Capitolul II: Executivul i administraia public

Capitolul II: Executivul i administraia public 1. Relaia executiv administraie public 2. Rolul executivului n dreptul public contemporan 3. Noiunea de autoritate public potrivit Constituiei Romniei 4. Noiunea de administraie public potrivit Constituiei Romniei 5. Sfera administraiei publice potrivit art. 52 din Constituia Romniei 6. Definiia i trsturile administraiei publiceExecutivul i administraia public

1. Relaia executiv-administraie public

Am convenit deja c, noiunea de administraie public reprezint noiunea central a dreptului administrativ, orice discuie cu privire la definirea acestuia, urmnd s aib ca punct de reper, o nelegere a acestei noiuni.

n doctrina de drept public, administraia, n sensul cel mai larg, a fost definit ca o activitate ce const ntr-o prestaie a unei persoane sau a unui grup de persoane n folosul altora, fa de care prestatorul activitii se afl n anumite raporturi juridice i cruia beneficiarul prestaiei i pune la dispoziie mijloacele materiale i financiare necesare.Dac activitatea prestat are drept scop realizarea unor interese particulare vorbim de o administrare particular, iar dac are drept scop satisfacerea unor interese generale, naionale sau locale, ne aflm n prezena unei administraii publice. Interesul general este de regul, exprimat prin actele politice ale celor care dein puterea, ceea ce face ca activitatea prestatoare n cauz, s aib un caracter politic.Dac avem n vedere sensul organic al noiunii de administraie public atunci cercetarea locului i rolului structurilor organizatorice care o realizeaz implic o analiz prin raportare la celelalte autoriti publice care nfptuiesc activitatea legislativ i respectiv, activitatea judectoreasc.

Prin scopul su, administraia public este legat de puterea legislativ care, prin activitatea sa principal, constnd n legiferare, circumscrie i stabilete finalitatea i sensul n care administraia va aciona.

n egal msur, administraia public este legat i de puterea judectoreasc, ale crei hotrri sunt aplicate i executate tot n sfera acesteia.

Prin natura ei, administraia public este legat ns n cea mai mare msur de puterea executiv, dar nu se identific cu aceasta, avnd o sfer mai larg de cuprindere.

Orice discuie referitoare la puterea executiv a statului pornete de regul de la ncadrarea acesteia n clasicul principiu al separaiei puterilor n stat, evocat mai ales sub aspect istoric.

Iniial consacrat ca o form de lupt contra absolutismului monarhic, ideea separaiei puterilor n stat a dobndit n timp valoarea unei metafore, societatea contemporan fiind caracterizat mai degrab prin diferite forme de colaborare i control reciproc ntre clasicele funcii ale statului, n special ntre legislativ i executiv, dect printr-o veritabil delimitare.

Cu alte cuvinte, ideea de separaie a puterilor nu a urmrit altceva dect formularea de soluii democratice prin exerciiul n fapt al uneia i aceleiai puteri politico-statale.

Problema definirii administraiei publice prin raportare la celelalte activiti fundamentale ale statului i n primul rnd la puterea executiv a preocupat dintotdeauna doctrina de drept public romneasc care a cunoscut cea mai profund dezvoltare dup adoptarea Constituiei din 1923.

n perioada interbelic, pe linia de gndire a autorilor germani s-a susinut c administraia cuprinde ntreaga activitate a statului, care nu este nici legislaie i nici justiie, statul avnd o activitate continu prin care caut s-i realizeze scopurile sale, activitate organizat de lege, numit administraie.

n realizarea funciei executive a statului se desfoar dou categorii de activiti: de guvernare i de administrare.

Activitatea de administrare fa de activitatea de guvernare, reunete totalitatea serviciilor publice destinate s asigure satisfacerea intereselor generale, regionale sau comunale.

n doctrina postbelic, n condiiile consacrrii principiului unicitii puterii n stat, noiunea de administraie de stat a fost utilizat pentru a desemna una din formele fundamentale de activitate a statului, nfptuit prin patru categorii de organe ale statului: organele puterii de stat, organele administraiei de stat, organele judectoreti i organele procuraturii.

Doctrina actual a meninut distincia ntre activitatea executiv i activitatea de administrare pornind de la semnificaia executivului n raport cu administraia public.

