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Derecho fiscal I

Derecho~= fiscal I

Hugo Carrasco IriarteUNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICC

EJEMPlAR DE

~fROMO(iNPROHIBIDA su VENTf\:,

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Copyright Cl:l2001 por IURE editores, S.A dee. yHugo Carrasco Inarte, respecto a la primera edicin de laobra

DERECHO FISCAL I

Ninguna parte de esta obra podr reproducirse, almacenarse o transmitirse ensistemas derecuperacin alguno, ni por algn mediosin el previo permiso por escrito de

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cOfPO'8Cl6n de Editores,Diseno y Fotomcc6nlca, .....do (.v.Calle 2 de abril, esq. Gustavo BazCol. Ampliacin Vista Hermosa,

CP 54400 Nicols Romero, Edo. 1M:x.Se imprimieron 2000 ejemplares,

A mi generacin de abogados 1968.

A los licenciados Antonio Ortiz Salinasy Juan Ziga Ortiz.

por su esfuerzo realizado en elprimer gobierno democrtico de la ciudadde Mexico.

y permitirme colaborar con ellos en la lucha porla justicia fiscal.

A los licenciados Javier Moreno Padilla.Pedro Cuevas Figueroa

e Ignacio Ramos Espinosapor darme la oportunidad de incursionar

en la docencia.

A mis padres. Ernesto Carrasco (f)y Guadalupe /riarte.

Para Mana. mi esposa.mis hijos Hugo. Marcos. Erandi

y Mana Karla.

Contenido

Prlogo xxvAbreviaturas xxvii

Unidad 1. Hacienda pblica y contribuciones 11.1 Funciones del Estado contemporneo y recursos financieros

para su realizacin 1Funciones del Estado contemporneoRectora del Estado 2Concurrencia del sector pblico y privado 2Apoyo al sector social 2Proteccin a la economa de los particulares 3Planeacin nacional 3Prohibicin de crear monopolios. prcticas rnonoplcas, estancos

y exenciones 3reas estratgicas y prioritarias 4Asociaciones de trabajadores 4Privilegios a autores y artistas 4Banco central 4

viii CONTENIDO

19

1516

5

13

18

19

7

8

2424

2425

26

Concesin de prestacin de servicios o usos y aprovechamientode bienes de dominio de la Federacin 5

Actividades prioritarias 5Funciones esenciales del Estado contemporneoActividad financiera 6Recursos financieros 6Derecho financiero 7Ramas del derecho financieroNocin de derecho fiscal 8Ubicacin del derecho fiscalFuentes del derecho fiscal 8

. No son fuentes del derecho fiscai I 2Subramas jurdicas que abarca el derecho fiscalPotestad tributaria I 3

1.2 Composicin de la hacienda pblica contempornea. con especial referenciaa su estructura en el marco de la Constitucin Poltica de losEstados Unidos Mexicanos 15

1.2.I Composicin de la hacienda pblica contemporneaObtencin. administracin y aplicacin de los ingresosDel presupuesto de egresos 17Sistema de contabilidad gubernamentalServicio de la Tesorera 18De las infracciones y sanciones, responsabilidades resarcltorias

y delitos en materia de hacienda pblica 18Deuda pblica 18De la autoridad y los procedimientosEmisin de moneda 19De los recursos administrativos y el contencioso fiscal

1.3 Contribuciones y economa privada. nacional e internacional. ascomo su importancia para la realizacin del plan y los programasde gobierno 20

Contribuciones y economa privada 20Contribuciones y economia nacional 21 .Contribuciones y economia internacional 22Contrbucones y su importancia para la realizacin del plan y programas

de gobierno 23Importancia econmica. financiera. poltica y jurdica de las

contribuciones ante los otros medios de obtencin de recursos financierosdel Estado 24

Importancia econmicaImportancia financieraImportancia politicaImportancia juridicaReformas fiscales

1.4

Contenido Ix

Unidad 2. Principios constitucionalesde las contribuciones 27

2.1 Nocin constitucional de contribucin 282.2 Principios del orden jurdico general: son aplicables al mismo tiempo

de los que norman especficamente a las contribuciones 29l. Principio de generalidad 292. Principio de uniformidad 293. Nocin de justicia 304. Principio de justicia impositiva 305. Principio de seguridad jurdica 306. Principio de legalidad tributaria 317. Principio de capacidad contributiva 31

2.3 Potestad constitucional en materia de contribuciones 332.3.1 Potestad de la Federacin, de los estados, del Distrito Federal

y de los municipios 332.3.2 Asignacin de campos de contribuciones en el sistema

-y federal mexicano 34Federacin 34Municipios 34Estados 34Distrito Federal 34

2.3.3 Mltiple contribucin por uno o varios titulares de la potestad fiscal,en el plano interno y en el internacional 35

2.3.4 Sistemas nacionales de coordinacin fiscal y colaboracinadministrativa entre la Federacin y las entidades federativas 36

2.3.5 Competencia de las autoridades administrativas y organismosautnomos en materia fiscal 40

1. En el nivel federal 40A. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico 40

Presidencia 4JB. Organismos fiscales autnomos 41

2. En el nivel del Distrito Federal 41A. Autoridades centrales 41B. Secretaria de Finanzas 4JC. Tesorera del Distrito Federal 42D. Procuradura Fiscal del Distrito Federal 42E. Comisin de Aguas del Distrito Federal 42

2.4 Contribuyentes y otros obligados conforme a la Constitucin 472.4.1 Criterios de vinculacin entre los hechos causa de las contribuciones

y los titulares de la potestad fiscal 47Nacionalidad 47Residencia 48Lugar del hecho generador 48

X CONTENIDO

48

49

54

60

Es obligacin del ciudadano de ia repblica inscribirse en el catastrode la municipalidad, manifestando la propiedad, industria,profesin o trabajo de que subsista 48

El valor fiscal que figure en el catastro u oficina recaudadoraes el que sirve para fijar el precio de la cosa expropiada

2.4.2 Vinculacin de los contribuyentes y otros obligados con lasautoridades administrativas y organismos autnomos enmateria fiscal 48

Nadie puede ser obligado a prestar trabajos personales sinla justa retribucin y sin su pleno consentimiento 482.5e~es pblicos y sus atribuciones en materia de contribuciones~. Congreso de la Unin y formacin de las leyes

:~' de contribuciones 49La formulacin de las leyes o los decretos que versen sobre

contribuciones o impuestos deben discutirse primero en la

e Cmara de diputados 502.5.2 Senado de la repblica y aprobacin de los tratados relacionadoscon contribuciones 53Facultad exclusiva de la Cmara de senadores de ratificar los

Ci'~ nombramientos de empleados superiores de hacienda;c:.5. 'mara de diputados y aprobacin del presupuesto"-- y de la Federacin 55.5.4 Ejecutivo federal e iniciativas de ley, decretos, reglamentos.--Y- las circular,t:.~,e.n_,'!2'!t~r!a fiscal 56

El Ejecutivo federal har llegar a la Cmara de diputados lascorrespondientes iniciativas de leyes de ingresos y los proyectos depresupuestos a ms tardar el 15 de noviembre de cada ao(slo el 15 de diciembre por cambio de poderes) 56

No se debe modificar la Ley de ingresos, ni el presupuestode egresos o gastos 57

Casos de excepcin 57l. En tiempo de guerra. los militares podrn exigir alojamiento.

bagajes, alimentos y otras prestaciones en los trminosque establece la ley marcial respectiva 57

2. El Ejecutivo federal podr ser facultado por el Congreso de laUnin para aumentar. disminuir o suprimir las cuotas de lastarifas de exportacin e importacin expedidas por el propioCongreso. y para crear otras, as como para restringir o prohibirlas importaciones, las exportaciones y el trnsito de productos,artculos y efectos 57

AdmjnisrrariP p(hJjca ha~ndaria y publicacin de la Ley/ de contribuciones 59;5.5 Poder judicial de la Federacin y jurisprudencia

Contenido xi

2.5.6 Poderes de los estados y sus atribuciones en materiade contribuciones 60

Potestad tributaria de las entidades federativas 60Prohibicin para los estados de emitir estarnptllas y

papel sellado 61Prohibicin para los estados de tener aduanas interiores. as

como para cobrar el tributo de peaje y establecer impuestosalcabalatorios 62

tampoco pueden los estados gravar la produccin, el acopio o ventadel tabaco en rama, en forma distinta o con cuotas mayoresde las que el Congreso de la Unin autorice 63

Sin el consentimiento del Congreso de la Unin, los estados no puedenestablecer derecho de tonelaje, ni otro alguno en los puertos, niimponer contribuciones o derechos sobre importaciones oexportaciones 64

..~Distrito Federal 65(/;2'.5.7_)Atribuciones de 10SEYI.mt,tDLe!1JostJl~ter@."'" ...~-" de contrib.usjon.eso -- - 66

'~, Integracin de la hacienda municipal 661'~'2.'~,~;Sistema de contribuciones y el principio de anualidad pre~uestarla 67"'j./ Casos de emergencia 69

Criterio del PoderJudicial en relacin al principio de anualidad 69Prevenciones generales 70Presupuesto tradicional 71Presupuesto por programas 712.6.1 Hechos significativos de la economa son los hechos generadores

de las contribuciones 722.6.2 Materia de las contribuciones y clasificacin, las contribuciones

" sobre Ingreso y 'as utltRlades. bienes. gasto, comercio exteriory consumo 72

A. Ingresos)1 uuldades 72Ingresos 72~73

._ I B.~ 74C. Gasto 74'. Comercio e 74

, E. Consumo 742. Inlcln de las bases gravabies y de las tasas para formar cada

~ contribucin y su efecto en el sistema, en~la economa privaday en la economa pblica (74\. .4 Ley de ingresos y presupuesto~sos 81Ley de ingresos 81Ejecucin de la Ley de ingresos 82Control y evaluacin de los ingresos 82

xli CONTENIDO

95

83

9191

99

lOO

9393

92

106107

93

2.11.22.11.32.11.4

Presupuesto de egresos 83

~lntegraC in del proyecto de presupuesto de egresos2.6. Garantade anualidad de la ley scal 842.. nncipio de legalidad en materia fiscal y sus excepciones 85~-f 2-:8) Tratados internacionales en materia de contribuciones y convenios de

/ ." . coordinacin fiscal con los estados de la repblica 86

Observancia y aplicacin de los tratados 882.9 Interpretacin constitucional e interpretacin de leyes y tratados

concernientes a contribuciones 89Interpretacin de la ley 89Interpretacin constitucional 89Interpretacin de la ley fiscal 89Normas fiscales supletorias 90

, .~. _,Interpretacin de los tratados 90:"2.10""Gasto pblico y otros fines de las contribuciones

~. 2.10.1 Plan. Programas y presupuesto pblicosPlan 91Planeacin nacional de desarrolloProgramas sectoriales 93Programas institucionalesProgramas regionales 93Programas especiales 93Participacin social de la planeacinProgramas y presupuesto pblicos

