Certu

Le rôle central des intercommunalités dans l’élaboration des politiques locales de l’habitat n’est plus à souligner. L’évolution du partage de compétences entre l’État et les collectivités territoriales depuis les premières lois de décen-tralisation leur a de fait donné progressivement davantage de poids et de responsabilités pour la définition d’une stratégie en matière d’habitat sur leur territoire.

Pour autant, l’expression «  politiques locales de l’habitat » ne saurait désigner l’intervention d’une collectivité seule sur son territoire, pas plus que ces politiques ne s’incarnent tout entières dans la seule élaboration d’un programme local de l’habitat (PLH). Elles impliquent au contraire un large panel d’acteurs, dont l’Etat, dans un contexte de décentralisation inachevée, et mobi-

Les compétences en habitatdes collectivités territoriales

Repères 1982-2012

Certu - Décembre 2012

Certu 2012 / 93

Les évolutions annoncées à la suite des élections présidentielles françaises de 2012 pourraient donner de nouvelles responsabilités aux collectivités en matière d’habitat – jusqu’où changeront-elles la donne ? L’objet de cette fiche est de proposer quelques repères pour comprendre le paysage institutionnel tel qu’il s’est constitué au cours des trente dernières années, afin de mieux appréhender les mutations à venir.

lisent des outils et des dispositifs – notamment fiscaux et financiers – dont la définition s’opère à l’échelon national.

Avant d’exposer les grands principes du par-tage de compétences en vigueur à ce jour, cette fiche propose un rappel des grandes périodes qui ont rythmé la montée en puissance des intercommunalités dans le domaine de l’habitat. Elle présente également un état des lieux des PLH et délégations de compétences des aides à la pierre huit ans après «  l’acte II  » de la dé-centralisation. En complément de ces quelques jalons, elle propose un tableau récapitulatif des compétences des différentes collectivités*, telles que définies dans les textes législatifs et régle-mentaires en 2012.

* Par facilité, on emploiera le terme de « collectivité » pour désigner les différentes collectivités territoriales ainsi que leurs groupements.

Coopération intercommunale et compétences habitat au 1er janvier 2012

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2 581EPCI à fiscalité propre regroupant 59,3 millions d’habitants, dont 5 syndicats d’agglomération nouvelle (SAN).

2 162Communautés de communes (CC)ayant pris la compétence option-nelle « politique du logement et du cadre de vie », sur 2 358 CC.218

EPCI ayant une compétence obligatoire en matière d’habitat :1 métropole (compétence « politique de l’habitat ») ;15 communautés urbaines et 202 communautés d’aggloméra-tion (compétence en matière d’équilibre social de l’habitat sur le territoire communautaire).

Source : DGCL/2012

Certu - Décembre 2012 2/12

L’affirmation du rôle des intercommunalités : les grandes étapes

Une intervention ancienne des collectivitésDurant toute la période de reconstruction après guerre jusqu’aux pre-mières lois de décentralisation, l’essentiel des décisions en matière de logement appartient à l’État. Les interventions des collectivités relèvent davantage d’une déclinaison locale d’orientations définies à l’échelon national. Pour autant, les collectivités ne sont pas totale-ment absentes de ce champ.

On peut citer par exemple la tutelle exercée par les communes ou les départements sur les offices publics d’HLM, l’apport de subventions, garanties d’emprunt ou terrains pour la construction de logements so-ciaux ou encore leur implication dans le mécanisme des attributions.

À la fin des années soixante-dix, les collectivités sont également asso-ciées contractuellement avec l’État dans le cadre d’opérations pro-grammées d’amélioration de l’habitat ou, concernant le parc social dégradé, d’opérations Habitat et vie sociale, prémices de la politique de la ville.

Loi relative aux droits et libertés

des communes, des départements

et des régions

Loi relative à la répartition de compétences

Loi visant à la mise en œuvre

du droit au logement

Loi d’orientation pour la ville

Loi d’orientation relative à la lutte

contre les exclusions

Loi relative au renforcement et

à la simplifica

tion de la

coopération intercommunale

La fin des années 80 est marquée par la mise en exergue de difficultés de logement d’une part croissante de la population, ainsi que la crainte d’un accroissement, à la faveur de la décentralisation, des processus de ségrégation sociale. Cela conduit à l’adoption de plusieurs lois qui marquent encore le paysage politique actuel et au développement de politiques territoriales encadrées sur la base d’un contrat avec l’État.

• Laloi visant à la mise en œuvre du droit au logement (Besson) du 1990 institue notamment les PDALPD co-pilotés par le conseil général et l’État. Dans son prolongement, la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions introduit, en matière d’attributions des logements sociaux, des espaces de concertation, les « conférences intercommunales du logement », sur des « bassins d’habitat » définis en fonction des pratiques d’intercommunalité existantes (elles seront supprimées en 2006).

• Lescontratsdeville(1994-1999)prévoientunvolethabitatimposantde réfléchir au-delà des seuls quartiers en difficulté. Cette réflexion est traduite dans un PLH (2e génération) qui deviendra obligatoire, suite au pacte de relance pour la ville de 1996, pour les territoires sous contrat comprenant une ZUS (communes ou agglomérations).

• Laloi d’orientation pour la ville du13 juillet 1991 énonce (Titre I) : « Afin de mettre en œuvre le droit à la ville, les communes, les autres collectivités territoriales et leurs groupements, l’État et leurs établis-sements publics assurent à tous les habitants des villes des conditions de vie et d’habitat favorisant la cohésion sociale et de nature à éviter ou à faire disparaître les phénomènes de ségrégation. Cette politique doit permettre d’insérer chaque quartier dans la ville et d’assurer dans chaque agglomération la coexistence des diverses catégories sociales ».

