法法法學學學博博博士士士 學學學位位位論論論文文文

港港港灣灣灣管管管理理理法法法制制制 改改改善善善에에에 관관관한한한 硏硏硏究究究

指指指導導導敎敎敎授授授 崔崔崔 洪洪洪 培培培

222000000555年年年 777月月月

韓韓韓國國國海海海洋洋洋大大大學學學校校校 大大大學學學院院院

海海海 事事事 法法法 學學學 科科科

朴朴朴 正正正 天天天

목 차

제목차례···································································································ⅰ표 목 차···································································································ⅳ그림목차···································································································ⅴ

제1장 서론·································································································1

제1절 연구의 목적···································································································1제2절 연구의 범위 및 방법···················································································2

제2장 항만관리제도의 일반적 고찰·····················································3

제1절 항만관리제도의 개념···················································································31.항만관리의 개념······························································································32.관리대상으로서의 항만··················································································5

2절 항만관리제도의 변천·······················································································91.항만관리제도의 유형······················································································92.주요 국가의 항만관리제도 개혁과정························································153.우리나라 항만관리제도의 변화··································································22

제3절 항만관리법제의 현황·················································································301.항만관리법제의 현황····················································································302.우리나라 항만공사법의 제정과정······························································44

제3장 외국의 항만관리제도·································································49

제1절 외국 항만관리제도의 비교·······································································491.관리형태··········································································································492.항만계획과 개발의 주체··············································································583.항만투자 및 재원조달 방법········································································65

제2절 주요 국가의 항만공사제 비교 분석·······················································701.설립모체 및 설립방식··················································································702.의사결정 및 집행기구··················································································713.운영주체의 특성····························································································764.국가 및 지자체와의 관계············································································775.항만공사의 업무 및 관할 범위··································································796.항만공사의 자산구조····················································································807.항만공사의 경영수지 및 재정원칙····························································81

제3절 아시아 주요 국가의 항만법 비교···························································831.항만법 주요내용 비교··················································································832.시사점··············································································································90

제4장 항만관리제도의 문제점·····························································92

제1절 항만관련법제의 문제점·············································································921.법체계상의 문제점························································································922.개별법상 문제점····························································································96

제2절 항만공사의 법적 지위···············································································981.준관리청(準管理廳)·······················································································982.특별법에 의한 공사형 공기업··································································100

제3절 항만공사법의 문제점···············································································1021.관리제도 측면······························································································1022.항만계획과 개발 측면················································································1043.항만투자와 재원조달 측면········································································1054.인사와 경영의 독립 측면··········································································107

제5장 항만관리법제의 개선방안·······················································110

제1절 기본방향·····································································································110

제2절 항만관련 법제의 개선방안·····································································1111.항만법의 위상정립······················································································1112.항만법과 개항질서법의 정비····································································1123.항만관리의 일원화 ····················································································113

제3절 개선방안·····································································································1151.항만관련법 개정방안··················································································1152.항만공사법령 개정(안)···············································································120

제6장 결 론···························································································125

참고문헌·································································································128

Abstract·································································································132

부 록·································································································134

-1-

제제제111장장장 서서서론론론

제제제제1111절 절 절 절 연구의 연구의 연구의 연구의 목적목적목적목적

21세기 해양지향적 국가경영 전략상 항만은 해양진출을 위한 전초기지로서 매우중요한 역할과 기능을 수행하고 있다.즉 항만은 단순한 하역기능 뿐만 아니라 국제종합물류기지로서 매우 중요한 역할을 하고 있으며,항만구역은 어업전진기지 및임해산업기지,관광·친수공간 등의 복합기능을 갖춘 해양산업의 중심지이자 새로운생활공간으로 부상하고 있다.이러한 국제경제 및 해운·물류환경의 변화에 따라 항만을 둘러싼 세계 주요 국

가들이 자국항만을 국제물류거점으로 육성시키고자 대규모의 항만을 개발하고 항만관리제도를 개선하는 등 적극적인 경쟁력 강화전략을 추진하고 있다.특히 항만관리제도의 개선에 있어서 세계 주요 국가들은 항만경쟁력 강화의 원

천인 항만의 생산성과 서비스수준 향상을 위해 운영측면에서는 항만의 민영화를 추진하는 반면,관리 차원에서는 공영자치조직인 PortAuthority(PA)제도를 적극 도입하여 현재 세계 30대 주요 항만의 경우 거의 대부분이 항만공사제도를 시행하고있거나 또는 원용하고 있다.대만은 1990년대 후반 이후 항만공사제 도입을 적극논의하여 2001년도에 입법을 하였고,카나다는 1999년 항만공사제 도입을 추진하여주요 항만인 뱅쿠버,몬트리올,핼리팩스 항만 등을 시작으로 하여 항만관리체제를적극 혁신하고 있다.프랑스는 1965년도에 국가의 주요 6대 항만을 대상으로 자치항 제도를 도입하였고,일본은 항만공사제를 도입하지는 않고 있으나,1950년도부터항만관리의 지방화를 실시해오고 있다.1)우리나라도 이러한 세계 해운․항만의 환경변화에 따른 선진항만의 추세에 부응

하여 항만의 국제경쟁력을 제고하고 항만행정과 도시행정의 일원화를 통한 항만도시의 조화로운 발전을 도모하기 위해 2003년 5월 항만공사법을 제정하였고,이에근거하여 2004년 1월 「부산항만공사」를 출범시킨데 이어 2005년 7월 「인천항만공사」를 설립하고,향후에는 포항항,울산항,마산항,군산항 및 평택항 등에 도입해 나갈 것을 적극 검토하고 있다.항만공사의 출범은 자율적인 항만관리체제의 도입,효율적인 운영시스템,중앙정

부 주도 의사결정체제로부터의 탈피,경쟁적 항만구조로의 이행 등 종래와는 비교

1)KMI,『전국 주요무역항 재정자립도 분석』,2003,p.4.

-2-

할 수 없을 정도의 획기적인 변화를 초래할 것으로 기대되고 있으며,현 정부가 추진하는 지방분권화 정책에도 잘 부합되고 있다.그러나 부산항만공사의 출범 1년을점검해 볼 때 적지 않은 문제점이 노출되고 있다.즉 전문성이 결여되고,항만개발에 대한 투자가 미약할 뿐만 아니라 공사출범 전보다 항만운영의 효율성이 높아지지도 않았고,관료적인 요소가 여전히 남아있다는 점 등이다.2)따라서 현재 우리나라 항만관리 현황 특히 항만공사제도를 중심으로 한 항만관

리제도를 살펴보고 보다 개선된 발전방안을 모색하는 것이 필요하다고 판단되기 때문에,본 논문에서는 주요국의 항만관리제도에 대한 연구와 더불어 항만관리 법제를 비교 분석하고 우리나라 항만관리제도와 항만공사법의 문제점을 파악한 후,이러한 문제점을 보완하기 위한 개선방안을 제시하고자 한다.

제제제제2222절 절 절 절 연구의 연구의 연구의 연구의 범위 범위 범위 범위 및 및 및 및 방법방법방법방법

본 논문은 항만관리제도의 일반적 고찰과 세계 주요국가의 항만관리제도에 대한비교 분석을 바탕으로 우리나라 항만관리 법제의 문제점을 살펴보고 이에 대한 개선방안을 제시하는 것을 연구의 범위로 하고 있으며 그 주요 내용은 다음과 같다.본 논문은 서론에 이어 제2장에서 항만관리의 개념과 관리대상으로서의 항만의

의의,항만관리제도의 변천과정,항만관리법제의 현황 등을 고찰한 후,제3장에서는외국의 항만관리 제도를 주요국의 항만법과 항만공사제를 중심으로 비교 분석하였다.제4장에서는 우리나라 항만관리 제도의 문제점을 우선 항만관련 법체계와 개별법의 문제점으로 나누어 살펴 본 후,특히 항만공사법의 문제점에 대해서는 관리제도,항만계획 및 개발,항만투자와 재원조달,인사와 경영의 독립 측면 등에서 상세히 분석하였다.제5장에서는 이러한 분석을 바탕으로 항만관리법제의 개선방안을모색하면서 항만관련법과 항만공사법의 개정방안으로 나누어 검토하여 바람직한 입법 방향을 제시하고자 하였다.

이러한 연구목적을 달성하고자 다음과 같은 연구방법을 사용하였다.첫째,문헌,기존 선행연구자료 및 관련 제 법규를 참고 분석하였다.둘째,우리나라와 주요국의 항만관리제도와 법제 현황을 비교 분석하여 우리나라

항만관리법의 문제점과 개선방안을 도출하고 합리적인 입법방향을 모색하였다.

2)김형태,“부산항만공사의 출범의의와 과제”,『해양수산』,2004.2,p.3.

-3-

제제제222장장장 항항항만만만관관관리리리제제제도도도의의의 일일일반반반적적적 고고고찰찰찰

제제제제1111절 절 절 절 항만관리제도의 항만관리제도의 항만관리제도의 항만관리제도의 개념개념개념개념

111...항항항만만만관관관리리리의의의 개개개념념념

일반적으로 행정(publicadministration)이란 공공목적을 달성하기 위해 행하는제반 활동이나 내부적 관리행위를 말한다.따라서 항만행정(portadministration)이라 함은 대상으로 하는 행정의 내용 및 범위에 따라 다르게 해석할 수 있는데,협의로 해석하는 경우와 광의로 해석하는 경우가 있다.즉,“협의의 항만행정”은「영조물(營造物)로서의 항만에 관한 행정」으로서,해양수산부의 소관사항을 주요내용으로 하고 있다.반면에 “광의의 항만행정”은 「협의의 항만행정 이외의 행정으로 항만에서 이루어지는 여러 가지의 행정을 포함하는 것」이라고 정의하고 있다.3)실제로 광의의 항만행정은 [그림 2-1]에 보이는 바와 같이 항만개발행정과 항만

관리행정의 2가지로 나눌 수 있다.항만개발행정이란 항만의 개발․이용 및 관리와관련이 있는 시설의 축조에 관한 행정이며,해양수산부가 행정주체이다.반면에 항만관리행정이라는 것은 항만개발행정 이외의 모든 항만행정을 뜻하는 것으로서,이미 건설된 항만을 관리․ 운영함과 더불어 당해 항만을 배경으로 일어나는 각종의업무에 대한 행정을 의미한다고 할 수 있다.4)여기에서 말하는 항만관리는 항만개발에 대한 상대적인 의미로서,항만법에서 말하는 항만관리보다 넓은 의미라고 할수 있다.

