La Legislación Financiera Venezolana y la Crisis Bancaria de 1994

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CARACTERíSTICAS V EVOLUCiÓN DE LA MODERNA

LEGISLACiÓN FINANCIERA VENEZOLANA 1940-1990

APRECIACIONES PRELIMINARES: PROPÓSITOS

y ALCANCES DE LA LEGISLACIÓN FINANCIERA

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Antes de entrar en la consideración del tema objeto dela presente sección conviene puntualizar que según los en­foques doctrinarios, la legislación financiera tiene como pro­pósito fundamental crear normas para obligar o inducir a lasinstituciones que operan en ese campo a adoptar determi­nados patrones de conducta orientados a proteger a los ofe­rentes y demandantes de fondos y a la comunidad en general,patrones éstos que a la vez suelen influir sobre los hábitos deahorro, consumo e inversión y, por ende, sobre la actividadeconómica. La normativa al respecto puede contener prohi­biciones, sanciones e incentivos y se estima, además, quecumple una función comunicacional "al informar a los agen­tes económicos sobre las metas e intenciones del gobierno, afin de que puedan planificar y guiar su conducta" (GarcíaMontoya. 1995). La legislación financiera constituye por con­siguiente una de las más claras manifestaciones de la políticagubernamental en esa área de actividad y suele utilizarse gene­ralmente como un instrumento de desarrollo! para lo cual esesencial no sólo contar con una normativa adecuada, sinotambién con una buena regulación, un eficaz sistema de control

1. El propósito de influir sobre el desarrollo económico a través de lalegislación financiera ha estado presente en casi todas las leyes sobreesta materia que se han promulgado en el país. tal como se desprendegeneralmente de sus exposiciones de motivos.

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y supervisión y un sistema judicial probo y eficiente (GarcíaMontoya. ob.cit). Desde otro punto de vista, resulta difícilformarse una idea clara de la legislación financiera de undeterminado país sin conocer el marco de referencia econó­mico al cual está íntimamente ligada y las políticas que sepretende instrumentar con la mencionada legislación, lo quenos obliga a hacer referencia a estas materias, antes de laconsideración de texto normativos específicos.

CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA

LEGISLACIÓN FINANCIERA VENEZOLANA

La legislación financiera venezolana ha venido evo­lucionando en forma acorde con el crecimiento económicodel país y necesidades de modernización del importante sec­tor por ella regido, orientado a la captación de recursos líqui­dos del público para financiar la inversión reproductiva y,en tal sentido, suele afirmarse que las leyes financieras cons­tituyen un reflejo de la vida económica nacional (Silva. 1979).La experiencia histórica ha jugado también un papel impor­tante en el ordenamiento jurídico financiero, por cuanto buenaparte de las leyes bancarias que se han promulgado han estadoinfluidas o han sido precipitadas por colapsos bancarios quehan inducido a establecer normas mas rigurosas para la crea­ción y funcionamiento del instituciones de esa naturaleza, asícomo mejorar los sistemas de supervisión, tal como se comentacon mayor detenimiento en las páginas siguientes. Desde otropunto de vista, no puede negarse que, en la mayoría de loscasos, nuestros legisladores y comisiones especiales del PoderEjecutivo creadas, para redactar proyectos leyes de este tipo,han tenido suficiente visión para adelantarse a la creación denormas jurídicas destinadas a reglamentar operaciones de inter­mediación financiera de aceptación generalizada que tarde otemprano tendrían que realizarse en Venezuela, aún cuandoen algunas oportunidades los vacíos legales han detenido laexpansión del sector bancario.

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Adicionalmente, debe tenerse presente que la legis­lación en materia financiera constituye una tarea difícil, debidoal dinamismo del sector que se regula, sujeto a numerososcambios, así por la necesidad de garantizar adecuada protec­ci6n a los ahorristas y pequeños inversionistas, sin detener lainnovaci6n o prácticas de captaci6n de fondos y colocaci6nde recursos que a la larga resultan beneficiosas para la eco­nomía y comunidad en general. La experiencia universal de­muestra que las innovaciones en el campo financiero son an­teriores a las leyes, las cuales surgen con posterioridad conel fin de evitar abusos y distorsiones. En países de menordesarrollo como el nuestro no es de dudar que muchas leyesde este tipo constituyen copias más o menos fieles de las quese han adoptado en naciones más avanzadas, aun cuando re­quieren de un proceso de estudio y adaptaci6n a nuestro me­dio, de 10 cual depende en alta medida sus posibilidades deprestar una colaboraci6n positiva.