• Faceàlacraintedepratiquesd’exclusionàl’échellecommunale,laLOVprévoit de soumettre certaines communes ayant un déficit de loge-ment social au versement d’une contrepartie financière. Elles en sont exonérées à la condition d’élaborer un PLH (3e génération), document auquel la loi donne par la même occasion une grande part de son contenuactuelcommedocumentdeprogrammation.LaLOVposeence sens les bases de la loi SRU de 2000 et de son article 55.

Différents motifs justifient le choix du législateur : importance des masses financières en jeu (notamment les aides à la personne issues de la réforme de 1977), poids du secteur du bâtiment dans l’économie nationale, enfin crainte de pratiques locales d’exclusion face aux enjeux politiques de peu-plement.

• La loi relative à la répartition de compétences (Defferre) du 7 jan-vier 1983 précise que « les communes, les départements, les régions définissent leurs priorités en matière d’habitat dans le cadre de leurs compétences respectives »(articleL.301-4duCCH).Ellespeuventalorsélaborer un programme local de l’habitat – première génération de PLH, document facultatif ayant avant tout vocation à proposer un point de vue local aux services de l’État dans l’exercice de programmation des aides à la pierre, alors déconcentrée à l’échelle départementale.

1982-1983

1990

Pas de décentralisation de la politique du logement

Des interventions locales sous contrôle

1982-1983 1990 1991 1996 1998 1999

Loi relative à la mise en oeuvre du pacte

de relance sur la ville

Certu - Décembre 2012 3/12

La loi relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004 (acte II de la décentralisation) affirme le choix des EPCI comme « chefs de file » en matière d’habitat sur leur territoire et les dote notamment d’un levier financier. Il ne s’agit pas pour autant d’un transfert de com-pétences mais d’une délégation conventionnelle relevant d’une relation contractuelle entre les collectivités et l’État.

La loi portant engagement national pour le logement (ENL) du 13 juillet 2006 et la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion (MLLE) du 25 mars 2009 étendent l’obligation de réaliser un PLH – qui ne concerne jusqu’ici que les communautés urbaines et communautés d’agglomération – à certaines communautés de com-munes. Elles renforcent surtout,dans la suitede la loide2004, le ca-ractère opérationnel du PLH (diagnostic, territorialisation, lien avec les documents d’urbanisme – notamment intégration du PLH dans les PLU intercommunaux –, dispositifs d’observation…).

• DoiventdésormaisélaborerunPLH les communautésde communescompétentes en matière d’habitat de plus de 30 000 habitants com-prenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants, ainsi que les communes de plus de 20 000 habitants non membres d’un EPCI (cecivisantplusparticulièrementlecasdel’IledeFrance).Laloi de ré-forme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 crée par ailleurs les métropoles qui ont également une compétence obligatoire en matière d’habitat incluant l’élaboration d’un PLH.

• Dans le prolongement de la loi MLLE, la loi portant engagement national pour l’environnement (ENE dite Grenelle II) du 12 juillet 2010 incite à l’élaboration de PLU intercommunaux couvrant l’intégra-lité du territoire de l’EPCI et dont les orientations d’aménagement et de programmation tiennent alors lieu de PLH.

• LesEPCI(etparsubsidiaritélesdépartements)sevoientoffrirlapossibili-té de gérer, dans le cadre d’une délégation de compétences, l’enveloppe des crédits d’aides à la pierre (parc locatif social et parc privé relevant de l’Anah). La délégation repose sur la signature, entre l’État et la collecti-vité, d’une convention d’une durée de 6 ans renouvelable.

• LePLH(5e génération) représente alors, pour les EPCI, le support de la convention de délégation. Il est désormais exclusivement élaboré à l’échelle intercommunale. Son contenu est renforcé dans une perspec-tive opérationnelle, il doit notamment comprendre désormais un pro-gramme d’actions détaillé par secteurs géographiques qui intègre les modalités de suivi et d’évaluation ainsi que les interventions prévues en matière foncière.

Loi relative au renforcement et

à la simplifica

tion de la

coopération intercommunale

Loi relative à la solidarité et au

renouvellement urbains

Loi relative à l’accueil et à l’habitat

des gens du voyage

Loi d’orientation et de programmation

pour la ville et la rénovation urbaine

Loi relative aux libertés et responsabilités

locales

Loi portant engagement national pour le logement

Loi instituant le droit au logement opposable

Loi de mobilisation pour le logement

et la lutte contre l’exclusion

Loi portant engagement national

pour l’environnement

Loi de réforme des collectivi

tés

territoriales

Elle s’impose progressivement comme la mieux appropriée pour traiter, de façon solidaire entre communes, la question de l’accueil des personnes défavorisées et de la mixité sociale. Elle apparaît également, aux yeux des principaux acteurs, comme la « bonne échelle » face à la nécessité de proximité dans la réponse aux besoins et face à l’impératif de cohérence territoriale pour articuler les questions d’habitat, d’économie ou de trans-port. Le développement de l’intercommunalité, suite à la loi Chevène-ment de 1999, permet d’envisager un nouveau partage de compétences à cette échelle.

• La loi relative au renforcement et à la simplification de la coo-pération intercommunale (Chevènement) du 12 juillet 1999 rend obligatoirel’élaborationdePLH(4e génération) pour les communautés urbaines et communautés d’agglomération qui ont une compétence obligatoire en matière « d’équilibre social de l’habitat » sur leur terri-toire. Les communautés de communes quant à elles peuvent prendre la compétence optionnelle « politique du logement et du cadre de vie », qui reste à définir par les communes membres.

