Upload
others
View
4
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
Capacitación sobre análisis presupuestario, transparencia y
federalismo Julio 2011
Luciana Díaz Frers
CONTENIDO GENERAL
• Presentación institucional
• Análisis presupuestario
• El gasto social
• Transparencia presupuestaria
• Federalismo fiscal
¿Quiénes somos?
CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento) es una organización independiente, apartidaria y sin fines de lucro que trabaja por un Estado justo, democrático y eficiente que mejore la vida de las personas.
Nuestro trabajo
Más de 70 profesionales de distintas disciplinas.
9 programas: Educación, Salud, Protección Social, Política Fiscal, Inserción Global y Desarrollo Productivo, Justicia y Transparencia, Desarrollo Local, Política y Gestión de Gobierno.
Más de 50 libros, manuales, documentos e informes por año.
www.cippec.org
Nuestro expertise
•El área de Política Fiscal de CIPPEC tiene una vasta trayectoria en temas presupuestarios nacionales y subnacionales.
•Líderes en investigación sobre coparticipación.
•Informe de Proyecto de Presupuesto.
•Estudios sobre transparencia presupuestaria.
•Análisis de equilibrio fiscal y reformas tributarias.
www.cippec.org
Presentación de hoy
Capacitación sobre análisis presupuestario, transparencia y federalismo fiscal
ANÁLISIS PRESUPUESTARIO
1. ¿Qué es y para qué sirve el Presupuesto?
2. ¿Cómo es el proceso presupuestario?
3. ¿Qué incluye el Presupuesto Nacional?
4. Lo primero: las proyecciones macroeconómicas
5. ¿Cómo analizar el presupuesto?
El crecimiento del gasto público
Récord histórico del tamaño del Estado: oportunidad. ¿Es sostenible?
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
19
80
19
81
19
82
19
83
19
84
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
*
En %
de
l PB
I
Consolidado
Nación
¿Qué es el presupuesto?
Derecho: Ley fundamental o Ley de leyes.
Ciencia política: “El plan de gobierno en cifras”
Es "la expresión, en términos financieros, de lo que el gobierno pretende llevar a cabo en un período determinado“. Refleja las prioridades económicas y sociales en términos monetarios.
En el presupuesto público se materializan las decisiones de política en términos de gasto.
Constituye la principal herramienta en donde buscar la información vinculada a los montos de los programas, distribución de responsabilidades y formas financiamiento.
Permite evaluar en dónde se invierten más recursos, pero también qué queda relegado.
Definición económica. Restricción presupuestaria para la asignación de bienes públicos, redistribución del ingreso y definición de prioridades de gasto.
¿Herramienta de planificación o espejo de compromisos ya asumidos? ¿Cuánta flexibilidad hay para determinar nivel de gasto y su asignación?
¿Cómo es el proceso presupuestario?
EVALUACIÓN Y CONTROL
ÓRGANOS DE FISCALIZACIÓN
LEGISLATIVO
ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV DIC
AÑO FISCAL N
MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV DIC
1 año antes de AÑO
FISCAL N
(N-1)
ENE FEB MAR ... JUN … MAR
AÑO FISCAL N +1
AÑO
FISCAL
N+2
ELABORACIÓN.
INTEGRACIÓN Y
FORMULACIÓN
PODER EJECUTIVO
SECRETARÍA DE HACIENDA
DISCUSIÓN Y
APROBACIÓN
LEGISLATIVO
EJECUCION
DEPENDENCIAS
PROCESO CONTINUO
DISCUSIÓN Y
APROBACIÓN
LEGISLATIVO
Proceso presupuestario: arena de discusión
Los controles entre Poderes y las etapas de discusión buscan: Asegurar la sostenibilidad
La eficiencia
La representatividad
El Congreso Nacional sólo aprueba el Presupuesto de la Administración Nacional.
Si bien se incluyen ciertas transferencias a provincias y
unos pocos municipios, no se encuentra aquí información acerca de los presupuestos provinciales ni municipales.
¿Qué incluye el Presupuesto?
¿Qué incluye el Presupuesto?
53%
85%
47%
15%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Gastos Recursos
Provincias y municipios
Nación
Fuente: CIPPEC sobre datos del Ministerio de Economía
Instituciones de
Seguridad Social
Administración
Central
Organismos
descentralizados
Dentro del Presupuesto
Fuera del Presupuesto
Coparticipación
Empresas y sociedades
del Estado
Fondos Fiduciarios
Otros entes
extrapresupuestarios
Tampoco todo el Sector Público Nacional
¿Qué incluye el Presupuesto?
Administración central
Organismos Descentralizados
(Biblioteca, Teatro)
Instituciones de la Seguridad Social
(ANSES)
Empresas Públicas (EP) Nacionales
Fondos Fiduciarios (FF) Nacionales
Organismos extrapresupuestarios
(AFIP, PAMI)
Administración central y cuentas
especiales
Organismos Descentralizados
Instituciones de la Seguridad Social
EP Provinciales
FF Provinciales
Administración central y cuentas
especiales
Organismos Descentralizados
Instituciones de la Seguridad Social
EP Municipales
Administración MunicipalSector
Público
Municipal
Sector
Público
Argentino no
Financiero
Administración Nacional
Sector
Público
Nacional
Administración ProvincialSector
Público
Provincial
¿Qué incluye el Presupuesto?
El Proyecto de Presupuesto no sólo involucra números:
Mensaje de remisión (240 páginas) Contexto económico Proyecciones plurianuales Política tributaria Política de gasto Financiamiento Administración Nacional Otros entes y empresas estatales
Proyecto de ley: 81 artículos complejos (37 páginas)
Planillas anexas: aprox 250 planillas (entre 1 y 200 págs c/u)
La importancia de las proyecciones macroeconómicas
(1) En millones de pesos corrientes. Sector Público Nacional. (2) Dato oficial. Fuentes privadas estimaron para 2007 una inflación de entre el 12% y el 18% (3) Dato oficial. Fuentes privadas estimaron para 2008 una inflación de entre el 15% y el 20% (4) Dato oficial. Fuentes privadas estimaron para 2009 una inflación de entre el 14% y el 18% (5) Estimación del Relevamiento de Expectativas de Mercado (BCRA) a julio de 2010. Estimaciones privadas ubican la variación del IPC entre 18 y 25%. (6) Estimación incluida den el Mensaje del Proyecto de Ley de Presupuesto 2011. Fuente: elaboración CIPPEC sobre la base de Mensajes de Proyectos de Ley de Presupuestos 2003-2011, Ministerio de Economía, AFIP, INDEC y BCRA.
La importancia de las proyecciones macroeconómicas
Estimación según Mensaje del Proyecto de Ley de Presupuesto 2010. Fuente: Secretaría de Hacienda, Ministerio de Economía Fuente: elaboración CIPPEC sobre la base de Mensajes de Proyectos de Ley de Presupuestos 2003-2011, Ministerio de Economía y AFIP.