La experiencia venezolana resulta aleccionadora conrespecto a algunas de las apreciaciones anteriores ya que enalgunos casos el legislador ha previsto instituciones y prácticasque no han tenido éxito, mientras que en otros la legislaci6nse ha quedado corta ante el avance de la práctica. Citemos atítulo ilustrativo algunos ejemplos: a) La Ley de Cédulas Hipo­tecarias de 1916 s610 comenz6 a tener utilidad práctica afinales del decenio de los cincuenta al autorizarse mediantedecreto ley la creaci6n de Bancos Hipotecarios. b) la LeyGeneral de Bancos y Otros Institutos de Crédito de 1961 previ6el funcionamiento de instituciones que como las sociedadesde capitalizaci6n han tenido escaso éxito; y, e) contrario alas situaciones anteriores en el país surgieron con gran vigorlos llamados fondos de activos líquidos cuyo funcionamientofue incorporado con posterioridad en la Ley de Bancos de1988.

Las reformas de la legislaci6n financiera han sido fre­cuentes en Venezuela, dado que durante el período que se .analiza hemos tenido una reforma financiera integral o calificada

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de integral en promedio cada diez años. Ello puede atribuirse,básicamente, al dinamismo del sector, a la acelerada expan­si6n de la economía y a cambios de orientaci6n en la po­lítica econ6mica. También han influido en la modificaci6n delos textos normativos, errores de técnica legislativa y nece­sidad de corregir abusos y desviaciones. En la mayoría de loscasos, los proyectos de reformas en este campo han sido enco­mendados a Comisiones de alto nivel, bajo la direcci6n ocoordinación de notables especialistas, realizándose ampliasconsultas entre los sectores econ6micos del país y con ampliodebate público sobre la materia.

Otra característica de nuestra legislaci6n financiera dignade menci6n, radica en que a partir del decenio de los setentalas más importantes leyes han sido dictadas por Decretos delPresidente de la República en Consejo de Ministros, sobre labase de autorizaciones conferidas por el Congreso Nacional,fundamentadas en 10 previsto en el ordinal 8º del Artículo190 de la Constituci6n Nacional. Así sucedi6, por ejemplo,con la Ley de Banco Central y Ley General de Bancos yOtros Institutos de Crédito durante la primera Administra­ci6n del Presidente Carlos Andrés Pérez; con el Estatuto decreaci6n del Fondo de Garantía y Protecci6n de Dep6sitosBancarios FOGADE, durante la administraci6n del PresidenteJaime Lusinchi (1985) y la nueva Ley General de Bancos yOtras Instituciones Financieras dictada también por Decretodel Presidente Ram6n J. Velásquez en 1994. Esta situaci6nha sido atribuida al excesivo presidencialismo que ha exis­tido en el país. así como a la necesidad de agilizar la en­trada en vigencia de estas leyes, consideradas de gran com­plejidad y casi siempre de urgencia.

Por último, cabe observar que la legislaci6n financieravenezolana constituye un reflejo de los esquemas de pensa­miento político, econ6mico y social que han predominado enel país, caracterizados durante un largo período por un fuerteintervencionismo y actitud paternalista del Estado, situaci6nque cambia desde finales de la década de los ochenta y co-

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mienzos de los noventa cuando surgen ordenamientos jurí­dicos acordes con la economía de mercado y las des regula­ciones inspiradas, posiblemente, por el Fondo Monetario opor la filosofía de la globalización. Tal es entre otros, el casode la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Finan­cieras de 1994.

En relación a la atención que en el ámbito legislativose ha prestado al sistema financiero venezolano, cabe citar lasiguiente observación formulada por la Academia Nacionalde Ciencias Económicas en 1996:

"El sistema financiero venezolano ha sido objeto decontínua atención en el ámbito legislativo al expe­rimentar distintas reformas en sus estructuras, procedi­mientos e instrumentos en concordancia con los másrecientes avances alcanzados en ese campo, con laidea de permitirle la ampliación y racionalizaciónde sus operaciones de intermediación y dotarle delinstrumental necesario para prestar mayor colabo­ración al proceso de desarrollo y diversificación dela economía" (Academia Nacional de Ciencias Eco­nómicas. 1996. p. 243).