항만개발행정

항만행정(광의) 영조물관리 행정항만관리행정

항만을 배경으로하는 제반 행정

[그림 2-1]항만행정의 범위

3)市來淸也,『港灣管理論』,成山堂,1989,p.18.4)山口眞弘․住田正二,『港灣行政』,日本港灣協會,1955,p.55-57.

-4-

특히,항만관리행정은 영조물관리행정과 항만을 배경으로 하는 제반 행정으로 나눌 수 있다.전자의 영조물관리행정은 항만시설관리를 위한 행정으로 항만관리자가행하는 것이며,후자의 항만을 배경으로 하는 제반 행정은 항만운송 및 기타 터미널 활동에 관한 행정으로서,행정주체는 재정경제부,노동부,보건복지부,건설교통부 및 지방자치단체 등 여러 행정기관으로 나뉘어져 있다.일반적으로 항만행정은 항만기능과 관련하여 매우 복잡하게 얽혀 있다.즉 항만

개발행정에 관해서는 항만법에 항만공사의 시행자 등을 정해 놓았는데,항만시설의신설․개축․유지․보수 및 준설 등에 관한 공사는 별도의 특별한 규정이 없는 한지정항만은 해양수산부장관이,지방항만은 시․도지사가 각각 시행하도록 되어 있다.실제로 해양수산부의 항만국이 항만의 개발,건설,개량과 이들의 조성 및 감독에 관한 제반 업무를 수행하고 있다.그러나 이러한 항만관련 개발행정도 헌법 제121조 제2항 및 국토건설종합계획법에 근거하여 건설교통부가 주관하는 국토발전의최상위계획인 국토종합계획5)에 명시되어 있어야 한다.항만시설의 관리행정에 관해서는 항만법에 따라 지정항만은 해양수산부장관이 관리하고 지방항만은 시․도지사가 관리한다(항만법 제22조).항만관리는 항만기능이 원활하고 효과적으로 발휘될 수 있도록 하는 것을 목적

으로 하고 있고,항만에서의 각종 시설과 장비를 유기적으로 운영하기 위해서 상호협조를 구하는 것을 주된 대상으로 하고 있다.항만의 수역(水域),육역(陸域)및 각종 시설의 유지,건설,개발,운영,규제 등의 업무가 항만관리에 속한다.6)따라서항만관리 업무는 항만에서 각 분야가 협조적으로 운영되도록 조정자로서의 역할을담당하게 된다.광의의 항만관리에는 국가와 지방기관이 항만에서 행하는 각종 활동도 포함되지만 협의의 항만관리는 「항만의 공용」,「항만의 보전」,「항만질서의 유지」,「항만이용의 증진」 등으로 구분할 수 있다.이중 「항만의 공용」은 항만관리자가 물적 시설로서의 항만을 수요자가 이용하

도록 하는 것을 의미한다.이 경우 항만관리자는 이용범위를 정하여 이용하게 하고이에 대한 대가를 징수하게 된다.그리고 항만공용의 목적은 해상과 육지교통의 접점으로서 터미널 기능수행을 원칙으로 하지만 부수적으로는 그 외에 토사의 채취와레크레이션 등을 제공하는 것도 포함된다.「항만의 보전」은 물적 시설인 항만을 수요자가 효율적으로 이용하는데 제공될

5)제1차국토종합개발계획(1972-1981),제2차국토종합개발계획(1982-1991),제3차국토종합개발계획(1992-2001),제4차국토종합계획(2000-2010).상세한 내용은 [국토연구원,제4차국토종합계획안(2000-2020),해설자료,1999.7.]참조.

6)문성혁,『현대항만관리론』,다솜출판사,2005,p.170.

-5-

수 있도록 양호한 상태로 보전하는 것을 의미한다.여기에는 보수,복구,장애물 제거,청소 등 행위를 비롯하여 방파제와 방조제의 건설 등 항만보전에 필요한 시설정비행위가 포함된다.또한 항만보전에 지장이 있는 행위를 방지하기 위해 수요자와 주변 지역주민 등에 대한 법률적 규제행위도 포함된다.「항만질서의 유지」는 항만을 수요자에게 제공하는데 필요한 질서의 유지를 도

모하는 것을 의미한다.이것은 해상과 육상 교통의 연결 등 항만이용에 직접 관련있는 질서의 유지를 도모하는 것으로 ① 해상과 육상교통의 안전 ② 취급화물의 규제 ③ 항만기업의 운영 ④ 임항지역 구축물의 제한 등에 관한 질서가 대상이 된다.그러나 항만이용을 직접 대상으로 하지 않고 간접적으로 질서유지에 영향을 주는것(출입국관리와 방역관리 등)은 항만관리의 내용에 포함되지 않는다.「항만이용의 증진」은 항만공용의 성과를 향상시키기 위해 필요한 각종 대책을

행하는 것을 의미한다.여기에는 포트 세일즈,행위규제,건설제한 등이 있다.즉 항만이용의 증진은 구체적으로는 ① 해운업자,항운업자,무역업자 등에 대해 항만이용을 홍보하여 수요 증가를 도모하는 것 ② 항만의 개발과 발전에 지장을 초래하는행위를 규제함으로써 향후 항만이용의 수요증가에 대비하는 것 ③ 항만이용에 관계없는 임항지역내의 건설을 제한하고 항만이용에 관계있는 구축물용으로 임항지역내의 토지확보를 도모하는 것 등을 들 수 있다.7)항만관리의 일반적 개념은 위에서 설명한 바와 같지만 「항만의 공용」에 관련

된 분야는 광범위하고 다양하며 그 영향 또한 매우 크기 때문에 항만관리는 이러한것에 대응하여 항만의 기능을 적절히 향상시켜야 한다는 필요성에서 복잡․다양하게 전개된다.따라서 항만관리는 항만의 기능적 진화와 연계해서 생각할 수밖에 없는 것이 특징이다.

222...관관관리리리대대대상상상으으으로로로서서서의의의 항항항만만만

가가가가. . . . 항만의 항만의 항만의 항만의 개념개념개념개념((((槪槪槪槪念念念念))))

항만의 개념은 광범위한 뜻을 가지는 port나 harbour의 의미를 포함하고 있다.port는 라틴어의 porta(문,호)라는 단어로부터 만들어졌으며,바다의 문호,육지로향한 입구를 의미한다.반면에 harbour는 고대 아일랜드어로 herr(군대)또는 barge

7)문성혁,전게서,2005,pp.177～178.

-6-

에서 유래되어 군대를 숨겨주는 장소,피난소라는 뜻을 가지고 있다.8)일반적으로 혼용되고 있는 port와 harbour를 비교해 보면,port는 harbour로서의

성격을 가지는 것이 필요하지만,harbour는 port일 필요가 없다는 견해가 있다.9)물리적인 측면에서는 선박을 위한 수로와 정박지,여객이나 화물 등을 취급하기 위한 부두와 상옥,항내의 수상설비 등을 구비한 수역(水域)과 육역(陸域)을 통틀어항만이라 지칭하게 된다.우리나라 항만법에서는 항만을 선박의 출입,사람의 승하선,화물의 하역보관 및 처리 등을 위한 시설이 구비된 것으로 규정하고 있다(항만법 제2조,3조).다시 말하면 “일정한 항만시설 또는 수역 및 육지에 의해 일괄적으로 구성된 하나의 장소로,항만관리자의 일률적인 관리 하에 있는 정해진 구역”을항만으로 정의하고 있으며,관리목적에 따라 「지정항만」과 「지방항만」으로 분류하고 있다(항만법 제2조).

구 분 무 역 항 연 안 항건 설 해양수산부장관 해양수산부장관운 영 해양수산부장관 시․도지사항만수 28개항 23개항서해안 인천,평택,대산,태안,보령,장항,군산,목포 (8개항)

용기포,연평도,대천,비인,대흑산도,홍도,팽목 (7개 항)

남해안완도,여수,광양,제주,서귀포,삼천포,통영,고현,옥포,장승포,마산,진해,부산 (13개항)

신마,녹동 신,나로도,거문도,한림,화순,성산포,애월,추자,부산 남,화흥포(11개항)

동해안 울산,포항,삼척,동해,묵호,옥계,속초 (7개항)구룡포,월포,후포,울릉,주문진 (5개항)

항만지정현황

자료 :해양수산부,『항만업무편람』,2003,p.28.

「지정항만」은 국민경제와 공공의 이해에 밀접한 관계가 있는 항만으로 다시「무역항」과 「연안항」으로 분류되며 대통령령으로 명칭,위치 및 구역을 지정하고 있다.무역항은 주로 원양구역을 항행하는 선박이 입출항 하는 항만으로서 부산을 제외한 대부분의 항만을 해양수산부가 직접 개발 및 관리를 담당하고 있으며,연안항은 연안구역을 항행하는 선박이 입․출항하는 항만으로 개발은 해양수산부가담당하며 관리 및 운영은 지방자치단체에 위임하고 있다.현재 무역항은 부산항․

8)문성혁,전게서,2005,p.3.9)harbour는 외해로부터 위험요소가 차단되어,선박이 안전하게 정박할 수 있는 수면을 말하며,port는 이와 같은 조건에 덧붙여서 여객이나 화물을 육상으로 내리거나 선박으로 옮겨 실을 수 있는 적합한 시설을 필요로 함.