Se reine astfel n doctrin c acestea nu se identific, sfera de cuprindere a administraiei publice fiind mai larg dar n egal msur se poate afirma c, administraia public este n ntregime sub influena i sub controlul puterii executive, fa de prevederile art.102 din Constituia Romniei, republicat, care consacr expres rolul Guvernului de a exercita conducerea general a administraiei publice.

Cu alte cuvinte, administraia public este foarte strns legat de puterea executiv dar nu se confund cu aceasta sau mai exact, nu este n ntregime putere executiv.

Pe aceeai linie de idei, ntr-o lucrare colectiv consacrat Dreptului administrativ, se afirm c puterea executiv sau executivul ndeplinesc funcii administrative, fr ca prin acestea s se confunde cu administraia public sau s se limiteze la conducerea acesteia.

n principal, se mai susine n doctrin, administraia public este o activitate determinat de voina politic i realizat, n cea mai mare msur, de executiv, pentru organizarea aplicrii i aplicarea n concret a legii.

De altfel, n general, n statele moderne se constat amplificarea raporturilor de interdependen ntre politic i drept, a legturii ntre deciziile politice i cele juridice, ntre actele de conducere politic i norma juridic.

De asemenea, doctrina administrativ actual a pstrat teza dezvoltat mai ales de tiina administraiei, enunat i n perioada dreptului socialist conform creia activitile administraiei publice se pot clasifica n: activiti cu caracter de dispoziie, activiti de asigurare a bunei funcionri a serviciilor publice i activiti de prestaii n cele mai diverse domenii.

Ali autori disting pur i simplu ntre activiti executive cu caracter de dispoziie i activiti executive cu caracter de prestaie.

2. Rolul executivului n dreptul public contemporan

Dac iniial n constituiile clasice, principiul separaiei puterilor n stat a fost prevzut expres, din analiza constituiilor europene ale ultimelor decenii rezult tendina legiuitorilor constituani de a renuna treptat la menionarea sa expres, principiul fiind mai degrab sugerat, iar separaia puterilor fiind reglementat de o manier implicit, prin folosirea unor expresii specifice, ca cea de funcie a statului, autoritate public, organ statal etc.

Sub acest aspect, Constituia Romniei din 1991, n varianta sa iniial s-a nscris ca tehnic de redactare i ca limbaj juridic pe linia constituiilor europene adoptate n ultimele decenii.

Au existat ns i autori care au criticat lipsa consacrrii exprese a principiului separaiei puterilor din Constituia Romniei, apreciind c este vorba despre un principiu verificat, nu numai de o ndelungat tradiie i de consacrarea sa n textele unor Constituii dintre cele mai diverse, dar care a fost validat de practic, ca fiind singurul n msur s garanteze funcionalitatea normal a raporturilor i echilibrului dintre diversele puteri.

Acestei poziii din doctrin i s-a dat satisfacie cu ocazia revizuirii Constituiei, n anul 2003, prin care s-au adugat dou noi alineate articolului 1, primul dintre ele prevznd expres acest principiu.

Statul se organizeaz potrivit principiului separaiei i echilibrului puterilor - legislativ, executiv i judectoreasc n cadrul democraiei constituionale.

Chiar n varianta sa iniial, Constituia Romniei a consacrat ntregul su titlu al III-lea, autoritilor publice care realizeaz cele trei funcii clasice ale statului: legislativ, executiv i judectoreasc, urmrind astfel o consacrare implicit a acestuia.

Justificarea adoptrii unei asemenea poziii presupune dou precizri importante ce permit de altfel o corect nelegere a rolului executivului n dreptul public contemporan.

n primul rnd, se impune precizarea c, niciodat i nicieri cele trei puteri nu au fost complet separate, ntre ele existnd diverse forme de colaborare i control care s-au accentuat n timp, devenind dominante la ora actual n organizarea i funcionarea autoritilor publice.