Después de exponer otras consideraciones adiciona­les sobre la evolución de la legislación financiera, la men­cionada Corporación observa:

Como es obvio, ese proceso legislativo que incorporóademás distintas reformas parciales a las leyes men­cionadas, configuró la estructura institucional de unsistema financiero bastante avanzado para su épocay contó, además, con la más amplia protección delEstado a través de subsidios indirectos, adquisiciónde instrumentos y régimen tributario especial, todo10 cual le permitió avanzar a un ritmo de crecimientoproporcionalmente mayor al de otras actividades delpaís. (ob. cito p. 243-246)

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PRIMERAS ETAPAS EN EL PROCESO DE MODERNIZACIÓN

Si bien la génesis de la legislaci6n financiera vene­zolana se remonta a la segunda mitad el siglo XIX cuando sur­gen los primeros bancos y leyes bancarias, resulta evidenteque el moderno ordenamiento jurídico en esa materia se iniciacon la promulgaci6n de la Ley de Banco Central de 1939, através de la cual se crea el Banco Central de Venezuela ycomienza un proceso de modernizaci6n de las institucionesfundamentales del país. Esta apreciaci6n parece concordar conel criterio del profesor Allan Brewer Cartas quien en un tra­bajo sobre la evoluci6n del sistema jurídico venezolano, des­pués de hacer algunas salvedades, expuso:

"En términos generales puede decirse que el ordena­miento jurídico venezolano de carácter positivo vi­gente, en su casi totalidad ha sido dictado en losúltimos cincuenta años" (Brewer-Carías 1979)

1. Ley de Banco Central (1939)

La Ley de Banco Central de 1939 constituyó, como seha expuesto, el primer esfuerzo realizado en Venezuela parala modernizaci6n del sistema financiero. Su promulgaci6n fueobjeto de largos y controversiales debates que tomaron va­rios años y que son evidenciadores de las dificultades delproceso legislativo en el campo financiero, antes comentadas.La idea de dictar una ley sobre esta materia y, por ende, decrear un Banco Central en el país fue expuesta en el Pro­grama de Gobierno del General Eleazar L6pez Contreras co­nocido como Programa de Febrero, en 1936, dada la nece­sidad de contar en el país con un organismo centralizador dela emisi6n y reservas internacionales que actuase, además,como rector del sistema monetario. Hasta entonces la erni­si6n de billetes la realizaban los bancos comerciales auto­rizados para ello por las leyes bancarias anteriores a la prornul­gaci6n de la Ley de Banco Central, toda vez que contasencon la debida provisi6n de monedas de oro para garantizar la

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convertibilidad de los billetes emitidos. La oposici6n a lacreaci6n del Banco Central provenía de varias fuentes: a) delos bancos emisores quienes perderían los privilegios de emisi6nque hasta entonces detentaban; b) de grupos de opini6n queconsideraban que el Estado podría abusar del privilegio deemisi6n y desatar así un proceso inflacionario; y, e) de es­pecialistas que consideraban que en Venezuela no estabandadas las condiciones para crear un Banco Central, porquetales instituciones eran s6lo útiles en países de mercados mo­netarios desarrollados lo cual no era el caso de Venezuela.(Crazut, Rafael. 1990)

Pese a la oposición realizada, en 1939 se promulg6 laLey de Banco Central y un afio después se cre6 el BancoCentral de Venezuela, no sin antes confrontar con una de­manda de nulidad por incostitucionalidad de la Ley que fuedeclarada improcedente por la Corte Federal y de Casaci6n,en diciembre de 1940.

Dada la oposici6n existente, y posiblemente como so­luci6n de compromiso, la Ley de Banco Central de 1939 fuecalificada de altamente conservadora al limitar fuertementeciertas operaciones que, como las de mercado abierto, podríantraducirse en créditos al sector gubernamental. Por lo demás,la Ley facultaba ampliamente al Bev para realizar operacio­nes con la banca, en especial a través de redescuentos, prác­ticas poco conocidas en aquella época, además de que losbancos privados escasamente acudían al redescuento por te­mor a que pudiesen ser calificados de insolventes. El BancoCentral tampoco podía actuar como Agente de la TesoreríaNacional, dado que tales funciones las llevaba a cabo el Bancode Venezuela a través de un contrato celebrado con el EjecutivoNacional.

