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Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
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Comentarios al proyecto de OSIPTEL sobre el factor de productividad 2007-2010 Resolución N° 027-2007-CD/OSIPTEL Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias 6 de julio de 2007
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Contenido del documento
Resumen Ejecutivo..............................................................................................................4
1. Esquema regulatorio de precios tope..........................................................................10
1.1. Introducción................................................................................................................10
1.2. Marco conceptual......................................................................................................11
2. Régimen tarifario y procesos anteriores de factor de productividad.................24
2.1. El régimen tarifario aplicable al servicio de telefonía fija..............................24
2.2. El factor de productividad 2001-2004.................................................................26
2.3. El factor de productividad 2004-2007.................................................................32
2.4. Instructivos de tarifas...............................................................................................37
3. Proceso de determinación del factor de productividad 2007 – 2010.................43
3.1. Reglas vigentes...........................................................................................................43
3.2. Principales hitos.........................................................................................................68
3.3. Opiniones de especialistas......................................................................................76
4. Comentarios al proyecto de factor de productividad de OSIPTEL.......................77
4.1. Introducción del deflactor del PBI.........................................................................77
4.2. Introducción de la metodología dual.................................................................107
4.3. Medidas de producción de la telefonía móvil..................................................133
4.4. Información estadística de Telefónica...............................................................163
4.5. Tasas de depreciación.............................................................................................175
4.6. Tasas del costo de oportunidad del capital......................................................182
4.7. Experiencia internacional......................................................................................196
4.8. Otros comentarios...................................................................................................206
4.9. Comentarios de consultoras.................................................................................207
5. Bibliografía........................................................................................................................126
6. Lista de tablas...................................................................................................................233
7. Lista de gráficos................................................................................................................234
8. Lista de ecuaciones..........................................................................................................235
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9. Anexos
9.1. Comentarios de la consultora LECG, LLC (con la contribución de la consultora
APOYO Consultoría S.A.C.)
9.2. Comentarios del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico
9.3. Comentarios de la consultora ALTERNA
9.4. Comentarios de la consultora DN Consultores
9.5. Comentarios del Estudio Santistevan de Noriega Abogados
9.6. Comentarios del Estudio Miranda & Amado Abogados
9.7. Comentarios de opinión en notas de prensa
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Resumen Ejecutivo
El presente documento contiene los comentarios y objeciones de Telefónica del
Perú S.A.A. (en adelante, “Telefónica”) al proyecto de resolución que contiene la
propuesta del regulador para el “Factor de Productividad Trimestral” aplicable
para el período 2007-2010 al sistema de tarifas tope establecido en Contratos de
Concesión de los que es titular Telefónica1.
Hemos considerado pertinente en esta oportunidad iniciar nuestro análisis
haciendo un breve repaso de la teoría económica relativa al mencionado sistema
tarifario y de las normas y reglas contractuales aplicables al procedimiento de
revisión del factor de productividad, con la finalidad de exponer el marco
económico y legal en el que se inscribe la propuesta del OSIPTEL en el presente
procedimiento.
Hecho este recuento, nos hemos concentrado en desarrollar clara y directamente
aquellos temas que consideramos deben ser revisadas en el proyecto publicado a
fin de que el factor que se apruebe finalmente resulte consistente con lo
establecido en nuestros Contratos de Concesión, la teoría económica de precios
tope y las normas vigentes. Finalizando el análisis, hemos incluido algunas
referencias a la experiencia internacional en materia de sistema de precios tope,
a fin de que sea considerada por el organismo regulador a fin de enriquecer el
debate con datos empíricos que complementan sin duda alguna el mejor enfoque
teórico que pueda ser desarrollado.
Para una mejor comprensión del documento, explicaremos brevemente a
continuación los argumentos centrales de cada uno de los temas en los que
tenemos algunas observaciones con la propuesta desarrollada por el OSIPTEL.
1 Nos referimos al Contrato de concesión para la prestación de servicio portador y servicio telefónico local en ciudades de Lima y Callao entre el Estado Peruano y la Compañía Peruana de Teléfonos S.A., y al Contrato de concesión para la prestación de servicio portador, servicio telefónico local y servicio de larga distancia nacional e internacional en la República del Perú entre el Estado Peruano y ENTEL Perú S.A., ambos suscritos en fecha 16 de mayo de 1994 y aprobados mediante Decreto Supremo N° 11-94-TCC. Estos contratos, que a lo largo del presente documento serán denominados simplemente “Contratos de Concesión” o “Contratos”, son hoy de titularidad de Telefónica.
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La información relativa a los servicios móviles
Tal vez una de las reglas más importantes para los efectos del presente
procedimiento es aquella que establece que para medir la productividad de
servicios ajenos a los servicios regulados se debe utilizar los indicadores de
producción que mejor reflejen el crecimiento de los ingresos de dichos servicios.
De hecho, ya desde el 14 de junio de 2002, OSIPTEL y Telefónica suscribieron un
acta en la que la consultora Christensen reconoció expresamente que si se
contara con información consistente, se debería utilizar la información del tráfico
móvil y no la de líneas móviles para calcular la tasa de crecimiento de estos
servicios.
En el presente procedimiento, OSIPTEL ha mantenido su objeción en el sentido
que la información proporcionada por Telefónica no es consistente, basándose en
los comentarios de la consultora Christensen. No hay que olvidar que esta
consultora, sin embargo, había descartado la información aduciendo que la
misma parecía ser cuestionable y que en todo caso, no había existido
oportunidad suficiente para su examen y validación. En consecuencia, y bajo el
propio dicho de esta consultora, si hubiera tenido tiempo suficiente para analizar
la información y alcanzar el convencimiento –que esperamos generar en el
OSIPTEL- de que la misma es plenamente consistente, hubiera utilizado sin lugar
a dudas la unidad de producción que mejor refleje la evolución de los ingresos
móviles.
Creemos que se ha dejado de lado una oportunidad para analizar la consistencia
de dicha información, en la medida que en la fase del procedimiento anterior a la
publicación del proyecto ninguna de las numerosas ampliaciones y consultas
realizadas por el OSIPTEL respecto de la información entregada por nuestra
empresa estaba referida en modo alguno a la información del servicios móviles.
Tenemos sin embargo, una segunda oportunidad de evaluación, labor para la
cual estamos alcanzado todo el sustento necesario a fin de que el organismo
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regulador despeje cualquier duda que pudiera subsistir respecto de la
consistencia de la información presentada.
En términos generales, Telefónica demuestra fehacientemente en el presente
documento que la información de móviles es consistente con el desempeño del
mercado móvil y el entorno competitivo de aquellos años: introducción de “el que
llama paga”, introducción de la modalidad prepago, competencia limitada,
crecimiento de líneas vía reducción en el costo de los equipos, tarifas móviles
fijadas en dólares, entre otros elementos de la realidad del mercado que
demuestran la confiabilidad de aquellos datos que en una primera y superficial
impresión pudieran haber generado alguna duda en el organismo regulador.
Así Telefónica despeja, una a una, las supuestas inconsistencias señaladas en los
documentos mencionados por OSIPTEL: Apéndice C y Apéndice F de los informes
de Christensen del año 2001 y el numeral 4 de la matriz de comentarios de la
resolución final del FP 04-07 de OSIPTEL. Sin perjuicio de las detalladas
explicaciones que estamos alcanzado, queremos poner de relieve nuestra plena
disposición a alcanzar cuantas precisiones o nuevas explicaciones resultaran
necesarias para dilucidar de inmediato cualquier tema que quedare pendiente.
La utilización del deflactor del PBI
En los dos procedimientos anteriores, la medida de inflación utilizada por el
OSIPTEL fue el IPC. En tales oportunidades el organismo regulador señaló
expresamente que utilizaba dicho indicador porque se trataba de un índice oficial
y además teniendo en consideración además que los Contratos de Concesión de
Telefónica consideran como índice de referencia al IPC.
En efecto, los Contratos de Concesión, que son la fuente primigenia para la
aplicación del sistema de tarifas tope en nuestro país, estipulan que para la
aplicación del factor de productividad se utilizará el IPC como medida de
inflación. Como resulta evidente, la utilización del IPC en la fórmula del factor
debe ser consistente en un régimen de price caps.
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Estando ya establecido en los dos procedimientos anteriores que el indicador de
precios a utilizarse en la fijación y revisión del factor de productividad es el IPC, es
preciso recordar además que los Lineamientos del MTC2 establecen que sólo
excepcionalmente se podrá introducir cambios metodológicos, para lo que
deberá contarse con experiencia empírica que aconseje su adopción; mientras
que en los Principios Metodológicos que contienen precisamente la metodología
que debe ser utilizada en el presente procedimiento no se ha hecho referencia
alguna a la utilización del deflactor del PBI para la revisión del factor. Por otro
lado, los mismos Lineamientos establecen que no se introducirán variables ajenas
a la medición de la productividad, y en caso excepcionalmente se considere que
estas deban incorporarse, OSIPTEL publicará previamente un informe que
sustente dicha inclusión.
En resumen, el IPC resulta un mejor indicador que el deflactor del PBI por lo
siguiente: (i) el deflactor no es oficial porque no es publicado por ninguna
entidad, el IPC es publicado por el INEI en El Peruano, en el primer día de cada
mes; (ii) el deflactor de un año no es consistente en el tiempo, se va modificando
y ajustando durante varios años, el IPC una vez que es publicado no se modifica.;
(iii) el deflactor no es confiable por lo que no es utilizado casi por ninguna entidad
en el Perú, el IPC es utilizado como índice de actualización en casi todas las
actividades económicas en Perú.
Productividad de la economía bajo enfoque dual
En los procedimientos anteriores el OSIPTEL utilizó la metodología de
Productividad Total de Factores bajo un enfoque primal. Con este antecedente, y
a fin de dotar de estabilidad y predictibilidad a las decisiones regulatorias, los
Lineamientos del MTC han establecido que la productividad de la empresa se
medirá bajo un enfoque primal y que ésta deberá ser implementada de manera
consistente con la medición de la productividad de la economía. 2 Nos referimos al D.S. No. 003-2007-MTC, “Incorporan Título I ‘Lineamientos para Desarrollar y Consolidar la Competencia y la Expansión de los Servicios de Telecomunicaciones en el Perú’ al D.S. No. 020-98-MTC”. A lo largo del presente documento, esta norma será denominada “Lineamientos del MTC” o simplemente, “Lineamientos”.
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En el proyecto del OSIPTEL, sin embargo, se ha utilizado un enfoque dual para la
variable productividad de la economía en el segundo componente de la fórmula
del X. Además de contravenir los Lineamientos del MTC, la utilización de este
enfoque genera inconsistencias metodológicas, en la medida que la misma
variable no puede ser medida bajo dos metodologías distintas dentro de una
misma ecuación.
La utilización del enfoque dual además, genera la introducción de factores ajenos
a la productividad de la empresa, explicada por la diferencia del TFP dual menos
el TFP primal.
El enfoque dual en el proyecto del OSIPTEL es criticable finalmente por cuanto no
existe evidencia empírica de la utilización de mediciones duales en la regulación
de precios tope de telecomunicaciones de la economía. La utilización de
metodologías duales en la medición de la productividad de la economía se
encuentra recién bajo estudio, razón por la cual ninguna entidad pública o
privada ha publicado mediciones duales de la economía.
La información estadística
En cuanto toca a la información estadística solicitada por el OSIPTEL, es preciso
señalar que Telefónica absolvió los requerimientos del regulador dentro del plazo
establecido. OSIPTEL, por su parte, solicitó ampliaciones y formuló numerosas
consultas en relación con la información, las que fueron atendidas íntegramente
por Telefónica. Ninguna de ellas, sin embargo, estaba referida a la información
de tráfico LD y TUPs, información que no ha sido tratada adecuadamente en el
Proyecto.
Creemos que en este tema también ha sido la falta de oportunidad para explicar
la información alcanzada la causante de que la información estadística no haya
tenido un tratamiento adecuado. A ello contribuyó el hecho que sólo 3 de las 8
solicitudes de reunión formuladas por Telefónica fueron atendidas, y que las
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consultas formuladas por el OSIPTEL eran poco precisas. Las mencionadas
reuniones habían sido solicitadas expresamente para atender posibles consultas
de su información estadística, explicar la construcción de la información
proforma y de la propuesta de factor, y evitar precisamente que el análisis del
regulador se basara en comparaciones de información no comparable.
En el presente documento estamos incluyendo extensas explicaciones del
tratamiento que se debe dar a la información estadística de Telefónica alcanzada
oportunamente. Nuestra empresa coincide con OSIPTEL en que las
comparaciones anuales deben realizarse sobre bases comparables.
Adicionalmente a los temas tratados en el presente resumen, en el cuerpo del
documento estamos incluyendo algunos temas adicionales cuya debida
consideración coadyuvará al enriquecimiento de la decisión final del regulador.
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1.- Esquema regulatorio de precios tope
En la presente sección se explicará algunos aspectos relevantes del esquema de
precios tope existente, relacionados tanto a su aplicación dentro del marco
regulatorio peruano regido por los Contratos de Concesión como a sus
implicancias dentro de la discusión teórica y metodológica derivadas de la teoría
económica.
1.1 Introducción
A partir del año 2001, se inició la aplicación del factor de productividad como
mecanismo de regulación tarifaria para el servicio de telefonía fija. Para la
regulación tarifaria del mencionado servicio los Contratos de Concesión optaron
por una versión del precio tope del tipo RPI–X, inspirada en la regulación
británica, prácticamente pura.
Para calcular el precio tope bajo la fórmula RPI-X, es necesario especificar tanto
un determinado índice de precios como un procedimiento para el cálculo del X o
factor de productividad. Para el caso peruano, con respecto al primer
componente de la fórmula (RPI), en los Contratos de Concesión se estableció que
el índice de precios a emplear en el cálculo del precio tope es el Índice de Precios
al Consumidor (IPC) de Lima Metropolitana.
Con respecto al factor X, el segundo componente de la fórmula, si bien desde la
primera aplicación del sistema de tarifas tope las partes habían adoptado ya la
ecuación a la que nos referiremos a continuación, ha sido recientemente, en los
Lineamientos del MTC, que se ha establecido normativamente que el cálculo ha
de ser realizado en función de las diferencias entre el crecimiento de los precios
de los insumos de la empresa y la economía, más la diferencia entre el
crecimiento de la productividad de factores de la economía y la empresa.
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1.2. Marco conceptual 3
1.2.1. Regulación por incentivos
La aparición, en los años ochenta, de los esquemas de regulación por incentivos
supuso un cambio cualitativo con respecto a los modelos regulatorios vigentes en
la época. Los esquemas de regulación por incentivos fueron una respuesta a los
problemas asociados a la regulación basada en el costo del servicio o tasa de
retorno: (i) limitados incentivos para la innovación y la reducción en costos; (ii)
sobrecapitalización; (iii) altos costos de la regulación; (iv) excesivos riesgos
impuestos en los consumidores; (v) desvío de costos; (vi) niveles inadecuados de
diversificación e innovación; (vii) elección ineficiente de la tecnología operativa; e
(viii) insuficiente flexibilidad en los precios ante presiones competitivas4.
El régimen de precios tope o price caps está basado en la sustitución de esquemas
regulatorios basados en el costo del servicio por esquemas de regulación por
incentivos, los cuales ampliaron y mejoraron las opciones a disposición de los
poderes públicos para inducir a las empresas reguladas a simular el
comportamiento de empresas en competencia.
De acuerdo con la clasificación propuesta por Laffont y Tirole5, los mecanismos
regulatorios se pueden clasificar de acuerdo con: (i) la posibilidad de que la
empresa regulada reciba un subsidio; o, (ii) al poder en incentivos que
proporcionan.
Respecto a estas dos clasificaciones, la primera se refiere al supuesto en el que el
Estado no tiene o no elige la posibilidad de otorgar subsidios directos a la
empresa para compensarle por la provisión de sus servicios, por lo que la empresa
habrá de recuperar sus costos a través del precio regulado que carga por sus
servicios.
3 Esta sección ha sido desarrollada sobre la base de la literatura económica y los documentos de Alterna y LECG, mismos que se adjuntan como Anexos del presente documento. 4 Sappington, David E. M. “Price Regulation”. En : Handbook of Telecommunication Economics, Volumen 1, 2002. 5 Laffont, J y Tirole, J. A Theory of Incentives in Procurement and Regulation. MIT Press 1993.
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Por otro lado, la segunda clasificación hace referencia al vínculo que existe entre
la forma de compensación a la empresa (sea mediante un subsidio directo, o
mediante el precio) y los costos en los que incurre la empresa para prestación de
los servicios. En la medida en que los costos estén disociados de la compensación,
la empresa tendrá incentivos para reducir los costos, puesto que se apropia del
beneficio.
Los distintos esquemas regulatorios clasificados por Laffont y Tirole sobre la base
de las alternativas mencionadas se muestran en la siguiente tabla:
Tabla (1) Esquemas regulatorios
Con subsidios Sin subsidiosSubsidio=C+(a-bC) Precio=C+(a-bC)
Alto b=1 Contratos a precio fijo Precio Tope
Medio 1>b>0 Contratos por incentivosRegulación por incentivos
Bajo b=0 Contratos Cost PlusRegulación del costo del servicio
Incentivos a la reducción de costos
Posibilidad de subsidio directo
a= Monto independiente del costoFuente: Laffont y Tirole (1993)
C= Costo
De la tabla anterior se desprende que existen dos alternativas para lograr un
esquema de incentivos de alto poder:
Contratos a Precio Fijo cuando el Estado le otorga un subsidio directo a la
empresa.
Regulación por Precio Tope cuando el Estado no le otorga un subsidio directo
a la empresa regulada.
De esta manera, el esquema de regulación por Precio Tope constituye un
mecanismo de regulación que ofrece los mayores incentivos a la reducción de
costos (“alto poder”) o la forma más pura de regulación por incentivos.
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1.2.2 Los fundamentos de la regulación por incentivos
La regulación por incentivos es la forma de regulación más extendida en la
actualidad y ha venido a sustituir a la regulación al costo del servicio6. Los
principales motivos que propiciaron el cambio hacia la regulación por incentivos
fueron:
La prioridad que se otorgó al objetivo de eficiencia productiva7 (reducción
de costos),
Los desarrollos en la teoría de la regulación, que permitieron comprender y
formalizar las asimetrías de información, incentivando a que los
mecanismos regulatorios tuvieran en cuenta la ventaja informacional con
que cuenta la empresa.
Los desarrollos tecnológicos que posibilitaron la introducción de
competencia en mercados hasta entonces considerados monopolios
naturales.
Vogelsang (2002) define la regulación por incentivos como aquélla en la que el
regulador delega ciertas decisiones de precios a la empresa y le permite obtener
beneficios económicos8 en la medida en que reduzca sus costos. Bajo este
esquema el regulador se centra menos en controlar la conducta de la empresa y
más bien premia aquellos resultados socialmente positivos.
De lo mencionado se desprende que el price cap o precio tope es un mecanismo
regulatorio que proporciona altos incentivos a la empresa para que disminuya
6 Levi-Faur y Jordana (2004), Sappington (2002) y Vogelsang (2002) muestran cómo los mecanismos de regulación por incentivos se han difundido por los principales sectores regulados. 7 Una primera aproximación al problema de la falta de incentivos a conseguir la eficiencia productiva se encuentra en Leibenstein (1966) y Leibenstein (1978). Una de las causas que se mencionan es la falta de estímulo competitivo. Beesley (1973) citado en Beesley y Littlechild (1989) arguye que la falta de incentivos para maximizar beneficios también se produce del lado de la demanda. Este comportamiento no maximizador, conocido como ineficiencia Y, se produce cuando la empresa no aprovecha todas las oportunidades de negocio que le ofrece el mercado. Por ejemplo, podría dejar desatendidos segmentos del mercado potencialmente rentables, por no investigar el mercado suficientemente. 8 Por beneficio económico se entiende un nivel de beneficios que hace que la tasa de rentabilidad de la empresa supere al costo de oportunidad del capital. Al beneficio económico también se le conoce como beneficio extraordinario o renta. Beneficio económico cero significa que la empresa obtiene una rentabilidad igual al costo de oportunidad del capital.
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sus costos. En ese sentido, el mecanismo del precio tope es el caso más puro de la
regulación por incentivos. La característica central de los mecanismos de
regulación por incentivos es que los precios estén disociados de los costos.
Cuando el mecanismo regulatorio garantiza a la empresa que pueda retener el
ahorro en costos, condición indispensable para que se tengan incentivos a ser
eficiente en términos productivos, se producen dos efectos:
Se produce una transferencia de riesgo desde los consumidores a la
empresa.
Se produce una transferencia de renta de los consumidores a la empresa.
En mecanismos bajos en incentivos, la empresa traslada los aumentos de costos a
los consumidores por la vía de aumentos en los precios. La empresa está
asegurada contra las variaciones en los costos, y son los consumidores los que
corren con el riesgo de su evolución. Dar incentivos a la empresa implica
traspasar el riesgo, y por consiguiente, las rentas o beneficios económicos que
pueda ganar si efectivamente reduce costos.
Asimismo, según lo indicado por la literatura económica9, existe un trade off
entre proporcionar incentivos a la empresa y la no extracción de rentas, esto es, la
no consecución de beneficios extraordinarios por parte de la empresa o, en
términos de rentabilidad, una tasa de rendimiento del capital superior a su costo
de oportunidad.
De esta forma, si el regulador pondera el bienestar de los consumidores más que
el bienestar de la empresa, se encuentra ante el dilema de encontrar un
mecanismo óptimo que de incentivos a reducir costos, pero en el que los
beneficios derivados de la reducción de costos sean posteriormente trasladados a
los consumidores.
9 Ver el trabajo seminal de Baron y Myerson (1982). La intuición de que la eficiencia en la asignación (precio igual al costo marginal) y la eficiencia en la no extracción de rentas, ya había sido planteada anteriormente por Loeb y Magat (1979). En ambos modelos se asume que el regulador conoce menos que la empresa sobre sus costos, pero conoce lo mismo que la empresa sobre la demanda del servicio regulado.
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1.2.3 El precio tope como mecanismo de regulación por incentivos
El precio tope, o price cap, es una versión extrema de la regulación por incentivos.
Es extrema en el sentido de que concede poderosos incentivos para la reducción
de costos, pero a su vez, transfiere una gran cantidad de riesgo a la empresa al
concederle una gran posibilidad para la obtención de beneficios económicos o
pérdidas económicas.
Dado que no hay posibilidad de conceder subsidios a la empresa por su
operación, si el precio regulado es demasiado bajo, la empresa sufrirá pérdidas
económicas, lo que compromete a sus accionistas y a su capacidad de
financiación para expandirse y prestar servicios en áreas donde actualmente no
cuenta con cobertura. Asimismo, compromete la credibilidad del sistema
regulatorio.
Por otro lado, si el mecanismo de regulación permite que le empresa regulada
cargue un precio por encima de costos en los servicios regulados, perjudicará a
los consumidores de estos servicios y también a la competencia en los servicios
no regulados, puesto que para éstos podrá financiar un precio por debajo de los
costos, gracias a los beneficios económicos que obtiene en los servicios regulados.
En regulación, el nivel de la tarifa se fija de forma que la empresa recupere sus
costos económicos. Idealmente, el nivel de la tarifa debe ser suficiente para que la
empresa obtenga una remuneración adecuada por sus inversiones. Si el nivel de
la tarifa es demasiado alto, la empresa estará logrando beneficios
extraordinarios. Si el nivel de la tarifa es demasiado bajo, la empresa no estará
recibiendo una remuneración apropiada por su inversión, y por consiguiente se
estará poniendo en riesgo el financiamiento de futuras inversiones.
La estructura de la tarifa determina los precios de los distintos servicios
regulados. Como no existe una única manera de asignar los costos comunes a los
servicios, tampoco existe una forma unívoca de fijación de los precios. Dicho de
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otra forma, dado un nivel de la tarifa, hay muchas estructuras tarifarias que
permiten recuperar los costos de producción de una determinada gama de
productos.
La teoría económica establece que la regla adecuada para fijar la estructura de la
tarifa es hacer que los precios se aproximen a los costos marginales (de largo
plazo) de los productos. Esto da al consumidor las señales adecuadas de consumo
y asegura que los niveles de producción sean eficientes.
Sin embargo, en industrias reguladas, donde existen importantes costos fijos, es
habitual que los costos marginales (incluso los de largo plazo) estén por debajo
de los costos medios. En estas circunstancias, si el regulador pretende maximizar
el bienestar social la regla de Ramsey-Boiteux afirma que el margen del precio
sobre el costo marginal, ha de ser inversamente proporcional a la elasticidad de
demanda de cada servicio. Aplicar la regla de Ramsey-Boiteux exige una gran
cantidad de información (costos marginales, y elasticidades de demanda) por el
lado del regulador que limitan enormemente su aplicación práctica.
Con el sistema de precios tope, es la empresa la que determina la estructura de la
tarifa10, lo que es razonable si se tiene en cuenta que tiene una mejor información
sobre los costos, sobre la demanda, y tiene incentivos a mejorar su información
debido a que puede aumentar el beneficio fijando unos precios adecuados. De
esta manera, un sistema de precios tope bien estructurado permite maximizar el
bienestar social.
Respecto al funcionamiento del mecanismo price cap, en industrias competitivas
la competencia fuerza a las empresas a operar con la tecnología más eficiente, de
forma que se alcanza la curva de costo medio más baja posible.11
10 Esto es una ventaja del mecanismo del precio tope en comparación con otros mecanismos de regulación como la regulación a la tasa de retorno o la regulación por empresa eficiente. En estos mecanismos, el regulador ha de determinar el nivel de precios que permita que la empresa recupere sus inversiones, y además, ha de fijar los precios de cada uno de los servicios regulados. 11 Asimismo, la competencia fuerza a las empresas a operar con una escala eficiente. No obstante, dado que en la práctica a la hora de calcular el factor de productividad se emplea muchas veces la productividad total de factores se asume que la tecnología cuenta con la propiedad de los rendimientos constantes a escala. En este caso, la escala es irrelevante para minimizar el costo medio.
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Para conseguir el equilibrio justo entre eficiencia productiva y limitar la
extracción de rentas, el precio tope ha de ser fijado de forma que la empresa sólo
obtenga beneficios extraordinarios (sacrificando el objetivo de no extracción de
rentas) como recompensa por la reducción de costos (obteniendo eficiencia
productiva).
En las industrias competitivas, cuando se producen las ganancias de
productividad éstas se trasladan de forma automática a los consumidores, en
forma de precios más bajos. La forma en la que el mecanismo del precio tope
transfiere las ganancias de productividad a los consumidores es mediante las
revisiones tarifarias y sus aplicaciones.
Las revisiones tarifarias se producen al inicio del periodo regulatorio. Estos
períodos son fijados con anterioridad con la finalidad de no limitar los incentivos
que la empresa regulada podría tener para reducir costos. La revisión consiste en
una estimación sobre la evolución de los precios de los insumos de la empresa y
la productividad de sus factores.
En relación a sus aplicaciones, en términos generales, la fórmula del precio tope
permite que la empresa regulada aumente sus tarifas a una tasa igual al
aumento de la inflación de la economía tasa de la cual habrá que deducir el
aumento en la productividad (Sappington, 2000).