Dei Constituia din 1923 a consacrat expres principiul separaiei puterilor n stat, doctrina interbelic s-a referit n mod constant i la colaborarea dintre puteri ca un principiu corelativ. De regul, acest din urm principiu rezult din modul de reglementare a raporturilor dintre autoritile ce realizeaz cele trei funcii ale statului printre care menionm: procedura legislativ, formarea i funcionarea Guvernului, desemnarea judectorilor, contenciosul administrativ, etc.

n al doilea rnd, trebuie menionat existena n societatea contemporan a unor structuri organizatorice nvestite cu prerogative de putere public, reprezentnd deci autoriti publice, cel mai adesea cu atribuii de control, care strict tiinific nu pot fi ncadrate n nici una din cele trei puteri ale statului.

Avocatul Poporului constituie un exemplu elocvent n aceast privin, instituia fiind prevzut pentru prima dat la noi, n Constituia din 1991.

Dei autoritate public, Avocatul Poporului este dificil de ncadrat n una din cele trei puteri clasice.

Dup cum se arat ntr-o lucrare consacrat unei analize comparate a administraiilor publice specifice rilor Uniunii Europene, ombudsmanul (denumirea tradiional a acestei autoriti) este legat de puterea legislativ, pentru c de regul, la acest nivel este numit i n plus, are obligaia de a prezenta anual sau la cerere rapoarte Parlamentului.

Totodat, ombudsmanul este legat de puterea executiv pentru c cel mai adesea, plngerile cetenilor sunt ndreptate mpotriva administraiei publice i n aceast sfer i coordoneaz activitatea.

n sfrit, ombudsmanul are i atribuii de natur judectoreasc dac avem n vedere c cel mai adesea, i propune s rezolve conflictele aprute n societate ca urmare a lezrii unor persoane n drepturile i libertile lor.

n concluzie, ncadrarea acestei autoriti publice, strict, ntr-una sau alta din cele trei puteri clasice ale statului este practic imposibil.

n aceeai situaie, n regimul constituional romnesc actual se afl i alte autoriti publice precum, Curtea Constituional, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Consiliul Economic i Social, etc.

Curtea Constituional este reglementat n titlul V din Constituie, distinct de Autoritatea judectoreasc reglementat n capitolul VI din titlul III consacrat Autoritilor publice.

Din aezarea n structura Constituiei rezult o prim constatare i anume c aceast autoritate public nu se integreaz n nici una din clasicele puteri, atribuiile Curii Constituionale nscriindu-se n zona echilibrului i controlului reciproc. Jurisdicia constituional se situeaz n afara celor trei puteri, ea fiind nsrcinat s le fac s-i respecte atribuiile.

Curtea Constituional are ca scop garantarea supremaiei Constituiei. Ea este alctuit din 9 judectori, compunerea sa fiind rezultatul colaborrii dintre puterea legiuitoare (fiecare Camer numete cte 3 judectori) i puterea executiv, reprezentat de Preedintele Romniei, care numete de asemenea 3 judectori. Procedurile prin care se realizeaz atribuiile Curii Constituionale au n mare parte ns, trsturile procedurilor judectoreti.

Curtea de Conturi reglementat n art.140 din Constituia republicat exercit controlul asupra modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public. Cu ocazia revizuirii Constituiei, n anul 2003, litigiile rezultate din activitatea Curii de Conturi au fost date n competena instanelor judectoreti specializate, modificndu-se corespunztor i legislaia n materie.

n doctrina de drept public, aceast autoritate public a fost calificat ca o autoritate administrativ autonom cu atribuii jurisdicionale, fr a exista ns un punct de vedere comun cu privire la natura sa juridic.

n raport cu actuala fizionomie constituional, Curtea de Conturi a fost ncadrat printre autoritile publice cu atribuii exclusive de control, care nu intr n vreuna din cele trei puteri dar contribuie la funcionarea i echilibrul acestora.

Consiliul Legislativ reglementat n art.79 din Constituie este organ consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizeaz proiectele de acte normative n vederea sistematizrii, unificrii i coordonrii ntregii legislaii. El ine evidena oficial a legislaiei Romniei.

Rolul su este preventiv, fiind deci un garant al sistemului normativ al Constituiei, altfel spus, al dreptului constituional normativ, prin evitarea paralelismelor, contradiciilor, nclcrii ierarhiei izvoarelor de drept etc.

Consiliul Economic i Social, care a cptat o consacrare constituional, doar cu ocazia revizuirii reprezint un organ consultativ al Parlamentului i Guvernului, reglementat prin lege organic sub aspect organizatoric i funcional.

