Embed Size (px)
Citation preview
UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRES DE FEBRERO
CLIENTELISMO POLITICO:
SU INCIDENCIA EN LA DESVIRTUACION
DE LAS POLITICAS SOCIALES
(UN ESTUDIO DE CASO)
MATERIA: PRACTICA PROFESIONAL V
DOCENTE: LIC. JULIO A. CANESSA
ALUMNO: ALBERTO N. TULISSI
AÑO 2008
A MODO DE PRESENTACION
Este trabajo, que pretende aportar al conocimiento de las relaciones
sociales en los barrios considerados vulnerables del conurbano bonaerense, surge a partir de conocer los resultados de un relevamiento encomendado a un grupo de
alumnos de la UNTREF, del cual el suscripto era uno de los Jefes de Campo. La tarea en cuestión fue el Censo de Efectores Sociales, referido a micro
emprendimientos y cooperativas de trabajo, llevado a cabo en agosto/septiembre de 2005 en diversos distritos del área denominada Gran Buenos Aires, en el marco del Convenio UNTREF-Ministerio de Desarrollo Social de la Nación.
La disimilitud de los resultados y las experiencias del trabajo de campo, nos llevaron a tratar de indagar acerca de las posibles causas de esas disparidades.
El recorte de los datos se circunscribe a las cooperativas de trabajo vinculadas al Programa Federal de Urbanización y Erradicación de Villas y Asentamientos precarios (de carácter nacional), en dos Distritos del llamado
“primer cordón” del conurbano, con gobiernos del mismo signo político; tomados, uno de ellos en forma global y el otro desagregado en dos emprendimientos
distintos; los que habrán de producir tres resultados diferentes. Nuestra inquietud fue tratar de desentrañar qué fenómeno producía esa
diferencia, teniendo en cuenta las similitudes de los casos en cuestión, indagando
acerca de los actores involucrados y el conjunto de relaciones sociales en el que desarrollaban su existencia.
Este trabajo está dividido en cuatro partes principales. Una primera, destinada al encuadre teórico acerca de los cambios producidos en la sociedad argentina desde finales de las década de los setenta, las políticas sociales
implementadas antes y después y el florecimiento del fenómeno del “clientelismo”. La segunda es una breve reseña histórica de las políticas de
vivienda en la década de los noventa y su repercusión en los distritos involucrados en este trabajo. La tercera refleja la metodología de trabajo de la investigación. La cuarta, partiendo de los resultados del Censo de Efectores Sociales de 2005
referidos a los emprendimientos en cuestión, es una descripción del desarrollo de la implementación del Programa en ellos. Por último, incluye una conclusión final,
donde se intenta explicar cuáles fueron las causas de los resultados diferentes. Siguiendo a Lahire (2006:22), nos hemos esforzado para que la
investigación, basada en una observación sistemática, tuviera un alto grado de
exigencia metodológica y severidad empírica. Esperemos, asimismo, haber logrado la suficiente persuasión argumentativa para poder hacer un aporte,
aunque sea modesto, al estudio de las relaciones sociales en los barrios considerados vulnerables y en particular al fenómeno del clientelismo político.
Primera Parte
ARGENTINA Y LA CUESTION SOCIAL
El sistema social argentino, definido a mediados del Siglo XX, es según Lo Vuolo y Barbeito (1993)1, un híbrido entre los dos sistemas que podríamos
clasificar como los principales: el del seguro social y el de la seguridad. En el primero predomina el carácter indemnizatorio de la prestación social, los derechos
derivan de la relación laboral, por lo que la cobertura se limita a aquellos que tienen un empleo formal. En el segundo, los derechos no derivan de la condición de trabajador, sino de la condición de ciudadano, tratándose, por lo tanto, de una
prestación universal.
En efecto, el peronismo instauró, a partir del aparato sindical, un robusto
sistema de seguro social, con leyes y reglamentaciones adecuadas. No obstante, creó al mismo tiempo, un sistema escolar y hospitalario públicos y de asistencia directa dirigidos a la población en general.
La decencia, el orgullo y la autoestima estaban en el centro del significado social que el peronismo tuvo para la clase obrera. En ese sentido es que se
convirtió en un verdadero “poder herético”. (James 1988:39)2 La economía moral del peronismo tuvo como uno de sus aspectos centrales
una afirmación de los derechos de los trabajadores en la sociedad y en el ámbito
del trabajo, y un reclamo colectivo de igualdad y dignidad que puso en cuestión ciertas jerarquías sociales y culturales, expresando entonces un difuso
cuestionamiento a ciertos símbolos de autoridad. Basó su atractivo político frente a los trabajadores en el reconocimiento de
la clase obrera como una fuerza social distintiva que demandaba reconocimiento y
representación como tal en la vida política de la nación. (James 1988:18)3. Este esquema, con algunos cambios aunque no sustanciales, se mantuvo
hasta la mitad de la década de los setenta, debido al llamado “equilibrio inestable” entre las fuerzas del capital y del trabajo.
Pero, la llegada de la dictadura militar habría de producir cambios
estructurales en las relaciones de dominación y en la constitución de la sociedad. Hasta allí, la crisis política recurrente se asentaba en una peculiar
configuración de las bases sociales del poder: una estructura social que podríamos caracterizar como heterogénea por arriba y homogénea por abajo. (Villarreal; 1985)
Los conflictos irreconciliables entre estratos o fracciones de las clases dominantes, sus fracturas ideológicas, sus contradicciones políticas, hablaban de
una fragmentación por arriba que no alcanzaba a resolverse en hegemonía. Las recurrentes desavenencias entre industriales-agrarios, terratenientes-
capitalistas, especuladores-productores y propietarios grandes-propietarios
pequeños, nos muestran una heterogeneidad de intereses y orientaciones políticas que imposibilitaban el establecimiento de un proyecto hegemónico de poder
estable. Por abajo, en cambio, la temprana industrialización capitalista, la alta
urbanización y el peso generalizado de relaciones salariales, dieron lugar a un peculiar grado de homogeneización relativa de las clases subalternas.
Por el contrario, generalizando los resortes de poder de la sociedad
disciplinaria, el proceso militar impulsó una modificación en la forma de
1 Torres, P. “Votos, chapas y fideos” pp. 36
2 Auyero, J. “La política de los pobres” pp. 204
3 Auyero, J. Op. Cit. Pp. 37
constitución de las clases subalternas que apuntaba a convertir la solidaridad en individualismo, la cooperación en competencia y la homogeneidad en
fragmentación. Esta fragmentación popular es la herencia fundamental que dejó la
dictadura militar. La estratificación obrera, la desindustrialización, el crecimiento de sectores como los empleados terciarios, los cuentapropistas y los
“changarines”, dan testimonio de una vida popular heterogeneizada, desarticulada y distinta; los asalariados dieron un paso atrás haciendo lugar al avance de independientes y marginales.
El obrero industrial migró a los servicios o al cuentapropismo, el no especializado a los servicios o a las “changas”, se generalizó el trabajo “en negro”
y el resto se dividió entre el “cirujeo” y la marginalidad. Este proceso social regresivo habría de acentuarse durante la década de los
80 y profundizarse geométricamente en la década del 90, donde los índices de
pobreza alcanzaron límites inusitados y la exclusión social, con sus secuelas de alcoholismo, drogadicción y delincuencia se hicieron patentes en vastos sectores
de la sociedad. En estas condiciones estatales y sociales, propias de un liberalismo
“excluyente”, los ricos se auto segregaron y lo siguen haciendo, en los countries y
clubes privados; los pobres, a su vez, se agrupan territorialmente en villas y barrios marginales. No es la parcialidad del trabajo obrero estable que une a los
hombres de la familia en una cierta identidad de clase sindical o tal vez cultural. Es la “integridad” de la vida de la familia compartiendo cotidianeidad, costumbres, hábitos, normas en un nivel más profundo que el de la vida sindical o política, con
base en un territorio compartido y un sistema sociocultural antropológico de vida solidaria, con asiento en identidades marginales, raciales, migratorias, basadas
más en la diferencia que en la estratificación socioeconómica. Es como si, tanto para quienes están fuera como para quienes habitan allí,
vivir en la villa implicara poseer los “atributos” del villero, como si la precariedad
de las viviendas se impregnara en la calidad humana de los vecinos de aquellos barrios. (Merklen; 1991).
Se trata de un cambio radical en la concepción de las luchas sociales, de la “lucha de clase” a la “lucha de estamentos”, del conflicto básicamente socioeconómico al de base sociocultural. De la lucha de los de abajo a la de los de
afuera, del objetivo del ascenso social al de la inclusión sociocultural. (Villarreal; 1996).