-7-

인천항 등 28개 항만,연안항은 부산남항․연평도항 등 23개가 지정되어 있다.「지방항만」은 지정항만 외의 항만으로서 지방자치단체장이 명칭,위치 및 구역을 지정․공고하도록 되어 있다.한편 항만시설은 항만구역 내외에 설치되어 있는 시설로서 크게는 기본시설과

기능시설,지원시설,그리고 항만친수시설로 분류할 수 있다(항만법 제2조 제6호).그 구체적인 시설 분류내역은 와 같다.

구 분 주 요 시 설

기본시설

수 역 시 설 항로,정박지,계류장,선회장 등외 곽 시 설 방파제,방조제,파제제,도류제,갑문,호안 등임항교통시설 도로,교량,철도,궤도,운하 등계 류 시 설 안벽,물양장,잔교,돌핀,선착장,램프 등

기능시설

항행보조시설 항로표지,신호,조명,항무통신시설 등하 역 시 설 고정식 및 이동식 하역장비,화물이송시설,배관시설여객이용시설 대합실,여객 승강용시설,소화물취급소 등유통판매시설 창고,야적장,컨테이너조작장,싸이로,저유시설,화물터미널 등선박보급시설 급유 및 급수시설 등관제홍보보안시설 관제시설,홍보시설,보안시설 등항만시설용부지 항만시설용부지문화복지시설 문화복지시설공해방지시설 방음벽,방진망,수림대

지원시설

배후유통시설 보관창고,집배송장,복합화물터미널,정비고 등보관․판매․전시시설 선박기자재,선용품 등조립․가공․포장시설 화물의 조립,가공,포장 등항만관련 업무용시설 공공서비스,시설관리 등후생복지 및편의제공시설

항만시설사용자,여객 등 항만이용자 및 항만종사자의 휴게소,숙박소,진료소,위락시설,연수장,주차장 ,차량통관장 등

연구시설 항만관련 산업의 기술개발,벤처지원 등기타 지원시설 그 밖에 해양수산부령이 정하는 항만기능의 지원을 위한 시설

항만친수시설

해양레저용 기반시설 낚시터,유람선,낚시어선,모터보트,요트 및 윈드서핑 등의 수용해양문화․교육시설 해양박물관,어촌민속관,해양유적지,공연장,학습장,갯벌체험장 등해양공원시설 해양전망대,산책로,해안녹지,조경시설 등인공시설 인공해변,인공습지 등 준설토를 재활용하여 조성한 인공시설

항만시설의 분류

자료 :항만법 제2조 6호 참조 작성.

나나나나. . . . 항만의 항만의 항만의 항만의 발전단계발전단계발전단계발전단계

오늘날의 항만은 항만의 위치나 규모,또는 소유형태에 따라 상이하나 대체적으로 3세대로 분류하고 있다.10)이 분류기준은 ① 항만개발정책과 전략 및 접근방법상의 차이 ② 항만활동의 범위와 확장 정도 ③ 항만활동이나 조직통합의 정도 등

-8-

새로운 개념에 따른 분류로 제1세대,제2세대 및 제3세대로 구분할 수 있다.제1세대 항만은 일반화물의 취급이나 살적화물(撒積貨物)취급에 주로 적용되며

특히 원자재 산지에 가까운 항만으로서 화물의 적하(積荷)나 양하(揚荷)에 있어서파이프라인을 이용하거나 컨베이어벨트를 이용하는 항만 등이 이에 해당한다.1960년대까지는 항만이 단순히 육상운송과 해상운송을 연결시켜주는 장소로서의 기능을행하였다.화물의 양․적하와 보관이 주를 이루고,다른 업무는 거의 없었다.즉 항만활동을 화물의 양․적하와 이에 따른 보관 그리고 항행보조 등에 제한되어,항만투자에 있어서도 접안시설의 건설에 집중하여 운송기술의 변화에는 소홀하였다.그러나 제2세대 항만의 특징은 제1세대와는 달리 이용자인 운송업자와 화주들이

보다 긴밀한 협력관계를 유지하며,이용자들은 항만 내에서 그들의 전용시설을 건설하기도 한다.정부와 항만관리당국,그리고 항만서비스 제공자간에 항만의 기능에대한 깊은 이해를 가지고 서로 협력하는 항만으로 1960년대 이후 1970년대에 항만을 운송,산업활동,그리고 교역활동의 센터로 인식이 확대되었다.항만활동의 영역도 화물의 포장이나 상표부착,그리고 화물의 지역별 배분 등 관련서비스 분야까지확대되어 항만구역 안쪽 및 배후지역에 생산시설 등 다양한 산업시설이 설치되었다.제3세대 항만은 오늘날 대부분의 국가에서 나타나고 있는 항만형태이다.1980년

대 들어와 세계교역이 확대 발전되고,컨테이너화가 세계적으로 진전되고 국제복합운송이 일반화되면서 항만을 국제적으로 형성된 생산 및 물류의 유기적인 네트워크의 중요한 결절점(結節點,node)11)으로 인식하였다.즉,종합물류 및 유통서비스의 기능,현대화된 장비와 고도로 자동화된 컴퓨터시스템 및 고도로 숙련된 노하우 제공으로 항내선박의 운항,화물의 조작과 보관 기타 전통적인 항만서비스의 기능들이고도의 능률성을 갖게 되었다.이에 따라 항만행정도 능률화를 통하여 보다 효율성이 높은 행정서비스가 제공 되었다.최근에는 물류의 중요성이 부각되면서 항만지역 안에서 자유무역지역의 설정으로 중계운송기능 및 교역활동이 활발히 이루어지게 되었다.

따라서 현대화된 항만은 더 이상 육상운송과 해상운송의 연결지점이라는 소극적인 기능에 만족하지 않고 있다.이에 따라 향후 항만은 복합 일관 운송의 유기체적인 일부가 되어 자유항 또는 자유무역지대 등을 설치하여 무역을 활성화시키는 등

10)KMI,『주요 국가의 항만개발투자 제도에 관한 연구』,1999.10,p.7.11)사전적 의미로는 대수곡선의 중복점으로서의 마디,결절(結節)등을 말한다.화물유통에 있어서는 선(線)의 부분(link)에 대비된 결절부분 즉,유통센터․ 트럭터미널․ 항만․ 공항․ 도로의 교차점 등을가리킴.

-9-

적극적이며 능동적인 기능을 수행하여야 할 것이며,항만의 관리도 이러한 항만의기능적 진화에 대응하는 합리적이고 효과적인 관리체제를 구축하는 방향으로 발전되고 있다.

구 분 제 1세대 제 2세대 제 3세대출현 시기 1960년 이전 1960년 이후 1980년 이후주요 화물 재래화물 재래화물,벌크화물 벌크 및 규격화 된 화물컨테이너화

항만개발의 자세및 개발전략

-보수적-해륙교통의 연결지점

-팽창주의-운송 및 공업센터

-기업성원칙-국제교역의 거점-운송기관의 연결체인

활동 범위

-화물의 양적하,보관,항해보조-부두 및 수제선 중심

-화물의 양적하,보관,항해보조-화물의 형태변화(유통가공),선박관련 산업-항만구역의 확장

-화물의 양적하,보관,항해보조-화물의 형태변화(유통가공),선박관련 산업화물정보,유통,물류활동-터미널 및 유통센터의 형성

조직의 형성및 특성

-항만 안에서의 각자독자적인 활동-항만과 그이용자의관계는 비공식적인관계유지

-항만과 그 이용자의 관계 밀접화-항만 내 활동상호간 느슨한 연계관계 형성-항만과 자치단체 간에부정기적인 협력관계

-항만공동체의 형성-교역 및 운송체인의항만에의 집중-항만과 자치단체간의관계 밀접화-항만조직의 확대

생산성의 성격

-화물유통조작-단순 서비스의 개별적인 제공-낮은 부가가치

-화물유통조작-화물의 가공-복합적인 서비스-부가가치의 향상

-화물 및 정보의 흐름-화물 및 정보의 배분-다양한 서비스의 결합과 제공-고부가가치

핵심 요소 노동/자본 자본 기술 및 노하우

항만의 발전단계

자료 :UNCTAD,『PortMarketingandChallengeofThirdGenerationPort』,1990.

제제제제2222절 절 절 절 항만관리제도의 항만관리제도의 항만관리제도의 항만관리제도의 변천변천변천변천

111...항항항만만만관관관리리리제제제도도도의의의 유유유형형형

항만관리제도는 각 나라와 항만에 따라 그 형태가 매우 다양하기 때문에 보는관점에 따라 여러 가지 분류법이 다양하게 존재할 수 있다.

-10-

일반적으로 세계 각국의 항만은 지리적인 특성뿐만 아니라 행정 및 관리형태에 있어서 나라마다 서로 차이가 있다.따라서 항만소유권 및 조직의 구조와 관련한 표준은없으며,각국의 항만은 여러 형태의 행정적 제도와 관리 형태를 채택하고 있다.12)이러한 여러 형태의 행정적 제도와 관리 형태를 취하게 된 배경은 항만이 국가경제

의 기간산업으로 차지하는 중요성을 고려해 볼 때 다양한 방법으로 발전할 수밖에 없었고,사회․정치․문화․지리․상업․군사 측면에서 볼 때 항만은 오랜 기간에 걸쳐발전해 왔으므로 이는 매우 다양한 형태의 소유권과 행정적인 구조를 가질 수밖에 없었기 때문이다.세계 주요 항만별로 관리주체,설립주체,부두운영방식 및 특징 등을 정리하면 와 같이 다양하다.