Pe lng aceste autoriti publice, dificil de ncadrat n una din cele trei puteri ale statului, autoriti prevzute expres n Constituie, exist i alte structuri nvestite cu prerogative de putere public, la care Constituia nu face referire expres, dar care n egal msur sunt dificil de ncadrat n clasica separaie a puterilor n stat. Menionm cu titlu de exemplu, Consiliul Naional al Audiovizualului reglementat printr-o lege special.

Trstura comun a tuturor structurilor menionate este c ele reprezint autoriti independente, ce nu au caracter politic, n sensul n care o asemenea caracteristic definete autoritile ce compun puterea legiuitoare i cea executiv. Tocmai de aceea ele sunt expresia unor modaliti de colaborare n virtutea principiului general al separaiei puterilor n stat.

n dreptul public contemporan, problema fundamental care i pstreaz actualitatea o constituie distincia dintre legislativ i executiv, distincie ce reprezint i esena structurii puterii politice.

Dac iniial se delimita ntre puterea de a face legea i puterea de a o executa, n prezent, adevrata divizare este cea dintre puterea executivului de a conduce politica naional, utiliznd administraia public, pe de-o parte i libertatea lsat legislativului de a controla aciunea executivului, pe de alt parte.Limitarea puterilor n regimurile constituionale actuale se realizeaz prin: asigurarea independenei autoritii judectoreti, promovarea unor principii cum sunt principiul supremaiei Constituiei i legii, principiul respectrii ierarhiei normelor juridice, nfiinarea unor autoriti cu atribuii de control etc.

Analiza raportului dintre legislativ i executiv n sistemul constituional romnesc actual pornete de la dispoziiile art.61 din Constituie care consacr expres rolul Parlamentului de organ reprezentativ suprem al poporului romn i unic autoritate legiuitoare a rii, avnd prerogativa de a reglementa primar relaiile sociale, spre deosebire de executiv care n principiu, adopt norme doar n aplicarea legii, n vederea punerii ei n executare.

Art.115 din Constituia republicat consacr ns instituia delegrii legislative, ce rezum n esen posibilitatea acordat Guvernului, ca n anumite limite i cu respectarea unor condiii s emit ordonane ce conin norme cu putere de lege, ca o excepie de la regula mai sus evocat.

Sistemul constituional romnesc se caracterizeaz printr-un un executiv bicefal compus din Preedintele Romniei, pe de-o parte i Guvern, avnd n frunte pe primul-ministru, pe de alt parte.

Preedintele Romniei are o serie de atribuii cu caracter administrativ, dar i unele cu caracter politic. Aproape toate sunt condiionate ns fie de acordul Parlamentului, fie de propunerea primului-ministru etc.

n ce privete Guvernul, n practica de Stat este imposibil delimitarea atribuiilor preponderent politice de atribuiile preponderent administrative, Constituia neconinnd o enumerare a atribuiilor acestuia.

Astfel, art.102 alin.1 din Constituia republicat se limiteaz la a prevedea rolul Guvernului, de a realiza politica intern i extern a rii i de a exercita conducerea general a administraiei publice.

Un capitol distinct din titlul III al Constituiei (Autoritile publice) este consacrat raporturilor dintre Parlament i Guvern, fiind evident rolul politic al Guvernului ce se exprim nu numai n sfera exclusiv executiv, ci i prin colaborare cu celelalte autoriti publice, n special cu cea legiuitoare, spre exemplu, n cazul iniiativei legislative i al delegrii legislative.

Dup cum constant s-a subliniat n doctrina francez, n ce privete delimitarea guvernare-administrare, n timp ce, guvernarea vizeaz decizii eseniale ce angajeaz viitorul naiunii, administraia reprezint activitatea prin care autoritile publice asigur satisfacerea necesitilor de interes public, folosind prerogativele de putere public de care dispun.

Toate regimurile politice se caracterizeaz prin existena unor autoriti cu caracter constituional i origine politic aflate n fruntea administraiei, diferite de la o guvernare la alta. n practic este dificil de stabilit unde ncepe i unde se sfrete impulsul politic la nivelul puterii executive.

ntre Preedinte i Guvern, reprezentat de primul-ministru, nu exist raporturi de subordonare, ci doar de colaborare, regimul politic actual find caracterizat ca un regim semiprezidenial atenuat sau parlamentarizat, apropiat de un regim parlamentar clasic sau semi-parlamentar.