• Laloi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) du 13 décembre 2000 renforce la portée juridique du PLH et précise ses liens avec les documents d’urbanisme. Elle en fait la base de la négociation avec l’État pour l’application de l’article 55 pour les com-munes concernées (article L.302-5 du CCH) ; le PLH doit prévoir par période triennale les objectifs de production de logements sociaux né-cessaires pour atteindre le pourcentage de 20 % du parc de résidences principales.

1999-2000

2004

2004-2012

Le choix de l’échelle intercommunale

Un levier financier pour les EPCI

Un renforcement du PLH

20032000 2006 2007 20102009 20122004

Certu - Décembre 2012 4/12

En 2012, on compte 104 collectivités délégataires, dont25 départements(1). Les collectivités connaissant des enjeux prégnants en matière de logement ont, à quelques exceptions près, saisi cette opportunité, selon le rapport d’information au Sénat de 2011 sur les délégations de compétences (Dallier, 2011). L’engagement des collectivités vis-à-vis de ce dispositif est arrivé à une étape, comme le note le rapport de la Cour des comptes de 2011, dans un contexte d’incertitudes budgétaires et institutionnelles marqué par les débats sur la réforme des collectivités territoriales, les perspectives d’une nouvelle phase de décentralisation et l’arrivée à renouvellement d’une partie des conventions signées.

En termes financiers, d’après le rapport au Sénat, la part des crédits délégués a progressé pour atteindre un peu plus de la moitié des aides à la pierre pour le logement locatif social en 2010, et oscille, sur la période 2006-2010, entre

Délégations de compétences et PLH : un engagement renforcé des collectivités

43 et 50% pour les crédits de l’Anah. L’investissementfinancier propre des collectivités, en complément des aides de l’État, a par ailleurs nettement augmenté depuis 2005 (x 3,5 en moyenne pour les EPCI), plus particulièrement encore chez les collectivités délégataires. Si l’effet levier de la délégation apparaît plus significatif pour la production du logement social que pour la rénovation du parc privé (Cour des comptes, 2011), l’étude publiée par l’ANILetl’AdCFen2011surlespolitiquesdel’habitatdescommunautés urbaines et d’agglomération montre que l’investissement financier des délégataires s’accompagne d’un élargissement de leur champ d’intervention en direction de la réhabilitation du parc privé, de l’accession sociale à la propriété, de l’élaboration d’une stratégie foncière, de l’action sociale ou encore de la politique de la ville.

délégations en 2012 :

79 EPCI, (1 métropole,

13 CU, 62 CA, 3 CC)

25 départements

de crédits délégués,

un investissement

financier des EPCI

multiplié par 3,5

Aides à la pierre - territoires en délégation de compétence au 1er janvier 2012*

Cartographie : DGALN/DHUP/PH2Source : DGALN/DHUP

104

50%

(1) En 2011, ils étaient 81 EPCI (14 CU, 62 CA, 5 CC) et 27 départements ; en 2012, un nouvel EPCI a signé une convention, tandis que les délégations de trois EPCI et de deux conseils généraux n’ont pas été renouvelées.

Des délégataires fortement investis

* Le conseil général 44 a renoncé en cours d’année

Certu - Décembre 2012 5/12

En huit ans, le nombre de PLH a été multiplié par trois sous l’impact des lois ENL en 2006 et MLLE en 2009. Par ailleurs, en2012,84,5%descollectivitésconcernéesontréponduàleur obligation d’élaborer un PLH(2). Sur 617 PLH recensés, 307 sont issus d’initiatives volontaires.

Toutefois, la couverture du territoire national par les PLH reste hétérogène. Cela tient pour partie à l’inégale prise en main de la compétence habitat par les EPCI. Certaines communautés de communes n’ont parfois ni la taille, ni les moyens pour mettre en oeuvre un PLH ou, du fait d’un engagement encore trop récent dans une politique du logement, n’en sont encore, selon l’étude menée par l’ANILetl’AdCFen2011,qu’àladéfinitiondeleurchampde compétence et de l’intérêt communautaire.

Pour autant, cette couverture du territoire par les PLH devrait encore progresser avec la mise en œuvre de la

loi de réforme des collectivités territoriales qui prévoit le rattachement de toutes les communes à un EPCI à fiscalité propre (sauf pour les départements de la petite couronne enIdF).

Parailleurs,lapériode2004-2009estcaractérisée,d’aprèsl’étude de l’ANIL et l’AdCF, par un renouvellement desPLH dans le sens d’une plus grande opérationnalité, y compris par les collectivités non délégataires. Au total, 2/3 desEPCIsesontengagésdepuis2004dansl’élaborationou le renouvellement de leur PLH. Ces évolutions sont marquées par une meilleure prise en compte de la dimension transversale des politiques de l’habitat, notamment l’articulation avec les politiques de transport et d’urbanisme, ainsi qu’un renforcement des partenariats tant avec les bailleurs sociaux qu’entre collectivités territoriales.

de démarches

de PLH engagées

ou renouvelées

depuis 2004

PLH intercommunaux

engagés ou exécutoires

en 2012 (1 métropole,

15 CU, 193 CA, 360 CC,

3 SAN)

65 % de la population

couverte

Source : DGALN / 2012, ANIL et ADCF/2011

Programmes locaux de l’habitat au 25 septembre 2012

572

2/3

Des PLH plus opérationnels

(2) Sur 368 PLH obligatoires (293 EPCI et 75 communes), 58 ne sont pas engagés (9 CA, 19 CC, 30 communes).