. Programas prioritarios 94" 2..10.2 Gasto pblico 94

z.io.s Fines de la poltica econmica y social 942.10.4 Propsitos del legislador y efectos de las contribuciones2.10.5 Poltica fiscal 95

2.11 Proporcionalidad y equidad de las contribuciones 972.11.1 Principios de capacidad econmica, capacidad contributiva y

del beneficio 97Capacidad econmica 97Capacidad contributiva 97Elementos de la capacidad contributivaBeneficio 99Proporcionalidad en la jurisprudenciaEquidad en la jurisprudencia 101Garanta de no confiscacin 105No se considera confiscacin la aplicacin otal o parcial de los bienes

de una persona para el pago de impuestos o multas 105Delitos fiscales 105

e-2.11.5 Garanta contra la multa excesivaPenas inusitadas y trascendentales

Contenido xiii

Inconstitucionalidad de la clausura de carcter impositivo 107---2.11.6 Fin ltimo de justicia de las contribuciones en el sistema

tributario 108- 2.11 .7 Otras acepciones de la justicia fiscal 109

2.12 Contemporaneidad de la ley de contribuciones con la realizacindel hecho generador 11 O

2.12.1 Principio del hecho generador 1102.12.2 Garanta constitucional de irretroactividad de la ley 1102.12.3 Potestad del legisladory el derecho transitorio 116

2.13 Territorio de aplicacin de la ley de contribuciones 1172.13.1 Territorio nacional de zonas de ejercicio de soberana 1172.13.2 Concepto constitucional de residencia 1172.13.3 Aplicacin extraterritorial de la ley fiscal 118

2.14 Seguridadjuridica en los actos de aplicacin 1252.14.1 Garanta de audiencia en actos de privacin 126

Garanta de audiencia 126Derecho de peticin 129La afirmativa ficta en materia fiscal local 130Consulta 130Resoluciones favorables a los paniculares 131

2.14.2 Principio de ejecutividad de las contribuciones 131Nadie debe hacerse justicia por su propia mano 132

2.14.3 Garanta de legalidad de los actos de molestia 133Facultad de la autoridad administrativa para realizar visitas

domiciliarias con el objeto de comprobar si han cumplidocon las disposiciones fiscales 133

2.14.4 Inviolabilidad de las comunicaciones privadas enmateria fiscal 136

2.14.5 No se podr coartar el derecho de asociarse o reunirse pacficamentecon motivos de naturaleza fiscal 136

Sndicos 137Funciones de los sndicos 137

2.15 Imparticin de justicia en materia fiscal 1382.15.1 Garanta de someterse a un Juicio previo 1382.15.2 Garanta de jurisdiccin y de someterse al tribunal previamente

establecido 1402.15.3 Garanta de someterse a las formalidades esenciales

del procedimiento 1422.15.4 Garanta de ley expedida con anterioridad al hecho 1432.15.5 Bases de organizacin de la justicia para el control constitucional

y el de legalidad 143Poder judicial de la Federacin 144Tribunal Federal deJusticia Fiscal y Administrativa 144Comisin Nacional de Derechos Humanos 147

xiv CONTENIDO

Considerando 1472.15.6 Principios constitucionales de la jurisdiccin contencioso-

administrativa. federal y local 1512.15.7 Principios constitucionales de justicia pronta, expedita, imparcial.

completa y gratuita 151Derecho a la justicia 152Espectacular reforma en el Distrito Federal para crditos

controvertidos 152La imparticin de justicia realizada por el Estado debe ser

gratuita 1532.15.8 Medios alternativos 155

Antecedentes 155Concepto general de los medios alternativos 156Arbitraje 156Conciliacin 157Mediacin 158Finalidades de los medios alternativos 159Principios que deben contemplar los medios alternativos 161

2.15.9 Principios de carcter social 161Toda educacin que imparta el Estado ser gratuita 161El Congreso de la Unin est autorizado para fijar aportaciones

econmicas correspondientes al servicio de la educacin 162Impedimento para gravar y embargar el patrimonio familiar 163El salario mnimo quedaexceptuado de embargo 164Prohibicin de imponer gabelas o contribuciones

en las crceles 165Para determinar el monto de las utilidades de cada empresa se tomar

como base la renta gravable 166Es obligacin de los patrones contribuir al sostenimiento de las

escuelas 1672.16 Examen generalde los sistemas federal y local de contribuciones frente

a los principios constitucionales anteriores 168

Unidad 3. Elementos sustanciales de las contribuciones 1713.1 Especies de contribuciones 171

Clasificacin de las contribuciones 171Clasificaciones doctrinarias de las contribuciones 172Contribuciones 175Clasificacin de las contribuciones en la Constitucin mexicana I 763.1.1 Impuestos 177

Definicin de impuesto en el Cdigo Fiscal de la Federacin 177Origen de los impuestos 177Fines de los impuestos 178

Contenido XV

Principios doctrinales de los impuestos 179Principios jurdicos de carcter fiscal 180Efectos de los impuestos 180

3.1.2 Derechos I 823.1.3 Contribuciones de mejoras 1843.1.4 Aportaciones de seguridad social 1853.1.5 Estudio comparativo con las clasificaciones

de la legislacin local 1863.1.6 Accesorios de las contribuciones 1863.1.7 Aprovechamientos 187

Autogenerados 1873.1.8 Productos 187

-3.2 Titulares de la potestad en materia de contribuciones y naturalezadel vnculo juridico con obligados 188'

Obligacin fiscal 188Fuente de la obligacin fiscal 189Elementos de la obligacin impositiva 189Causa de la obligacin fiscal 189Impuestos en el 2001 190Objeto de la obligacin fiscal 191Relacin juridico-tributara 191

3.3 Contribuyentes y su carcter de principales obligadospor la contribucin 192

Clasificacin de los sujetos pasivos 1923.4 Hecho generador de las contribuciones 192

3.4.1 Concepto 1933.4.2 Elementos legales que componen el hecho imponible 1943.4.3 Descripcin legal del hecho imponible 943.4.4 Descripcin legal del hecho generador 1943.4.5 Elemento material u objetivo 1953.4.6 Elemento subjetivo 1953.4.7 Elemento temporal 1953.4.8 Elemento espacial 196

3.5 Base gravable 1963.5.1 Concepto y clasificacin 1963.5.2 Relacin sustancial entre el hecho generador y la base gravable como

elementos de definicin de la contribucin e indicadores de lacapacidad econmica y contributiva del obligado 197

3.5.3 Unidad fiscal y gravmenes de tipo especfico 1973.5.4 Valuacin de los bienes y servicios y su clasificacin 198

3.6 Tasa 1993.6.1 Concepto y su clasificacin 199

Mecnica para aplicar la tarifa y frmula 200Aplicacin de la tarifa segn el art 141 L1SR 200

xvi CONTENIDO

3.6.2 Relacin sustancial entre la base gravable y la tasa, como elementosde definicin de la contribucin e indicadores de la capacidadeconmica y contribtiva del obligado 201

3.7 Pago de la contribucin ' 203.7.1 Concepto 2013.7.2 Elementos materiales. personales. de tiempo y de lugar 201

Materiales' 201Pago en moneda extranjera 202Cheques devueltos 203Pago con cheque no abonado en cuenta del contribuyente 204Timbres. marbetes y precintos 204Bonos de la Tesorera 205Dacn en pago 205Certificados de la Tesorera 206Certificados de promocin fiscal (Ceprofs) 206Certificados de devolucin de impuestos (Cedis) 208Acreditamiento de estmulos fiscales 208Pago liso y llano 209Pago liso y llano de un crdito fiscal 209Pago bajo protesta 21 2Pago espontneo 213Pago provisional 21 5Pago definitivo 216Pago en garanta 21 6Pago en anticipos 216Pago extemporneo 21 6Pago virtual 216Pago por consignacin 21 8Pago de contribuciones a consignacin en el Distrito Federal 219Pago por terceros 219Determinacin del pago 219Retencin por pagos en espece 220Aplicacin del pago 220Contribuciones que se pagan mediante declaracin 221Personales 221Clasificacin de los sujetos pasivos 222Fecha de pago 225Lugar de pago 225Forma de comprobar el pago 225Indexacin tributaria 225Actualizacin de crditos fiscales, devoluciones, valores

y operativos 225Facultades de las autoridades 226

3.7.3 Pago a plazo, diferido o en parcalidades 227

Contenido xvii

Casos de excepcin 228Omisin de alguna parcialidad 228

3.7.4 Pago de lo indebido o en exceso 229So/ve et repete 229Concordato tributario 230

3.7.5 Devolucin 2313.8 Otras formas de extincin de la contribucin y de los crditos fiscales 234

Proyecto del modelo de Cdigo tributario para Amrica Latina 236El Cdigo Fiscal de la Federacin 2393.8.1 Exencin 2393.8.2 Subsidio 242

Estmulos fiscales que otorga el gobierno del Distrito Federal 2421. Vas por las que se reconocen los estimulos fiscales 242

11. Mecanismos de operacin 242l. Ley de ingresos del Distrito Federal 2422. Cdigo Financiero del Distrito Federal 242

Reducciones 243Subsidios 243Acuerdos de carcter general 243Resoluciones administrativas 243

111. Poltica en materia de estimulos fiscales 243IV. Limites a las reducciones fiscales 244V. Otros beneficios fiscales 245

VI. Efectos de las reducciones en la contabilidadgubernamental 245

3.8.3 Compensacin de crditos 246Improcedencia 246Compensacin de oficio 246Misma contribucin 247Compensacin entre entidades de derecho pblico 247

3.8.4 Crdito por contribucin pagada 248Controversias entre el fisco federal y los fiscos locales 248Concurrencia de fiscos en el embargo 249Reglas en la preferencia de crditos fiscales 249

3.8.5 Acreditamento 2493.8.6 Caducidad del ejercicio de las facultades de autoridad fiscal 250

Distincin entre caducidad y prescripcin 250Plazo de tres aos 253Plazo de cinco aos 254Plazo de 10 aos 255El plazo no se interrumpe, sino slo se suspende 255Materia penal 256Infracciones 256Caducidad en va de accin 257

xviii CONTENIDO

Novacin fiscal 257Destruccin de mercancas en depsito ante la aduana 257

3.8.7 Prescripcin de los crditos fiscales determinados 257Prescripcin en via de accin 258

3.8.8 Condonacin de contribuciones y accesorios 259Condonacin de contribuciones 260

3.8.9 Condonacin de multas 2613.8.10 Cancelacin de crditos fiscales en las cuentas pblicas 262

3.9 Recapitulacin acerca de la causacin, determinaciny cumplimiento de la contribucin 262

Unidad 4. Elementos instrumentales para el cumplimientode las contribuciones 263

4.1 Elementos instrumentales para el cumplimiento de las contribuciones 2634.1.1 Registro de los contribuyentes y dems obligados 263