En estos contextos de precariedad de condiciones de vida, el esfuerzo familiar suele orientarse a la esfera de los lazos primarios, en lugar de canalizarlo a través de organizaciones reivindicativas; haciendo que éstas vean acotado su
accionar. Por otra parte, hay ocasiones en que estas organizaciones sirven de trampolín a ciertos “referentes” vecinales, intermediadores de recursos provistos
por el Estado antes que constituirse en estructurantes de la participación popular. (Agostinis, S.; 2003).
EL CLIENTELISMO
El peronismo, desde sus orígenes hasta la década de los setenta había construido básicamente sus cimientos políticos en la clase obrera y su
organización a través de los sindicatos. En las décadas de los ochenta y noventa, en un contexto socioeconómico dominado por la caída del crecimiento,
desindustrialización, desproletarización, empobrecimiento, disgregación y privación material extrema de amplios sectores sociales, ha tendido a afirmar su poder político en la capacidad de organización y de movilización de sectores
sociales pauperizados y pobres estructurales en redes de “resolución de problemas/clientelismo político”, donde tiene su base y se actualiza la tradición
política peronista. Sin embargo, si bien el clientelismo es, sin duda, una forma de control
político, también es cierto que es una de las maneras predominantes por las que los destituidos resuelven sus problemas de supervivencia diaria. Debiendo
analizarse estas relaciones clientelares como un tipo de “lazo social” que puede ser dominante en algunas circunstancias y marginal en otras. (Auyero; 2004: 17, 21).
Para la gente que vive sus vidas tan cerca de los márgenes de la sobre vivencia, la idea de un benefactor es tranquilizadora. (Scheper-Hughes, N.;
1992)4. Es no tener esa sensación de estar a la deriva en un mundo social y un sistema económico amoral que es totalmente indiferente a su bienestar y su sobre vivencia.
La participación, el activo involucramiento en las redes peronistas de resolución de problemas, dispensa, refuerza y reconfigura, una identidad política
así como provee de comida y medicamentos. A través de la “manera peronista” de resolver problemas, un estómago puede ser saciado, un dolor curado, una gripe sanada y una identidad política revelada y transformada. En términos
conceptuales esto significa que la “institución informal” (O’Donell 1996a)5 es no sólo una red de distribución de recursos materiales sino también un sistema
simbólico; una estructura estructurante (Auyero; 2001:27) que proporciona maneras de ordenar la realidad, dando sentido a la experiencia de la pobreza en un lugar y en un tiempo determinado. Esta institución informal también da forma
a las maneras en que los actores rememoran, reconstruyen y reactualizan el peronismo.
La manera de hacer política de los llamados “referentes"(la distribución arbitraria, personalizada y paternalista de bienes, favores y servicios) se parece bastante a una forma de actividad política que el peronismo combatió en el
pasado (el clientelismo radical y conservador). Sin embargo, quienes reciben los mejores beneficios de esta distribución viven el clientelismo como “verdadero
peronismo”. (Auyero; 2001:218). En el contexto de la proletarización, la generalizada privación material y
rechazo simbólico, la “mercadería” es la nueva utopía entre los pobres. Para
muchos residentes de la villa, el peronismo aún encarna esa esperanza. Lejos de ser una voz herética, un reto a los límites socio-culturales, el peronismo ofrece
comida sin hacer a nadie responsable por su falta. En el medio de una no declarada guerra contra la pobreza, las redes peronistas de resolución de problemas son hoy las tramas más importantes en las que los remanentes de una
fuerte identidad peronista se mantienen vivos. Para quienes evalúan la lealtad hacia los referentes como una colaboración
o una expresión de gratitud, los mediadores no son los políticos inescrupulosos y corruptos de los que habla buena parte de la sociedad. Son gente “buena”, “que
ayuda”, “que se sacrifica”, con las que los detentadores de problemas tienen una relación personal, una relación que a veces es descripta como “amistad”, pero siempre expresada como valiosa y digna de ser mantenida.
El acuerdo más importante que se puede detectar entre quienes tienen una opinión positiva de sus “referentes” es que ellos son vistos como personalmente
responsables por la distribución de bienes. La organización que confiere una pensión, ofrece un trabajo, da un remedio o una bolsa de alimentos, no es el
4 Auyero, J. Op. Cit. Pp. 230
5 Auyero, J. Op. Cit. Pp. 43
Estado nacional, provincial o local, sino que son “Pedro” o “Maria”. El Estado no es percibido como el agente distribuidor de bienes sino que son ellos. Y al ser así,
son vistos como si no tuvieran ninguna obligación de hacerlo; lo hacen porque quieren, por que les importa, porque se “sacrifican por la gente”.
Y dado que ellos poseen la voluntad de distribuir bienes sin tener ninguna obligación de hacerlo, el beneficiario no puede invocar ningún derecho sobre la
cosa otorgada o el favor realizado. No hay una “tercera parte” a la cual uno puede recurrir para hacer valer el reclamo (lo que podría constituir un “derecho”), sino una relación personalizada fuera de la cual nada se puede obtener, ningún
problema puede resolverse. El vínculo clientelar, no obstante, se basa en la reciprocidad entre
desiguales; una relación eminentemente utilitaria que quien le da vida es el “puntero”; porque ha sido designado por alguien de la estructura de poder en la que media o bien porque fue abriéndose camino a partir de pequeños favores
personales en relaciones diádicas que luego se verán reproducidas entre él y su patrón.
Los “punteros” no son un fenómeno nuevo en la sociedad política argentina. Estos intermediarios entre las diferentes instancias de poder y los ciudadanos comunes, surgen antes de la Ley Sáenz Peña, alrededor de los
caudillos conservadores y se reproducirán luego en épocas radicales, donde su accionar se conocerá como “la política del favor personal”.
Según la tradición oral, su nombre proviene del juego de “Punto y Banca” de los casinos. El caudillo era poseedor de la Banca (fuera ésta legislativa, política o económica y en la mayoría de los casos las tres), los Puntos eran los
ciudadanos y el “puntero” era el encargado de reunirle y “arrearle” los puntos al caudillo, ya fuera para actos preelectorales o comicios internos o generales.
En el entretanto, la función del puntero era, además de llenar fichas de afiliación, conseguir una cama en un hospital, nicho en un cementerio, acelerar el trámite de obtención del documento o conseguir una pensión o algún puesto
público. Estos personajes no son exclusivos de nuestro país; en Perú se los
denomina capituleros, en Brasil cabo eleitoral, en México cacique y en las afueras de Chicago capitán de precinto.
Un caso emblemático en nuestro país es el de Gaetano Ganghi, un italiano
del barrio de Flores, que se presentó, muy elegantemente vestido ante el Dr. Carlos Pellegrini, entonces Vicepresidente de la Nación, y le dijo: “…dottore, ío
sono un gaudillo posetivo” y le entregó una gran valija, repleta de libretas electorales. (Columba, R.; 1978:60). Esto significaba, en las épocas del fraude, lisa y llanamente la compra de votos.
Al clientelismo político se lo asocia recurrentemente con las limitaciones de las siempre frágiles democracias latinoamericanas. “…es antitético a la calidad de
la democracia y si predomina, puede resultar en su deslegitimación” (Gunther et. al., 1996:159)6
Esta institución informal es recurrentemente considerada una “vieja enfermedad social” opuesta a la ideología participativa de los movimientos sociales que enfatizan la autonomía, pero también es entendida como basada en
la solidaridad y la confianza (Roniger y Günes Ayata, 1994)7. Por último, los lazos clientelares verticales son conceptualizados como lo exactamente opuesto a las
6 Auyero, J. Op. Cit. Pp. 36
7 Auyero, J. Op. Cit. Pp. 37
redes horizontales de compromiso cívico que promueven una auténtica comunidad cívica y que, de tal forma, hacen funcionar la democracia (Putnam 1993)8.
El clientelismo político es un tipo de vínculo personalizado, no universal, establecido entre individuos que gozan de diferentes status. Es una relación de
dominación que se presenta como relación de intercambio. (Farinetti, 1998:86)9. Sus objetivos son de acumulación política y en la mayoría de los casos de
acumulación electoral. No obstante, es mucho más que un simple intercambio de “favores por votos”. (Torres, P.; 2002).
