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CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Los Actos Administrativos según sus efectos:
a) Actos Administrativos de efectos generales y de efectos particulares:
En primer lugar, según el carácter normativo o no normativo de actos
administrativos, estos se clasifican en actos de efectos generales y actos de efectos
particulares. Puede decirse así, que la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos acoge una primera forma de clasificación de los actos
administrativos según sus efectos, en el sentido de que clasifica los actos
administrativos en actos normativos (de efectos generales) y en actos administrativos
no normativos (de efectos particulares).
Esta es la clasificación que de acuerdo a lo establecido en la Ley Orgánica de
la Corte Suprema de Justicia, permite distinguir los actos administrativos de efectos
generales de los actos administrativos de efectos particulares. Los primeros son
aquellos de contenido normativo, es decir, que crean normas que integran el
Ordenamiento Jurídico; en cambio, los segundos, los actos administrativos de efectos
particulares, son aquellos que contienen una decisión no normativa, sea que se
aplique a un sujeto o a muchos sujetos de derecho. La Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos puede decirse que identifica los actos
administrativos de efectos generales, con los que ella califica en el Artículo 13 como
"actos o disposiciones administrativas de carácter general" y los actos administrativos
de efectos particulares a los que la misma norma califica como actos administrativos
"de carácter particular".
En esta norma, al prescribir que un acto administrativo de carácter particular
no puede vulnerar lo establecido en una "disposición administrativa de carácter
general, lo que está señalando es que un acto de efectos particulares (de contenido no
normativo) no puede vulnerar un acto normativo o de efectos generales, acogiéndose,
en este Artículo 13, el principio de la inderogabilidad singular de los reglamentos o
de los actos administrativos de efectos generales. Por tanto, puede decirse que, en el
artículo 13 de la Ley está la clave para clasificar los actos administrativos, según su
contenido o efectos según que sean normativos o no normativos, identificándose los
actos de efectos generales, es decir, de contenido o carácter general, con los actos
normativos, y en consecuencia los actos de efectos particulares o de contenido o
carácter particular, con aquellos que no tienen contenido normativo.
b) Actos Administrativos generales e individuales:
Puede decirse que la Ley Orgánica acoge la clasificación de los actos
administrativos, según sus destinatarios, al distinguir los actos administrativos
generales de los actos administrativos individuales. Los actos administrativos
generales son aquellos que interesan a una pluralidad de sujetos de derecho, sea
formado por un número indeterminado de personas o un número determinado; en
cambio, los actos administrativos individuales, son aquellos que interesan a un solo
sujeto de derecho. Esta distinción estimamos que se acoge en el artículo 72 de la Ley
Orgánica al exigirse que también sean publicados en la Gaceta Oficial de la
República de Venezuela, aquellos actos administrativos que interesen a un número
indeterminado de personas, que no sean necesariamente actos normativos o de
carácter general.
Es decir, esta norma establece indirectamente la diferencia entre el acto de
efectos generales o de contenido normativo y el acto general, el cual aun cuando
pueda no tener contenido normativo, interese a un número indeterminado de
personas. En estos casos, el acto es general porque interesa a un número
indeterminado de personas, y no porque tenga necesariamente un contenido nor-
mativo. Por supuesto, también el acto general no normativo, puede tener por
destinatarios a un número determinado de personas. El acto individual, al contrario,
es el acto destinado a un solo sujeto de derecho, el cual es, además, un acto de efectos
particulares, de acuerdo a la clasificación anterior.
Los Actos Administrativos según su contenido:
a) Actos definitivos y actos de trámite:
En primer lugar, puede distinguirse el acto que pone fin al asunto
administrativo, en cuyo caso sería un acto definitivo, del acto de trámite, que no pone
fin al procedimiento ni al asunto, sino que, en general, tiene carácter preparatorio.
Esta clasificación de los actos administrativos según el contenido, se deduce de los
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Artículos 9, 62 y 85 de la Ley.
