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台灣需要一次全面性財政改革

國立台灣大學經濟學系

林向愷 教授

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壹 . 政府財政管理基本概念

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1.政府預算編製以「量出為入」為原則

● 和民間企業與個人不同，民主國家依法律規定及社會需求決定必要支出項目，即政府所提供的服務決定歲出規模，再決定需要籌措多少財源。政府採「量出為入」原則編製預算。

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2. 2. 政府歲出與歲入政府歲出與歲入

● ● 歲入：歲入：

- - 稅課收入（中央：稅稅課收入（中央：稅課課收入；地方：稅課收收入；地方：稅課收 入及中央統籌分配入及中央統籌分配稅）稅）

- - 非稅課收入（財產售價，規費及罰鍰收入）非稅課收入（財產售價，規費及罰鍰收入）

- - 補助收入（中央政府對地方政府補助補助收入（中央政府對地方政府補助：：一般型 一般型 補助以及計劃型補補助以及計劃型補助）助）

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● ● 歲出：歲出：

- - 經常門支出 經常門支出 (( 民主國家的經常門支出多為 民主國家的經常門支出多為

法定支出以及滿足社會需求的各項支出法定支出以及滿足社會需求的各項支出 ))

- - 資本門支出 資本門支出 (( 現行預算體制中，並未規定必要的資本門 現行預算體制中，並未規定必要的資本門 支出支出 ))

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3. 預算收支平衡與財政赤字

● 支出＝歲出＋還本數 ● 收入＝歲入＋賒借收入 ● 預算收支平衡：支出＝收入 ● 由預算收支平衡，及預算收支定義可得： 歲出＋還本數＝歲入＋賒借收入（舉借數） ● 財政赤字 ＝歲出－歲入 ＝舉借數 (借 )－還本數 (還 ) ＝未償還債務餘額增加數 (欠 )

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4. 出現財政赤字時，行政部門的對策有：

● 增加稅課歲入 ● 增加非稅課歲入 ● 增加向外舉借

● 減少還本● 削減歲出，由於政府法定支出項目過多及金額 過大，政府多以削減資本門支出

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5. 政府財政赤字產生原因：

● 稅制或稅率修訂必須經過立法院三讀通過，行 政部門無完整課稅權，加上央行為達成穩定物 價的政策目標，不可能以印鈔所得做為政府財 源。縱使如此，只要政府向外舉借沒有限制， 政府仍可依「量出為入」原則編製預算，只要 歲出不等於歲入，就會產生赤字。

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● 《公共債務法》對借、欠與償還金額皆有上限

規定，加上行政部門無法擁有完整課稅權及

印鈔權。基於預算收支平衡原則，政府無法 完全採「量出為入」原則編製預算。

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6. 賒借是財政管理的週轉工具

● 財政赤字出現表示，政府須藉財務操作達到 預算收支平衡

● 政府財務操作工具： - 借：向外舉借或發行公債 - 還：還本金額

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● 《公共債務法》對政府財務操作工具的限制： - 流量管制：賒借收入 (借 )不得超過該年度總 預算 15%。

- 存量管制：未償還債務餘額 (欠 )不得超過前 三年名目 GDP的一定比率。

- 強制還本：年度還本數 (還 )不得低於該年度 稅課收入的 5%。

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貳 . 當前台灣財政狀況

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1. 稅課收入占 GNP 比重未隨經濟成長而上升

● 稅課收入是國家最終且最重要財源。

● 國民租稅負擔率較其他新興國家以及主要先進國家為低。

● 國民租稅負擔率逐年下降不是因景氣衰退所造成而是 我國稅制出現結構性問題

● 財政赤字增加的原因不是政府支出增加太快而是税課收入因過度減稅而減少。

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2. 未償還公共債務餘額占 GNP 比重逐年上升

● 此項比率逐年上升顯示公共債務法定上限無法有效控制財政赤字。

● 中央及北高兩市債務的流量管制已達上限，而其他政府則是債務存量管制已達上限。

● 政府財政「自我管理」能力不足。

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3. 資本門支出占 GNP 比重逐年下降

● 特別預算編製常態化，顯示公共債務法上限規定無法滿足政府公共建設的預算需要。

● 資本門支出不足將影響政府提供的軟、硬體基礎建設數量與品質，進而影響國家競爭力。

● 未來應以擴大民間參與方式加速公共建設。

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GNP各級政府歲出及稅課收入佔 比例圖

10.0%

12.0%

14.0%

16.0%

18.0%

20.0%

22.0%

24.0%

26.0%

28.0%

30.0%

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

/GNP歲出/GNP稅課收入

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GDP中央政府未償還債務餘額佔 比例圖

10

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20

25

30

35

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 20082009*

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GNP各級政府資本門支出佔 比例圖

3.0%

4.0%

5.0%

6.0%

7.0%

8.0%

9.0%

10.0%

11.0%

12.0%

13.0%

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

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國民租稅負擔率逐年降低

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1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008