-
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
300.000
350.000
400.000
450.000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*
Mill
on
es d
e p
eso
s
Ingresos tributarios proyectados
Ingresos tributarios recaudados
¿Cómo analizar el Presupuesto?
ETAPAS DEL GASTO PÚBLICO
Vigente
Original
Compromiso Devengado Pagado
Ejemplo: Presupuesto 2010*
$283.648millones
$209.060 millones
$202.795 millones
$184.670 millones
$275.264 millones
•Datos al 19-09-2010. Fuente: Sitio de Consulta para el Ciudadano sobre el Presupuesto Nacional. Secretaría de Hacienda, Ministerio de Economía.
¿Cómo analizar el Presupuesto?
Clasificación por
Objeto del Gasto ¿En qué se gasta? Bienes y Servicios
(personal, materiales)
CLASIFICACIONES DEL GASTO PÚBLICO
Clasificación por finalidad y función
¿Para qué se gasta? Actividades,
Proyectos y Metas
Clasificación Institucional
¿Qué organismos gastan? Dependencias y
entidades del sector público
¿Cómo analizar el Presupuesto? Por clasificación institucional
Jurisdicción Monto Jurisdicción Monto
Poder Legislativo Nacional $2.255 Min de Agric. Gan. y Pesca $7.504
Poder Judicial Nacional $4572 Min. De Turismo $600
Ministerio Público $1.147 Min. de Planificación Fed. $54.049
Presidencia de la Nación $1.888 Min. De Educación $19.961
Jefatura de Gabinete $3.059 Min. De Ciencia, Tec. e Innovación Productiva
$2.572
Min. del Interior $2.306 Min. de Trabajo $146.734
Min. de Rel. Ext. $2.312 Min. de Salud $7.391
Min. de Justicia, $19.482 Min. de Desarrollo Social $18.696
Min. de Defensa $15.162 Servicios de la Deuda Pub $36.266
Min. de Economía $1.419 Obligaciones a cargo del Tesoro $24.597
Min. de Industria $938 TOTAL $273.129
Fuente: Proyecto de Ley de Presupuesto 2011
¿Cómo analizar el Presupuesto? Por Objeto del Gasto
Transferencias $260.967
Activos Financieros
$581millones
Servicios de la Deuda
$36.382 Gasto en Personal $41.923 millones
Bienes de consumo $ 4.901 millones
Servicios no Personales
$ 11.661 millones
Bienes de Uso $ 16.497 millones
Fuente: Proyecto de Ley de Presupuesto 2011
¿Cómo analizar el Presupuesto? Por Finalidad y Función
Servicios Sociales $227.305 millones
Servicios Económicos
$61.293 millones
Deuda Pública $36.382 millones
Administración Gubernamental $25.946 millones Defensa y Seguridad
$21.985 millones
Salud $13.391
Prom. Social $8.407
Seg. Social $156.120
Educación $30.428
CyT $6.240
Trabajo $2.743
Vivienda $5.216
Agua $4.759
Fuente: Proyecto de Ley de Presupuesto 2011
Otras clasificaciones presupuestarias
Ubicación Geográfica: permite visualizar la distribución de los programas nacionales entre las provincias. Limitaciones: Ciudad de Buenos Aires, programas con compras centralizadas.
Fuentes de Financiamiento: permite identificar el gasto según los ingresos que los financian (Tesoro Nacional, Recursos con Afectación Específica, Crédito Externo, etc).
¿Cómo analizar el Presupuesto por Programas?
Programas del Ministerio de Salud
Programas Nacionales
Argentina Saludable Programa nacional de cardiopatías congénitas Dirección de SIDA y ETS Programa Remediar Plan Nacer Programa Nacional de Control de Tabaco Comisión Nacional Salud, Ciencia y Tecnología Programa Materno Infantil Municipios saludables Programa de Salud Ocular y Prevención de la Ceguera Proyecto de Funciones Esenciales y Programas Priorizados de la Salud Pública Programa Federal de Chagas Programa Federal de Salud (PROFE) Programa para el desarrollo del Proyecto de Fortalecimiento de la Estrategia de Atención Primaria de la
Salud (FEAPS) Programa Nacional de Garantía de la Calidad de la Atención Medica Programa Nacional de Vigilancia de Infecciones Hospitalarias de Argentina Programa Nacional para la Producción Pública de Medicamentos, Vacunas y Productos Médicos
¿Cómo analizar el Presupuesto?
•Variaciones nominales: muestran los cambios absolutos de las partidas.
•Variaciones reales: permite analizar la evolución al descontar el efecto de la inflación. Permite comparar el poder adquisitivo de una partida en distintos momentos.
•Variaciones en el % del gasto total: para identificar los cambios en las prioridades del gobierno.
•Variaciones en el % sobre el PBI: para evaluar la evolución del peso en la economía de cada área del gasto.
Ejemplo: presupuesto 2011
*Indice combinado IPC-IPM según proyección en Mensaje de Presupuesto 2011 Fuente: Proyecto de Ley de Presupuesto 2011
*IPC según proyección en Mensaje de Presupuesto 2011.
Fuente: Elaboración CIPPEC sobre la base del Mensaje de Presupuesto 2011
Ejemplo: Presupuesto 2011. Muestra
Administración Nacional y Sector Público
Nacional. Pero Legislativo aprueba el primero
17.30
19.62
22.74
24.90
26.83
30.42
28.85
16.51
22.3223.26
26.36
15.00
18.00
21.00
24.00
27.00
30.00
33.00
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
¿Cómo analizar el Presupuesto?
Evolución de los impuestos
¿Cómo analizar el Presupuesto? Estructura impositiva
Año 2010
Impuestos
internos
2%Créditos y
Débitos
7%
Contribucione
s a la
Seguridad
Social
25%
Ganancias
19%
IVA neto
27%
Otros
Impuestos
4%
Combustibles
4%
Derechos de
Exportación
11%
Bienes
Personales
1%
Año 2011
Impuestos
internos
2%
Bienes
Personales
1%
Derechos de
Exportación
11%
Combustibles
4%
Otros Impuestos
5%
IVA neto
28%
Ganancias
18%Contribuciones a
la Seguridad
Social
25%
Créditos y
Débitos
6%
Para tener en cuenta:
Responsabilidad de los distintos niveles de gobierno. Gasto descentralizado.
Ejecución no necesariamente proporcional.
Comparaciones con datos de ubicación geográfica.
Denominación diferente de programas
Variaciones nominales, reales, como % gasto total y % PIB.