En la relación participan, un individuo con mayor status socioeconómico (el
patrón), quien usa su influencia y recursos a su alcance (generalmente públicos), para dar protección, favores, servicios o beneficios a otros individuos (clientes)
que los reciben, otorgando al patrón fidelidad, asistencia, servicios personales, prestigio social o apoyo político-electoral.
Frecuentemente aparece entre ambos una tercera figura de la que
hablaremos más adelante, que en ocasiones asume una importancia central: el mediador.
En efecto, Robert Gay (1997:84)10 establece dos formas de clientelismo político: el “denso” o cara a cara, donde es explícito que el favor, bien o servicio debe tener como contrapartida el apoyo político o electoral y el “fino” o
institucional, donde la contrapartida aparece más disimulada y donde el mediador juega un rol preponderante.
Esta institución, frecuente en las democracias de los países subdesarrollados, se presenta como una relación de intercambio entre personas, pero es -en realidad- una relación de dominación y contiene dos aspectos: lo
intercambiado específicamente y lo subjetivo (el habitus clientelar). Las características principales de una relación clientelar pasan por ser:
desiguales, personalizadas, implican un intercambio, incluyen aspectos subjetivos, son informales y difusas.
La relación entre ciudadanía y clientelismo político es estrecha y
generalmente opuesta. A medida que los derechos ciudadanos se amplían y consolidan queda menos espacio para las prácticas clientelares. Y a la inversa:
cuanto más se enraiza el clientelismo como práctica política, más se deterioran los derechos ciudadanos de las personas.
En tiempos de fuertes carencias, desocupación, marginación, focalización y
privatización de las políticas sociales, se hace necesaria la búsqueda de cualquier alternativa, por parte de los pobres, para acceder a recursos tan necesarios como
escasos. Para entender un poco más el funcionamiento clientelar debemos prestar
atención no solo a lo que los políticos quieren hacer con sus votantes o
seguidores, sino a los que estos últimos hacen con los políticos, lo que los clientes obtienen de esas relaciones políticas. En muchos casos, logran sobrevivir gracias
a los favores personales que realizan los políticos y funcionarios. En un país con un Estado que había sido vaciado y con los niveles de
pobreza y desigualdad existentes, no son muchos otros los medios de que los destituidos disponen para asegurar la subsistencia.
Un mecanismo eficaz, enmarcado en el concepto de Estrategias de
Supervivencia Familiar, (Pastrana, E.-Duque, J.; 1973)11, ampliado luego a
8 Auyero, J. Op. Cit. Pp. 37
9 Torres, P. Op. Cit. Pp. 48
10 Trotta, M. “Las metamorfosis…” pp. 169
11 Torrado, S. “Familia y diferenciación social” pp.20
Estrategias Familiares de Vida (Torrado, S.; 1998), suele ser el ingreso a una de esas redes clientelares.
Con esta denominación de Estrategias Familiares de Vida se hace referencia a aquellos comportamientos de los agentes sociales de una sociedad dada que
estando condicionados por su posición social (clase o estrato), se relacionan con la constitución y mantenimiento de unidades familiares en el seno de las cuales
pueden asegurar su reproducción biológica, preservar la vida y desarrollar todas aquellas prácticas económicas y no económicas, indispensables para la optimización de las condiciones de existencia de la unidad y cada uno de sus
miembros (Torrado, S.; 1998) El Estado –especialmente el municipal por su cercanía física con los
ciudadanos- aporta recursos (económicos, materiales, humanos), provenientes casi siempre de instancias provinciales o nacionales, que debieran asignarse según criterios universalistas, pero que los mismos grupos que gobiernan los
asignan discrecionalmente. Una vez incorporado culturalmente que el criterio de asignación de recursos
es desconocido por la ciudadanía y que depende, básicamente, de la decisión individual del funcionario o patrón político, la relación clientelar es la forma más eficiente que encuentran los sectores más pobres para captar recursos que de
otra forma no conseguirían. En el marco de la globalización, el rol de los municipios se ve afectado por
la delegación de funciones por parte de los estados nacional y provincial sin la suficiente asignación de recursos. Por otra parte, por su cercanía con la vida cotidiana de la gente, el estado municipal es mucho más permeable,
compenetrado y accesible para la sociedad civil. A las antiguas demandas de alumbrado público, limpieza y conservación de
calles y caminos rurales, alcantarillado, asfalto o agua corriente y cloacas, se les sumaron cuestiones vinculadas a las políticas sociales: la generación de trabajo, la prestación de servicios de salud, la asistencia alimentaria, el saneamiento
ambiental, la ecología y otras. La existencia de relaciones clientelares es un dato de la realidad. Pero no
implica necesariamente su aprobación o conveniencia por parte de los beneficiarios. Aprovechar las circunstancias para obtener recursos o servicios no siempre significa necesariamente comulgar con esa forma de hacer política. Los
pobres, siguiendo el viejo dicho popular que reza “la oportunidad es un ave que pasa volando”, optan por seguir la “lógica del cazador” (Merklen, D.; 2000),
toman cuanto pueden, venga de donde venga, y luego verán qué escogen; y como no están en condiciones de acumular, al otro día volverán a salir de caza.
Segunda Parte
LA POLITICA DE VIVIENDA EN LOS NOVENTA
La falta de vivienda no es una enfermedad; entre nosotros, es sólo el síntoma de una enfermedad mayor: la pobreza.
La conceptualización teórica de la pobreza es y será motivo de arduas discusiones. Esto se debe fundamentalmente a que el concepto está construido
desde una perspectiva puramente analítica dirigido a reflejar carencias en la satisfacción de un determinado conjunto de necesidades consideradas básicas para el desarrollo de la vida en sociedad.
Ante la cuestión de cuales son las necesidades que determinan una situación de pobreza, las respuestas son: las NBI (necesidades básicas
insatisfechas), es decir, un conjunto de necesidades básicas de los hogares, donde se destacan la precariedad de las viviendas, el hacinamiento, la no provisión de agua potable y la imposibilidad de eliminación de excretas. Una
persona es considerada pobre si vive en un hogar pobre. Una segunda consideración se basa en el ingreso como herramienta para satisfacer el conjunto
de necesidades consideradas imprescindibles para un estándar de vida mínimo. La presencia de ambas situaciones se conoce como pobreza estructural. Mas allá de estas consideraciones, Altimir12 definió la pobreza como un
“síndrome situacional” en el que se asocian el infraconsumo, la desnutrición, las precarias condiciones de vivienda, los bajos niveles educacionales, las malas
condiciones sanitarias, una inserción inestable en el aparato productivo, actitudes de desaliento y anomia, poca participación en los mecanismos de integración social, y quizás la adscripción a una escala particular de valores, diferenciada de
la del resto de la sociedad. Y tal vez, debiéramos poner atención en variables tales como disponibilidad de tiempo libre, seguridad ciudadana, resguardo respecto a la
violencia publica y domestica, protección ante catástrofes, etc. Hasta avanzados los años sesenta, persistía aún la confianza en los
sistemas formales de producción de vivienda popular; se pensaba en el Estado
como única vía capaz de solucionar íntegramente el problema de cada familia; por lo que, la satisfacción era cuestión de tiempo.
Esta idea no creció aislada. Se había desarrollado como tendencia generalizada en el continente y en el mundo. Había nacido y vino, como tantas otras, desde Europa. Tanto en el occidente capitalista como más tarde en el socialismo europeo
los planes masivos de vivienda se sucedían, se multiplicaban y agigantaban: la revolución industrial había generado el crecimiento inusitado de las ciudades; los
inmigrantes llegaban en masa, requeridos por la gran maquinaria; esas masas debían ser alojadas y a fines de siglo pasado; la concentración de capitales que aquella “revolución” promovió, unida al poder político, propició grandes decisiones
urbanísticas en materia de vivienda. En América Latina, solamente por la importación de este tipo de conceptos
arquitectónicos del exterior puede explicarse el increíble gigantismo de muchos planes de vivienda masivos; corporizados por ejemplo en “monoblocks” (término
tan duro al idioma como la imagen que acuñaron). Técnicos y funcionarios gubernamentales discutían como efectivizar mejor esa corriente de prefabricación, mientras que con pocas variantes, se inscribían en ella.
En nuestro país se copiaron todos los modelos. Desde los barrios obreros de casitas coloniales de los primeros gobiernos justicialistas, pasando por los más
12
Altimir, O.- “Las dimensiones de la pobreza en América Latina”
modestos pero dignos de la época desarrollista, hasta el “gigantismo” –vía monoblocks- de las distintas dictaduras militares.