항 만 관리주체 설립주체 관리주체의 특성 부두운영방식 특 징

뉴욕뉴저지항PortAuthorityofNewYork&NewJersey

뉴욕州ㆍ뉴저지州

공기업 임대운영 공유민영

시애틀항 PortofSeattle 특별법에 의해설립공기업 임대운영 공유민영

LA항/LB항 LA市/LB市 LA市/LB市 지방자치단체 임대운영 시유민영뉴올리언즈항 New Orleans州 New Orleans州 지방자치단체 일부직접운영/일부임대운영

일부공유공영/일부공유민영

도쿄항/고베항

/요코하마항/오사카항

도쿄都/고베市/요코하마市/오사카市

도쿄都/고베市/요코하마市/오사카市

지방자치단체 일부직접운영/일부임대운영

일부시유시영/일부시유민영

나고야항 名古屋港管理組合나고야市ㆍ아이치縣 지방공공단체

일부직접운영/일부임대운영

일부공유공영/일부공유민영

펠릭스토우항/사우스햄프턴항/틸버리항

민간기업 민간기업 민간기업 일부직접운영/일부임대운영

민유민영

안트워프항 안트워프市 안트워프市 지방자치단체 임대운영 시유민영함부르크항/브레멘항

함부르크市/브레멘市

함부르크市/브레멘市

지방자치단체 임대운영 시유민영

르아브르항/마르세이유항

PortofLeHavreAuthority/PortofMarseilleAuthority

중앙정부 공사 일부직접운영/일부임대운영

국유공영

카오슝항 카오슝 항무국(국가기관)중앙정부 국가기관 일부직접운영

/일부임대운영일부국유국영/일부국유민영

싱가포르항 PSA 중앙정부 공단 직접운영 민유민영부산항 부산지방해양수산청(국가기관)

중앙정부 국가기관 일부직접운영/일부임대운영

일부국유국영/일부국유민영

세계 주요 항만의 관리주체 현황

자료:문성혁,『주요국 항만관리체제의 변화와 컨테이너터미널 관리 형태에 관한 연구』,연구용역보고서,2001.

그러나 과거 20-30년 동안 항만 내 제반서비스의 제공과 관련한 제도의 급격한 변화,행정적인 절차의 현대화,그리고 항만당국 및 정부의 역할에 관해 근본적으로 문제

12)문성혁,전게서,2005,p.120

-11-

가 제기되면서 항만분야는 커다란 변화를 겪고 있다.과거에는 항만이 크게 통제를 받는 분야였으나,이러한 항만이 현재 변화하고 있으며 보다 자유스럽고 규제가 완화된형태의 항만이 21세기의 시대상황에 부응하기 위해 등장하고 있다.세계 각국의 항만이갖는 기능이 비슷하다 할지라도 항만관리형태,부두운영방식,임대대상시설,부두이용방식 및 임대기간 등은 와 같이 다양한 형태로 존재한다.

구 분 롱비치항 뉴욕․뉴저지항 로테르담항 카오슝항항만관리형 태

o시영항만(Municipalport)

o공영자치항만(AutonomousPortAuthority)

o시영항만(Municipalport)

o국유항만(Nationalport)

부 두운 영방 식

o부두임대차계약(LAQ)에 따라터미널운영자(터미널운영업자또는 선박회사또는 하역회사)에게 시설의 운영을일임

o부두임대차계약 (LAQ)에 따라터미널운영자 (터미널운영업자또는 선박회사 또는 하역회사)에게 시설의 운영을 일임

o극히 일부의 공용 터미널도 항만당국은 화물입항료 및 접안료만 징수하고,운영은 하역회사에 일임

o부두시설의 운영은 land－lord 형태를 취하고 있으며,항만시설은임대 계약에 의해 민간이 독자적으로 일괄운영

o항만부지는 모두 시소유로서 부두운영 회사에 임대운영되며,Infra－structure는 시정부가 투자하고 부두운영회사는 Super－structure를 설치 운영

o대부분의 시설은 국유 민영의 형태로 관리 운영

o부두임대차계약 (LAQ)에 따라 터미널운영자(터미널운영업자 또는선박회사 또는 하역회사)에게 시설의 운영을 일임

임대 대상시 설

o선석,상옥,야적장,크레인을 포함한제반 시설물을 일체적으로 임대

o항만당국이 투자하여부두 시설을 건설하고,Turn-key방식으로 선석,상옥,야적장,크레인 을포함한 제반 시설물을일체적으로 임대

o선석,상옥,야적장,크레인을포함한 제반 시설물의일체적 임대

oFacilityrent:사무동,Maintenance&Repair Shop, CFS 등의시설

oLandrent

부 두이 용방 식

o터미널운영자에게우선사용권(preferentialberthingrights)의 부여o항만당국은 2차사용권을 보유

o작업 및 항만시설 사용료율 (접안료,줄잡이료 등)의 제정 및 적용권은일체 임차인에게 있으며,수입은 임차인에게귀속함

o터미널 운영회사와 사용계약(terminalserviceagreement)체결o터미널 운영자가 전반적인서비스 제공

o항만당국에 우선권이있지만,선석운영권은임차인에 게 일임하는것이 보통임o선석운영과 관련한항만당국의 간섭 일절없음

임대기간

o벌크터미널 :통상 15－20년o컨터미널 :보통30－50년o매 5년마다임대계약을 갱신

o임대기간은 통상15－30년

o터미널이용기간은 1－3년 o임대기간은 통상 9년

임 대 료갱신기간

o통상 5년 단위로갱신

o통상 5년 단위로 갱신 o매년 사용료 갱신 o매년사용료 갱신(지가변동에 따른 기준고시따름)

임 대 료o통상 년간 기준o최저수입보장액

o임차인은 계약의 지불조건에 따라 년간 임차료를 납부함

o사용료는 협의 o임차인은 계약의 지불조건에 따라 년간임차료를 납부함

임차인의자격요건

o제한이 없으며,재정부담능력 증명이 필요함

o제한이 없으며,재정부담능력 증명이 필요함

o제한없음 o제한없음

임차인의선정방법

o공개 입찰계약과수의 계약의 병행

o공개 입찰계약과 수의계약의 병행

o시설이용관련 offer가 있을경우 협의

o공개입찰 (bidding)

임대시설물의수리 및 보수

o사소한 수리 및개조는 임차인이부담

o잠재하자 :항만당국o인수품 보수 :임차인

주요 항만 운영제도의 비교

자료 :문성혁,『주요국 항만관리체제의 변화와 컨테이너터미널 관리 형태에 관한 연구』,연구용역보고서,2001.

한 가지 예로 항만당국이 시설과 서비스를 제공하는데 반해,민간운영자는 하역․ 도선 등의 서비스수행에서 배제되는 형태가 있는데 이는 항만당국이 항만내의모든 업무를 총괄적으로 관장하는 역할을 맡고 있는 형태이다.또 다른 예는 항만당국

-12-

의 역할이 기본적인 인프라(infrastructure)와 필수적인 업무만 제공하고 유지하는 데에만 국한되어 있으며,나머지 모든 시설과 서비스는 독립적인 민간 또는 공공기업이 제공하게 하는 지주형 항만(landlordport)13)의 형태이다.이러한 두 가지의 극단적인 항만당국 사이에는 다양한 형태의 항만조직이 존재하고 있다.또한 역사를 통해 볼 때,에 보이는 바와 같이,유럽의 여러 국가에는 항만을

관리하고 항만관련의 재원을 확보하는 데에 국가관리항만,신탁항만,자치단체관리항만,민간관리항만 등의 다양한 형태가 있었음을 알 수 있다.

국 가 국가관리항만 신탁항만,항만위원회 자치단체관리항만 민간관리항만벨기에프랑스독 일네덜란드이태리스페인영 국

XOXXOOO

XXXXXXO

OOOOOOO

XXXXXXO

유럽의 항만관리 형태

자료:문성혁,『주요국 항만관리체제의 변화와 컨테이너터미널 관리 형태에 관한 연구』,연구용역보고서,2001.

1950년대부터 1970년대에 이르는 기간에는 중앙정부에 의한 항만관리체제가 선호되었는데,일부 개발도상국과 선진국에서는 국가의 모든 항만을 관할하는 전국 관할 체제의항만당국을 설립하기도 하였다.예를 들어,1955년에 나이지리아는 Nigerian PortAuthority를,케냐는 1972년에 Kenya Ports Authority를 그리고 1975년에 필리핀은PhilippinePortsAuthority를 설립하였다.14)중앙정부에 의한 항만관리체제는 효율적인 항만개발과 운영,공정한 자원의 배분,불필

요한 경쟁의 제한 및 시설의 중복 투자를 피할 수 있다는 생각에서 선호되었으나 이러한제도는 이미 규제지향적인 항만관련 부문에 정부가 더욱 통제와 간섭을 할 수 있도록 되었기 때문에 운영이 경직되고 관료조직적인 구조로 인해 비판을 받아 왔다.따라서 1980년대 이르러 중앙정부에 의한 항만관리체제의 효율성에 대한 문제가 야기되어 일부 국가

13)항만당국이 항만의 행정적 관리만을 담당하고 운영은 민간기업에 위임하는 관리운영형태임.이 경우 항만당국은 하부시설의 개발,소유 및 유지보수를 담당하고 개별 터미널을 민간하역회사에 임대하여 운영함.운영을 맡은 민간회사는 자체적으로 상부시설 및 노동력을 확보함.

14)B.J.Thomas,“The privatization ofUnited Kingdom seaports”,『JournalofMaritime Policy andManagement』,Vol.21,No.2,1994.