Formalmente:
Ecuación (1)
XRPIp −≤•.
donde •
p es la tasa de crecimiento de precios de la empresa regulada, RPI es la
tasa de inflación de la economía y X es el factor de productividad.
Es decir, la conocida versión de regulación por precio tope conocida como RPI–X.
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1.2.4. El factor de productividad (X)
Como se puede observar de la ecuación (1), el factor de productividad (X)
determina la tasa mediante la cual variarán en términos reales los precios de la
empresa regulada. En consecuencia la manera en que se determina este factor es
clave en el esquema de precios tope.
De acuerdo con la teoría económica, la regulación bajo el sistema de precios tope
tiene como objetivo replicar la disciplina que impondría un mercado competitivo
en un mercado regulado, en otras palabras, simular la competencia. La
competencia permite a las empresas trasladar a los consumidores a través de
aumentos en precios aquellos aumentos en costos inevitables pero, a la vez,
obliga a las empresas a trasladar a los consumidores sus aumentos en
productividad a través de disminuciones en los precios. En consecuencia, en una
economía competitiva, los precios aumentan a una tasa igual a la diferencia
entre la tasa a la cual aumentan los precios de los insumos y la tasa a la cual la
productividad aumenta.
Tomemos ahora el caso de una empresa regulada dentro de una economía
competitiva. La tasa de inflación fuera de la empresa regulada reflejará la
diferencia entre la tasa de aumento de los precios de los insumos y la tasa de
crecimiento de la productividad de los sectores competitivos de la economía.
Supongamos inicialmente que la empresa regulada tiene la misma tasa de
crecimiento de la productividad que el resto de la economía y, a la vez, tiene la
misma tasa de crecimiento de los precios de sus insumos que los del resto de la
economía. Bajo este escenario, se simularía la competencia en el sector regulado
si es que se fija el Factor X en cero.
En consecuencia, se replicaría la disciplina de los mercados competitivos si el
Factor X refleja la medida en que la empresa regulada es capaz de lograr una
mayor tasa de crecimiento de la productividad y una menor tasa de crecimiento
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de los precios de los insumos que otros sectores de la economía12. Cabe enfatizar
que justamente este desarrollo de la literatura económica en materia de price
caps o precios tope es el que se encuentra recogido en los Lineamientos del MTC.
El desarrollo anterior se puede ilustrar con un ejemplo tomado de Intven et al.
(2000):
“Así, por ejemplo, supóngase que el ritmo anual previsto para el aumento de la productividad del operador regulado es de un 3%, que el de las demás empresas de la economía es de un 1%, que está previsto que los precios de los insumos en la industria regulada suban anualmente en un 0,5% y que en las demás industrias lo hagan en un 2,5%. De ser esto así, habría que dar al factor X un valor del 4% aproximadamente (= [3 - 1] + [2,5 - 0,5]).”13
1.2.5. La Productividad Total de los Factores14
La productividad se define como la eficiencia en el uso de los insumos de
producción para obtener un producto final. Se asocia al mejor uso de los insumos,
al progreso tecnológico y al aprovechamiento de economías de escala. Dado que
el progreso tecnológico y otros factores son difíciles de medir directamente, es
posible estimar la productividad de los factores en conjunto, como un residuo
entre el crecimiento del producto y el crecimiento en los insumos.
De esta manera, la Productividad Total de Factores o TFP (Total Factor
Productivity) permite medir cuán eficazmente un operador, una industria o una
economía hace uso de todos los insumos para producir todos los productos. La
Productividad Total de Factores aumenta si el operador produce más productos
con la misma cantidad de insumos, o si produce la misma cantidad de productos
con menos insumos. La productividad Total de Factores es igual a la relación
existente entre el volumen de producción y el de insumos.
Algebraicamente:
12 Ver Sappington (2002). 13 Intven, Hank, Jeremy Oliver y Edgardo Sepúlveda, manual de Reglamentación de las Telecomunicaciones, Modulo 4 Reglamentación de Precios, Banco Mundial, 2000, Pág. 21. 14 Basado en Intven (2000)
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20
Ecuación (2)
TFP = Q/Z
Donde Q es un índice del volumen agregado de producción y Z un índice del
volumen agregado de insumos. Este enfoque es conocido como la Productividad
Total de los Factores bajo el Enfoque Primal.
En relación a su aplicación para la regulación por precios tope, como lo señala
Intven et al (2000):
“Obsérvese que en lo que respecta a la reglamentación de topes de precios, nos interesa básicamente la variación del índice PTF, más que su nivel. Si representamos los cambios registrados con el símbolo Δ, la variación del índice PTF podría expresarse de la siguiente forma: ΔTFP = ΔQ/Z.” 15
1.2.6. Derivación de la Fórmula del Factor de Productividad (X)
En esta sección se va a revisar con la derivación matemática del factor de
productividad basado en la teoría económica de la regulación de price caps o
precios tope.
Partiendo del trabajo de Bernstein y Sappington (1999), la fórmula que determina
la relación entre los cambios en el índice de la cantidad física de insumos, el
índice de la cantidad física de producto, el índice en los precios de los insumos, el
índice en los precios de los productos y el beneficio de la empresa es:
Ecuación (3)
ΔPTdP = (CTdP /(CTdP + BTdP)*) ( ΔWTdP – (ΔQTdP – ΔZTdP) + (BTdP / CTdP) *(ΔBTdP - ΔQTdP))
donde:
15 Intven et al (2000), Pág. 20.
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21
ΔPTdP es la tasa de crecimiento del índice de los precios regulados
CTdP es el nivel de costos
BTdP es el nivel de beneficios
ΔBTdP es la tasa de crecimiento del nivel de beneficios
ΔWTdP es la tasa de crecimiento del índice de los precios de los insumos
ΔQTdP es la tasa de crecimiento del índice de los productos físicos
ΔZTdP es la tasa de crecimiento del índice de los insumos físicos
Si se advierte que ΔQTdP – ΔZTdP = ΔTFPTdP es la tasa de crecimiento de la
productividad total de factores, e imponemos la condición de equilibrio
competitivo de largo plazo para la empresa, que implica beneficios nulos y tasa
de crecimiento de los beneficios nula, se obtiene lo siguiente16:
Ecuación (4)
ΔPTdP = (ΔWTdP - ΔTFPTdP)
La Ecuación precedente muestra que si el regulador pretende que la empresa
replique el comportamiento de las empresas en competencia, el nivel de precios
para la empresa regulada debe crecer a una tasa igual a la tasa de crecimiento de
los precios de los insumos de la empresa, menos la tasa de crecimiento de la
productividad total de factores de la empresa. Esta condición debe mantenerse
año a año, durante todo el periodo regulatorio.
Se debe resaltar que si bajo los supuestos realizados, no se cumple la igualdad y
los precios regulados varían de forma distinta a la variación en el índice de
precios de los insumos menos la variación en la productividad de factores de la
empresa, ésta generará beneficios o pérdidas económicas. Esto es una
consecuencia directa de la transferencia de riesgo a la empresa que está implícita
en la regulación por precio tope17.
16 También es preciso suponer que los rendimientos a escala son constantes y que la tecnología de la empresa es neutral en el sentido de Hicks, es decir, que los incrementos en productividad no afectan a la elección óptima de insumos por parte de la empresa. 17 Como veremos más adelante, transferir a la empresa cierto nivel de riesgo (es decir, que la empresa pueda realizar
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22
En el mismo trabajo de 1999, Bernstein y Sappington plantean para la economía
un razonamiento completamente análogo y llegan a la siguiente ecuación, donde
se identifican las variables para el resto de la economía18
Ecuación (5)
ΔPE = (ΔWE - ΔTFPE)
Asimismo, si a (4) se le resta (5) y se despeja el incremento en el índice de precios
de la empresa regulada se obtiene:
Ecuación (6)
ΔPTdP = ΔPE + [(ΔTFPE − ΔTFPTdP) + (ΔWTdP - ΔWE)]
Es así que, en (6) se representa el modelo teórico que, de acuerdo a los
Lineamientos, debería emplearse en el Perú para los cálculos de factores de
productividad.
Cabe señalar que el marco conceptual que hemos desarrollado en estas secciones
está basado en la teoría económica de la regulación por incentivos bajo el
sistema de price caps o tarifas tope. El marco conceptual desarrollado por la
Gerencia de Políticas Regulatorias y Planeamiento Estratégico de OSIPTEL en el
Proyecto bajo comentario, mismo que introduce algunas variaciones sobre los
modelos y metodologías anteriormente adoptadas –según explicaremos a
continuación- carece de sustento en la teoría o en literatura económica en
materia de regulación por incentivos bajo el sistema de price caps, por lo que
consideramos respetuosamente que debe ser modificado.
beneficios o pérdidas económicas) es inherente como forma de incentivar a la empresa para que reduzca sus costos. No obstante, si el mecanismo se implementa con errores, la transferencia de riesgo puede ser excesiva. 18 En este documento, “economía” y resto de la “economía” se utilizan indistintamente.
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23
1.2.7. Las fórmulas del factor de productividad y los Contratos de Concesión
Como se señaló anteriormente, para la estimación de la productividad se utiliza
la metodología de Productividad Total de los Factores (TFP) bajo el enfoque
primal. La tasa de crecimiento de la TFP se calcula como la diferencia entre la tasa
de cambio de la producción y la tasa de cambio del volumen de insumos o
factores de producción.
Para el caso peruano, se sigue un esquema similar al británico, el mismo que es
medido a través de la fórmula RPI-X. Los Contratos de Concesión establecen que
el RPI sea medido por el IPC19 y no otro índice de precios de la economía de la
siguiente forma:
Ecuación (7)
ΔIPC=ΔPE
estableciéndose adicionalmente lo siguiente en los Lineamientos del MTC:
Ecuación (8)
X = [(ΔTFPE − ΔTFPTdP) + (ΔWTdP - ΔWE)]
Para que el cálculo del factor sea metodológicamente coherente siempre
habrá que utilizar un mismo índice de precios -en este caso el IPC- en todos
los cálculos que involucren a los precios finales de la economía. De lo
contrario la estimación del factor de productividad será inconsistente.
19 En los Contratos de Concesión la fórmula de ajuste se escribe como: ( )2
1*1−
−+=n
nn IPC
IPCXF .
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24
2.- Régimen tarifario y procesos anteriores de factor de productividad
2.1. El régimen tarifario aplicable al servicio de telefonía fija
La Sección 9 de los Contratos de Concesión instituye el régimen tarifario general
aplicable a todos los servicios materia de concesión. Establece para ello una
clasificación de servicios en dos categorías: servicios de Categoría I y servicios de
Categoría II.
Los servicios de Categoría I definidos por los Contratos de Concesión son los
siguientes: (i) establecimiento de una nueva conexión de servicio de telefonía fija
local, (ii) prestación de una conexión de servicio de telefonía fija local a ser
cobrada mensualmente, (iii) llamadas telefónicas locales, (iv) llamadas
telefónicas de larga distancia nacional; y, (v) llamadas telefónicas internacionales.
Estos servicios se encuentran sujetos a tarifas tope de rebalanceo, fórmulas de
tarifas tope y tarifas mayores.
Por su parte, los denominados servicios de Categoría II son los siguientes: (i)
servicio de telefonía fija local en áreas rurales, (ii) llamadas telefónicas locales y
de larga distancia nacional e internacional de teléfonos públicos, (iii)
arrendamiento de líneas, (iv) servicio telegráfico y servicio de telex, (v) servicio de
conmutación para transmisión de datos; y, (vi) servicios suplementarios. Estos
servicios se encuentran sujetos a regulación de tarifas máximas fijas según lo
dispuesto por los Contratos.
El sistema de tarifas tope (factor de productividad) debía aplicarse, de
conformidad con lo establecido en la Sección 9.02c), una vez concluido el período
de concurrencia limitada. Como es conocido, por efecto de la addenda a los
Contratos de Concesión suscrita entre las partes y aprobada mediante Decreto
Supremo N° 021-98-MTC, se adelantó en un año la finalización del período de
concurrencia limitada, hasta el mes de agosto de 1998 y con ello la finalización
del período de rebalanceo tarifario establecido en los Contratos, asimismo, el
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25
factor de productividad empezaría a aplicarse a partir del 1 de septiembre de
2001.
El sistema de tarifas tope establecido en nuestros Contratos de Concesión
corresponde a un esquema de regulación por incentivos, bajo el cual la empresa
regulada debe trasladar a sus clientes las ganancias en productividad a través de
reducciones tarifarias. Para ello, se determina un factor de productividad anual
que se aplica en cuatro reducciones trimestrales a cada canasta de servicios, tal
como han sido éstas definidas en los Contratos:
Canasta C: Establecimiento de una conexión de servicio de telefonía fija local (cargo único de instalación)
Canasta D: Prestación de una conexión de servicio de telefonía fija local Llamadas telefónicas locales Canasta E: Llamadas telefónicas de larga distancia nacional Llamadas telefónicas de larga distancia internacional
Respecto del sistema de tarifas tope, el propio OSIPTEL ha sostenido lo siguiente:
“La regulación vía el Sistema de Fórmulas de Tarifas Tope, determina el máximo nivel de variación nominal que se podría aplicar para la tarifa promedio de una determinada canasta de servicios durante un determinado período de tiempo. Para fines de la realización de los ajustes tarifarios se considera la tasa de variación presentada de un índice de costos de referencia (usualmente el índice de precios al consumidor) descontando de la misma las ganancias de productividad obtenidas por la empresa regulada. Las principales ventajas que dicho sistema introduce son las siguientes:
Estimula la eficiencia de la empresa regulada. La empresa operadora tiene
incentivos para aplicar políticas de reducción de costos. Simplicidad y transparencia en el proceso regulatorio. Reducción de los precios reales (Transferencia de las ganancias de
productividad hacia los usuarios). Otorga flexibilidad al operador establecido. Dado que el sistema regula la
tarifa promedio de cada canasta, la empresa operadora puede modificar las tarifas de los diferentes elementos tarifarios que conforman las mismas siempre que se cumpla con no exceder el valor tope establecido para cada canasta.
Reducción del nivel de costos en aquellas industrias en las cuales los servicios de telecomunicaciones son un insumo relativamente importante, promoviendo así una mayor competitividad...”20
20 Exposición de Motivos de la Resolución 38, p. 5.
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26
Como los Contratos de Concesión establecen que el factor de productividad debe
determinarse sobre la base de la productividad de la empresa regulada, éste debe
ser idéntico para las tres canastas de servicios, lo cual no siempre ha ocurrido tal
como explicaremos en el presente documento.
Una vez determinado el factor de productividad aplicable a cada período trianual,
éste debe traducirse en reducciones tarifarias concretas a cada servicio
comprendido en las canastas de servicios. Si bien los Contratos de Concesión
detallan expresamente la fórmula de aplicación del factor, en el tiempo OSIPTEL
ha venido fijando una serie de criterios para la implementación de los ajustes
tarifarios trimestrales en un instrumento normativo denominado “Instructivo de
Tarifas”.
Con anterioridad a la revisión materia del presente procedimiento, OSIPTEL ha
fijado el factor de productividad aplicable a los períodos 2001-2004 y 2004-2007.
En ambos procedimientos el resultado establecido por OSIPTEL ha sido
cuestionado por nuestra empresa, incluso en la primera oportunidad ante un
Tribunal Arbitral, debido fundamentalmente a la inobservancia del debido
procedimiento, según detallaremos a continuación.
2.2. El factor de productividad 2001-2004
De acuerdo con lo establecido en la Sección 9.04 de los Contratos de Concesión,
mediante Resolución N° 038-2001-CD/OSIPTEL (en adelante, “Resolución 38”) se
fijó el factor de productividad aplicable dentro del régimen tarifario de fórmulas
de tarifas tope establecido en los Contratos de Concesión de los que es titular
Telefónica.
El valor del factor de productividad fijado en esta oportunidad ascendió a un
6,00% anual aplicable a las tres canastas de servicios sujetos a regulación
tarifaria. Cabe destacar que el Proyecto, publicado mediante Resolución N° 023-
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27
2001-CD/OSIPTEL de fecha 2 de junio de 2001, había propuesto un valor de 5,39%
el cual fue incrementado sobre la base de información que no fue
oportunamente puesta en conocimiento de Telefónica.
A nivel conceptual y metodológico, la Resolución 38 fijó las bases y definiciones
que pasaron a formar parte del marco normativo que debían ser observadas en
los procesos de fijación y revisión del factor, haciendo especial énfasis en la
acotación del término productividad:
“... así, decimos que una empresa es más productiva si (...) el ritmo de crecimiento del nivel de producción es superior al ritmo de crecimiento del nivel de insumo de producción utilizado. En términos prácticos decimos entonces que la empresa operadora es más productiva si genera un mayor nivel de producción utilizando la misma o menos cantidad de insumo de producción básico.”21
En cuanto al concepto de factor de productividad este se definió de la siguiente
manera:
“... dicho factor de productividad mide las ganancias de productividad de la empresa regulada en comparación a la economía, considerando para ello las diferencias existentes en las tasas de crecimiento de los precios de los insumos de producción y los respectivos indicadores de productividad ...” (el subrayado es agregado).
Respecto de esta definición, es preciso tener en cuenta que el numeral 15 del
Decreto Supremo N° 020-98-MTC ya había establecido lo siguiente:
“la definición de los factores de productividad supone proyectar ganancias razonables de productividad de la empresa a ser regulada en base a variables como el valor de los activos existentes, el costo de oportunidad del capital, tasas esperadas de crecimiento de la demanda, y mejoras tecnológicas. En cualquier caso, es importante que los factores de productividad que se establezcan generen incentivos suficientes y adecuados para la expansión de los servicios en el Perú...” (el subrayado es agregado).
Como se puede advertir, las normas vigentes al momento de fijarse el primer
factor como en la propia decisión del OSIPTEL reconocen dos temas centrales. En
primer lugar, que el factor de productividad debe ser calculado exclusivamente
sobre la base de la productividad de la empresa concesionaria –lo que es
21 Exposición de Motivos de la Resolución N° 038-2001-CD/OSIPTEL, página 8.
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28
conforme con lo establecido en los Contratos de Concesión-, y por otro lado, que
este cálculo debe tener en cuenta generación de incentivos suficientes y
adecuados para la expansión de los servicios en el Perú. Como explicaremos en el
presente documento, en el curso de los procedimientos administrativos de
fijación y revisión del factor de productividad estos presupuestos no siempre han
sido observados escrupulosamente por OSIPTEL.
Es importante sin embargo revisar algunos de los criterios técnicos y
metodológicos utilizados por OSIPTEL para la fijación del factor de productividad
para el período 2001-2004. Dichos criterios han sido recogidos principalmente de
la Resolución 38 y su Exposición de Motivos.
Con relación a la metodología aplicable, ya desde el inicio del sistema de tarifas
tope el propio OSIPTEL estableció –a través de la Exposición de Motivos de la
Resolución 38- que dicha metodología debía ser la de Productividad Total de
Factores (TFP, por sus siglas en inglés). Este método fue aceptado por la empresa
concesionaria, por lo que configuró la regla contractual aplicable al marco del
sistema de tarifas tope. Bajo el mecanismo señalado, el cálculo del factor de
productividad depende del desempeño de la empresa operadora y de la economía
en su conjunto:
“… Al existir otros proveedores de telefonía fija local en algunos mercados geográficos, el establecimiento del factor de productividad total establecerá una trayectoria decreciente de las tarifas en términos reales, lo que tendrá como efecto que las tarifas reales de los competidores sigan una trayectoria similar. Adicionalmente, respecto de la rentabilidad del mercado para nuevos competidores, un adecuado factor de productividad no altera las condiciones de entrada de operadores eficientes, de forma tal que la metodología aplicada del TFP (Total Factor Productivity) contribuye a generar condiciones de competencia bajo eficiencia…”22 (el subrayado es agregado).
Para ello, y con la finalidad de calcular la productividad de la empresa regulada,
OSIPTEL recurrió a la información histórica de la empresa regulada, asumiendo lo
siguiente:
22 Documento de trabajo N°62 del 20 de julio de 2001 “Determinación del Factor de Productividad en la Prestación del Servicio Telefónico básico como parte del modelo de regulación tarifaria en el sector de telecomunicaciones”, p. 52.
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29
“… el cálculo de un factor de productividad sobre la base de información histórica, asume que la empresa operadora está en capacidad de obtener niveles similares de eficiencia en los siguientes tres años. De forma tal que el consumidor pueda beneficiarse de dichas mejoras en eficiencia: productiva y económica…”23.
Lo señalado constituye un elemento fundamental de la regulación por incentivos.
El factor de productividad debe establecerse sobre la base de información
histórica de la empresa, lo que da espacio e incentiva a esta a buscar niveles de
eficiencia superiores durante el periodo de rezago regulatorio (regulatory lag),
mejoras en productividad que si bien son apropiadas por la empresa durante
dicho período, son trasladadas a los consumidores en forma de reducciones
tarifarias en el siguiente período de aplicación del factor, cuando dicha conducta
se traduzca en información histórica de la empresa regulada.
En lo que toca al nivel de productividad de toda la economía -segundo elemento
fundamental para el cálculo del factor- se establece lo siguiente:
“... si bien en algunos países dicha variable es recogida de algún indicador oficial publicado por el Banco Central de Reserva u otra institución encargada de estimar y publicar cifras oficiales, en el caso peruano la ausencia de dicho tipo de indicadores nos obliga a considerar las estimaciones realizadas en algunos estudios locales o internacionales que miden dicha variable ...”.24
Mas todavía: cuando en el numeral 5.3.2. de la Exposición de Motivos de la
Resolución 38 analiza la tasa de crecimiento de los precios de los insumos de toda
la economía, señaló lo siguiente:
“... para tales efectos retomaremos la función que define la variación del nivel de precios de la economía como la diferencia existente entre el diferencial del nivel de precios de los insumos de toda la economía y el diferencial del nivel de productividad de la economía: dPE=dWE-IPE
Despejando tenemos lo siguiente: dWE= dPE+IPE
23 Exposición de Motivos de la Resolución 38, p. 13. 24 Ídem.
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30
Con lo cual obtenemos que el diferencial de precios de los insumos de producción de la economía es equivalente a la suma del diferencial de precios de la economía y el diferencial del nivel de productividad de la economía...”25
Esta afirmación constituye una pauta metodológica fundamental referida a la
consistencia entre el enfoque de medición de la productividad de la economía
contenida en la ecuación de los precios de los insumos de la economía y la
productividad de la economía en la primera fórmula de diferencias, en la
ecuación del factor de productividad.
Ahora bien, como indicamos en la parte introductoria del presente documento, el
factor de productividad debe determinarse en función a la productividad real de
la empresa, por lo que no es posible establecer factores diferenciados por tipo de
servicio o Canasta. Las Canastas de servicios han sido diseñadas únicamente para
otorgar flexibilidad a la empresa concesionaria y no para permitir la aplicación de
factores diferenciados. Como prueba de ello citaremos la Exposición de Motivos
de la Resolución 38:
“... no obstante, dado que el factor de productividad calculado es el de toda la empresa, consideramos que no sería apropiado establecer un factor de productividad diferenciado para cada una de las tres canastas antes mencionadas en tanto no se disponga de información de costos diferenciados por servicios y/o canastas ...”26.
Como queda expresamente señalado, para poder establecer un factor aplicable
específicamente a una de las tres canastas de servicios, es imprescindible contar
con información desagregada que permita calcular la productividad específica de
cada servicio. Sin embargo, como quiera que existen numerosas dificultades para
el cálculo de los costos específicos asociados a cada servicio, no es viable el
establecimiento de factores diferenciados por cada canasta. En la segunda
fijación del factor, sin embargo, OSIPTEL desconociendo su decisión anterior
estableció factores distintos para cada canasta como explicaremos en unas
páginas más adelante.
25 Idem, p. 14. 26 Idem, p. 19.
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31
En adición a los criterios técnicos y metodológicos ya establecidos en la
Resolución 38, es preciso atender también a lo expresado por OSIPTEL con
relación a los efectos de la aplicación del sistema de tarifas tope respecto de la
empresa operadora y la competencia en el servicio de telefonía.
Para ello, es preciso partir de un tema de absoluta relevancia: en nuestro país, la
aplicación del sistema de tarifas tope corresponde a un esquema de regulación
asimétrica que busca simular el desempeño de un mercado competitivo. Sin
embargo, ello en modo alguno debe generar la determinación de factores que no
respondan a criterios técnicos y produzcan afectaciones a la capacidad de
inversión de la empresa regulada. Tampoco debe significar una renuncia a la
posibilidad de introducir competencia en dicho mercado a través del ingreso de
nuevos operadores.
Bajo este punto de vista, el nivel del factor de productividad tendrá un impacto
directo en los incentivos con que cuentan los potenciales entrantes para definir
ingreso al mercado: dependiendo del nivel de las tarifas establecidas, un factor de
productividad bajo puede provocar la entrada de operadores ineficientes,
mientras que por el contrario un factor alto reduce excesivamente las tarifas
hasta el punto de impedir el ingreso de operadores eficientes en la medida que
enfrentarán costos superiores a los del incumbente. Pero los efectos en el
mercado no terminan allí. Ya desde el año 2001 el propio OSIPTEL reconoce la
importancia de una adecuada fijación del factor de productividad en términos de
inversión e incentivo para la expansión de las telecomunicaciones, en beneficio
de quienes no cuentan con acceso al servicio:
“... la determinación de un factor de productividad global plantea la existencia de efectos a tres niveles: inversión, competencia y bienestar de los consumidores. En términos de inversión, un valor sobrestimado del factor de productividad reduce la rentabilidad relativa de la empresa e induce a reducciones de costos que no responden a la eficiencia, reduciendo los montos de sus planes de inversión en nuevas tecnologías y en expansión de la red. Por el contrario, un valor subestimado del factor de productividad induce a la empresa a operar de manera ineficiente y no traslada las verdaderas ganancias de eficiencia a los consumidores, convalidando de esta forma un comportamiento monopólico (...) al existir otros proveedores de telefonía fija local en algunos mercados geográficos, el establecimiento del factor de productividad total establecerá una trayectoria decreciente de las tarifas en
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32
términos reales, lo que tendrá como efecto que las tarifas reales de los competidores sigan una trayectoria similar. Adicionalmente, respecto de la rentabilidad del mercado para nuevos competidores, un adecuado factor de productividad no altera las condiciones de entrada de operadores eficientes, de forma tal que la metodología aplicada del TFP (Total Factor Productivity) contribuye a generar condiciones de competencia bajo eficiencia. Respecto del efecto sobre el bienestar de los consumidores, es necesario establecer que el rol del OSIPTEL se asocia con el bienestar de los usuarios, para ello, un valor apropiado del factor de productividad garantiza la provisión y expansión de los servicios según la demanda, de forma que no se generen congestión o racionamiento del servicio en caso de sobreestimarlo o la utilización innecesaria de la infraestructura en caso de subestimarlo...”27 (el subrayado es agregado).