No obstante, el crecimiento vegetativo y las migraciones internas hacia las grandes ciudades, se encargaron de que la demanda superara abrumadoramente
a la oferta. Cada cíclica crisis económica traía aparejado la expansión de las villas en
derredor de las grandes urbes y, a partir de los años ochenta, el florecimiento de los asentamientos.
Llegada la década de los noventa la crisis habitacional mostraba un
panorama desolador. En 1992, el gobierno nacional estimó el déficit de vivienda en 3 millones de
casas (35% del total de viviendas en el país). El apoyo público a viviendas para sectores de bajos ingresos fue casi inexistente. Durante la década de los noventa, el financiamiento y/o construcción estatal cubrió el 15% del total de las unidades
construidas. El gobierno menemista prácticamente desmanteló la política de vivienda pública. En 1992, la inversión en vivienda fue 33% menor que en 1980 y
1987. Las sucesivas redefiniciones del papel del Estado y las consecuentes
puestas en práctica de los ajustes económicos, han promovido la gestión de
políticas sociales desde los criterios de descentralización, focalización y privatización de los servicios, tradicionalmente bajo la esfera pública estatal.
Bajo estos criterios, se impulsa a través de las Municipalidades una nueva política habitacional: la cooperativización de las villas, asentamientos y ocupación de terrenos fiscales. Mediante la Ley 24.374 de regularización dominial en 1992,
la Ley 20.937 del mismo año que regula la aplicación del Plan Arraigo, y las modificaciones del Decreto Ley 1621 a la Ley de Cooperativas Nº 20.337 se crean
las condiciones necesarias para la implementación de un nuevo tipo de práctica clientelar vinculada al área habitacional en el orden local.
Así se definirán estas relaciones entre los representantes de las
cooperativas de vivienda El Gran Capitán y La Fe con la Municipalidad de 4 de Marzo, a partir de 1992; vinculadas fundamentalmente a otro tipo de clientelismo
al que Gay (1997:84)13 denomina clientelismo fino o clientelismo institucional; esto es “…lo que aparece como una negociación pluralista basada en derechos ciudadanos es, en efecto, una forma de dominación o sujeción
política” Para que este tipo de clientelismo funcione y se reproduzca, los beneficios
deben incorporar cierta representación adherida a fin de crear legitimidad, tanto hacia el patrón y el mediador, como a la práctica clientelar como tal.
Se garantiza discursivamente el recurso si a cambio el cliente sostiene su
adhesión al patrón, otorgando su apoyo político para que éste permanezca en el cargo. Se monta este proceso sobre un sistema de representaciones culturales
que tiende a legitimar estas prácticas en base a lealtades políticas y/o personales y además, se las institucionaliza al sancionarse con fuerza legal ciertos puntos
básicos que legitiman su ejercicio, contrariando normas jurídicas de status superior ya existentes.(Por Decreto de necesidad y urgencia, se permitía la actividad política dentro de las cooperativas; contrariando así, no sólo lo
establecido en la Ley de Cooperativas, sino uno de los preceptos históricos del movimiento cooperativo a nivel internacional)
13
Trotta, M. Op. Cit. Pp.169
Asimismo, la imprescindible aparición del mediador transforma la clásica relación diádica, cara a cara, de las redes de clientelismo “grueso”, en relaciones
triádicas entre patrón-mediador-cliente. Con la modificación en el funcionamiento del FONAVI (Fondo Nacional de la
Vivienda) a través de la Ley 21.581/77, la Secretaría de Vivienda de la Nación asumía una función normativa y de aprobación financiera de las obras, los
Institutos Provinciales de Vivienda eran los organismos ejecutores de lo financiado por dichos fondos. Así de acuerdo a los nuevos vientos, se descentralizaba. Esta política se verá reafirmada con la sanción, ya en 1992, de la Ley 24.130, que
determina la transferencia automática de los recursos en función de la distribución de cupos, otorgando a los organismos ejecutores provinciales la facultad de
administrar, distribuir y aplicar los recursos que se le transfieren.
En 1995, una nueva Ley FONAVI (24.464) propone una reorganización del sector a partir de la creación del Sistema Federal de Vivienda. Es decir, existía un
marco normativo, pero no la voluntad política para el desarrollo social, económico y humano.
En ese contexto histórico y político, en 1992 se promueve la descentralización de las políticas de tierras fiscales a través del Plan de Tierra Arraigo – Comisión de Tierras Fiscales Nacionales, Presidencia de la Nación
Argentina (Ley 23.967). Su objetivo central era: “…impulsar cuando corresponda todas aquellas acciones tendientes a lograr las regularizaciones dominiales de las
tierras fiscales nacionales mediante su transferencia a favor de sus actuales ocupantes, promoviendo para tal fin la participación de organismos provinciales y municipales competentes en la materia y las organizaciones sociales destinatarias
del Programa”. Esto abría la posibilidad de una participación comunitaria en términos cogestivos de lo urbano entre Estado y organización comunitaria;
entendiendo por cogestión a los procesos horizontales de toma de decisiones entre actores sociales con el mismo nivel de poder decisorio. La cogestión presupone un ideal igualitario, plena participación de los sujetos involucrados
desde la toma de decisiones hasta la ejecución de lo diseñado. La autonomía de las organizaciones comunitarias, la garantía del pleno ejercicio de la libre decisión
de sus integrantes y el respeto de sus derechos por parte del Estado y de la sociedad.
El Plan preveía la transferencia de tierras fiscales a las provincias y la
Ciudad de Buenos Aires para su posterior venta a los ocupantes o incorporación a los planes de vivienda para familias de recursos insuficientes.
No obstante el programa planteaba la necesidad de que los ocupantes de tierras fiscales se organizaran como cooperativas de vivienda a fines de tener entidad jurídica para sentarse a negociar en plano de igualdad con Nación,
Provincia y las Municipalidades. El Plan Arraigo permitía la institución de un boleto de compra-venta entre el
Ministerio de Economía de la Nación y las cooperativas de vivienda. A su vez, la Ley 24.374 creó un mecanismo legal para otorgar la titularidad de inmuebles
fiscales o privados a “los ocupantes que acrediten la posesión pública o pacífica y continua durante tres años con anterioridad al 1 de enero de 1992”.
Evidentemente, la tierra y la vivienda no eran percibidas por el gobierno
como derechos sociales conquistados sino como bienes de mercado. A partir del momento en que el Estado impone un precio de venta a terrenos fiscales
ocupados mediante la figura de “usurpación”, que otorga a los ocupantes derechos de titularidad transcurridos diez años a partir de la firma del boleto de compra-venta, esas tierras pasan a formar parte del mercado inmobiliario.
Asimismo, cabe preguntarse por qué, si el Estado declara innecesarios para su gestión esos terrenos fiscales, no puede reconocer los legítimos derechos de
propiedad de sus ocupantes, que ya llevaban más de diez años ocupándolos (usucapión o posesión decenial)
Uno de los principales problemas presentados es que, como las deudas de los vecinos son asumidas por la entidad de base; cuando el número de deudores
es muy alto los problemas se agravan, creando las condiciones necesarias que han promover en el futuro las relaciones clientelares.
Así también, la vaguedad y contradicciones del marco legal dejaban huecos
que sólo podían ser llenados por la acción de los distintos niveles de poder, lo que fomentaba también el establecimiento de dichas relaciones.
Los modos de configuración del intercambio asumen las formas multifacéticas que los propios procesos sociales desenvuelven, pero que, a su vez, los propios sujetos involucrados en su definición contribuyen a recrear y
fortalecer. (Trotta, M.; 2003:122). Los vecinos, en la búsqueda de solución a sus problemas de vivienda, se
constituyen jurídicamente en cooperativas, pero paralelamente en su aspecto organizativo, comienzan un proceso de construcción como sujeto colectivo. Los cambios de percepción en su subjetividad, -de la individual a la
colectiva-, generan procesos identitarios; pero, como contraparte obligan a la redefinición de las formas tradicionales de clientelismo.
La forma de dominación política a nivel local, en estos casos, pasa de la relación cara a cara de las redes de resolución de problemas a la institucionalización del mediador como nexo imprescindible entre el sujeto
colectivo y el poder político. También, surge la contradicción con respecto a la formación de
organizaciones cooperativas y su estilo de gestión. Alguna cooperativa fue creada desde el barrio y según procesos de decisión autónomos y otras, -en su mayoría y por la aplicación del Plan Arraigo-, fueron creadas desde la Dirección de Vivienda
“de arriba hacia abajo”, donde los procesos horizontales y cogestivos del cooperativismo quedaban relegados, subordinándose a la iniciativa estatal.
