONDIZIONE DI CONTESTO CRITERIO VALUTATIVO

1 localizzazione in aree dove la STRUTTURA DELL’OFFERTA RISULTA ANCORA

DEFICITARIA rispetto alla domanda della popolazione residente con riferimento al fatturato complessivo di tutti i punti vendita in rapporto alla capacità di spesa della popolazione nel

bacino di gravitazione3

Quantitativo (capacità di spesa/popolazione bacino)

2 riguardino comuni il cui PESO INSEDIATIVO4, dato dalla somma di residenti e addetti

occupati in unita` locali ubicate nel comune, sia equivalente o superiore alla superficie di vendita richiesta al fine di EVITARE L’ALLOCAZIONE DI GRANDI INSEDIAMENTI

COMMERCIALI IN CENTRI URBANI DI PICCOLE DIMENSIONI

Quantitativo (peso insediativo/SdV

richiesta)

3 presentino, nell’intorno territoriale considerato, un SALDO POSITIVO NELL’EVOLUZIONE

DEGLI ESERCIZI DI VICINATO rispetto all’andamento medio provinciale nel triennio di riferimento (2001-2004);

Quantitativo (consistenza esercizi di vicinato)

4 si qualifichino per la particolare attenzione agli aspetti ambientali e paesaggistici del territorio

e quindi che NON PRESENTANO SIGNIFICATIVE CRITICITÀ D’IMPATTO in particolare per la generazione di volumi di traffico tali da necessitare opere di mitigazione di rilevanza

sovracomunale

Quanti-qualitativo (criticità di

impatto/generazione traffico)

5 siano finalizzati alla RIQUALIFICAZIONE E AL RECUPERO DI AREE URBANE ED

EXTRAURBANE DISMESSE O ABBANDONATE e quindi alla limitazione del consumo di suolo, con attenzione alle aree individuate da strumenti di programmazione territoriale

regionale o provincial

Qualitativo (localizzativo)

6 si qualifichino per l’ELEVATO PROFILO QUALITATIVO NELLA

CONFIGURAZIONE ARCHITETTONICA E DELLO STESSO INSERIMENTO TERRITORIALE

Qualitativo (progetto architettonico e

urbanistico)

3 Di cui alla tavola 1 del paragrafo 6.2.1.2. della d.g.r. 15701/03. 4 Ai sensi del quinto alinea, lettera a) del paragrafo 7.4 della d.g.r. 15701/03.

1.3 Il rapporto di impatto delle grandi strutture di vendita (GSV)

All’interno del quadro normativo di riferimento del presente piano, si ritiene rilevante trattare il te-ma della valutazione dell’impatto territoriale delle grandi strutture di vendita, in quanto l’argomento si misura da un lato con la capacità di contestualizzazione degli interventi all’interno dell’ambito territoriale di riferimento, dall’altro con le pratiche argomentative dei vari attori cointe-ressati. La valutazione degli impatti delle domande di apertura / ampliamento / trasferimento delle GSV si inserisce in un sistema autorizzatorio il cui fulcro, dal punto di vista della valutazione degli impatti, è il giudizio integrato di impatto relativamente ai temi commerciali, urbanistico-territoriali e am-bientali. Il riferimento normativo è alla DGR VII/15701/2003 “Modalità applicative del Programma Trienna-le per lo sviluppo del settore commerciale 2003-2005 in materia di grandi strutture di vendita”; ta-le delibera indica, oltre che gli aspetti amministrativi e procedurali del regime autorizzatorio, quali debbano essere gli elementi costitutivi del Rapporto di impatto, documento funzionale alla valu-tazione ex-ante delle esternalità che l’intervento proposto induce sul territorio di riferimento. Dal punto di vista dell’iter autorizzativo di GSV, la Provincia, anche in sede di Conferenza dei Servizi, esprime il proprio parere sulle proposte di intervento in relazione a: verifica di congruenza della proposta di intervento rispetto ai contenuti del PTCP e del pre-

sente PdSC valutazione di insieme dei contributi forniti dai Comuni maggiormente interessati dagli impatti

commerciale, territoriale e ambientale conseguenti alla realizzazione del nuovo intervento La modalità di valutazione della proposta di intervento si articola in tre momenti: esame di ammissibilità formale della domanda valutazione integrata di impatto (che fa riferimento al rapporto di impatto) determinazioni delle Conferenza dei Servizi

È possibile procedere ad istruttorie semplificate nei casi di: razionalizzazione e riqualificazione di strutture esistenti con ampliamento inferiore al 15% della super-

ficie autorizzata e in misura comunque inferiore a 750 mq. di nuova superficie di vendita; ampliamento di strutture esistenti della media distribuzione, nella medesima misura di cui sopra e che

vengono conseguentemente classificate come punti di vendita della grande distribuzione; accorpamento o concentrazione di medie e grandi superfici i vendita attive, a fini dell’apertura di nuovi

punti di vendita di grande distribuzione o dell’ampliamento di punti esistenti localizzati nel medesimo comune o in comuni contermini.