Registro y control de vehculos 264Registro nacional de vehculos 265Padrn catastral 265Padrn de exportacin sectorial 265Padrn de importacin sectorial 266Registro del despacho de mercancas de las empresas 266Padrn de contribuyentes de bebidas alcohlicas 266

4.1.2 Expedicin y conservacin de comprobantes de los ingresos, actosy operaciones 266

Plazo de conservacin 266Microfilmacin y grabacin en discos pticos 266Registro de las omisiones 267Documentacin en locales 267Comprobantes de mercancas 267Impresin de comprobantes 268Comprobantes para deducir y acreditar contribuciones 268Verificacin de datos de quienes los expidan 268Operaciones con el pblico en general 268Contribuyentes con local fijo 268Equipos y sistemas electrnicos de registro fiscal 269Requisitos de los comprobantes 269

4.1.3 Contabilidad social y contabilidad para efectos fiscales 269Contabilidad social 269Contabilidad fiscal 270Contabilidad simplificada 272Plazo para conservar la documentacin y la contabilidad 273Microfilmacin y grabacin en discos pticos 273Registro de las omisiones 273Documentacin en locales 274Informacin que soliciten las autoridades fiscales 274

Contenido xix

285';87

283

274

291

276

289

290

274

294

292292

282

296

289

Operaciones con el pblico en generalFormas aprobadas por el SAT 274Claves de los prestatarios de servicios pblicosOrganismos de seguridad social 274Informacin por usuarios 274

4.1.4 Instalaciones, mquinas y controles fsicosInstalaciones aduaneras 282Control de aduana en el despachoRecintos fiscales 283

4.1.5 Dictmenes contables acerca de estados financierosMonto de ingresos y bienes 283Donataras autorizadas 284Pusn y escisin 284Entidades federales 284Residentes en el extranjero 284Contribuyentes no obligados que optan por dcrarntnarse

4.1.6 Dictamen acerca del cumplimiento de obligaciones fiscales4.1.7 Intervencin de notarios, agentes aduanales y otros auxiliares

de la administracin fiscal 288Notarios 288Agentes aduanales 288Otros auxiliares de la administracin fiscalBancos 289Comisin nacional de avalosCorredores pblicos 289

4.1.8 Declaraciones y avisos 290Declaracin de impuestos 290Formas oficiales 290Declaraciones por medios electrnicosEscrito libre 291Declaraciones peridicas 291Representantes de no residentes 291Lugar de presentacin de las declaracionesRecepcin sin objeciones 292Declaraciones omitidas 292Avisos y solicitudes complementariosPlazo para presentar declaracionesDeclaracin informativa 293

4.1.9 Determinacin de las contribucionesAutodeterminacin 294Determinacin 295

4.1.10 Comprobacin de elementos esenciales de causacinde las contribuciones, de la correcta determinacinde sta y su entero 295

Autoridades fiscales y su competencia4.2

xx CONTENIDO

4.2.1 Facultades del Ejecutivo federal en la materia 296 .4.2.2 Establecimiento de la autoridad administrativa y tcnicas legales

para atribuirles competencia 2984.2.3 Administracin fiscal de la Federacin, de los estados, del

Distrito Federal y de los municipios 2994.2.4 Organismos autnomos de la administracin centralizada

con competencta en materia fiscal 300IMSS (Instituto Mexicano del Seguro Social) 300INFONAVIT (Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda

para los Trabajadores) 3014.3 Colaboracin administrativa entre autoridades fiscales en el plano

internacional y en el derecho interno 3044.3.1 Aplicacin de los acuerdos internacionaies de intercambio

de informacin fiscal 308Acuerdo entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados

Unidos de Amrica para el intercambio de informacintributaria, publicado en el Diario Oficial de la Federacin del23 de enero de 1990 309

Objeto y alcance 309Impuestos comprendidos en el Acuerdo 310Definiciones 311Intercambio de informacin 312

4.3.2 Convenios de colaboracin administrativa entre autoridades fiscalesfederales y las de las entidades federativas y municipios 315

Convenios de colaboracin administrativa de carcter local 3151. Convenio de adhesin 3152. Convenio de colaboracin administrativa 3163. Declaratorias 3164. Otros convenios 31 6

4.4 Contribuyentes y sus obligaciones instrumentales para el cumplimientode las contribuciones 31 7

4.4.1 Inscripcin en el registro o padrn de contribuyentes, asi comoreunin de requisitos previos para actuar 31 7

4.4.2 Presentacin de declaraciones, solicitudes y avisos 318Residentes en el extranjero. Inscripcin 319Cambio de denominacin o razn social 320Cambio de domicilio fscal 320Aumento y disminucin de obligaciones, suspensin y reanudacin

de oblgaciones 321Inicio de liquidacin, apertura de sucesin 322Cancelacin en el registro federai de contribuyentes 322Apertura o cierre de establecimientos o locaies 323

4.4.3 Obligacin del contribuyente de comprobar los elementosque caracterizan la contribucin a su cargo 326

Contenido xxi

Cheques como comprobantes fiscales 3274.4.4 Expedicin de comprobantes de operaciones que renan los requisitos

fiscales, como facturas, recibos, ttulos o valores 3284.4.5 Presentacin de declaraciones. solicitudes y avisos 3284.4.6 Permitir la prctica de visitas, inspecciones o revisiones por ias

autoridades fiscales 3284.4.7 Determinacin de contribuciones 328

4.5 Responsables y sus obligaciones instrumentales para el cumplimientode sus obligaciones 328

4.5.1 Responsables conforme a la legislacin federaly su clasificacin 328

4.5.2 Obligaciones instrumentales de los responsables . 3294.5.3 Obligaciones del contribuyente en registros o comprobacin

de ia inscripcin 329

Unidad 5. Incumplimiento de las contribuciones 3335.1 Incumplimiento del contribuyente y de los dems obligados 333

5.1.1 Incumplimiento doloso 3345.1.2 Incumplimiento culposo 3355.1.3 Incumplimiento por causas externas 336

5.2 Responsabilidad originada por el incumplimiento 3365.2. I Responsabilidad de satisfacer el dao y

el perjuicio ocasionados 336Recargos y otras indemnizaciones 339

5.2.2 Responsabilidad solidaria 339Responsabilidad solidaria 339Responsabilidad de personas fisicas empresariales 341Transformacin de la obligacin formal de retencin

o recaudacin en obligacin de pago 342Derecho a repetir contra el contribuyente 342

5.2.3 Responsabilidad por infraccin administrativa 342Concepto de infraccin y sus clasificaciones 342Caracteres de la responsabilidad por infracciones fiscales 342Clasificacin de las infracciones 343Multas 344Actualizacin de multas 345Ajuste de cantidades fraccionadas 345Reduccin de pequeos contribuyentes 346Modificacin de sanciones 346Fundamentacin y motivacin de los proveidos sancionadores 346Sanciones administrativas y sus clasificaciones 346Pago de multas por el infractor en autocorreccln fiscal 346Reduccin del 20% de la multa 351Otras reducciones de multas 351

xxii CONTENIDO

Reduccin del 100% de la multa 351Aumento y disminucin de multas 352Condonacin de multas 358Multas:Pago espontneo 359Multa excesiva 359Arresto 359Clausura 359

5.3 Responsabilidad penal 3595.3.1 Delitos fiscales. su clasificacin y las penas 360

Querella 362Declaracin de perjuicio 364Declaratoria de contrabando 364Denuncia de hechos 364

5.3.2 Requisitos de procedibilidad y casos en que no seprocede penalmente 364

Requisitos de procedbldad 364No se procede penalrnente 366

5.3.3 Hiptesis de sobreseimiento de los juicios penales 3695.3.4 Responsabilidad de representantes de las personas morales

y personas fsicas 369Autora y participacin 369Encubrimiento 369Delitos de funcionarios pblicos 370Delitos en grado de tentativa 370Delitos continuados 370Sustitucin y conmutacin de penas 370

5.4 Facultades de la autoridad para exigir las responsabilidades derivadasdel incumplimiento 373

5.4.1 En cuanto a la obligacin de pago 374Determinacin presuntiva de la contribucin omitida 374Procedimiento de determinacin presuntiva 374Determinacin presuntiva de contribuciones no retenidas 375Presunciones iuris tantum "376Registro de adquisiciones 376Ingresos omitidos. Determinacin por las autoridades 377Exigir la actualizacin de contribuciones y el pago

de recargos e indemnizaciones 378 .Aplicacin del procedimiento administrativo de ejecucin 378Requerimiento de pago 380Embargo 381 .Sealamiento de bienes para la prctica de embargo 384Bienes exceptuados de embargo 385Depsito de los bienes embargados 386Oposicin al embargo 388

Contenido xxiii

Concurrencia de autoridades en el embargo de bienes 388Inscripcin del embargo 389Embargo de crditos 389Embargo de dinero o de bienes preciosos 389Embargo de bienes de fcil descomposicin o de materias

inflamables 390Impedimento material a la prctica del embargo 390Intervencin 390Interventor con cargo a la caja 391Interventor administrador 392Levantamiento de la intervencin 393Remate 394Base para enajenar los bienes embargados 395Impugnacin de los avalos 395Peritos valuadores 395Plazo para rendir un dictamen 396Vigencia de los avalos 396Procedencia de la enajenacin 396Subasta pblica 396Acreedores del embargado 397Convocatoria de remate en primera almoneda 397Postura legal 397Calificacin y ncamtento del remate 398Segunda almoneda 398 .Adjudicacin al adquirente de los bienes rematados 399Aplicacin del producto de remate 400Ampliacin de embargo 400Adjudicacin al fisco federal 401Dacn en pago 401Enajenacin fuera de remate 401Prohibicin para adquirir bienes del remate 402Abandono de bienes embargados 402Imposicin de sanciones administrativas 403Querellarse penalmente 403

5.4.2 En relacin con las obligaciones instrumentales de loscontribuyentes responsables y dems obligados 404

Ineficacia de actos o contratos para efectos fiscales 404Imposicin de sanciones 404Aplicacin de medidas de apremio 404

5.4.3 Requerir la presentacin del documento omitido 4055.4.4 Solicitar el auxilio de la fuerza pblica 405

ndice de materias 407

Prlogo

Este texto va dirigido a los estudiantes de derecho fiscal y comprende los temas relati-vos a:

Funciones del Estado contemporneo y los recursos financieros para su realiza-cin. Contribuciones y economa privada. nacional e internacional, as como suimportancia para la realizacin del plan y los programasde gobierno.

Importancia econmica. financiera, poltica y jurdica de las contribuciones antelos otros medios de obtencin de recursos financieros del Estado.

Principios constitucionales de las contribuciones. Sistema de contribuciones y el principio de anualidad presupuestaria. Ley de ingresos y presupuesto de egresos, as como lo concerniente a las conse-

cuencias del incumplimiento de las contribuciones.