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2. Ley de Bancos de 1940

Casi de manera simultánea con la Ley de Banco Centralse promulgó la Ley de Bancos de 1940, básicamente con elobjetivo de conciliar las disposiciones de la una con la otra,en especial en lo concerniente a centralización de la emisióny reservas internacionales, materias que corresponderían enlo sucesivo al Banco Central. La Ley de Bancos de 1940incorporó disposiciones novedosas en materia bancaria, perosólo permitía el funcionamiento de los llamados bancos co­merciales de depósito, consagrando en uno de sus artículosque los bancos hipotecarios, industriales, de crédito agrícolay otros que se estableciesen, se regirían por leyes especiales.Para entonces ya se habían creado el Banco Agrícola y Pecuario,el Banco Obrero y el Banco Industrial de Venezuela, institu­ciones crediticias del Estado, regidas por leyes especiales yorientadas al financiamiento agropecuario, industrial y de lavivienda, respectivamente.(Silva. 1990)

ESPECIALIZACIÓN BANCARIA 1960 - 1970

La Ley de Banco Central de 1939 y la Ley de Bancosde 1940 se mantuvieron en vigencia hasta comienzos de ladécada de los años sesenta cuando tuvieron que ser modifi­cadas para adaptarlas a las nuevas condiciones prevalecien­tes. En el caso de la Ley de Banco Central el objetivo básicoperseguido con la reforma fue facultarle para financiar al sec­tor público lo que estaba prohibido en la Ley original, y elcaso de la Ley de Bancos y otros Institutos de Crédito laprincipal motivación fue la de permitir la especialización ban­caria.

Como se ha indicado anteriormente, la Ley de Bancosde 1940 sólo permitía el establecimiento de bancos comercialesfacultados solo para la captación de recursos y otorgamientode créditos a corto plazo sin que pudieran, por consiguiente,satisfacer las necesidades crediticias a mediano y largo plazoque existían en el país. Durante los años cincuenta comen-

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zaron a crearse las llamadas financiadoras, empresas consti­tuidas en forma de sociedades anónimas que pretendían llenareste vacío pero sin los recursos técnicos, jurídicos y finan­cieros de los bancos. En 1958 la Junta de Gobierno que su­cedió al General Marcos Pérez Jiménez dictó un Decreto Leyque facultaba la creación de Bancos Hipotecarios. Asimis­mo, a finales de ese afio se designó una Comisión encargadade revisar la legislación financiera existente, la cual elaboróun Proyecto de Ley de Banco Central y de Ley General deBancos y Otros Institutos de Crédito que después de su corres­pondiente tramitación legislativa fueron promulgados en 1960y 1961, respectivamente. (Silva. 1990)

1. Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito(1961 )

Constituyó esta Ley uno de los más considerables avan­ces que se han hecho en el campo de la legislación financiera,al orientarse a corregir las deficiencias antes anotadas y crearun marco regulatorio adecuado para los nuevos intermediariosfinancieros que pudieran crearse. En la exposición de Motivosdel Proyecto se destacaron como objetivos fundamentales: Im­primir mayor rigor técnico a la legislación sobre la materia,tratando de tipificar más adecuadamente a las empresas delramo y necesidad de proteger a los depositantes; corregir defi­ciencias a legislación anterior, establecer normas especialesa las cuales deberían adaptarse las empresas que, como lasllamadas financiadoras, realizaban operaciones crediticias yoperaban bajo regulación 'de la legislación mercantil; y, porúltimo, fundir en un solo texto las disposiciones aplicables alas instituciones básicas de financiamiento. Para lograr estosobjetivos la Ley incorporó entre otras las siguientes dispo­siciones:

En primer lugar, se concretó que estarían regidos pordicha Ley las actividades de financiamiento realizadas porempresas autorizadas a recoger fondos del público a fin de

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otorgar créditos, eliminándose así una imprecisión de la Leyde 1940 y se establecieron condiciones más rigurosas para elotorgamiento de permisos para establecer bancos, separán­dose el permiso de autorización y el de funcionamiento. Setipificaron con mayor claridad las distintas operaciones; semod.ificaron los requisitos de capital; se elevaron los encajesmínimos y se estableció que una parte de ellos debería depo­sitarse en el Banco Central. De igual modo, se establecieronlimitaciones para que los bancos realizasen inversiones enotras empresas a fin de concentrar sus actividades en fun­ciones de suplidores de crédito y no de capital.

En segundo término, la Ley se orientó a permitir eincluso a facilitar la especialización bancaria, modalidad quetenía gran acogida en otros países latinoamericanos entre ellosMéxico y, en tal sentido, recogió las disposiciones del DecretoLey de 1958 que autorizaba el funcionamiento de bancos hi­potecarios en el país con 10 cual se aspiraba captar recursos alargo y mediano plazo a través de cédulas hipotecarias parafinanciar actividades de construcción de vivienda.