Estos principios, reconocidos por el propio OSIPTEL en el primer proceso de
fijación del factor de productividad, sin embargo, no se han conservado en los
procedimientos de revisión del factor de productividad posteriores. Como
explicaremos a continuación, al haberse apartado las decisiones de OSIPTEL de
tales principios, generaron que un Tribunal Arbitral determinara la nulidad
parcial de la Resolución 38 para el caso del factor de productividad determinado
en el período 2001-2004.
2.3. El factor de productividad 2004-2007
Mediante Resolución N° 006-2004-PD/OSIPTEL de fecha 26 de enero de 2004, se
dio inicio al procedimiento de revisión del factor de productividad aplicable al
período 2004-2007. Así, con fecha 20 de julio de 2004 se notificó a Telefónica la
Resolución Nº 060-2004-CD/OSIPTEL (en adelante, “Resolución 60”), por medio de
la cual OSIPTEL resolvió lo siguiente: (i) establecer en –0.02619 el valor del factor
de productividad trimestral, aplicable a las Canastas C y D de los servicios de
Categoría I; y, (ii) establecer en –0.02010 el valor del factor de productividad
trimestral aplicable a la Canasta E de servicios de Categoría I.
Al determinar el factor de productividad, OSIPTEL sostuvo lo siguiente:
“... para efectos de la revisión del valor del Factor de Productividad, en esta segunda aplicación, se ha previsto mantener el marco conceptual general considerado por OSIPTEL en la primera determinación de este valor, realizando, sin
27 Idem, p. 19.
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33
embargo, algunas mejoras cuyo objeto es cumplir con los objetivos de simular un mercado más competitivo para la evolución de los precios regulados...”28.
Las modificaciones a que se refiere la exposición de motivos antes citada no
fueron menores. En primer lugar, se fijaron valores distintos del factor aplicable a
las tres canastas de servicios, resultando que las canastas C y D fueron afectadas
por un factor de 10,07% anual mientras que la canasta E quedó sujeta a un factor
de productividad de 7,80%. Esto contradecía abiertamente lo establecido en la
primera fijación en el sentido que el factor debía ser uniforme para las tres
canastas de servicios en tanto no existiera información disponible respecto de los
costos asociados a cada uno de los servicios incluidos en cada canasta. Para ello,
se recurrió a la utilización de una variable denominada “factor m” cuya
justificación fue contradictoria.
El factor así determinado sobreestimó indebidamente la productividad de
nuestra empresa y forzó la realización de reducciones tarifarias mayores que las
que hubieran resultado de haberse aplicado una metodología consistente con el
propósito de la regulación existente en el Perú. A parte de los efectos, de tan
importante afectación de nuestro patrimonio se afectó de manera importante la
viabilidad del ingreso de nuevos operadores, al punto que en la actualidad los
pocos competidores existentes en el servicio de telefonía fija se ha concentrado
en el segmento corporativo. En el balance, sin embargo, los más afectados serían
quienes todavía no cuentan con el servicio telefónico fijo, puesto que – como
resulta evidente – la atención de la demanda insatisfecha requiere la realización
de inversiones que si Telefónica difícilmente podrá acometer, sus posibles
competidores simplemente verán imposibilitado su acceso al mercado.
Es preciso recordar en este sentido los comentarios presentados en relación con
este punto por las empresas Telmex Perú, Americatel Perú y por ADEPSEP. En
efecto, Americatel Perú señaló en su carta N° C.281-2004-GAR de fecha 21 de
junio de 2004 lo siguiente:
“... la fijación de un monto tan elevado del factor de productividad (...) podría generar un peligroso obstáculo a las inversiones y al desarrollo del servicio de
28 Exposición de Motivos de la Resolución N° 060-2004-CD/OSIPTEL, p. 1.
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34
telefonía fija en el país, así como a la expansión de la red del operador dominante y de la del resto de los operadores, situación que no contribuiría al cumplimiento de los objetivos de desarrollo y crecimiento deseados (...) el factor de productividad debe fijarse de acuerdo a lo establecido en nuestro marco regulatorio, el cual establece la fijación de un factor de productividad equilibrado, es decir, que su establecimiento debe generar los incentivos suficientes y adecuados ara la expansión de los servicios en el país, procurando impulsar entre otras cosas: Una industria más eficiente que permita un adecuado nivel de tarifas para los consumidores, Las inversiones necesarias para lograr una adecuada expansión de las redes y desarrollo de la industria en general, de tal forma de permitir que todos los sectores de la población y de todo el país cuenten con el servicio de telefonía fija; y Un adecuado nivel de desarrollo de productos y servicios para los consumidores, de manera que éstos cuenten con no sólo con el servicio sino con alternativas de elección y con una calidad óptima. Consideramos que un factor tan elevado cumple el corto plazo con el punto i) antes mencionado. Sin embargo, creemos que no contribuye y pone en riesgo los puntos ii) y iii) señalados con anterioridad...”29(el subrayado es agregado).
Por otro lado, Telmex Perú mediante carta C. N° 438-DIJ/2004 del 22 de junio de
2004 señaló lo siguiente:
“Al disminuir en un porcentaje tan alto las tarifas de telefonía fija de TdP, los precios en algunos servicios de la empresa regulada se verán reducidos, lo cual tendería a incentivar a algunos usuarios a demandar estos servicios, originado un aumento en los ingresos de dicha empresa. Si estos servicios compiten directamente con los servicios de las empresas entrantes, éstas se verían en desventaja, ya que los precios de la competencia resultarían más atractivos. Por tanto, es natural que como resultado del proceso competitivo, las empresas entrantes se verían obligadas a reducir sus tarifas para seguir compitiendo en el mercado y además para poder mantener el nivel de clientes. Esta reducción de tarifas en la empresa regulada ocasionaría una reducción en los ingresos de las empresas entrantes, y si los costos no decrecen, las empresas entrantes podrían empezar a operar solo cubriendo sus costos, y al final, se concretaría exactamente lo que el regulador no quiere: Que TdP sea la única empresa monopólica en el Perú sin competidores a los cuales los usuarios puedan acudir. Este escenario evidentemente no hace atractivo el mercado para los operadores entrantes como Telmex, ya que obtendrían menores ingresos por la reducción de las tarifas y por lo tanto menores márgenes de ganancia. La empresa no se vería incentivada a seguir invirtiendo, ya que contaría con un capital limitado para hacerlo. Esto obviamente, afectaría la introducción de nuevos servicios y la innovación tecnológica necesaria.
29 Al respecto ver la página 1 de la carta c. 281-2004-GAR.
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35
En suma: Un nivel tan alto del factor de productividad en vez de incentivar la competencia de mercado va a empezar a restringirla, con toda seguridad (...) es importante cuestionar si realmente el factor de productividad promueve la competencia en el mercado. OSIPTEL debe considerar el efecto en las empresas entrantes, y en especial, tener muy en cuenta que muchas empresas de la industria que intentan crear competencia no tienen las mismas ganancias ni la misma eficiencia que TdP, por lo que un nivel tan alto del factor X podría perjudicarlas enormemente, limitando las inversiones y originado pérdidas para las mismas. Para la determinación del FP no ha sido evaluada la industria en su conjunto, pero se nos va a aplicar indirectamente con consecuencias concretas: No todas las empresas tienen el mismo grado de rentabilidad y de eficiencia, y aunque se aspire a mejorar, esta desigualdad es de todas luces, cierta.”30(el subrayado es agregado).
Por su parte la Asociación de Empresas Privadas de Servicios Públicos –(ADEPSEP)
en la carta N° 2005-2004 del 21 de junio del 2004 señaló lo siguiente:
“Un factor de productividad sobre estimado implicaría una reducción de tarifas superior a la eficiencia de la empresa supone, con lo cual las tarifas serán inferiores a lo que refiere a lo que se deduciría de una evolución correcta del mercado. Esta situación no sólo penaliza a Telefónica, sino a las empresas entrantes, puesto que llevaría los precios por debajo de sus niveles óptimos poniendo en difícil situación a todas las empresas establecidas y eliminando el interés de las nuevas inversiones (...) Las reducciones injustificadamente elevadas de precios en los servicios regulados producen el efecto contrario en los servicios no regulados al obligar a las empresas a recuperar estos sobrecostos a través de otros productos, lo que atraerá a empresas menos eficientes a las establecidas hacia estos nuevos nichos perjudicando finalmente al usuario final. Por otra parte, confunde a los usuarios de los servicios regulados, que verán importantes reducciones en el corto plazo, pero insostenibles a medio plazo. Un desplome de precios como el propuesto por el OSIPTEL genera dudas e incertidumbres para cualquier perspectiva de incremento de la penetración telefónica e, incluso, para el mantenimiento de los segmentos de usuarios menos rentables del mercado...” 31(el subrayado es agregado).
Como se puede advertir de las comunicaciones antes citadas, Telefónica no fue la
única que se vio afectada por la decisión del regulador. Otros competidores en el
mercado y representantes gremiales se pronunciaron en contra de un factor
determinado en infracción de criterios técnicos, precisamente por los nocivos
efectos generados a la competencia y al nivel de inversiones necesarios para el
30 Carta C. 438-DJR/2004, pp. 4-5. 31 Al respecto ver la página 6 y 7 de la carta ADEPSEP No. 205-2004.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
36
despliegue de nuevas infraestructuras de telecomunicaciones, no sólo de
Telefónica –insistimos- sino de los demás actores del mercado en general.
En otro extremo del análisis, esta decisión resulta cuestionable en la medida que
fue posible únicamente gracias a la falta de designación del quinto miembro del
Consejo Directivo, lo que en su momento permitió que al encontrarse una
votación dividida con dos votos a favor y dos en contra, el Presidente del Consejo
Directivo ejerciera su potestad de voto dirimente y definiera así el
establecimiento del factor de productividad más alto del mundo. Esta votación
habría aconsejado una nueva revisión del proyecto de resolución a fin de dar
debida ponderación a los comentarios y descargos oportunamente presentados
pro nuestra empresa, lo que lamentablemente no sucedió.
Consideraciones de buena fe y debido procedimiento – reconocidas
explícitamente en el Laudo Arbitral – obligaban a OSIPTEL a notificar previamente
a nuestra empresa no sólo el sentido de las decisiones regulatorias que se
proponía emitir, sino también las consideraciones que den sustento a dichas
decisiones. Sólo de tal forma se puede garantizar el derecho que nos corresponde,
no sólo como parte contractual sino fundamentalmente como administrados, a
formular objeciones y comentarios que permitan – de ser el caso – que el
propósito previamente anunciado sea reconsiderado por OSIPTEL en lo que
corresponda.
Muy a nuestro pesar, las objeciones que hicimos llegar a OSIPTEL con fecha 21 de
junio de 2004 sirvieron para que éste modificara no el resultado pero sí la
sustentación de decisiones previamente adoptadas.
En concreto, la decisión de OSIPTEL en aquella oportunidad es cuestionable por:
Haber mantenido, al aprobar la Resolución 60, errores metodológicos que
contradicen la buena práctica regulatoria y que han originado la adopción
de decisiones que afectan el equilibrio económico-financiero en el que se
sustentan nuestras concesiones.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
37
Haber modificado la metodología de cálculo del Factor X que se estableció
para el período 2001-2004, introduciendo el factor m, sin contar con
adecuado sustento teórico o empírico.
Haber descartado indebidamente la utilización de información estadística
correspondiente al período 1995-1998.
Haberse negado a utilizar medidas de producción adecuadas para la
telefonía móvil.
Haber subestimado indebidamente los cargos por depreciación de la
empresa.
Las modificaciones introducidas en el cálculo del costo de oportunidad del
capital de Telefónica en la resolución final fueron insuficientes.
2.4. Los Instructivos de Tarifas
Hemos revisado brevemente la experiencia de los dos procedimientos
administrativos previos para la fijación y revisión del factor de productividad. Sin
embargo, un aspecto que resulta tan importante como la determinación del
factor de productividad es su forma de aplicación. Así, para la cabal aplicación
del sistema de tarifas tope resulta imprescindible el establecimiento de reglas
que gobiernen la aplicación de los ajustes trimestrales a que se refieren los
Contratos de Concesión. El instrumento regulatorio que permite la realización de
dichos ajustes trimestrales es el denominado “Instructivo de Tarifas”.
El 27 de julio de 2001, mediante Resolución N° 102-2001-GG/OSIPTEL, se
promulgó el primer Instructivo de Tarifas, el que correspondía al período
septiembre 2001-agosto 2004. Este instructivo contenía lineamientos
relacionados al cálculo de los ajustes trimestrales por canastas diferenciadas
(cargo único de instalación, renta mensual y llamadas locales, llamadas de larga
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
38
distancia nacional e internacional). Este instructivo inicial de julio de 2001 fue
modificado en octubre de ese mismo año –apenas dos meses después de su
aprobación- mediante Resolución N° 058-2001-CD/OSIPTEL. Este nuevo
instructivo vendría a ser aplicado prácticamente durante toda la vigencia del
factor de productividad 2001-2004.
En julio de 2004 fue aprobado un nuevo Instructivo de Tarifas para el período
julio 2004 - agosto 2007 mediante Resolución N° 059-2004-CD/OSIPTEL. Entre los
principales lineamientos contenidos se contemplaba la posibilidad de incluir
nuevos planes tarifarios para la Canasta D, supuesto que generaba un análisis
comparativo entre los planes existentes, de modo tal que se plasmara el ahorro
de cara al usuario final respecto de planes con características similares por
grupos (planes de consumo abierto, planes de consumo controlado, y planes de
consumo prepago). Asimismo, se especificaba la posibilidad de modificar las
características de los planes tarifarios de la siguiente manera:
“(...)Las modificaciones de las características de un plan tarifario (v.g. cambiar el tráfico de llamadas locales incluido en la renta mensual, o los servicios adicionales incluidos) equivalen a cambios tarifarios, por lo que las tarifas establecidas comparables para la renta mensual se calcularán tal como se señala a continuación (...)” (el subrayado es agregado).
Es decir, se permitía utilizar diferentes instrumentos que pudieran contabilizarse
como parte del ajuste de tarifas vigente. Sin embargo OSIPTEL, mediante Carta N°
C.759-GG.GPR/2004 del 15 de octubre de 2004 –sin tomar en cuenta que el
Instructivo se aprueba mediante Resolución de Consejo Directivo-, se pronunció
respecto de la posibilidad de incrementar minutos dentro de los planes tarifarios
de la Canasta D que permitía el instructivo aprobado en julio de ese año. En esta
comunicación el regulador señaló que el nivel de consumo promedio de minutos
incluidos en los planes de consumo controlado -principales beneficiarios del
ajuste de septiembre de 2004 con el incremento de minutos- era inferior al total
de minutos incluidos en los respectivos planes, hecho que desvirtuaba su
aplicación, señalando lo siguiente:
“(...) Por lo anterior, a través de la presente, se le indica que a partir del ajuste trimestral del período diciembre 2004-febrero 2005, y en lo sucesivo el OSIPTEL no
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
39
considerará la modificación de minutos incluidos como cambios tarifarios en ningún caso para los planes de consumo controlado.(...)”
En enero de 2005, mediante Resolución N° 004-2005-CD/OSIPTEL, se introdujeron
dos modificaciones adicionales relevantes en el instructivo original de julio 2004:
la introducción del formato N° 2-F y una metodología para el cambio de minutos
de comunicación incluidos en la Canasta D. El formato 2-F implicaba la remisión a
OSIPTEL de las medias y desviación estándar de la distribución de minutos de
comunicación de llamadas locales del total de planes tarifarios, desagregadas por
plan considerando un período de 9 meses iniciado 11 meses antes de la entrada
en vigencia de la propuesta tarifaria. Por otro lado, la metodología de minutos
incluidos formalizaba como reducción tarifaria los incrementos de minutos de
comunicación en los planes existentes, asociando el cálculo con las medias y
desviaciones estándares obtenidas del formato 2-F mencionado.
Respecto de la introducción de nuevos planes tarifarios, en agosto de 2005, y a
pesar que el instructivo vigente lo permitía, OSIPTEL manifestó a través de su
carta C.586-GG.GPR/2005 del 4 de agosto de 2005, lo siguiente:
“(...) En ese sentido, el OSIPTEL luego de haber realizado la evaluación de los planes actuales del mercado de telefonía fija, considera que no es posible aprobar más planes tarifarios, debido a que el número actual de los mismos dificulta el proceso de elección de usuarios.” (el subrayado es agregado).
Seguidamente, en septiembre 2005 se aprobó la Resolución N° 055-2005-
CD/OSIPTEL, introduciendo cambios en la valorización de los servicios adicionales
y en la metodología de introducción de nuevos planes tarifarios, es decir, se
generó una nueva versión del Instructivo.
En agosto de 2006, mediante Resolución N° 048-2006-CD/OSIPTEL, se aprobó un
nuevo Instructivo de Tarifas para el período septiembre 2004-agosto 2007. Este
nuevo Instructivo eliminó completamente la posibilidad de incrementar los
minutos incluidos como reducción tarifaria, exigiendo al mismo tiempo la
desagregación de los servicios adicionales respecto de sus respectivos planes
tarifarios transcurridos seis meses, y enlazando la entrega de nuevas propuestas
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
40
de planes tarifarios con la remisión de información mensual del formato 2-F.
Todas estas medidas recortaban aun más la flexibilidad garantizada a Telefónica
en los Contratos de Concesión y el Laudo Arbitral, situación que fue comunicada a
OSIPTEL a fin de que éste introdujera los cambios correspondientes, sin embargo
a la fecha esta situación no ha sido corregida. Como nuestra empresa explicó
oportunamente, las disposiciones introducidas representaban una visión
subjetiva del OSIPTEL, respecto del nivel deseable de impacto en el bienestar que
medidas como el incremento de minutos podían tener sobre los usuarios finales.
Respecto de este último instructivo vigente, Telefónica interpuso un recurso de
reconsideración el 5 de setiembre de 2006, con la finalidad que, en cumplimiento
de lo establecido en los Contratos de Concesión y el Laudo Arbitral, se modificara
el tratamiento de las modificaciones de características de planes existentes,
retiro de servicios adicionales, metodología de reconocimiento de créditos
tarifarios, entre otros. OSIPTEL se pronunció el 26 de octubre de 2006 mediante
Resolución N° 067-2006-CD/OSIPTEL, justificando el retiro voluntario de servicios
adicionales para evitar reducciones aparentes de tarifas, así como proponiendo
dos escenarios para el adelanto de reconocimiento de créditos, cuya metodología
se monetiza en relación a los ingresos de la empresa, en función a los flujos de
pérdidas o ganancias en los que incurriría la empresa respecto de una aplicación
normal del factor de productividad en los ajustes trimestrales.
Telefónica solicitó posteriormente aclaraciones al contenido de la mencionada
resolución, mediante dos comunicaciones: la primera del 30 de octubre de 2006,
en relación con el reconocimiento del crédito tarifario y la no especificación de
una metodología para valorizar una eliminación o reducción del cargo de
establecimiento por llamada en los planes existentes; y, la segunda comunicación
del 7 de noviembre de 2006 y alcanza algunas consideraciones adicionales
respecto de los dos puntos mencionados, enfocándose en la flexibilidad
estratégica de los adelantos tarifarios y de la modificación de planes existentes.
Ambas comunicaciones fueron reiteradas a OSIPTEL con nuestra carta DR-067-C-
078/GR-07, de fecha 17 de enero de 2007, dado que no habíamos recibido
respuesta y estaba próxima la presentación de nuestra propuesta de Ajuste de
Tarifas Marzo 2007
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
41
Esta solicitud de Telefónica motivó la emisión de la Resolución Nro. 007-2007-
CD/OSIPTEL notificada a nuestra empresa el 30 de enero de 2007, aclarando la
Resolución Nro. 067-2006-CD/OSIPTEL, en su artículo primero numeral II.6, en los
puntos relacionados a: los escenarios de reconocimiento de ajustes tarifarios; el
cálculo del WACC que se considera para la determinación de los créditos; y sobre
la consideración de la variación en las magnitudes en la determinación de los
créditos.
Asimismo, Telefónica presentó a OSIPTEL su propuesta de tarifas aplicables a
partir del 1 de marzo de 2007, la misma que fue aprobada por OSIPTEL mediante
Resolución 009-2007-CD/OSIPTEL. En dicha Resolución, el organismo regulador
aprobó un crédito acumulado por reducciones anticipadas de tarifas en la
canasta D y E.
Así, en el caso de la canasta D, el crédito acumulado aprobado fue 0,053521 y el
valor presente de los flujos futuros de las reducciones anticipadas en el escenario
2 descrito en el Instructivo fue de –1,1924, cifras que difieren de lo solicitado por
Telefónica en su propuesta (0,05366 y –1,1956 respectivamente).
Al respecto debemos manifestar que Telefónica en realidad generó una reducción
de 8,85% en términos porcentuales por reducciones tarifarias adicionales a las
exigidas por el factor de productividad. Sin embargo, nuestra empresa, fiel a su
compromiso con sus abonados y de acuerdo con los compromisos asumidos con
el Gobierno, sólo solicitó el reconocimiento de un crédito generado por una
reducción tarifaria de 8,40%, que hubiese resultado del incremento de la tarifa
del minuto adicional de la línea clásica del segmento residencial en un 15%, bajo
la normativa establecida en el instructivo, renunciando de esta forma a 0,45
puntos porcentuales de la reducción realmente efectuada.
A pesar de la renuncia realizada por nuestra empresa a una parte del crédito que
podría haber sido utilizada legítimamente en el marco de la normativa vigente,
la Administración determinó que el crédito generado por nuestra empresa en el
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
42
marco de las reducciones programadas fuera aun menor que el crédito cuyo
reconocimiento solicitamos oportunamente.
Ante este hecho, Telefónica presento un Recuso de Reconsideración, de fecha 20
de marzo de 2007, contra la Nro.009-2007-CD, que finalmente fue declarado
improcedente por OSIPTEL mediante Resolución 021-2007-CD/OSIPTEL de fecha 8
de mayo de 2007.
Como resulta evidente, los continuos cambios en el Instructivo de Tarifas se han
producido en violación de principios básicos de derecho administrativo en la
medida que se han generado fuera del cauce natural por el que deberían discurrir
este tipo de decisiones y no han sido debidamente motivadas, lo que ha afectado
gravemente la aplicación del sistema de tarifas tope en el Perú.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
43
3.- Proceso de determinación del factor de productividad 2007 – 2010
3.1. Reglas vigentes
A diferencia de los dos procedimientos previos relativos al factor de
productividad, el procedimiento en curso se encuentra sujeto a algunas normas y
regulaciones específicas de reciente aprobación que acotan la discrecionalidad
del organismo regulador. Estas normas son los Lineamientos del MTC , por una
parte, así como los “Principios Metodológicos Generales para la Estimación del
factor de Productividad” aprobados por el regulador mediante Resolución N° 080-
2006-CD/OSIPTEL (en adelante, “Principios Metodológicos”).
Estas normas vienen a complementar y desarrollar las reglas establecidas en los
Contratos de Concesión –desarrolladas por el Laudo Arbitral- así como las normas
procedimentales fijadas en la Resolución N° 127-2003-CD/OSIPTEL,
“Procedimiento para la fijación y/o revisión de Tarifas Tope”. Como resulta
evidente, al tratarse de un procedimiento administrativo le resultan de aplicación
también las normas generales de derecho administrativo, en particular, los
principios aplicables al procedimiento administrativo contenidos en la Ley de
Procedimiento Administrativo General y demás normas conexas. Además de
estas disposiciones, y tratándose de un procedimiento administrativo establecido
en sede contractual, son de aplicación también las disposiciones del derecho
común aplicables en toda relación contractual, de manera especial el principio de
buena fe. Desarrollaremos a continuación brevemente el contenido normativo
de cada una de las normas citadas.
3.1.1. Los Contratos de Concesión y el marco jurídico general
En el año 1994 el Estado peruano celebró con la Compañía Peruana de Teléfonos
y la Empresa Nacional de Telecomunicaciones los Contratos de Concesión. En
virtud del artículo 3° de la Ley N° 26285 – Ley de Desmonopolización Progresiva
de los Servicios de Telecomunicaciones de Telefonía Fija Local y de Servicio de
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
44
Portadores de Larga Distancia (en adelante “Ley de Desmonopolización”) se
confirió a dichos contratos la naturaleza de contratos-ley32.
La Constitución Política del Perú de 1993 (en adelante “la Constitución”) recoge
en su artículo 62° el concepto de contrato-ley33. Esta norma complementa y
configura una institución que ya había sido prevista en el artículo 1357° del
Código Civil de 1984, mismo que establece que “por ley, sustentada en razones de
interés social, nacional o público, pueden establecerse garantías y seguridades
otorgadas por el Estado mediante contrato.”
Sobre el particular en el propio Laudo Arbitral se ha establecido lo siguiente:
“Los contratos-ley son mecanismos a través de los cuales el Estado, por
permitirlo así la Constitución Política de 1993, puede otorgar a un
particular determinadas seguridades y garantías. Para lograrlo, la
Constitución concede a tales contratos un régimen jurídico particular – de
superior jerarquía a conferido a cualquier contrato privado (que sólo
pueden versar sobre materias libradas a la autonomía privada) que hace
inalterables los pactos convenidos en el momento del contrato, aún cuando
ellos se refieran a materias de ius imperium del Estado. En este sentido, aún
cuando fueren modificadas las normas “aseguradas” o “garantizadas” por
leyes posteriores, esto es, por acto del Estado durante la vigencia del
contrato, al contratante no le será aplicable tal modificación.”34
La inmodificabilidad de los términos contractuales es una característica central
de los denominados contratos-ley, lo que hace inoponibles al contrato las normas
32 Artículo 3°.- “Los Contratos de concesión que celebre el Estado para la prestación de servicios públicos de telecomunicaciones tienen el carácter de contrato ley”. 33 Artículo 62°.- (...) Mediante contratos-ley, el Estado puede establecer garantías y otorgar seguridades. No pueden ser modificados legislativamente, sin perjuicio de la protección a que se refiere el párrafo precedente. 34 Página 52 del Laudo Arbitral.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
45
que las autoridades dicten en contradicción o divergencia de su contenido con
posterioridad a su suscripción; éstos contratos se encuentran, pues, blindados35.