En efecto, el Artículo 9 establece un principio general, y es que todos los actos
administrativos de carácter particular, es decir, de efectos particulares, deben ser
motivados, salvo los actos de simple trámite. Distingue aquí, por tanto, la Ley, el acto
administrativo de trámite, el cual se opone, por supuesto, al acto administrativo de-
finitivo. En definitiva, la distinción, según el contenido de la decisión, se refiere a que
el acto administrativo definitivo es el que pone fin a un asunto y en cambio, el acto
administrativo de trámite, es el de carácter preparatorio para el acto definitivo.
b) Actos creadores de derechos o que establecen obligaciones:
Otra distinción que la Ley prevé respecto de los actos administrativos y que
también se refiere a su contenido, es la que se refiere al acto creador de derechos
subjetivos o de intereses personales y legítimos a favor de los particulares,
regulados en los Artículos 19, ordinal 2~ y 82 de la Ley, y al acto administrativo que
no crea derechos o intereses personales, legítimos y directos a favor de
particulares, también regulado en esos mismos Artículos 19, ordinal 2~ y 82 de la
Ley. Asimismo, según el contenido, la Ley establece la posibilidad de que se trate de
actos que en lugar de crear derechos a favor de particulares, lo que establezcan sean
obligaciones a cargo de particulares, y así se los regula en el Artículo 70 de la Ley.
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS SEGÚN LA MANIFESTACIÓN DE
VOLUNTAD
Actos administrativos expresos y tácitos
La manifestación de voluntad que produce el acto administrativo, conforme al
Artículo 18, debe ser expresa y formal, conteniendo el acto una serie de requisitos
que deben manifestarse por escrito. Por tanto, el acto administrativo que regula la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, en principio, es un acto administrativo
expreso formalizado según el Artículo 18. Sin embargo, la Ley admite la figura de la
manifestación de voluntad tácita de la Administración, derivada del silencio
administrativo.
Así se establece expresamente en el Artículo 4 de la Ley Orgánica, cuando se
prevé que en los casos en los cuales un órgano de la Administración Pública no
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resolviera un asunto o un recurso dentro de los lapsos que prevé la misma Ley, y que
están consagrados para los asuntos o peticiones en los Artículo 5, 60 y 67 y en
materia de recursos administrativos en los Artículos 91, 94 y 99, se considera que ha
resuelto negativamente pudiendo el interesado intentar el recurso inmediato siguiente.
Por tanto, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en el Artículo 4, con-
sagra el acto administrativo tácito de contenido negativo, derivado del transcurso del
tiempo, es decir, del silencio administrativo.
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS SEGÚN SU IMPUGNABILIDAD
Los actos administrativos firmes
Otra clasificación de los actos administrativos que resulta de la Ley, se refiere
a la impugnabilidad o no de los actos administrativos, y así se distingue el acto
administrativo firme de aquel que no es firme, porque aún puede ser impugnado. El
acto que no es firme es el que puede ser impugnado, sea por vía administrativa a
través de los recursos administrativos regulados en el Artículo 85 y siguientes, sea
por vía contencioso-administrativa. En cambio, el acto firme, es el acto que ya no
puede ser impugnado por las vías ordinarias de recurso, y sobre el cual el único
recurso que cabe, es el recurso de revisión. En ese sentido, el Articulo 97 de la Ley, al
regular el recurso de revisión, señala que éste sólo procede contra los actos
administrativos firmes, es decir, contra aquellos que no fueron impugnados en su
oportunidad, y que vencidos los lapsos de impugnación, son actos administrativos
inimpugnables.
Los actos administrativos según su ejecución
Por último, también en materia de clasificación de los actos administrativos,
debe señalarse una clasificación según la ejecución y así se distingue el acto material
de ejecución, del acto administrativo formal. El Artículo 78 de la Ley, en efecto,
habla de actos materiales de ejecución que puedan menoscabar o perturbar los
derechos de los particulares, los cuales no pueden realizarse sin que exista pre-
viamente un acto administrativo que sirva de fundamento a dichos actos materiales.