3. Noiunea de autoritate public potrivit Constituiei Romniei

Am subliniat deja faptul c, spre deosebire de Constituiile socialiste din anii 1948, 1952 i 1965 care au consacrat noiunea de organ al statului i respectiv, organ al administraiei de stat, Constituia Romniei din 1991 a preferat utilizarea noiunii de autoritate public i respectiv, autoritate a administraiei publice.

Din analiza dispoziiilor constituionale se constat c noiunea de autoritate public este folosit de actuala Constituie, n dou accepiuni i anume, ntr-un sens larg i ntr-un sens restrns.

Astfel, Titlul III din Constituie purtnd chiar denumirea Autoritile publice are n vedere sensul restrns al noiunii, reglementnd autoritile publice care exercit clasicele funcii ale statului: legislativ, executiv i judectoreasc, fr a epuiza ns sfera autoritilor publice din sistemul constituional actual.

Este vorba despre Parlament care nfptuiete funcia de legiferare, despre Preedinte i Guvern care realizeaz mpreun funcia executiv alturi de autoritile administraiei publice centrale i locale i autoritile administrative centrale autonome precum i despre autoritatea judectoreasc care prin instanele judectoreti realizeaz funcia de nfptuire a justiiei.

Pe lng autoritile publice prevzute n titlul III din Constituie, am artat deja, c n alte titluri ale acesteia sunt reglementate i alte organe ce exercit prerogative de putere public, calificate n legislaie i doctrin tot ca autoriti publice, fiind vorba despre sensul larg al acestei noiuni. Avem n vedere spre exemplu, Avocatul Poporului, prevzut n titlul al II-lea (Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale), Curtea de Conturi, prevzut n titlul al IV-lea (Economia i finanele) sau Curtea Constituional creia Constituia i consacr un titlu special, titlul al V-lea.

n toate aceste trei cazuri este vorba despre autoriti publice n sensul de structuri organizaionale nvestite cu prerogative de putere public, ce exercit diverse forme de control, n principal, asupra autoritilor publice care realizeaz clasicele funcii ale statului.

Constituia Romniei nu folosete n titlul III denumirea tradiional de puterile statului pentru simplul motiv c att funciile Parlamentului, ct i ale executivului sunt mai complexe.

De altfel, n art.80 alin.2 din Constituie se face referire expres la puterile statului avndu-se n vedere, n principiu, clasica trinitate, dar expresia are o semnificaie preponderent politic, conceptul de mediere n care se poate implica Preedintele fiind utilizat n conotaia sa politic, acesta neputnd interveni de pild n cazul unei nenelegeri dintre o instan judectoreasc i o alt autoritate public.

Noiunea de autoritate public, n sensul de structur organizaional avut n vedere de titlul III, este explicat uneori i prin referire la termenul generic de organ, de unde concluzia echivalenei lor (de ex. art.61: Parlamentul, organ reprezentativ suprem al poporului romn, art.111: Guvernul i celelalte organe ale administraiei publice, etc.).

Constituia nu folosete niciodat expresia autoriti publice de stat sau sintagma organe de stat, n schimb art. 155 se refer la instituiile prevzute n Constituie fiind avute n vedere cele mai importante autoriti publice.

4. Noiunea de administraie public potrivit Constituiei Romniei

Titlul al III-lea din Constituie (Autoritile publice) cuprinde urmtoarele capitole: I. Parlamentul; II. Preedintele Romniei; III. Guvernul Romniei; IV. Raporturile Parlamentului cu Guvernul, V. Administraia public; VI. Autoritatea judectoreasc.

Aceast structur i terminologie ridic problema de a ti dac administraia public se circumscrie doar la autoritile avute n vedere n capitolul V al Titlului III din Constituie sau exist administraie public att n sens funcional ct i n sens organic, i n afara acestor prevederi.

Analiza sensului reglementrii evideniaz delimitarea pe care legiuitorul constituant a urmrit s o fac ntre executiv i administrativ, mai precis ntre zona preponderent politic a executivului i zona tehnico-administrativ a acestuia. Autoritile administraiei publice evocate n capitolul V nu sunt singurele autoriti publice care fac administraie public, dar ele fac numai administraie public, la nivel central i local, i nu jocuri politice.