¿Cómo analizar el Presupuesto? En resumen…
Fuentes de información
http://www.mecon.gov.ar/hacienda/ – Oficina Nacional de Presupuesto – Subsecretaría de Ingresos Públicos – Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias – Consulta para el ciudadano sobre Presupuesto Nacional
http://www.mecon.gov.ar/peconomica/default.htm – Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales
http://www.infoleg.gov.ar/ (Información Legal)
http://www.agn.gov.ar/ (Auditoria General de la Nación)
http://www.cfi.gov.ar/ (Comisión Federal de Impuestos)
http://www.afip.gov.ar/ (Administración Federal de Ingresos Públicos)
http://www.asap.org.ar/ (Asociación Argentina de Presupuesto)
http://www.cippec.org/ (Centro para la Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento)
¿Qué es el gasto social?
Diversas definiciones: Tipo de gasto (sólo fiscal o con otras
fuentes de financiamiento, directo, focalizado, corriente)
Cuáles son los sectores que se incluyen y por qué.
Relaciones financieras entre niveles de gobierno, descentralización.
¿Cómo identificar el gasto social en el Presupuesto?
•Utilización de la clasificación funcional, pueden diferir entre países •Ejemplo Clasificación Naciones Unidas: 01 - Servicios públicos generales 02 - Defensa 03 - Orden público y seguridad 04 - Asuntos económicos 05 - Protección del medio ambiente 06 - Vivienda y servicios comunitarios 07 - Salud 08 - Actividades recreativas, cultura y religión 09 - Educación 10 - Protección social
Provisión pública y privada de servicios sociales: algunos ejemplos
Pública Privada
Producción
Fin
anci
amie
nto
Pri
vad
a
1 2
3 4
Educación privada
Salud privada (clínicas, consultorios,
medicamentos)
Servicios públicos privatizados (agua,
electricidad)
Alimentos
Educación pública (cooperadoras)
Salud pública (copagos)
Educación privada (sub. a docentes)
Insumos del sistema de salud
(medicamentos, material descartable)
Construcción (escuelas, hospitales)
Planes de vivienda
Planes de alimentación
Subsidios a los servicios públicos
Educación pública (incluye becas)
Salud pública (atención gratuita en
hospitales, salitas)
América Latina: Gasto público social como porcentaje del PIB, 1991-2005, en porcentaje
Fuente: Elaborado por CIPPEC en base a datos de CEPAL
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
Bra
sil
Arg
enti
na
Uru
gu
ay
Bo
liv
ia
Co
sta
Ric
a
Pa
na
má
Ch
ile
Co
lom
bia
Ven
ezu
ela
Ho
nd
ura
s
Méx
ico
Nic
ara
gu
a
Per
ú
Pa
rag
ua
y
Rep
.
Gu
ate
ma
la
El
Sa
lva
do
r
Ecu
ad
or
1991-95 1996-00 2001-05
América Latina: Gasto público social per cápita, 1991-2005
(en dólares de 2000)
Fuente: Elaborado por CIPPEC en base a datos de CEPAL
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
Arg
enti
na
Uru
gu
ay
Bra
sil
Co
sta
Ric
a
Ch
ile
Pa
na
má
Méx
ico
Ven
ezu
ela
Co
lom
bia
Rep
. Do
min
ica
na
Per
ú
Bo
liv
ia
El
Sa
lva
do
r
Ho
nd
ura
s
Pa
rag
ua
y
Gu
ate
ma
la
Ecu
ad
or
Nic
ara
gu
a
1991-95 1996-00 2001-05
Evolución del gasto social consolidado como porcentaje del gasto público total, Argentina
(*) cifras preliminares
Fuente: Elaborado por CIPPEC en base a información de la Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales del Ministerio de Economía de la Nación
Gasto social como % del gasto público total
30%
35%
40%
45%
50%
55%
60%
65%
70%
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
*
Lo primero que se ve: el gasto social nacional
0
5
10
15
20
25
Gasto nacional en % del PBI (por finalidad y función)
IV. SERVICIOS DE LADEUDA PUBLICAIII. GASTO PUBLICO ENSERVICIOS ECONOMICOSII.7. Trabajo
II.6. Previsión social
II.5. Promoción yasistencia socialII.2. Salud
II.1. Educación, cultura yciencia y técnicaI. FUNCIONAMIENTO DELESTADO
Gasto público por nivel de gobierno por finalidad y función
Gasto público como % del PBI
0
5
10
15
20
25
30
35
40
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
*
IV. NAC Deuda Pública
III. NAC Gasto Scios Econ
II. NAC Gasto Social
I. NAC Func. Estado
IV. PCIAS Deuda Pública
III. PCIAS Gasto Scios Econ
II. PCIAS Gasto Social
I. PCIAS Func. Estado
Gasto Municipios
Fuente: Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales
Gasto social por nivel de gobierno
Gasto público social como % del PBI
0
5
10
15
20
25
30
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
*
II. Munic. Gasto social
II. NAC Gasto Social
II. PCIAS Gasto Social
Fuente: Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales
Gasto social, por finalidad y función y por nivel de gobierno
Gasto social como % del PBI 2008
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Previsión
social
Educación Salud Promoción
social
Trabajo Vivienda Agua Otros
Municipios
Provincias
Nación
Fuente: Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales
Cuatro ejes de análisis del gasto público social
• Monto del gasto (asociado al nivel de cobertura de los distintos bienes y servicios sociales)
• Nivel de gobierno que brinda los bienes o servicios
• Provisión: focalizada/universal; dinero o especie;
• Financiamiento: sectores o seguros sociales
Algunas maneras de evaluar el gasto social
• Equidad: impacto sobre la distribución del ingreso
• Eficiencia: relación entre niveles de gasto y resultados obtenidos
• Transparencia: grado de apertura del gasto a la sociedad civil.
• Carácter cíclico: comportamiento del gasto en relación a la evolución del nivel de actividad económica
• Política asistencial Los datos oficiales muestran que hay un mapa para el injusto reparto del gasto social
• Las erogaciones por cada habitante pobre son menores donde hay mayores necesidades insatisfechas
• Domingo 10 de agosto de 2003 | Publicado en edición impresa • Hoy se le demanda al Estado que garantice una importante cantidad de derechos económicos y sociales: educación para todos, un puesto de trabajo para cada trabajador, un país sin hambre, una vida digna.
Los altos niveles de pobreza y la ajustada restricción presupuestaria del Estado impiden alcanzar estos loables objetivos. Pero con los fondos disponibles, ¿el Gobierno está haciendo lo mejor que puede?
• Una forma de encarar esta pregunta es viendo cómo distribuye el gobierno nacional sus recursos teniendo en cuenta la variada situación en las provincias. Según la encuesta permanente de hogares llevada a cabo por el Indec en octubre de 2002, la situación de la pobreza es muy distinta a lo largo del país.