La procedura semplificata implica studi di impatto relativi alle sole componenti urbanistico-territoriali e am-bientali, ritenendosi acquisita l’ammissibilità relativa agli aspetti socio-economici. Il Rapporto di Impatto è finalizzato a fornire tutti i riferimenti conoscitivi necessari per la valuta-zione integrata in sede di Conferenza dei Servizi. È articolato in sezioni corrispondenti alle tre componenti da valutare:

• commerciale • urbanistico-territoriale

• ambientale Per ogni sezioni il rapporto deve essere articolato in:

• quadro di riferimento programmatico, • quadro di riferimento progettuale • descrizione dell’impatto

Il rapporto deve specificare:

la coerenza della iniziativa con gli obiettivi dell’ambito territoriale commer-ciale (PrTRe)

il rispetto delle norme vigenti e le iniziative per il migliore inserimento nel conte-sto di riferimento

la sussistenza di specifici atti di intesa assunti da Enti pubblici, di rilievo per l’intervento previsto

La funzione delle studio è quindi quella di rappresentare, secondo idonei criteri descrittivi, analitici e previsionali:

l’analisi delle peculiarità del contesto interessato dal progetto

come il progetto si inserisce in tale contesto e con quali ricadute commerciali, territoriali, ambientali

le misure di mitigazione e di compensazione idonee a rendere compatibili gli im-patti generati

eventuali contributi forniti dal progetto per migliorare situazioni di criticità eco-nomica e occupazionale, e di degrado territoriale e ambientale esistente

Nello specifico, di seguito si riportano i temi e i fattori che il Rapporto deve trattare e argomentare al fine di restituire una descrizione articolata degli impatti:

IMPATTO COMMERCIALE Congruenza con gli obiettivi specifici per ambito territoriale e di presenza e sviluppo previsti dal Programma triennale Ricadute occupazionali del nuovo punto di vendita Impatto sulla rete di vicinato e delle medie strutture Rapporto con l’evoluzione delle strutture commerciali nell’ultimo triennio Congruenza del taglio dimensionale del nuovo punto di vendita rispetto al contesto territoriale e commerciale

IMPATTO URBANISTICO-TERRITORIALE Qualità dell’accessibilità da parte delle persone (addetti e utenza) e delle merci (con particolare riferimento agli aspetti logistici), attraverso la stima della qualità della circo-lazione Le soluzioni progettuali che rendono compatibile l’insediamento attraverso il conteni-mento ed il controllo delle esternalità negative L’idonea dotazione di aree a parcheggio L’impatto di cantiere nella fase di realizzazione dell’opera Scenario di riferimento infrastrutturale ante opera e post opera sulla viabilità primaria e secondaria, anche attraverso simulazioni, supportate da dati di traffico aggiornati

IMPATTO AMBIENTALE Il rapporto deve illustrare le principali componenti di impatto generate nonché le condi-zioni di compatibilità delle emissioni indicate dalla legislazione di settore; nello specifi-co, devono essere caratterizzati: • Impatto acustico • Impatto luminoso • Impatto paesistico Sono inoltre specificate le tecnologie utilizzate per il contenimento degli impatti e le o-pere di mitigazione e compensazione. Dal punto di vista paesistico, vanno in particolare considerati il rispetto degli elementi architettonici caratteristici, l’interramento dei parcheggi, la messa a dimora di alberature e di altre essenze con effetto di barriera al traffico ed al rumore e come schermo visivo, la realizzazione di opere di arredo urbano, il contenimento dell’impatto luminoso e visi-vo delle insegne.

Per ciascuna delle componenti di valutazione (commerciale, urbanistico-territoriale, ambientale), in sede di Conferenza dei Servizi devono essere accertate le condizioni di compatibilità. L’assenza delle condizioni di compatibilità di una o più delle componenti di valutazione non con-sente il pronunciamento positivo da parte della Conferenza dei Servizi. Sono inoltre considerati preclusivi, rispetto all’esito delle diverse componenti di valutazione, i se-guenti elementi:

• contrasto con disposizioni di atti di pianificazione e programmazione regionale o provinciale

• non ammissibilità derivanti da procedure di verifica o valutazione di impatto ambientale • incompatibilità con il sistema di mobilità a scala regionale e provinciale

Ai fini dell’attuazione di quanto previsto del PrTRe sono specificamente considerati in ordine al loro impatto negativo i seguenti elementi:

• superficie di vendita oltre i 15.000 mq • non corrispondenza con gli indirizzi di sviluppo indicati dal Programma Triennale per i di-

versi ambiti territoriali • superamento oltre il 50% dei valori obiettivi di presenza e sviluppo (tabelle 5.1 e 5.2 del

Programma Triennale)

Il giudizio di compatibilità, per ciascuna componente di valutazione viene operato tenendo con-to dell’insieme degli elementi di positività e negatività riscontrabili per i diversi fattori di giudizio, in rapporto ai seguenti criteri:

COMPATIBILITÀ COMMERCIALE Congruenza obiettivi di sviluppo (oltre il 50% specifica considerazione) Ricaduta occupazionale Impatto sulla rete di vicinato e delle medie strutture (apprezzamento negativo se stima-te chiusure > 10% in un intorno congruo) Evoluzione struttura commerciale nell’ultimo triennio (se vicinato, di analogo settore di appartenenza, in trend negativo allora giudizio di inopportunità) Taglio dimensionale (valutazione preferenziale per < 5.000mq, specifica considerazione per > 15.000mq, più valutazione di coerenza con il livello di gerarchia urbana del comu-ne ..) Esistenza di accordi di filiera per la valorizzazione delle produzioni locali (valutazione favorevole) Servizi al consumatore (elemento positivo servizi di consegna a domicilio e di supporto al cliente)

COMPATIBILITÀ URBANISTICO-TERRITORIALE Conformità rispetto agli strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale vigenti (con-dizione vincolante) Coerenza con atti di programmazione e pianificazione di rilievo territoriale Rapporto con la rete di viabilità e trasporti (apprezzamento positivo raccordo diretto con rete trasporto pubblico, elemento negativo o preclusione la generazione di traffico tale da determinare condizioni di traffico eccessivo o incompatibile) Rapporto con la struttura insediativa (valutazione positiva per localizzazioni in aree ur-bane o di recupero di aree dismesse, elemento di inopportunità localizzazione in aree libere esterne agli abitati) Relazioni urbanistiche locali (valutazione positiva per integrazione con il contesto: per-corsi di accesso, arredo urbano, spazi di fruizione collettiva ..) Rapporto con il sistema logistico (valutazione positiva per collocazione funzionale ri-spetto al sistema logistico esistente e in corso di realizzazione) COMPATIBILITÀ AMBIENTALE Compatibilità paesistica (condizioni di coerenza rispetto alla caratteristiche paesistiche del contesto) Tutela delle risorse ambientali (positivo apprezzamento per condizioni di particolare qualità nella tutela delle risorse fisiche) Inquinamento acustico (valutazione delle emissioni di traffico e da emissioni da sorgenti interne) Inquinamento atmosferico (valutazione dell’incidenza del traffico generato sullo stato dell’inquinamento)

Inquinamento luminoso (corrispondenza emissioni luminose con i riferimento normativi vigenti)

1.4. Il PTCP come quadro di riferimento e contesto di azione del PdSC

1.4.1 Il rapporto tra il PTCP e il PdSC Il presente paragrafo opera una specificazione del ruolo del PdSC come piano attuativo del PTCP, ed esegue una verifica di merito in relazione al quadro normativo regionale (LR12/05). CONTENUTI DEL PIANO TERRITORIALE DI COORDINAMENTO PROVINCIALE (ART. 15)

1. Con il piano territoriale di coordinamento provinciale, di seguito denominato PTCP, la provincia definisce, ai sensi e con gli effetti di cui all’articolo 2, comma 4, gli obiettivi generali relativi all’assetto e alla tutela del proprio territorio connessi ad interessi di rango provinciale o sovracomunale o costituenti attuazione della pianificazione regionale; sono interessi di rango provinciale e sovracomunale quelli riguardanti l’intero territorio provinciale o comunque quello di più comuni. Il PTCP è atto di indirizzo della programmazione socio-economica della provincia ed ha efficacia paesaggistico–ambientale per i contenuti e nei termini di cui ai commi seguenti. 2. Il PTCP, per la parte di carattere programmatorio: a) definisce, avvalendosi degli strumenti di cui all’articolo 3, il quadro conoscitivo del proprio territorio come risultante dalle trasformazioni avvenute; b) indica gli obiettivi di sviluppo economico-sociale a scala provinciale, a tal fine raccordando le previsioni dei piani di settore la cui approvazione è demandata per legge alla provincia e approfondendo i contenuti della programmazione regionale, nonché, eventualmente, proponendo le modifiche o integrazioni della programmazione regionale ritenute necessarie; c) indica elementi qualitativi a scala provinciale o sovracomunale, sia orientativi che prevalenti, secondo le qualificazione della presente legge, per la pianificazione comunale e dispone i contenuti minimi sui temi di interesse sovracomunale che devono essere previsti nel documento di piano, nel piano delle regole e nel piano dei servizi; d) definisce criteri per l’organizzazione, il dimensionamento, la realizzazione e l’inserimento ambientale e paesaggistico delle infrastrutture riguardanti il sistema della mobilità ed il relativo coordinamento tra tali criteri e le previsioni della pianificazione comunale; e) stabilisce, in coerenza con la programmazione regionale e con i criteri di cui alla lettera d), il programma generale delle maggiori infrastrutture riguardanti il sistema della mobilità e le principali linee di comunicazione, di cui definisce la relativa localizzazione sul territorio, avente valore indicativo, fatti salvi i casi di prevalenza di cui all’articolo 18; f) individua i corridoi tecnologici ove realizzare le infrastrutture di rete di interesse sovracomunale, definendone i criteri per l’inserimento ambientale e paesaggistico; g) prevede indicazioni puntuali per la realizzazione di insediamenti di portata sovracomunale, se definiti come tali dai PGT dei comuni; h) indica modalità per favorire il coordinamento tra le pianificazioni dei comuni, prevedendo anche forme compensative o finanziarie, eventualmente finalizzate all’incentivazione dell’associazionismo tra i comuni.