Din necesiti redacionale a fost inclus i instituia prefectului, care reprezint o autoritate de tutel administrativ.

Nu doar din modul de sistematizare dar i din formulrile unor texte rezult c sfera administraiei publice este mai mare dect sfera de activitate a autoritilor publice reglementate n cap. V al titlului III din Constituie.

Astfel, din formularea art.111 din Constituie rezult c i Guvernul este organ al administraiei publice.

n plus, Preedintele Romniei are prevzute atribuii de natur administrativ cum ar fi: aprarea rii, asigurarea ordinii publice etc., de unde concluzia c Preedintele este i autoritate a administraiei publice, mai precis a administraiei de stat.

n ce privete formularea de la art.52 (dreptul persoanei vtmate de o autoritate public) se las s se neleag c actele administrative eman de la orice autoritate public, aspect ce presupune o discuie special.

5. Sfera administraiei publice potrivit art. 52 din Constituia Romniei

Art.52 din Constituia Romniei republicat (fostul art.48, nainte de revizuire) consacr un drept tradiional - dreptul celui vtmat ntr-un drept al su de o autoritate public, care alturi de dreptul de petiionare prevzut la articolul anterior din Constituie formeaz categoria drepturilor-garanii.

Conform art.52 alin.1 din Constituie, astfel cum acesta a fost revizuit, persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei.La alin.2 se specific: condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic.

n sfrit, conform alin.3, astfel cum acesta a fost revizuit, statul rspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Rspunderea statului este stabilit n condiiile legii i nu nltur rspunderea magistrailor care i-au exercitat funcia cu rea-credin sau grav neglijen.

Art.52 din Constituie reprezint deci fundamentul constituional al aprrii cetenilor fa de abuzurile autoritilor publice, i implicit al rspunderii acestora pentru pagubele produse cetenilor.

Textul art.52 are n vedere dou categorii de acte juridice prejudiciabile ale autoritilor publice: actele administrative, pe de-o parte i actele jurisdicionale, pe de alt parte.

n prima categorie intr toate actele administrative emise de autoritile publice, cu excepiile i limitrile stabilite prin lege organic, pe cnd cea de-a doua categorie are n vedere rspunderea statului pentru prejudiciile cauzate prin orice eroare judiciar, noua formulare extinznd vechea dispoziie ce viza doar actele jurisdicionale rezultate din procese penale. Mai mult, se d posibilitatea unei aciuni n regres a statului mpotriva judectorilor care i-au exercitat funcia cu rea-credin sau grav neglijen. Din analiza art.52 alin.1 constatm c, legiuitorul constituant a avut n vedere nu doar actele administrative emise de autoritile administraiei publice din sfera puterii executive, ci i actele administrative emise de alte autoriti publice din sfera celorlalte dou puteri (legislativ i judectoreasc) sau cu atribuii de control, prevzute sau nu n Constituie.

Dei autoritatea legiuitoare are drept principal activitate, adoptarea de legi, iar autoritatea judectoreasc urmrete n principal, la sesizare, soluionarea litigiilor aprute n societate, structurile administrative ale Parlamentului sau conductorii instanelor de judecat pot emite la rndul lor, ca o activitate subsidiar activitii lor fundamentale, i acte administrative, susceptibile de a putea fi atacate n instana de contencios administrativ.

n practica administrativ se ntlnesc adeseori situaii n care o autoritate public fie refuz nejustificat s rspund la o cerere, fie ntrzie cu rspunsul (tardivitate), fie nu rspunde de loc (tcerea administraiei). Toate aceste cazuri sunt asimilate actului administrativ, putnd fi atacate n instana de contencios administrativ.

n identificarea autoritilor publice competente s emit acte administrative susceptibile de control n contencios administrativ, trebuie fcut distincie ntre administraia public realizat de structuri statale sau locale, conduse sau tutelate de eful Statului sau Guvern i activitatea administrativ desfurat de celelalte autoriti publice cum ar fi: Parlamentul, instanele judectoreti, Curtea Constituional, Avocatul Poporului.