Temas que son fundamentales para todo aquel que desea iniciarse en el estudio deesta importante e interesante materia de Derecho fiscal 1.

Cabe resaltarque a lo largo del texto los temas se tratan ampliamente y son apoya-dos por propuestas, cuadros, comentarios y crticas a ios mismos, y que tambin se hacemencin a la jurisprudencia, lo cual ayudar a tener un conocimiento ms amplio de lamateria.

xxvi PRLOGO

En esta obra, se estudian los diferentes enfoques que nos permiten apreciar la im-portancia que tiene una equilibrada relacin jurdica tributaria, dentro del marco de iajusticia fiscal, con estricto respeto al derecho sociai y a ios derechos humanos, donde sedestaca la necesidad de reestructurar y organizar los rganos de irnpartcin de justiciay la funcin propia del gobierno de la Repblica.

Durante l desarrollo de la obra se busca un reencuentro entre principios contribu-tivos, ciencia tributaria y derecho positivo, como punto de inicio sustantivo, en dondeprevalezca el sistema impositivo de justicia, no tanto como ideal. sino como una reali-dad concreta.

Agradezco el apoyo y entusiasmo brindado para la realizacin de la presente obra aBeatriz Islas Delgado, Maria Fernanda Prez Mrquez y Georgina Muoz Adauta.

apARartts)ccCFFDOFfracc(s)incts)INFONAVITSRIVALGSMUESPSL1SROCOEop citpgts)RFCRTF

Abreviaturas

apartadoAmparo en revisinartculots)Cdigo civilCdigo fiscal de la federacinDiario Oficial de la Federacinfraccin, fraccionesnctsots)Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los TrabajadoresImpuesto sobre la rentaImpuesto al valor agregadoLey general de sociedades mercantilesLey del impuesto especial sobre produccin y serviciosLey del impuesto sobre la rentaOrganizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicoobra citadapgnats)Registro federal de contribuyentesRevista del Tribunal Fiscal

xxviii ABREVIATURAS

SAT Sistema de Administracin TributariaSHCP Secretara de Hacienda y Crdito Pblicot tomoRTFF Reglamento del Tribunal Fiscal de la FederacinTFF Tribunal Fiscal de la Federacintt titulov Volumen

Derecho fiscal I

Es costumbre universal conmemorar losacontecimientossignificativos para lavida humana y social. El hombrecomo

ser inteligente y sensible, aprovecha esas celebraciones parareflexionar en el sentido de lo que recuerda y extrae de ello

enseanzas constructivas que lo gulen con mayor claridad enel camino que tendr que seguir, rompiendode alguna

manera la rutina deforrnante de una realidad cotidiana en laque no seencuentran momentos de tranquilidad que

permitan esas meditaciones. Volver la mirada hacia el pasadopara examinar el presente y delinear planes hacia el futuro...

MARIANo AzUELAGOITRN

UNIDAD 1Hacienda pblicay contribuciones.

Por hacienda pblica se debe entender el conjunto de bienes que un gobierno po-see en un momento dado, para realizar sus atribuciones, as como las deudas queson a su cargo por el mismo motivo.

Contribuciones. Son obligaciones unilaterales establecidas por la ley, que co-rren a cargo de los gobernados y cuyo objeto es allegar fondos para sostener el gas-to pblico.

1.1 Funciones del Estado contemporneo y recursosfinancieros para su realizacin

Funciones del Estado contemporneoDentro del marco constitucional que rigen las funciones econmicas del Estado mexica-no, por su importancia, se va a destacar lo preceptuado sobre la materia por los arts 25,26 Y 28 de la Constituci6n Poiica de los Estados Unidos Mexicanos.

2 HACIENDA PBLICA YCONTRIBUCIONES

Rectora del EstadoEl art 25 constitucional establece que corresponde al Estado la rectora del desarrollo na-cional para garantizar que ste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberana dela nacin y su rgimen democrtico y que, mediante el fomento del crecimiento econ-mico y el empleo y una ms JUSta distribucin del ingreso y la riqueza, permita el plenoejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos. grupos y clases sociales, cuya se-guridad protege dicha constitucin.

Adems, se seala que el Estado planear, conducir; coordinar y orientar la acti-vidad econmica nacional, y llevar a cabo la regulacin y fomento de las actividadesque demande el inters general en el marco de libertades que otorga la Carta Magna.

El Estado moderno no es un simple espectador de la vida econmica nacional, sinoun actor decisivo e indispensable en el profundo drama

1.1 Funciones delEstado ccotemoorreo y recursos financielos para su realizacin 3

Proteccin a la economa de los particularesFomentar y proteger la ley a la actividad econmica que realicen los particulares ycrear las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al de-sarrollo econmico nacional. en los trminos que establece la mencionada constitucin.

Planeacin nacionalPor su parte. el art 26 de la Constitucin establece que el Estado organizar un sistemade planeacn democrtica del desarrollo nacional que imprima solidez. dinarnism.permanencia y equidad al crecimiento de la economa para la independencia y la de-mocratizacin politica, social y cultural de la nacin.

Los fines del proyecto nacional contenidos en la Carta Magna determinarn los ob-jetivos de la planeacn, la cual ser democrtica. Mediante la participacin de los di-versos sectores sociales. considerar las aspiraciones y demandas de la sociedad paraincorporarlas al plan y a los programas de desarrollo. Habr un plan nacional de desa-rrollo al que se sujetarn obligatoriamente los programas de la administracin pblicafederal.

La ley facultar al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participaciny consulta popular en el sistema nacional de planeacin democrtica. as como los crite-rios para la formulacin, instrumentacin, control y evaluacin del plan y los programasde desarrollo. Asimismo. determinar los rganos responsables del proceso de planea-cn y las bases para que el Ejecutivo federal coordine mediante convenios con los go-biernos de las entidades federativas e induzca y concerre con los paniculares las accio-nes por realizar para su elaboracin y ejecucin.

Prohibicin de crear monopolios, prcticas monopllcas,estancos y exencionesEn lo que respecta a los monopolios, el art 28 constitucional hace alusin a que en losEstados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios. las prcticas monopli-caso los estancos y las exenciones de impuestos en los trminos y condiciones que fijanlas leyes. El mismo tratamiento se dar a las prohibiciones a titulo de proteccin a la in-dustria.

En consecuencia. la ley castigar severamente -y las autoridades perseguirn coneficacia- toda concentracin o acaparamiento en una o pocas manos de artculos deconsumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza de los precios, asi como todoacuerdo. procedimiento o combinacin de los productores. industriales. comerciales oempresarios de servicios. que de cualquier manera hagan para evitar la libre concurren-cia o la competencia entre si y obligar a los consumidores a pagar precios exagerados y.en general. todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o variaspersonas determinadas y con perjuicio del pblico en general o de alguna ciase social.

La ley fijar las bases para que se sealen precios mximos a los artculos. materiaso productos que se consideren necesarios para la economia nacional o el consumo po-pular. as como para imponer modalidades a la organizacin de la distribucin de esosartculos. materias o productos. a fin de evitar que mtermediaciones innecesarias o

4 HACIENDA PBLICA y CONTRIBUCIONES

excesivas provoquen insuficiencia en el abasto, as como el alza de los precios. As-mismo, la ley proteger a los consumidores y propiciar su organizacin para el mejorcuidado de sus intereses.

reas estratgicas y prioritariasNo constituirn monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva enlas siguientes reas estratgicas: correos, telgrafos y radiotelegrafa; petrleo y los de-ms hidrocarburos; petroquimica bsica; minerales radiactivos y generacin de energanuclear; electricidad y las actividades que expresamente sealen las leyes que expida elCongreso de la Unin. La comunicacin va satlite y los ferrocarriles son reas priorta-ras para el desarrollo nacional en los trminos del art 25 de la misma Constitucin; elEstado, al ejercer en ellas su rectora. proteger la seguridad y la soberania de la nacin,y al otorgar concesiones o permisos mantendr o establecer el dominio de las respec-tivas vas de comunicacin, de acuerdo con las leyes de la materia.

El Estado contar con los organismos y empresas que requiera para el eficaz mane-jo de las reas estratgicas a su cargo y en ias actividades de carcter prioritario en lasque, de acuerdo con las leyes, participe por si o con los sectores social y privado.

Asociaciones de trabajadoresNo constituyen monopolios las asociaciones de trabajadores formadas para proteger susintereses, ni las asociaciones o sociedades cooperativas de productores para que, en de-fensa de sus intereses o del inters general, vendan directamente en los mercados ex-tranjeros los productos nacionales o industriales que sean la principal fuente de riquezade la regin donde se produzcan o que no sean artculos de primera necesidad, siempreque dichas asociaciones estn ante la vigilancia o el amparo del gobierno federal o delos estados y previa autorizacin que al efecto se obtengan de las legislaturas respectivasen cada caso. Las mismas legislaturas, por si o a propuesta del Ejecutivo, podrn dero-gar, cuando asi lo exijan las necesidades pblicas, las autorizaciones concedidas para laformacin de las asociaciones de que se trata.

PrIvIlegios a autores y artistasTampoco constituyen monopolios los privilegios que por determinado tiempo se conce-dan a los autores y artistas para la produccin de sus obras y los que, para el uso exclu-sivo de sus nventos, se otorguen a los inventores y perfeccionadores de alguna mejora.

Banco central

El Estado tendr un banco central que ser autnomo en el ejercicio de sus funciones y ensu administracin. Su objetivo prioritario ser procurar la estabilidad del poder adquisitivode la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectora del desarrollo nacional que COrresponde al Estado. Ninguna autoridad podr ordenar al banco conceder financiamiento.

Cabe mencionar que no constituirn monopolios las funciones que el Estado ejerzade manera exclusiva, por medio del banco central en las reas estratgicas de acuacin

1.1 Funciones delEstado contemporneo y recursos financieros para su realizaciOn 5

de moneda y emisin de billetes. El banco central, en los trminos que establezcan lasleyes y con la intervencin que corresponda a las autoridades competentes. regular loscambios. as como la Interrnedacn y los servicios financieros. contando con las atri-buciones de autoridad necesarias para llevar a cabo dicha regulacin y proveer a su ob-servancia. La conduccin del banco estar a cargo de personas cuya designacin la harel presidente de la repblica con la aprobacin de la Cmara de senadores o de laComisin permanente, en su caso: adems. desempearn su encargo por periodos cuyaduracin y escalonamiento provean al ejercicio autnomo de sus funciones; slo podrnser removidas por causagrave y no podrn tener ningn otro empleo. cargo o comisin.excepto aquellos en que acten en representacin del banco y de los no.remunerados enasociaciones docentes. cientficas. culturales o de beneficencia. Las personas encargadasde la conduccin del banco central podrn ser sujetas de juicio poltico. conforme a lodispuesto por el art 110 de la Constitucin.