Las cooperativas participaban de un espacio sólo informativo, nunca consultivo ni decisorio; esa prerrogativa era propia del aparato municipal.
Es así como, tanto para la ejecución del Programa Federal de Erradicación y
Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios como para el Programa Nacional de Emergencia Habitacional, en la mayoría de los casos, las cooperativas de
trabajo creadas se formaron desde la Secretaría de Vivienda municipal, en base a punteros amigos, reproduciendo la red clientelar de resolución de problemas.
Emblemático es el caso de dos cooperativas de trabajo formadas a
instancias de la Cooperativa de Vivienda del barrio Gran Capitán, en el Municipio de 4 de Marzo, donde participaban vecinos-beneficiarios con conocimientos de
albañilería, que no fueron convocadas para trabajar, siendo ocupado su lugar por dos cooperativas de trabajo de las consideradas “fantasma”.
El objetivo era el establecimiento de una red clientelar de tipo institucional, una “comunidad” simbólica planteada a largo plazo, con etapas determinadas pero no definidas en el tiempo: obtener la titularidad dominial de los terrenos
(previa mensura y subdivisión) y a partir de allí “luchar juntos”, cooperativas y municipio, en la consecución de un cupo en algún plan estatal de vivienda social
que en el futuro se crease. La discontinuidad del mediador y -fundamentalmente- del patrón en el ejercicio de sus cargos suponía el derrumbe del proyecto. Ese condicionamiento establecía la coerción.
Más adelante veremos cómo en el municipio de San Francisco, a partir de un oportuno cambio de autoridades, la intervención de la Municipalidad fue
distinta, como distintos fueron los resultados.
Tercera Parte
METODOLOGIA
Para la investigación se utilizó una metodología cualitativa, consistente en
entrevistas a funcionarios, informantes claves y beneficiarios con el objeto de descubrir los distintos aspectos del desarrollo del programa implementado en los
tres casos observados. Las entrevistas semi estructuradas fueron la herramienta metodológica
utilizada para colectar la información.
Como soporte cuantitativo, se utilizaron los resultados del Censo de Efectores Sociales – Año 2005, producido en el marco del convenio UNTREF-
Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. El muestreo, de tipo intencional, estuvo dirigido a individuos que desde
diferentes roles (funcionarios municipales, supervisores de obra, directivos de
cooperativas de vivienda y beneficiarios) había participado en los emprendimientos, o que en su momento habían sido convocados a tal efecto.
Interesaron su versión y visión directa de los acontecimientos, ya que según Saltalamacchia (1997:24,25)14, los individuos, como producto y a la vez productores de las particulares configuraciones sociales en que han desplegado
sus vidas, deben ser considerados, cada uno, como testimonios de su sociedad, porque aún no siendo los discursos de toda esa sociedad, aportan una valiosa
información, imprescindible para la investigación. En un primer momento, se recurrió a informantes clave de cada uno de los
emprendimientos; personas que habían actuado en los mismos desde posiciones
de relativo poder. Luego, se entrevistó a distintos beneficiarios que: o seguían trabajando, o no habían querido responder al Censo de Efectores Sociales del
Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (2005) o que, en el momento de ser censados, habían solicitado su baja.
Los entrevistados fueron:
La Coordinadora de Reordenamiento Urbano del municipio de San
Francisco. El encargado de obra del barrio Gran Capitán del municipio de 4 de
Marzo.
Presidente y Secretaria de la cooperativa de vivienda propietaria de las tierras del barrio La Fe del municipio de 4 de Marzo
Presidente de la Cooperativa de vivienda Gran Capitán del municipio de 4 de Marzo.
Varios beneficiarios de los distintos emprendimientos, utilizando el
criterio de saturación (cuando al agregar nuevos entrevistados, sólo se agregaría información secundaria).
NOTAS: 1. Las entrevistas se llevaron a cabo entre agosto y noviembre de 2008.
2. Aunque la información y los datos son reales, los nombres de los municipios, de los barrios y de las personas han sido cambiados, ya que el valor del trabajo radica en el estudio del fenómeno y no en el lugar en que
se produjo ni quienes estuvieron involucrados. Por otra parte el trabajo no busca transformarse en denuncia, ya que no es éste el canal adecuado para
formularla.
14
Torres, P. Op. Cit. Pp.83
Cuarta Parte
DOS DISTRITOS - TRES RESULTADOS
Datos del Censo de Efectores Sociales:
Los guarismos que se mencionan a continuación se refieren a la situación de las cooperativas de trabajo y su desarrollo en cada barrio, de cada municipio en cuestión y a las personas afectadas exclusivamente a dichos emprendimientos
y fueron desagregados del Censo de Efectores Sociales, el cual contenía, además, datos de otro tipo de emprendimientos.
MUNICIPIO DE 4 DE MARZO
Barrio Gran Capitán Barrio La Fe (Cooperativas) (Cooperativas)
Se crearon 10 Se crearon 16 Nunca funcionaron 4 Nunca funcionaron 7 Se derivaron 2 Comenzaron 9
Comenzaron 4 Se desafectaron 2
CENSO 2005 (Personas)
Población a censar 401 (100,00%)
Censados 175 (43,60%) Baja en el acto 82 (20,50%)
No encontrados 144 (35,90%)
MUNICIPIO DE SAN FRANCISCO
Barrio Eva Perón Villa Parque
(Cooperativas) (Cooperativas) Se crearon 2 Se crearon 3 Comenzaron 2 Comenzaron 3
CENSO 2005
(Personas) Población a censar 74 (100,00%) Censados 63 (85,20%)
Baja en el acto 8 (10,80%) No encontrados 3 (4,00%)
NOTA:
El Censo de Efectores Sociales se llevó a cabo entre los meses de julio y septiembre de 2005.
EL MUNICIPIO DE SAN FRANCISCO
La titularidad de las tierras donde se ejecutarían los emprendimientos era del Estado nacional. En el caso de los barrios Eva Perón y Villa Parque a través del
Programa Arraigo y directamente en el caso de aquellos terrenos donde se construiría el CIC (Centro Integrador Comunitario).
En dichos barrios, los vecinos habían formado una cooperativa de vivienda en cada uno, (requisito indispensable) y para el año 2001 ya habían pagado parte del valor.
Tras un cambio de autoridades municipales, en ese año, el municipio toma cartas en el asunto e interviene facilitando la realización del plano de mensura y
subdivisión y logra que en lugar de que se firmara un boleto de compra venta global a nombre de la cooperativa de vivienda, se firmen boletos individuales para cada parcela.
Además, se acordó que una vez que el Programa Arraigo enviara los legajos a la Escribanía de Gobierno para la escrituración, los beneficiarios recién
comenzarían a pagar el saldo por cada terreno a través del Banco Hipotecario. En la actualidad, de 283 lotes, se entregaron las escrituras de más de 200 y
una importante cantidad ha cancelado la deuda por el total del terreno.
En el año 2003, a partir de la resolución 2038/03 del Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES), que reglamentaba la creación y
funcionamiento de cooperativas de trabajo vinculadas a los beneficiarios de planes sociales y el lanzamiento de los Programas Federales de Erradicación y Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios y de Emergencia Habitacional,
así como la construcción de Centros Integradores Comunitarios (CIC), la municipalidad convocó a vecinos del barrio Eva Perón, de otros barrios bajo
proceso de reordenamiento urbano y a beneficiarios del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados que tuvieran interés de incorporarse a un proyecto cooperativo ligado a la construcción.
Se crearon cinco cooperativas de trabajo. Dos en el Barrio Eva Perón y otras tres en Villa Parque, una de estas últimas destinada a la construcción del
CIC. En el momento de efectuarse el Censo de Efectores Sociales (año 2005), las
cinco cooperativas de trabajo se encontraban trabajando.
Sobre 74 personas a ser censadas, se encontraron 71, de las cuales 8 solicitaron la baja en el momento por hallarse trabajando en relación de
dependencia y sólo 3 personas no fueron encontradas. Si bien los programas no preveían una instancia de capacitación, la
municipalidad, en su calidad de subejecutor, articuló diversos cursos de
capacitación en obra a cargo del equipo técnico municipal y sobre los procesos administrativos y educación cooperativa, a través de alumnas de la carrera de
Trabajo Social de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Acerca de ello, Ada, coordinadora de Reordenamiento Urbano, manifiesta: …”fue muy difícil
acostumbrarlos al respeto por los horarios y la organización de las tareas, pero al poco tiempo todos trabajaban y nos pedían que los capacitáramos. Puedo decir que pasaba en las obras más tiempo que en mi casa”.