Es así que en el Laudo Arbitral se reconoce la coexistencia de dos realidades
distintas en los Contratos de Concesión, que lejos de ser contradictorias entre sí,
brindan características particulares y distintas a este tipo de acuerdos:
“Coexisten por tanto, en los CONTRATOS DE CONCESIÓN: (i) una regulación
contractual sujeta a la misma garantía de inmodificabilidad propia de
cualquier contrato privado (aunque de superior naturaleza, conforme se
explica más adelante); y además, (ii) una regulación contractual relativa a
facultades propias del ius imperium del Estado, como son las disposiciones
tarifarias en el caso de este proceso arbitral, que generalmente son
analizables bajo las reglas del Derecho Público.”36
El propio Tribunal Constitucional ha reconocido la mencionada inmodificabilidad
de los contratos-ley, precisando además que se estabilizan no sólo las cláusulas
contractuales sino también el cuerpo normativo vigente en el momento de su
suscripción:
“... no sólo gozan de inmodificabilidad las cláusulas que compongan el
contrato-ley, cuando así se acuerde, sino también el estatuto jurídico
particular fijado para su suscripción. Es decir, tanto la legislación a cuyo
amparo se suscribe el contrato-ley como las cláusulas de este último ...”37
Asimismo de forma muy clara en el Laudo se expresa la justificación de dotar a
ciertos acuerdos del rango de contrato-ley:
“... Es dentro de este sector de la economía, es decir de los denominados
“servicios públicos”, que el otorgamiento de seguridades y garantías se
vuelve relevante, ya que tales servicios se distinguen por el hecho de que, a 35 Ver a este respecto Santistevan de Noriega, Jorge. “Constitución, privatización y servicios públicos. El blindaje jurídico que protege a los contratos-ley en el Perú”. En: Homenaje a Jorge Avendaño. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú, 2004, pp. 577-626. 36 Página 51 del Laudo. 37 Ver Expediente N° 005-2003-AI/TC.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
46
la par de satisfacer necesidades básicas (como ocurre con el agua potable,
la electricidad, o las telecomunicaciones), requieren un volumen
importante de inversión (son intensivas en capital) y cuentan con una
demanda relativamente inelástica, lo que implica que la cantidad
demandada se modifica en proporciones menores a la proporción en que se
incrementa o disminuye el precio de los servicios. La relativa inelasticidad
de la demanda se deriva del hecho de que dichos servicios no cuentan con
sustitutos cercanos, por lo que ante la imposibilidad de que se desarrolle
plena competencia en todos los sectores de dichos mercados, es necesario
que el Estado intervenga para asegurar la provisión del servicio y regular
las tarifas...”38
Resulta plenamente razonable que los Contratos de Concesión hayan recibido
esta suerte de blindaje jurídico, que cristaliza las reglas de juego sobre la base de
las cuales se desarrollaron, sin importar las modificaciones normativas que se
hayan producido y se produzcan luego de su celebración, pues configura una
garantía de vital importancia para las inversiones realizadas en el sector
correspondiente.
Sobre la base de la naturaleza dual de los Contratos de Concesión, no debe
sorprendernos que las normas y principios que complementan y desarrollan las
estipulaciones allí contenidas tengan también esta naturaleza dual.
Partiendo de esta premisa, podemos concluir que si bien el procedimiento de
determinación del factor de productividad, como podremos ver a continuación,
constituye un procedimiento administrativo, los aspectos de dicho procedimiento
que se encuentran determinados en los Contratos de Concesión, deben ser
interpretados a la luz de la normativa civil, como ha sido reconocido de forma
expresa en el Laudo:
“... Este Tribunal no tiene duda alguna, luego de analizar las estipulaciones
contractuales antes indicadas y el marco legal vigente al momento de
38 Página 53 del Laudo.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
47
suscitarse esta controversia, que el procedimiento de determinación del
factor de productividad y el procedimiento de aprobación de las solicitudes
trimestrales de ajuste por fórmulas de tarifas tope, son procedimientos
administrativos y que las decisiones finales que debe emitir el OSIPTEL
constituyen actos administrativos, cuya regulación sin embargo se
encuentra sujeta, en cuanto toca a las reglas generales definidas por los
CONTRATOS DE CONCESIÓN, al marco de ejecución contractual del Código
Civil. Ello tiene que ser así, en la medida que las líneas directrices que
regulan el trámite, como las obligaciones, deberes y cargas a que se sujetan
ambas partes, se encuentran fijados contractualmente y resultan
irrenunciables para ellas...”39
En el mismo sentido, luego de realizar un extenso análisis sobre los Contratos de
Concesión en el marco del procedimiento administrativo de determinación del
factor de productividad, el Tribunal Arbitral concluye lo siguiente:
“... En definitiva, el hecho de que las decisiones tarifarias que adopte el
OSIPTEL dentro del sistema de fórmulas de tarifas tope tengan que ser
emitidas en el marco de los contratos-leyes cuya ejecución se encuentra
sujeta al Código Civil y cuyas controversias pueden someterse a arbitraje,
no altera el hecho de que esas decisiones sean actos administrativos. De
todo esto se desprende, que tales actos tienen que ser emitidos respetando
las normas y principios establecidos en el TUO, entre los cuales se
encuentra, por un lado, el procedimiento administrativo previo con todas
las garantías que le asisten al administrado; y, por otra parte, la
motivación pertinente respecto de la Razonabilidad y proporcionalidad de
la decisión que tome la autoridad, que fija el punto de encuentro entre lo
administrativo y la aplicación de las reglas de la buena fe contractual en el
ámbito civil...”40
39 Página 61 del Laudo. 40 Página 67 del Laudo.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
48
Para finalizar este apartado, debemos destacar la enorme relevancia de la buena
fe contractual en lo relativo a la interpretación y ejecución de los Contratos de
Concesión:
“… Para este Tribunal Arbitral, ambas partes, es decir, OSIPTEL y
TELEFÓNICA, en la interpretación y la ejecución de las estipulaciones
contenidas en los CONTRATOS DE CONCESIÓN, se encuentran sujetas a las
reglas del Código Civil y, en particular, a lo dispuesto por el artículo 1362°
que dispone que los “contratos deben negociarse, celebrarse y ejecutarse
según las reglas de la buna fe y común intención de las partes (...) A su vez,
el artículo 1362° del Código Civil, como es plenamente admitido en nuestra
doctrina, debe concordarse con el artículo 168° del mismo cuerpo
normativo, que postula que el acto jurídico “debe ser interpretado de
acuerdo con lo que se haya expresado en él y según el principio de la buena
fe (...) Una norma que está ligada al tema de la buena fe es el artículo 170°
del Código Civil, que consagra la regla de la interpretación finalista,
disponiendo que las “expresiones que tengan varios sentidos deben
entenderse en el más adecuado a la naturaleza y al objeto del actor… ”. 41
Todas las referidas disposiciones normativas del ámbito civil deben ser tomadas
en cuenta por el regulador al momento de ejercer sus potestades administrativas,
pues de otro modo, estaría contraviniendo los Contratos de Concesión.
Hechas estas primeras reflexiones respecto de la función y ubicación de los
Contratos de Concesión dentro del espectro normativo aplicable a los
procedimientos de determinación del Factor de Productividad, revisaremos
algunas reglas concretas establecidas en los mencionados contratos. Así, la
Sección 9.04 establece lo siguiente:
“(a) Revisión del FACTOR DE PRODUCTIVIDAD. Al término del PERIODO DE CONCURRENCIA LIMITADA, y en intervalos de tres (3) años contados a partir de esa fecha, OSIPTEL llevará a cabo una revisión del FACTOR DE PRODUCTIVIDAD”(el subrayado es nuestro).
41 Páginas 70 y 71 del Laudo.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
49
La primera regla que se desprende de la mencionada sección supone que es el
OSIPTEL el encargado de revisar el Factor de Productividad, y que esta revisión
debe hacerse en intervalos de tres años. No se pronuncian sin embargo los
Contratos de Concesión respecto del factor de productividad que debe constituir
el punto de partida de la aplicación del régimen ni de la forma en que este debe
ser revisado luego de cada intervalo.
Como bien hemos señalado, los Contratos de Concesión contienen una regla que
resulta fundamental para el presente análisis, en el sentido que el factor debe ser
fijado en base a la productividad real de la concesionaria:
“FACTOR DE PRODUCTIVIDAD (X).- Elemento del FACTOR DE CONTROL
DE TARIFAS, que determina el máximo nivel de cambio permitido para
la tarifa promedio ponderada de las Canastas de Servicios aplicables
en base a los aumentos en productividad establecidos de acuerdo a lo
que se indique en los Anexos y Cláusulas de tarifas de cada
Contrato.”42
Si bien la metodología concreta para la determinación del Factor de
Productividad no se encuentra expresamente recogida en los Contratos de
Concesión, esto no significa que OSIPTEL gozaba de absoluta libertad para la
determinación de la metodología aplicable. Como veremos en el numeral
siguiente, en tanto actuación de la Administración este se encontraba sujeto a
todos los principios y normas que gobiernan el procedimiento administrativo.
3.1.2. El Procedimiento de determinación del factor de productividad
El Laudo Arbitral es enfático en manifestar que el procedimiento para la
determinación del factor de productividad es un procedimiento administrativo,
pues cumple con las características recogidas en el artículo 29° de la LPAG43. Del
mismo modo, en el Laudo se reconoce que la decisión final de OSIPTEL
42 Ver: Anexo al Contrato de Concesión “Definiciones”. 43 Artículo 29.- Definición de procedimiento administrativo Se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
50
determinando el factor de productividad constituye un acto administrativo44, y
que por tanto debe ser emitido conforme a las potestades discrecionales
conferidas al regulador por la normativa correspondiente.
Teniendo claro lo dicho en los párrafos precedentes, resulta manifiesto que en el
procedimiento de determinación del factor de productividad la Administración se
encuentra obligada a cumplir con los principios del procedimiento
administrativo, tal como se menciona en el Laudo Arbitral:
“... En este sentido, justamente porque se trata de un procedimiento
administrativo, éste se debe conducir de acuerdo con las garantías del
debido proceso y los principios establecidos en las normas que rigen el
procedimiento administrativo, cuidándose de interpretar las reglas
contractuales de conformidad con el principio de buena fe contractual
reconocido por los artículos 1362° y 168 del Código Civil...”45
A fin de evaluar el estricto cumplimiento de lo establecido en el Laudo Arbitral, es
conveniente revisar los principales principios que rigen el procedimiento
administrativo y que son de aplicación al presente procedimiento.
A este respecto, el profesor Bartra Cavero ha definido a los principios del
procedimiento administrativo de la siguiente manera:
“... Son elementos coadyuvantes para que el procedimiento logre su
propósito, sobre cuya base la Administración Pública alcanza “las
finalidades que le son propias como gestora del interés público”. Categorías
de mayor amplitud que pertenecen a la esfera lógica jurídica y su finalidad
es señalar el marco dentro del cual debe desenvolverse la actividad
procesal...”46
44 Artículo 1. - Concepto de acto administrativo 1.1 Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta. 45 Página 77 del Laudo. 46 BARTRA CAVERO, José. “Procedimiento Administrativo”. Huallaga Editorial. Lima, p. 61.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
51
Dromi, por su parte, sostiene lo siguiente:
“... Los principios jurídicos fundamentales del procedimiento administrativo
son pautas directrices que definen su esencia y justifican su existencia,
permitiendo explicar, más allá de las regulaciones procesales dogmáticas,
su por qué y su para qué.
Cualquier trasgresión en la regulación o aplicación procesal de los
principios de referencia provoca una lesión jurídica, que el derecho
sanciona como nulidad y la política reprocha como desviación de poder...”47
En la misma línea de pensamiento Gordillo ha señalado que:
“... En ningún momento se puede pensar actualmente que una porción de
la actividad administrativa pueda estar fuera o por encima del orden
jurídico y es por ello que se enuncian una serie de principios de derecho que
constituyen una valla a la discrecionalidad administrativa...”48
Revisadas estas posiciones resulta evidente la enorme importancia que reviste la
observancia de los principios del procedimiento administrativo para una correcta
y coherente actuación de la Administración, lo que resulta fundamental de cara a
un procedimiento administrativo de la relevancia de la fijación y revisión del
factor de productividad.
Son muchas las clasificaciones de principios que ensayan los diferentes autores, y
los principios que incorporan en los respectivos listados. A continuación
pasaremos a analizar los que consideramos más relevantes para efectos del
presente procedimiento administrativo.
3.1.2.1. Principio de legalidad
47 DROMI, Roberto. “Derecho Administrativo”. 9na. Edición. Ciudad Argentina. Buenos Aires, p. 1021. 48 GORDILLO, Agustín. “Tratado de Derecho Administrativo. Parte General”. Tomo 1, Ara Editores, Lima, p. X-21.
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52
Este principio ha sido recogido en el numeral 1.1. del artículo IV49 de la Ley del
Procedimiento Administrativo General (en adelante, “LPAG”). Sin embargo no
podemos perder de vista su raíz constitucional50.
El principio de legalidad ha sido reconocido por la más autorizada doctrina como
uno de los pilares esenciales del Procedimiento Administrativo. A continuación
pasamos a revisar algunas de las opiniones más autorizadas sobre el mismo.
Para el maestro Dromi el principio de legalidad incluye el respeto a la
normatividad jurídica, a la jerarquía normativa, a la igualdad jurídica, la
razonabilidad de las decisiones y el control judicial, definiendo al principio de la
siguiente manera:
“... El principio de legalidad es la columna vertebral de la actuación
administrativa y por ello puede concebírselo como externo al
procedimiento, constituyendo simultáneamente la condición esencial para
su existencia. Se determina jurídicamente por la concurrencia de cuatro
condiciones que forman su contexto: 1) relimitación de su aplicación
(reserva legal); 2) ordenación jerárquica de sujeción de las normas a la ley;
3) determinación de selección de normas aplicables al caso concreto, y 4)
precisión de los poderes que la norma confiere a la Administración...”51
Sobre el particular, García de Enterria señala que “lo sustancial que permanece
no es que la Ley sea general o singular, sino que toda acción singular [de la
Administración] esté justificada en una Ley previa.”52
En palabras de Bartra Cavero:
49 Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: 1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas. 50 Artículo 2o.- Toda persona tiene derecho:
24. A la libertad y a la seguridad personales. En consecuencia:
a. Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe.
51 Dromi... Ídem. 52 García de Enterrí a, Eduardo. “Curso de Derecho Administrativo”, Tomo I, p. 421.
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53
“... En función de este principio la administración pública se somete a la ley,
a cuya ejecución limita sus posibilidades de actuación y coincidiendo con
Entrena Cuesta expresa que el concepto de legalidad no está referido a una
norma específica, sino al ordenamiento entero (...)
La actividad o la acción de la administración no puede realizarse al margen
del Derecho, porque en definitiva está subordinada al ordenamiento
jurídico. El principio de la legalidad significa, por un lado, que la infracción
de la ley está vedada, porque constituye un factor limitante de su actuar;
pero por otro lado, está obligada a su aplicación cumpliendo las acciones
positivas que las normas imponen, por ser la ley el fundamento de la
potestad de obrar...”53
Un punto esencial destacado por Bartra Cavero es que los órganos de la
Administración no solo deben actuar dentro de las facultades atribuidas
respetando la Constitución, la ley y el derecho en general, sino que además el
principio de legalidad implica que la actuación de los referidos órganos debe
darse en concordancia con los fines para los cuales les fueron conferidas sus
facultades54.
En función de lo expresado, es evidente que las actuaciones de OSIPTEL en su
calidad de organismo regulador se encuentran sujetas al principio de legalidad,
tal como ha sido reconocido en el Laudo Arbitral:
“... este Tribunal aprecia que la sujeción a la legalidad por parte de OSIPTEL
consiste en que sus decisiones se encuentran sometidas a lo establecido en
las normas que se refieren a la facultad reguladora y, en particular, a lo
dispuesto en el artículo 67° de la Ley de Telecomunicaciones que, como ya
hemos destacado, determina que si los CONTRATOS DE CONCESIÓN
establecen criterios tarifarios (como en efecto ocurre en este caso arbitral)
dichos criterios serán los aplicables, lo que significa que éstos priman sobre
53 Bartra... op cit , p. 63. 54 Ídem.
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54
cualquier otro criterio definido por la legislación vigente. Así las cosas, son
las estipulaciones contractuales en primer lugar y las normas legales o las
regulaciones aprobadas por el propio OSIPTEL para desarrollar las reglas
generales contenidas en los CONTRATOS DE CONCESIÓN en segundo
término, las que delimitan las responsabilidades de actuación del ente
regulador, en base a la premisa de que toda actuación del poder debe
encontrarse sustentada en una ley previa...”55
Resulta esencial que estén claros los límites de la actuación de los organismos de
la administración, para evitar actuaciones meramente discrecionales o incluso
arbitrarias.
Conviene concluir este punto con una cita del Laudo Arbitral que encierra de
manera bastante clara la justificación y alcances del principio de legalidad, así
como la importancia que este reviste en la configuración de un Estado de
Derecho:
“... Todo lo anterior implica, para el presente caso, que la actuación de
OSIPTEL no se sustenta en un poder soberano o ilimitado, sino que OSIPTEL
cuenta tan sólo con un poder derivado que proviene de la ley y que se
encuentra a su vez limitado por ésta y por lo establecido en los CONTRATOS
DE CONCESIÓN (contratos-ley). Así pues, la actuación de OSIPTEL sólo será
legítima, mientras no transgreda este marco...”56
3.1.2.2. Principio de debido procedimiento.
El principio del debido procedimiento ha sido recogido en el inciso 1.1.2 del
artículo IV del Título Preliminar y en el inciso 5 del artículo 3° de la LPAG57.
55 Páginas 67 y 68 del Laudo Arbitral. 56 Pagina 69 del Laudo Arbitral. 57 Artículo 3.- Requisitos de validez de los actos administrativos Son requisitos de validez de los actos administrativos: 5. Procedimiento regular.- Antes de su emisión, el acto debe ser conformado mediante el cumplimiento del procedimiento administrativo previsto para su generación.
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55
No obstante la definición administrativa anotada, no podemos perder de vista la
raíz constitucional de este principio, pues se deriva directamente del inciso 3 del
artículo 139° de la Constitución58, tal como afirma el autor Manuel María Diez:
“... El principio constitucional de la defensa en juicio del debido proceso, es
aplicable al procedimiento administrativo. Derivado de este principio surge
el derecho a ser oído...”59
Por esta razón, el principio no se agota en el seguimiento de un procedimiento
“formalmente correcto”, sino que tal como veremos a continuación, implica el
respeto a una serie de derechos que forman parte integrante del principio en
cuestión.
Gordillo sostiene que “... desde el punto de vista adjetivo, el debido proceso legal se
refiere al derecho a ser oído; en materia de decisiones individuales, se trata de una
larga serie de requisitos ampliamente divulgados, pero no siempre cumplidos.”60
Como adelantamos precedentemente, cada autor explicita un conjunto de
derechos y aspectos que se encuentran incluidos en el concepto de “derecho al
debido procedimiento”.
Así, dentro de la doctrina nacional, Bartra Cavero destaca el Derecho a ser oído o
escuchado, derecho a conocer el estado del expediente, derecho a presentar
pruebas, debiendo otorgarse por la administración un plazo prudencial para
ofrecerlas y actuarlas y el derecho a una decisión fundada61. Dromi matiza la lista
consignada por incluyendo dentro del derecho de defensa al derecho a obtener
una decisión motivada y derecho a impugnar la decisión.
58 Artículo 139o.- Son principios y derechos de la función jurisdiccional: 3. La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción predeterminada por la ley, ni sometida a procedimiento distinto de los previamente establecidos, ni juzgada por órganos jurisdiccionales de excepción ni por comisiones especiales creadas al efecto, cualquiera sea su denominación. 59 Diez, Manuel María. “Derecho Administrativo”, Tomo V, p.234. 60 Gordillo... Op.cit, p. VI-32. 61 Bartra... Ob.cit, p. 65
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56
En el caso particular del procedimiento de determinación del factor de
productividad es muy importante tomar en cuenta lo expresado en el Laudo en lo
relativo al principio del debido procedimiento:
“... También debe tenerse en cuenta que, el procedimiento para la
determinación del factor de productividad está sujeto al principio del
debido procedimiento que comprende entre otros derechos , el derecho que
tiene el administrado a exponer sus argumentos o razones para sus
pretensiones y defensas antes de la emisión del acto administrativo que se
refiere a sus intereses y derechos. El principio del debido procedimiento, que
se deriva del principio constitucional del debido proceso en sede judicial y
que es reconocido por la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional
peruano, supone seguir el procedimiento legalmente preestablecido,
respetando en cada una de sus etapas, trámites y actuaciones...”62
En función a lo señalado, resulta claro que el derecho al debido procedimiento
debe ser respetado en el procedimiento de determinación del factor de
productividad, bajo sanción de nulidad del mismo.
3.1.2.3. Principio de razonabilidad
El principio de razonabilidad se encuentra recogido en el inciso 1.4 del artículo IV
de la LPAG63.
Este principio se encuentra muy relacionado con el principio de legalidad, incluso
para autores como Dromi, forma parte de éste:
“... Todo acto de la Administración debe encontrar su justificación en
preceptos legales y en hechos, conductas y circunstancias que lo causen.
62 Página 78 del Laudo. 63 Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (...) 1.4. Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.
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57
Tiene que haber una relación lógica y proporcionada entre el consecuente y
los antecedentes, entre el objeto y el fin. Por ello, los agentes públicos
deben valorar razonablemente las circunstancias de hecho y el derecho
aplicable y disponer medidas proporcionalmente adecuadas al fin
perseguido por el orden jurídico...”64
Sobre este principio, Bartra expresa lo siguiente:
“... Así lo establece el numeral 1.4 del artículo IV de la Ley procedimental al
prevenir que la autoridad al adoptar decisiones creando obligaciones,
determinando infracciones, imponiendo sanciones o estableciendo
restricciones, debe actuar sin sobre pasar los límites de la atribución
conferida por la ley, observando la proporción entre los medios a emplear y
los fines públicos bajo su tutela, de tal manera que la decisión tienda al
logro de su contenido. Implica restricción adicional a la discrecionalidad
concedida a la administración pública...”65
Un autor que le otorga una importancia preponderante a este principio es
Gordillo, quien señala que:
“... El criterio de Razonabilidad no es solamente un freno a la
discrecionalidad administrativa, sino también un límite a la arbitrariedad
normativa tanto del legislador como del administrador o incluso, desde
luego, de los órganos jurisdiccionales en la medida que tengan funciones
normativas. El principio de Razonabilidad es superior a la ley, a la norma
reglamentaria de cualquier tipo y a la decisión individual, como también a
la sentencia judicial...”66
En la misma obra, el citado autor señala de forma bastante clara y precisa, las
situaciones que pueden generar que una decisión administrativa deba ser
considerada “irrazonable”:
64 DROMI, Ob.cit., p.1022. 65 BARTRA, Ob.cit., p. 70. 66 GORDILLO, Ob.cit., p. VI-35.
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58
“... La decisión “discrecional” del funcionario será ilegítima, a pesar de no
transgredir ninguna norma concreta y expresa, si es “irrazonable”, lo cual
puede ocurrir fundamentalmente cuando: a) no de los fundamentos de
hecho o de derecho que la sustentan, o b) no tenga en cuenta los hechos
acreditados en el expediente, o públicos y notorios; o se funde en hechos o
pruebas inexistentes; o c) no guarde una proporción adecuada entre los
medios que emplea y el fin que la ley desea lograr, o sea, que se trate de
una medida desproporcionada, excesiva en relación con lo que se quiere
lograr...”67
En el Laudo Arbitral no es menor la importancia que se le brinda al principio de
razonabilidad:
“... Y justamente sobre este particular, el Tribunal Arbitral no puede menos
que coincidir con la postura expresada por ambas partes durante todo el
proceso, según la cual las decisiones adoptadas por el regulador (y
principalmente aquellas de naturaleza discrecional) deben juzgarse a partir
de un criterio de Razonabilidad, lo que importa, por un lado, que OSIPTEL se
encuentra impedido de elegir alternativas irracionales o que contravengan
el texto y espíritu de los CONTRATOS DE CONCESIÓN; y, por otro lado, que
cuando el organismo regulador haya adoptado una de las decisiones
posibles dentro de un marco de Razonabilidad, por principio general ni el
Tribunal Arbitral ni ninguna otra autoridad administrativa o jurisdiccional
podrán dejar sin efecto dicha decisión o pretender sustituir lo ordenado por
aquél.”68
A su vez, citando al profesor Dromi, en el Laudo se ensaya una suerte de test de
razonabilidad, al expresar que la decisión discrecional de la administración será
ilegítima en los casos en que:
67 Ídem. 68 Pagina 88 del Laudo.
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59
No guarde una proporción adecuada entre los medios que emplea y el fin
que persigue la ley, o entre los hechos acreditados y la decisión que sobre
la base de ellos se adopta (falta de proporcionalidad).
Resuelva cosas que son antitécnicas o disponga en la parte resolutiva lo
contrario de lo que expresaba en los considerandos (contradicción del
acto).
Se trate de objeto absurdo.
No dé los fundamentos de derecho que sustentan la decisión adoptada.
Actos que prescinden de toda fundamentación normativa seria o que
cometen un inexcusable error de derecho.
No tome en cuenta los hechos acreditados en el expediente o los hechos
públicos y notorios.
Se funde en hechos o pruebas inexistentes.
Actos ilógicamente motivados por razonamientos falsos, incorrectos, que
aparentan ser correctos (falacias no formales), o razonamientos
silogísticos inválidos, independientes de su contenido o de la verdad de las
premisas de que parten (falacias formales).
3.1.2.4. La conducta procedimental de las partes
El principio de conducta procedimental se encuentra recogido en el inciso 1.8 del
artículo IV de la LPAG69.
Más allá de que como hemos mencionado precedentemente resulta esencial el
respeto de la buena fe en la interpretación de los Contratos de Concesión, la
buena fe también debe ser respetada en todas las etapas del procedimiento
administrativo, por parte de la administración y los administrados. Así lo expresa
Torres Vásquez:
69 Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (...) 1.8 Principio de conducta procedimental.- La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procesal.
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60
“(...) la buena fe preside no solamente la interpretación del acto jurídico,
sino también su negociación, celebración y ejecución, o sea que gobierna la
conducta de las partes desde antes de que nazca el acto jurídico hasta su
extensión y abarca no solamente el acto jurídico privado, sino también el
acto público o administrativo...”70
En palabras de Bartra:
“... Constituye una innovación, cuyo contenido se resume en lo siguiente: a)
Los actos procedimentales, por todos los que intervienen en el
procedimiento, deben ser realizados con respeto mutuo, debe estar
presente la colaboración y la buena fe; y b) las normas que regulan el
procedimiento no pueden ser interpretadas acaparando alguna conducta
que contradiga la buena fe procesal ...”71
En el mismo sentido se pronuncia Gordillo:
“... Igual cosa sucederá si el órgano que se desempeña en el ejercicio de una
potestad pública usa ésta de mala fe, utilizando artilugios o artimañas –
por acción u omisión, incluso silencio- para llevar a engaño o error a un
particular; tal tipo de conducta es por cierto incompatible con lo que debe
ser el ejercicio de la función administrativa y es ilegítima aunque la
facultad que en el caso se ejerciera fuera discrecional ...”72
El Laudo Arbitral comparte los criterios elaborados por la doctrina citada:
“... En esta línea de análisis, no debe olvidarse que el principio de la buena
fe es aplicable a todo proceso y por tanto al procedimiento administrativo,
como por ejemplo lo reconoce el artículo IV, numeral 1.8, del Título
Preliminar de la LPAG que consagra en el campo del procedimiento
administrativo el principio e la buena fe...”73
70 TORRES VÁSQUEZ, Anibal. “Código Civil”, Temis, Bogotá, 2002, p.172. 71 BARTRA, Ob.cit., p.71. 72 Gordillo, Ob.cit., p. X-24. 73 Página 74 del Laudo.