• Por ejemplo, en la ciudad de Buenos Aires un 21 por ciento de la población vive bajo la línea de pobreza, mientras que un 5,7% vive en la indigencia. Si bien estos números son preocupantes, es importante resaltar que la situación es mucho más alarmante en el norte del país, donde un 70% de la población vive en la pobreza. Más grave aún, 42% de la población del noroeste del país vive en la indigencia.
• La de la pobreza es una medición exclusivamente monetaria, lo cual puede acarrear dos problemas. En primer lugar, puede estar sesgada por el incentivo a subdeclarar ingresos. Y en segundo lugar, deja de lado otros aspectos muy relevantes que hacen a la calidad de vida de la población. Por ello, para tener una visión complementaria, se suele medir la situación de los hogares a través de lo que se denominan las necesidades básicas insatisfechas (NBI). Los hogares con NBI son aquellos que presentan al menos uno de los siguientes indicadores de privación:
• La construcción de un ranking de población con NBI muestra la importante diferencia en la situación de los hogares en las distintas provincias. Las conclusiones son similares a las de la línea de pobreza. Las zonas con mayores necesidades básicas insatisfechas se concentran en las provincias del Norte (Formosa, Chaco, Santiago del Estero, Salta y Jujuy). En cambio, las provincias de la región patagónica -particularmente Santa Cruz, Tierra del Fuego y Chubut- así como las de la región pampeana -como La Pampa, Córdoba y Santa Fe- sufren menos privaciones. Contrasta fuertemente la ciudad de Buenos Aires, que muestra el menor porcentaje de NBI, frente a la provincia de Buenos Aires, en una situación significativamente más desfavorable.
• La provincia de Buenos Aires debe destacarse además porque allí se concentra casi un 50% del total de población con NBI.
• Recursos disponibles ¿Qué hace el gobierno nacional al respecto? Tiene recursos destinados al gasto social (casi $ 30.000 millones en 2002), de los cuales un 80% es gasto social universal -educación, salud y otros servicios disponibles para todos- y un 20% es focalizado -destinado a concentrar esfuerzos allí donde la pobreza sea más acuciante-.
• Cabría pensar que el Gobierno debería centrar el gasto focalizado en las zonas más necesitadas.
• Sin embargo, esto no es así. En la tercera columna del cuadro se presenta la información referente al gasto social focalizado en cada una de las provincias durante el año 2002 realizado por los principales programas del gobierno nacional (sin incluir el realizado por los gobiernos provinciales).
• En la última columna se incluye el gasto focalizado per cápita con NBI. Este valor permite analizar si el gasto focalizado colabora para reducir la heterogeneidad geográfica descripta.
• Puede observarse que las provincias que fueron diagnosticadas como aquellas con mayores privaciones, ubicadas en el nordeste y noroeste del país, tienen menor gasto focalizado per cápita NBI. Por el contrario, las tres provincias con los mayores niveles de gastos focalizados per cápita NBI, la ciudad de Buenos Aires, La Pampa y Tierra del Fuego, son provincias que se encuentran en una situación socio-económica relativamente más favorecida.
• En el gráfico esto resulta más que evidente. El gasto social focalizado debería facilitar el acceso equitativo a esos derechos socioeconómicos deseados. Para ello, se puede gastar lo mismo por pobre, lo cual debería redundar en una línea plana. O para acentuar los resultados, debería gastar más donde la pobreza es más alta, lo cual se reflejaría en una pendiente positiva en el gráfico. La pendiente negativa muestra que el gasto del gobierno nacional en programas sociales focalizados no hace más que reproducir las desigualdades del país.
• Por Luciana Díaz Frers Para LA NACION
• La autora es economista del Cippec. Su columna está elaborada sobre la base del trabajo "El gasto social focalizado en Argentina", Mimeo Cippec, de Miguel Braun, Luciana Díaz Frers y Mercedes Kweitel.
Fuentes de información
CEPAL www.cepal.org
SEDLAC http://www.depeco.econo.unlp.edu.ar/sedlac/eng/index.php
División Estadísticas Naciones Unidas http://unstats.un.org/unsd/cr/registry/regcst.asp?Cl=4&T
op=2&Lg=3
CIPPEC: www.cippec.org
Transparencia presupuestaria
CONTENIDOS
Transparencia presupuestaria nacional
• Indice de Presupuesto Abierto
• Indice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria
• Algunas “curiosidades” del proceso presupuestario
Transparencia presupuestaria provincial
• Nuestro índice
• 6 estudios de caso en mayor profundidad
• Temas para seguir estudiando
Por qué importa la transparencia presupuestaria
• Empodera a la ciudadanía
• Necesaria para un gobierno responsable (accountable)
• Mejora el debate durante el proceso presupuestario
• Aumenta la calidad de las decisiones de políticas
• Su ausencia oculta la corrupción o medidas impopulares
• Mejora la posición del país en mercados de capitales
Normas que reglan la transparencia en la Argentina
• Ley 24.156 de Administración Financiera (1992)
• Ley 25.152 de Solvencia Fiscal (1999)
• Ley 25.917 de Régimen Federal de
Responsabilidad Fiscal (2004)
• Decreto de Acceso a la Información (1172/03)
• Constitución Nacional
Buenas prácticas en la presentación de la
información presupuestaria
• Adm. Nacional distinguida del resto del sector público
• Marco legal claro, estable y público
• Cronogramas pre-establecidos
• Procedimientos claros para la ejecución, monitoreo y difusión del presupuesto
• Información abarcativa de la actividad fiscal pasada, presente y futura así como de los principales riesgos en materia fiscal.