Certu - Décembre 2012 6/12

La seconde tient à la définition, dans le même temps, de programmes na-tionaux pilotés par l’État, tel le pro-gramme national de rénovation ur-

baine (PNRU) en 2003, le plan de cohésion sociale (PCS) en 2005 ou le plan national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD) prévu par la loi MLLE en 2009. Ces plans viennent complexifier le schéma du partage de compétencesdessinépar la loide2004,y comprisdansles relations entre les structures intercommunales et les communes membres, ces dernières devenant par exemple chefs de file pour la définition et la mise en œuvre des projets de rénovation urbaine sur leur territoire.

Le principe adopté par « l’acte II » de la décentralisation en2004,àsavoirladélégationdecompétencesdesaidesà la pierre, implique aujourd’hui une relation contractuelle entre les collectivités territoriales et l’État. Ce mouvement décentralisateur inachevé a néanmoins été pensé comme une étape, et le bilan prévu par la loi au bout de six ans s’inscrit dans cette perspective(1).

Mais en parallèle, ces évolutions s’accompagnent de deux dynamiques qui limitent de fait le poids des décisions locales en matière de logement.

Une imbrication de compétences à différentes échelles

(1) On pourra lire à ce propos l’entretien avec Richard Mallet et Sandrine Créneau in (Certu, 2011), pp.15-20 ; on notera que la question du transfert de compétences interroge le statut des EPCI et l’élection de leurs représentants au suffrage univer-sel.

Le terme d’habitat souligne que le logement, porteur d’enjeux sociaux et économiques, est aussi au centre des questions urbaines et d’aménagement du territoire.

Quant à l’expression « politiques locales de l’habitat », elle naît avec les premières lois de décentralisation, au début des années quatre-vingts, pour mettre en exergue la diversité des contextes et des problématiques territoriales et la volonté d’impli-cation grandissante des collectivités dans ce champ. Une dimension lo-cale – pour des politiques qui procèdent en fait de multiples échelles…

Des mécanismes de financement qui échappent pour partie à un pilotagelocal

Des program-mes nationaux portés par l’État

« Depuis la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (art. 61), les intercommunalités [disposant d’un PLH] ou les départements [hors périmètre des EPCI ayant signé une convention] qui le souhaitent peuvent attribuer, au nom de l’État, les aides à la construction de logements locatifs sociaux et à la réno-vation du parc privé ancien. […]

Le dispositif est original en droit français : il ne s’agit pas d’un trans-fert, mais d’une délégation de compétences de l’État aux collectivités territoriales [sur la base d’une convention signée pour une durée de 6 ans]. L’État n’est pas dessaisi de sa compétence ; il détermine les objectifs et apprécie la capacité des intercommunalités ou des départements à les réaliser.

Le système, en outre, est fondé sur le volontariat. Il coexiste donc avec le maintien, sur le territoire national, de zones continuant de relever de la compétence directe des services de l’Etat. »

(Cour des comptes, 2011) - cf. articles L301-1 et suivants du code de la construction et de l’habitation.

La première tient aux mécanismes de financement du logement. Depuis 1984 et jusqu’aumilieu des années2000, la part des aides distribuées localement (aides à la production et à l’amélioration du parc social et aides de l’Anah pour l’amélioration du parc privé) diminue au profit d’avantages

fiscaux et d’avantages de taux dont les critères de ré-partition et de distribution échappent pour partie à un pilotage territorial – et sont non transférables dans un mouvement de décentralisation (Driant, 2009). On pense par exemple au prêt à taux zéro, créé en 1995, ou aux aides à l’investissement locatif qui ont des conséquences difficilement maîtrisables sur les marchés locaux.

Des limites aux décisions locales

Montpellier (34) © Bernard Suard, MEDDE

Certu - Décembre 2012 7/12

Si les EPCI ont été progressivement désignés comme chefs de file et dotés de nouveaux outils, ils doivent nécessaire-ment composer avec les communes pour la définition de leur politique locale de l’habitat(2).

(2) Pour en savoir plus, cf. notamment (Cordier M. et Meunier J.-M., 2009).(3) Sur le développement des PLU intercommunaux et l’intégration du PLH,

cf. (Certu, Fnau, 2012).

À propos de l’intérêt communautaireL’intérêt communautaire (IC) précise le contenu réel des compétences transférées à l’EPCI. Pour les communautés de communes, il est défini par les conseils municipaux des communes membres, à la majorité qualifiée requise pour la création de la communauté. Pour les com-munautés urbaines et d’agglomération, les conseils municipaux ne participent pas à cette définition mais l’IC doit être défini par le conseil communautaire à la majorité de ses deux tiers.

Pour en savoir plus, voir la circulaire du 13 juillet 2006 relative à l’aide à la définition de l’intérêt communautaire en matière d’habitat au profit des communes et de leurs groupements, ainsi que le site www.dgcl.interieur.gouv.fr .

Les intercommunalités compétentes en matière d’urbanismeSelon l’enquête 2012 de l’AdCF, on dénombre 192 EPCI compé-

tents en matière d’urbanisme : 159 communautés de communes,

17 communautés d’agglomération, 15 communautés urbaines,

1 métropole.

Au cours des trois dernières années, près de 70 intercommu-

nalités se sont engagées dans un PLUi dans le cadre des appels

à projet du ministère de l’Écologie et du Développement durable.