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61
3.1.2.5. Principio de predictibilidad
El principio de Predictibilidad se encuentra recogido en el inciso 1.15 del artículo
IV de la LPAG.74
Este es un principio de configuración bastante sencilla y se encuentra relacionado
con el principio de debido procedimiento. Bartra lo conceptualiza de la siguiente
manera:
“... Se orienta a dotar al administrado toda la información que requiera
para formarse un concepto o tomar conciencia respecto a la conclusión del
trámite iniciado. Pretende generar y excluir el riesgo de la incertidumbre
...”75
Una vez repasados los principios básicos de procedimiento a que se encuentra
sujeto el OSIPTEL para la determinación del factor de productividad, retomamos
el razonamiento a que nos referíamos en el numeral anterior, en el sentido de si
la ausencia de regulación a nivel procedimental o metodológica habilitaba al
regulador a determinar de manera absolutamente libre y discrecional los
parámetros y metodología a que se sujetaría la fijación y revisión del factor de
productividad. La respuesta, como resulta evidente, es negativa.
Los principios del procedimiento administrativo a que nos hemos referido en el
presente numeral así como la buena fe en la ejecución de los contratos
desarrollada en el numeral precedente marcan los márgenes entre los que se
debe desenvolver la actuación del regulador: legalidad, debido procedimiento,
razonabilidad, predictibilidad, motivación, conducta procedimental y actuación
74 Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (...) 1.15. Principio de predictibilidad.- La autoridad administrativa deberá brindar a los administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada trámite, de modo tal que a su inicio, el administrado pueda tener una conciencia bastante certera de cuál será el resultado final que se obtendrá. 75 BARTRA, Ob.cit., p.75.
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62
de buena fe son los límites mas importantes que deben ser observados por el
OSIPTEL en el curso del procedimiento.
OSIPTEL efectivamente ejerció sus potestades en el marco de la fijación del Factor
de Productividad 2001-2004 y estableció de esta manera una metodología que
pasaría a incorporarse a la regulación aplicable a los procedimientos de revisión
del factor de productividad y que no podría ser alterada sin una coordinación
previa con la empresa concesionaria y sin una efectiva demostración de la
necesidad de la modificación, tema que pasa tanto por una debida sustentación
de las bondades del cambio metodológico como por una verificación de la
existencia de experiencia internacional en relación con las mencionadas
modificaciones76. Esto en la medida que como señalan tanto los Contratos de
Concesión como las propias normas del OSIPTEL –nos referimos a la Resolución
127-2003-CD/OSIPTEL- luego de fijado el factor de productividad –lo que sucedió
el año 2001- lo único que debe hacer el OSIPTEL en los procedimientos
posteriores es la revisión del número fijado anteriormente en función a las
ganancias de productividad de la empresa concesionaria, encontrándose en
principio impedido de implementar modificaciones metodológicas. Estas
modificaciones, como hemos dicho, serán únicamente factibles bajo un enfoque
de razonabilidad y predictibilidad, cuando se identifiquen mejoras sustanciales
cuya utilización haya sido comprobada a nivel internacional, aun cuando el
regulador haya pretendido arrogarse la potestad de modificar libremente y en
cualquier momento la metodología según lo establecido en la mencionada
resolución. Esta disposición, sin embargo, no resulta oponible en modo alguno a
lo establecido en los Contratos de Concesión y la regulación contractual
configurada en el íter de la ejecución contractual mediante la conducta de buena
fe de las partes77.
Consideramos importante destacar una vez más lo señalado por el Tribunal
Arbitral en el sentido siguiente:
76 Este punto se encuentra extensamente desarrollado en el Informe elaborado por el Estudio Miranda & Amado Abogados, cuyo contenido suscribimos y a cual nos remitimos para una mayor profundidad en el análisis. 77 Ídem.
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63
“... el hecho que corresponda a OSIPTEL (y solo a ésta) fijar las tarifas de los servicios públicos de telecomunicaciones, no significa que dicha facultad no tenga restricciones o no esté obligada a observar ciertas reglas. En efecto, el propio artículo 67 de la Ley de Telecomunicaciones al mismo tiempo que reitera que es competencia del OSIPTEL el diseñar y aprobar el sistema de tarifas tope aplicable a los servicios de telecomunicaciones sujetos a regulación tarifaria, reconoce expresamente que en caso que el contrato de concesión establezca un criterio tarifario determinado, éste será el aplicable”78.
Como hemos señalado en el numeral 2.2 del presente documento, ya en la
primera revisión del factor de productividad 2004-2007 el OSIPTEL introdujo mas
de un cambio metodológico que vulneró directamente lo establecido en los
Contratos de Concesión, vulneraciones que han sido ya desarrolladas en el
mencionado numeral.
3.1.3. Los Lineamientos del MTC
Como se ha podido advertir, la historia de la aplicación del sistema de tarifas tope
en nuestro país ha sido una fuente de continuas discrepancias entre Telefónica y
el OSIPTEL. El regulador buscando ampliar al máximo el espacio de
discrecionalidad que le asiste en el cumplimiento de su función reguladora ha
omitido algunas reglas contractuales y administrativas, mientras que la empresa
concesionaria ha buscado acotar la discrecionalidad a fin de garantizar la
predictibilidad que preserve el adecuado funcionamiento del sistema de tarifas
tope, mismo que se inscribe dentro de los sistemas de regulación por incentivos.
Es en este contexto que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (en
adelante, MTC) mediante Decreto Supremo N° 003-2007-MTC publicado en el
Diario Peruano el 02 de febrero de 2007, incorporó el Título I “Lineamientos para
Desarrollar y Consolidar la Competencia y la Expansión de los Servicios de
Telecomunicaciones en el Perú” (o simplemente “Lineamientos del MTC”) al
Decreto Supremo N° 020-98-MTC que aprobó los Lineamientos de Política de
apertura del mercado de Telecomunicaciones del Perú.
78 Laudo Arbitral, op cit, pg. 62.
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64
Con la incorporación de los Lineamientos se busca establecer nuevas metas que
servirán de guía para medir los avances de nuestro proceso de desarrollo e
inversión en el sector de telecomunicaciones y políticas generales que buscan
eliminar las barreras burocráticas de acceso al mercado que perjudiquen la
competencia. En lo que toca a la regulación tarifaria, los Lineamientos buscan
establecer un conjunto de reglas básicas y elementales que eliminen o reduzcan
las divergencias entre el regulador y las empresas sujetas a regímenes regulados,
de modo tal que se pueda garantizar la predictibilidad y razonabilidad necesarias
para el adecuado y normal desenvolvimiento y desarrollo del mercado de
telecomunicaciones en el Perú.
En este entendimiento, los Lineamientos dedican un extenso artículo 4 al
desarrollo de algunas reglas tarifarias cuyo inicio no podría ser mas auspicioso: ya
el propio numeral 1 del mencionado artículo anuncia la tendencia de desregular
todos los servicios en los cuales se observe una competencia efectiva.
El mencionado artículo también establece normas que habilitan la diferenciación
de tarifas en función a criterios geográficos o de tipo de uso del servicio, la
facultad de las empresas operadoras de crear, modificar o suspender la
comercialización de planes tarifarios, facilidades para la convergencia, entre otras
disposiciones.
El inciso 9 del citado artículo 4 se encuentra dedicado de manera exclusiva a
regular la aplicación del sistema de tarifas tope en el Perú, estableciendo una
serie de reglas concretas que desarrollaremos brevemente a continuación:
El OSIPTEL debe publicar su propuesta de metodología a mas tardar el 31 de
diciembre del año anterior a la entrada en vigencia del factor de
productividad. Esto significa que si bien es factible la modificación de la
metodología previamente establecida, estas modificaciones deben haber
sido publicadas antes de la fecha establecida de modo tal que puedan ser
comentadas, discutidas y enriquecidas por la empresa regulada, además de
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65
ser razonables y estar debidamente sustentadas, debiendo a tal efecto
existir experiencia internacional de su utilización exitosa.
Para fines de la estimación de la productividad de la empresa regulada se
empleará la metodología de productividad de total de factores bajo el
enfoque primal, que es precisamente la metodología que fue
implementada y utilizada por el OSIPTEL en los dos procedimientos
anteriores. Se precisa además que esta metodología solo podrá ser
modificada en caso de identificarse metodologías más adecuadas y que
sean aceptadas a nivel internacional.
La metodología a emplearse deberá ser implementada de manera
consistente con la medición de la productividad de la economía, en
particular, en lo referente a las metodologías de medición y de
determinación del número de años considerados para la estimación de los
niveles de productividad. La consistencia metodológica es un elemento al
que se ha querido dar la mayor importancia a partir del presente
procedimiento, como una manera de reforzar la predictibilidad y confianza
de los administrados en las decisiones regulatorias. En este sentido, la
metodología de medición de la productividad de la empresa –que no es otra
que la de Productividad Total de Factores bajo enfoque primal- deberá ser
implementada de manera consistente con la utilizada para medir la
productividad de la economía en su conjunto, de lo que se deduce que
ambas deben consistir en metodologías comunes. En efecto, como lo
señalan los propios Lineamientos: “(...) la consistencia metodológica en la
medición de la productividad consistirá en hacer compatibles el uso de las
mismas metodologías de medición...” (el subrayado es agregado).
Se establece además que el factor deberá ser calculado considerando (i) la
diferencia entre la tasa de crecimiento de la productividad de la empresa
concesionaria y la tasa de crecimiento de la productividad de la economía;
y, (ii) la diferencia entre la tasa de crecimiento de los precios de los insumos
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
66
de la empresa concesionaria y la tasa de crecimiento de los precios de los
insumos de la economía.
En una de las reglas mas importantes contenidas en los Lineamientos, éstos
han establecido que no se utilizarán variables o factores ajenos a la
medición de productividad. Esta regla obedece a la gran controversia
originada por la introducción del factor m en el factor de productividad
2004-2007. Como hemos señalado, la introducción de este factor de ajuste
fue arbitraria, careció de motivación y razonabilidad, vulneró los Contratos
de Concesión y las normas del debido procedimiento y generó el factor mas
alto del mundo para servicios de esta categoría. Los Lineamientos han
dejado poco espacio para la introducción de cualquier factor de ajuste, el
que sólo puede ser utilizado de modo excepcional, debiendo el OSIPTEL
publicar previamente el informe que sustente la incorporación de dicho
factor. Esta norma fue incluida en los Lineamientos precisamente para
evitar discusiones posteriores respecto de la conveniencia de la
introducción de factores de ajuste.
Los Lineamientos establecen además que en caso sea necesario medir la
productividad de servicios ajenos a los servicios objeto de regulación se
utilizarán los indicadores de producción que mejor reflejen el crecimiento
de los ingresos de dichos servicios. Esta norme busca resolver las
discrepancias que en el pasado se han presentado en relación con la
información del servicio de telefonía móvil.
3.1.4. Principios Metodológicos
Con fecha 18 de diciembre de 2006 el OSIPTEL aprobó la Resolución N° 080-2006-
CD/OSIPTEL, misma que contiene los “Principios Generales Metodológicos para la
estimación del Factor de Productividad 2007-2010 (en adelante, Principios
Metodológicos).
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
67
Estos principios se encuentran detallados en el Informe N° 064-GPR/2006 que
acompaña la mencionada resolución y tienen incidencia principalmente en los
temas que se indican a continuación:
Se descartó expresamente la utilización de factores ajenos a la
productividad de la empresa regulada: “... las tendencias de variables como
los precios en el servicio de telefonía fija y de expansión en servicios como
la telefonía móvil, determinan la no conveniencia de un elemento adicional
procíclico en la estimación del factor de productividad...”79. Esta afirmación
se encuentra directamente vinculada con la utilización en el FP 2004-2007
del factor m, un factor ajeno a la productividad que debe ser medida
exclusivamente sobre la base de la productividad de la empresa.
Los Principios Metodológicos establecen también que para calcular la tasa
de crecimiento de la productividad total de factores se deberá utilizar el
método primal.
Para efectos de la productividad de la economía, se deberá “.. considerar la
metodología mas apropiada considerando los criterios de calidad de la
información, consistencia y características metodológicas ...”. Se agrega
además sobre este tema que “... se concluye en la necesidad de priorizar el
uso de las mismas metodologías de medición de la productividad, tanto
para la empresa como para la economía. Por ejemplo, si la metodología de
medición de la productividad de la empresa es un TFP primal, entonces
también se utilizarán las estimaciones de la productividad de la economía
que utilicen esta misma metodología ...”.
El cuarto tema relevante es el referido al período de información. Sobre
este particular, los Principios Metodológicos señalan que “... el criterio
central será la consistencia metodológica (...) si el período de medición es de
79 Ver Conclusiones de los Principios Metodológicos, p. 4.
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68
N años para la productividad de la empresa, también se tomará el mismo
período para la productividad de la economía (...)”.
3.2. Principales hitos
3.2.1 Marco general
En octubre de 2006, OSIPTEL dio inicio al procedimiento de oficio para la Revisión
del Factor de Productividad que se aplica dentro del régimen tarifario de Fórmula
de Tarifas Tope establecido en los Contratos de Concesión, a través de la
Resolución de Consejo Directivo Nº 065-2006-CD/OSIPTEL. Se estableció entonces
un cronograma del proceso de revisión de factor de productividad para el período
2007 –2010.
Después del plazo establecido de 15 días hábiles desde el inicio del procedimiento
de oficio, OSIPTEL publicó a través del Informe Nº 057-GPR/2006 de su Resolución
de Consejo Directivo Nº 073-2006-CD/OSIPTEL, el Proyecto de Principios
Metodológicos Generales sobre la base de los cuales se llevará a cabo la
estimación del Factor de Productividad, estableciéndose un plazo de diez días
hábiles para la remisión de comentarios, los mismos que son alcanzados por
nuestra empresa el 30 de noviembre de 2006 a través de la carta DR-067-C-
726/GR-06.
Se debe enfatizar que dentro de los comentarios alcanzados nuestra empresa
puso de relieve los antecedentes de procesos de fijación y revisión del factor de
productividad desarrollados en los años 2001 y 2004, así como también a los
cambios constantes a los que han estado sujetos los Instructivos de Tarifas
establecidos para la aplicación de los factores de productividad determinados
anteriormente. Asimismo, se cuestionó aspectos relacionados a la introducción
de elementos adicionales procíclicos ajenos a la productividad de la empresa, el
período de información relevante a utilizar para el cálculo, así como la utilización
de adecuadas medidas de producción para determinar el valor de factor de
productividad.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
69
Dichos temas fueron posteriormente ampliados y detallados el 2 de febrero de
2007, fecha en la que se publicaron los Lineamientos del MTC. Se debe resaltar
que tanto el alcance de los Principios Metodológicos Generales como de los
Lineamientos del MTC se desarrollan con un mayor nivel de detalle en las
secciones precedentes.
3.2.2. Requerimiento de información y entrega de propuesta de Telefónica
La primera comunicación efectuada por parte del organismo regulador respecto
de la información estadística requerida para poder determinar el valor de factor
de productividad para el período 2007 –2010 ocurre el 8 de enero de 2007, fecha
en la cual OSIPTEL notifica a Telefónica del Perú S.A.A, a través de su carta C.889-
GG.GPR/2006, un primer requerimiento que incluye desgloses en los conceptos
de ingresos operativos, gastos operativos, activo fijo, tributos, participaciones de
trabajadores y costo de oportunidad de capital. Se debe destacar al respecto que
en esta solicitud se presentan formatos de información estadística con un nivel
de detalle superlativo al nivel de información utilizable para efectuar una
adecuada estimación del valor de factor de productividad.
Como consecuencia del extenso detalle de información estadística solicitado por
OSIPTEL es que se efectuó una reunión en las instalaciones del organismo
regulador el día 24 de enero de 2007. En dicha reunión, se discutieron temas
relacionados al mejor uso de la información estadística solicitada, de modo tal
que se permitiera una adecuada estimación del factor de productividad. Como
conclusión del encuentro, se acordó que OSIPTEL enviaría una respuesta
aclaratoria de este requerimiento a la brevedad posible.
El 26 de febrero de 2007, OSIPTEL notificó a nuestra empresa una solicitud de
requerimiento de información estadística modificada respecto de la versión
original alcanzada en enero de 2007. Esta es la versión del requerimiento
definitivo que debía completar nuestra empresa para el desarrollo del presente
proceso de determinación del factor de productividad.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
70
Telefónica del Perú S.A.A. entregó el día 5 de marzo de 2007 la información
estadística solicitada. La información enviada consideró el período 1995-2006, tal
y como se encuentra estipulado en los Principios Metodológicos Generales y en
los Lineamientos del MTC. Asimismo, se remitieron los estados financieros
auditados, reales y pro forma, de los años 2004, 2005, y 2006.
Se debe enfatizar que en la comunicación del 5 de marzo de 2007, se hizo
especial hincapié en los esfuerzos que había realizado nuestra empresa para
poder completar satisfactoriamente el requerimiento de información solicitado
por el organismo regulador, indicándose sin embargo que habían determinadas
secciones que no podrían ser alcanzadas debido a la no disponibilidad del nivel de
desagregación solicitado, sustentándose las razones de la no remisión de esta
información tanto a nivel teórico como empírico.
En línea con lo mencionado en el párrafo precedente y en aras de contribuir a la
mayor transparencia del proceso, se desarrolló a mediados de marzo una reunión
de trabajo entre los representantes de nuestra empresa, los funcionarios de
OSIPTEL y los auditores de la firma Ernst & Young. Dicha reunión tuvo como fin
explicar la construcción de los formatos de información proforma y aclarar
cualquier consulta que hubiera podido surgir respecto a la información remitida
el día 5 de marzo de 2007.
Luego de efectuar algunas precisiones y aclaraciones a la información alcanzada ,
así como remitir una evidencia académica y empírica adicional relacionada con el
tratamiento de la información, Telefónica del Perú S.A.A entregó el 30 de marzo
de 2007 su propuesta de Factor de Productividad para el período 2007- 2010, la
misma que estuvo acompañada con los siguientes documentos académicos y
empíricos que sustentaban su elaboración:
Informe con la metodología empleada en la determinación de la propuesta
de factor de Productividad 2007-2010 de Telefónica del Perú, elaborado por
la consultora internacional LECG.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
71
Propuesta del Factor de Productividad de Telefónica del Perú 2007-2010,
elaborado por la consultora internacional LECG.
Estudio de determinación de la productividad de la economía, elaborado
por el Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
Formatos con información estadística solicitada por OSIPTEL.
Respuestas a las preguntas sobre la medición de la Productividad Total de
Factores de Telefónica del Perú de fecha 21 de Junio de 2004, elaborado por
la consultora internacional Christensen Associates.
Estados financieros proforma de Telefónica del Perú S.A.A revisados por la
firma auditora Ernst & Young.
La intención de esta propuesta por parte de Telefónica del Perú S.A.A. fue
contribuir a una apropiada revisión del factor de productividad para el período
2007-2010, y asimismo, elevar aún más el nivel de transparencia sobre el cual ha
desarrollado el presente proceso.
Por otro lado, también se buscó facilitar que la discusión metodológica y teórica
que pudieran efectuarse de la manera más fluida y eficiente posible, por lo que
también se solicitó una reunión con los funcionarios de OSIPTEL para poder
explicar de manera más detenida los conceptos subyacentes detrás de nuestra
propuesta de factor de productividad.
3.3.3. Requerimientos adicionales de información
Poco después a la recepción de la propuesta oficial de Telefónica, OSIPTEL notificó
a nuestra empresa el 12 de abril de 2007 un conjunto de consultas y precisiones
respecto a la información estadística enviada el 5 de marzo de 2007. Luego, de
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
72
esta comunicación se realizó una reunión de trabajo donde Telefónica absolvió
todas las preguntas que la Administración consideró pertinente formular.
Dentro de los plazos establecidos por el organismo regulador, Telefónica absolvió
el conjunto de pedidos y consultas referidas en el párrafo precedente,
sosteniéndose inclusive una reunión el día 3 de mayo de 2007 en las instalaciones
de OSIPTEL de tal modo que se pudieran explicar con un mayor detalle las
consultas y solicitudes adicionales de información efectuadas por el organismo
regulador.
Nuestra empresa propuso reuniones de trabajo adicionales que facilitaran el
entendimiento de la propuesta remitida a fines de marzo, solicitándose inclusive
el otorgamiento de palabra ante el Consejo Directivo de OSIPTEL e inclusive
invitaciones a nuestras instalaciones para entablar videoconferencias con
nuestro consultor internacional LECG, a fin de explicar la construcción del modelo
de factor de productividad y la información considerada en el modelo.
Lamentablemente, quedaron sin ser atendidas por la Administración antes de la
publicación del Proyecto.
Después de la publicación del proyecto de valor de factor de productividad,
emitido el día 25 de mayo de 2007, se emitieron las cartas DR-067-C-786/GR-07 y
DR-067-C-925/GR-07 de fechas 28 de mayo y 14 de junio de 2007. En la primera
de ellas se solicitó del video del Seminario "Metodologías de Medición de la
productividad Agregada de la Economía", desarrollado el 18 de abril de 2007, con
el fin de poder analizar los puntos teóricos allí discutidos enviándose más bien la
segunda misiva mencionada para poder solicitar la remisión de la información
estadísticas utilizada para calcular el costo de oportunidad de capital de
Telefónica desarrollado por OSIPTEL.
El día 18 de junio de 2007 se desarrolló una reunión de trabajo en las
instalaciones de OSIPTEL con el fin de aclarar los puntos referidos al tratamiento
de la información estadística enviada por Telefónica. Posteriormente las
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
73
consultas y precisiones referidas a este item fueron formalizadas a través de
nuestra carta DR-067-C-953/GR-07, enviada a OSIPTEL el día 19 de junio de 2007.
Posteriormente se envió al organismo regulador una carta el día 26 de junio de
2007, reiterándose la necesidad de un pronunciamiento respecto de la solicitud
de Telefónica del Perú.
Finalmente, el día 27 de junio de 2007 OSIPTEL se pronunció mediante carta
C.448-GG.GPR/2007, en la que se absolvió las distintas consultas que efectuó
Telefónica del Perú S.A.A, así como también se alcanzó respuesta mediante carta
C.447-GG.GPR/2007 en relación con las consultas remitidas el día 14 de junio de
2007 sobre las solicitudes de bibliografía utilizada para el cálculo del WACC.
3.3.4. Confidencialidad de la información
Resulta relevante mencionar que nuestra empresa, en aras de proteger
determinadas variables que podrían afectar su estrategia comercial, ha incluido
en gran parte de las comunicaciones con información diversa dirigidas a OSIPTEL
una serie de solicitudes de confidencialidad respecto del tratamiento de la
información remitida.
El tratamiento y manejo particular de la información que se remitió en cada una
de las comunicaciones con OSIPTEL se sustenta en el derecho a la protección del
secreto comercial que tiene la empresa, en el sentido que si dicha información
remitida fuera declarada como pública, podrían afectarse directamente nuestras
estrategias comerciales, pudiéndose asimismo ver distorsionadas las condiciones
de competencia de la empresa en el mercado.
Respecto de la información remitida por Telefónica, su composición abarca un
espectro amplio, ya que se ha enviado al organismo regulador información de
diversa índole y características: formatos con información contable-financiera,
estudios de carácter empírico y metodológico, así como envíos brindando mayor
detalle respecto de la información estadística remitida.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
74
Se debe destacar que OSIPTEL ha emitido pronunciamientos fundados o
parcialmente fundados sólo en algunos ítems específicos de las siguientes
solicitudes:
Comunicación DR-067-C-407/GR-07 del 22 de marzo de 2007, respecto del
cual se emitió un pronunciamiento favorable al tratamiento reservado de
la desagregación de ingresos operativos del segmento “Comunicaciones
de Empresas” para el período remitido 2004-2006 a través de la Resolución
N° 036-2007-PD/OSIPTEL, notificada el 29 de marzo de 2007.
Comunicación DR-067-C-419/GR-07 del 27 de marzo de 2007, respecto del
cual se emitió un pronunciamiento favorable relacionado al tratamiento
reservado de la desagregación de magnitudes operativas del segmento
“Comunicaciones de Empresas” así como el promedio de horas trabajadas
para el período remitido 2004-2006 a través de la Resolución N° 041-2007-
PD/OSIPTEL, notificada el 9 de abril de 2007.
Comunicación DR-067-C-432/GR-07 del 30 de marzo de 2007, en la cual se
envía la propuesta de valor de factor de productividad para el período
2007-2010, respecto del cual se emitió un pronunciamiento favorable de
efectuar un tratamiento reservado al documento de sustento de la
metodología empleada para el cálculo de nuestra propuesta elaborado por
la consultora internacional LECG, el valor propuesto de factor de
productividad y sus cálculos intermedios precedentes, así como el estudio
sobre la productividad de la economía peruana realizado por la
Universidad del Pacífico. Dicho pronunciamiento favorable a los
documentos mencionados se emite a través de la Resolución N° 044-2007-
PD/OSIPTEL, notificada el 13 de abril de 2007.
Comunicación DR-067-C-534/GR-07 del 25 de abril de 2007, en la cual se
envía información estadística de carácter financiero, utilizada para
nuestro cálculo del costo de oportunidad de capital, requerimiento el cual
formó parte de las solicitudes adicionales de información posteriores al
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
75
envío del modelo propuesto el 30 de marzo de 2007, mencionados en la
sección anterior. Al respecto, OSIPTEL solamente considera como
reservada la información de los betas de activos utilizadas para los
períodos 1995-2000 y 2001-2003 elaboradas por Salomón Smith Barney y
Citigroup, así como variables de deuda total, market equity y asset beta
remitidos en los anexos de dicha comunicación. El pronunciamiento
favorable por parte de OSIPTEL respecto a los items mencionados se emite
a través de la Resolución N° 054-2007-PD/OSIPTEL, notificada el 8 de mayo
de 2007.
Comunicación DR-067-C-635/GR-07 del 9 de mayo de 2007, en la cual se
remiten hojas específicas correspondientes al Informe de Valorización de
Telefónica del Perú S.A.A., elaborado por Interinvest en fecha 17 de marzo
de 2007, respecto a la determinación del valor de mercado del patrimonio
de Telefónica. OSIPTEL se pronuncia a favor del tratamiento reservado de
la totalidad de información remitida 2006 a través de la Resolución N°
063-2007-PD/OSIPTEL, notificada el 21 de mayo de 2007.
Respecto del resto de comunicaciones remitidas durante el presente proceso por
parte de Telefónica en las cuales se solicitó confidencialidad, se debe poner en
relieve que no se han recibido respuestas favorables por parte del organismo
regulador, desestimándose inclusive diversos recursos de apelación y
reconsideración que se alcanzaron oportunamente.
Debemos recordar que en el presente proceso de determinación del factor de
productividad 2007-2010 se ha solicitado una desagregación mayor respecto de
los procesos anteriores de la información estadística solicitada, lo cual también
ha estado aunado a las solicitudes adicionales por parte de OSIPTEL de un mayor
detalle respecto de la información estadística o metodológica ya alcanzada.
Bajo estas consideraciones, creemos pertinente una reformulación respecto a los
criterios bajo los cuales OSIPTEL está clasificando determinada información como
confidencial o no, al margen de lo que teóricamente se pueda esgrimir en las
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
76
reglas de procedimiento establecidas para dicho fin y adecuándolas, más bien, a
las características intrínsecas del mercado de telecomunicaciones en las cuales la
compañía se debe desenvolver y los riesgos de exposición pública de datos
desagregados que no constituyen piezas fundamentales para el sustento de la
decisión de OSIPTEL.