3. In ordine alla tutela ambientale, all’assetto idrogeologico e alla difesa del suolo, il PTCP definisce l’assetto idrogeologico del territorio secondo quanto disposto dall’articolo 56.

4. Il PTCP definisce gli ambiti destinati all’attività agricola analizzando le caratteristiche, le risorse naturali e le funzioni e dettando i criteri e le modalità per individuare a scala comunale le aree agricole, nonchè specifiche norme di valorizzazione, di uso e di tutela, in rapporto con strumenti di pianificazione e programmazione regionali, ove esistenti. 5. Tale individuazione ha efficacia prevalente ai sensi dell'articolo 18, nei limiti della facoltà dei comuni di apportarvi, in sede di redazione del piano delle regole, rettifiche, precisazioni e miglioramenti derivanti da oggettive risultanze riferite alla scala comunale. In tal caso per l’approvazione di detto piano si applicano anche i commi 5 e 7 dell’articolo 13. 6. Per la parte inerente alla tutela paesaggistica, il PTCP dispone quanto previsto dall’articolo 78, individua le previsioni atte a raggiungere gli obiettivi del piano territoriale regionale e può inoltre individuare gli ambiti territoriali in cui risulti opportuna l’istituzione di parchi locali di interesse Sovracomunale 7. Relativamente alle aree comprese nel territorio di aree regionali protette, per le quali la gestione e la funzione di natura paesaggistico-ambientale spettano ai competenti enti preposti secondo le specifiche leggi e provvedimenti regionali, il PTCP recepisce gli strumenti di pianificazione approvati o adottati che costituiscono il sistema delle aree regionali protette, attenendosi, nei casi di paino di parco adottati, alle misure di salvaguardia previste in conformità alla legislazione vigente in materia; coordina con i rispettivi enti gestori la definizione delle indicazioni territoriali di cui ai precedenti commi, qualora incidenti su aree comprese nel territorio delle aree regionali protette, fermi restando i casi di prevalenza del PTCP di cui all’art. 18. EFFETTI DEL PIANO TERRITORIALE PROVINCIALE (ART. 18) 1. Le valutazioni di compatibilità rispetto al PTCP, sia per gli atti della stessa provincia sia per quelli degli enti locali o di altri enti, concernono l’accertamento dell’idoneità dell’atto, oggetto della valutazione, ad assicurare il conseguimento degli obiettivi fissati nel piano, salvaguardandone i limiti di sostenibilità previsti.

2. Hanno efficacia prescrittiva e prevalente sugli atti del PGT le seguenti previsioni del PTCP:

a) le previsioni in materia di tutela dei beni ambientali e paesaggistici in attuazione dell’articolo 78; b) l’indicazione della localizzazione delle infrastrutture riguardanti il sistema della mobilità, qualora detta localizzazione sia sufficientemente puntuale, alla scala della pianificazione provinciale, in rapporto a previsioni della pianificazione o programmazione regionale, programmazioni di altri enti competenti, stato d’avanzamento delle relative procedure di approvazione, previa definizione di atti d’intesa, conferenze di servizi, programmazioni negoziate. Il piano individua espressamente le previsioni localizzative aventi tale efficacia. In caso di attribuzione di efficacia localizzativa, la previsione del piano, oltre che prescrittiva nei confronti della pianificazione comunale, costituisce disciplina del territorio immediatamente vigente, ad ogni conseguente effetto quale vincolo conformativo della proprietà. Detta efficacia, e il connesso vincolo, decade qualora, entro cinque anni

dalla definitiva approvazione del piano, non sia approvato il progetto preliminare dell’opera o della struttura di cui trattasi. In tal caso, la previsione localizzativa conserva efficacia di orientamento e di indirizzo fino al successivo aggiornamento del piano; c) la individuazione degli ambiti di cui all’articolo 15, comma 4, fino alla approvazione del PGT, rif. commi 4 e 5: (4) il PTCP definisce gli ambiti destinati all’attività agricola analizzando le caratteristiche, le risorse naturali e le funzioni e dettando i criteri e le modalità per individuare a scala comunale le aree agricole,nonché specifiche norme di valorizzazione, di uso e di tutela, in rapporto con strumenti di pianificazione e programmazione regionali, ove esistenti. (5) Tale individuazione ha efficacia prevalente ai sensi dell’art. 18, nei limiti della facoltà dei comuni di apportarvi, in sede di redazione del Piano delle Regole, rettifiche, precisazioni e miglioramenti derivanti da oggettive risultanze riferite alla scala comunale. (…) d) l’indicazione, per le aree soggette a tutela o classificate a rischio idrogeologico e sismico, delle opere prioritarie di sistemazione e consolidamento, nei soli casi in cui la normativa e la programmazione di settore attribuiscano alla provincia la competenza in materia con efficacia prevalente.