• Presentación que facilite el análisis de las políticas públicas
• Puntualidad
• Estándares de calidad apropiados
• Control externo
En qué consiste el Indice de Presupuesto Abierto
• Disponibilidad de documentos presupuestarios
• Puntualidad en la presentación de los documentos
• Contenido de los documentos • Extensión temporal
• Profundidad
• Amplitud
• Utilidad como herramienta de planificación de políticas públicas
• El proceso presupuestario • Rol de los distintos actores en cada una de las etapas
Transparencia presupuestaria nacional
INDICE DE PRESUPUESTO ABIERTO
•Estudio liderado por International Budget Partnership
DocumentoCalificación
del nivel de
información*Condición
Documento preliminar E No se produce
Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo B Publicado
Presupuesto Aprobado A Publicado
Presupuesto Ciudadano E No se produce
Informes entregados durante el año A Publicado
Revisión de Mitad de Año E No se produce
Informe de Fin de Año C PublicadoInforme de Auditoría D No se produce un informe global
Idoneidad y disponibilidad de los ocho documentos presupuestarios clave
Transparencia presupuestaria nacional
INDICE DE PRESUPUESTO ABIERTO
40
56 56
0
10
20
30
40
50
60
2006 2008 2010
Evolución argentina
en las últimas tres
mediciones
Transparencia presupuestaria nacional Países que brindan alguna,
suficiente o extensa información
42434445454747484949495050515152535454555555565657575757585859606061626263646567676870717172
828383
87879092
0 20 40 60 80 100
TailandiaAzerbaiyán
Bosnia y Herz.Tanzania
NepalCosta Rica
MalawiBangladeshMacedonia
EgiptoKenia
GuatemalaJordania
IndonesiaBotswana
MéxicoNamibia
SerbiaGhana
GeorgiaFilipinasUgandaBulgaria
ArgentinaTurquía
EslovaquiaCroacia
Papua N.Portugal
ItaliaRumania
MongoliaRusia
ColombiaUcrania
Rep. ChecaEspañaPolonia
PerúIndia
Sri LankaAlemaniaEslovenia
Corea del SurBrasilChile
Estados UnidosSuecia
NoruegaFrancia
Reino UnidoNueva Zelanda
Sudáfrica
Países que brindan poca o
mínima información
000011233568
1111131314141515
1821
25262828
3132333334343536373738383940
0 20 40 60
FijiGuinea Ecuatorial
IrakChad
ArgeliaArabia Saudita
CamerúnSenegal
NígerBurkina Faso
Rep. D. del CongoSudán
RuandaHonduras
ChinaBolivia
VietnamRep. Dominicana
CamboyaKirguistán
NigeriaAfganistán
YemenAngola
MarruecosMozambique
EcuadorLíbano
Trinidad y TobagoAlbania
VenezuelaTimor Oriental
MaliZambia
NicaraguaEl Salvador
KazajstánPakistánMalasiaLiberia
Transparencia presupuestaria nacional
Índice Latinoamericano de Transparencia presupuestaria (FUNDAR)
Transparencia presupuestaria nacional
ASPECTOS FUNDAMENTALES QUE LOS CUESTIONARIOS NO REVELAN
• Calidad de proyecciones macroeconómicas
• Modificaciones al Presupuesto
• Definición de los programas
• Fondos fiduciarios
• Organismos descentralizados y empresas estatales
• Dimensión subnacional
Transparencia presupuestaria nacional
Calidad de proyecciones macroeconómicas
-
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
300.000
350.000
400.000
450.000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*
Mill
on
es d
e p
eso
s
Ingresos tributarios proyectados
Ingresos tributarios recaudados
Concepto 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010* 2011
Crecimiento PIB proyectado en Presupuesto 3,0% 4,0% 4,0% 4,0% 4,0% 4,0% 4,0% 2,5% 4,3
Crecimiento PIB efectivamente observado 8,8% 9,0% 9,2% 8,5% 8,7% 6,8% 0,9% 6,6%(5)
?
IPC proyectado en Presupuesto 23,0% 10,5% 7,9% 9,1% 7,0% 7,3% 8,8% 6,1% 8,9
IPC efectivamente observado 3,7% 6,1% 12,2% 9,8% 8,5%(2)
8%(3)
7,7% (4)
12,6%(5)
?
Ingresos tributarios proyectados(1)
74.924 79.417 106.906 133.148 169.072 234.001 329.537 353.724 492.179
Ingresos tributarios recaudados(1)
72.244 98.285 119.252 150.009 199.782 269.375 304.930 390.025 (5) ?
Diferencia recaudado vs proyectado -2.680 18.868 12.347 16.861 30.710 35.374 -24.607 36.301
Las modificaciones al Presupuesto
Marco normativo: Constitución Nacional, Ley de Administración Financiera (LAF), leyes anuales de presupuesto.
Art. 37 LAF modificado en 2006 mediante la Ley 26.124, o Ley de Superpoderes: mayores atribuciones al Jefe de Gabinete. Permite disponer reestructuraciones dentro del total aprobado, incluso cambios que involucren a gastos corrientes, gastos de capital, aplicaciones financieras y distribución de las finalidades. También se lo exceptúa de restricciones de la Ley de Responsabilidad Fiscal al respecto. Sólo deja al Congreso Nacional las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y endeudamiento.
Transparencia presupuestaria nacional
-20%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
140%
160%
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Va
ria
cio
ne
s s
eg
ún
no
rma
s
-5%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
Vari
ació
n r
esp
ecto
del
Pre
su
pu
esto
ori
gin
al
Ley Decreto Resolución Decisión administrativa Variación total
Modificaciones al Presupuesto Nacional durante la ejecución presupuestaria
• Escasa discusión en el Congreso sobre Proyecto de Ley de Presupuesto.
• Superpoderes y DNU que le permiten al PEN realizar modificaciones al presupuesto en cualquier momento del año.
• Escaso control del Legislativo durante la ejecución.
• La AGN produce anualmente más de 200 informes parciales pero no produce un informe global de ejecución presupuestaria.
• No se imparten recomendaciones vinculantes aún en los informes parciales de la AGN
• La mayor parte de los proyectos de ley que se presentan no prevén fuentes de financiamiento.
Debilidades del proceso presupuestario
Oficina de Presupuesto en el Congreso
Transparencia presupuestaria nacional
Programas según Ministerio
Transparencia presupuestaria nacional
Programas según Presupuesto
Transparencia presupuestaria nacional
Fondos fiduciarios
Transparencia presupuestaria nacional
La dimensión subnacional
Transparencia presupuestaria provincial
1- Construcción de un índice comparable entre provincias
Información Requerida
Pondera
ció
n
genera
l Grado de actualización/ desagregación/
rezago
Pondera
ció
n
2006 0,1
2007 0,2
2008 0,35
2009 0,5
Ley presupuestaria 1,75
2010 0,6
Presupuestos plurianuales
0,25
3 meses o menos 0,55
entre 4 y 6 meses 0,3
entre 7 y 9 meses 0,15
Más de 9 meses 0,05
Fin/Fun 0,15
Objeto 0,15
Ubic. Geog. 0,1
Jurisdicción 0,15
Fte. Financ. 0,05
Naturaleza Econ. 0,05
Informes de Gasto 1,25
Resultados 0,05
3 meses o menos 0,9
de 4 a 6 meses 0,5
de 7 a 9 meses 0,25
Más de 9 meses 0,1
Mensual 0,6
Trimestral 0,5
Cuatrimestral 0,25
Informes de ejecución
1,5
Anual 0,1
Información Requerida
Pondera
ció
n
genera
l Grado de actualización/ desagregación/
rezago
Pondera
ció
n
3 meses o menos 0,6
de 4 a 6 meses 0,3
de 7 a 9 meses 0,2
Más de 9 meses 0,1
Por tipo de acreedor 0,4
Deuda Pública 1,25
Informes detallados de deuda 0,25
3 meses o menos 0,8
de 4 a 6 meses 0,6
de 7 a 9 meses 0,4
Más de 9 meses 0,1
Recaudación 1,5
Por impuesto 0,7
3 meses o menos 0,5
de 4 a 6 meses 0,3
de 7 a 9 meses 0,2
Transferencias de Nación
0,5
Más de 9 meses 0,1
3 meses o menos 0,6
de 4 a 6 meses 0,3
de 7 a 9 meses 0,2
Más de 9 meses 0,1
Transferencias a Municipios
1
Por Municipio 0,4
Normativa 0,5
Sitio web 0,5
Organización de la información y facilidad de acceso. 0,5
TOTALES 10
Transparencia presupuestaria provincial
1- Tres mediciones
2- Estudios de casos. Entrevistas cualitativas
• 6 provincias: Buenos Aires, Chaco, Córdoba, Salta, Santa Cruz and Tierra del Fuego.