-13-

의 경우 항만관리체제와 관련한 정책을 바꾸게 되었다.15)1960년대부터 1970년대에 또 다른 주목할만한 사항으로는 민간운영기관을 국유화하거

나 또는 항만당국이 직접 국영 하역기업을 만들어 모든 항만관련서비스의 제공을 항만당국이 책임지는 정책을 들 수 있다.이러한 정책은 운영형 항만당국을 설립하기 위해 케냐및 탄자니아 등 개발도상국에서 많이 도입되었으며,영국과 같은 일부 선진국에서도 채택되었다.일부 항만의 경우,재정적인 이유로 인해 이러한 제도가 도입된 반면,대부분의경우 제반 항만의 운영을 통합하고 항만이용자들에게 보다 효율적인 서비스를 제공할 수있다는 잘못된 믿음에서 이러한 제도가 실행되었다.결국 이러한 정책을 통해 정부의 규제적인 영향이 간접적으로 더욱 늘어나게 되는 결과를 초래하였다.이러한 규제지향적인 요인들이 항만을 효율적으로 운영하는 데에 미친 부정적인 영향

의 범위는 상당하다.이중에서도 중앙정부와 항만당국 및 서비스제공자간의 상관관계가어떠한 가를 알아보는 것이 중요하다.일부 항만행정 형태는 항만관리시 국유화 또는 지방정부의 항만 소유를 통해 직접적으로 관여하고 있다.대조적으로 일부 항만의 관리형태는 민간항만의 형태를 취하고 있으며,일상 업무에 대해 정부의 간섭은 없다.또한 동시대에는 항만행정과 관련한 정부의 영향이 눈에 띄게 늘었으며,항만산업에

대한 정부의 지원 폭도 늘어났다.정부가 대규모 항만프로젝트의 재원 조달처였고,그 결과 일상의 항만행정에 정부가 깊이 관여하게 되었으며,항만행정에 있어서 정부의 영향은절대적이었다.항만에 대한 정부관여 형태나 정도는 각 국의 정치적 이념과 경제적 목표에 따라 커다란 차이가 있다.적어도 구 소련,이란,폴란드 등 일부 국가는 완전히 중앙통제경제적인 계획을 수립하고 있기 때문에 항만을 완전히 장악하여 공익우선의 운영만허용하며 모든 형태의 경쟁은 철저히 금지하였다.이들 국가의 항만은 관련 정부부처가관할하고 있으며 특별법령의 제정 없이 중앙정부의 한 부처로서 관리되어,항만은 철저히공공재로서 취급되었다.영국과 인도 등과 같은 일부 국가의 경우는 항만당국이 공공분야의 재정목표를 정하고 그 목표를 완수하기 위해 항만관리에 대하여 상당한 정도의 자치권을 부여하였다.그러나 여전히 중요한 의사결정과 관련하여 많은 정부간섭과 영향이 있었으며,대부분의 관리와 관련된 의사결정은 정부의 간섭으로 인하여 경직성이 있는 것이사실이다.비록 항만이 공공소유권 형태를 취한다고 하더라도 홍콩,두바이 등과 같이 정부가 이들 항만이 상업적으로 운영되어 관리자에게 최대한의 이익을 올릴 수 있도록 하는 정책을 추구하도록 요구하는 나라들도 있다.이들 항만은 항만생산성의 향상과 기업형태의 관리 분위기를 조장하기 위해 경쟁 환경 및 시장 원리에 크게 의존하고 있다.이와같이 항만관리와 관련하여서는 다양한 형태의 정부 참여 방법이 있으며,이러한 점이 항

15)문성혁,전게서,2005.p.127.

-14-

만을 운영하는 규제적인 틀을 결정하고 있음을 알 수 있다.16)

이와 같이 항만관리와 관련한 제도는 각 항만에 따라 보는 관점에 따라 여러 가지 분류법이 존재할 수 있다.항만의 개발,관리 및 운영의 주체가 누구인가 즉,항만관리주체에 따라 국가,지방자치단체 또는 민간으로,관리조직의 유형에 따라 행정기관,항만공사,신탁항만,주식회사로,또한 항만운영에 따라 국영,시영,공영자치로 구분하기도 한다.17)그러나 일반적으로 항만관리제도는 과 같이 ①국유제(State-OwnedPorts),② 지방자치제(MunicipalPorts),③ 항만공사제(PortAuthority),④ 민유제(CompanyPorts)의 4가지 유형으로 구분할 수 있다.18)

구분 국 유 제 지방자치제 항만공사제 민 유 제주체 국가(중앙정부) 지방자치단체 독립위원회(또는 기관) 민간회사특성 ○항만의 국가경제비중이 높은 국가

○전통적으로 지방자치제가 발달된 국가

○항만위원회가 최고의사결정 기관

○항만을 공공재가아닌 사유재로 취급

장점 ○국가주도의 종합적항만계획 가능○지역특성을 고려한 항만계획,항만기능과 도시기능의 조화 가능

○정치․행정적 간섭배제,전문경영인에 의한 고객지향적 서비스향상

○이용자중심의 항만관리 및 고객지향적서비스 향상

단점○항만관리 경직성에따른 고객 지향적서비스 부족,정치적 요인에 영향

○지방 폐쇄성과 지방 정치적 요인의 작용으로국가 전체적인 항만정책수립 곤란

○국가전체적인 수송 및항만정책 수립 곤란

○공공이익보다 기업이익 우선으로 국가전체적 수송 및 항만정책의 수립곤란

국가․항만

한국,인도,태국,이란

고베항,도쿄항,LA항,롱비치항,함부르크항,브레멘항,카오슝항

뉴욕/뉴저지항,시애틀항,런던항,르아브르항,싱가폴,홍콩

영국 펠릭스토우,브리스톨,카디프항미국의 리치몬드,텍사스항

항만관리제도의 유형과 특성

자료 :국회 농림해양수산위원회 ‘항만공사법안 검토보고’및 문성혁 ‘현대항만관리론’참조 작성.

‘국유제’는 우리나라에서와 같이 국가(중앙정부)가 항만을 소유하고 항만관리 사무를 직접 관장하는 형태이다.과거 우리나라와 같이 국가 주도의 종합개발의 필요성이 강한 후발 산업국가에서 많이 보이던 형태이며,항만관리가 민영화하기 이전에 흔히 찾아 볼 수 있다.‘지방자치제’는 지방자치단체들이 관할구역 내의 항만을 관리하는 형태로 일본,미국,독일 등 지방자치제도가 활성화 된 국가에서 많이 찾아볼 수 있는 형태이다.‘항만공사제’는 국가 또는 지방자치단체와는 별개의 항만관리전문기관이 항만의 관리를 주도적으로 담당하는 형태이다.이러한 항만관리 전문기

16)문성혁,전게서,2005,pp.127～128.17)한국행정연구원,『국내외 환경변화에 따른 우리나라 항만개발 및 관리체제의 발전방향』,2000,p.7.18)국회 농림해양수산위원회,『항만공사법안 검토보고』,2003.2.p.27.및 문성혁,전게서,pp.130～131.

-15-

관은 특정 항만을 공기업적으로 관리․운영하는 동시에 항만에 관련된 공권력적인행정도 수행하는 독특한 성격의 기구라고 할 수 있다.또한 항만운영에 있어 경제성과 공공성을 동시에 추구할 수 있는 장점이 있어 미국의 뉴욕․뉴저지항,시애틀항,영국의 런던항,프랑스의 르아브르항,싱가폴,홍콩 등 선진국의 많은 항만들이채택하고 있는 제도이기도 하다.‘민유제’는 말 그대로 민간기업이 자가부두로 해당항만을 관리하는 형태이다.기업식 경영을 통해 생산성과 고객지향적 서비스를 향상시킬 수 있다는 장점이 있는 반면에 항만의 공공성은 확보하기 힘든 제도이다.이렇듯 각각의 제도는 나름대로의 장․단점을 지니고 있어 획일적 기준에 따라

제도의 우월성을 구분 지을 순 없으며,각 나라와 개별 항만이 처한 사정에 따라어느 제도가 더 적합한지를 판단하여야 한다.하지만 대체로 항만관리제도는 항만의 발전과 더불어 ‘국유형태’에서 출발하여 점차 민영의 폭을 넓혀가는 방향으로 나아가고 있는 것이 대세라 볼 수 있다.

222...주주주요요요 국국국가가가의의의 항항항만만만관관관리리리제제제도도도 개개개혁혁혁과과과정정정

가가가가. . . . 영 영 영 영 국국국국

민영화를 통한 현대적인 항만 관리제도의 개혁은 1980년대에 영국에서 최초로시작되었다고 할 수 있다.당시 복합운송의 발달,수송의 전문화 등 해운항만 여건의 변화에 대한 공공부문의 대처능력 부족 등으로 항만의 관리․ 운영에 있어서 비효율이 심화됨에 따라 항만민영화가 본격적으로 추진된 것이다.즉 항만산업에 시장기구를 도입하는 한편 항만의 개발 및 운영의 모든 부문에서 공공부문의 통제가철폐되기 시작하였다.영국의 항만민영화는 크게 두 단계를 거쳐서 이루어 졌는데,19)첫 번째 단계는

1981년 「운송법(TransportAct,1981)」에 의거 1982년부터 시작되었다.운송법에의하여 영국항만연합(AssociatedBritishPorts:ABP)이 조직되었으며,ABP는 당시영국 운송부두국(BritishTransportDocksBoard:BTDB)소속 22개 항만의 민영화추진을 담당하게 되었다.당시 ABP소유의 항만들은 완전히 민영화되었으며,공공기관의 법적 통제에서 벗어나게 된 것이다.향후의 민영화 추진은 기본적으로 이와같은 절차에 의하여 이루어지게 되었다.

19)KMI,『우리나라의 항만민영화 추진성과와 정책방향』,2003.11,p.37.

