瑞士在今年三月三日所舉行的公民投

票中，以些微的差距通過加入聯合

國，這將使得瑞士於今年九月正式成為聯

合國第190個會員國，此舉將終結瑞士傳統

上自外於國際社會的孤立主義，並打破本

身是紐約以外聯合國組織第二大總部、但

地主國卻非會員的窘境。

瑞士的加入，使得聯合國幾乎涵蓋了

所有的主權國家，值得國際地位特殊的中

華民國賦予高度的關切。以下將分別就瑞

士的中立政策，與瑞士通過加入聯合國的

公民投票加以討論，最後並就瑞士的例子

對於臺灣的省思做為結語。

瑞士中立政策的歷史

傳統上，瑞士強調基本教義式的中立

主義，堅持不加入聯合國以及任何有損國

家主權的國際組織。回顧其歷史，瑞士早

於1515年即宣布中立；1648年西發利亞條

約(Treaty of Westphalia)承認其獨立；

1815年終止了拿破崙戰爭的維也納條約簽

訂後，瑞士正式將中立入憲；第一次世界

大戰後的1919-1920年凡爾賽和約(Treaty of

113台灣綜合展望 2002.5.1 NO.3

甘逸驊 國立政治大學國關研究中心助理研究員

Versailles)承認瑞士的中立。

1920年時，瑞士雖然加入當時的國際

聯盟(League of Nations)，但條件是只參

與財務方面的事務，而不加入政治與軍事

事務。二次大戰時保持中立免於被戰爭蹂

躪，戰後又拒絕加入聯合國(從1948年起成

為觀察員)、北大西洋公約組織、歐洲整

合。在兩大集團對峙的冷戰時期，瑞士的

戰略與傳統並無二致，認為瑞士是一個獨

一無二的例子，藉由其軍備足

以抵抗外侮，而無須任何盟

友。

在前一次，亦即

1986年對於瑞士是否加

入聯合國的公民投票

中，瑞士人民以75%的壓

倒性多數否決，二十六個省

的投票結果也是一致拒絕。近十五

年來，瑞士政府不敢貿然提議對加入聯合

國進行公民投票，深恐一旦過於倉促，再

次的否決將延後加入的契機。

2000年十二月，瑞士政府認為民意已

逐漸對加入聯合國有利，因此由外交部長

Joseph Deiss提出加入聯合國的議案，之

後在2001年夏天由瑞士國會上議院通過，

並於九月由下議院以壓倒性多數，支持政

府的提案，國會兩院正式通過政府所提加

入聯合國的議案，此案交付人民投票。

加入聯合國的兩造意見

在公民投票之前對於瑞士是否加入聯

合國的辯論中，兩派人馬各自提出對於中

立主義的解釋與對國家利益的界定。

<反對陣營>

在反對加入聯合國的陣營方面，主要

的反對者仍是1986年時的右派傳統主義者

—瑞士人民黨(Swiss People's Party)，尤

其是反對最力的億萬富翁亦是右派的民粹

主義大將Christoph Blocher(他將注意

力放在德語區的省分)。為反駁批

評者攻擊他們是「孤立主義

者」，反對陣營刻意區分所謂

「政治的」聯合國，與「人道主

義與技術的」聯合國，並主張

瑞士應繼續積極參與後者，但反

對加入被安理會中五個常任理事國

所把持的「政治的」聯合國。瑞士反對加

入聯合國的陣營主要的訴求包括：

1. 聯合國已經成為被美國及其盟邦利用來

發動軍事行動的保護傘，如果加入「政

治的」聯合國，瑞士將會被要求選邊

站，有違瑞士的中立政策。

2. 聯合國憲章中有關集體安全的條文將威

脅瑞士的中立，瑞士的軍隊會被派至國

外擔任維和任務，因而可能被扯入國際

糾紛，傳統的中立就會受到威脅，因此

瑞士需拒絕加入以保障瑞士人民所珍惜

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反對陣營刻意區分

所謂「政治的」聯合國，

與「人道主義與技術」的聯

合國，並主張瑞士應繼續積

極參與後者。

的中立。

3. 第二次世界大戰結束以來五十年的歷史

證明，聯合國是一個無能、腐敗與好戰

的組織，加入這個組織對瑞士無益。

4. 反對派並反駁瑞士不加入這個國際組

織，就代表不負擔國際責任的說法，他

們指出瑞士每年對聯合國捐助約三億美

元，但因為不是會員國，所以可以指定

要將錢捐給什麼單位，保有自主性，一

旦成為會員，便失去這種權

利。

綜合而言，反對加入

聯合國者堅信，瑞士的中

立不應隨時空而有所轉

移，不能因冷戰結束而判

定中立政策失去了價值，因

而他們主張瑞士的中立應是永

遠的。

<支持加入的陣營>