Como una tercera característica dentro de la idea de laespecialización, se estableció el mecanismo para el funciona­miento de las llamadas sociedades financieras, empresas queen otros países se denominan bancos de inversión, permitién­doseles recibir depósitos a plazo y emitir bonos de inversiónpara captar recursos destinados al crédito a largo y medianoplazo. Por último, se establecieron las normas para el funcio­namiento de las llamadas sociedades de capitalización, meca­nismo considerado entonces bastante eficiente para estimularel ahorro a través de contratos de capitalización suscritosentre los ahorristas y las sociedades de esta naturaleza.

2. Reforma de la Ley de Banco Central (1960)

La reforma de la Ley de Banco Central de 1960, comose ha dicho, formó parte de la reforma integral de la legislaciónfinanciera iniciada en 1958. Según sus más destacados críticos

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esta reforma se realizó, fundamentalmente, con la idea deque el Instituto Emisor concediese indirectamente créditosal Gobierno (Informes del Consejo de Economía Nacional 1958y 1959), pero en la práctica el propósito fundamental fuecorregir las serias limitaciones que se habían impuesto en laLey original para que el Banco operase en mercado abierto.Entre otros. aspectos de la reforma dignos de mención puedecitarse: a) se modificó la composición del Directorio y seautorizó al Banco para ejercer los derechos y asumir las obli­gaciones que corresponden a Venezuela en el Fondo MonetarioInternacional; b) se autorizó al BeV para fijar las tasas activasy pasivas que los bancos pueden cobrar y pagar por las opera­ciones que realicen; e) se redujo el encaje legal que el Bancodebe mantener para respaldar sus obligaciones a la vista; y,finalmente se establecieron las normas para la constituciónde un Fondo Anticíclico que el Gobierno Nacional deberíamantener en el Banco Central.

3. Ley del Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo(1966)

En 19~6 se promulga la Ley del Sistema Nacional deAhorro y Préstamo a fin de perfeccionar las normas para elfuncionamiento de las entidades de ahorro y préstamo quehabían comenzado a funcionar desde comienzos de esa dé­cada y cuya finalidad es crear y mantener condiciones fa­vorables para los ahorros destinados al otorgamiento de cré­ditos para la construcción y adquisición de viviendas. Para elmejor funcionamiento de este sistema (que complementó losmecanismos de especialización bancaria antes examinado), seestableció una organización integral encabezada por el BancoNacional de Ahorro y Préstamo y las distintas entidades, asícomo una Superintendencia de Entidades de Ahorro yPréstamo.

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ASPECTOS RELEVANTES DEL PERÍODO 1970-1980

Durante el período 1970-1980 se registraron en el paísuna serie de hechos, de carácter econ6mico y político queinciden en la legislaci6n financiera. Tal situaci6n se vinculapreferentemente con el aumento de los precios del petroleo ysu repercusi6n en la economía, así como en el acentuamientode criterios estatistas y nacionalistas por parte de los principalesactores políticos. A consecuencia de ello se propicia un mayorcontrol del Banco Central por parte del Gobierno, lo que sematerializa en la Ley que rige a ese organismo, y se incluyendisposiciones en la Ley de Bancos que limitan sustancial­mente la inversi6n extranjera en la actividad bancaria. Desdeotro punto de vista, tanto la nueva Ley de Banco Centralcomo la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Créditose promulgan por Decreto, en base a una Ley Habilitante queautoriza al Presidente de la República a dictar leyes de carác­ter econ6mico y financiero.

1. Ley de Mercado de Capitales 1973

En 1973 se promulg6 la Ley de Mercado de Capitales,instrumento que vino a llenar un vacío en este campo, dadoque en el país se había venido desarrollándose un mercadode capitales que confrontaba problemas por no contar conmarco institucional adecuado. La Ley en referencia contemplala existencia de una Comisi6n Nacional de Valores encargadade ejercer las funciones de coordinaci6n y regulaci6n de. estemercado, entre las cuales pueden citarse, las relacionadas conla autorizaci6n de la emisi6n de títulos valores tanto por per­sonas domiciliadas en Venezuela como en el exterior; auto­rizar la promoci6n de sociedades por subscripciones públi­cas; la actuaci6n de los corredores públicos de títulos valo­res, y la creaci6n de bolsas de valores.