-16-

두 번째 단계의 민영화는 1991년 「항만법(PortsBill,1991)」에 의하여 추진되었다.이법에 의하여 당시 신탁항만(TrustPort)의 소유와 관리․운영이 1985년 회사법에 의하여 등록된 유한책임의 지분으로 구성된 회사에 이양되었다.1991년 당시 영국에는 100여개의 신탁항만이 존재하였는데,이는 중앙정부에서 설립한 공공기관에 의하여 소유 및 관리․ 운영되는 항만을 운영한다.신탁항만은 민간기업이아니므로 자본금의 개념이 없었음에도 불구하고 매 항만마다 차용한도가 정해져 있었으며,중앙 또는 지방 정부로부터의 직접적인 통제를 받지도 않았다.따라서 신탁항만은 엄격한 의미의 공공항만은 아니었으며 민영항만도 아니었던 것으로 판단된다.신탁항만은 이윤추구를 목적으로 운영된 것은 아니었으나 민간 또는 공공기관으로부터의 차용금에 대한 이자 지불 의무는 있었다.1991년 항만법에서는 당시 연간 항만수입이 500만 파운드 이상인 항만에 대해서

는 2년 이내에 민영화를 추진할 것을 요구하였으며,나머지 항만에 대해서는 원할경우 민영화를 추진하도록 하였다.이에 따라 당시 의무적 민영화 추진대상이 된항만은 19개에 달하였다.한편 항만법 제5조 3항(section5(3))에는 항만 자산을 매각할 때 해당 임직원에게 우선적으로 매각할 수 있도록 장려하였다.이에 따라 각항만들은 유한회사의 형태로 변경되었으며,공공이 보유하던 모든 자산 소유권,책임 및 기능을 인수하게 된 것이다.20)이에 따라 영국의 민영항만의 소유 및 관리․운영뿐만 아니라 환경,안전 등에 관한 통제 기능까지 자체적으로 수행하는 체제로이행되었다.이렇게 영국은 항만의 공공성과 기업성을 적절히 조화시키는 제도인항만공사(PortAuthority)제도를 1909년 런던항에 세계최초로 도입하였는데,이러한제도가 다른 나라로 파급되어 오늘날 세계 항만관리제도의 이상형으로 정착되기에이르렀다.21)

나나나나. . . . 일 일 일 일 본본본본

외국의 항만관리제도 중 우리나라에 가장 직접적이고 많은 영향을 준 나라가 일본이다.따라서 일본 항만관리제도와 문제점을 파악하는 것은 우리나라 항만관리제도를 이해하는 데 많은 도움이 될 수 있다.22)일본은 개항 후부터 1950년까지 중앙정부에 의한 항만관리체제를 유지하였다.일

본이 이런 항만관리제도를 유지한 이유는 개항기의 역사적 특징에서 비롯된다.서

20)KMI,전게서,2003.11,p.38.21)문성혁,전게서,2005,p.146.22)최재수,『항만관리론』,한국해양대학교 출판부,1993,pp.95～101.

-17-

구 전통 해운국들의 항만이 그 지역의 경제발전과 대외교역의 확대에 따라 자생적으로 발달한 것과 달리 개항 자체가 외압에 의해 이루어 졌기 때문에 개항을 결정한 중앙정부가 개항지인 항만을 굳게 장악할 수밖에 없었다.그 후 일본은 명치유신을 거친 후 국력과 군국주의를 배경으로 강력한 해외세력의 확충에 노력했는데,그 전진기지인 항만을 중앙정부가 관장한 것은 자연스러운 추세였다.일본과 개항의 역사가 비슷하고 개항 후 곧 일본의 식민통치를 받아야 했던 한국의 항만관리제도는 바로 일본의 이 제도가 그대로 답습된 것이었다.1950년 일본을 군정으로 통치하던 미극동군사령부가 항만법을 제정하도록 하여

항만관리권을 지방자치단체에 이관하도록 하였다.항만법에서는 PortAuthority설치운영 방안,지방자치단체 직할 방안,지방자치단체가 협의하여 구성한 사무조합이운영하는 방안 중 하나를 지방자치단체가 자율적으로 선택하도록 하였다.당시 이법을 제정한 사람들은 이상적인 항만관리의 모델을 구미에서 성공한 PortAuthority안으로 생각하였다.그러나 일본의 보수적 성향 때문에 실제로 PortAuthority안을 채택한 항만은 거의 없었으며,대부분이 지방자치단체 직할안을 채택하고,일부 특수한 여건이 있는 항만이 사무조합안을 택하였다.23)그 결과 일본의 항만관리는 지방자치단체에 의한 직영으로 되었으며,이는 중앙

에서 관장하던 것과 같은 관료적 비능률을 초래하여 항만법에 의한 항만관리제도의개혁은 실패하고,지방자치단체의 재정자립도가 낮아서 개발자금 부족으로 항만발전이 지지부진 하였다.따라서 일본에서는 PortAuthority제도가 실시되지 못하고,대부분의 주요 항만

의 관리형태인 지방자치단체 직영체제는 실패한 것으로 평가되고 있는 데 예외적인형태인 사무조합형태는 가장 성공적인 제도로 평가되고 있다.그 대표적인 항만이나고야(名古屋)항인데 이 항만은 나고야시(名古屋市)와 아이찌현(愛知縣)의 관할구역에 걸치는 항만이므로 두 자치단체가 50:50으로 참여하여 설립한 나고야항만관리조합에 의하여 관리․운영된다.따라서 나고야시와 아이찌현이 모두 항만에 깊이간여하지 못하고 인사와 재정의 독립이 이루어졌다.제한된 자치권이지만 자치권이부여되자 다른 항만보다 관리가 잘 되어 오늘의 나고야항이 되었고 나고야시는 일본 경제의 중심지가 되었다.24)지방자치단체에 의한 항만관리가 실패하여 항만의 발전이 지연되는 가운데 일본

은 1960년대의 고도성장기를 맞이하자 심각한 항만시설 부족현상을 초래하여 항만

23)한국해양대학교,『항만공사제 도입에 따른 법제적 연구 최종보고서』,2002,p.19. 24)박경희,『우리나라 항만관리의 PortAuthority체제로의 전환에 관한 연구』,한국해양대학교 대학원 박사학위논문,2001.2,pp.42～44.

-18-

을 기업방식으로 집중 개발하기로 하고 1967년에 외무부두공단법(外貿埠頭公團法)을 제정하여 공단방식의 항만개발을 착수하였다.이 법에 의하여 설립된 외무부두공단은 두 개였는데,그 하나는 도쿄항(東京港)과 요코하마항(橫濱港)을 개발하는게이힌(京濱)외무부두공단이고,다른 하나는 오사카항(大阪港)과 고베항(神戶港)을개발하는 한신(阪神)외무부두공단이었다.외무부두공단은 1981년 말 각 항만에 설립된 부두공사에 업무를 이관하고 해체될 때까지 15년간 컨테이너부두 28선석,정기선부두 39선석을 건설하였다.25)이 양 공단에 의한 4개항의 집중개발은 대규모의항만시설을 기업방식으로 축조하면서 시민의 세부담을 최소화시켰으며,일본의 항만시설 부족문제를 짧은 시간에 효율적으로 해결하는 데 크게 기여하였으며,일본경제의 기본 물류구조를 도쿄를 중심으로 한 관동경제권과 오사카․고베를 중심으로 한 관서경제권으로 이원화시켰다.이렇게 성공적으로 항만을 개발하고 관리한 외무부두공단이 1981년에 해체되어

그 업무가 각각 관련 4개항(도쿄,요코하마,고베,오사카)의 부두공사로 전환되었다.이들 부두공사의 설립과 그 업무운영에 따라 당시까지 외무부두공단에서 건설․운영하던 컨테이너부두나 일반외무부두는 항만관리자와 일체적으로 기능하는각 항만의 부두공사에서 경제성․기업성을 목표로 한 관리와 운영을 추진하여 항만관리의 일원화를 도모하였다.이는 지방자치를 주체로 한 항만기능의 일원적 관리와 공공성․경제성을 지향한 항만관리 경영화의 진전을 기대한 것이라 할 수 있다.26)

다다다다. . . . 미 미 미 미 국국국국

초기의 항만개발은 주로 사기업에 의해 이루어졌고,항만행정도 각 주별로 자치적으로 추진되었기 때문에 미국의 항만관리 형태는 매우 다양하다.초창기에는 선사와 무역회사가 개발하여 시설을 소유하였으나 철도가 발달함에 따라 철도회사가항만시설의 대부분을 소유하게 되었다.그러나 19세기가 되어 모든 항만시설이 사유화되는 것을 방치하는 것은 항만의 발달에 적지 않은 악영향을 미친다는 것을 발견하였다.예를 들면 뉴욕항은 맨하탄 주변에 사기업에 의해 부두가 조성되어 발전하였으나,내륙연계 배후도로 등과 관계없이 무질서하게 개발되어 교통 혼란을 야기하게 되었다.이와 같은 사태가 각 항에서 빈번하게 발생하자 이에 대한 관리통제를 위한 단체로서 대부분의 항만에 공공성격의 항만관리당국(Public Port

25)문성혁,전게서,2005,p.165.26)한국해양대학교,전게서,2002,pp.20～21.

-19-

Authority)을 설립하게 되었다.이와 같이 항만을 관리하는 단체는 초기에는 시(city)가 주체가 되었으나 재정상의 문제와 인접 항과의 관련성 등으로 인하여 점차2개주가 공동 관리하는 형태로 진행되는 경향을 보였다.이러한 변화는 인접 항만의 경쟁에 대한 대응책인 동시에 선박의 대형화와 하역의 합리화 등 항만근대화를추진하는데 크게 기여하였다.그리고 동일 지구의 항만은 다른 지역의 항만과 대응하기 위해 몇 개시 또는 2개 공동의 형태로 강력한 PortAuthority를 설립하여 합리적 운영에 의한 경쟁력을 강화하고 있다.구체적으로 항만관리형태는 네 가지로 구분할 수 있는데,첫 번째 형태는 주정

부 또는 자치단체인 시가 관리하는 형태,두 번째 형태는 항만의 자치를 보장하기위해 독립된 항만위원회에 관리권을 위임하는 형태,세 번째 형태는 항만자치공사(AutonomousPortAuthority)에 의한 관리형태,네 번째 형태는 사기업에 의한 관리형태로 나누어진다.네 가지 형태 중 사기업항만을 제외하면 항만의 자원을 관리하는 주 또는 시 등 자치단체가 항만관리기구를 설립하고 이들 설립주체는 항만관리자에게 항만개발계획,재정,인사 등 에 대하여 독립권을 부여하면서도 도시와의조화를 이룰 수 있는 여러 가지 제도적 장치를 마련하고 있다.27)그러고 사기업을제외한 공공단체가 담당하는 경우 어떤 형태를 취하고 있더라도 항만관리자의 명칭은 항만당국(PortAuthority)으로 불리고 있는 것이 특징이다.미국의 항만운영 형태는 여러 가지가 있으나 시영․ 주영 및 공사항만을 불문하고 대다수 항만이 기업회계를 원칙으로 하는 독립채산제를 채택하고 있다.이는 전통적으로 항만이 민간기업의 필요에 의하여 개발․운영되어 공공성의 개념이 희박하기 때문이다.즉 모든 항만은 시장경쟁의 원칙에 의하여 개발․운영되며,스스로 수익성을 확보하지않으면 안 되는 체제이다.한편 항만의 환경관리 등 기본적인 규제사항이 항만연합체인 미주항만협회(AmericanAssociationofPortAuthorities,AAPA)에 위임되어있다.28)즉 규제업무의 민영화가 이루어진 것이다.이와 같은 미국의 항만관리․운영체제는 향후 우리나라의 항만개발 및 운영에 있어서도 시사하는 바가 크다.