另一方面，主張加入聯合國的勢力，

包括政府、媒體、教會與大企業，他們的

主要主張包括：

1. 小國被大國左右的冷戰時期早已結束，

在後冷戰時期，小國也應對於這個世界如

何被治理發揮影響力，瑞士加入這個重要

的國際組織，可以使瑞士關切的議題能

獲得廣泛的討論，瑞士的利益更能獲得

保障。

2. 瑞士需要盟友來推動其傳統的調人角色。

3. 後冷戰時期大量東歐難民湧入瑞士，但

因為瑞士並非聯合國與歐盟的成員，使

得瑞士直接承受難民問題所帶來的威

脅。九一一之後的國際反恐行動，更彰

顯國際合作對瑞士加入國際組織的意

義。

4. 瑞士加入聯合國不代表會被強迫參加軍

事行動；相反的，加入將帶給瑞士更多

對於國際政治與外交的影響力。

簡言之，主張加入聯合國者認

為，瑞士需結束它的孤立主

義，在後冷戰時期瑞士如

繼續在國際社會缺席，就

代表自動放棄對本身關切

事務的發言權與影響力。

公民投票的結果

在三月三日瑞士公民投票舉行之前，

一般預料投票的結果將呈現五五波的情

況。投票結果54.6%選民支持加入聯合國，

二十三個省中十二個支持，十一個反對，

瑞士人民一改過去保守的孤立政策，支持

政府所提出加入聯合國的議案。

中立主義鬆動

在後冷戰時期，瑞士傳統的中立政策

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主張加入聯合國的

勢力主張，瑞士關切的議

題能獲得廣泛的討論，瑞士

的利益更能獲得保障。

顯得過時與保守，與極度變遷的全球化潮

流格格不入。同時，堅持國家主權者對聯

合國的疑慮過高，實際上聯合國五十年來

的運作，很難說威脅到國家的主權，至多

在大國的主導下，威脅到他們認為需要制

裁的國家，瑞士顯然不可能是其中一員。

另外，據近年公布的資料顯示，由於

瑞士在第二次世界大戰時，收購了納粹從

被侵佔國家搜刮來的黃金，導致瑞

士最引以為傲在大戰時所保

持的中立政策備受質疑，

也使得反對陣營視為主

要訴求的傳統中立主義

的正當性因而鬆動。

國際社會均表歡迎

對其他國家而言，就全

球局勢來看，共產集團的瓦解，動

搖了瑞士繼續保持中立的價值，一個政治

上孤立的瑞士，無法再適當的擔任外交謀

和的角色。再就地緣政治觀點而言，環視

瑞士，其周邊國家在五十年來早已成為友

好的國家，沒有任何一國將對瑞士形成

威脅，瑞士堅持的中立失去了說服力。

持續的孤立只會彰顯瑞士自私而不願分

擔國際責任的形象。

尤其在後冷戰時期當全球局勢有所轉

變，全球性的議題，例如恐怖主義與國際

人口走私等，更需要國際人道援助，瑞士

在聯合國的缺席顯得更為荒謬。

另外，對許多民主國家而言，更不希

望看到瑞士繼續提供獨裁者或者非法者一

個洗錢的管道。因此，不論對於國際社會

整體或對聯合國，對於瑞士加入這一國際

組織，均表示熱烈的歡迎。聯合國秘書長

安南(Kofi Annan)特別指出，瑞士人民的

決定象徵對聯合國理念的信心。

加入歐盟或北約？

瑞士人民與國際社會都在關

注，瑞士加入聯合國之後，是

否代表中立政策的完全退守，

亦即投入更多的國際活動，尤

其具有高度政治甚至安全意涵的組

織。歐洲聯盟與北約是兩個最值得關注

的議題。

歐盟對於國家主權的妥協，將是瑞士

政府或主張加入歐盟者試圖說服選民的最

大障礙；再者，歐盟逐漸發展出的安全政

策與外交政策的整合，亦將威脅到瑞士人

民所堅持的獨立自主。因此，瑞士對於加

入歐盟的阻力遠高於加入聯合國。

事實上，瑞士人民已在1992年的公民

投票中，否決加入有關自由貿易的「歐洲

經濟區(European Economic Area)」，去年

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就全球局勢來看，

共產集團的瓦解，動搖了

瑞士繼續保持中立的價值，

一個政治上孤立的瑞士，無

法再適當的擔任外交謀和

的角色。

的一次公民投票更拒絕就加入歐盟所需的

初步談判。然而，歐盟對於瑞士而言具有

高度的經濟意義，瑞士被歐盟會員國包

圍，周遭國家將是歐元區的天下，瑞士很

難置之度外。

同時，歐盟以合作方式取代對抗，並

在國際社會發揮影響力，與瑞士的精神類

似。再者歐盟會員國平等參與的精神與聯

合國，尤其是安理會，有極大差

異，也符合瑞士的要求。