Desde otro punto de vista, esta Ley incorpor6 una seriede disposiciones de apreciable interés para el desarrollo deeste mercado tales como 10 concerniente a la figura de los

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"Agentes de Traspasos" a fin de facilitar y modernizar latransferencia de títulos valores con suficientes garantías parael público, estableció la normativa para el funcionamiento delas llamadas sociedades de capital abierto en las cuales unporcentaje del capital no menor del 50% debe estar distribuidoentre pequeños accionistas y, finalmente, consagró disposi­ciones adecuadas para la protección de los accionistas mi­noritarios en las compañías anónimas.

Cabe observar que con anterioridad a la promulgaciónde esta Ley se había creado la Bolsa de Valores de Caracasy se habían dictado leyes que regulaban la emisión de títulosde valores, tal como era el caso de las cédulas hipotecarias ybonos financieros contemplados en la Ley de Bancos, y lasletras y bonos del tesoro previstos en la Ley de Crédito Público,además de la emisión de acciones y obligaciones reglamen­tadas por la legislación mercantil ordinaria. El Banco Centralvenía operando en mercado abierto lo que proporcionaba unamayor aceptación de estos títulos.

2. Ley de Banco Central de 1974

La Ley al Banco Central de Venezuela promulgada en1974 modifica la estructura del Banco Central al establecerque las acciones que hasta entonces se encontraban en poderde particulares pasarían en su totalidad al Estado con la cualse estatizó dicha institución, aún cuando se mantuvo una re­presentación del sector privado en el Directorio. Dicha Leycorrige. además. deficiencias de la legislación anterior, desligaal Banco de ciertas rigideces relacionadas con el respaldo enoro de sus emisiones, y le autoriza para acuñar monedas,facultad que correspondía al Ejecutivo Nacional en base a laLey de Monedas hasta entonces vigente.

Especial relevancia tiene la sección que se incorporaen su texto titulado "Del Sistema Monetario Nacional" endonde se reglamenta todo lo relacionado con emisión de billetes,acuñación de moneda, circulación de especies monetarias de

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curso legal y convertibilidad externa. En el primer artículode esta nueva sección se define al bolívar simplemente comola unidad monetaria nacional y no se le vincula con un deter­minado peso en oro como 10 hacían las anteriores leyes demonedas.

De igual modo, en concordancia con el proceso dedesmonetización del oro que se ha venido propiciando en elConvenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional, seestablece que los billetes del Bev continuarán siendo totalmenteconvertibles, pero su pago debe realizarse en transferenciassobre depósitos en exterior, eliminándose la posibilidad deconvertibilidad oro. Por último, la nueva Ley eliminó las dis­posiciones sobre fondo anticíclico contenidas en la Ley deBanco Central de 1960 en razón de que la previsión estable­cida al respecto resultó inoperante dado que dicho Fondo nollegó a constituirse. Para llenar este vacío en la Ley de BancoCentral se promulgó casi de manera simultánea la Ley delFondo de Inversiones de Venezuela, organismo que llevaría acabo una función más o menos similar a la del Fondo Anticíclico,al represar ingresos fiscales para utilizarlos con posterioridad.

3. Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito

La Ley General de Bancos y Otros Institutos de Créditode 1970 conjuntamente con las reformas de 1974 y 1975 seorienta fundamentalmente a la consecución de los siguientesobjetivos: En primer lugar, limitar la participación del ca­pital extranjero en la actividad bancaria por considerar quelos bancos aportan sólo un capital reducido y trabajan confondos del público, así como también porque se estimaba quetal actividad estaba suficientemente atendida por el capitalnacional. De ahí que se prohibió el establecimiento de bancosextranjeros; se consagró un tratamiento diferente para los ban­cos extranjeros ya establecidos y los nacionales, y se impu­sieron serias limitaciones para las operaciones de los bancoscuyo capital perteneciese en más de un 20% a inversionistas

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foráneos. Dichos bancos no podrían recibir depósitos guber­namentales, vender divisas provenientes del Banco Central niestablecer nuevas agencias o sucursales. En la reforma de1974 se incorporaron modificaciones para que los bancos einstituciones crediticias pudieran realizar las operaciones pre­vistas en los programas especiales que llevaba a cabo el Estadoen el contexto del V Plan de la Nación. En la reforma de 1975se estableció el régimen a que estarían sometidas las oficinasde representación de bancos extranjeros no domiciliados enel país; se regularon las operaciones de los bancos nacionalesque habían comenzado a actuar en escala internacional; sereguló lo concerniente a tarjetas de crédito, arrendamientofinanciero y almacenes de depósito. Asimismo, se amplió lacapacidad de endeudamiento de la banca elevándola a 20 vecesen relación a su capital y reservas.