Concesin de prestadn de servicios o uso y aprovechamientode bienes de dominio de la FederadnCon apego alas leyes, el Estado podr en casos de inters general concesonar la pres-tacin de servicios pblicos o la explotacin. uso y aprovechamiento de bienes de do-minio de la Federacin. salvo las excepciones que aqullas prevengan. Las leyes fijarnlas modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestacin de los serviciosy la utilizacin social de los bienes. y evitarn fenmenos de concentracin que contra-rien el inters pblico.

La sujecin a regmenes de servicio pblico se apegar a lo dispuesto por la Consti-tucin y slo podr llevarse a cabo mediante una ley.

ActMdades prioritariasSe podrn otorgar subsidios a actividades prioritarias. cuando sean generales. de carc-ter temporal y no afecten sustancialmente las finanzas de la nacin. Ei Estado vigilar suaplicacin y evaluar los resultados de sta.

Funciones esenciales del Estado contemporneoLas funciones principales del Estado contemporneo son idnticas a las que le dieron ori-gen, pues slo cambian los instrumentos. ios trminos y las formas para cumplir con sus fi-nalidades esenciales, como realizar la justicia social. individual y colectiva.y el bien comn.y garantizar tanto la libertad como la seguridad jurdica de los habitantes de una nacin.

Lo anterior es vlido en virtud de que el gobierno es una institucin que surgi parapermitir el desarrollo material y espiritual del ser humano. e impedir en consecuenciatodo acto de injusticia. tanto individual como colectivo. en contra de una persona. ya seaen la vida. la libertad. las posesiones. las propiedades o los derechos. De ah que es muyimportante tener presente que el derecho, adems de proteger los derechos fundamen-tales del ser humano. tambin debe ser un factor de cambio para evitar la dictadura o ti-rana de las leyes financieras o fiscales. que no permitan una relacin armnica entre elEstado. como titular de la hacienda pblica. y los particulares.

6 HACIENDA PBLICA YCONTRIBUCIONES

Dicho de otra forma: "El Estado tiene encomendadas tareas que debe realizar paraque la sociedad civil pueda encontrar organizacin y vida".I Esto implica la necesidad deinstrumentar, impulsar y coordinar todo un aparato burocrtico que desempee esa plu-ralidad de tareas y funciones: significa, a su vez, que los titulares de tal aparato necesi-tan realizar "gastos imprescindibles para lo cual es necesario allegarse de los mediostndspensables'V Ai hablar de gastos imprescindibles, nos referimos a los de justicia, desalud pblica, de educacin, de seguridad y de todo aquello que se relaciona tanto conla sobrevvenca y la calidad de vida de los habitantes como con la subsistencia del apa-rato estatal.

Para efectos del presente estudio, se puede definir el derecho como ..... el conjunto denormas que imponen deberes y que confieren facultades, que establecen las basesde convivencia social, y cuyo fin es dotar a todos los miembros de la sociedad de los'mnmos de seguridad, igualdad, libertad y justicia", (Leonel Pereznleto y Abel Ledes-ma Mondragn, Introduccin al estudio del derecho, Harla, Mxico, 1989:pg 36.)

finanzas pblicas (finanzas del Estado), Conjunto de recursos econmicos y laadministracin de stos, con los cuales el Estado hace frente a sus tareas y funciones.

financiero, Dcese de lo relativo a las finanzas.

Actividad financieraEn otras palabras, ..... el Estado debe cumplir funciones complejas para la realizacin desus fines, tanto en lo referente a la seleccin de sus objetivos, como a las erogaciones, ala.obtencin de los medios para atenderlas y a la gestin y manejo de ellos, cuyo con-junto constituye la actividad financiera", 3

En consecuencia, la actividad financiera del Estado es el universo de acciones y ac-tos por cuyo medio ste obtiene recursos para realizar el gasto pblico y la manera comostos.se administran, o sea, la obtencin de medios econmicos y su inversin en laatencin de las necesidades generales de la poblacin y las propias del Estado, Resultaevidente que, por su contenido, la actividad financiera del Estado desde el punto de vis-ta jurdico, o sea, del derecho financiero, implica cuatro situaciones sustanciales: laobtencin del ingreso, el manejo adecuado de los recursos recabados, la realizacin deerogaciones destinadas al sostenimiento del aparato estatal y la realizacin de la justiciaindividual, social y colectiva.

Recursos financierosRespecto a los recursos econmicos o financieros, Alfonso Cortina Gutirrez, cuando alu-de a las finanzas pblicas, dice que stas se refieren ..... a todos los medios econmicosdel Estado para satisfacer sus erogaciones..", los cuales clasifica en cuatro categoras:

1 sergio Francisco de la Garza. Derecho financiero mexicano. Porrlia, Mxico. 1985. pg204.2 Gabino Fraga. Derecho administrativo. Porra. Mxico. 1962. pag 345.:5 Carlos M. Glulianl Fonrouge, Derechojinanciero. vcll. De Palma. Buenos Aires, 1977. pg3.

'.1 Funciones del Estadocont~ y reclnOS financieros para su realizacin 7

Recursos tributarios. Precios pblicos. Emprstitos, tanto de fuentes externas como internas. Emisin de moneda."

.-

Lo anterior se puede esquematizar como sigue:

Recursos financierosdel Estado

Derecho financiero

jTributariosPrecios pblicosEmprstitosEmisin de moneda

{Puentes externasFuentes internas

Dentro de ese contexto. al comenzar este curso es importante referirse a la nocin yob-jeto del derecho financiero, por constituir ste la base en la cual se desarrollar el trata-miento de aqul.

El objeto del derecho financiero es normar aquello que se relaciona jurdicamentecon las finanzas del Estado, o sea. con la captacin y la administracin de los recursoseconmicos estatales. Desde esa perspectiva. se puede decir que el derecho financieroes el conjunto de normas reguladoras de la actividad financiera del Estado.

Ramas del derecho financieroDada la amplitud y multiplicidad de asuntos que atiende el Estado en el cumplimiento.de sus tareas y funciones. el derecho financiero se divide en varias ramas que tienen,cada una, un objeto propio y que se encuentran localizadas. lgicamente. en la actividadfinanciera.

Ramas delderechofinanciero yobjeto de stas

Derecho jisca/o Conjunto de disposiciones jurdicas queregulan los diversos aspectos de las contribuciones.

Derecho del crdito publico. Normas jurdicas que reglamentanel crdito pblico y que se encuentran establecidasprincipalmente en la Leyde la deuda publica.

Derecho monetario. Disposiciones legales que regulan lorelatvo a la moneda.

Derecho jiscal patrimonial. Normas jurdicas concernientes alos bienes del Estado.

Derecho presupuesta/o Regulaciones jurdicas que regulan elpresupuesto de ingresos, as como el gasto pblico.

4 Alfonso Cortina cuurrez. Curso de poliUca definanzas publicas de Mxico. Porta. Mxico. 1977. pag 16.

8 HACIENDA PBLICA y CONTRIBUCIONES

Nocin de derecho fiscalEl derecho fiscal es el conjunto de normas jurdicas que se encargan de regular las con-tribuciones en sus diversas manifestaciones. De ah que el trmino se emplee para de-signar situaciones de distinta indole que se presentan con motivo de las contribuciones,por ejemplo:

1. En lo que se refiere a una actividad del Estado. En este supuesto, el trminodenota el establecimiento de contribuciones por medio de leyes y lo relativo a su deter-minacin, liquidacin, recaudacin, ejecucin y administracin, asi como lo conducentea la asistencia y orientacin al contribuyente, esto ltimo como una expresin de la apli-cacin concreta del principio de justicia tributaria. Adems, denota lo que concierne a lacomprobacin del cumplimiento de las obligaciones fiscales y al poder sancionador dela administracin pblica en materia fiscal.

Fiscal. Relativo al fisco, que denota al Estado en su calidad de titular de la haciendapblica y, por lo mismo, investido del derecho a exigir el cumplimiento de las pres-taciones existentes a su favor y en contrapartida, obligado a cubrir las que resultena su cargo.

Al respecto resulta conveniente hacer dos precisiones: una referente a la etimo-loga de la palabra fisco yotra acerca de los conceptos de hacienda pblica y mate-ria fiscal.

La vozfisco proviene dellatinfiscus, con la que se designaba el tesoro o patrimo-nio de los emperadores para diferenciarlo del erario, que era el tesoro pblico o loscaudales destinados a satisfacer las necesidades del Estado.

Materia fiscal. Es aquella cuestin que se refiere a la hacienda pblica, a la ob-tencin de los fondos gubernamentales y a su aplicacin.

2. En lo que concierne a las relaciones del fisco con los contribuyentes. En estecaso alude a la naturaleza de dichas relaciones, las cuales pueden ser de armonia, deconcertacin (concordato) o contenciosas (recurso de revocacin, de nulidad y juiciode amparo). Una ltima relacin es la de franca rebelin.

3. En lo que atae a las relaciones que se establecen entre los particulares. Aquiest referido a la regulacin de aquellas situaciones que por causas tributarias se pre-sentan entre stos, como sucede en la traslacin de impuestos.

Ubicacin del derecho fiscalEl derecho fiscal se ubica dentro del derecho pblico, porque es de inters pblico la ob-tencin de recursos para que el Estado sarsfaga su gasto.

Fuentes del derecho fiscalCabe recordar que fuente del derecho es de donde emana, brota o nace ste. Al respec-to, existen tres tipos de fuentes: formales, reales e histricas (vase fig 1.1 l.

1.1 Funciones del Estado contemporneo y recursos financieros para su realizacin 9

. ley

ReglamentosJurisprudencia

Fuentes delderecho fiscalDoctrina

Principiosgenerales

de derecho

Decreto-ley odecreto

delegadoTratados

internacionales

FIGURA 1.1

Las fuentes formales son las relativas a los procesos de creacin de las normas. lasfuentes reales son los factores y elementos que determinan el contenido de las normas.y las fuentes histricas son las que aluden a evidencias documentales de eventos o ac-tos que dieron origen al texto de una ley. En este estudio slo se har referencia a lasfuentes formales del derecho fiscal, que son las siguientes:

t. Ley. Se integra por el conjunto de normas juridicas de carcter general emitidaspor el Poder legislativo. que crea situaciones generales y abstractas. No se deber pagartributo si no se encuentra establecido en la misma ley. Esto se conoce como principio delegalidad y consiste en que si no se indica en el texto de la ley la existencia de una con-tribucin, no habr obligacin de pagarla; adems. la ley debe precisar los elementossustanciales de las contribuciones. como el sujeto. el objeto. la base, la tasa, la tarifa y lapoca de pago. pues. de no sealarse stos. se estaria en presencia de una ley fiscal im-perfecta y. en consecuencia. no podrian recaudarse los impuestos. Estas leyes son emi-tidas por el Congreso de la Unin. por las legislaturas de los estados o por la AsambleaLegislativa del Distrito Federal (vase figura 1.2).