Por su parte Ramón, un miembro de la cooperativa de trabajo que construyó el CIC, nos dijo: …”Con mi compañero Raúl le pedimos a Ada que nos
dejara ir una vez por semana a la obra del corralón municipal y allí aprendimos a hacer la instalación eléctrica”.
De manera similar, Agenor nos cuenta: “…Cuando ya habíamos levantado
las paredes, un día llega el Director de Obra y nos saca aparte a mi compañero
Manuel y a mí y nos dice que a partir de ese momento, vendrían dos empleados municipales que nos iban a enseñar plomería y gas, para que fuéramos nosotros
quienes hiciéramos las instalaciones”. En general, todos los beneficiarios entrevistados manifestaron que hasta el
momento de incorporarse, no conocían como era el funcionamiento ni habían integrado ninguna cooperativa, pero que gracias a “las chicas de la Universidad”
aprendieron a administrarse y a trabajar de manera solidaria. En una primera etapa, se construyeron el CIC y dieciséis viviendas. Una de las cooperativas de trabajo construyó el CIC y las otras levantaron
cuatro viviendas cada una. Para las primeras ocho se tardó 9 meses, para las 8 siguientes, sólo 5 meses.
Para la segunda fase estaba previsto que se construyeran 20 viviendas más.
Cuando se terminaron las primeras viviendas, el municipio puso en
ejecución el Plan PROMEBA UNO (Programa de Mejoramiento Barrial), que consistía en la construcción de un módulo seco y un módulo húmedo. Es decir un
gran ambiente, con cocina incorporada y baño. El Programa preveía que la construcción debía correr por cuenta de
empresas constructoras privadas; no obstante, por intervención de la
municipalidad, las cooperativas de trabajo fueron las encargadas de completar en su totalidad el desarrollo de los planos, construyendo uno o dos dormitorios en
cada vivienda. Es decir, las cinco cooperativas de trabajo creadas prácticamente no han
cesado de trabajar. Y hasta tanto se vayan ampliando los cupos de construcción,
la municipalidad los va incorporando a distintos programas; el último de ellos en que participaron fue uno de refacción de viviendas deterioradas, donde la Nación
proveía los materiales y el municipio, a través de las cooperativas de trabajo, la mano de obra.
Las autoridades del municipio de San Francisco, con la creación de la
Dirección de Reordenamiento Urbano, se dieron a la tarea de intentar homogeneizar morfológicamente el tejido urbano, erradicando villas y
asentamientos y utilizando racionalmente los recursos a los que se pudiera acceder. Cuando el INAES lanza la ya mencionada Resolución 2038, la municipalidad crea la cantidad de cooperativas de trabajo necesarias para la tarea
(y no más) y produce su seguimiento, apoyo y control, logrando de esa manera, no sólo resultados satisfactorios sino el impacto de haber generado fuentes de
trabajo sustentables en el tiempo.
EL MUNICIPIO DE 4 DE MARZO
En el caso de este municipio, la política fue distinta. Como ya
viéramos en la segunda parte de este trabajo, todo giraba en torno y bajo el control de la Dirección de Vivienda, cuyo titular se constituyó en mediador entre el
Intendente y los vecinos. No obstante, los resultados obtenidos al cabo del desarrollo del Programa en ambos barrios fueron diferentes.
Barrio La Fe En 1992, a instancias del Director de Vivienda (Arruabarena), forman
la Cooperativa de Vivienda “La Alegría” del Barrio La Fe, con la esperanza de que saliera algún plan de vivienda que los incluyera.
A partir de ese momento, el funcionario asumiría su papel de mediador
entre el patrón (el Intendente Municipal) y los clientes (los asociados a la
cooperativa), siendo su accionar el eje de la relación y factor principal de lo que a posteriori sucediera.
Recién en 1994, el entonces Presidente Menem autoriza a que les fueran vendidos los terrenos fiscales.
En un año, entre 80 socios, juntaron el dinero y pagaron los terrenos para construir viviendas para 258 familias. En esa espera, se fueron 40 socios y la
Cooperativa estuvo inactiva. En 1998, el Director de una Escuela Nacional de Educación Técnica (ENET),
vecina al barrio, con un grupo de alumnos del último año, hacen un relevamiento
y plano provisorio de la villa, elaborando un proyecto de viviendas que no se implementó por falta de financiación.
Entre 1998 y 2003, mientras los cooperativistas hacían largos y tediosos trámites ante el Instituto Provincial de Acción Cooperativa (IPAC), unos cuantos punteros políticos, entre ellos el Presidente del H. Concejo Deliberante de 4 de
Marzo, intentaron en varias oportunidades hacerse cargo de la cooperativa. Por fin, cambio de gobierno nacional mediante, el 7 de septiembre de
2003, reactivan la cooperativa y son incorporados al “Programa Federal de Urbanización y Erradicación de Villas y Asentamientos precarios” con un cupo de cien casas. Meses más tarde, el 10 de diciembre, les comunican que se les
otorgaba un cupo de 150 viviendas más. En el momento en que son incorporados al Programa Federal, toman
conocimiento que les han cobrado por terrenos que no pueden utilizar: los correspondientes a las calles interiores y una franja de 50 metros de ancho, tomados desde el centro del arroyo que sirve de límite natural al barrio.
No obstante, dentro del Programa Federal se construyeron sólo 37 casas, pues la experiencia no fue satisfactoria.
El programa determinaba que la construcción de las viviendas se ejecutara por medio de cooperativas de trabajo, formada por trabajadores desocupados y beneficiarios del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados.
Dichas cooperativas se formaron en las oficinas del municipio, de arriba hacia abajo, sin ningún tipo de formación en cooperativismo y sólo se requería
que dos de los 16 miembros fueran oficiales albañiles. Al poco tiempo, hubo que desafectar dos cooperativas por encontrarse a sus miembros alcoholizados en horas de trabajo.
Los materiales que entregaba el municipio eran de mala calidad y hubo que derrumbar paredes que estaban mal hechas. Don José, asociado a una de las
cooperativas de trabajo que solicitó la baja en el momento de ser censado, nos decía: …”Trabajé como seis meses y cobré sólo doscientos pesos, nos entregaban mil ladrillos para siete cooperativas. A las dos horas estábamos otra vez sin hacer
nada; así no se puede seguir”. Durante un año y medio (2004/2005) sólo se construyeron esas 37 casas,
debiendo la cooperativa de vivienda controlar la construcción, pues los representantes técnicos de cada una de las cooperativas de trabajo (Arquitectos
nombrados por el municipio) no cumplieron sus funciones de fiscalización. La cooperativa de vivienda quedó atrapada entre los asociados
adjudicatarios que les reclamaban y las cooperativas de trabajo cuyo desempeño
era deficiente. Esto generó tensiones entre la cooperativa de vivienda y las autoridades municipales. El municipio culpó a la cooperativa de vivienda de
entrometerse en la obra y provocar los retrasos. Juan nos decía: “…Yo los conozco muy bien y sé cómo se quieren desligar, pero se olvidan que yo fui puntero político antes que ellos”.
La cooperativa exigió que se le comunicara al Programa Federal de las irregularidades. Hecho esto, el Programa determinó que se llamara a licitación
para terminar la obra, mientras, en junio de 2005, las dos cooperativas de trabajo que habían funcionado en forma adecuada, se encargaron de terminar las
casas mal hechas, corrigiendo vicios de construcción. El día 7 de septiembre de 2005 se entregan las primeras 37 viviendas a
los asociados que habían sido sorteados. En noviembre de 2005, la empresa adjudicataria comienza a construir 68 casas. La cooperativa de vivienda intercede ante la empresa y logra que las dos cooperativas de trabajo que aún funcionaban
fueran admitidas como subcontratistas de mano de obra, otorgándoseles de a cuatro viviendas a construir por vez, para cada una.
Estas viviendas fueron entregadas el 7 de octubre de 2006. En el acto de entrega, un grupo de vecinos del barrio colindante (un barrio consolidado con muchos años de antigüedad), le reclamaron al Presidente de la Nación por la falta
de redes de gas natural y cloacas, consiguiendo la ampliación de las mismas. Mary nos comenta: “… gracias a nuestra lucha, nos dimos el lujo de lograr cosas
hasta para los vecinos del barrio de al lado”. Luego se construyeron 29 casas más que se entregaron el 14 de junio de
2007. La obra estuvo parada por el conflicto con el sector agropecuario y en el
momento de ser entrevistados los dirigentes de la cooperativa de vivienda, se estaban terminando 8 más que tenían fecha de entrega diciembre de 2008.