라라라라. . . . 대 대 대 대 만만만만

대만의 항만행정은 제2차 세계대전 이래 줄곧 교통부에서 총괄해 왔다.1947년대만성 산하에 교통처를 신설하여 항만행정관리을 위임하고 항만행정과 운영을 통합하고,부두작업을 분리하였으나,1949년 항무국 산하에 잔부관리처(棧埠管理處)를

27)문성혁,전게서,2005,p.147.28)한국해양대학교,전게서,2002,p.45.

-20-

신설하여 창고 적하업무를 담당하다가 1950년에 항무국을 국유공영기관으로 개편하고,1980년 「상항법」 공표 이후 대만성에 국제항만 관리업무도 위임하여 실무적으로는 교통처 소속 각 항무국에서 담당하였다.그 후 1999년 정부조직 축소에 따라 교통처가 폐지되고,각 항무국이 7월 1일부터 교통부 산하로 전환되었다.29)대만의 항만관리 체제 변천과정을 7단계로 나누어 정리하면 과 같다.

단 계 배 경 관리체제 및 주관기관첫 단계

(1943～1945) -기륭,카오슝항만 운영-일본 총독부 산하 기륭 및 카오슝항무국 설립-항만행정,운영관리,관세업무 통합

둘째 단계(1945～1946)

-대만행정장관公署 설립,산하 교통처 신설-항만행정,운영관리,관세업무 분리

-45년 교통처 산하 항무관리국을 신설 기륭항,카오슝항에 사무소를 두어 항만행정 관리-기륭항무국,카오슝항무국은 항만운영 관리-재정부 대북,대남세관을 설립 관세업무 담당

셋 째 단계(1946～1949)

-46년 항무관리국 철회,-47년 대만성정부 설립,산하 교통처 신설

-46년 항무국에 항정팀 신설하여 항만행정 담당-창고,적하업무를 대만성 통운회사에서 운영-47년 대만성 정부에 항만행정관리 위임-항만행정과 운영통합,부두작업 분리

넷 째 단계(1949～1980)

-49년 대만성 통운회사철폐

-49년 항무국산하 ‘棧埠관리처’를 신설하여 창고,적하업무 담당-50년 항무국은 국유공영기관 개편

다섯 째 단계(1980～1999)

-80년 상항법 시행-97년 부두공인 고용,적하업무 자유화

-국내항,국제상항 구분-80년 대만성정부에 국제상항 관리업무 위임-98~99년 ‘선박화물적하청부업’개방

여섯 째 단계(1999～2001)

-99년 대만성조직 축소,교통처 폐지 -97년 각 항무국을 교통부 소속으로 재편

일곱 째 단계(2002년 이후)

-2001년 항무국 -각 국제항만의 항무국 자치권 도입

대만의 항만관리체제 변천과정

자료 :장서덕,『대만 카오슝항 시항통합방안에 관한 연구』,2000.7,p.14.

마마마마. . . . 중 중 중 중 국국국국

중국 항만관리제도의 민영화추세는 1984년부터 시작되었는데 대체적으로 국유국영단계,국가와 지자체 공동운영단계,항만행정과 경영의 분리 및 공사화 단계로 구분할 수 있다.30)첫 번째,국유국영단계로 건국 후 1984년 이전까지,중앙정부인 교통부가 전국에

항만관리부서를 설치하고 직접 개발 및 관리하였다.중앙정부에 의한 일원적인 관리체제는 항만관리의 통일성을 가져왔으나 몇 가지 문제점이 발생하였다.모든 항

29)장서덕,『대만 카오슝항 시항통합방안에 관한 연구』,석사학위논문,중산대학교,2000.7,p.14.30)김형태 외,『중국항만 및 항만배후지에 대한 외국인 투자유치정책과 시사점』,2003.12,pp.6-7.

-21-

만건설 예산을 중앙정부가 조달해야 했으나,중앙정부 예산이 부족해지기 시작했다.또한 항만개발이 중앙정부에 의하여 획일적으로 이루어졌기 때문에 각 지방의 도시계획을 감안한 항만계획이 이루어지지 않았다.게다가 항만운영이 효율적으로 이루지지 않았다.왜냐하면 항만을 국가공무원이 직접 관리하고 있었고 하역작업 등 항만서비스 또한 모두 관료에 의해 제공되었기 때문이다.31)두 번째,국가와 지자체 공동 운영단계(1987～2001년)로 이전의 문제를 해결하기

위해 중앙정부는 1984～1987년에 걸쳐 항만관리의 지방분권화를 적극 추진하였다.즉 항만의 소유권은 국가에 두고,관리권을 지방에 이양하는 2중 관리구조로 전환하였다.그러나 관리의 주도권은 지방정부에 부여하였다.이 제도 하에서 중앙정부는 항만계획․수립기능만을 담당하고 항만관리와 부두운영은 지방정부에 총괄 위임하였고,1987년부터 1999년까지 모든 항만들을 지방으로 이관하였다.이 단계에서는 항만관리에 획기적인 변화가 나타났다.항만계획,항만요율결정

및 대규모 시설투자에 대해서는 중앙정부가 승인하고 지방정부의 항무국은 항만시설의 개발 및 관리 운영의 총괄기능을 담당하는 기능 분화가 이루어 졌다.시설별항만투자도 방파제․항로준설 등은 중앙정부가 담당하고 안벽건설․부두부지 조성등은 지방정부가 담당하였으며,항만계획 수립과 관련하여 도시계획 등 지역별 사정이 고려되었다.지방정부는 항만재정을 독립채산제로 운영하여 획득한 항만수입중 일정금액은 중앙정부에 귀속시키고 나머지 수입으로 지출을 충당하였으며,지방정부의 재정으로는 한계가 있는 부분은 외자유치를 통해 항만시설을 건설하고자 하였다.32)그리하여 1985년부터 외자와의 합자사업을 허용하고 민자부두건설에 대해서도 외자투자를 인정하는 동시에 하역작업권을 부여하였다.33)그러나 이러한 제도개선의 추진에도 불구하고 항만서비스는 여전히 지방정부의

항무국 소속 현업부서가 직접 제공하였고,항만행정과 항만경영 기능을 동일한 기관에서 수행하였기 때문에 서비스의 효율성이 떨어질 수밖에 없었다.즉 양기능이항무국에 통합되어 있으며,일부 항무국은 2만 명 이상의 인력을 보유하는 비대화된 조직구조를 보였다.34)이러한 문제를 해결하기 위하여 중국은 2001년부터 항만기업의 분리 및 항만운영의 민영화를 추진하였다.세 번째,항만행정과 경영의 분리 및 공사화단계로 2001년 이후 중국은 항만관련

31)鳥居幸雄,『中國の港灣と物流』,日本海事新聞社,1987,p.51.32)宋建成,“中國內河港灣的發展與改革",『中國物流學會誌』,1991.p.93.33)부족한 항만시설의 신속한 건설을 위한 재원조달을 위해 1986년에 항만건설비 징수규칙을 제정하여 26개 대외개방항만에 한해 수출입화물에 대해 부과하였음(鳥居幸雄,전게서,p.51).

34)천진항무국의 경우 하역작업,병원경영,주택건설,시설유지보수,식당 및 유치원 경영 등 을 위해 2만여명에 이르는 직원 및 가족의 복지서비스까지 제공하였음(天津市港務局홈페이지).

-22-

채무와 채권을 포함하여 모든 국가소유 항만재산을 지방정부에 이관하였다.35)즉항만관리권을 완전히 지방에 이양하였다.그리고 항만행정 기능과 항만경영 기능을동시에 담당하고 있던 지방정부의 항무국을 두 개의 기능 및 조직으로 분리하였다.그리하여 탄생한 새로운 조직은 항만관리국과 항만기업이다.이중 항만관리국은 항만계획의 수립,항행관제,환경보전 등의 항만행정업무만 수행하고,항만서비스는별도로 설립된 항만기업에 의해 이루어지게 하였다.따라서 현재 대부분의 하역 및예선서비스는 항무국으로부터 독립되어 공사화된 항만기업이 제공하고 있다.중국의 항만행정 및 항만경영의 분리와 공사화에 따라 다음과 같은 특징이 나타

났다.첫째,항만행정기능과 항만경영 기능이 구분되어 수행되게 되었다.종래에는 항

만행정 기능과 항만경영기능을 단일부서에서 수행하여 담당부서인 항무국의 조직구조가 비대하였으나,조직의 슬림화가 이루어졌다.36)둘째,항만서비스 공급기관간에 경쟁체제가 형성되고 있다.과거 항무국 산하의

현업부서에서 제공하던 하역,예선서비스 등이 모두 민영화되고 공급주체도 부두별로 별도의 기관으로 분리되었다.이에 따라 동일항만 내에서도 부두 간 경쟁이 발생하고 있다.셋째,항만계획을 지방정부가 수립하게 되고 중앙정부는 심사 및 승인 기능만 수