Puede decirse en este sentido, que el acto material de ejecución previsto en el
Articulo 78, se identifica con el acto de ejecución que regula el Artículo 8 de la Ley.
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Acto de Condición.- Tiene que sujetarse a ciertos requisitos y condiciones que
establece la ley, por ejemplo: contratos administrativos.
Acto Jurisdiccional.- Es el que resuelve una controversia administrativa mediante
una sentencia.
IMPORTANCIA CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Cuando un concepto, en este caso el acto administrativo presenta un
determinado número de categorías y estas son mutuamente excluyentes, es pertinente
llevar a cabo una clasificación, es decir, establecer que rasgo sobresale y no se
incluye en el resto de categorías, es válido aseverar que es una cuestión elemental,
pues si se define, que el acto administrativo posee características distintivas que
varían según dónde se coloque el énfasis, bien sea en el órgano que lo dicta, en el
contenido del mismo, o en su forma.
Identificándose plenamente, las contenidos de la conceptualización del acto
administrativo, se evitan las confusiones de competencias y no se incurre en nulidad o
cualquier riesgo de silencio; la importancia de estas clasificaciones radica
esencialmente, en determinar la aplicabilidad de estas según el tipo de acto o bien la
modalidad o área que le corresponda de manera precisa y eficaz.
Entonces, la clasificación engloba tanto una definición amplia como una restringida y
cuando se agrupan diferentes categorías, se realiza dependiendo de qué se considera
más importante, las semejanzas o las diferencias; por ello, el propósito de realizar un
proceso clasificatorio se fundamenta en las características que los asemejan y que los
distinguen.
ANALISIS JURISPRUDENCIAL SOBRE LAS CLASIFICACIONES
Clasificación de los actos administrativos de efecto particular.
Sentencia 707, de fecha 10 de MAYO de 2001, MAGISTRADO PONENTE
ANTONIO GARCIA GARCIA, SALA CONSTITUCIONAL.
Planteamiento del problema: (Acto Administrativo de Efecto Particular)
Un juez ejecutor de medidas ordena ejecutar una orden de arresto
disciplinario a un funcionario público (Procurador del Estado Zulia) en vista de que
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este ofendió la majestad del Poder Judicial, profiriéndole al juez palabras soeces y
haciéndole señalamientos políticos.
Criterio de la Sala:
En tal sentido, la doctrina de este Alto Tribunal ha establecido (al igual que lo
estableció la doctrina de la antigua Corte Suprema de Justicia), que la decisión del
juez de ordenar el arresto disciplinario de una persona determinada, es un acto
administrativo de efectos particulares, y en consecuencia, debe ser impugnado -de ser
el caso- a través de la vía administrativa o contencioso administrativa. Por lo tanto, al
derivar el acto presuntamente violatorio de derechos constitucionales del ejercicio de
la potestad sancionatoria de la Administración, la competencia para conocer del
presente asunto corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, siendo en
consecuencia competente para conocer y decidir la presente acción de amparo es de
conformidad con el artículo 185, ordinal 3º de la Ley Orgánica de la Corte Suprema
de Justicia, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
EFICACIA Y PROCEDIMIENTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Los actos Administrativos están sujetos a ciertos requisitos para que su
procedimiento y eficacia no sean atacados de invalidez o vicios.
Efectos: Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho
Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se
dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. La eficacia quedará demorada
cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación,
publicación o aproba0ción superior. Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia
retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados y también
cuando produzcan efectos favorables a la persona interesada, siempre que los
supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia
del acto y esta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.
La Notificación: Las resoluciones y actos administrativos que afecten a los
derechos e intereses de las personas interesadas se notificarán a estas en los siguientes
términos:
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- Toda notificación deberá ser cursada en el plazo de diez días a partir de la fecha en
que el acto haya sido dictado.
- Deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no
definitivo en la vía administrativa.
- Deberá contener también la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el
que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que las
personas interesadas puedan ejercitar cualquier otro tipo de recurso que estimen
procedente.
Las notificaciones defectuosas surtirán efecto a partir de la fecha en que la
persona interesada realice' actuaciones que supongan el conocimiento del contenido
de la resolución o acto objeto de la notificación, o cuando se interponga el recurso
procedente.
La Práctica de la Notificación: La notificación es el procedimiento
administrativo por el que se da cuenta a quienes interese de los actos de las
Administraciones Públicas.
Medios y formas de notificación:
- Las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener constancia
de la recepción de la persona interesada o su representante, así como de la fecha, la
identidad y el contenido del acto notificado. En este sentido, la acreditación de
cualquier notificación efectuada se incorporará al expediente de que se trate.
- En los procedimientos iniciados a solicitud de la persona interesada, la notificación
se practicará en el lugar que esta haya señalado a tal efecto en la solicitud. Cuando
ello no fuera posible, se practicará en cualquier lugar adecuado a tal fin y por
cualquier medio conforme se indica en el párrafo anterior.
- Cuando la notificación se practique en el domicilio de la persona interesada, en caso
de que esta no se halle presente en él en el momento de entregarse la notificación,
podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y
haga constar su identidad.
- Cuando la persona interesada o su representante rechace la notificación de una
actuación administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las
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circunstancias del intento de notificación, y se considerará efectuado el trámite por lo
que se seguirá el procedimiento de que se trate.
- Cuando las personas interesadas en un procedimiento sean desconocidas, o se ignore
el lugar de la notificación o no se conozca medio que permita tener constancia de la
recepción, o bien si, intentada la notificación, no se hubiese podido practicar, la
notificación se hará entonces por medio de anuncios en el tablón de edictos del
Ayuntamiento de su último domicilio en el Boletín Oficial del Estado, en el de la
Comunidad Autónoma o en el de la Provincia, según cual sea la Administración de la
que proceda el acto a notificar, y el ámbito territorial del órgano que la dictó. En el
caso de que el último domicilio conocido radicara en el extranjero, la notificación se
efectuará mediante su publicación en el tablón de anuncios del Consulado o Sección
Consular de la Embajada correspondiente.
- Las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas de notificación
complementarias a través de los restantes medios de difusión, lo que no excluirá la
obligación de proceder a la notificación según se indica en el párrafo anterior.
Actos Sujetos a Notificación
En otro orden de ideas, en la conferencia que nos corresponde comentar se
trata lo relativo a los actos que deben ser notificados. La notificación, como se ha
dicho, está prevista respecto del acto de alcance individual. Los actos sujetos a
notificación se clasifican en cinco categorías, a saber:
- Los actos administrativos de alcance individual que tengan carácter definitivo y los
que sin serlo, obsten a la prosecución de los trámites.
- Los que resuelvan un incidente planteado o en alguna medida afecten derechos
subjetivos o intereses legítimos.
- Los que decidan emplazamientos, citaciones, vistas o traslados.
- Los que se dicten con motivo o en ocasión de la prueba y los que dispongan de
oficio la agregación de actuaciones.
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- Todos los demás que la autoridad así dispusiere, teniendo en cuenta su naturaleza e
importancia.
Sobre los actos que deben ser notificados, comentaremos únicamente lo
relativo al acto de trámite y lo referente al acto interno, éste último no mencionado
en la clasificación referida. La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en
su artículo 73 prevé que todo acto administrativo de carácter particular que afecte los
derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos de los administrados
debe ser notificado. De allí que los actos de trámite no sean necesarios notificarlos,
salvo aquellos que sean susceptibles de recurso, bien porque imposibiliten la
continuación del procedimiento, produzcan indefensión o prejuzguen como
definitivos, o bien, porque afecten derechos subjetivos o intereses personales,
legítimos y directos, circunstancia que determinaría su recurribilidad. Al tratarse de
actos sujetos a recurso, se impone su notificación, pues, como se ha dicho, uno de los
efectos que ésta produce es, precisamente, el inicio de los lapsos correspondientes.