3.3. Opiniones de especialistas
La regulación por factor de productividad es un tema que genera diversos
comentarios en líderes de opinión. En las últimas semanas, a raíz de la
publicación del Proyecto de Osiptel, se han realizado diversas declaraciones en
prensa, la cuales adjuntamos en el Anexo 9.7.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
77
4.- Comentarios al proyecto de factor de productividad de OSIPTEL
4.1. Introducción del deflactor implícito del PBI
En el proceso actual de fijación del factor de productividad 2007-2010, OSIPTEL
ha considerado como medida de la variación de los precios de la economía a la
variación del deflactor de PBI, sin sustentar o motivar su inclusión. Esto es es
contrario a, (i) lo estipulado en los Contratos de Concesión de Telefónica, es
contrario a, (ii) el espíritu de los Lineamientos del MTC y principios
metodológicos de OSIPTEL, es contrario a, (iii) lo que el propio OSIPTEL hizo en los
dos procesos anteriores de fijación del factor de productividad.
Los Contratos de Concesión establecen al IPC como medida de inflación
La fórmula de regulación a través de precios tope “RPI – X”80 resulta de la
combinación de un conjunto de condiciones a nivel agregado de la economía y de
la empresa regulada. Al nivel de la economía y bajo equilibrio competitivo, los
cambios en los precios de los productos finales deben reflejar los cambios en el
precio de los insumos utilizados para producirlos y la productividad de la
economía, a saber:
Ecuación (5)
ΔPE = ΔWE - ΔTFPE
Al nivel de la empresa regulada, se debe cumplir una condición similar, es decir, el
cambio en los precios de los servicios regulados debe reflejar la variación en los
precios de los insumos de la empresa menos la variación en su productividad:
Ecuación (4)
ΔPTdP = ΔWTdP - ΔTFPTdP
A partir de (4) y (5), se tiene la siguiente identidad:
80 Ver Beesley, M. E. y Littlechild, S. C. (1989). “The Regulation of Privatized Monopolies in the United Kingdom”, RAND, 20 (3).
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
78
Ecuación (6)
ΔPTdP - ΔPE = (ΔWTdP - ΔTFPTdP) - (ΔWE - ΔTFPE )
ΔPTdP = ΔPE – [(ΔTFPTdP - ΔTFPE) + (ΔWE - ΔWTdP)]
ΔPTdP = ΔPE + [(ΔTFPE − ΔTFPTdP) + (ΔWTdP - ΔWE)]
Ecuación (6a)
ΔPTdP = ΔPE + X
Para el caso de Telefónica, de acuerdo con los Contratos de Concesión81, la
ecuación de precios tope determina que los precios del sector regulado deben
subir a la tasa de inflación de la economía más un factor negativo, representado
por el Factor X:
Ecuación (9)
ΔPTdP = ΔIPC + X
Asimismo, se debe resaltar que la variable ΔPE en (6) debe necesariamente
corresponder a la variación del IPC, y la ecuación del Factor X corresponde al
segundo sumando en el miembro derecho de la ecuación (6):
Ecuación (8)
X = [(ΔTFPE − ΔTFPTdP) + (ΔWTdP − ΔWE)]
Asimismo, en las revisiones del factor X llevadas a cabo en los años 2001 y 2004
se utilizó la ecuación (5) para estimar ΔWE. Despejando se obtiene que el cambio
en los precios de los insumos de la economía es:
81 La fórmula figura en el punto 2.1 del Anexo 4 de los Contratos de Concesión de Entel y en el punto 2.1 del Anexo 3 de los Contratos de Concesión de CPT.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
79
Ecuación (5a)
ΔWE = ΔPE + ΔTFPE
Al efectuarse la derivación de esta ecuación para obtener el “X”, la TFP de la
economía se cancela al reemplazar la ecuación de la variación del precio de los
insumos de la economía ΔWE en la ecuación (8) del Factor X:
Ecuación (10)
X = − TFPTdP + (ΔWTdP − ΔPE)
Teniendo en cuenta que la variable ΔPE corresponde a la variación del IPC y
reemplazando apropiadamente resulta que el Factor X es el siguiente:82
Ecuación (11)
X = − TFPTdP + ΔWTdP − ΔIPC
y reemplazando ahora la expresión (11) del Factor X en la fórmula de price caps
(9) que se especifica en los Contratos de Concesión se obtiene:
Ecuación (4a)
ΔPTdP = − TFPTdP + ΔWTdP
Para efectos del proyecto de factor de productividad propuesto por OSIPTEL para
el período 2007-2010, a diferencia de las revisiones anteriores, la variable ΔPE se
reemplaza por la variación del deflactor del PBI, en lugar de la variación del IPC.
Esta medida no resulta consistente con lo estipulado en la fórmula de tarifas tope
82 En el trabajo de Bernstein, J. and David E. M. Sappington. (1999). “Setting the X Factor in Price-cap Regulation Plans.” Journal of Regulatory Economics; 16(1): 5-26.se llega a la misma función objetivo a partir de las mismas ecuaciones y supuestos. Al igual que en nuestro caso, de su trabajo se desprende que para mantener la consistencia los cambios en el precio de los insumos de la economía (ΔWE) deben ser medidos tomando en cuenta el mismo indicador de la variación de precios de la economía especificado en la fórmula de precios tope.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
80
establecida en los Contratos de Concesión, en los que específicamente se
determina que ΔPE corresponde a la variación del IPC sin que quede ningún
margen para reemplazar esta variable por otra medida de la variación de los
precios de la economía.
Asimismo, este cambio implica una inconsistencia metodológica según la
derivación de la fórmula de precios tope que se expone más arriba ya que, para
que la fórmula rectora de la regulación por price cap se cumpla, la variable ΔP E de
la ecuación (5) debe ser la misma que se aplica en la ecuación ΔP TdP = ΔP E + X.
En ese sentido, si reemplazamos ΔPE por la variación del Deflactor del PBI para
estimar ΔWE, como lo hace OSIPTEL, obtenemos:
Ecuación (12)
ΔPTdP = ΔIPC − TFPTdP + ΔWTdP − ΔDeflactor del PBI
ΔPTdP = − TFPTdP + ΔWTdP + (ΔIPC − ΔDeflactor del PBI)
Podemos observar que la Ecuación (12) no coincide con la Ecuación que se
obtiene si mantenemos las condiciones originales de los Contratos de Concesión
para derivar la fórmula de price caps en la ecuación (4a). No aplicar el mismo ΔPE
en ambas ecuaciones implica un apartamiento de la metodología de regulación
por price caps y de la mejor práctica internacional. Es decir, el incremento de los
precios de la economía aparece dos veces en los cálculos efectuados por OSIPTEL,
cuando resultaría más consistente emplear la misma variable para medirlo en la
estimación del factor.
Se debe enfatizar que esta inconsistencia metodológica resulta aún más crítica
debido a la calidad de los datos disponibles para elaborar un deflactor del PBI en
el Perú. En ese sentido, la calidad del deflactor en el Perú, y de las otras series
necesarias para calcular la productividad total de factores por el método dual,
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
81
analizado con mayor profundidad en la siguiente sección, no avalan su uso para
el cálculo del factor de productividad83.
En este sentido, la propuesta de OSIPTEL no incluye un análisis de las
características metodológicas y de representatividad de los distintos indicadores
posibles de los precios de la economía, ni analiza las consecuencias del uso de dos
indicadores distintos para representar el mismo concepto de precios de la
economía.
OSIPTEL hace referencias tangenciales a que el uso del deflactor estaría
relacionado con la posibilidad de existencia de competencia imperfecta en la
economía. Sin embargo, no sustenta las razones por las cuales introduce el
deflactor del PBI, por un lado señala que “se estimó el indicador de inflación de la
economía sobre la base de la consideración del deflactor del PBI, aspecto que es
además consistente con el uso de dicho deflactor en los diversos cálculos
realizados para la estimación de los indicadores de productividad de la economía,
en particular las estimaciones asociadas a la medición del uso y del precio del
capital.”84 Por otro lado, en una nota de pie de página señala que las diferencias
entre las mediciones duales y primales puedan ser explicadas por factores como
la competencia imperfecta85. La decisión del organismo regulador en este
extremo no ha sido debidamente motivada o en todo caso cuenta sólo con una
motivación aparente.
En relación al primer argumento - más allá del hecho de que OSIPTEL no presenta
el procedimiento detallado de esas estimaciones - respecto a la supuesta
consistencia del deflactor, éste no justifica el uso de un estimador inapropiado.
La variable stock de capital a precios constantes, elemento clave para el cálculo
de la productividad es derivado por el INEI sin la intervención del deflactor
83 Hay que recordar que este cálculo va a tener un impacto directo en la empresa y en la capacidad de la misma para financiar expansiones de la infraestructura. 84 Osiptel, Documento Informe No. 065-GPR/2007, Fijación del Factor de Productividad Aplicable al Periodo Setiembre 2007-Agosto 2010, 21 de mayo de 2007, p. 205. 85 “Roeger (1995) encuentra que las diferencias entre las mediciones primales y duales de la productividad son explicadas por factores como la competencia imperfecta. Otros estudios encuentran en aspectoscomo la utilización de factores la principal explicación de las diferencias de los tipos de medición (Basu y Fernald; 2000).”
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
82
implícito de la economía, y en un conjunto de estadísticas parciales, como son las
series del volumen de producción de diversos materiales de construcción y de
sectores de la industria nacional que producen maquinaria e equipo, los valores
en dólares de las importaciones de maquinarias e equipos, y los índices de precios
internacionales aplicables a esas importaciones. En este sentido, la afirmación de
OSIPTEL respecto al uso del capital no está justificada ya que la serie del stock de
ese insumo se construye a partir de una diversidad de fuentes individuales de
valores y de volumen, sin la intervención de un deflactor u otro estimador de la
inflación global. Es de esta manera que el INEI, la fuente oficial, calcula la
estadística de la inversión anual, la que es utilizada por Osiptel para crear una
serie del stock del capital .
En relación al segundo argumento, OSIPTEL no provee demostración alguna ni
sustento alguno de que se estaría en presencia de competencia imperfecta al
nivel de la economía, tarea extremadamente difícil al ser Perú una economía
abierta y pequeña. Esta ausencia de sustentación y argumentación de que la
economía se encuentra en supuesta competencia imperfecta no sólo ha sido
notado por nuestra empresa sino que los académicos y expertos consultados por
nuestra empresa han manifestado la ausencia de argumentos de OSIPTEL para
determinar tal aseveración que incluso no hemos encontrado en estudio empírico
alguno disponible en nuestro país.
Esta falta de sustento sobre la motivación de la Administración para modificar
una metodología sin previa notificación a Telefónica es contraria al espíritu de los
Lineamientos del MTC y vulneraría el debido proceso en este desarrollo. En
efecto, es preciso recordar a este respecto que los Contratos de Concesión obligan
al regulador a poner a disposición de la empresa operadora toda la información
de soporte de sus decisiones con un plazo mínimo de 20 días para la presentación
de comentarios. La información que debe ser puesta en conocimiento de la
empresa operadora incluye –como no podría ser de otra manera- el sustento de
cada una de las decisiones que la Administración adopta en relación con el
procedimiento administrativo de revisión del factor de productividad. Al no
existir motivación dentro de la información alcanzada a nuestra empresa, la
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
83
utilización del deflactor del PBI en lugar del IPC, en caso de continuar siendo
utilizado vulneraría lo expresamente establecido en nuestros Contratos de
Concesión y se está violando el debido procedimiento administrativo.
Además, en ninguna de las reuniones de trabajo sostenidas en el marco del
presente procedimiento ni en ninguna de las comunicaciones remitidas a nuestra
empresa antes de la publicación del proyecto se advirtió de la utilización del
deflactor del PBI como indicador oficial de precios, aun cuando claramente se
trata de un cambio respecto de la metodología que las partes adoptaron en los
dos procedimientos anteriores, actuación que evidentemente resulta contraria a
la buena fe en la ejecución de los contratos, norma que debe ser observada por el
OSIPTEL en función a la naturaleza contractual-administrativa del marco
aplicable a la regulación tarifaria del servicio de telefonía fija prestado por
Telefónica.
Nuestra empresa en línea con el espíritu de los Lineamientos del MTC, considera
que se debe realizar un estudio técnico que sustente la introducción de cualquier
cambio metodológico en la ecuación del factor de productividad. Así, siendo la
determinación del factor de productividad un proceso estrictamente técnico, es
imprescindible que se discuta con la empresa, con el círculo académico y las
instituciones nacionales de estadística –de ser necesario- si la economía del país
se encuentra o no en competencia imperfecta, y si es que esta conclusión motiva
a la Administración a elaborar cambios metodológicos en la fórmula del factor.
Consideramos que la inexistencia de sustentos y evidencias para el uso del
deflactor del PBI atentaría nuestro derecho a la defensa y a la predictibilidad que
debe garantizar todo proceso regulatorio de la Administración.
La utilización del deflactor vulnera lo establecido en los Lineamientos y Principios
Metodológicos
Como hemos señalado, tanto los Lineamientos del MTC como los Principios
Metodológicos establecen claras limitaciones a la posibilidad de introducir
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
84
modificaciones en la metodología previamente adoptada, de modo tal que se
garantice la predictibilidad y seguridad jurídicas y se permita al mismo tiempo el
ejercicio de la función reguladora del OSIPTEL bajo los filtros de los principios del
procedimiento administrativo que ya hemos citado y el respeto a la buena fe en
la ejecución de los contratos.
Es por ello por lo que un cambio metodológico como el de la utilización del
deflactor del PBI requiere de modo previo a su adopción la publicación y
publicidad del mismo –con anterioridad al 31 de diciembre del año anterior a la
fijación o revisión del factor de productividad, según establecen los Lineamientos
del MTC- de modo tal que por un lado el regulador tenga la oportunidad de
exponer la razonabilidad y pertinencia del cambio propuesto, y del otro la
empresa regulada tenga a su vez la oportunidad de presentar sus comentarios,
discutir y enriquecer la propuesta presentada por el regulador. Como hemos
explicado extensamente, si bien las revisiones del factor de productividad se
inscriben dentro de un procedimiento administrativo, el origen contractual de
esta obligación del regulador hace que sean aplicables a esta relación las normas
de derecho civil, especialmente la de la buena fe en la ejecución de los contratos.
Es de buena fe que el regulador advierta y comunique de manera clara y
oportuna a la empresa operadora los cambios metodológicos que pretende
introducir, estableciendo un período de tiempo razonable para recibir los aportes
de la concesionaria. Es de buena fe que el regulador otorgue debida ponderación
a los comentarios y aportes de la empresa operadora, tomando aquellos que
desde una evaluación razonable y profunda considere contribuyen a enriquecer la
propuesta regulatoria. Es de buena fe que la metodología sea modificada en el
tiempo –luego de una evaluación exhaustiva por las partes- cuando se
identifiquen otras metodologías cuyas bondades hayan sido demostradas
fehacientemente mediante evidencia empírica a nivel internacional.
Nada de esto, sin embargo, ha sucedido en el caso del deflactor del PBI, que ha
sido introducido sin una evaluación previa en la que la concesionaria haya tenido
la oportunidad de participar, sin la debida motivación que evidencie la
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
85
razonabilidad de la decisión regulatoria, contra la tendencia y la evidencia
empírica internacional que en general muestra la utilización de indicadores
oficiales, estables, confiables y consistentes. Es por estas razones que nuestra
empresa considera respetuosamente que el deflactor del PBI debe ser sustituido
en la revisión del factor de productividad por el IPC, tal como estableció la
Administración en los dos procedimientos anteriores de factor.
El IPC como indicador de inflación en los dos procesos anteriores de fijación del
factor de productividad
En los dos procesos anteriores de fijación del factor de productividad, OSIPTEL
utilizó como medida de precios de la economía al Índice de Precios al Consumidor
de Lima Metropolitana (IPC), de un lado porque es un indicador de precios oficial,
consistente y confiable, y de otro lado porque el Contrato de Concesión de
Telefónica estipula como índice de precios de la economía al IPC.
La utilización de este indicador fue ampliamente sustentada por el propio
OSIPTEL en los mencionados procedimientos. En efecto, tanto en el proceso de
fijación del factor de productividad 2001-2004 y en el proceso 2004-2007, los
precios de los insumos de la economía fueron determinados por el propio OSIPTEL
con la siguiente ecuación:
Ecuación (5)
ΔPE = ΔWE - ΔTFPE
reordenando,
Ecuación (5a)
ΔWE = ΔPE + ΔTFPE
Ecuación (7)
en donde,
ΔPE = ΔIPC
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86
Así, reordenando la tasa de crecimiento de los precios de los insumos de la
economía (ΔWE) es igual a la suma de la tasa de crecimiento de los precios de la
economía (ΔPE) más la tasa de crecimiento de la productividad total de la
economía (ΔTFPE). La tasa de crecimiento de los precios de la economía (ΔPE ) se
tomó a partir del IPC.
Este procedimiento se detalla por el propio OSIPTEL en los Informes que
sustentan las fijaciones de factor de productividad, según detallaremos en los
párrafos siguientes.
Así, en el Informe final que sustentó el factor de productividad de 6,00% fijado
para el período 2001-2004, se mencionó lo siguiente86:
“(...) Existen diversas alternativas a considerar como un índice
representativo del nivel de inflación, varios de los cuales son
publicados por el Instituto Nacional de Estadísticas e Informática
(INEI) o el Banco Central de Reserva (BCR). El criterio de selección
consistiría en buscar aquel índice que refleje de una manera más
cercana la variación del nivel de precios de los diversos insumos
adquiridos o utilizados por la empresa regulada, es decir, aquél índice
cuyo nivel de variación refleje mejor el nivel de inflación de costos
generado en la empresa operadora.
Los candidatos comunes para el índice de referencia son:
1. Indice de Precios al Consumidor.
2. Indice de Precios al Productor.
3. Indice de Precios del Producto Bruto Interno.
4. Indice de Precios del Producto Nacional Neto.
86 Determinación del Factor de Productividad en la Prestación del Servicio Telefónico Básico como Parte del Modelo de Regulación Tarifaria en el Sector Telecomunicaciones. OSIPTEL, Gerencia de Políticas Regulatorias y Planeamiento Estratégico. Documento de Trabajo N°62, 20 de julio de 2001, pp. 31.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
87
(...) De este conjunto de indicadores el sistema de precios tope
establecido en los contratos de concesión de Telefónica del Perú
considera como índice de referencia el Indice de Precios al
Consumidor de Lima Metropolitana (IPC).“ (el subrayado es
agregado).
Es decir, para el proceso desarrollado en el año 2001, se tomó como referencia el
índice de precios considerado en los Contratos de Concesión. Asimismo, la
motivación de esta elección cumplía además, con las características exigidas
dentro del cálculo específico del factor de productividad 87:
“(...)Si bien el índice de precios al consumidor no representa el mejor
acercamiento al índice de costos de los insumos utilizados por la
empresa regulada, su aplicación es totalmente válida cuando se
maneja como alternativa la expresión estimada en la ecuación:
dP = dPE + [(dW - dWE)+ (IPE - IP)]
Así, en dicho esquema alternativo el indicador usualmente utilizado
para medirla variación del nivel de precios de la economía es el IPC.”
(el subrayado es agregado)
En este punto es preciso poner de relieve que OSIPTEL sustenta dicho
procedimiento porque el mismo ha sido especialmente utilizado en el Reino
Unido, país pionero en la aplicación de dicho tipo de índices a inicios de los años
80, luego de la privatización de British Telecom.
Asimismo, OSIPTEL también utilizó el IPC para determinar los precios de la
economía en el proceso de determinación del factor de productividad para el
período 2004-2007, desarrollado en el año 2004.
87 Ibid.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
88
El IPC fue reconocido como un índice oficial, consistente y confiable, tal y como se
resalta en el informe de OSIPTEL que sustenta la determinación del valor de
factor de productividad en el año 2004 88:
“(...) La razón para operativizar la formula de tarifas tope utilizando el
IPC, u otro indicador de precios de la economía, es que normalmente
estos índices son ampliamente conocidos, son estimados por una
fuente oficial, como el Instituto Nacional de Estadística e Informática,
en el caso peruano y su publicación suele ser en una frecuencia
mensual que lo hacen fácilmente actualizable. (el subrayado es
agregado)
Es decir, el propio OSIPTEL sustenta el uso del IPC, como indicador de precios de la
economía dentro de la fórmula del factor de productividad, respecto de otros
indicadores alternativos, por la idoneidad de las características descritas en los
párrafos precedentes.
En ese sentido, resulta contradictorio, en el proyecto actual de OSIPTEL, se utilice
el deflactor del PBI como una medida para determinar los precios de la economía,
contrario al índice incorporado dentro de la metodología de revisión del factor
adoptada por las partes en la ejecución de los Contratos de Concesión en los
procesos anteriores de factor. Esto va contra el principio de predictibilidad y
razonabilidad de las decisiones de la Administración al modificar la metodología
de cálculo de los precios de los insumos de la economía sin una coordinación
previa entre las partes y sin sustentar debidamente la motivación de su inclusión
en la fórmula del factor de productividad.
Como hemos explicado en el presente documento, habiendo sido establecida una
metodología y así como determinados criterios técnicos en la fijación del primer
factor de productividad, y existiendo además reglas establecidas expresamente
respecto de la utilización del IPC para la aplicación del factor de productividad; es
88 Revisión del Factor de Productividad correspondiente al régimen de Fórmula de Tarifas Tope para Telefónica del Perú S.A.A.: Segunda aplicación, 2004-2007. OSIPTEL, Gerencia de Políticas Regulatorias y Planeamiento Estratégico. Julio de 2004, pp. 19.
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89
deseable que a base de la buena fe en la ejecución de los contratos OSIPTEL
busque no apartarse de la metodología previamente establecida.
Como señala el Informe del Estudio Santistevan de Noriega Abogados:
“la utilización de un factor extraño a la fórmula prevista en el Contrato de
Concesión de por sí es contraria a su contenido y no debe ser admitida
como expresión de la ejecución contractual. Adicionalmente, el hecho que
se utilice el deflactor del PBI, después de que consistentemente se haya
usado el IPC como está concebido en la fórmula contractual referida en el
Anexo 3 del Contratod e Concesión, constituye un comportamiento
contrario al desarrollado previamente o un retroceder sobre los propios
pasos que no es admisible en el marco de la buena fe contractual, ni lo es en
el ámbito de la buena fe y colaboración y predictibilidad que debe imperar
en el procedimiento administrativo general ...”89
La utilización del IPC fue pacíficamente aceptada por las partes en los dos
procedimientos anteriores, por lo que no resulta razonable su modificación recién
en este tercer procedimiento llevado en relación con el sistema de tarifas tope.
Cabe resaltar además que en la medida en que nos encontramos en medio de un
procedimiento de revisión del factor de productividad, esta revisión debe ser
realizada conforme a las reglas que tanto los Contratos de Concesión, las normas
vigentes como la propia actuación de las partes establecieron para la fijación del
factor de productividad para el período 2001-2004. El Informe elaborado a
solicitud de nuestra empresa por el Estudio Miranda & Amado Abogados se
pronuncia en tal sentido, al examinar el primer procedimiento del factor 2001-
2004:
“... Lo central del proceso de fijación del Factor de Productividad es que las
partes contractualmente dejaron en manos del OSIPTEL tal fijación. Y una
vez que el OSIPTEL fijó el factor, haciendo uso de su poder de
administración, se incorporó la metodología de fijación del mismo a las
reglas estables de determinación del Factor, de tal forma que los procesos
destinados a revisarlo de allí en adelante, lo serían respecto del valor del
89 Ver: Informe Santistevan de Noriega Abogados, p. 35.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
90
Factor y no respecto de los métodos diseñados para su determinación,
salvo que los mismos requieran cambios debido a que la doctrina
económica que les sirvió de base, a través de prácticas generalmente
aceptadas y siempre que sean sustantivamente mejores que las
originalmente establecidas, cambie (...) la revisión periódica del Factor de
Productividad es, en verdad, la revisión del valor que le corresponde con el
propósito de que dicho valor cambie de tiempo en tiempo. Esto implica que
dado que el Factor de Productividad rige durante un determinado período,
su “revisión” no sea otra cosa que la variación del valor del factor, en
función de los cambios de los valores de los componentes numéricos de la
fórmula mediante la cual se determina a éste. Lo anterior significa que en la
medida que lo que se revisa es el factor, los métodos utilizados para
determinarlo seguirán siendo, por lo general, los mismos...”90
El OSIPTEL, sin embargo, no ha aportado evidencia alguna en dicha dirección.
Ante la ausencia de fundamentación del cambio metodológico, la utilización del
deflactor del PBI pareciera haber sido sugerida por los resultados que este
produce en la revisión de la productividad que por sus virtudes intrínsecas.
En efecto, como se muestra en el Gráfico (1) la evolución del deflactor del PBI y
del IPC pone en evidencia que a partir del año 2004, el deflactor del PBI muestra
una tendencia creciente respecto de la evolución del IPC.
Gráfico (1) Relación de la variación del deflactor del PBI y la variación del IPC
90 Ver: Informe del Estudio Miranda & Amado, pp. 8-9.
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91
-2%
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Var
% d
efla
ctor
del
PB
I, V
ar%
IPC
var% deflactor var% IPC
Si bien en el nuevo escenario en el que nos encontramos en el presente
procedimiento, donde existen además del marco contractual general dos normas
específicas que resultan de aplicación al procedimiento administrativo en curso,
no existe una norma que establezca los parámetros para esta modificación
puntual, la regla general establecida es que cualquier cambio metodológico debe
ser debidamente sustentado por OSIPTEL, quien se encuentra obligado a aportar
–además de la motivación suficiente que respete los principios de
proporcionalidad y razonabilidad- evidencia concreta de la utilización de la
metodología que se pretenda adoptar. Lo que busca este nuevo marco normativo
es claro: generar predictibilidad y confianza en la aplicación de las decisiones
regulatorias, lo que se consigue con una actuación razonable, ponderada y no
arbitraria de la Administración.
Bajo estas directrices, la estabilidad de la metodología utilizada en el tiempo es
un valor deseable de una buena práctica regulatoria. Ello no significa en modo
alguno la negación de la discrecionalidad con la que cuenta el OSIPTEL para dar
cumplimiento a los mandatos a los que se encuentra sujeto; muy por el contrario,
el objetivo de estas normas es precisamente reforzar la credibilidad y la
idoneidad de las decisiones regulatorias de modo tal que no se afecte la
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
92
confianza en el mercado y se permita de esta manera su adecuado
funcionamiento.
Por otra parte, y relacionado a los requisitos de oficialidad, consistencia y
confiabilidad que debe tener el índice de precios de la economía, se encuentra
evidencia internacional en el segundo criterio disponibilidad de datos fidedignos
y publicados por una fuente independiente que se menciona en el Manual de
Reglamentación de las Telecomunicaciones publicado por el Banco Mundial.
Entre los puntos más importantes de estos criterios se encuentran:
Consideración de los cambios en los costos del operador.