3. Le previsioni del PTCP concernenti la realizzazione, il potenziamento e l’adeguamento delle infrastrutture riguardanti il sistema della mobilità, prevalgono sulle disposizioni dei piani territoriali di coordinamento dei parchi regionali di cui alla legge regionale 30 novembre 1983, n. 86 (Piano generale delle aree regionali protette. Norme per l’istituzione e la gestione delle riserve, dei parchi e dei monumenti naturali nonché delle aree di particolare rilevanza naturale e ambientale), non costituenti parchi naturali o aree naturali protette secondo la vigente legislazione, nei seguenti casi:

a) qualora costituiscano diretta attuazione di interventi previsti come prioritari nel piano territoriale regionale, a norma dell’articolo 20, comma 4; b) qualora il carattere prioritario di tali interventi sia stato riconosciuto, a seguito di proposta della provincia, dalla Regione in sede di aggiornamento del piano territoriale regionale: in tal caso la previsione del PTCP acquista efficacia prevalente sul piano territoriale di coordinamento del parco regionale a seguito dell’approvazione dell’aggiornamento del piano territoriale regionale che reca il riconoscimento di priorità; c) qualora sussista intesa o altra forma di accordo con l’ente gestore del parco regionale interessato e con la Regione, anche in relazione alle misure di mitigazione e compensazione ambientale da realizzarsi contemporaneamente alla realizzazione della suddetta infrastruttura.

DISPOSIZIONI TRANSITORIE (ART. 25)

3. Ai Piani Territoriali di Coordinamento provinciali, ai piani urbanistici generali e loro varianti, nonché ai piani attuativi già adottati alla data di entrata in vigore della presente legge, continuano ad applicarsi, sino alla relativa approvazione, le disposizioni vigenti all’atto della loro adozione. 4. Fino all’adeguamento di cui all’art.26, i Piani Territoriali di Coordinamento provinciali conservano efficacia, ma hanno carattere prescrittivi solo per i casi di prevalenza di cui all’art. 18 della presente legge.

1.4.2 Il quadro di coerenze tra le determinazioni del PTCP e i contenuti del PdSC

SONO AMBITI SOVRACOMUNALI: - Le attrezzature e i servizi il cui bacino potenziale di utenza supera il doppio del potenziale insediativo previsto dallo strumento urbanistico comunale espresso in abitanti teorici (>5.000 ab.); - - I nuovi insediamenti produttivi con superficie fondiaria singola superiore a 250.000 mq o con superficie territoriale superiore a 500.000 mq; - Gli insediamenti commerciali di nuova previsione definiti dalla normativa vigente quali grandi strutture di vendita e quelli costituiti da un organismo unitario di medie strutture di vendita con superficie complessiva superiore a 10.000 mq.. ARTICOLAZIONE DEL TERRITORIO PROVINCIALE IN AMBITI TERRITORIALI: Gli ambiti di cui alla tav. E5.1 costituiscono il riferimento spaziale privilegiato per le concertazioni finalizzate alle intese interistituzionali. PER TALI AMBITI, PER L’ATTIVAZIONE DELLA STRUMENTAZIONE URBANISTICA GENERALE E ATTUATIVA, SI DOVRANNO: - promuovere specifici Tavoli Interistituzionali con i Comuni del bacino, non necessariamente coincidente con l’Ambito di cui all’art.11, potenzialmente interessato e con la Provincia al fine di assumere i necessari pareri, non vincolanti e di concertare ove possibile le modalità di intervento e le forme perequative e compensative; - indicare, da parte del comune promuovente il tavolo interistituzionale, il bacino di riferimento; la Provincia può estendere il bacino ad altre amministrazioni il cui coinvolgimento sia ritenuto opportuno e necessario. ACCORDI E STRUMENTI DI PIANIFICAZIONE 1. Al fine del soddisfacimento di specifici fabbisogni non risolvibili su scala comunale, la Provincia o i Comuni interessati promuovono anche in base agli esiti dei Tavoli Interistituzionali di cui all’art. 13, Accordi organizzativi di pianificazione volti alla redazione di Piani attuativi di interesse sovracomunale ovvero alla promozione, di concerto con i Comuni interessati, di strumenti di pianificazione e programmazione negoziata. 2. L’Accordo di pianificazione recepisce le scelte di pianificazione di livello sovracomunale concertate all’interno dei Tavoli Interistituzionali. 3. All’Accordo di pianificazione è allegato un elaborato tecnico contenente il quadro delle valutazioni e degli obiettivi delle politiche e delle conseguenti scelte pianificatorie condivise. 4. L’Accordo di pianificazione può assumere, quando è diretto a modificare gli strumenti urbanistici comunali, il valore di Accordo di Programma ai sensi dell’art. 34 del D.Lgs. 267/2000. PEREQUAZIONE Negli accordi interistituzionali conseguenti alla previsione di insediamenti di livello sovracomunale, sulla base dei relativi documenti di pianificazione intermedia, dopo adeguata attività di concertazione, sarà applicato il principio di perequazione e solidarietà territoriale per quanto riguarda la ripartizione e l’uso degli oneri urbanizzativi degli interventi e per quanto riguarda le ricadute sugli oneri manutentivi.