Les lois de décentralisation de 1983 ont confié aux communes la respon-sabilité en matière d’urbanisme et de droit du sol. Les lois récentes se sont appliquées à clarifier les rapports entre documents d’urbanisme et PLH et ont renforcé le rôle de ce dernier. Un PLU ne permettant pas au PLH d’atteindre

ses objectifs doit désormais être révisé dans un délai d’un an.

La loi MLLE en 2009 et la loi ENE en 2010 font par ailleurs un pas de plus pour articuler PLH et PLU, en incitant à l’élabo-ration de PLU intercommunaux (PLUi) dont les orientations d’aménagement et de programmation tiennent alors lieu de PLH. De telles démarches, qui se construisent progressi-vement(3), questionnent également l’équilibre politique du couple communes/communauté.

Enfin, l’affirmation progressive du rôle de chef de file des EPCI en matière d’ha-bitat a connu quelques mouvements contraires, les maires étant par exemple, comme on l’a évoqué précédemment, chefs de file pour la mise en œuvre des

projetsderénovationurbaineous’étantvuouvriren2004la possibilité (certes dans un cadre expérimental) de de-mander la délégation de la gestion du contingent préfec-toral.

Des enjeuxprégnants d’articulation entre PLU et PLH à l’échelle de l’EPCI

Des compétences aux mains des maires

Une nécessaire négociation avec les communessur « l’intérêt communautaire » et la stratégie intercommunale

Tout d’abord, le contenu de la com-pétence habitat transférée aux EPCI dépend de la définition donnée à l’intérêt communautaire, sur lequel une part majoritaire de communes membres doivent s’accorder. D’autre part, si lors de son élaboration le PLH n’est soumis que «  pour avis » aux communes membres, il peut diffi-

cilement faire l’impasse des rapports de force politiques au sein de l’assemblée communautaire ; la réalité de son application suppose son appropriation par les communes, une partie des moyens nécessaires pour atteindre ses ob-jectifs étant entre leurs mains (financements complémen-taires, réservations et attributions de logements sociaux, apports de foncier, autorisations d’urbanisme...).

Les relations habitat – urbanisme, ou les relations complexes entre communes et intercommunalités

Agglomération bordelaise (33) © Laurent Mignaux, MEDDE

Certu - Décembre 2012 8/12

La loi ENL rend par ailleurs obligatoire l’élaboration de plans départementaux de l’habitat (PDH). Ces plans, qui ne doivent pas être confondus avec des « PLH départementaux  », visent la cohérence des politiques locales de l’habitat à l’échelle départementale

et peuvent conforter ou amener progressivement les départements dans des réflexions d’aménagement du territoire. Ils permettent à certains d’asseoir leur politique propre. En 2012, 44 départements avaient initié unedémarche de PDH.

L’articulation entre les politiques locales de l’habitat et les politiques sociales, pour répondre notamment aux besoins en logement des populations les plus fragiles, pour la lutte contre la précarité énergétique ou encore contre l’habitat indigne, reste aujourd’hui un des enjeux du positionnement des départements dans le système d’acteurs.

Les relations entre politiques locales et politiques sociales de l’habitat, ou le rôle des départements

Le rôle confié aux conseils généraux en matière de politiques sociales depuis les premières lois de décentralisation les a conduit progressivement à investir le champ du logement(4). Leur implication, tant financière que stratégique, reste inégale et dépend notamment des relations avec les EPCI, ceux-ci restant prioritaires sur leur territoire. Au-delà des délégations des aides à la pierre, des conseils généraux s’affirment cependant aujourd’hui en coordonnateurs des politiques locales de l’habitat à l’échelle départementale.

(4) Pour en savoir plus, cf. (ANIL/ADF, 2009).(5) Cf. tableau détaillé des compétences.

D’une implication catégorielle pour les publics défavorisés à un engagement progressif dans le champ de l’habitat

Un rôle de mise en cohérence des politiques sur le territoire départemental

Départements, délégations de compé-tences et plan départementaux de l’habitatLes conseils généraux ne peuvent obtenir la délégation de compé-tences des aides à la pierre que « par subsidiarité », autrement dit sur les territoires non couverts par la délégation d’un EPCI. Si un EPCI décide de prendre la délégation ultérieurement, son territoire est alors soustrait de la délégation du département.

Les PDH ne constituent pas le support des délégations de compétences signées avec les conseils généraux. Ils reposent avant tout sur un dis-positif de concertation, avec pour objectif une mise en cohérence des politiques de l’habitat à l’échelle départementale et la définition d’orien-tations sur les territoires non couverts par un PLH Cf. (Certu, 2011).

Etat des plans départementaux de l’habitat en 2012

Historiquement, l’implication des départements dans le domaine du logement se fait d’abord de façon catégorielle pour les populations relevant des aides sociales distribuées par le département : personnes âgées, handicapées, défavori-

sées… Plusieurs lois, à commencer par la loi Besson en 1990, ont renforcé peu à peu leurs responsabilités en la matière et leur ont confié, souvent en co-pilotage avec l’État, différents outils : le plan départemental d’aide au logement des personnes défavorisées (PDALPD), le fonds desolidaritépourlelogement(FSL,quileurseratransféréen2004),leschémadépartementald’accueildesgensduvoyage en 2000. La loi libertés et responsabilités locales de 2004 leur a donné par ailleurs la responsabilité desschémas d’organisation sociale et médico-sociale (SDOSM) qui déterminent les besoins en établissements pour les personnes âgées et handicapées(5). Amélie-les-Bains-Palalda (66) © Laurent Mignaux, MEDDE

Certu - Décembre 2012 9/12

Qui fait quoi ? Une responsabilité publique partagée

Au final, les collectivités territoriales, chacune à son ni-veau, possèdent de multiples leviers d’action mais qu’elles ne peuvent actionner que de manière croisée. Le schéma proposé ici des relations entre les différents documents de planification ou de programmation aux mains des dif-férentes collectivités est un premier témoignage de cette complexité.