2, Reglamentos. Se conforman por normas de carcter general. abstractas e im-personales. expedidas por el titular del Poder ejecutivo con la finalidad de lograr la apl-.cacin de una ley previa. Son producto de la facultad reglamentaria contenida en el art89. fracc 1, de la Constitucin, la cual faculta al presidente de la repblica a proveer. enla esfera administrativa. la exacta observancia de una ley. Los reglamentos no deben re-basar lo que establece la ley fiscal, porque en tal caso serian inconstitucionales. son porejemplo: el Reglamento del impuesto sobre la renta; el Reglamento del impuesto al valor

10 HACIENDA PBLICA y CONTRIBUCIONES

Constitucin nLeyes del TratadosCongreso Internacionalesde la Unin

Leyes fiscales CdigoFiscalespeciales de la Federacin

I IElementos Sus disposiciones se aplicande los impuestos

en sudefecto y sinperjuiciode lo dispuesto en los

tratados Internacionales

I

Ttulo I Disposiciones generalesTtulo 11 De los derechos de los contribuyentesTtulo IIi De las facultades de las autoridades fiscalesTtulo IV De las infracciones y delitos fiscalesTtuloV De los procedimientos administrativosTtuloVI Delprocedimiento contencioso-administrativo

FIGURA 1-2

agregado. el Reglamento del impuesto especial sobre produccin y servicios y el Reglamentodel Cdigo Fiscal de la Federacin, entre otros.

3. Decreto-ley o decreto delegado. Es un acto formalmente ejecutivo y material-mente legislativo. Emitido por el Ejecutivo cuando est en circunstancias extraordinarias,establece directamente contrbuclones en los trminos de la ley marcial respectiva o enlos casos del impuesto al comercio exterior en que el Ejecutivo federal aumenta, dismi-nuye o suprime las cuotas de las tarifas de exportacin e importacin expedidas por elCongreso de la Unin. y crea otras, o restringe o prohbe las importaciones y el trnsitode productos, artculos y dems efectos, por estimar urgente los propsitos de regular elcomercio exterior, la economa del pas, la estabilidad de la produccin nacional o paralograr cualquier otro fin que beneficie a la nacin.

4. Jurisprudencia. Es la justicia "de carne y hueso" y se integra con los criteriosde los jueces y magistrados de los tribunales, por medio de los cuales se fija el alcan-ce y contenido de una norma. En materia fiscal. la jurisprudencia emitida por laSuprema Corte de Justicia de la Nacin ha inducido al legislador a modificar las leyesfiscales.

1.1 funciones delEstado contemporneo y recesos financieros para su realizacin 11

En Mxico en materia fiscal, se reconocen cuatro rganos que crean jurisprudencia:

La Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Los tribunales colegiados de circuito, El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Los tribunales administrativos de los estados y del Distrito Federal.

La jurisprudencia emitida por el Poder judicial es obligatoria, mientras que la pro-yectada por los tribunales administrativos lo es slo para ellos.

5. Tratados internacionales. Segn el art 133 constitucional, los tratados celebra-dos por el presidente de la repblica, que sean aprobados por el senado y que estn deacuerdo con la Carta Magna, sern ley suprema en toda la Unin. Esta rama del derechofiscal ha crecido en los ltimos aos con el sensible aumento de los tratados internacio-nales destinados a evitar la doble tributacin. Al respecto, cabe recordar lo que mani-fiesta Bettinger Barrios:

"La materia fiscal, en su necesidad de ampliar sus funciones, asr como con el fin dedotar a las autoridades hacendarias de elementos que les permitan configurar el ingresouniversal de los contribuyentes, residentes, dentro de su circunscripcin territorial, ha ve-nido apoyndose en instrumentos jurdicos de carcter internacional que les permitanejercer ms all de ias fronteras un control que derive en posibles actos de fiscalizacin oo.s

Esta prolongacin del poder tributario, que rebasa las fronteras de un Estado, pue-de ocasionar que, por un mismo supuesto, un contribuyente est sujeto simultnea-mente a dos potestades impositivas emanadas de dos soberanas diferentes, las cualesgeneren dos obligaciones fiscales que graven el mismo hecho impositivo, y que, en con-secuencia, pague dos veces por causa de esa situacin particular, lo que constituye unaevidente injusticia. Para no cometer actos de tal naturaleza, los cuales van contra losprincipios que sustentan a la ciencia financiera, los paises se ven compelidos a celebrarconvenios impositivos entre si, que tienen por objeto evitar la doble tributacin. Estos con-venios implican un acuerdo contractual entre dos Estados, que limitan parte de su sobe-rana, con el fin de hacer atractivo a los inversionistas realizar negocios en ellos.

Al respecto, los estados stgnantes deben considerar las siguientes disposiciones le-gales:

La ley sobre la celebracin de tratados. El decreto de promulgacin de la Convencin de Viena. La normatividad internacional para la interpretacin de los convenios acerca de

doble tributacin celebrados por Mxico.

Adems, deben ponderarse los aspectos siguientes:

Los sujetos, el objeto, la base impositiva y la tasa en los tratados tributarios. La neutralidad fiscal por medio de los tratados para evitar la doble tributacin.

5Herben BettingerBarrios. Estudio practico sobre los convenios impositivos para evitar ladoble trioutacion, ISEF,Mxico. 1997. pag 53.

12 HACIENDA PBLICA y CONTRIBUCIONES

La estructura de los tratados tributarios. Los principios rectores de los modelos tributarios.

6. Doctrina. La constituyen las aportaciones. interpretaciones y opiniones que ha-cen los investigadores y estudiosos de la ciencia juridica. Cabe establecer la diferenciaentre ciencia y doctrina, pues mientras la primera constata y explica. la segunda juzga yprescribe.

En Mxico. en materia tributaria federal. existe un gran conflicto entre lo que deter-minan los principios de la ciencia fiscal y la doctrina. con lo que dispone el derechofiscal positivo. pues hay quienes a toda costa pretenden que se apliquen las normaspositivas. en muchos casos ignorando principios bsicos de la tributacin. lo cualprovoca que en la recaudacin fiscal no se haya obtenido el xito esperado. Lo an-terior tambin se ha originado en la actitud provocada por aquellos que consideranel orden juridico un simple instrumento de control de la conducta humana, al cualse le puede agregar cualquier contenido. olvidando que el derecho fiscal tiene susantecedentes e historia y que se rige por principios tributarios, los cuales, obvia-mente. no son la falta de claridad ni la incertidumbre de las leyes fiscales.

7. Principios generales de derecho. Son principios descubiertos por la razn hu-mana, de carcter universal, permanente y constante, los cuales expresan el comporta-miento que conviene al hombre en orden a su perfeccionamiento como ser humano.independientemente del reconocimiento o sancin de ia autoridad poitica. Asimismo.sirven para interpretar el contenido y el alcance de las disposiciones legales.

Los principios doctrinales de los impuestos privilegian como ejes centrales del ha-cer financiero al ser humano y a la nocin de hacienda pblica; en ese contexto. taoles principios deben verse no como simples expresiones romnticas. sino comoasertos de la prudencia, dictados por la razn y la justicia respecto de los cuales sedeben estructurar las sanas politicas fiscales.

No son fuentes del derecho fiscalNo confieren derechos ni imponen obligaciones los casos siguientes:

a) La costumbre. Dado que slo por iey se crea la obligacin de pagar contribucio-nes.

b) Las circulares. Son las comunicaciones o los avisos de carcter interno formula-dos por las autoridades, los cuaies ordinariamente tampoco generan obligacionesde pagar contribuciones a cargo de ios contribuyentes.

Una situacin de excepcin aparece en el art 35 (in fine) del Cdigo Fiscal de laFederacin, el cual establece que los funcionarios fiscales debidamente facultados podrn

1.1 funciones del Estado contempcereo y recursos financieros parasurealizacin 13

dar a conocer a las diversas dependencias los criterios que debern seguir en cuanto ala aplicacin de las disposiciones fiscales, sin que por ello nazcan obligaciones contra losparticulares, y nicamente se derivarn derechos a favor de stos cuando las circularesque contienen dichos criterios se publiquen en el Diario Oficial de la Federaci6n.

Subramas jurfdlcas que abarca el derecho fiscalCOmo hemos visto. el derecho fiscal es una de las varias ramas que integran el derechofinanciero y dentro de su mbito se ubica lo siguiente:

al El derecho fiscal constitucional. Incluye los principios constitucionales en quese fundamenta la tributacin.

bl El derecho fiscal sustantivo. Se refiere a los elementos esenciales de la obliga-cin fiscal. En l se analizan los impuestos en lo particular. ios sujetos. el objeto.la base. la tasa, la tarifa o la poca de pago.

e) El derecho fiscal formal. Seocupa de los procedimientos y las formalidades quedeben cumplirse en materia fiscal. por ejemplo: el procedimiento de fiscalizacino ejecucin, las notificaciones. los embargos, las declaraciones, los registros. losrequerimientos, etctera.

d) El derecho fiscal procesal. Est constituido por las normas que regulan el juiciode nulidad, el cual se promueve ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal yAdministrativa o ante los tribunales locales de los estados.

e) El derecho fiscal penal. Es el conjunto de disposiciones legales que regulan elpoder represivo o sancionador de la administracin pblica hacendara. porejemplo: lo concerniente a las infracciones, las sanciones y los delitos fiscaies.

/J El derecho fiscal Internacional. Tiene por objeto el cumplimiento de los trata-dos Internaconales en materia fiscal, por ejemplo: los acuerdos. convenciones oconvenios que Mxico ha celebrado para evitar la doble tributacin con Ale-mania. Blgica, Canad, Corea. Espaa. Estados Unidos, Francia, Gran Bretaa.Italia, Japn. Noruega. Pases Bajos, Singapur, Suiza y Suecia.

Potestad tributaria

Visto lo anterior, es vlido preguntarse: en virtud de qu o con base en qu poder o fa-cultad puede el Estado obligar a los particulares a aportar fondos para que sufraguen losgastos que aqul realiza? Para contestar esta pregunta cabe decir que el Estado es titularde facultades extraordinarias. las cuales emanan de su naturaleza. Esanaturaleza. de porsi compleja, se explica por medio de reconocer la existencia de una voluntad politico-so-ctal, originada en el consenso popular, la cual es necesaria para legitimar y armonizar lavida en comn por la via del derecho. Tal voluntad goza de la prerrogativa de imponersus decisiones, incluso por encima de la voluntad de cualquier miembro de la comuni-dad. con la nica limitacin de que. al hacerlo. ste se subordine a las disposicionesnormativas preestablecidas. Por eso. el poder del Estado es irresistible por parte de losparticulares. En ese sentido. es fcil advertir que la potestad tributaria tiene su funda-mento en el poder soberano de que est investido el Estado.

14 HACIENDA PBLICA YCONTRIBUCIONES

Por su parte, los impuestos y dems figuras tributarias se consideran prestacioneseconmicas que el Estado puede exigir al pblico. en virtud de su potestad impositivaderivada del imperio estatal y del cual. como se ha dicho. tal poder tributario es una desus manifestaciones.