• Relevamiento de legislación relevante: LRF (25.917) y regulación provincial relacionada, Constitución provincial, leyes provinciales de administración financiera (similares a la Ley 24.156 de Administración Financiera de 1992) y regulación provincial sobre acceso a la información.
• 30 preguntas, la mayoría de opción múltiple, algunas abiertas, focalizadas en 3 temas:
• Documentos presupuestarios, disponibilidad
• Proceso presupuestario, cumplimiento de fechas clave, el rol de las Legislaturas provinciales, oportunidades para la participación directa e indirecta.
• Credibilidad, oportunidad, dependencia y discreción en las transferencias intergubernamentales.
Transparencia presupuestaria provincial
Transparencia presupuestaria provincial
Resultados cuanti y cuali no siempre coinciden. Legislaturas débiles.
Principales hallazgos
• Las mejoras pueden ocurrir en períodos breves, publicando información que está disponible. Mendoza, Córdoba y San Juan fueron identificados como las 3 provincias con mayor disponibilidad de información presupuestaria. Tierra del Fuego mostró capacidad de avanzar en un período corto.
•Legislación provincial imposible de cumplir.
• Para empoderar los canales de participación y control, se requiere capacitación técnica. Propuesta: Oficinas de Presupuesto en las Legislaturas.
• Los documentos de ejecución presupuestaria no son presentados, aprobados ni tomados en cuenta oportunamente. No hay control ex post que genere recomendaciones ni aprendizajes. Nuevos circuitos de información y redefinición de la importancia de control.
• La información municipal es muy desigual. Las provincias pueden jugar un rol en la concentración de la información.
Transparencia presupuestaria provincial
TRANSPARENCIA PRESUPUESTARIA PROVINCIAL
3- Lo que falta investigar en mayor profundidad
Conocer mejor la oferta de información
Indagar acerca de la demanda de información
Resultados, indicadores físicos, gestión
Mecanismos eficaces para mejorar el proceso presupuestario en una democracia que se consolida y tiene nuevas exigencias.
El juego de las lágrimas en nuestro federalismo fiscal
1. Nuestro federalismo fiscal: la diferencia entre el “deber ser” y la realidad
2. Desigualdad económicas + desigualdades sociales distintas capacidades fiscales
3. La distribución secundaria por coparticipación y otras transferencias automáticas
4. Desequilibrio vertical, horizontal y prociclicalidad
5. Los caminos paralelos al laberinto: el Presupuesto Nacional, en particular el gasto discrecional
6. Otras batallas federales
7. Síntesis y recomendaciones
1. El financiamiento de los servicios en la teoría
Responsabilidades del gobierno central:
Estabilidad
Equidad
Otros servicios (educación, salud, etc.) Principios teóricos pro descentralización
Hayek: los gobiernos locales tienen más y mejor información
Tiebout: voto con los pies
Musgrave: los gobiernos locales podrían ser más eficientes
Oates: bienes públicos deben ser financiados por beneficiarios
PERO hay fallas en los argumentos anteriores
beneficios no son totalmente apropiados (tienen externalidades positivas) subestimación del beneficio sub-inversión
problemas de coordinación: requiere estándares mínimos
impacto distributivo: toda política distributiva es responsabilidad del gobierno central
Impuestos: bienes móviles e inmóviles
1. La coparticipación “legal”
CONSTITUCION NACIONAL
Artículo 75, inciso 2:
DISTRIBUCIÓN PRIMARIA: “La distribución entre la Nación, las
provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará
en relación directa a las competencias, servicios y funciones de
cada una de ellas…”
DISTRIBUCIÓN SECUNDARIA: “contemplando criterios
objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al
logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e
igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.”
Disposiciones transitorias
Sexta: Un régimen de coparticipación … será establecido antes
de… 1996.
Niveles de gobierno y funciones
Gasto público como % del PBI
0
5
10
15
20
25
30
35
40
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
*
IV. NAC Deuda Pública
III. NAC Gasto Scios Econ
II. NAC Gasto Social
I. NAC Func. Estado
IV. PCIAS Deuda Pública
III. PCIAS Gasto Scios Econ
II. PCIAS Gasto Social
I. PCIAS Func. Estado
Gasto Municipios
Nación
Provincias
Pobreza por ingreso Capital humano
Seguros de capacitación y empleo
Agua + Trabajo
AUH
SIPA (Moratoria)
Plan Argentina Trabaja
Seguro de desempleo
Vacunación
Plan materno-infantil
Plan NACER, Remediar
Plan Seguridad Alimentaria
Salud Sexual y Reproductiva
Una computadora por alumno
Planes de compensación salarial
INFRAESTRUCTURA
Educación
Salud Planes de alimentación (Más Vida)
Asistencia en situaciones críticas
Pocos programas
provinciales
80 MM
26 MM
40 MM
71 MM
54 MM
MM: mil millones en 2008. Elaborado por CIPPEC sobre la base de datos de DAGPYPS
Niveles de gobierno y funciones
La realidad
LEY Nº 23.548
Régimen Transitorio de Distribución entre la Nación y las
Provincias
desde enero de 1988
• Con coeficientes de distribución secundaria = al promedio
1985-1988
1. La coparticipación que tenemos
1. Distribución primaria: la versión simple
1. El verdadero laberinto de la distribución primaria
Transferencias automáticas a las provincias/
Recaudación Administración Central
29%
34%
39%
44%
49%
54%
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Coparticipación + Leyes Especiales / Rec.Adm. Central (sin Seg. Social)
Coparticipación Ley 23.548 / Rec. Adm. Central (sin Seg. Soc)
Límite establecido por la Ley 23.548
2008 y 2009: estimaciones CIPPEC según Presupuesto 2009
1. Distribución primaria en caída
Recursos provinciales
0
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
7.000
8.000
Juju
y
Fo
rmo
sa
Co
rrie
nte
s
S d
Est
ero
Ch
aco
La
Rio
ja
Mis
ion
es
Sa
lta
Tu
cum
án
Sa
n J
ua
n
En
tre
Río
s
Sa
n L
uis
Có
rdo
ba
Sa
nta
Fe
Bs
As
Men
do
za
Río
Ne
gro
La
Pa
mp
a
Ca
tam
arc
a
CA
BA
Ch
ub
ut
T d
el
Fu
eg
o
Ne
uq
ué
n
Sa
nta
Cru
z
$ p
er
cáp
ita
Otros recursos provinciales 2008
Recaudación tributaria provincial 2008
Fuente: CIPPEC, datos del MECON
2. Distintas capacidades fiscales
Garantizar un piso mínimo de bienes públicos.