Por lo que se refiere al régimen de publicidad de los actos internos de la
Administración, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece que
quedan exceptuados de la publicación en Gaceta Oficial, aquellos actos referentes a
asuntos internos de la Administración, se entiende que tal excepción está referida al
acto general.
La jurisprudencia, sin embargo, ha reconocido en algunos casos estas
disposiciones internas generales no publicadas, al controlar la legalidad de actos
dictados basándose en las mismas, como por ejemplo ocurre respecto de los
funcionarios de la Dirección de Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP). Esta
doctrina que resulta contraria, sin duda, al principio de publicidad del acto, no ha
sido (por lo demás) en modo alguno fundamentada. Sin embargo, en un caso
concreto, la evidente lesión de derechos constitucionales del recurrente, llevó al
Máximo Tribunal a pronunciarse por la invalidez de estos actos no publicados.
La decisión, en aras del derecho constitucional a la defensa, estableció que la
ausencia de publicación impide reconocerle valor normativo al acto de efectos
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generales. Así lo decidió la Corte respecto del Reglamento de los Consejos de
Investigación del Ministerio de la Defensa, al señalar que por no haber sido
debidamente publicado, sólo podía considerarse que el mismo consagra principios,
criterios o pautas que informan dicha materia.
Sanciones a la Notificación Irregular
Considerada como ha sido la notificación como una garantía en beneficio del
administrado, el legislador impone la obligación de informar en el acto de
notificación, además del texto íntegro del acto, los recursos que contra éste proceden,
la autoridad revisora o que deba conocer de ellos y los plazos para interponerlos. Se
sanciona la notificación defectuosa con su invalidez y consecuentemente con la
ineficacia del acto notificado, pero además se prevé que los errores inducidos en los
lapsos de interposición del recurso no pueden imputarse al interesado. Al punto que
de este error, por ejemplo, en materia de recursos administrativos, no podría luego
pretender ser sancionado con la falta de agotamiento de la instancia administrativa
como presupuesto procesal exigido para acceder al contencioso. Así ocurrió en un
caso en el cual la Administración al notificar al particular no señaló los recursos
procedentes contra el acto notificado, siendo ejercidos por éste fuera del lapso de ley.
Una vez en la sede judicial, el tribunal de la causa declaró extemporánea la
interposición de los recursos administrativos y por lo tanto inadmisible el recurso
contencioso de anulación, por falta de agotamiento de la instancia administrativa.
La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, actuando como Tribunal
de alzada, revocó la decisión del a quo, considerando que ante tal omisión de la
notificación del acto no corría para el impugnante el lapso para intentar el recurso de
reconsideración, por lo que mal podría ser declarada extemporánea su interposición
en lo que se refiere al caso de error de la notificación consistente en la falta de
señalamiento de los lapsos legalmente establecidos para la interposición de los
recursos, (bien en sede administrativa, bien en sede judicial) la Corte, siguiendo el
criterio antes expuesto, específicamente ante un caso de naturaleza electoral, señaló
que tal error no podía menoscabar el derecho a la defensa del interesado y en
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consecuencia, si bien el mismo habría intentado el recurso de nulidad electoral fuera
del lapso legalmente establecido, mal podía declararse la extemporaneidad del
recurso de nulidad.