Prima evoc un fapt administrativ de sorginte politic (fapt administrativ politico-statal), cea de-a doua evoc un fapt administrativ ce mijlocete realizarea competenei (fapt administrativ-mijloc).

Mai mult dect att n jurispruden s-a admis c instana este competent s judece chiar i actele emise de unele structuri cu caracter privat care satisfac un interes public, cum ar fi de pild, Uniunea Avocailor din Romnia.

Este chiar sensul n care actuala lege a contenciosului administrativ, Legea nr.554/2004 definete n art.2 consacrat semnificaiei unor termeni, noiunea de autoritate public i anume: orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritilor publice, n sensul legii, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public, n regim de putere public.

Astfel, dei art.52 alin.1 din Constituie folosete expresia generic de act administrativ, textul are n vedere de fapt, trei tipuri de acte administrative:

- acte administrative ale autoritilor administraiei publice care realizeaz funcia executiv a statului;

- acte administrative emise de alte autoriti publice nvestite cu prerogative de putere public, care realizeaz o anumit activitate fundamental dar n subsidiar acesteia pot desfura i aciuni de natur administrativ;

- acte administrative emise de structuri organizatorice cu caracter privat care sunt asimilate autoritilor publice deoarece exercit atribuii de putere public, pentru realizarea unui interes public.

6. Definiia i trsturile administraiei publice

Dup cum am precizat deja, noiunea de administraie public n sens formal organic, evoc o serie de autoriti publice, iar n sens material-funcional, evoc acte juridice i operaiuni materiale prin care se pune n aplicare legea.

ntr-o definiie global, administraia public reprezint ansamblul activitilor Preedintelui, Guvernului, autoritilor administrative autonome centrale, autoritilor administrative autonome locale i, dup caz, structurilor subordonate acestora, prin care, n regim de putere public se aduc la ndeplinire legile sau, n limitele legii se presteaz servicii publice.Din aceast definiie se desprind urmtoarele trsturi:

- este o activitate realizat n principal de autoriti executive i administrative pe care le numim autoriti ale administraiei publice;

- este o activitate de aducere la ndeplinire a legii sau dup caz, de organizare sau realizare efectiv a serviciilor publice;

- este o activitate ce se realizeaz n regim de putere public, prin intermediul prerogativelor constituionale sau legale ce fac s prevaleze interesul public.

Administraia public este o specie a activitii publice, o form a vieii publice.

n prezent, doctrina utilizeaz noiunea de executiv pentru a evoca activitatea public care nu este nici legiferare i nici justiie, realizat de autoriti cu caracter constituional i cu origine politic, care impulsioneaz administraia formnd de fapt conducerea acesteia.

Administraia public nu mai este form de realizare a puterii de stat ca n dreptul socialist, deoarece nu doar statul este persoan moral de drept public, ci i unitile administrativ-teritoriale.

Autoritile care realizeaz administraia public sunt:

- cei doi efi ai executivului (Preedintele Romniei i Guvernul, n frunte cu primul-ministru);

- ministerele i alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului;

- autoritile administrative autonome (organele centrale de specialitate care nu sunt n subordinea Guvernului);

- instituiile bugetare, regiile autonome i companiile naionale subordonate ministerelor;

- instituiile bugetare, regiile autonome i companiile naionale subordonate organelor centrale autonome;

- prefectul (administraie de stat n teritoriu);

- serviciile deconcentrate ale ministerelor;

-autoritiile administrative autonome locale (consiliul judeean, preedintele consiliului judeean, consiliul local i primarul);

-instituiile bugetare i regiile autonome de interes local subordonate organic sau funcional consiliului judeean sau local.

Potrivit art.116 din Constituia republicat, ministerele se pot organiza numai n subordinea Guvernului, iar organele centrale de specialitate se pot organiza: n subordinea Guvernului sau n subordinea ministerelor ori ca autoriti administrative autonome.

Constituia Romniei nu admite constituirea de organe administrative nici n subordinea, nici pe lng Preedintele Romniei.

Subordonarea administrativ n sens organic presupune: dreptul de organizare a activitii autoritii inferioare; dreptul de a-i transmite instruciuni obligatorii; dreptul de supraveghere general a activitii; dreptul de numire a conductorilor; dreptul de tragere la rspundere i dreptul de control al activitii cu posibilitatea de anulare a actelor.