1.4.3 Il PdSC come specificazione delle scelte del PTCP Il presente paragrafo richiama contenuti specifici riferimento agli artt. 89, 90, 91, 100 e 101 delle NTA per quanto attiene: - Alla pianificazione dei sistemi insediativi definiti dal PTCP; - alla definizione del rapporto con la rete infrastrutturale esistente e di previsione, in termini sia di capacità di carico sia di relazione fisica e percettiva; - all’inserimento urbanistico delle strutture commerciali - all’inserimento ambientale e paesaggistico delle strutture commerciali OBIETTIVI PER L’ORGANIZZAZIONE, LA RIQUALIFICAZIONE E LO SVILUPPO DEI SISTEMA INSEDIATIVI 1. Il PTCP in ordine agli assetti insediativi si propone i seguenti obiettivi: a. Potenziare e valorizzare i riferimenti di centralità e di erogazione di servizi di scala sovracomunale relativi al territorio provinciale e agli ambiti individuati ed elencati al precedente art.11, all’interno dei quali dovrà essere previsto un adeguato equilibrio tra funzioni residenziali, commerciali e di servizio che devono essere presenti e garantite; b. Subordinare le nuove previsioni di quantità insediative e l’espansione delle aree urbane all’effettiva possibilità di assicurare a ciascun sistema urbano una dotazione sufficiente di servizi essenziali e condizioni di adeguata accessibilità a tutti i servizi che sono presenti o previsti negli ambiti di riferimento; e. Evitare l’espansione incontrollata degli aggregati urbani e la formazione di insediamenti lineari lungo gli assi della viabilità interurbana contrastando qualsiasi forma di saldatura; f. Privilegiare il completamento e la ricucitura delle zone di frangia e dei bordi degli aggregati urbani; g. Promuovere e stimolare tutte le precauzioni necessarie a garantire un attento rapporto tra le esigenze dell’espansione e la necessità della massima conservazione dei suoli agricoli produttivi, intesi come elemento di importanza strategica, economica, paesistica e ambientale. ARTICOLAZIONE DEL SISTEMA INSEDIATIVO 1. Il PTCP individua il sistema insediativo della Provincia, articolandolo secondo quattro componenti di riferimento fondamentali: - gli insediamenti di centralità, costituiti dagli aggregati urbani, che presentano un peso demografico, specificità funzionali e una dotazione di servizi sufficiente ad assicurare un’offerta di funzioni e di servizi di riferimento sovracomunale; - i centri urbani, con caratteri di sostanziale sufficiente dotazione di servizi alla scala comunale; - gli aggregati e i nuclei che presentano una trama insediativa intermedia tra sistemi urbani e case sparse e nei quali, è rilevabile una limitata consistenza demografica e una scarsa dotazione di servizi; - i beni storico- architettonici isolati (ville, giardini, castelli, complessi rurali ed edifici di valore ambientale ) e le loro aree di pertinenza. CENTRI STORICI 1. Il PTCP indica come obiettivo fondamentale della pianificazione territoriale, e quali direttive alla pianificazione urbanistica locale, la conservazione e la valorizzazione dei tessuti urbani di antica formazione, assumendo i seguenti obiettivi:

- il mantenimento della continuità del ruolo e della identità culturale dei nuclei antichi, in rapporto alla propria specificità e dimensione, attraverso una situazione integrata delle funzioni residenziali, commerciali (avendo riguardo alla valorizzazione della rete commerciale minore), terziarie e, ove possibile, dell’artigianato diffuso, ponendo inoltre attenzione alla valorizzazione degli spazi pubblici, alla permanenza delle funzioni civili e culturali, alla tutela del contesto architettonico e urbano da perseguirsi prioritariamente con la conservazione e la valorizzazione degli edifici di antica formazione; OBIETTIVI DEL PTCP IN MATERIA DI ATTIVITÀ COMMERCIALI 1. In materia di insediamenti commerciali di media e grande distribuzione si dovrà porre particolare rilievo alla valutazione della compatibilità territoriale e ambientale, della idoneità del sistema viario e dei trasporti ma anche della specificità delle attività previste all’interno di ciascun insediamento. 2. In particolare dovrà essere posta attenzione agli aspetti inerenti: - la concentrazione abitativa, la concentrazione già presente di medie e grandi strutture di vendita con la valutazione degli aspetti critici esistenti, l’impatto economico-sociale anche riferito ai Comuni contermini, l’incidenza in generale sull’intera area di influenza. - Dovrà essere effettuata una specifica indagine sulla rete viaria, sulle caratteristiche dei flussi di traffico (matrice origine, destinazione) e attraversamento del contesto urbano (del proprio Comune o Comuni limitrofi), l’accessibilità ai vari settori, che deve documentare, ricorrendo eventualmente a modelli matematici di simulazione, sia lo stato di criticità della rete infrastrutturale esistente sia l’incidenza sulla stessa rete dell’indotto derivante dagli insediamenti programmati. Relativamente alla rete di grande comunicazione e sugli assi di grande scorrimento urbano ed extraurbano dovranno escludersi localizzazioni: • di insediamenti in prossimità di nodi di traffico della viabilità primaria al fine di non turbare la circolazione veicolare; • di strutture che prospettano sullo stesso asse viario. 3. Dovrà inoltre escludersi l’uso delle fasce di rispetto stradale per il reperimento degli spazi a parcheggi funzionali all’impianto commerciale, da destinare invece ad interventi di riqualificazione ambientale. 4. Dovrà essere verificata la compatibilità con la programmazione infrastrutturale della Provincia. 5. In caso di vicinanza dell’insediamento al contesto urbano dovranno essere realizzati i relativi collegamenti ciclo-pedonali protetti. 6. Sarà da privilegiare la prossimità con le attestazioni alle reti di trasporto collettivo che potrà mitigare l’impatto sulla rete viaria esistente, a tal fine in presenza di insediamenti commerciali di una certa rilevanza il Comune potrà valutare l’opportunità di creare un servizio di trasporto collettivo, con il coinvolgimento anche economico dell’operatore privato. 7. Qualora l’insediamento sia in prossimità di aree urbane o il flusso di traffico attraversi contesti abitati, bisognerà valutare con particolare attenzione anche l’inquinamento e in generale la qualità della vita degli abitanti vicini, in caso di compatibilità dovranno mitigarsi gli

effetti negativi, con interventi di arredo urbano, sistemazione a verde pubblico, prevedere l’interramento dei parcheggi, il tutto con l’intento di favorire l’insediamento nel contesto esistente, anche attraverso una progettazione architettonica di qualità. 8. La Provincia, col concorso di tutti gli altri soggetti, intende co-governare, con l’attenzione necessaria, lo sviluppo e la localizzazione di tali strutture per non determinare ulteriori aggravi a situazioni che già contengono elementi di criticità quali: - strade già congestionate o potenzialmente congestionabili dal traffico indotto dall’insediamento; - pesanti incidenza sul territorio e paesaggio circostante; - pesanti squilibri nel tessuto economico. Rispetto a tali criticità si potranno proporre con appositi tavoli di concertazione azioni finalizzate ad uno sviluppo commerciale controllato e armonico, in aderenza e coerenza con le politiche della mobilità anche con riferimento al sistema dei trasporti pubblici ed in particolare: - prevedendo un’attenzione particolare al fenomeno della rilocalizzazione, del dimensionamento e dei settori merceologici, tenendo anche conto del grado di saturazione e congestionamento di talune aree.

1.5 La Legge Regionale per il Governo del Territorio e la pro-grammazione degli insediamenti commerciali

La nuova legge per il governo del territorio (L.r. 11 marzo 2005, n.122), approvata dal Consiglio Regionale il 16 febbraio 2005 ed entrata in vigore il 31 marzo 2005, riforma la disciplina urbanistica contenuta nella legge regionale 51/75 e coordina, in un unico testo, la normativa regionale in materia urbanistico-edilizia e prevede un rilevante impegno pro-grammatico e amministrativo da parte della Regione3. Ispirata a un approccio urbanistico basato su una elevata flessibilità nel rapporto tra gli in-dirizzi generali, fissati dai Comuni, e i processi di trasformazione urbana veicolati dagli in-vestimenti privati, la nuova legge riconferma la centralità della pianificazione locale e in-troduce, negli strumenti di governo, una componente strategica (il Documento di piano), due componenti regolative e conformative (il Piano delle regole e il Piano dei Servizi) e una componente negoziale (i Piani attuativi comunali) a cui spetta il compito di assegnare i diritti edificatori. Nello specifico, il Documento di piano, di durata quinquennale, indica gli indirizzi e le pre-visioni di fondo per lo sviluppo del territorio comunale e individua gli ambiti di trasforma-zione, di conservazione e di tutela, senza indicazioni quantitative vincolanti e senza effetti diretti sul regime dei suoli. Il Piano delle regole disciplina nel dettaglio la città costruita at-traverso interventi di recupero o di completamento da effettuare senza piano attuativo. Il Piano dei servizi, inteso come strumento di programmazione, prevede in modo flessibile il fabbisogno di servizi pubblici e le modalità per soddisfarli, con ampio spazio all’attuazione privata. I piani attuativi comunali pubblici o privati, infine, intervengono sulle grandi tra-sformazioni (aree industriali dismesse e aree libere) e sono adottati direttamente dalla Giunta comunale (art. 14, comma 1), alleggerendo i pesi procedurali ma introducendo questioni aperte sulla redistribuzione dei ruoli decisionali fra poteri e controlli. Per quanto riguarda le politiche del commercio, pur non esistendo specifiche indicazioni sugli adeguamenti urbanistici previsti dalla L.R. 14/1999, sono da segnalare due ruoli as-segnati al Documento di piano e al Piano dei servizi che acquisiscono sia il carattere stra-tegico degli insediamenti commerciali, sia la componente gravitazionale delle attività commerciali:

- la determinazione da parte del Documento di piano, in coerenza con le politiche per la mobilità, delle politiche di intervento per la residenza, le attività produttive primarie, secondarie e terziarie, ivi comprese quella della distribuzione commer-ciale, evidenziando le scelte di rilevanza sovracomunale (art. 8, comma 2);

- l’indicazione da parte del Piano dei servizi della tipologia di servizi da assicurare negli ambiti di trasformazione, con particolare riferimento agli ambiti entro i quali è prevista l’attivazione di strutture di distribuzione commerciale, terziarie, produttive e di servizio caratterizzate da rilevante affluenza di utenti (art. 9, comma 7).

2 BURL 1° S.O. al n. 11 del 16.3.2005. 3 Come indicato da Simone Ombuen in “Silenzio assenso della Provincia e piani attuativi in Giunta, un vulnus alla democrazia”, Edilizia e Territorio, 12/2005, p. 21.

Tab. 1.5. Strumenti di governo e trattamento delle attività commerciali

STRUMENTO ATTIVITÀ COMMERCIALI DOCUMENTO DI PIANO Definizione di politiche di intervento per le attività della

distribuzione commerciale (art. 8, c. 2) PIANO DEI SERVIZI Indicazione dei servizi da assicurare negli ambiti di tra-

sformazione dove prevista l’attivazione di strutture di di-stribuzione commerciale (art. 9, c. 7)

Va segnalato, inoltre, che l’Allegato B4 del Programma Triennale per lo sviluppo del setto-re commerciale 2003-2005 nella sezione “Indirizzi e criteri per la corretta individuazione negli strumenti urbanistici comunali delle aree da destinare agli insediamenti commerciali” evidenzia che la programmazione del settore commerciale è il risultato della combinazio-ne di un insieme di politiche, delle quali il PRG, inteso come atto di regolazione dell’uso del suolo, rappresenta lo strumento principale, ma non esclusivo. Il Piano Urbano del Traffico, il Piano dei Servizi (definito già nel luglio 2003 nuova compo-nente del PRG in base alla L.R. 1/2001), il Programma triennale delle Opere Pubbliche, nonché, i regolamenti in materia di commercio, sono strumenti che, pariteticamente al PRG, devono essere utilizzati per conseguire assetti territoriali ed economico – sociali ot-timali ed equilibrati. In particolare, si sottolinea la stretta attinenza tra la programmazione del settore commer-ciale e il Piano dei servizi:

Richiamando in proposito i “Criteri orientativi per la redazione del Piano dei servizi”, approvati con delibera G.R.L. n. VII/7586 del 21.12.2001 (cfr. in particolare, parte III, paragrafo 1, sub pun-to c), si precisa che le previsioni del Piano dei Servizi, essendo improntate per legge a criteri di potenziale sovracomunalità, possono costituire momento di preventiva definizione di indirizzi concordati con i Comuni limitrofi. Anche relativamente alle attività commerciali di vicinato, il Piano dei servizi può definire le linee guida di iniziative idonee a valorizzare il comparto, quali, ad esempio, interventi per la realizza-zione di parcheggi o attivazione di servizi culturali o ricreativi nei centri urbani, suscettibili di es-sere sviluppate, in coordinamento con le previsioni del Piano Urbano del Traffico e del Pro-gramma triennale delle Opere Pubbliche, anche in accordo e con la partecipazione, esecutiva, gestionale e finanziaria, delle Associazioni del Commercio.

In questo quadro potenziale di azione, emergono, anche, alcune opportunità di sviluppo delle intese sovracomunali nel governo degli insediamenti commerciali nell’ottica di affron-tare il tema della redistribuzione delle risorse generate e delle esternalità indotte dalle grandi superfici di vendita ad una scala territoriale adeguata che, spesso, non è mai quel-la comunale. La L.R. 12/2005 oltre a suggerire al Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale mo-dalità per favorire il coordinamento tra le pianificazione dei comuni, prevedendo anche

4 “Indirizzi generali per la programmazione urbanistica del settore commerciale” (Deliberazione Consiglio regionale 30 luglio 2003 n. VII/871).

forme compensative o finanziarie, eventualmente finalizzate all’incentivazione dell’associazionismo tra comuni (art. 15 Contenuti del piano territoriale di coordinamento provinciale, comma 2, lett. H), estende il concetto di interesse pubblico in casi di interventi comunali con impatti significativi sui comuni confinanti, prevedendo la possibilità di utiliz-zare gli oneri per finanziare i costi di realizzazione di misure mitigative o compensative definendo, in questo modo, chiari vantaggi territoriali dall’attivazione di iniziative e risorse private in ambito locale (in forma di compensazione delle eventuali esternalità), come quelle inerenti alla distribuzione commerciale moderna (art. 44 Oneri di urbanizzazione, c. 19).