También se ha decidido que la interposición incorrecta del recurso ante
autoridad distinta a la pertinente, en virtud de un error inducido por una defectuosa
notificación, no puede menoscabar el derecho del administrado de acceder a la
justicia. La jurisprudencia ha señalado que en tales casos corresponde al órgano
administrativo ante el cual se interpuso el recurso, remitir para su decisión al órgano
que sea efectivamente competente. Finalmente, cuando el acto se comunica por
medios formales distintos a la notificación (publicación) no existiría la obligación de
cumplir las formalidades a que se refiere la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, como sería el anunció de los recursos pertinentes. Así, se pronunció
la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en reciente decisión de fecha 16
de octubre de 1997, al declarar inadmisible un recurso contencioso de anulación
contra un acto emanado del Registrador de la Propiedad Industrial, por falta de
interposición del recurso jerárquico que contra el acto procedía ante el Ministro,
señalando que si bien la publicación del mismo no contenía mención alguna respecto
a los recursos procedentes, la ley no establece, respecto a su comunicación a los
interesados, tal obligación para la Administración.
La Publicación del Acto Administrativo: Los actos administrativos serán
objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada
procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciado por el
órgano competente. La publicación sustituirá a la notificación, surtiendo sus mismos
efectos, en los siguientes casos:
- Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o
cuando la Administración estime que la notificación efectuada a una sola persona
interesada es insuficiente para garantizar la notificación a todas, debiendo ser la
publicación, en este último caso, adicional a la notificación efectuada.
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- Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de
concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del
procedimiento deberá indicar el tablón de anuncios o medio de comunicación donde
se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a
cabo en lugares distintos.
En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos
comunes, podrán publicarse de forma conjunta los aspectos coindicentes,
especificándose solamente los aspectos individuales de cada acto. La publicación de
un acto deberá contener los mismos elementos que hemos indicado con respecto a los
términos de las notificaciones. También le es aplicable lo establecido para las
notificaciones defectuosas, que detallamos igualmente en el mismo apartado
anteriormente referido.
Se ha señalado que la publicidad del acto determina, por un lado, su vigencia
y de allí su eficacia, claro está en los casos en que la publicidad es la única
circunstancia exigida para que el acto sea capaz de producir sus efectos jurídicos. De
otra parte, aborda el ponente el tema de la publicidad como presupuesto para el
ejercicio de los recursos administrativos y, en todo caso, como presupuesto para la
impugnación judicial. Puede, sin embargo, agregarse una tercera función, pues la
notificación califica en algunos casos la legitimación del recurrente, ya que se ha
establecido que la legitimación puede deducirse de la cualidad de destinatario del
acto, lo cual no obsta para que se desvirtúe su legalidad, precisamente, sobre la base
de que el destinatario no es quien debe recibir tales efectos o no era a quien
correspondía la legitimación en la sede administrativa.
Eficacia, impugnación y legitimación son por tanto las tres funciones que
pueden atribuirse a la publicidad. La eficacia, según la naturaleza del acto, se
manifiesta de distintos modos. La comunicación del acto, por sí sola, puede en
algunos casos dar lugar al cumplimiento de los efectos jurídicos que de él se derivan,
o simplemente dar lugar a que puedan cumplirse las circunstancias requeridas para la
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concreción de sus efectos (actos sujetos a término o condición y actos que requieren
de ejecuciones materiales).
Por lo que a esta función se refiere (eficacia del acto), puede afirmarse que la
publicidad constituye principio del procedimiento vinculado al respeto de las
garantías jurídicas del administrado. Se realza así la seguridad jurídica de aquellos a
quienes la Administración pretende imponer una obligación o afectar de manera
absoluta o parcial en sus derechos. Como segunda función, se ha dicho que la
publicidad actúa como presupuesto para que transcurran los plazos de impugnación,
con lo cual se vincula este principio con un tema que hoy se esgrime como base
fundamental del contencioso administrativo: la tutela judicial efectiva.