至於北約，對瑞士

人而言可能更遙不可

及，因為這個軍事同

盟所代表的政治意

涵，實非瑞士人民能

在短期之內完全接受；

然而，值得強調的是，瑞

士並未完全置身於北約的安全防

衛系統之外。

瑞士於一九九七年開始成立駐北約代

表處(Swiss Mission to NATO)，並參加北

約的和平伙伴計畫(Partnership for Peace,

PfP)，與北約維持伙伴關係，此一代表處

並負責擔任歐盟軍事機構「西歐聯盟

(Western European Union, WEU)」的對

口單位。

瑞士與歐洲安全機制的密切互動，彰

顯了瑞士政府對於後冷戰時期該國所處區

域的安定所賦予的高度關切，但瑞士在歐

洲安全事務僅扮演類似觀察員的角色，距

離成為一個完全參與者的角色，尚有很大

的差距。

瑞士人民態度成熟

瑞士直接民主能夠運行順暢，主要歸

功於人民對於這一個機制的成熟態度。例

如在此次的公民投票中，另一項較不為世

人所注意的投票是，針對是否將每

週工時降低為36小時，結果所有

省分否決，74.6%的選民反對，

足見瑞士人民面對可能吸引個

人，但無助益國家整體發展的

議題時，所表現的成熟態度。

對於同樣小國寡民的臺灣而言，如

果想要建立亞洲最具特色，並為國際

社會所高度肯定的民主國家，直接民主不

失為一個理想的選項。但這需要政府與人

民相當長時間來形成共識與培養高度的民

主素質，才能如瑞士人民一般具有對於公

民投票的成熟態度。

臺灣宜扮演和平使者

在瑞士加入聯合國後，國際上認為世

上只剩890人口的梵諦岡(Vatican)，是唯一

被承認為國家但未加入聯合國者。這使得

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對於同樣小國寡民的

臺灣而言，如果想要建立

亞洲最具特色，並為國際社

會所高度肯定的民主國家，

直接民主不失為一個理

想的選項。

曾經是聯合國創始會員國，且位居五大常

任理事國，如今卻未被國際社會普遍承認的

中華民國的處境更形特殊。瑞士成功的進入

聯合國或許會為國人帶來鼓舞，但對於加入

國際社會，我們必須避免情緒化的冒進。

我們與瑞士有許多相異之處，在加入

聯合國的議題上，瑞士所面對的困境是

主觀的，亦即國內分殊的意見，而國際

的態度幾乎是一面倒的支持瑞士的加

入；反觀臺灣，主觀的國內因素

應較為單純，但客觀的國際

環境卻相當不利。因此，瑞

士的案例值得我們借鏡之

處，應是瑞士如何被國際

社會公認為不可或缺一員的

「過程」，而非單純只注意到

瑞士成為聯合國一員的「結

果」。

亦即在民主政治與自由經濟方面，應

做好二十一世紀全球化重要的一份子，更

重要的是扮演國際社會良好公民的角色：

政府方面應著重人道立場，而非全然國家

利益角度，積極投入國際援助；人民亦應

培養宏觀的國際觀與知識，參與國際人道

的工作，進而促進臺灣成為一個被世人尊

重，雖小但扮演和平使者的角色，如此方

能建立一個有助我融入國際社會的有利客

觀環境。

從「人道與技術的」

國際組織著手

瑞士在形成人民對加入國際組織的共

識過程中，是從較無爭議的非政治性組織

開始。對臺灣而言，這是一個非常值得借

鏡的途徑，因為臺灣加入政治性低的國際

組織具有兩個優勢：

第一、 後冷戰時期許多重要的議題都

是跨越邊界的，例如環保、毒品

與人口走私、反恐、衛生、人

權等等，將臺灣排除在外，

凸顯了不合理。

第二、 在這些組織

中各會員國的參與基本上

是平等的，亦即一國一票等

值，而不像聯合國是由安理會的

大國所主導。因此，如果臺灣對國際的

貢獻能夠逐漸獲得多數國家的認同，加入

這些組織的可能性就會增加。

有鑑於此，政府應可要求我駐外人

員，尤其是許多國際組織所在的瑞士，以

及邀請專家學者，共同加強對聯合國周邊

組織與其他有關人道與技術性的國際組織

之研究，並推展與其人員與相關機構的互

動，增加我國加入這些國際組織的可能

性，藉以開拓我國在國際社會的發展空

間。

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瑞士的案例值得我

們借鏡之處，應是瑞士如

何被國際社會公認為不可或

缺一員的「過程」，而非單純

只注意到瑞士成為聯合國

一員的「結果」。