EL PERíODO 1980-1990

El período 1980-1990 se caracteriza por un proceso decontracción de la actividad económica nacional originado enalta medida por el debilitamiento en los precios del petróleoy la necesidad de comenzar a cancelar la cuantiosa deudaexterna que se había contraído en el decenio anterior que setraduce en fuertes desequilibrios de balanza de pagos. En 1982fue suspendida la libre convertibilidad del bolívar y seini­cian una serie de devaluaciones de nuestro signo monetarioque tienen la más variada incidencia sobre los intermedia­rios financieros. Por otra parte, se registran dos importantescolapsos bancarios como consecuencia de los cuales se refor­ma de nuevo la Ley General de Bancos y Otros Institutos deCrédito a fin de hacerla más rigurosa, y se crea el Fondo deGarantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE).

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1. Decreto Ley de Creación del Fondo de Garantíade Depósitos y Protección Bancaria FOGADE (1985).

En base a la Ley Orgánica que autorizó al Presidentede la República para adoptar medidas económicas y financierasrequeridas por el interés pública del 22 de julio de 1984, sepromulgó el antes mencionado Decreto, a fin de establecerun Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria enel país, mecanismo que había sido recomendado por el BancoCentral de Venezuela para proteger a los depositantes, debidoa la inestabilidad observada en algunos segmentos del sectorfinanciero (Aguirre, N. 1995). Según el Estatuto que 10 rige,las principales atribuciones de este Fondo son: a) garantizarlos depósitos del público constituidos en las instituciones finan­cieras regidas por la Ley de Bancos y Otros Institutos deCrédito; b) actuar como instrumento de apoyo para el fun­cionamiento y solvencia de los bancos que hayan sido inter­venidos en base a la mencionada Ley; y, e) prestar apoyofinanciero a los bancos e institutos de crédito cuando dichoapoyo sea necesario para la protección de éstos y la preser­vación de los depósitos del público. Su máxima autoridadestá constituida por una Asamblea General presidida por elMinistro de Hacienda y sus gestiones ordinarias son llevadasa cabo por un Presidente y cuatro directores.

Desde el punto de vista financiero, los recursos deFOGADE para realizar sus funciones de protección a los de­positantes se derivan de los aportes que según el mencionadoDecreto deben realizar los bancos e institutos de crédito se­gún una tarifa calculada como porcentaje de los depósitos delpúblico, así como también de los aportes que realice el Eje­cutivo Nacional, y de los beneficios que obtenga en sus ope­raciones. La institución se inició con un anticipo de cincomil millones de bolívares otorgado por el Banco Central deVenezuela, garantizados con ingresos futuros previstos a serrecibidos de la banca. El Estatuto dispone. asimismo. que elpatrimonio de dicha Organización puede ser invertido en ope­raciones de salvamento a la banca, materializados en créditos

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hasta por un plazo de diez años con garantía de cualquieractivo. Está previsto que FOGADE pueda efectuar aportes decapital a los bancos mediante la suscripción de acciones oreposiciones de capital, y que pueda recibir en dación de pagoacciones de los institutos auxiliados, las cuales pueden servendidas al público previo cumplimiento de determinados re­quisitos.

La creación de esta importante organización comple­menta la labor asignada al Banco Central de actuar comoprestamista de última instancia y de crear condiciones paragarantizar la estabilidad, liquidez y solvencia del sistema fi­nanciero. En tal sentido, mientras el BCY está facultado paraprestar asistencia financiera a corto plazo, FOGADE, como he­mos visto, puede prestar recursos a mediano y largo plazopara solucionar, no sólo problemas de liquidez sino tambiénde solvencia, tanto a bancos en normal funcionamiento comoen el caso de instituciones que hayan sido intervenidas. Estasúltimas funciones venían siendo atendidas por el Banco Centralde Venezuela con carácter excepcional, con un marco regulatorioinadecuado y en ocasiones en contradicción con objetivos depolítica monetaria. En todo caso, la creación de FOGADEcrea problemas de coordinación entre ese organismo, el BCYy la Superintendencia de Bancos, cada una de los cuales tienesu campo de acción aparentemente bien definido en períodosde normalidad financiera, pero no en situaciones de emer­gencia como las que se plantearían durante la crisis de losaños noventa.