El factor de inflación elegido debe reflejar de la manera más cercana los
cambios en el costo de los insumos de la empresa. Es decir, que debe
tenerse en cuenta que la empresa tiene una canasta de productos
diferentes a los del resto de la economía y que por lo general acude a
mercados al por mayor.
Disponibilidad de datos fidedignos y publicados por una fuente
independiente. La fuente de datos debe ser confiable, es decir, que tanto
en la recopilación de datos como en la metodología empleada para la
construcción del índice de precios debe ser transparente y clara. La
metodología empleada debe ser sólida y consistente en el tiempo de
forma que ante el escrutinio de los agentes interesados, pueda generar la
confianza necesaria sobre los resultados.
Disponibilidad oportuna: La información sobre el factor de información
debe estar disponible por lo menos 6 meses antes.
Claridad: El factor debe ser de fácil comprensión tanto por la empresa
como por los usuarios.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
93
Estabilidad: El factor no debe estar sujeto a constantes correcciones. Es
deseable que las revisiones del factor no sean frecuentes y que los cambios
en este no sean de gran magnitud.
Coherencia con el factor total de productividad de la economía: El factor
empleado debe guardar coherencia con la forma del factor de
productividad, es decir, que se debe tener en cuenta que si se utiliza un
factor de inflación que refleje solo los cambios en los precios de la
industria de la empresa regulada el factor de productividad será distinto al
calculado cuando se utilice la inflación de la economía. De la misma forma,
elegido el factor de inflación, este debe guardar coherencia con el resto de
componentes de la fórmula del factor de productividad.
Deflactor del PBI e Índice de Precios al Consumidor (IPC)
En la propuesta del factor de productividad, OSIPTEL refiriéndose a la elección
entre dos enfoques (primal y dual) para estimar la productividad total de los
factores, afirma que “la elección metodológica está asociada a un problema
empírico, en particular si los datos de cantidad son mejores (o peores) que los
datos de precios.”91 La preocupación por la calidad empírica de los datos fue antes
afirmada por Chang-Tai Hsieh, autor de un informe de consultoría para OSIPTEL
sobre el cálculo del factor de productividad.92 “Whether one should use the dual or
the primal is an empirical matter, depending on whether the quantity data is likely
to be better (or worse) than the price data.” Sin embargo, este principio general no
se encuentra reflejado en el informe de OSIPTEL, que se ocupa casi
exclusivamente en consideraciones conceptuales y teóricas antes que en las
bondades y debilidades de los datos.
Siguiendo la línea de razonamiento del mismo OSIPTEL, se requiere evaluar desde
el punto de vista empírico las cualidades favorables y desfavorables de los
distintos posibles estimadores de los precios de la economía. 91 Osiptel, Documento Informe No. 065-GPR/2007, Fijación del Factor de Productividad Aplicable al Periodo Setiembre 2007-Agosto 2010, 21 de mayo de 2007, p. 205. 92 Chang-Tai Hsieh, “Total Factor Productivity: A Review of Theory and Empirical Applications, Report Prepared for Osiptel.” February 2006.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
94
En este sentido, OSIPTEL utiliza la variación del deflactor del PBI como medida de
precios de la economía cuando académicos y expertos macroeconomistas
consultados señalan no sólo que éste no es un índice oficial, consistente ni
confiable que pueda ser adecuadamente utilizado dentro de la fórmula del factor
de productividad de Telefónica, sino que -y esto es lo más preocupante- que el
deflactor del PBI ni siquiera es un índice oficial de precios de la economía, lo que
siembra enormes dudas acerca de la consistencia técnica del Proyecto de la
Administración.
Tanto el deflactor del PBI como el IPC presentan diferencias tanto en la forma
como son calculados como en su aplicabilidad.
1. Índice de Precios al Consumidor (IPC)
La variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor (IPC) se utiliza como
índice oficial de inflación en el Perú y es publicado con carácter de norma legal el
primer día de cada mes, en el Diario El Peruano, por el Instituto Nacional de
Estadística e Informática (INEI) 93.
El IPC forma parte de los índices oficiales de precios de la economía calculados
por el INEI y publicados en el Boletín Oficial de Precios de la Economía. Los índices
oficiales de precios de la economía considerados por el INEI son: el IPC, el Índice
de Precios al Por Mayor, el Índice de Precios de la Maquinaria y Equipo, el Índice
de Precios de Materiales de Construcción y el Índice de Precios Unificado de
Construcción94.
En el caso peruano, el INEI es el encargado de calcular el IPC. Este se construye a
partir de las cantidades y los precios de una canasta de bienes y servicios
representativa del consumo de los hogares de Lima Metropolitana, los mismos
93 Según Decreto Legislativo 502 94 Esta información está disponible en el website del INEI: http://www.inei.gob.pe y se publica en el Boletín Oficial de precios.
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95
que contienen tanto bienes nacionales como importados y cuya composición es
determinada cada cierto tiempo. Es decir, el IPC se obtiene comparando a través
del tiempo el costo de esta canasta representativa.
2. Deflactor del PBI
El deflactor del PBI, también denominado deflactor implícito del PBI, se calcula
como la media armónica de los deflactores de los elementos del gasto agregado.
En términos económicos, el deflactor del PBI se obtiene a partir de la división
entre el PBI nominal y PBI real.
De otro lado, la precisión estadística del Deflactor Implícito es de mucho menor
nivel que la del IPC debido a su origen en el cálculo del PBI agregado que se
estima con un muy alto nivel de imputaciones, tanto por la limitada
disponibilidad de datos sobre la producción y los gastos en el Perú, como por las
dificultades conceptuales para la medición de los servicios, que ahora
representan la mitad del PBI.
A diferencia del IPC, en la medición del PBI existe un alto grado de incertidumbre,
donde se combinan datos de buena calidad con otras de dudosa calidad y con una
serie de supuestos, limitaciones que son trasladadas al deflactor implícito. Por
otro lado, el PBI se estima con gran retraso y muchas veces sufre un proceso de
aproximaciones sucesivas, todo lo cual también se traslada al cálculo del
deflactor implícito.
El IPC como índice de precios en la economía peruana
El Índice de Precios al Consumidor (IPC) es el indicador que mejor puede explicar
las variaciones en los precios de la economía para el caso peruano, debido a que
cumple con las características de ser un índice oficial, consistente y confiable.
1. El IPC es el índice oficial de precios de la economía
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
96
El IPC es un índice de carácter oficial, cuyo cálculo es realizado en la actualidad
por el Instituto Nacional de Estadísticas e Informática (INEI). El INEI es el órgano
rector de los sistemas nacionales de estadística e informática en el Perú, cuyas
funciones principales consisten en normar, planear, dirigir, coordinar, evaluar y
supervisar las actividades estadísticas e informáticas oficiales del país. En
términos específicos relacionados con la determinación de los precios de la
economía, el INEI tiene la siguiente función específica:
“Producir y difundir los índices de precios al consumidor, así como el
comportamiento de las principales variables económicas y sociales” 95. (el subrayado es agregado).
En ese sentido, la variación porcentual del IPC es utilizada como el índice oficial
de inflación en el Perú y es publicado con carácter de norma legal el primer día de
cada mes en el Diario Oficial El Peruano por el Instituto Nacional de Estadística e
Informática .
Respecto al carácter oficial del deflactor del PBI, se debe enfatizar que ninguna
entidad del Estado Peruano publica el valor explícito del deflactor del PBI, de
manera oficial. Como se menciona en la primera sección, el deflactor implícito del
PBI resulta de dividir el PBI a precios corrientes entre el PBI a precios constantes.
2. El IPC es un índice consistente en el tiempo
El IPC representa un índice consistente en el tiempo respecto del deflactor del PBI,
debido a que el IPC mide los precios de una canasta de consumo determinada; es
decir, de una canasta conformada por las mismas cantidades de los bienes y
servicios consumidos por un hogar promedio. A diferencia de esta medida, el
deflactor del PBI se elabora sobre la base de una canasta que varía de acuerdo
con las cantidades de bienes y servicios del año correspondiente analizado.
95 Adaptado de http://www.inei.gob.pe
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
97
En ese sentido, es importante resaltar que el deflactor del PBI no es un indicador
estable en el tiempo. Incluso, dentro de los países que poseen estadísticas de gran
calidad, tanto el PBI nominal como el PBI real se modifican a lo largo del tiempo,
aún mucho después de publicados los datos estadísticos por las entidades
encargadas de manejar las estadísticas nacionales.
El deflactor del PBI, está sujeto a las variaciones que sufren las distintas
estimaciones que realiza el INEI en el tiempo. Así, el INEI realiza estimaciones
mensuales del nivel de producción con casi dos meses de retraso, estas
estimaciones mensuales luego son corregidas una vez que se tienen los
resultados de la Encuesta Económica Anual, las mismas que son revisadas en los
años subsiguientes. Adicionalmente, las estimaciones mensuales no son tomadas
necesariamente de fuentes directas, en algunos sectores (Agropecuario, Pesca,
Minería, Manufactura, y Electricidad y Agua) se determinan de manera directa
con información de su volumen de producción (a través de encuestas dirigidas a
una muestra de empresas) y otros sectores (Construcción, Comercio y Otros
Servicios) necesitan aplicar técnicas indirectas para valorizar el nivel de
producción.
“... El SEN, desde su creación, no ha logrado consolidarse como sistema, lo que ha
limitado el cumplimiento de sus objetivos. La producción estadística actual no
satisface plenamente las necesidades reales de los usuarios públicos y privados.
Esta situación se debe principalmente a causas relacionadas con la fragilidad
institucional de las oficinas de estadística. También resulta sustantivo el hecho de
que la demanda de información estadística cambia con el desarrollo económico, las
nuevas tecnologías y las complejidades que presenta la toma de decisiones. Como
resultado de ello, existe una brecha entre la información producida y la
información requerida, en términos de cobertura y oportunidad; a ello también se
suman los problemas de calidad y accesibilidad para el diseño y evaluación de
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
98
políticas públicas, así como para la formulación de estrategias de desarrollo del
sector privado...”96
Esta precariedad se agudiza cuando se considera que estamos utilizando como
año base 1994.
“Las Cuentas Nacionales, con año base 1994, no reflejan necesariamente
la realidad económica actual; la limitada consistencia de la información
básica recopilada por algunas Oficinas Sectoriales genera incertidumbre
sobre la calidad de los indicadores macroeconómicos, y la falta de marcos
muestrales actualizados no permiten validar de manera rigurosa la
evolución de la producción.”
Política Nacional de Estadística para el mediano plazo, INEI
Por el contrario, la medida del IPC elaborada por el INEI resulta ser estable en el
tiempo. Para este fin, existe un procedimiento utilizado para la estimación del
IPC, partiéndose de la definición de las siguientes consideraciones:
Población observable, la cual equivale en el caso peruano, al consumidor
ubicado en Lima Metropolitana.
Bienes y servicios, y estructura de consumo de hogares, lo cual está
relacionado con la determinación del año base. Por ejemplo, para la
determinación del año base 2001, se realizó una revisión de los
procedimientos y resultados de la Encuesta Nacional de Propósitos
Múltiples (ENAPROM), la misma que sirvió de para determinar la
estructura de la canasta familiar y las ponderaciones para el cálculo del
Índice de Precios al Consumidor con base 2001.
Precios de los bienes y servicios de la canasta en el período base. 96 Ver: Política Nacional de Estadística para el mediano plazo, INEI.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
99
Procedimiento de seguimiento a los precios de los bienes y servicios de la
canasta base. Para estos efectos, el INEI realiza la actualización
mensualmente.
Esta es la principal limitación para utilizar el deflactor implícito del PBI como un
indicador objetivo del nivel de precios de una economía. En aras de una
rigurosidad metodológica sería necesario que cada año se realice un censo anual,
cuando, normalmente, los trabajos e investigaciones de las Cuentas Nacionales
para la determinación de un nuevo período base, demandan una duración de
aproximadamente cinco años y los procesos de revisión de la información mucho
más. Por ejemplo, cuando se adoptó 1973 como año base de las Cuentas
Nacionales, los resultados estuvieron disponibles en 1978. Cuando se realizó el
cambio a 1979 como nuevo año base, los resultados del nuevo PBI estuvieron
disponibles recién en 1985. Para el año base de 1994, los resultados finales
estuvieron disponibles recién en junio del año 2000.
Estas características determinan que el deflactor del PBI no sea un índice estable
en el tiempo. Incluso en los países que poseen estadísticas de características
robustas, tanto el PBI nominal como el real varían, aún mucho después de que los
datos hayan sido publicados por los organismos encargados de manejar las
estadísticas nacionales.
Esta variabilidad en los datos del deflactor del PBI respecto del IPC se puede
demostrar comparando los datos del PBI real y PBI nominal para el periodo 1995
–2006, utilizándose como fuente las Memorias Anuales 2001 y 2004 publicadas
por el BCRP, así como las estadísticas anuales del BCRP en el año 2007:
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
100
Tabla (2) PBI nominal y real de 1995-2006
AñoMemoria
Anual 2001Memoria
Anual 2004 20071/ Memoria Anual 2001
Memoria Anual 2004 20071/
1995 120 858 120 858 120 928 107 039 107 039 107 0641996 136 929 136 929 137 082 109 709 109 709 109 7601997 157 274 157 274 157 531 117 110 117 214 117 2941998 166 514 165 893 166 282 116 485 116 413 116 5221999 174 719 173 881 174 422 117 590 117 446 117 5872000 186 756 185 426 186 141 121 267 120 881 121 0572001 189 532 188 313 189 206 121 513 121 104 121 3142002 198 871 200 648 127 086 127 5692003 211 492 213 938 132 119 132 5462004 234 261 237 769 138 474 139 4632005 261 606 148 4582006 305 344 160 383
PBI nominal (Millones S/.) PBI real (Millones S/. de 1994)
Fuente: BCRP1/ Series Estadísticas del BCRP
Con estos datos se calcularon los deflactores implícitos del PBI para el periodo
1995-2006 y las variaciones porcentuales del indicador de precios. En el siguiente
cuadro se presentan los resultados de dichos cálculos.
Tabla (3) Deflactor implícito del PBI y variación porcentual anual
AñoMemoria
Anual 2001Memoria
Anual 2004 20071/ Memoria Anual 2001
Memoria Anual 2004 20071/
1995 1 129 1 129 1 1291996 1 248 1 248 1 249 10.54% 10.54% 10,57%1997 1 343 1 342 1 343 7.60% 7.50% 7,54%1998 1 429 1 425 1 427 6.44% 6.21% 6,25%1999 1 486 1 481 1 483 3.94% 3.89% 3,95%2000 1 540 1 534 1 538 3.65% 3.61% 3,66%2001 1 560 1 555 1 560 1.28% 1.37% 1,43%2002 1 565 1 573 0.64% 0,85%2003 1 601 1 614 2.30% 2,62%2004 1 692 1 705 5.68% 5,63%2005 1 762 3,36%2006 1 904 8,04%
Deflactor del PBI Variación % del deflactor
Fuente: BCRP1/ Series Estadísticas del BCRP
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101
Tal como se observa, el deflactor del PBI y la variación porcentual del deflactor de
cada año cambian para cada publicación. Por ejemplo, la variación de precios
calculada a partir del deflactor en el año 2001 toma los siguientes valores en
distintos años: 1.28%, 1.37% y 1.43%. Estos son los datos que se pueden calcular
a partir de las Memorias del BCRP. En cambio, cuando tomamos los valores de la
variación porcentual anual del IPC de las mismas fuentes, el indicador muestra un
comportamiento estable a lo largo de los años.
Tabla (4) Variación porcentual anual del IPC 1995-2006
AñoMemoria
Anual 2001Memoria
Anual 2004 20071/
1995 10.2% 10.2% 10.2%1996 11.8% 11.8% 11.8%1997 6.5% 6.5% 6.5%1998 6.0% 6.0% 6.0%1999 3.7% 3.7% 3.7%2000 3.7% 3.7% 3.7%2001 -0.1% -0.1% -0.1%2002 1.5% 1.5%2003 2.5% 2.5%2004 3.5% 3.5%2005 1,5%2006 1,1%
Variación % anual del IPC
1/ Series Estadísticas del BCRPFuente: BCRP
No es posible usar de manera indistinta los dos indicadores de precios. Al
respecto, en las tablas anteriores, se debe notar la diferencia entre la variación
porcentual del IPC y del deflactor del PBI. Los datos más actuales muestran que si
bien ambas series se han comportado de manera similar desde 1996, el deflactor
del PBI empieza a incrementarse notoriamente y separarse del IPC a partir de
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102
2004, hecho que puede ser explicado por la evolución del indicador de los
términos de intercambio en los últimos años.
En ese sentido, a diferencia del IPC, el deflactor del PBI mide el precio promedio
de todos los bienes producidos en la economía, incluidas las exportaciones
nacionales. Por ello, los movimientos de los precios internacionales afectan el
resultado del deflactor. Dado que en los últimos años, el precio de los
commodities exportados por el Perú ha venido incrementándose
sustancialmente, esta alza ha afectado positivamente al deflactor.
Este hecho está a su vez relacionado con la alta volatilidad en la data utilizada
para calcular el deflactor del PBI, dada la estructura de la economía peruana, en la
cual las exportaciones de los sectores primarios como minería, agricultura y
pesca siguen constituyendo la mayor parte importante dentro de las
exportaciones97, y en la que las exportaciones de bienes y servicios representan
un porcentaje significativo del PBI98. Los precios de las exportaciones de
commodities tienden a variar ostensiblemente en plazos de tiempo relativamente
reducidos a causa de la aparición de shocks de carácter externo.
La influencia de los sucesos de carácter externo se puede comprobar a su vez al
demostrarse la correlación existente entre las series del deflactor del PBI y de los
términos de intercambio. Calculando la correlación entre la variación de los
términos de intercambio (TI) y el deflactor del PBI se obtiene que la correlación
para ambas series durante el periodo 1996-2006 es de 0,15 y de 0,84 si tomamos
un periodo más reciente (2000-2006).
97 Según el Anexo 34 de la Memoria Anual del Banco Central de Reserva del Perú del año 2006, el 77,2% de la composición de las exportaciones en dicho año se explicaron por el sector tradicional, dejando al sector no tradicional (sectores textil, químicos, agropecuarios, entre otros) con menos de la cuarta parte de participación (22,1%). 98 En 2006, 24,4% del PBI según información publicada por el BCRP.
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103
Gráfico (2) Relación entre Términos de intercambio, deflactor del PBI e IPC (1995-
2006)
-2%
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Var
% d
efla
ctor
del
PB
I, V
ar%
IPC
-10%
-5%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
Var
% T
érm
inos
de
Inte
rcam
bio
var% TI var% deflactor var% IPC
Es decir, se puede afirmar que el deflactor implícito es un indicador de precios
sensible a las variaciones de los precios internacionales y que por ello las
variaciones porcentuales del deflactor podrían diferir considerablemente con
respecto a las variaciones porcentuales de los valores de los precios de la
economía que el factor debe recoger. Esto a su vez explica que en el informe que
sustenta el proyecto de factor de productividad, se muestre una inflación de la
economía peruana para el año 2006 equivalente al 8,20%99, calculada sobre la
base del deflactor del PBI, pero que a su vez no representa el indicador oficial de
medición de precios en la economía peruana.
En conclusión, la inestabilidad propia del cálculo del deflactor implícito del PBI
hace que éste no sea una buena base para estimar el indicador oficial de la
99 Ver página 206 del referido informe.
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104
variación del nivel de precios de cualquier economía, mas aún en la economía
peruana, haciendo incompatible el uso indistinto de este indicador con el IPC.
3. El IPC es un índice confiable usado casi por todas las entidades públicas y
privadas
El IPC es la estadística de precios más conocida, comprendida y difundida, lo que
favorece la credibilidad y la confianza por parte de usuarios. Si bien la medición
directa del IPC se limita a los precios de bienes de consumo, y su ámbito se limita
a Lima, su alta difusión y credibilidad lo ha convertido en la más poderosa señal
de precios en la economía, por lo que en la práctica el IPC no sólo mide los precios
al consumidor sino además determina la evolución de otros precios, incluyendo
los salarios, las tasas de interés y los precios de muchos productos intermedios.
Como señala el Informe del Estudio Santistevan de Noriega Abogados:
“... la fórmula de reajuste de precios de acuerdo al IPC es una fórmula que
ha sido y es ampliamente utilizada y reconocida pro el Estado Peruano al
momento de celebrar sus distintos contratos de concesión para la gestión
privada de los servicios públicos, como es el caso del contrato de
concesión suscrito con TdP. Por ello fue pactado así al momento de
suscribirse el Contrato de Concesión y por esa misma obligación ha sido
utilizado en las dos ocasiones previas en las que se ha fijado y revisado el
FP...”100
En este sentido, al ser el IPC un índice confiable, se le utiliza como un índice de
actualización aplicable para la medición en términos reales de determinadas
medidas estadísticas contenidas en normativas y reglamentos de carácter oficial
y de distinto ámbito en el país:
En las normas que regulan el Régimen Especial de Fraccionamiento
Tributario, se efectúa una actualización de la deuda tributaria en función a
los índices del IPC que publica el INEI.
100 Ver: Informe Santistevan de Noriega Abogados, p. 32.
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105
En la Ley de Tributación Municipal, los reajustes que incrementen las tasas
por servicios públicos o arbitrios durante el ejercicio fiscal, en ningún caso
pueden exceder el porcentaje de variación del Índice de Precios al
Consumidor que precise el INEI.
En el Reglamento del Texto Único Ordenado de la Ley del Sistema Privado
de Administración de Fondos de Pensiones, la actualización de pensiones
se realiza en función al Índice de Precios al Consumidor publicado por el
INEI.
En la Ley de Libre Desafiliación Informada, Pensiones Mínima y
Complementarias (Régimen Especial de Jubilación Anticipada) se emplea
el IPC para actualizar las remuneraciones percibidas en los últimos 120
meses y verificar el cumplimiento de los requisitos para que un
pensionista sea considerado bajo el Régimen Especial Temporal de
Jubilación Anticipada.
De cara a la Indexación de Valores Monetarios, el IPC se utiliza como factor
de actualización de los valores nominales, mediante la aplicación de la
ecuación siguiente: Valor Nominal Actual = Valor Nominal Anterior x
(IPCt/IPCm) donde: IPCt equivale al Índice de Precios Promedio Mensual al
Consumidor del período de estudio e IPCm corresponde al Índice de Precios
Promedio Mensual al Consumidor del período base.
El IPC se emplea también para ajustar el valor de los bonos indexados a la
inflación emitidos por el Tesoro y por las empresas en Perú.
El IPC se utiliza en general como deflactor de series cronológicas. Al
respecto, el INEI menciona lo siguiente:
“(...) Las alteraciones en los sistemas y niveles de precios que se
presentan dentro de la actividad económica, originan dificultades
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106
en la comparación de valores monetarios que corresponden a
períodos diferentes. Para llegar a conclusiones válidas acerca del
comportamiento de una variable, es necesario expresar los montos
nominales en unidades homogéneas, esta transformación recibe el
nombre de deflactación y con ella se pretende eliminar el efecto de
alteraciones en los precios. Para tal efecto, el índice más apropiado,
que se utiliza como deflactor, por lo general, es el Índice de Precios
Promedio Mensual al Consumidor.” (el subrayado es agregado).
Por el contrario, el deflactor del PBI difícilmente es considerado como índice de
actualización, hecho que puede limitar su aplicabilidad en variables estadísticas
reales para el caso de la economía peruana.
Por otra parte, si bien es posible calcular el deflactor implícito del PBI a partir de
los datos del PBI nominal y real proporcionados por las entidades encargadas de
calcular las estadísticas económicas y sociales nacionales, la cuales son el BCRP y
el INEI. Es por ello que cualquier dispositivo legal que involucre el ajuste de
precios por inflación en el Perú es realizado normalmente utilizando el IPC y no el
deflactor del PBI.
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107
4.2. Introducción de la metodología dual
En el Proyecto se ha calculado la productividad de la economía bajo dos enfoques:
el enfoque primal y en enfoque dual, situación que (i) genera inconsistencias
respecto del marco normativo vigente para el presente procedimiento de revisión
del factor de productividad, (ii) constituye un cambio metodológico no
sustentado por la Administración, (iii) introduce factores ajenos a la
productividad de la empresa, y (iv) no existe evidencia empírica de estudios
duales de la economía, como explicaremos a continuación.
La productividad de la economía en los Lineamientos del MTC
Es preciso iniciar este análisis recordando que los Lineamientos del MTC
establecen que la tasa de crecimiento de la productividad de la empresa debe ser
consistente con la tasa de crecimiento de la productividad de la economía:
Artículo 4° 9b
“Para fines de la estimación de la productividad de la empresa regulada se
utilizará la metodología de productividad total de factores (Total Factor
Productivity o TFP) bajo el enfoque primal. Dicha metodología sólo podrá ser
modificada de identificarse mejoras sustantivas del uso de otras
metodologías aceptadas a nivel internacional”. (el subrayado es agregado)
Además, la metodología de productividad de factores bajo un enfoque primal
para la empresa debe ser implementada, de manera consistente, con la
productividad de la economía, según se estipula en el literal siguiente:
Artículo 4° 9c
“La metodología a que se refiere el literal anterior deber ser implementada
de manera consistente con la medición de la productividad de la economía,
en particular, en lo referente a las metodologías de medición y la
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108
determinación del número de años considerados para la estimación de los
niveles de productividad”. (el subrayado es agregado)
Entonces, de la interpretación literal de los Lineamientos del MTC, el componente
productividad de la economía (ΔTFPE) debe ser consistente con la metodología de
productividad total de factores bajo un enfoque primal tanto en la primera
ecuación de diferencias como en la segunda ecuación de diferencias como
componente de los precios de los insumos de la economía (ΔWE). Sea que el
componente productividad de la economía sea considerado una, dos o tres veces
en la fórmula del factor X, debe corresponder estrictamente a un enfoque primal,
según se establece en los Lineamientos del MTC.
La doble inclusión de la productividad de la economía en la fórmula y sus
inconsistencias metodológicas
Dentro de la fórmula del factor de productividad, la tasa de crecimiento de la
productividad total de factores de la economía (ΔTFPE), es considerada en la
primera diferencia y además, en la segunda diferencia, de la siguiente ecuación,
como componente de los precios de los insumos de la economía (ΔWE) :
Ecuación (8)
X = [(ΔTFPE − ΔTFPTdP) + (ΔWTdP − ΔWE)]
En donde,
Ecuación (5a)
ΔWE = ΔPE + ΔTFPE
Entonces,
Ecuación (13)
X = [(ΔTFPE − ΔTFPTdP) + (ΔWTdP − (ΔPE + ΔTFPE ) )
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109
Como se puede notar en la ecuación anterior, la productividad de la economía
(ΔTFPE) se encuentra incluida dos veces en la fórmula del factor de productividad.
Esto significa que es la misma variable utilizada dos veces en la fórmula del X y
por consistencia debe corresponder a un mismo enfoque metodológico sino
tendríamos dos enfoques metodológicos para medir un mismo concepto en una
misma fórmula, en este caso el factor de productividad.