Australia agrega estimación del costo de provisión de servicios.
3872 4069 4504 43185180
64424834
5873
10230
6048
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
Nfld P.E.I. N.S. N.B. Quebec Ontario Manitoba Sask. Alberta B.C.
estado
Dó
lare
s p
er c
apit
a
Transferencias igualatorias
Capacidad Fiscal antes de la igualación
Capacidad Fiscal Estandar
$5914
3. Distribución secundaria al estilo canadiense
Recursos provinciales + Coparticipación
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
14.000
Juju
y
Fo
rmo
sa
Co
rrie
nte
s
S d
Est
ero
Ch
aco
La R
ioja
Mis
ion
es
Salt
a
Tu
cum
án
San
Ju
an
En
tre R
íos
San
Lu
is
Có
rdo
ba
San
ta F
e
Bs
As
Men
do
za
Río
Neg
ro
La P
am
pa
Cata
marc
a
CA
BA
Ch
ub
ut
T d
el
Fu
eg
o
Neu
qu
én
San
ta C
ruz
$ p
er
cáp
ita
Coparticipación y otras transferencias automáticas 2009
Otros recursos provinciales 2008
Recaudación tributaria provincial 2008
Fuente: CIPPEC, datos del MECON
3. Distribución secundaria en Argentina
4. La prociclicalidad vista desde el largo plazo
-70
-50
-30
-10
10
30
50
70
90
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
Tasa de crecimiento PIB Tasa de variacion Ingresos Tributarios
Tasa de variacion transferencias a provincias
4. La prociclicalidad en el largo plazo
Recursos provinciales + Coparticipación + Presupuesto Nacional
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
Juju
y
Fo
rmo
sa
Co
rrie
nte
s
S d
Est
ero
Ch
aco
La
Rio
ja
Mis
ion
es
Sa
lta
Tu
cum
án
Sa
n J
ua
n
En
tre
Río
s
Sa
n L
uis
Có
rdo
ba
Sa
nta
Fe
Bs
As
Men
do
za
Río
Ne
gro
La
Pa
mp
a
Ca
tam
arc
a
CA
BA
Ch
ub
ut
T d
el
Fu
eg
o
Ne
uq
ué
n
Sa
nta
Cru
z
$ p
er
cáp
ita
Ley Presupuesto Nacional 2009Coparticipación y otras transferencias automáticas 2009Otros recursos provinciales 2008Recaudación tributaria provincial 2008
Fuente: CIPPEC, datos del MECON
5. La coparticipación no es todo. Presupuesto Nacional
Recursos provinciales + Coparticipación + Gasto discrecional
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
14.000
16.000
18.000
Bs
As
Men
do
za
Có
rdo
ba
San
ta F
e
Salt
a
Neu
qu
én
Mis
ion
es
Tu
cum
án
En
tre R
íos
Co
rrie
nte
s
Juju
y
Río
Neg
ro
Ch
ub
ut
San
Lu
is
S d
Est
ero
Ch
aco
San
Ju
an
La P
am
pa
Cata
marc
a
Fo
rmo
sa
La R
ioja
T d
el
Fu
eg
o
CA
BA
San
ta C
ruz
$ p
er
cáp
ita
Otros recursos provinciales 2008Recaudación tributaria provincial 2008Gasto discrecional Presupuesto vigente 2009Coparticipación y otras transferencias automáticas 2009
Fuente: CIPPEC, datos del MECON
5. . No todo el Presupuesto es “manejable”: beneficiarios y perdedores en el reparto
0
1000
2000
3000
4000
5000
Bs
As
Có
rdo
ba
Sa
nta
Fe
Me
nd
oz
a
E R
íos
Sa
n L
uis
Ne
uq
ué
n
Sa
lta
Co
rrie
nte
s
Mis
ion
es
Ca
tam
.
Juju
y
Tu
cum
án
S. E
ste
ro
R N
eg
ro
Sa
n J
ua
n
Ch
aco
La
Pa
mp
a
T F
ue
go
Fo
rmo
sa
Ch
ub
ut
La
Rio
ja
Sta
Cru
z
CA
BA
$ p
or
ha
bit
an
te
Dir. Nac. Vialidad Oblig. del Tesoro Min. Des. Social
Min. Trabajo Min. Salud Min. Educación
Min. Interior Min. Planif. Fed.
$ 7.983
5. . La lupa sobre el Presupuesto “manejable” Gasto discrecional per cápita según jurisdicción
Monto totalMillones Con CABA Sin CABA
Recaudación tributaria provincial 2008 $ 45.465 0,767 0,661
Otros recursos provinciales 2008 $ 12.034 1,610 1,581
Suma recursos provinciales corrientes $ 57.499 1,039 1,086
Copa + otras transf. autom. 2009 $ 75.014 0,459 0,417
Ley Presupuesto Nacional 2009 $ 189.528 1,259 0,485
Total gasto discrecional Presupuesto vigente 2009 $ 43.480 1,294 0,919
Gasto discrecional por Jurisdicción / ProgramasObligaciones a Cargo del Tesoro
Asist fin a Emp Públ y Entes Binac., Asist fin a pcias., etc.
Ministerio del Interior
Desarr. del sist. democ, asist. técnica y fin a pcias., etc.
Dirección Nacional de Vialidad (MINPLAN)
Obras Públicas del MINPLAN
Ministerio de Planificación Federal
Desarr. urbano y viv, Pol. de transp, Energía, etc.
Ministerio de Trabajo
Acciones de Empleo
Ministerio de Desarrollo Social
Acc. de Prom. y Protec. Soc., Prom. de Empleo Soc., Seg. Alim. y progs. Soc.