Para comprender mejor el tema, cabe recordar lo que al respecto expresa SergioFrancisco de la Gana, en cuanto a que ..... recibe el nombre de poder tributario la fa-cultad del Estado por virtud de la cual puede imponer a los particulares la obligacin deaportar una parte de su riqueza para el ejercicio de las atribuciones que le estn enco-mendadas..."6 Adems, de acuerdo con lo expuesto por Slnz Bujanda. la potestad tri-butaria engloba ..... la facultad propia del Estado para crear tributos", 7

En ese orden de ideas, se puede afirmar que. en principio. la potestad tributaria seejerce ..... por el Poder ejecutivo. en su carcter de administrador fiscal, ya que le co-rresponde determinar y comprobar cundo se han producido en realidad esos hechos osituaciones que generan la obligacin de pagar esas contribuciones. sealar o determi-nar la cuantia de los pagos o bien verificar si las prestaciones que han realizado se en-cuentran ajustadas a la ley".a

En relacin con las caracteristicas de la potestad tributaria, Miguel Valds Villarrealsostiene que:

.....con la soberana (poder tributario), comparte de cierto modo las caracteristicas depoder supremo, en lo econmico: inalienable, en cuanto no se puede comprometer.dar en garanta, transigir o arrendar a la manera de los negocios privados: y sola-mente limitado en su eficacia por la reciedumbre de la vivencia democrtica y de laposibilidad de la aplicacin razonable de la ley, y en su legitimidad por las garantasindividuales y por la forma de gobierno de equilibrio y coordinacin de los poderesde la Unin y de funciones o competencia de la autoridad",9

De conformidad con lo anterior. el poder tributario es como sigue:

a) Abstracto, Toda vez que se trata de una potestad derivada del poder de imperiodel Estado, el cuai legitima el derecho de ste a aplicar tributos. No debe con-fundirse la potestad con su ejercicio, o sea, una cosa es la facultad de actuar yotra muy distinta la aplicacin de esa facultad en el plano de la realidad material.

b) Permanente, En razn de que es connatural al Estado y. por derivar de su poder.slo se extingue con el Estado mismo. En consecuencia. en tanto el Estado sub-sista, gozar indefectiblemente del poder de gravar.

6 Sergio Francisco de la Garza. opefe. pg 203.7 Fernando S.inz Bujanda. Notas dederecho financiero. [ l. Madrid. 1973, pg 3.8 Sergio Francisco de la Garza, opcit. pg 205.q Miguel Valds Villarreal, "Principios constitucionales que regulan las contribuciones", Estudios de derecho

ptlblicocomempordneo. UNAM. fCE. Mxico. 1972.

'.2 Composicin de l. haciendo pblica cootemJX)(anea... 15

e) Irrenunciable. El Estado no puede desprenderse de ese atributo esencial. puessin el poder tributario no podra subsistir.

d) Indelegable. Este aspecto est ntimamente ligado al anterior y reconoce anlo-go fundamento. Delegar el poder tributario importara tanto como desprendersede l en forma absoluta y total. 10

1.2 Composicin de la hacienda pblica contempornea, conespecial referencia a su estructura en el marco de laConstitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos

1.2.1 Composicin de la hacienda pblica contempornea

Se debe tener presente que por hacienda pblica se entiende el conjunto de ingresos.propiedades y gastos de la administracin pblica para que el gobierno pueda cumplircon sus finalidades.

Las principales caractersticas de la hacienda pblica son las siguientes:

al Minimo sacrificio. Significa que debe recabarse de los contribuyentes lo estric-tamente necesario para atender los servicios pblicos.

b) Equilibrio. Es una hacienda de gasto, en la que se debe procurar y guardar unequilibrio entre el presupuesto y su ejercicio.

e) Perdurable, en virtud de que el erario pblico existir mientras subsista elEstado.

d) Coactiva, puesto que los contribuyentes de un Estado no pueden eximirse delpago de las contribuciones o aprovechamientos.

e) Dependiente, porque el titular de la hacienda pblica debe acatar lo ordenadopor el Poder legislativo en la ley correspondiente.

Ahora bien, no se puede pasar por alto que desde el momento en que se estableceel poder pblico, aun en sus formas primitivas, ha debido contar con medios o recursossuficientes para realizar el gasto pblico. As, en las tribus nmadas o guerreras, el seorprincipal se quedaba con gran parte del botn, y se consideraban legitimos el despojo delos pueblos vencidos y el establecimiento de los tributos a stos, Asimismo, se calcula-ban los posibles beneficios de una guerra, cuyo resultado era, en definitiva, la conquistay la esclavitud de los pueblos vencidos. en los que se recoga la riqueza existente.

A su vez, la organizacin de la hacienda no responda a una orientacin definida yse estructuraba segn las circunstancias y la oportunidad. En cambio, en los estadoscontemporneos, la hacienda pblica est vinculda a que el gobierno elegido demo-crticamente, mediante las autoridades fiscales, acta por mandato popular, otorgadopor los habitantes de un estado, para que ste obtenga los ingresos suficientes con el fin

10 Carlos M. Giuliani Fonrouge, Derecho financiero, t l. De Palma, Buenos Aires. 1982. pag 283.

16 HACIENDA PBUCA y CONTRIBUCIONES

de satisfacer los requerimientos de la poblacin respecto al orden, la seguridad juridica,la justicia y el bien comn.

En cuanto al ltimo punto. cabe mencionar que se llega a un nuevo milenio con laconfrontacin de dos tendencias: a) la referente a la "hacienda neutra", como es slo uti-lizar los ingresos pblicos para financiar los gastos del gobierno y no destinarlos a otrosfines. y b) la opinin contraria de aquellos que sealan que el Estado se vale ahora de lahacienda no slo para satisfacer las necesidades colectivas o para propsitos meramen-te fiscales. sino tambin para modificar la estructura econmica de la sociedad y la dis-tribucin de la riqueza.

La estructura de la hacienda pblica contempornea debe considerar bsicamente:

La obtencin, administracin y aplicacin de los ingresos. La programacin y el presupuesto de egresos. El sistema de contabilidad gubernamental. El servicio de la Tesoreria. Lo relacionado con las infracciones y sanciones. las responsabilidades resarcto-

rias y los delitos en materia de hacienda pblica. La deuda pblica. La autoridad y los procedimientos. Los recursos administrativos y el contencioso fiscal.

Obtencin, administracin y aplicacin de los ingresosEsta parte se refiere a la preparacin y formacin del presupuesto de ingresos. as comoa la elaboracin de la iniciativa de Ley de ingresos, su ejecucin. y el control y evaluacinde los ingresos. Asimismo. se incluyen los elementos generales de las contribuciones ylos renglones relativos a ingresos. tanto contributivos como no contributivos.

Al respecto. el art 73 constitucional. fracc VII, establece las facultades del Congresode la Unin para imponer las contribuciones necesarias destinadas a cubrir el presu-puesto, precepto que concede a la Federacin una competencia ilimitada en virtud deque la Suprema Corte de Justicia ha hecho caso omiso del art 124 del mismo ordena-miento.

Adems, la Federacin tiene competencia tributaria exclusiva en materia fiscal enlos casos siguientes:

a) Cuando as lo determine expresamente la Constitucin, como en el caso de lafracc XXIX del art 73 y en el supuesto que seala el art 131, ambos de la normasuprema.

b) En las materias en las que la Constitucin federal prohibe a los estados estable-cer gravmenes, en los supuestos de las fraccs IV, V, VI Y VII del art 117 cons-titucional.

Por otro lado, la Federacin. el Distrito Federal y los estados tienen competencia tri-butaria coincidente en aquellas materias no reservadas a la primera en forma exclusivao prohibidas a los ltimos.

1.2Composicin de lahacienda pblica contemporaree.. 17

En cuanto a la hacienda pblica de los municipios, el art 115constitucional estable-ce que los estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno republicano,representativo y popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su organiza-cin poltica y administrativa el municipio libre. La fracc IV de ese art determina que losmunicipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de los rendimien-tos de los bienes que les pertenezcan, asi como de las contribuciones y otros ingresosque las legislaturas establezcan a su favor. Adems, dispone los lineamientos que inte-grarn los ingresos municipales, al preceptuar:

"al Percibirn las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan losestados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, divisin, con-solidacin, traslacin y mejora, as como las que tengan por base el cambio devalor de los inmuebles."

De esa forma. los ingresos fiscales derivados de la propiedad ,raz son asignados alos municipios.

En el inc b) de la fracc IV del citado art se establece que las participaciones federa-les sern cubiertas por la Federacin a los municipios con arreglo a las bases, montos yplazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los estados. Asi, los rga-nos legislativos estatales participan en la asignacin de las participaciones federales a losmunicipios.

A su vez, el inc e) determina que tambin formarn parte de la hacienda municipallos ingresos derivados de la prestacin de servicios pblicos a su cargo.

Del presupuesto de egresosEste punto incluye la preparacin y elaboracin del proyecto de presupuesto, tomandoen cuenta los anteproyectos de las dependencias, rganos desconcentrados, entidades.rganos autnomos, etc, asi como la iniciativa del decreto de presupuesto de egresos ysu ejecucin, es decir, el ejercicio del gasto pblico. Tambin se incluyen tanto los subs-dios y ayudas con cargo al presupuesto de egresos, como las adecuaciones programan-co-presupuestales, por ejemplo: el control y evaluacin del gasto pblico.

El art 74 constitucional, fracc IV, establece la facultad exclusiva de la Cmara de di-putados respecto a examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto. de egresosde la Federacin. De esta forma, el presupuesto de egresos que contiene el gasto pbli-co de la Federacin slo ser aprobado por la Cmara de diputados. sin que participe eneste proceso la Cmara de senadores.

A la vez, el art 75 constitucional determina que la Cmara de diputados al aprobarel presupuesto de egresos, deber sealar la retribucin que corresponda a un empleoestablecido por la ley. La misma disposicin aade que, de omitirse fijar dicha remune-racin, se entender por sealada la que hubiese preceptuado en el presupuesto anterioro en la ley que estableci el empleo.

Por ltimo, el art 126 constitucional dispone que no podr hacerse pago alguno queno est comprendido en el presupuesto o determinado por la ley posterior.

18 . HACIENDA PBLICA y CONTRIBUCIONES

Sistema de contabilidad gubernamentalEn esta parte se localizan tanto la contabilidad de fondos y valores, los catlogos de cuen-tas y la contabilizacin de las operaciones, como la informacin y formulacin de lacuenta pblica.