Rôle Outils principaux

État Garantir les grands équilibres sociaux et territoriaux

Assurer le droit au logement, gérer les situations de crise

Producteur de normes

Soutenir l’économie de la construction et le secteur du bâtiment

Aides à la pierre et à la personne

Plan de cohésion sociale, PNRU, PNRQAD, DALO

Normes de construction et environnementales, art. 55 loi SRU

Aidesfiscales,baissedeTVA

Région Soutien financier Subventions, prêts

Département Intervention catégorielle (publics défavorisés, personnes âgées, handicapées…)

Mise en cohérence des politiques locales à l’échelle départementale

FSL,SDOSM

PDALPD et schéma départemental d’accueil des gens du voyage (en co-pilotage avec l’État)

PDH, délégation des aides à la pierre

EPCI Définition d’une stratégie en matière d’habitat sur le territoire intercommunal

Equilibre social de l’habitat ou Politique du logement et du cadre de vie

PLH / PLUi

Délégation des aides à la pierre

Communes Urbanisme et droit des sols

Politiques de peuplement

Politique de la ville et rénovation urbaine

PLU et permis de construire

Attribution de logements sociaux

Projets de rénovation urbaine, CUCS, LHI

Le partage de responsabilité publique en matière d’habitat

Source : auteurs d’après Navarre F. (dir.), 2010

Le tableau simplifié du partage de responsabilité publique en matière d’habitat synthétise par ailleurs le rôle et les principaux outils de l’État, des collectivités territoriales et des EPCI. On trouvera à la suite une version détaillée préci-sant les différentes compétences et modalités d’interven-tion telles que définies dans les textes législatifs et régle-mentaires.

L’imbrication des compétences aux différentes échelles territoriales : la hiérarchie des normes entres les principaux documents de planification

PDALPD : plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées SDOSM : schéma départemental d’organisation sociale et médico-

socialeSDAGDV : schéma départemental d’accueil des gens du voyage

SDAGDV

PDALPDPDH SDOSMS

SCoTPLU/H* PLH

PLU

SCoT : schéma de cohérence territorialePLH : programme local de l’habitatPLU : plan local d’urbanismePDH : plan départemental de l’habitat

Échelle départementale

Échelle intercommunale

Échelle communale

prend en compte

est compatible avec

est conforme à

* Dans le cas d’un PLU intercommunal consécutif à la loi ENE, les orientations d’aménagement et de programmation tiennent lieu de PLH

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Aperçu des compétences en habitat des collectivités territoriales et leurs groupements

« Les communes, les établissements publics de coopération intercommunale, les départements, les régions définissent, dans le cadre de leurs compétences respectives, leurs priorités en matière d’habitat. » [art. L.301-4 du CCH]

Compétences obligatoiresRégionSeule collectivité territoriale qui n’a pas de compétence obligatoire en matière d’habitat.

Départementn Co-élaboration et mise en œuvre avec l’État, avec association des communes et EPCI, du plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées

(PDALPD) [art. 1 à 5 de la loi Besson du 31 mai 1990] ; le PDALPD inclut un plan d’accueil, d’hébergement et d’insertion des personnes sans domicile établi par le préfet de région [art.69delaloiMLLEdu25mars2009/art.L.312-5-3ducodedel’actionsocialeetdesfamilles(CASF)].

n Elaboration de schémas départementaux d’organisation sociale et médico-sociale relatifs aux établissements et services pour les personnes handicapées ou en perte d’autonomie (en concertation avec l’État et l’agence régionale de santé), l’aide sociale à l’enfance, la protection judiciaire de la jeunesse (suivant les orientations du préfet de département) [art4delaloidu2janvier2002/art.L.312-4et5duCASFmodifiéparl’art.124delaloiHPSTdu21juillet2009].

n Co-élaboration avec l’État du schéma départemental d’accueil des gens du voyage [art. 1 de la loi du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage].

n Co-élaboration avec l’État et les EPCI dotés d’un PLH ou ayant délibéré pour en adopter un du Plan départemental de l’habitat (PDH) [art. 68 de la loi ENL du 13 juillet 2006].

n Gestionetfinancementdufondsdesolidaritélogement(FSL)[art.6-3delaloidu31mai1990modifiéparlaloiLRLdu13août2004].

n Hébergement des femmes enceintes et mères isolées avec enfants de moins de trois ans [art.L.221-2etL.222-5duCASF].

EPCI à fiscalité propreMétropole

En matière de politique locale de l’habitat [Art.L5217-4ducodegénéraldes collectivités territoriales] :

n Programme local de l’habitat ;

n Politique du logement ; aides financières au logement social ; actions en faveur du logement social ; actions en faveur du logement des personnes défavorisées ;

n Amélioration du parc immobilier bâti, réhabilitation et résorption de l’habitat insalubre.