행하게 되었다.그리고 일정규모 이상의 투자계획에 대해서만 중앙정부가 승인하고나머지 항만투자와 건설은 지방정부가 직접 수행하고 있다.넷째,항만에 대한 독립채산제를 보다 강화하였다.종래에도 항만은 독립채산제

를 실시하였다.그러나 항만서비스를 제공하던 현업부서는 법인세를 납부하지 않는대신 중앙정부에 일정금액을 납입하였다.그런데 이제는 납입제도가 폐지되고 대신지방세를 납부하는 제도로 변화되고 이 수입은 다시 항만으로 재투자되게 되었다.위에서 알 수 있듯이 중국의 주요 항만은 지방정부에 의해 관리되고 있으며,부

두운영은 기업조직에 의해 이루어지고 있다.그러나 양자강 연안의 주요 25개 항만은 여전히 중앙정부와 지방정부의 2중 관리 하에 놓여있다.37)

35)중국은 종래 국유자산에 대해 국무원이 통일적으로 관리를 하되,중앙정부와 지방정부가 분담하여 관리하여 왔으나 2002년 11월 제16기 공산당 전당대회를 통해 향후 국유재산 관리의 투명성을 강화하기로 방침을 정함에 따라 인해 향후 국무원이 통일적으로 국유자산의 소유권을 행사하지 않고 관리자가소유권을 행사할 것으로 예상됨.(김주영,『중국경제에 향후 자본주의적 요소 더욱 강화될 듯』,한국수출입은행,2002.12.p.39.)

36)종래 상하이시 항무국의 인력규모는 2만여명에 달하였으나,조직개편으로 상하이항구관리국의 직원은불과 95명 내외로 축소되었으며,아울러 새롭게 탄생한 상하이국제항무그룹은 130여명의 인력규모를보이고 있음(上海市港務管理局홈페이지).

37)김형태 외,『중국 항만 및 항만배후지에 대한 외국인 투자유치정책과 시사점』,2003.12,p.9.

-23-

333...우우우리리리나나나라라라 항항항만만만관관관리리리제제제도도도의의의 변변변화화화

가가가가. . . . 항만관리조직의 항만관리조직의 항만관리조직의 항만관리조직의 변화변화변화변화

1) 항만청 창설 이전

1876년 7월 부산항이 그리고 1880년 5월 원산항이 각각 개항된 데 이어 1883년1월에는 인천항이 개항되었으며,이와 같은 개항장은 1945년 8월 15일 광복 당시까지 신의주,진남포,군산,목포,청진,웅기 등으로 확장되었다.이러한 항만의 개항은 일제의 수탈 및 대륙침략의 발판으로 활용되는 데에 지나

지 않았다.그러나 1948년 대한민국 정부가 수립됨으로써,비로소 계획적인 항만의개발과 운영을 시도할 수 있게 되었다.1948년 8월 25일 법령 제149호에 의해 인천,군산,묵호,목포,부산,제주 및 김포가 개항장으로 지정된 데 이어,1949년 6월 29일 대통령령 제39호에 의해 여수와 마산이 개항장으로 추가 지정되었다.정부 수립 후 항만관리의 책임을 진 관할관청은 교통부(건설은 내무부)였으나 항

내에서 처리되는 화물의 대부분이 원조화물이었기 때문에 화주인 외자관리청과 미군 전투병과사령부(CombatArmsCommand,CAD)가 부두사용 및 하역감독의 실권을 장악하고 있었다.따라서 교통부 해사국(海事局)이 관장할 수 있는 업무는 항만감시 및 내항선박의 입출항 관리에 국한되어 있었다.1954년 11월 개헌과 더불어 정부조직법을 개정하게 됨으로써 교통부 해사국과

상공부 수산국을 합병하는 해무청 조직안이 1955년 1월 20일 정부안으로 국회에 제출되어 같은 해 2월 2일 법률 제354호로 공포되었다.이에 따라 해무청 직제가 대통령령으로 공포됨으로써 해무청이 신설되었다.그러나 이와 같은 해무청은 1960년 10월 2일 해체되어 항만행정이 다시 건설부

로 이관되고 1961년에는 개항질서법이 제정되어 공포되었으나,이 개항질서법은 외국통상상의 개념일 뿐 항만의 관리․운영 및 개발과는 무관한 것이었다.38)행정개혁조사위원회의 건의에 따라,항만의 개발 및 관리에 관한 사항을 규정한

항만법이 1967년 3월 30일 법류 제1941호로 제정․공포되었다.이 항만법의 조항에따라 1967년 4월 1일 건설부 국토보전국은 해운행정 일원화의 단계적 조치로서 항만관리(조정)위원회와 항만국의 설치를 건의하였다.그러나 이러한 국토보전국의 건의는 해운행정 일원화를 전제한 것이라기보다는 다분히 항만행정기구의 확대를 요

38)해운항만청,『해운항만청 10년사』,1986,p.53.

-24-

구하는 것으로 해석되었다.그것은 1964년 대통령령으로 제정되어 1965년에 개정된항만관계행정조정위원회 규정에 의하여 이미 1964년 이래 부산 현지에 설치되어 있던 항만관계조정위원회와 항만법 제39조에 의한 항만위원회를 혼동했기 때문이었다.따라서 중앙항만위원회는 국토보전국의 건의와는 관계없이 항만법 제39조에 의해,항만관계행정조정위원회와는 별도로 1969년 2월 건설부 자문기관으로 설치되었고,국토보전국 자체는 항만건설국으로 개편되어 해안과,공업항과,항만계획과 등을 관장하게 되었다.이와 같은 중앙항만위원회는 건설부의 자문기관에 불과하였으므로 해사행정 일

원화에는 아무런 기여도 기대할 수 없었고,특이한 활동도 없었다.특히 중앙항만위원회의 조직에 앞서 1969년 1월 국무회의는 항만관계행정조정위원회가 1964년 이후의 활동을 발판으로 하여 성안한 항만의 관리운영 개선을 위한 조치사항을 통과시켰기 때문에 중앙항만위원회는 그 의의를 상실하였다.당시의 항만행정기능은 에 보이는 바와 같이 8개부 2개청에 의해 분산되어 있었으며 항만시설의 분할점유로 인한 항만운영의 경직성,세관기능의 이상적 비대화로 인한 비능률이 당시의 현실이었기 때문에,“항만관리운영의 개선을 위한 조치사항”은 매우 시의 적절한것으로 평가되었다.이와 같은 조치내용은 1976년 3월 13일 해운항만청이 창립되기까지 항만행정의 근간으로서 존재하였다.39)

항만행정 관계 기관 기 능 관계법령중앙정부 지방기관교통부 지방해운국 ․항만의 운영관리 및 개항단속 개항질서법수로출장소 ․수로측량 및 항로고시 수로업무법

건설부지방국토건설국 ․항만건설 및 시설의 수축 항만법축항사무소 ․항만유지(준설공사)

․공유수면점유 및 매립관리 공유수면관리법재무부 세관 ․세관행정 보세구역의 관할,밀수단속 관세법,외환관리법내무부 관할경찰서 ․관할 수역 내의 범죄 단속 경찰직무집행법해양경찰서 ․해양경찰법무부 출입국관리사무소 ․출입국관리사무 및 밀항단속 출입국관리법국방부 국군수송항만사령부(유엔군)

․국군 및 유엔군의 인력 및군수물자 수송 한미행정협정

보사부 검역소 ․검역 및 방역 검역법농림부 동식물검역소 ․동식물검역 동식물검역법조달청 지방조달사무소 ․관수 물자 도입 및 조작 외자관리법수산청 지방자치단체 ․수산시설관리 어업면허 및 허가 수산업법,어업자원보호법

항만행정관계기관의 기능 및 관계법령

자료:해운항만청,『해운항만청 10년사』,1986,p.53.

39)문성혁,전게서,2005,pp.170～172.

-25-

2) 항만청 창설

1960년대 초부터 시작된 경제개발계획 사업의 효율적인 시행으로 산업구조의 개편과 광공업의 발전 등이 요인이 되어 국내생산 규모가 급진적인 증가세를 나타내기 시작하였다.그에 따라 수출물동량과 원료 및 기자재 등 도입량의 증가로 급증세를 보인 해상물동량에 효율적으로 대처하기 위해 정부는 유엔개발계획(UNDP)의기금에 의한 항만개발계획의 타당성조사를 제2차 경제개발계획기간 중에 실시하였며,그 보고서에 의해 항만건설에는 계속적인 집중투자가 불가피하고 우리나라 내자 재원으로는 투자규모를 감당하기 어렵다는 결론에 이르러 차관 자금으로 건설한다는 방침을 세우고 차관선을 물색하였다.이때 장기저리의 차관선으로 등장한 것이 세계개발은행(IBRD)이었는데,이 차관협정을 추진하는 과정에서 세계개발은행은항만건설 차관자금에 대한 타당성을 조사하고 1966년 5월 보고서를 제출하였다.세계개발은행은 이 보고서에서 시급히 건설되어야 할 부산항과 묵호항 개발에

8,000만 달러의 차관을 제공할 용의가 있음을 표명하고 이를 효율적으로 시행하기위한 전제조건으로 그 때까지 항만건설을 담당해 온 건설부 항만시설국 및 항만운영을 담당해 온 교통부 해운국이 아닌 PortAuthority의 신설을 권고하였다.정부는이러한 권고를 받아들이기로 하고 긴밀한 협의 아래 1969년 1월 31일 차관협정을체결하였으며.1973년 2월 26일 국회의 동의를 얻음으로써 5월 5일 국무회의의 의결을 거쳐 6월 27일 서명을 마침으로써 세계개발은행차관협정(차관번호 제917호)을공고(대통령령 제44호)하였다.그러나 1950년 일본에서 당시의 신 항만법에 의해 새로이 항만관리권을 변경하

고자 하였을 때와 마찬가지로,우리나라에서