, El art 74constitucional establece como facultad exclusiva de la Cmara de diputadosrevisar la cuenta pblica del ao anterior. Esta revisin tiene por objeto, segn lo dispo-ne el prr cuarto, de la fracc IV de dicho art, conocer los resultados de la gestin finan-ciera, comprobar si se ha ajustado a los criterios sealados por el presupuesto y cumplirlos objetivos contenidos en los programas. Asimismo, en el prrafo siguiente seala quesi del examen que realice la Contadura Mayor de Hacienda aparecieran discrepanciasentre las cantidades gastadas y las partidas respectivas del presupuesto o no existieraexactitud o justificacin en los gastos hechos, las responsabilidades se determinarn deacuerdo con la ley.

Adems, se aade que la cuenta pblica del ao anterior deber presentarse a laComisin Permanente del Congreso dentro de los 10'primeros das del mes de junio.

Slo se podr ampliar el plazo de presentacin de la cuenta pblica, as como de lasiniciativas de leyes de ingresos y presupuesto de egresos, mediante solicitud delEjecutivo suficientemente justificada a juicio de la cmara o de la Comisin Permanente.Asimismo, se indica que en todo caso se puede exigir la comparecencia del secretariodel despacho correspondiente a informar las razones que lo motiven.

Servicio de laTesorea

Este servicio comprende lo relacionado con las materias de recaudacin, concentracin,manejo, administracin y custodia de fondos y valores del gobierno, as como la ejecu-cin de los pagos y la ministracin de recursos financieros.

De las infracciones y sanciones, responsabilidades resarcltoriasy delitos en materia de hacienda pblica

Aqui se localiza la normatividad jurdica vinculada al poder sancionador de la adminis-tracin fiscal, que es aplicable por la autoridad competente para los contribuyentes queno cumplan con sus obligaciones fiscales, as como para los funcionarios hacendanoscuando incurran en responsabilidades al hallarse en el ejercicio de sus atribuciones.

Deuda pblica

La deuda pblica est constituida por las obligaciones de pasivo, directas o contingentesderivadas de financiamientos y a cargo del gobierno; adems, se encuentra regulada porla Leygeneral de la deuda pblica, que' se refiere a la programacin de la deuda pblica,a la contratacin de financiamientos del gobierno federal y para entidades distintas deste, incluidos la vigilancia de las operaciones de endeudamiento, el registro de obliga-ciones financieras y la comisin asesora de financiamientos externos.

1.2Composicin de lahacienda pblica contempornea... 19

Al respecto, la fracc VIII del art 73 constitucional determina que el Congreso tienefacultad para establecer las bases mediante las cuales el Ejecutivo pueda celebrar em-prstitos sobre el crdito de la nacin, para aprobar esos mismos emprstitos y para re-conocer y mandar pagar la deuda' nacional. Ningn emprstito podr celebrarse sinopara la ejecucin de obras que directamente produzcan un incremento de los ingresospblicos, salvo los que se realicen con propsitos de regulacin monetaria, lasoperaco-nes de conversin y los que se contraten durante alguna emergencia declarada por elpresidente de la repblica en los trminos del art 29. .

Aqu se autoriza al Congreso de la Unin para establecer las bases mediante las cua-les el Ejecutivo pueda celebrar emprstitos sobre el crdito de la nacin. En ejercicio deesta facultad, el Congreso expidi la Leygeneralde ladeuda pblica, publicada en el DiarioOficial de la Federacidn el 31 de diciembre de 1976.

Como ya se dijo, el Congreso tiene facultad para aprobar emprstitos y para reco-nocer y mandar pagar la deuda nacional. y tambin para rechazarla o para repudiar ro-talo parcial mente esa deuda.

De laautoridad y los procedimientosEn este apartado se alude a la organizacin burocrtica de las autoridades fiscales. comoson, en el nivel federal, la estructura de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y alservicio de la administracin tributaria, y en los estados la Secretara de Finanzas oTesorera.

Emisin de monedaLa fracc XVIII del art 73 constitucional autoriza al rgano legislativo federal establecer ca-sas de moneda. fijar las condiciones que sta debe tener y dictar reglas para determinarel valor relativo de la moneda extranjera.

De los recursos administrativos y el contencioso fiscalDebido a la trascendencia que se puede presentar en la recaudacin, se incluye como unaspecto vital el rengln referente a los medios de defensa que se hacen valer ante la' pro-pia autoridad. as como a los juicios que en materia tributaria se ventilan ante los tribu-nales administrativos o ante el Poder judicial de la Federacin.

Justicia fiscal

La justicia no debe medirse por el nmero de tribunales creados, as como de jueces.magistrados y ministros designados para impartirla. sino por la prontitud con questa se imparta y por el nmero de casos resueltos ante la propia autoridad, dadoque debe tenerse presente siempre que muchas controversias se pueden solventarante las autoridades tributarias, con base en el dicho popular de que "ms vale un

contina

20 HACIENDA PBUCA y CONTRIBUCIONES

continuacin

mal arreglo que un buen pleito". Adems, se debe tener presente que una dejas fa-cultades primordiales y fundamentales del.Estado es impartir justicia, y sta deberealizarse en la relacin fisco-contribuyente en forma inmediata, y evitar que mu-chos casos se litiguen y que pocos asuntos sean los que realmente se controviertanante los juzgados. Mxime que la razn de ser del gobierno es la imparticin de jus-ticia, de tal forma que todo lo que se haga para ello no tiene precio.

La existencia de una abundante burocracia en los tribunales y el crecimientodesmedido de stos es sntoma de que en un sistema impositivo privan actos de ile-galidad, que originan que los contribuyentes tengan que acudir inevitablemente antelos rganos autnomos encargados de impartir justicia, debido a unas ineficaces au-toridades que se encuentran imposibilitadas para resolver pronta y atinadamente laspeticiones de los gobernados, ya sea por la dictadura de las leyes o porque el titularde las finanzas pblicas no se d cuenta de que de nada le sirve tener con grandesbvedas el crdito y bastantes pleitos jurdicos. ya que esto refleja poca recaudaciny aleja a los sbditos de un estado del cumplimiento oportuno de sus obligacionestributarias.

1.3Contribuciones y economa privada, nacionale internacional, as como su importancia parala realizacin del plan y los programas de gobierno

Contribuciones y economa privadaCabe sealar que no es posible que un rgimen impositivo se distancie ni mucho menosse aparte de la economia de los particulares, pues de sta depende su subsistencia, Talafirmacin tiene lugar debido a que ei aparato de gobierno y su capacidad de gasto serelacionan estrechamente con las mltiples y diversas relaciones econmicas que se pre-sentan entre los factores de la produccin.

En ese orden de ideas, cuando hay una bonanza econmica, como las pocas degran produccin y Flujo monetario, el erario capta grandes cantidades de recursos pro-venientes de la renta de los particulares. lo cual se refleja en una buena recaudacin porlos recursos que ingresan en las arcas pblicas. En cambio, cuando se est en presenciade pueblos o ciudades pobres, la recaudacin de parte de los agentes fiscales es raquiti-ca, e incluso lo que se obtiene no alcanza a la autoridad ni para satisfacer los serviciosminimos que requiere la poblacin,

De lo anterior se infiere que es importante tener presente la interrelacin y dinmi-'ca que existe entre el fisco y los sbditos de un Estado, como los efectos de las contri-buciones, entre los cuales se alude a la repercusin, la 'difusin, el uso del desgrava-miento, la absorcin, la amortizacin, la capitalizacin, la evasin, etctera.

Asimismo, el aumento de las tasas de las contribuciones o la creacin de nuevos gra-vmenes producen determinadas consecuencias en la economia de los particulares,

1,3Contribuciones y economra privada: rl."!('ional e internacional... 21

como tambin lo seria una reduccin de las cargas impositivas. A su vez el gasto pbl-co tambin es una forma de incrementar la demanda, la produccin y 'el empleo.

Debido a lo anterior, cabe concluir que si las contribuciones se apoyan en la econo-ma privada yen la riqueza que generan los contribuyentes, el gobierno tiene la obligacinde respetar y estimular a stos, creando un sistema de orden, paz, justicia y seguridadjurdica, prestndoles mejores servicios tanto materiales como intelectuales, pero sin quejams los explote o se aproveche de ellos.

Contribuciones y economia privada

Si la subsistencia de las contribuciones depende de la economia privada, los cueropos legislativos tienen que legislar con sabiduria sobre la materia y los gobiernos de-ben de tomar medidas inteligentes e integrales para apoyar e incentivar a quienesgeneran riqueza, a todos en su lucha cotidiana por la subsistencia, a aquellos queadquieren comida, y necesitan vestido, educacin, vivienda y otras necesidades ycomodidades tanto materiales como intelectuales, para que tengan una mejor con- -dicin humana en la vida.

Contribuciones y economa nacional

En este apartado se estudia el aspecto macroeconmco y la imposicin, es decir, la con-formacin y conjugacin de las economias 'ie los particulares a nivel nacional, ya' sea enun estado central o federal, que sirve de sustento a un sistema contributivo. .

En dicho rengln hay que tener un panorama claro acerca de la vida econmica decada lugar del pas, de cada regin, municipios y entidades que forman una repblica.En esta materia tienen una gran responsabilidad las autoridades federales, pues puedencontar con una visin de la.economa nacional de forma totalizadora y, en consecuencia,delinear por medio de las leyes un sistema impositivo correcto, en el que el titular delejecLltivo es el responsable de ejercer ia potestad tributaria, as como de que las normasfiscales se apliquen de acuerdo con los propsitos y fines que les dieron origen.

Al respecto, para tener xito en esa actividad, se debe considerar que no hay que es-tablecer una contribucin o crear oficinas fiscales, sin conocer previamente los efectosfiscales que se productnan en los variados sectores o ramas de ia economa, en los m-bitos nacional, regional, estatal o municipal.

Antes de hacer cualquier cosa, se deben formular las siguientes preguntas:

Debe pensar el gobierno lo que llevar a cabo? . Cmo se producen e Intercambian los bienes? Por qu son tan bajas o altas las contribuciones existentes? Por qu y para qu se quiere hacer una reforma fiscal? Qu papel desempear el sector pblico? Se agregan otras obligaciones contributivas a los particulares por su falta de efi-

ciencia administrativa?

22 HACIENDA PBLICA y CONTRIBlICIONES

Se plantea lo anterior en virtud de que no debe olvidarse que la intervencin gu-bernamental puede empeorar las cosas; por tanto, ste debe ser cauteloso en su politicacontributiva, en forma tal que realmente se alcanceun sistema de vida ms justo y equi-tativo.

Contribuciones y economa internacionalEl autor Ynez Rulz, al referirse al tema, seala: "cualquiera que sea el sistema econ-mico adoptado por una nacin para facilitar la distribucin y produccin de su riqueza,para hacer el consumo ms extenso y para dar al trabajo la ms alta redistribucin, laleyque viene a resolver todas estas cuestiones es el Arancel de aduanas mar/Urnas y fron-terizas, que no puede ni debe tomarse slo como el complicado mecanismo fiscal de unpinge impuesto directo, sino ms bien como el criterio moral y econmico, de cuyasreglas depende en su mayor parte el progreso material de