Communauté urbaine

Équilibre social de l’habitat sur le territoire communautaire [art. L.5215-20 du code général des collectivités territoriales] :

n PLH ; politique du logement d’intérêt communautaire (IC) ; aides financières et actions en faveur du logement social d’IC ; action en faveur du logement des personnes défavorisées par des opérations d’IC ; OPAH, actions de réhabilitation et résorption de l’habitat insalubre d’IC.

n Élaboration de ScoT, schémas de secteurs et de PLU tenant alors lieu de PLH [art. 19 de la loi ENE dite Grenelle II du 12 juillet 2010 / art. L.122-1 et L.123-1 du code de l’urbanisme].

n ZAC [art. L.311-1 du code de l’urbanisme] ; réserves foncières d’intérêt communautaire après avis des communes.

Communauté d’agglomération

Équilibre social de l’habitat sur le territoire communautaire [art. L.5216-5 du code général des collectivités territoriales] :

n PLH ; politique du logement d’IC ; actions et aides financières en faveur du logement social d’IC ; réserves foncières pour la mise en oeuvre de la politique communautaire d’équilibre social de l’habitat ; action, par des opérations d’IC, en faveur du logement des personnes défavorisées ; amélioration du parc immobilier bâti d’IC.

n Élaboration de SCoT et schémas de secteurs.

n ZAC d’intérêt communautaire [art. L.311-1 du code de l’urbanisme].

Communauté de commune

n Obligation de réalisation d’un PLH pour les communautés de communes ayant pris la compétence logement de plus de 30 000 habitants, comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants [art. 28 de la loi MLLE du 25 mars 2009 / art. L.302-1 du CCH].

Communen PLH pour les communes de plus de 20 000 habitants, si non membres d’un EPCI à fiscalité propre compétent en matière d’habitat [art. 28 de la loi MLLE du 25 mars

2009/art.L.302-4-1duCCH].

n Élaboration d’un PLU ou d’une carte communale (soumise à l’approbation du préfet) [art.L.123-1et124-1ducodedel’urbanisme].

n Délivrance du permis de construire pour les communes dotées d’un PLU ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu [art.L.422-1ducodedel’urbanisme].

n Lescommunesdontlapopulationestaumoinségaleà1500habitantsenIle-de-Franceet3500habitantsdanslesautresrégions,quisontcomprises,ausensdu recensement général de la population, dans une agglomération de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, doivent disposer d’au moins 20 % de logements locatifs sociaux parmi les résidences principales [art. 55 de la loi SRU du 13 décembre 2000 / art. L.302-5 du CCH].

n Mise à disposition et entretien des aires d’accueil des gens du voyage pour les communes inscrites au schéma départemental.

n Pouvoir de police spéciale du maire (procédure de péril) [Art.L2213-24duCGCT/articlesL.511-1àL.511-4duCCH].

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Aperçu des compétences en habitat des collectivités territoriales et leurs groupements

« Les communes, les établissements publics de coopération intercommunale, les départements, les régions définissent, dans le cadre de leurs compétences respectives, leurs priorités en matière d’habitat. » [art. L.301-4 du CCH]

Compétences optionnelles / autres modes d’interventionRégionn Définit, dans le cadre de ses compétences en matière de développement économique, social et d’aménagement du territoire, ses priorités en matière d’habitat

après consultation des départements et au vu des PLH [L.301-5 du CCH] ; siège au comité régional de l’habitat.

n Attribution de subventions, prêts, bonifications d’intérêt, garanties d’emprunt en complément aux aides de l’Etat ; subventions pour l’acquisition ou l’aménagement de terrains pour des opérations d’habitat social proposées par les collectivités ou pour les aires d’accueil des gens du voyage ; programmes d’aides à la qualité de l’habitat, à l’amélioration des quartiers et des logements…, seule ou par voie contractuelle notamment avec l’État [art. L.312-5-2 du CCH].

Départementn Comme les autres collectivités territoriales et leurs groupements :

• aidesàlaréalisation,réhabilitation,démolitiondelogementslocatifssociauxetplacesd’hébergement,auxopérationsderénovationurbaine;aidessousconditions de ressources aux personnes accédant à la propriété et aux propriétaires occupants pour l’amélioration de l’habitat privé et complément aux aides personnelles au logement, éventuellement dans le cadre de conventions avec l’Anah [art. 61 de la loi LRL / L.312-2-1 du CCH] ;

• subventions,prêts,obligations,actions,cessionsdeterrains…auprèsdesorganismesHLM[art.L.431-4duCCH].

n Délégation conventionnelle de la compétence d’attribution des aides à la pierre (hors périmètre des EPCI ayant signé une convention). [art. 61 de la loi LRL du 13 août2004/art.L.301-5-2duCCH] ; convention spécifique avec l’ANRU [art.62delaloiLRLdu13août2004].

n Création d’offices publics départementaux de l’habitat (OPH) [art.L.421-1à5duCCH].

EPCI à fiscalité propre

n Pour les communautés de communes : Politique du logement et du cadre de vie (compétences définies par les communes membres) [art.L5214-16duCGCT].

n Délégation conventionnelle de la compétences d’attribution des aides à la pierre (parc public et privé) aux EPCI dotés d’un PLH [art. 61 de la loi LRL du 13 août 2004/art.L.301-5-1duCCH] ; conventions spécifiques avec l’ANRU [art.62delaloiLRLdu13août2004].

n Réservation et attributions de logements sociaux ; délégation par le préfet de département de tout ou partie des réservations de logements sociaux dont il bénéficie aux EPCI dotés d’un PLH, avec l’accord du maire [art.L.441-1duCCH].

n Création d’offices publics de l’habitat [art.L.421-1à5duCCH].