Con la creación de FOGADE y las disposiciones de laúltima Ley de Banco Central que facultan á ese Instituto pararegular el mercado interbancario, la banca dispondrá en losucesivo de tres fuentes de asistencia financiera: a) El BancoCentral de Venezuela, organización que como prestamistade última instancia puede otorgar redescuentos y anticipos.b) FOGADE, organización facultada a otorgar recursos a.me­diano y largo plazo; y, e) El mercado interbancario, general­mente destinado a suplir asistencia a muy corto plazo, todo

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lo cual, según se enfatizó en documentos oficiales de la época,"debe contribuir a un mayor robustecimiento de nuestro siste­ma bancario dentro de un esquema más moderno, integrado yflexible" .

2. Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito(1988)

Según su Exposición de Motivos, asi como según rei­teradas declaraciones oficiales, la reforma de la Ley Generalde Bancos de 1988 constituyó un serio esfuerzo para evitarque se repitiesen los desajustes bancarios que habían venidoocurriendo en períodos recientes, así como para modernizarel sistema financiero, el cual, con base a las disposiciones deesta Ley y con la creación de FOGADE, debería marchar en formadiferente. Concretamente, los objetivos de esta reforma fueron:

a) Actualizar la legislación financiera para incorpo­rar nuevas prácticas creadas por la evolución delsistema bancario, citándose al respecto los fondosde activos líquidos, las mesas de dinero y las arren­dadoras financieras.

b) Evitar que el sistema financiero se desvié de susverdaderas funciones de intermediación y se conviertaen inversionista de actividades riesgosas, ya quela experiencia de las últimas intervenciones y liqui­daciones bancarias había demostrado que ésta erauna de las causas fundamentales de los problemasde liquidez y solvencia experimentados.

e) Fortalecer las disposiciones para evitar las prácticasde auto crédito y excesiva concentración del créditoen pocos sectores, las cuales habían demostradotambién ser causa de los últimos fracasos bancarios.

d) Fortalecer la jerarquía institucional de la Superin­tendencia de Bancos, a fin de que pueda cumplircon mayor eficacia sus importantes funciones; moder-

La LegislaciónFinancieraVenezolaTUl y la CrisisBancariade 1994 71

nizar los sistemas de supervisión; enfatizar en laadopción de normas preventivas para evitar los co­lapsos bancarios, y regular más cabalmente los pro­cesos de intervenciones bancarias, a fin de hacerlosmás expeditos y menos traumáticos.

e) Fortalecimiento patrimonial a través de requisitosde capital; normas para garantizar la capacidad pro­fesional y solvencia económica y moral de los di­rectivos y administradores, así como limitación enla tenencia de acciones por grupos mayoritarios.

f) Mayor rigor en cuanto a sanciones administrativasy establecimiento de sanciones penales para castigarlos delitos bancarios, lo cual fue considerado comouno de los aspectos más novedosos y a la vez contro­versiales de este proyecto de reforma.

Además de las disposiciones sobre requisitos de capitaly otras previsiones destinadas a mejorar la eficiencia de labanca y a incrementar su participación en el desarrollo econó­mico, el aspecto mas novedoso de esta Ley constituido porlas sanciones penales contenidas en el Título XIX en donde secontemplan penas de prisión entre 2 a 5 años para distintasinfracciones que se venían cometiendo de manera reiteradaen la actividad bancaria venezolana, tales como las del autocrédito,la elaboración y presentación de balances que no reflejen cabal­mente la verdadera situación de liquidez y solvencia de losbancos, el forjamiento de documentos con el propósito decometer fraudes u ocultar prácticas dolosas, así como, en elcaso de los liquidadores, a quienes repartan activos socialesentre los accionistas antes de haber cancelado los haberes delos ahorristas y depositantes. Se establece, además que laspersonas que incurran en los delitos mencionados quedaránincapacitados para el desempeño de cargos en bancos e insti­tutos de crédito regidos por dicha Ley, durante un plazo de10 años.

72 Ram/m Crazut

Con la promulgación de la Ley General de Bancos de1988 se pensó que se había logrado un importante objetivoen el campo de la legislación bancaria; que ese instrumentojurídico contribuiría a superar los problemas que había venidoconfrontando la banca y que se mantendría en vigencia porun largo período, 10 cual no fue así, ya dos afias después seprocedió a realizar una nueva reforma de la legislación fi­nanciera.