Tax / GNP

Tax / GDP

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参 . 全球化與政府角色的改變

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台灣全球化的特徵

● ● 對外投資集中在後進國家

● ● 後進國家為主要貿易對象

● ● 高科技 /高階管理人士持續移出 ，低技術勞工大量移入

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● 政府角色改變

— — 採取開放措施，減少貿易障礙採取開放措施，減少貿易障礙

— — 減少管制，降低資本跨國移動障礙減少管制，降低資本跨國移動障礙

— — 公營事業民營化公營事業民營化

— — 社會福利體系逐步法制化社會福利體系逐步法制化

— — 政府支出占政府支出占 GDPGDP 比重並未如其他先進國家持續 比重並未如其他先進國家持續

上升而是持續下降上升而是持續下降

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2000年後台商投資中國金額占我國 GDP 比重持續上升

0.0%

0.5%

1.0%

1.5%

2.0%

2.5%

3.0%

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

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2000年後台灣對中國貿易（出口）依存度快速增加 (1992-2008)

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

出口依存度貿易依存度

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投資中國取代投資台灣

0.0%

0.5%

1.0%

1.5%

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2.5%

3.0%

1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007

15

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23

25

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台商投資中國比重 國內投資率

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我國對外投資以投資中國比重最高

中國 香港 英屬加

勒比海

日本 美國 歐洲

1995 44.61 4.06 15.11 0.36 10.13 2.44

1999 27.71 2.22 30.06 2.70 9.84 1.82

2000 33.93 0.62 29.26 4.06 11.21 1.63

2001 38.80 1.32 23.60 2.36 15.23 0.65

2002 53.38 2.31 21.79 0.33 7.99 2.14

2003 53.66 7.49 23.32 1.17 5.45 0.90

2004 67.24 1.35 11.19 1.45 5.40 0.60

2005 71.05 1.27 14.92 0.50 3.72 3.54

2006 63.91 2.27 15.24 0.09 4.05 3.88

2007 60.62 1.15 9.61 0.11 8.19 2.55

2008 55.83 2.27 16.23 0.87 7.88 1.93

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肆 . 2000年後經濟成長與薪資所得成長

不再是等號關係

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1. 過度投資中國導致經濟成長功能不足

八０年代中期以前，台灣與先進國家維持密切經貿關係，

藉先進國家開放其國內市場讓台灣的經濟、出口與薪資

所得同步成長， 但九０年代以後，廠商大量到後進國家

複製台灣成功經驗，導致薪資所得成長遠遠落後於經濟

成長與出口成長。

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九０年代以來，不少台灣廠商基於過去成功經驗或

受限於企業規模或囿於經營理念，面對國內勞工、

土地及環保成本的高漲，繼續選擇原有的「降低成

本」策略，到中國以五倍、十倍或更大規模，複製

過去台灣的成功經驗。

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台商赴中國投資、生產會產生「以中國勞

工取代台灣勞工」的跨國勞動替代現象，

導致台灣製造業及服務業失業率居高不下，

薪資所得一路下滑。

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2000 年後，不少高階管理 /高科技人士赴

中國工作定居後，民間消費主力已不在台

灣，加上台商投資中國取代投資台灣使得

國內投資意願低落， 2000 年後對台灣經濟

成長愈來愈依賴對中國的出口。

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2000 年後，經濟成長動力過分集中於出口

-2

-1

0

1

2

3

4

5

6

7

65-69 70-74 75-79 80-84 85-89 90-94 95-99 00-04 05--08

民間最終消費 政府最終消費 固定資本形成毛額 存貨增加 淨輸出

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2. 全球化導致薪資所得成長緩慢

‧台灣民主化過程，由於勞工的工作權受到保障，使得勞工相對於資方不再居於絕對弱勢，勞動條件逐步改善，故民主化是 1987-1993 年間台灣薪資所得快速成長的主要原因。

‧全球化過程，廠商面對勞工要求改善勞動條件，可選擇將商品委外生產或將生產製造移往後進國家，導致勞工在與資方協議薪資或勞動條件時居於弱勢，故全球化是 1994年後台灣薪資所得緩慢的主要原因。

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‧‧ 由於台灣對先進國家投資比重、金額偏低，使得台灣無法藉此取得生產新商品的技術與機會，人才亦缺乏培訓機會，導致新的工作機會不如理想。工作機會淨增加速度過於緩慢是台灣 2000年以後薪資成長緩慢的主要原因。