La certeza acerca del inicio del lapso para recurrir y en algunos casos la
exigencia del señalamiento en el acto de notificación, de los recursos que contra el
acto notificado proceden, así como de su exacto contenido, son sin duda mecanismos
que tienden a asegurar aún más el derecho del administrado de acceder a la justicia
en búsqueda de protección y reparación frente a la ilegalidad en el actuar
administrativo. Finalmente, también se ha vinculado a la publicidad, como parte de
su función, la legitimación para recurrir. En relación con este aspecto, resulta
importante la doctrina que ha planteado, a manera de reflexión, el posible divorcio
existente entre "... las fórmulas de comunicación concebidas desde la perspectiva de
la garantía individual", en lugar de "... la hipotética defensa del ordenamiento
jurídico", tanto más si se tiene en cuenta la indeterminación conceptual de la noción
de interesado que se verifica con la tesis de los derechos reacciónales o impugnativos
que permiten la fiscalización por parte de los administrados de la totalidad del
ordenamiento jurídico administrativo.
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VICIO Y NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
La nulidad es consecuencia de un vicio en los elementos constitutivos del
acto. En el derecho administrativo el particular o administrado sólo puede pedir la
nulidad si está legitimado, es decir solamente en los casos en que el acto afecte sus
derechos subjetivos o intereses legítimos. Los actos administrativos son regulares o
irregulares. Los regulares son anulables, es decir que si tienen vicios, éstos son
subsanables. Los irregulares son los que están gravemente viciados y su nulidad es
absoluta e insanable. Por lo tanto tendremos:
Nulidad absoluta: Los actos nulos de nulidad absoluta no pueden sanearse.
Los vicios que tornan nulo de nulidad absoluta un acto administrativo pueden ser de
dos tipos:
Vicios generales de los actos jurídicos:
1. Error esencial: Cuando se excluye la voluntad de la Administración (error
en la persona, error en el objeto).
2. Dolo: El dolo es toda aseción de lo que es falso o disimulación de lo que
es verdadero. El dolo difiere del error en que es intencional. Para que el
dolo ocasione la invalidez del acto administrativo debe ser grave y
determinante de la acción del agente. Sea que el dolo fuera propio del
agente o del administrado o de ambos, el acto administrativo resultará nulo
de nulidad absoluta.
3. Violencia física o moral: La violencia que se ejerce sobre el funcionario
puede ser física o moral, aun cuando esta última va acompañada de
actitudes que pueden hacer presumir una violencia física. En uno u otro
supuesto de violencia ejercida sobre el agente, el acto resultará nulo de
nulidad absoluta si, a causa de ello, la voluntad de la Administración ha
quedado excluida.
4. Simulación absoluta: Cuando ninguno de los elementos resultan veraces.
Vicios específicos de los actos administrativos:
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5. Incompetencia: Puede ser por razón de:
territorio: Se produce si el órgano actuante excede el ámbito físico dentro
del cual debe ejercer su competencia.
materia: El órgano administrativo debe realizar las funciones que
específicamente le competen, debe actuar dentro de la esfera de
competencia que le corresponde. La competencia de cada órgano de la
Administración Pública está señalada por la norma. Si un órgano
administrativo dictara un acto con contenido judicial, o si invadiera la
esfera de atribuciones pertenecientes a otro órgano de la Administración,
dicho acto sería nulo de nulidad absoluta.
tiempo: Se produce si el agente decide antes (todavía no asumió) o
después (ya cesó en sus funciones) del tiempo en que su decisión hubiera
sido válidamente posible.
grado: El inferior jerárquico no puede dictar un acto que sea de la
competencia del superior, ni el superior dictar, en principio, alguno que
fuera de la exclusiva competencia del inferior por razones técnicas.
6. Falta de causa: Cuando el acto se dicta prescindiendo de los hechos que le
dan origen o cuando se funda en hechos inexistentes o falsos.
7. Falta de motivación: Si el acto está fundado en elementos falsos es
arbitrario y por ello nulo. También es nulo de nulidad absoluta el acto
ilógicamente motivado, es decir cuando se obtiene una conclusión que no
tiene nada que ver con el argumento que se utiliza. La omisión de la
motivación da origen a la nulidad absoluta, ya que no sólo se trata de un
vicio de forma sino también de un vicio de arbitrariedad.