La cooperativa de vivienda tiene listos los legajos para la escrituración de todas las viviendas adjudicadas hasta el momento y sólo falta que los citen del banco fiduciario.
Para 2009 está previsto construir diez monoblocks de planta baja y dos pisos y las casas restantes hasta completar 346 viviendas.
Dice Juan: “nosotros hemos hecho respetar nuestros derechos; siempre estuvimos dispuestos a conversar y negociar, y así como ni bien formamos la cooperativa, nos preocupamos y fuimos a pedirle a la cooperativa de provisión de
agua, que ya llevaba muchos años trabajando, que nos asesorara y acompañara; cuando la municipalidad quiso pasarnos por encima, nos rebelamos y exigimos lo
que nos correspondía”. A lo que Mary agrega “…saben que con nosotros no se juega y que, felizmente, tenemos a todo el barrio atrás nuestro. Ante el primer problema, convocamos a la Asamblea y tomamos las decisiones entre todos”.
Actualmente Juan es el Presidente y Mary, -empleada municipal-, la Secretaria de la Cooperativa de Vivienda “La Alegría” del Barrio La Fe.
Barrio Gran Capitán
Las conversaciones comienzan en 1990, cuando el delegado municipal de
la localidad de Gran Capitán, les comunica a los vecinos que existía una Ordenanza destinada a erradicar las villas y tenían que comunicarse con
Arruabarena, Director de Vivienda de la Municipalidad. En 1991, se inscriben como cooperativa de vivienda en el Instituto Nacional
de Acción Cooperativa (INAC), como requisito para poder comprar las tierras. En el municipio de 4 de Marzo se formaron 30 cooperativas de este tipo.
La villa estaba asentada en tierras destinadas a una plaza y en un terreno
privado. En ambos casos, la Dirección de Geodesia provincial tenía mensuradas las tierras con medidas normales (lotes de 10 mts. de frente por 30 mts. de
fondo). Hubo que desafectar la destinada a plaza y el gobierno provincial expropió el terreno privado.
La cooperativa reunió 400 asociados, que vivían en dos manzanas, y
pagaron las tierras en tres cuotas mensuales ($60.000,- en total). Se sabía que
en el municipio existía un fondo para ayudar a las cooperativas, pero ese dinero nunca apareció. Asimismo, los cooperativistas tuvieron que pagar la nueva
mensura de los terrenos para que hubiera tierra para todos. Proyectaron construir monoblocks de planta baja y dos pisos, pero no pasó
de un proyecto. Desde 1996, la gente dejó de pagar hasta 2002 inclusive. Para 1997 sólo
quedaban 200 asociados. En 2003, el Director de Vivienda (Arruabarena) los convoca porque se
lanzaba el Programa Federal y les comunica que el Intendente pensaba recibir al
Presidente de la Nación en el barrio para el acto de lanzamiento. En ese acto, el Presidente de la Nación entregó al Intendente Municipal un
cheque por cuatro millones y medio de pesos para los materiales y un cheque similar para las cooperativas de trabajo a conformarse con beneficiarios del Plan Jefes y Jefas, para la mano de obra de la construcción de 135 viviendas.
Los fondos destinados a materiales y mano de obra eran depositados por el Programa en dos cuentas bancarias (Banco Provincia y Banco Nación) a la firma
del Intendente Municipal. Se crearon diez cooperativas de trabajo, de las cuales, mucho tiempo
después, dos de ellas se afectaron a otros emprendimientos. De las ocho
restantes, como había pasado bastante tiempo, lograron reformularse cuatro, transfiriendo asociados de una cooperativa a otra, sin comunicación oficial alguna.
Es decir, hubo cuatro que no funcionaron nunca. Nos decía Cándido, Presidente de una de ellas: “…un día vino Porcel (N. del
A.: Secretario de Obras Públicas de la Municipalidad) y me pidió que hablara con
Arruabarena y que, con mi hermano, juntáramos catorce amigos más, porque nos iban a dar algunas casitas para construir; al pasar el tiempo la gente se fue yendo
y para empezar la construcción tuve que buscar gente de otras cooperativas a las que no les habían dado trabajo”.
Del mismo modo, Alicia nos contaba “…a mi me anotaron como Secretaria,
para que llevara los papeles, pero al tiempo vino el que iba a ser Presidente y me dijo que la cosa se alargaba y él no podía esperar; que había conseguido una
changa. Que me dejaba todo para que me hiciera cargo. Yo le dije que no, que entregara todo en la municipalidad”. (En el momento de ser censada, Alicia pidió la baja. Esa cooperativa nunca funcionó)
Las cooperativas de trabajo se armaron en la Dirección de Vivienda, donde le ofrecían a cada puntero político que armara una. Desde la cooperativa de
vivienda armaron dos cooperativas de trabajo con vecinos desocupados de la villa, a las que las autoridades municipales nunca les dieron trabajo.
Un asociado a una de esas cooperativas de trabajo, Tiburcio, narraba:
“…con Cedrón, armamos dos cooperativas y no nos dieron bolilla, suerte que al Cándido le fallaron varias personas y pude trabajar con él”
La experiencia fue desastrosa, la gente no sabía trabajar y tampoco dejaba que trabajasen los que sabían. No tenían idea de qué era trabajar en cooperativa;
se robaban las herramientas y los materiales entre ellos. Hubo serios problemas de alcoholemia. Llegado el momento de las instalaciones, no había plomeros, ni gasistas, ni instaladores eléctricos.
Uno de los encargados de obra, “Cachorro” Borges, nos decía: “…realmente había muy poca gente que conocía el oficio y ninguno tenía ni idea
de lo que era trabajar en cooperativa, ni tampoco fue capacitado. Los materiales eran de calidad inferior y nos los entregaban a cuentagotas, lo que demoraba la obra y desalentaba a la gente que cobraba la mano de obra por “avances”. La
gente se desalentó y el municipio no supo o no quiso contenerla”.
Los seis arquitectos nombrados por el municipio como representantes técnicos de la cooperativas de trabajo cobraban $3.400,- cada uno por vivienda
terminada. Los dirigentes de la cooperativa de vivienda fueron a buscar precios de
materiales para abaratar los costos, pero el municipio los adquirió a precios tres veces mayores. Cuando se quejaron ante Arruabarena (Director de Vivienda) y
Porcel (Secretario de Obras Públicas), la compra ya estaba hecha… y el daño también.
Cedrón (Presidente de la cooperativa de vivienda) nos dijo: “…se sabe que
de lo que pasa por la Municipalidad, siempre algo se pierde por el camino”. Se demolieron las casillas y se construyeron 15 casas en dos años. En ese
momento se les ofreció el dinero que faltaba a los adjudicatarios de las casas que, empezadas, aún quedaban sin terminar.
A fines de 2005 comenzó a trabajar una empresa constructora, que trajo
sus propios trabajadores. Muy pocos de los asociados a las cooperativas de trabajo lograron ser contratados individualmente por la empresa.
La Municipalidad no medió entre las cooperativas de trabajo y la empresa, por lo que ésta no incorporó a aquellas como subcontratistas. Las cooperativas de trabajo se disolvieron.
En esta etapa se iban a construir 15 casas y sólo se hicieron 12, que estando proyectadas para seis meses, se tardaron dos años en construirlas. Las
familias que quedaron sin vivienda, protestaron ante el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación.
El gobierno nacional le pagó directamente a la empresa, sin que el dinero
pasara por el municipio e hizo construir un barrio transitorio para 40 familias, a las que se les construyeron sólo 18 viviendas, que se entregaron en septiembre
de 2007. La empresa privada concluyó el tendido de las redes de agua y gas e hizo
los pozos ciegos, aunque sin cámara séptica.
Desde septiembre de 2007 la obra está parada. Se rumorea que se van a construir monoblocks de planta baja y dos pisos para todos los asociados.
Cedrón, que es empleado municipal, dejo su puesto de Presidente de la cooperativa de vivienda, cansado y enfermo, a mediados de 2007.
Nadie aún tiene la titularidad de los terrenos ni de las viviendas, ya que –
según el Programa- las escrituras individuales se otorgarán al finalizar totalmente las obras.