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九０年代全球化後，平均實質薪資所得成長趨緩

15000

20000

25000

30000

35000

40000

45000

50000

1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007

服務業實質平均薪資 製造業實質平均薪資

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九０年代全球化後，平均實質薪資所得年成長率逐年下降

-4%

-2%

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008

製造業實質薪資成長服務業實質薪資成長

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投資中國導致失業率居高不下

0.00%

1.00%

2.00%

3.00%

4.00%

5.00%

6.00%

1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007

0.00%

0.50%

1.00%

1.50%

2.00%

2.50%

3.00%

(%)失業率 台商投資中國比重

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‧每人平均 GDP 於 1999年時仍低於製造業及服務業平均薪資所得。 2000-2007年間，每人平均 GDP 成長率高於製造業及服務業平均薪資所得成長率，導致 2007年時每人平均 GDP高於製造業平均薪資，並接近服務業平均薪資。

3. 四成家庭未能享受經濟發展成果

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‧這個現象顯示全球化過程中，廠商及贏者圈成員出走（ exit）選項讓受薪階層相對於資方議約能力逐漸弱化，使得受薪階層所得成長遠低於經濟成長率。

‧2000-2008年間所得最低 40 ％的家庭可支配所得年平均成長率為負，顯示這些家庭屬於全球化的輸者圈。由於這些家庭消費傾向高達 94 ％，未來若出現物價膨脹將對這些家庭產生嚴重衝擊。

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經濟成長未能反映在家庭可支配所得成長家庭可支配所得年成長率

Year 第一分位組 第二分位組 第三分位組 第四分位組 第五分位組 總平均 GDP per

capita

2000 -0.58 -0.44 0.01 1.15 0.25 0.27 3.24

2001 -11.35 -8.15 -4.95 -2.88 2.11 -2.56 -2.37

2002 4.55 2.63 0.52 -0.81 0.79 0.84 3.82

2003 1.43 1.28 0.18 1.60 0.01 0.66 1.75

2004 0.34 1.83 4.09 1.43 -0.46 1.09 4.81

2005 0.13 0.12 0.43 0.69 0.28 0.37 3.16

2006 2.21 1.57 2.10 2.91 1.70 2.07 3.40

2007 2.59 1.11 0.50 -0.34 2.16 1.20 5.61

2008 -2.76 -1.09 -0.40 -0.10 -1.70 -1.10 -2.47

平均 -0.38 -0.13 0.28 0.41 0.57 0.31 2.36

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家庭儲蓄能力隨可支配所得而下降Year 第一分位組 第二分位組 第三分位組 第四分位組 第五分位組

2000 14733 68572 143820 262601 653888

2001 -4516 44315 110623 220922 682548

2002 -10302 37871 96355 201210 691365

2003 1652 54328 94783 218342 707347

2004 1829 42208 97299 204757 646909

2005 -1948 39360 90494 181829 657753

2006 183 40032 92770 213067 654288

2007 -1164 40711 99720 201380 698251

2008 -5,902 42,149 108,525 218,837 677,760

平均 -604 45,505 103,821 213,661 674,457

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伍 . 財政改革、經濟成長與公平正義

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1. 中央政府財政政策三大功能：

● 穩定總體經濟

● 所得重分配及平衡區域發展差距

● 國家資源使用之配置

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2. 所得分配惡化不利於經濟成長

所得較低的家庭享受政府提供的服務較多，但所得稅的負擔則相對較少。

所得分配愈不平均，為數眾多的個人與家庭透過選舉，選出主張課較高的所得稅率的政黨或候選人

所得稅率愈高，愈不利民間投資，進而影響經濟成長。

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3.改革目標：

追求社會公平正義 經濟發展進入成熟階段後，人民更重視公平正義。 提高國民租稅負擔率

非貿易財部門競爭力是決定一個國家投資與經營環境優劣最重要因素。重要的非貿易財如：政府服務品質、軟硬體基礎建設以及高品質生活環境是國家競爭力的決定因素。提升「台灣全球競爭力」優於「國際租稅競爭」：

全球化趨勢下，政府應思考如何創造在地優勢以吸引資金、技術及高科 技人才來台投資與工作。

• 短期內政府應加強公共投資以提升台灣全球競爭力。

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4.改革策略一：

降低政府支出占 GDP 比重

縮減政府功能 政府組織再造 擴大民間參與 全球化趨勢下，經濟體系開放程度高，政府

經常性支出比重愈高

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5.改革策略二：

稅基合理化

—「促產條例」落日後，所增加的 1500 億稅收應用於降低個人綜合所得稅負及營利事業所得稅負

—取消軍人中小學教師免稅，將所增加部分稅收用於降低經濟弱勢階層個人綜合所得稅負

依「租稅中立原則」，逐步以能源稅取代所得稅，並取消貨物稅以及降低個人綜合所得稅負及營利事業所得稅負

簡化稅制，將稅制功能定位為國家籌措足夠收入以及所得重分配

適度降低遺產稅

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