8. Vicios en el objeto: Cuando el acto tuviera un objeto que no fuera cierto, o
cuando se tratara de un acto física o jurídicamente imposible.
9. Vicio en la finalidad o desviación de poder: Cuando el acto se ha dictado
con un fin distinto al previsto por el legislador. Para que ocurra la
desviación de poder debe haber una autoridad administrativa con
competencia, que haga uso de poder para un fin distinto del conferido por
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la ley. Entre los supuestos de desviación de poder pueden estar los
siguientes:
Que el agente actúe con una finalidad personal;
Que los actos sean realizados con el objeto de beneficiar a terceros;
Que el fin perseguido sea de interés general pero distinto del fin preciso
que la ley asigna al acto (v.g.: cuando el poder de policía se usa no para
mantener el orden sino para aumentar los recursos de la comuna).
10. Vicios en las formas esenciales: Cuando se incurre en vicios graves
respecto de los procedimientos que deben seguirse o cuando hay falta
absoluta de forma exigida por la ley para la exteriorización del acto.
Anulabilidad: Son anulables los actos administrativos regulares con vicios leves,
que no impiden la existencia de los elementos esenciales. Si el acto ya ha sido
notificado, dicha anulabilidad debe ser solicitada en sede judicial por la
Administración. Sin embargo puede ser revocado, modificado o sustituido de oficio
en sede administrativa si el interesado:
hubiere conocido el vicio
Si la revocación, modificación o sustitución lo favorece sin perjudicar a terceros,
y;
Si el derecho hubiera sido otorgado a título precario.
Un acto administrativo es anulable, y por tanto saneable, por ejemplo, cuando:
El vicio fuera del objeto, en razón de no resolverse todas las peticiones
formuladas.
El vicio fuera de la causa en razón de haber realizado la Administración una
errónea apreciación de los hechos que forman la causa del acto, siempre que tal
errónea apreciación no impida la existencia de este elemento.
Se tratare de un vicio leve de procedimiento.
ANALISIS DE LA JURISPRUDENCIA ACTUALIZADA (en anexo)
En relación a la sentencia Nº 00220, dictada por la Sala Político
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 07 de febrero de 2002, con
ponencia de Magistrado HADEL MOSTAFÀ PAOLINI, que guarda relación con
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la demanda de nulidad de la Resolución Nº DS-930 de fecha 21-02-2000, suscrita
por el ministro de la Defensa, mediante la cual se le dio de baja de la Escuela Naval
de Venezuela, por medida disciplinaria al ciudadano ANGEL AQUILES PADRON
VITALE, se destaca lo siguiente:
- La parte accionarte fundamentó el recurso sobre los siguiente argumentos:
a.-) Falsedad respecto a la no interposición de recurso de reconsideración. b.-) Falso
Supuesto que arguye a la falsedad de los hechos. C.-) Inmotivacion del Acto que
esgrime los fundamentos de hecho y derecho que se aleguen y d.-) Abuso de Poder
que enfatiza que la administración no investigo ni sustento los hechos.
- La Sala argumenta que la formación de expediente es una manifestación del
deber de la documentación y que el mismo no contenía todas las actuaciones
producidas en el curso de la investigación, irregularidades que incidió en perjucio de
la administración. (vicio de forma)
- La Administración incurrió en el falso supuesto al emitir juicio de valor en el
recurso de reconsideración y con ello el acto administrativo es nulo según criterio de
La Sala.
- Por lo cual La Sala declaró el recurso PARCIALMENTE CON LUGAR y
ordena emitir un criterio acerca del recurso de reconsideración jerárquico ante el
Ministro de La Defensa. En este expediente se puede notar que se incurrió en vicios
de forma y de fondo del acto administrativo que conllevaron a su nulidad.
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BIBLIOGRAFÍA
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Procedimientos Administrativos, Colección de Estudios Jurídicos N° 16, Editorial
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Pagina Web: www.tsj.gob.ve
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