Ministerio de Salud
Atención de la Madre y el Niño
Ministerio de Educación
Acciones Compensatorias en Educación
457$
714$
3.996$
28.571$
2.226$
3.532$
1,514 0,334
0,466 0,240
0,640 0,646
0,690 0,604
0,804 0,790
1,908 0,776
Coeficiente de variación (desvío/media)
2,738 3,046
4,773 2,613
Coef. Var. $ per cápita
3.412$
570$
5. . La coparticipación es apenas más equitativa que algunos rubros del gasto nacional
Millones de pesos Recaudación
2009
Si se eliminaran las
detracciones…
Cuánto más habría
llegado a las provincias
Impuesto a las Ganancias 55.552,3 del 20% que va a Seg. Social 5.417,0
IVA 87.385,7 del 11% que va a Seg. Social 4.686,6
Masa coparticipable bruta 181.929,0 del 15% que va a Seg. Social 15.653,2
Impuesto al cheque 20.561,5 del 70% que va al gobierno nacional 7.017,5
La discusión sobre el 82% móvil a las jubilaciones impediría que fueran
más recursos a las provincias.
6. . ¿Podría haber más fondos para gobiernos subnacionales?
• Ley 25.413 (marzo 2001): Impuesto a los Débitos y Créditos Bancarios. Fondo de Emergencia Pública
• C.N. art. 75 inc. 2 los impuestos directos o indirectos (salvo los derechos de importación y exportación contemplados en el inciso 1), “con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables”.
• Diciembre 2006: se decidió coparticipar un 30% y se cambió la definición de la asignación específica del restante 70%, que se destinó a “consolidar la sustentabilidad del programa fiscal y económico”. Se tornó inespecífica y, así, inconstitucional su no coparticipación.
• Abril 2010: Senado dio aprobación parcial a la eliminación de esta asignación “inespecífica” con 35 votos, a pesar de que la C.N. art. 75 inc. 3 exige la mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara (o sea 37) para crear o modificar las asignaciones específicas de los recursos coparticipables.
• Violación serial de la C.N. Inconstitucionalidad con inconstitucionalidad se paga.
• Lo novedoso: Programa Federal de Desendeudamiento Provincial. Optimismo: ¡De la necedad, virtud!
6. . La discusión sobre el impuesto al cheque
$ -
$ 100
$ 200
$ 300
$ 400
$ 500
$ 600
GC
BA
Bs
. A
s.
Me
nd
oza
Có
rdo
ba
Sa
nta
Fe
Mis
ion
es
Sa
lta
Ne
uq
ué
n
Tu
cu
má
n
Ch
ub
ut
Co
rrie
nte
s
E.
Río
s
Ju
juy
Provincias con menos de $400 per cápita
$ -
$ 100
$ 200
$ 300
$ 400
$ 500
$ 600
$ 700
$ 800
$ 900
$ 1.000
R.
Ne
gro
Ch
ac
o
Sg
o.
Es
tero
Sa
n J
ua
n
Sa
n L
uis
La
Pa
mp
a
La
Rio
ja
Fo
rmo
sa
Sa
nta
Cru
z
Ca
tam
arc
a
T.
Fu
eg
o
Provincias con más de $400 per cápita
6. Cómo se habría distribuido el impuesto al cheque
5. Resumen sobre coeficientes alternativos
Ganan Pierden
Coeficientes de coparticipación 0 0
Población 3 21
Desempleo 2 22
Población menor a 15 años 5 19
Población 6 a 17 años que no asiste a estab. educativo 8 16
Mortalidad menores de 5 años 5 19
Población con NBI 2001 8 16
Población sin desagüe a red (cloacas) 4 20
Población sin acceso a cloacas, agua, luz ni gas de red 5 19
Población sin acceso a servicios de infraestructura 7 17
Población con privación material convergente 8 16
Fondo de Convergencia 8 16
Fondo Fiduciario Desarrollo Provincial 10 14
6. Resumen sobre coeficientes alternativos
7. Recomendaciones
¿Qué es lo que NO hay que hacer?
• Aumentar la masa coparticipable con los mismos criterios de reparto
• Rigidizar más el sistema
• Decreto 206 / 2009 = Fondo Federal Solidario
• Coparticipar el impuesto al cheque
¿Qué se puede hacer, aún sin modificar el sistema de coparticipación?
• Distribuir con criterios sensatos el Presupuesto Nacional
• Ejemplo concreto: discusión sobre la Ley de Financiamiento Educativo
• Cualquier fondo a distribuir, que tome en cuenta población con NBI
Modificar la coparticipación en el margen
• Fondo con asignación específica: las Provincias. A repartirse según NBI o población, cuando el crecimiento >4%. Si <4% se acumula. Financiamiento: ATN. Objetivo anticíclico.
7. Recomendaciones
Síntesis de diagnóstico y soluciones
Problemas en el diseño Consecuencias negativas Propuesta de reforma
Distribución primaria: centralización
impositiva y descentralización del gasto
(desequilibrio fiscal vertical). Tendencia a
la pérdida relativa de recursos por parte de
las provincias
Desfinanciamiento de los sistema de
educación, salud, seguridad y justicia.
Aumentar la porción de recursos que va a
las provincias. Revisión de la estructura
tributaria. Descentralización puntual de
potestades tributarias (no generalizada).
Criterios históricos en la distribución
secundaria. Desequilibrio horizontal +
transferencias discrecionales de Nación a
provincias.
No contribuyen a resolver las
desigualdades territoriales ni a generar un
desarrollo equitativo y sustentable.
Utilizar criterios explíticos para la
distribución secundaria que se adecuen a
una realidad cambiante. Criterio
redistributivo que garantice un piso
mínimo de bienes públicos por habitante.
Límites a la discrecionalidad del PEN
mediante criterios explícitos en la
asignación del gasto público nacional.
La complejidad del laberinto: reformas
incrementales al sistema de coparticipación
para atender diversas necesidades (por
ejemplo, Seguridad Social). Numerosos
fondos complementarios automáticos.
Complejidad y falta de transparencia en la
coparticipación primaria, ausencia de
criterios consensuados. En el margen,
discrecional manejo de fondos públicos
sujeto a negociaciones políticas.
Simplificar el laberinto de coparticipación.
Unificar los fondos que son de libre
disponibilidad para las provincias. Aunque
sea en el margen, seguir lineamientos
constitucionales.
Prociclicalidad de las transferencias
Acentúa el ciclo económico
Castiga la política social => Pobreza con
tendencia secular en aumento
Mecanismo anticíclico
Problemas de incentivos: Nación y
Provincias no colaboran
Historia de salvatajes (últimamente
mediante PFOs)
Evasión generalizada y baja recaudación en
la Provincias
Riesgo moral: Promueve el endeudamiento
y la insolvencia fiscal
Ley de Responsabilidad Fiscal con límites
más estrictos a la disciplina fiscal
Organismo Fiscal Federal: con mecanismos
efectivos de control de la Ley de
Responsabilidad Fiscal en cada provincia
Entre lo ideal y lo posible
• Escenario ideal: Federalismo solidario
• La realidad: Centralismo discrecional
• Un subóptimo posible: Centralismo criterioso
MUCHAS GRACIAS
XXVI Congreso Nacional
de Contadurías Generales 7 al 10 de junio 2011
Luciana Díaz Frers