Si nos retrotraemos al Censo de Efectores Sociales, notamos que en el
municipio de 4 de Marzo, se crearon 26 cooperativas de trabajo, de las cuales
comenzaron la mitad y hoy continúan trabajando sólo dos. Asimismo, vemos cómo un 36% de las personas a encuestar no fue
encontrado, en todos los días que duró el relevamiento y un 20%, cuando fue hallado, pidió la baja en el acto. Es decir, más de la mitad quedó fuera del
emprendimiento y algunos quizás ni se enteraron que alguna vez estuvieron afectados a él.
CONCLUSIONES
La política neoliberal de los 90 y los profundos cambios que produjo en materia laboral, social y productiva; impactó en el recorte del gasto social y en la
implementación de políticas sociales donde predominaron criterios de focalización, descentralización y privatización de servicios.
La escasez de recursos a distribuir en redes de clientelismo grueso, hizo que patrones y mediadores agudizaran el ingenio e implementaran otro tipo de relaciones de dominación o sujeción política.
El recurso que se ofrece en el clientelismo institucional, a través del proclamado reconocimiento de derechos ciudadanos, es la inclusión de los vecinos
en planes como el Arraigo, tendiente a lograr la titularidad de dominio sobre las tierras que ocupan, o sea la incorporación a esa “comunidad imaginaria” entre la Municipalidad y la comunidad. (Trotta; 2003).
Esto, como la incorporación de las personas a tan alto número de cooperativas de trabajo que difícilmente funcionen todas, no significan grandes
erogaciones y, por el contrario, en lugar de solucionarles necesidades inmediatas a la gente, les genera obligaciones, tanto jurídicas (la deuda dineraria) como políticas (la fidelidad).
Por otra parte, existen diferencias también en cuanto a la duración temporal de las relaciones; mientras en las relaciones cara a cara prima la
inmediatez, en estas otras el vínculo está asegurado hasta por lo menos la consecución del objetivo, cosa que determina el patrón y no el cliente y generalmente es a largo plazo.
Esto es lo que sale a la luz en nuestra investigación. Cuando el poder político local se encuentra con recursos insuficientes para paliar la situación
económico social de un número cada vez mayor de personas y arrecian los reclamos, hecha mano a un conjunto vertebrado de promesas que, prolongado en el tiempo, significa; por un lado, mantener viva la esperanza de alguna solución
(en este caso la obtención de una vivienda digna y propia) y por el otro, mantener vigente el lazo de dominación política.
No obstante, observamos como, desde distintas posiciones, puede romperse con esa desvirtuación de las políticas sociales que el clientelismo provoca.
Por un lado, en el caso del municipio de San Francisco, donde es el propio poder político local quien, superando esas prácticas, asume la tarea de facilitar,
por un lado, el acceso a la vivienda de un conjunto de vecinos y, al mismo tiempo, generar trabajo digno y estable para un grupo importante de desocupados, superando así fallas propias del Programa; loable y valioso pero
incompleto. Decimos incompleto porque nos parece que un programa de la importancia
del mencionado debió prever instancias -y por lo tanto presupuesto- para capacitación profesional y formación cooperativa, capaz de devolver, por un lado
la cultura del trabajo a personas que se encontraban en estado de vulnerabilidad y marginalidad y por el otro brindarles el asesoramiento necesario para trabajar en forma asociativa solidaria.
Por el contrario, en el caso del municipio de 4 de Marzo, el clientelismo institucional establecido en el marco del Plan Arraigo, pretendió ser extendido al
Programa Federal de Urbanización y Erradicación de Villas y Asentamientos precarios y, de hecho, de algún modo se logró. La creación de una excesiva cantidad de cooperativas de trabajo sin tener
en claro si habría posibilidad de ocupación para todas y el tiempo transcurrido
entre su formación y el inicio de las tareas, estaban pensados más para reafirmar la red clientelar que para dar solución a los problemas de desocupación.
Hecho este que se ve confirmado por los problemas surgidos en la implementación del Programa, el pago de sobreprecios, la falta de control por
parte del municipio y el tiempo indefinido de duración de las obras. Vale aclarar que, cuidándonos de no caer en sobre interpretaciones,
(Lahire; 2006:37) hemos tratado de analizar el fenómeno del clientelismo institucional, sin indagar en profundidad si éste no era sólo un manto que cubría hechos de corrupción, situación que no nos estaba dado investigar.
Sin embargo, dentro del mismo distrito de 4 de Marzo, pudimos observar, en el caso del Barrio La Fe, como la participación activa y decidida de los
asociados a la cooperativa de vivienda les permitió mellar los lazos clientelares y desarrollar el emprendimiento con un alto grado de autonomía.
Su preocupación por la formación cooperativa, al recurrir a la entidad
similar proveedora de agua potable de la zona, con muchos años de antigüedad; el incremento de su Capital Social, lo que les permitió relacionarse con instancias
de poder provinciales y nacionales y la participación de la Asamblea de Asociados en las decisiones mas importantes, fueron las llaves con las que pudieron salir del círculo vicioso en que pretendían encerrarlos patrón y mediadores y encarar con
éxito, aunque no sin esfuerzo, el logro de sus objetivos. En síntesis, el clientelismo, en cualquiera de sus versiones, es un vicio
político muy arraigado en nuestra sociedad en los últimos tiempos. Una de las maneras de superarlo es la participación activa de los destinatarios de las políticas sociales en su implementación. Otra, más allá del crecimiento económico, es una
justa distribución de la riqueza. Toda la evidencia histórica, tanto en América Latina como en el resto del
mundo, nos muestra que ha sido la extensión de los derechos sociales al conjunto de la ciudadanía, derechos a los cuales se accede por el hecho de ser ciudadano y no por integrar una red partidaria, la que hirió de muerte al clientelismo. (Auyero;
2004). Para ello, -por supuesto-, el acceso a determinados beneficios o servicios no pueden tener como única posibilidad el ingreso a una red clientelar.
En lugar de políticas focalizadas y coyunturales, que por su nivel de discrecionalidad, son el apetecible bocado de patrones y mediadores, deberíamos encarar políticas universales, a contramano de lo que manifiestan algunos
ideólogos neoliberales; los que según Lo Vuolo (1995:133) plantean una paradoja: Lo que es intrínsecamente malo para el gasto social (la
universalización) es una virtud para el ámbito tributario. Recuérdese que del magro ingreso que recibe un beneficiario de uno cualquiera de los Planes sociales, un 21% debe tributarlo como consumidor al pagar el Impuesto al Valor Agregado
(IVA). Coincidimos con Kliksberg (1994) que la democratización de las políticas
sociales está anclada en la democratización de la sociedad, por medio de la participación plural, igualitaria y deliberativa. Esto conlleva una cadena de
fortalecimientos: habrá que fortalecer la sociedad civil para fortalecer la sociedad política, comenzando para ello por reformular y fortalecer las instituciones.
BIBLIOGRAFIA
AGOSTINIS, Silvia “Análisis y reflexiones en torno a la capacidad heurística
de los conceptos: clientelismo, derechos y estrategias familiares de vida”. Mimeo. Bs. As. 2003.-
ALTIMIR, Oscar “La dimensión de la pobreza en América Latina” – En Social Watch-Cuadernos Ocasionales, Montevideo, 2004.-
AUYERO, Javier “La política de los pobres: las prácticas clientelísticas del
peronismo” Manantial. Bs. As. 2001.-
______________ “Clientelismo político: las caras ocultas”. Capital
Intelectual. Bs. As. 2004.-
COLUMBA, Ramón “El congreso que yo he visto”. Columba. Bs. As. 1978.-
LAHIRE, Bernard “El espíritu sociológico”. Manantial. Bs. As. 2006.-
LEVITSKY, Steven “Transformación del justicialismo: del partido sindical al partido clientelista”. Siglo XXI. Bs. As. 1998.-
MERKLEN, Denis “Asentamientos en La Matanza. La terquedad de lo nuestro”. Catálogos. Bs. As. 1991.-
_______________ “Vivir en los márgenes: la lógica del cazador”. Biblos. Bs. As.
2000.-
TORRADO, Susana “Familia y diferenciación social”. Eudeba. Bs. As. 1998.- TORRES, Pablo “Votos, chapas y fideos: clientelismo político y ayuda
social”. De la Campana. La Plata. Bs. As. 2002.-
TROTTA, Miguel V. “Las metamorfosis del clientelismo político”. Espacio. Bs. As. 2003.-
VILLAREAL, Juan “La exclusión social”. Norma. Bs. As. 1996.-
________________ “Los hilos sociales del poder” en Jozami, E. (compil.)
“Crisis de la dictadura argentina”. Siglo XXI. Bs. As. 1985.-