n Gestion,parconventionavecleconseilgénéral,defondsintercommunauxpourl’octroidetoutoupartiedesaidesduFSL(dedroitlorsquelademandeémaned’un EPCI ayant conclu une convention de délégation de compétences des aides à la pierre) [art. 7 de la loi Besson du 31 mai 1990 modifié par la loi LRL du 13 août2004].

n Construction, reconstruction, extension, grosses réparations et équipement des locaux destinés au logement des étudiants [art.66delaloiLRLdu13août2004–art. L.822-1 du code de l’éducation].

n A titre expérimental pour les EPCI délégataires : convention avec l’Etat, les communes membres et les départements concernés pour devenir le garant du droit au logement sur le territoire communautaire [art.14delaloiDALOdu5mars2007].

n PLU (optionnel sauf pour les communautés urbaines, par transfert de compétences des communes membres), tenant alors lieu de PLH [art. 19 de la loi ENE dite Grenelle II du 12 juillet 2010].

Communen Définition de la politique de l’habitat sauf si transfert de compétences à un EPCI à fiscalité propre ; dans ce cas l’intervention de la commune dépend de la

définition de l’intérêt communautaire. Des interventions concomitantes sont possibles [loiLRLdu13août2004] : interventions financières [art. 2252-5 et 1523-5 du CGCT] et en matière de logement social (intervention foncière, constitution de ZAC ou subventions foncières aux organismes HLM).

n Création d’offices publics de l’habitat [art.L.421-1à5duCCH].

n Réservation et attributions de logements sociaux ; délégation par le préfet de département de tout ou partie des réservations de logements sociaux dont il bénéficie [art.L.441-1duCCH].

n Gestion,parconventionavecleconseilgénéral,defondslocauxpourl’octroidetoutoupartiedesaidesduFSL[art. 7 de la loi du 31 mai 1990 modifié par la loi LRLdu13août2004].

n Taxe sur les logements vacants [art. 232 du code général des impôts].

n Construction, reconstruction, extension, grosses réparations et équipement des locaux destinés au logement des étudiants [art.66delaloiLRLdu13août2004–art. L822-1 du code de l’éducation].

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RédactionGéraldine Geoffroy, Marie-Louise Le Coguiec - département Urbanisme et Habitat, Certu

CartesRéalisées par la DGALN (T. Bousquet, D. Ducasse)

Remerciements pour la relecture et l’appui à la réalisation :Marc Morain, Céline Guichard et Marie Scarlaken - Certu Sandrine Créneau et Céline Spérandio - DGALN

VotrecontactauCertu:marie-louise.le-coguiec@developpement-durable.gouv.fr

Secrétariat :urb-certu@developpement-durable.gouv.fr

ANILetAdCF,2011,Les politiques de l’habitat des communautés urbaines et d’agglomération depuis la loi libertés et responsabilités locales. Formes d’intervention et budgets (France métropolitaine, période 2004 à 2009), Paris:Anil,ADCF,19p.

ANIL/ADF,2009,« Les politiques du logement des départements depuis la loi libertés et responsabili-tés locales », in ANIL habitat actualité, septembre, 70 p., http://www.anil.org (publications et études).

Cordier M., Meunier J.-M., 2009, L’animation inter-communale des politiques locales de l’habitat  : avancées et limites de la construction d’une capa-cité d’action collective dans les agglomérations de Lyon, Nantes et Toulouse, rapport de recherche, Puca / POPSU, 212 p.

Certu,Fnau,2012,Plans locaux d’urbanisme inter-communaux, Retours d’expériences, des pistes pour demain, Lyon : Certu, 156 p.

Certu 2012, Plan local d’urbanisme intercommunal tenant lieu de PLH et PDU  : deux fascicules élé-ments de cadrage juridique et technique / gouver-nance, www.certu.fr

Certu, 2011, Les plans départementaux de l’habi-tat, retour sur la conduite de premières démarches, Lyon : Certu, 236 p.

Cour des comptes, 2011, Les aides à la pierre  : l’expérience des délégations de l’État aux inter-communalités et aux départements, rapport public thématique, mai 2011.

Dallier Ph., 2011, Les délégations de compétences dans le domaine du logement (aides à la pierre et contingents préfectoraux), rapport d’information au Sénat n°570 (2010-2011) fait au nom de la com-mission des finances, déposé le 1er juin 2011.

Driant J.-C., 2009, Les politiques du logement en France,Paris:LaDocumentationfrançaise,184p.

Goze M., 2011, Compétences des collectivités lo-cales en matière d’habitat, www.outil2amenage-ment.gouv.fr

NavarreF.(dir.),CordierM.,GueltonS.,LeHervetM., Rousseau M.-P., 2010, L’implication financière des intercommunalités au service des politiques de l’habitat,recherchemenéepourlePUCA,194 p.

Pour en savoir plus

Sites institutionnelsAssembléedescommunautésdeFrance(AdCF):www.adcf.org

AssembléedesdépartementsdeFrance(ADF):www.departement.org

Direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature – Délégations de compétence et financement du logement : www.dguhc-logement.fr

Direction générale des collectivités locales (DGCL) : www.dgcl.interieur.gouv.fr

Autres sites ressourcesMinistère de l’Égalité des territoires et du logement : www.territoires.gouv.fr – rubrique Logement et hébergement

Agence nationale pour l’information sur le logement (ANIL) : www.anil.org

CERTU – outils de l’aménagement : www.outil2amenagement.gouv.fr

Premier ministre / Direction de l’information légale et administrative : www.vie-publique.fr/politiques-publiques

Réseau des acteurs de l’habitat : www.acteursdelhabitat.com

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