Bajo un enfoque dual de medición de la productividad, la ecuación para estimar
cambios en el precio de los insumos de la economía se trasforma en:
Ecuación (14)
ΔWE = ΔPE + ΔTFPEdual
Al respecto, se debe afirmar que OSIPTEL sólo utiliza el enfoque dual para calcular
la TFP de la economía que aparece en la ecuación de la variación en el precio de
los insumos de la economía. En ese sentido, la TFP de la economía que aparece en
la primera fórmula de diferencias de la siguiente ecuación se calcula bajo el
enfoque primal:
Ecuación (8)
X = [(ΔTFPE − ΔTFPTdP) + (ΔWTdP − ΔWE)]
Esta inconsistencia metodológica implica que la TFP de la economía ya no se
cancela en la expresión final del factor X –como hacía la Administración en los
dos procesos anteriores de factor-, e incorpora además, una variable ajena que
contradice abiertamente lo establecido en los “Principios Generales
Metodológicos para la Estimación del factor de Productividad (Septiembre 2007 –
Agosto 2010)”, los mismos que fueron establecidos por OSIPTEL en diciembre de
2006:
“(...) la evolución de los indicadores de precios y cantidades permite
establecer que no es necesario añadir un componente pro-cíclico en
la ecuación del factor de productividad, por lo que su estimación debe
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110
estar exclusivamente determinada por las ganancias de
productividad y los cambios en el precio de los insumos.” (el
subrayado es agregado).
“(...) Para la fijación del factor en el período 2007-2010 se
considerarán, en la fórmula de estimación del factor, únicamente los
componentes de costo de insumos y productividad. (...) El análisis de
las tendencias observadas en variables como los precios del servicio
de telefonía fija, así como de la expansión registrada en servicios
como la telefonía móvil, ofrece una justificación razonable sobre la
conveniencia de no incluir, en esta oportunidad, elementos
adicionales pro-cíclicos en la estimación del factor de productividad.”
(el subrayado es agregado).
Esta inconsistencia metodológica vulnera también lo establecido en los
Lineamientos de Apertura del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones:
“(...) No se utilizarán variables o factores ajenos a la medición de la
productividad. Sin embargo, excepcionalmente el regulador podrá
utilizar en el cálculo del factor de productividad un factor de ajuste
cuando la evolución de precios e ingreso lo indiquen. En este caso,
OSIPTEL publicará previamente el informe que sustente la
incorporación de un factor de ajuste.” (el subrayado es agregado).
Lo indicado en las reglas existentes para la determinación del factor de
productividad implica que la metodología a utilizar debe ser la productividad
total de factores bajo un enfoque primal tanto para la TFP de la economía
peruana como para la TFP de la empresa, no estableciéndose en ningún acápite la
posibilidad de utilizar el enfoque dual para calcular las TFPs. Es decir, al utilizarse
la metodología primal para la empresa debe guardarse consistencia y emplear la
misma metodología para el cálculo de la TFP de la economía. Al respecto, se
menciona lo siguiente en los referidos Lineamientos de Apertura:
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111
“(...) Para fines de la estimación de la productividad de la empresa
regulada se utilizará la metodología de productividad total de
factores (Total Factor Productivity o TFP) bajo el enfoque primal.
(...) La metodología a que se refiere el literal anterior deber ser
implementada de manera consistente con la medición de la
productividad de la economía.”
Al respecto, se debe recordar –nuevamente- que la fórmula para determinar el
factor X se establece como:
Ecuación (8)
X = [(ΔTFPE − ΔTFPTdP) + (ΔWTdP − ΔWE)]
Donde:
Ecuación (5a)
ΔWE = ΔPE + ΔTFPE
Por lo tanto, y de acuerdo con lo establecido en los Lineamientos, no se debe
únicamente considerar que la medición de la productividad de la economía bajo
el enfoque primal se refiere a aquel expresado en la ecuación precedente, sino
también debe considerarse que los precios de los insumos de la economía (ΔWE )
se encuentran a su vez en función a la medición de productividad de la economía,
la cual debe ser calculada bajo el enfoque primal.
El Informe emitido por el Estudio Santistevan de Noriega señala en relación con la
utilización del enfoque dual:
“... la propuesta del Regulador incumple la propia norma reglamentaria
emitida por el MTC ya que no responde a una metodología de medición
común, en la medida en que dentro de la fórmula de estimación del Factor
se ha utilizado metodologías heterogéneas que determinan la
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
112
inconsistencia del calculo efectuado por OSIPTEL y que infringen el
mandato firme de utilización de metodologías comunes y homogéneas.
Tampoco obedece a aquella metodología que haya sido escogida por
presentar las mejores características como se exige concretamente en el
último párrafo del artículo 4° del decreto Supremo N° 003-2007-MTC (...) en
consecuencia, a la pregunta planteada sobre si es conforme al contrato y la
normativa que rige la fijación del factor que en la propuesta de OSIPTEL se
haya utilizado parcialmente el enfoque dual y no solamente primal,
nuestra respuesta es definitivamente negativa. La utilización parcial del
enfoque dual en las condiciones en las que el Regulador la ha realizado
incumple las normas de la buena fe en la ejecución de los contratos, así
como en la preparación y adopción de actos administrativos de resultado
predecible y es además jurídicamente reprochable por falta de motivación
evidente, lo que generaría la causal de nulidad prevista en el numeral 1) del
artículo 10 de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General, pro tratarse de un acto emitido contrariando la Constitución y las
leyes ...””101.
En el mismo sentido se pronuncia el Informe del Estudio Miranda & Amado:
“... Sobre la base de lo dicho, conviene llamar la atención sobre varios
aspectos de los cambios metodológicos introducidos por el Informe 065-
GRP/2007. El primero de ellos es que la introducción del enfoque dual para
el cálculo del TFP de la economía es, por un lado, un cambio no previsto en
el método de determinación previsto por el método de fijación (que es una
derivación del Contrato de Concesión y, por tanto, una muestra de
inconsistencia a nivel de la fórmula de cálculo del Factor de Productividad).
Por otro lado, en nuestra opinión, la introducción del enfoque dual es el
resultado de una incorrecta interpretación normativa. En efecto, en cuanto
a lo primero, cabe decir que una misma fórmula no puede contener la
productividad de la economía medida con dos enfoques distintos,
especialmente cuando esa misma fórmula en dos procesos anteriores de
naturaleza similar, se hizo utilizando un solo criterio de medición. Así es, los
numerales 9b) y 9c) del artículo 4° del Decreto Supremo 003-2007MTC
estipulan que para la estimación de la productividad de la empresa se
101 Ver: Informe Estudio Santistevan de Noriega Abogados, pp. 25-27.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
113
utilizará la productividad total de factores bajo el enfoque primal, lo que
debe ser implementado de manera consistente con la medición de la
productividad de la economía (...)la variable que debe ser consistente con la
productividad de la empresa, según la interpretación literal de la norma, es
la productividad de la economía, independientemente si entra a la fórmula
del X, una vez o varias veces.
No obstante ello, el Osiptel, apartándose de la metodología fijada para la
determinación del Factor de Productividad para el período 2001-2004 y
2004-2007, introduce la diferencia entre la productividad de la economía
calculada bajo un enfoque dual y bajo un enfoque primal, a pesar de las
previsiones contenidas en el artículo 4° numeral 9e) del Decreto Supremo
003-2007MTC...”102
El enfoque dual y la introducción de factores ajenos a la productividad de la
empresa
En la fórmula del factor de productividad, la determinación de un TFP de la
economía a través del enfoque primal como del enfoque dual, origina una
pérdida de rigurosidad en la aplicación del régimen price caps, así como también
muestra un accionar arbitrario por parte del regulador, al añadirse al cálculo
estricto del factor X un factor ajeno a su medición.
La introducción de un elemento ajeno puede ser demostrada matemáticamente
mediante el manejo de las siguientes ecuaciones:
Ecuación (14)
ΔWE = ΔPE + ΔTFPEdual
Ecuación (8)
X = [(ΔTFPE − ΔTFPTdP) + (ΔWTdP − ΔWE)]
102 Ver: Informe Estudio Miranda & Amado, pp. 18-19.
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114
Al calcular la TFP de la economía que se encuentra en la ecuación (14) bajo el
enfoque dual y reemplazando en la ecuación (8) de la ecuación del Factor X, así
como manteniendo la variación de la TFP de la economía calcula bajo el Enfoque
Primal en esta última, obtenemos la siguiente expresión:
Ecuación (15)
X = [(ΔTFPE − ΔTFPTdP) + (ΔWTdP − ΔPE − ΔTFPEdual)]
X = [(ΔTFPE − ΔTFPEdual − ΔTFPTdP) + (ΔWTdP − ΔPE)]
X = − ΔTFPTdP + (ΔWTdP − Δ PE) + (ΔTFPE − ΔTFPEdual)
X = − ΔTFPTdP + (ΔWTdP − Δ PE) + stretch factor
Después de efectuar los reemplazos respectivos, se puede observar que en la
ecuación (15) se incorpora un factor de ajuste exógeno, también denominado
stretch factor, a la fórmula del price caps como consecuencia de la variación en el
cálculo de la TFP de economía en la ecuación (8). Asimismo, se debe añadir que el
hecho de incluir un TFP dual dentro del stretch factor tampoco resulta consistente
si se quisiera ser teóricamente rigurosos con la fórmula del price caps, ya que si se
va a utilizar un TFP dual en la ecuación (14) para determinar los precios de los
insumos de la economía, también debería aplicarse el mismo TFP dual en el
primer miembro en la ecuación (8), quedando la siguiente identidad:
Ecuación (16)
X = [(ΔTFPEdual − ΔTFPTdP) + (ΔWTdP − ΔWE)]
Así, si se reemplazara la ecuación (14) en la ecuación (16) se obtendría la
expresión (3a), la cual sería consistente con la fórmula del price cap estipulado en
los Contratos de Concesión de Telefónica y ya mencionado en el apartado que
analiza la introducción del deflactor del PBI:
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115
Ecuación (17)
X = [(ΔTFPEdual − ΔTFPTdP) + (ΔWTdP − ΔPE − ΔTFPE
dual)]
X = − ΔTFPTdP + (ΔWTdP − ΔPE)
Estas derivaciones matemáticas demuestran que se incorpora un factor ajeno no
contemplado inicialmente en el cálculo del factor de productividad, hecho que
además de vulnerar directamente lo establecido en los Lineamientos y en los
principios metodológicos del propio OSIPTEL mencionados en los párrafos
anteriores, no ha sido debidamente justificado ni sustentado de modo que se
pueda explicar su incorporación durante la revisión en curso. Asimismo, OSIPTEL
tampoco sustenta debidamente porqué emplea ambos enfoques primal y dual en
el cálculo del factor de productividad de manera simultánea.
Por otro lado, respecto de los cálculos efectuados por OSIPTEL, se debe enfatizar
que al efectuarse estimaciones de la productividad de la economía bajo los
enfoques primal y dual, el regulador proporciona como resultado un crecimiento
promedio de la productividad de 1,01% bajo el enfoque primal mientras que bajo
el enfoque dual la estimación es de 1,06%. Si bien en términos absolutos la
diferencia es reducida, la misma resulta importante en términos del cálculo del
factor X ya que como se ha demostrado más arriba, la inclusión de distintos
enfoques en estas condiciones lleva a aumentar en valor absoluto el valor del
factor X en la fórmula de price-caps.
No existe evidencia empírica de la utilización de mediciones duales de la
economía
La metodología más utilizada internacionalmente para medir el crecimiento de la
TFP corresponde al enfoque primal. Sin embargo, existen otras metodologías más
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116
recientes, como el enfoque dual propuesto por Chang-Tai Hsieh, aunque su
utilización es muy limitada y no se dispone de evidencia empírica.
La diferencia sustancial entre ambos enfoques radica en el enfoque primal utiliza
datos sobre las cantidades de productos y factores mientras que el enfoque dual
utiliza datos sobre los precios de productos y factores. Si los datos de precios son
consistentes con los datos sobre las cantidades y en ausencia de poder de
mercado a nivel agregado, la estimación de la TFP debería ser idéntica bajo
ambos enfoques.
La decisión de utilizar uno u otro enfoque depende de dos cuestiones:
1) La calidad de los datos sobre precios y cantidades, lo cual determinará el
uso del enfoque primal (cantidades) o del uso del enfoque dual (precios).
2) Los supuestos asumidos sobre la tecnología de producción y
características del equilibrio productivo: Rendimientos
Decrecientes/Constantes/Crecientes a Escala y Competencia
Perfecta/Imperfecta.
En términos contables, ambos enfoques son equivalentes independientemente
de cualquier supuesto sobre la tecnología de producción, la estructura del
mercado o la relación entre el precio y el producto marginal de los factores.103 En
ese sentido, como requisito para que dicha equivalencia se mantenga en
términos teóricos debe ser cierto que la tecnología presente rendimientos
constantes a escala y que exista un equilibrio de competencia perfecta en la
economía.
Paper de Roeger104
103 Ver Barro, R. (1999). “Notes on Growth Accounting.” Journal of Economic Growth, 4 (2): 119-137, y Hsieh, C.. (2002). “What Explains the Industrial Revolution in East Asia? Evidence From the Factor Markets.” American Economic Review, 92 (3): 502-526. Con respecto al cálculo de la TFP bajo el Enfoque Dual que realiza Hsieh, C. (2002), en el trabajo de Barro, R. (1999) se indica que “Sin embargo, Hsieh perfectamente podría haber computado una estimación primal del crecimiento de la TFP (...). Por lo tanto, en realidad nunca es necesario hacer el cálculo dual.” (traducción propia). 104 Roeger, W. (1995). “Can Imperfect Competition Explain the Difference between Primal and Dual Productivity Measures? Estimates for U.S. Manufacturing.” Journal of Political Economy, 103(2): 316-330.
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117
Este autor explica que las posibles diferencias entre las mediciones primales y
duales de la productividad son explicadas por factores como la competencia
imperfecta. Sin embargo, la mínima diferencia entre las estimaciones bajo uno y
otro enfoque no resulta suficiente para suponer la ausencia de competencia
perfecta o situaciones donde habría poder de mercado, a nivel agregado de la
economía del Perú, el cual es un supuesto extremadamente difícil de sostener al
ser Perú una economía abierta al mundo y pequeña.
Al respecto, autores como Kee 105 refutan a Roeger y muestra que el supuesto de
competencia imperfecta por si solo no puede explicar las diferencias entre las
estimaciones de la TFP de la economía bajo un enfoque dual y primal. Además, se
debe tener en consideración que el documento de Roeger estudia el crecimiento
de la TFP en el sector manufacturero de la economía estadounidense, por lo que
su trabajo difícilmente aplica al presente caso ya que la discusión gira en torno al
cálculo de la TFP de la economía general.
Por otro lado, nuestro derecho de defensa se ve vulnerado porque no se conocen
trabajos empíricos que demuestren rendimientos crecientes a escala de la
economía en su conjunto. Nuestra empresa ha consultado a distinguidos y
prestigiosos economistas del círculo académico nacional e internacional sobre la
existencia de algún estudio que sustente las aseveraciones de la Administración y
no hemos encontrado referencia bibliográfica a consultar por la simple y sencilla
razón que las mismas no existen. Es por ello que, llama poderosamente la
atención que en el proyecto de OSIPTEL se haga mención a los trabajos de Hsieh,
Chang-Tai (2002). “What Explains the Industrial Revolution in East Asia? Evidence
From the Factor Markets.” American Economic Review, 92(3): 502-526, Hsieh.
(2006). “Theory and Measurement of Total Factor Productivity.” University of
California, Berkeley. MIMEO y Hsieh. (2006). “Nonparametric Approaches to
Productivity Estimation.” University of California, Berkeley. MIMEO como
justificación del uso de enfoques duales en presencia de competencia imperfecta
en la economía cuando los mencionados papers no resultan pertinentes ni sirven
105 Kee, H. L. (2002) "Markup, Returns to Scale, and Productivity: A Case Study of Singapore's Manufacturing Sector" World Bank Policy Research, Working Paper No. 2857, fechado en Junio de 2002.
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118
de sustento a la propuesta del regulador en la medida que dichos documentos
intentan demostrar algo distinto.
En ese sentido, en ninguno de los trabajos de Hsieh citados por OSIPTEL se
presenta un modelo empírico de rendimientos crecientes de escala a nivel
agregado de la economía, sólo se hace a nivel sectorial y más particularmente en
sectores manufactureros donde la presencia de competencia imperfecta podría
llegar a demostrarse. Aún en presencia de rendimientos crecientes al nivel de la
economía, hecho el cual no está demostrado, si se utilizara el deflactor del PBI
para obtener la variación de los precios de los insumos de la economía, también
habría que cambiar la fórmula de price caps que aplica a TdP y llevarla a Variación
de Precios TdP = Variación de Deflactor del PBI + X ya que, como se demostró,
ambos índices deben ser similares si se quiere respetar la formula del price caps.
En ese sentido, de existir competencia imperfecta en la economía, OSIPTEL
debería utilizar la estimación de la TFP bajo un enfoque dual en la diferencia
entre el TFP de la empresa y el TFP de la economía, pero sin embargo no lo hace.
Esto resulta incongruente con el supuesto de competencia imperfecta y la
utilización de la TFP de la economía estimada bajo un enfoque dual para estimar
los precios de los insumos de la economía.
Sobre el estudio presentado por Telefónica
Telefónica, en su propuesta de factor de productividad 2007-2010, solicitó al
Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico un estudio técnico de la
tasa de crecimiento de la productividad total de factores de la economía. Dicha
casa de estudios alberga a economistas de importante trayectoria, reconocido
prestigio y con expertise en temas macroeconómicos; esto último es fundamental
e indispensable para elaborar un cálculo técnico de la productividad de la
economía de un país.
Nuestra empresa, en el marco del ordenamiento jurídico vigente, presentó junto
a su propuesta de factor de productividad, un cálculo técnico de la tasa de
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
119
crecimiento de la productividad total de factores de la economía, basado en un
enfoque primal en perfecta consonancia con los Lineamientos del MTC.
La Administración, por su parte, desestimó el estudio de la Universidad del
Pacífico y elaboró su propio cálculo de la productividad de la economía bajo dos
enfoques, dual y primal. Este ejercicio se hizo dejando de lado el hecho que en
nuestro país no existe evidencia empírica de mediciones duales de la economía.
Esto se refleja en que ningún organismo público o privado ha publicado
mediciones duales de la economía, por la simple y sencilla razón que la
metodología se viene probando con suma cautela y que ni el propio Banco
Central de Reserva tiene publicaciones disponibles de mediciones duales.
Esta constatación resulta tan evidente que incluso en el Seminario Metodologías
de Medición de la Productividad Agregada de la Economía organizado por
OSIPTEL el 18 de abril de 2007, Vicente Tuesta (subgerente de investigación
económica del Banco Central de Reserva del Perú), Elmer Cuba (economista
principal de Macroconsult) y Bruno Seminario (docente e investigador del área de
macroeconomía y política económica del Centro de Investigación de la
Universidad del Pacífico) señalaron como uno de los problemas principales del
cálculo de la TFP, el efecto de los cambios en la demanda agregada que sesgan el
resultado de la TFP. Además, se mencionó que se venía estudiando mediciones
duales para la economía, a la fecha pendientes de conclusión o publicación.
El Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico elaboró, a solicitud de
nuestra empresa, un cálculo técnico de la productividad de la economía peruana.
Dicho estudio, “Determinación de la productividad de la economía peruana” fue
desestimado por la Administración sin mayor justificación y sin mayor discusión
académica que permita conocer los fundamentos económicos de la decisión del
regulador de descartar el cálculo presentado por nuestra empresa.
En las siguientes líneas, se contestan las críticas de OSIPTEL a la propuesta de
productividad de la economía de Telefónica, sobre todo por el supuesto uso de
modelos econométricos, la supuesta productividad de la economía baja y la
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
120
medición de productividad de la economía o productividad de la economía más
ciclo económico.
(i) Sobre el supuesto uso de modelos econométricos
OSIPTEL señala a lo largo del Informe que sustenta el proyecto de factor de
productividad para el período 2007-2010, que para su cálculo evita utilizar
estudios basados en cálculos econométricos. Al respecto, se menciona lo
siguiente 106:
“(...)Más específicamente, las estimaciones econométricas adolecen de dos
problemas fundamentales: el sesgo de selección y el problema de variable
omitida (Olley y Pakes; 1996)”. (el subrayado es agregado)
Sin embargo, se debe enfatizar que el cálculo de productividad de la economía
elaborado por la Universidad del Pacífico y, en particular el cálculo de las
participaciones de los factores en el producto, no ha sido realizado utilizando
técnicas econométricas. Entonces, la crítica de que pueden haber problemas de
sesgo de selección o de variables omitidas carece de total sustento.
Si bien existe la posibilidad de que la participación del capital pueda ser calculada
a partir de un análisis de cointegración, no se empleó esa técnica de estimación,
sino la participación del capital calculada a partir de la matriz insumo-
producto107.
En ese sentido, solamente se emplearon técnicas econométricas para evaluar la
presencia de quiebres estructurales en la serie de productividad total de factores,
a través de los tests de Zivot y Andrews; así como para evaluar una proyección del
factor de productividad, mas no para la determinación de la productividad de la
economía. Los resultados de las estimaciones realizadas fueron (i) que se puede
establecer un periodo sin quiebres estructurales a partir de 1991 y (ii) que un
106 Informe que sustenta la Resolución de Consejo Directivo Nº 027-2007-CD/OSIPTEL, referida al proyecto de Factor de Productividad Trimestral aplicable dentro del Régimen Tarifario de Fórmula de Tarifas Tope. Pp. 199. 107 Dancourt, Oscar, Félix Jiménez, Eduardo Morón, Bruno Seminario, y Waldo Mendoza (2004). “Modelo de análisis de políticas macroeconómicas para la economía peruana”. Consorcio de Investigación Económica y Social.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
121
modelo AR(1) es un mal predictor del comportamiento futuro de la productividad
total de factores.
Ante este hecho, dado que no existe evidencia para rechazar el informe
elaborado por la Universidad del Pacífico –o que al menos dicha evidencia o
argumentación no ha sido hecha explícita por el regulador en el Proyecto-,
solicitamos respetuosamente a su Despacho nos pueda señalar cuales son los
argumentos en los cuales basa su decisión, a fin de garantizar el debido proceso y
la transparencia de este procedimiento. Como es de conocimiento del OSIPTEL, al
expedir una decisión administrativa se encuentra obligado a considerar los
argumentos, comentarios, objeciones y descargos presentados por los
administrados –en este caso Telefónica- de modo tal que se garantice
plenamente el ejercicio del derecho de defensa consagrado a nivel constitucional.
El simple descarte de las propuestas y alegaciones formuladas por nuestra
empresa vulnera gravemente el debido proceso y podría generar la nulidad de la
decisión de la Administración.
(ii) Sobre la supuesta baja productividad de la economía calculada por la
Universidad del Pacífico
OSIPTEL solo utiliza un pie de página del informe que sustenta el proyecto de
factor de productividad para justificar el uso de la metodología dual en la
medición de la productividad total de factores de la economía108, sustento que
resulta a todas luces insuficiente y constituye una afectación al debido proceso.
“(...) Una tasa de crecimiento de la productividad de 1% (números
índice) permitirá en 50 años un crecimiento del 64% del PBI, mientras
que una tasa de 0.5% (estudios econométricos) permitirá sólo un
crecimiento del PBI de 28%. Estos cálculos sugieren la mayor
razonabilidad del primer escenario para las condiciones actuales de la
economía peruana.” (el subrayado es agregado)
108 Informe que sustenta la Resolución de Consejo Directivo Nº 027-2007-CD/OSIPTEL, referida al proyecto de Factor de Productividad Trimestral aplicable dentro del Régimen Tarifario de Fórmula de Tarifas Tope. Pp. 205, pie de página 57.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
122
Como hemos explicado en el presente documento, la Administración se
encuentra obligada a motivar debidamente sus decisiones, en la medida que
estas afectan de manera directa e inmediata la esfera jurídica de los
administrados. La interdicción de la arbitrariedad obliga al OSIPTEL a otorgar
debida consideración a todos y cada uno de los argumentos presentados por
Telefónica:
“... el requisito de validez de la motivación no se verifica simplemente
con cualquier expresión formal de razones. La motivación debe estar
referida necesariamente a hechos evaluados y debidamente probados
y a las normas pertinentes aplicables al caso.
En consecuencia, es ineludible que OSIPTEL tenga que explicitar las
razones por las que adopta tal o cual decisión, y, en lo que se refiere al
tema materia de este laudo arbitral, mas precisamente a los
comentarios escritos u objeciones de Telefónica acerca de la
propuesta del factor de productividad, a OSIPTEL le cabe la obligación
de explicitar las consideraciones por las que un comentario u objeción
es dejado de lado...”109
“... lo único que los CONTRATOS DE CONCESIÓN le aseguran a la
empresa concesionaria, es que OSIPTEL otorgará debida consideración
a sus comentarios escritos u objeciones antes de emitir su Mandato
Final...”110
Se debe mencionar –además- que en el estudio desarrollado por la Universidad
del Pacífico determinó un crecimiento promedio anual de la TFP de la economía
de 0,69% para el periodo 1995-2006. Respecto a la afirmación mencionada por
OSIPTEL no se debería utilizar como único fundamento para criticar un cálculo
supuestamente reducido de la TFP, el comparar este cálculo con el crecimiento
que se generaría si en los próximos 50 años se mantiene dicho valor. En primer
lugar, la tasa de crecimiento de la TFP no puede ser asumida como constante,
menos en una economía en transición como la peruana. En ese sentido, el valor
obtenido de tasa de crecimiento promedio de la TFP para un período determinado
109 Laudo Arbitral, pp. 84-85. 110 Idem, p. 79.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
123
sólo es relevante para dicho período, por lo tanto, no tiene porque
necesariamente ser un indicador de lo que sucederá en los siguientes años.
Asimismo, el valor obtenido por OSIPTEL también es criticable en la medida que
existen otras variables ajenas a la TFP que expliquen la verdadera fuente de
crecimiento del PBI real. Es decir, podría ser que al subestimar dicho cálculo se
está restando el peso que podría tener la acumulación de algún otro factor de
producción como el capital o el trabajo.
En ese sentido, dentro del informe Universidad del Pacífico se considera que al
incluir la corrección propuesta por Barro-Lee al factor trabajo es inadecuada
porque implica un número extremadamente bajo para la tasa de crecimiento de
la TFP. Sin embargo, no se puede criticar dicho cálculo comparando su valor
acumulado con respecto al crecimiento del PBI real cuando el crecimiento del TFP
es sólo una de varias fuentes del crecimiento de dicho PBI real.
(iii) Sobre la medición de la TFP o de la TFP más ciclo económico
Respecto a la medición propiamente dicha de la TFP, también se distingue en el
estudio remitido de productividad de la economía la variación en el uso de los
factores de producción y la variación de la productividad total de los factores. Se
debe señalar que debido a problemas en los datos disponibles, comúnmente el
cálculo de la variación de la TFP termina incluyendo también la variación en el
uso de los factores de producción asociado al ciclo económico.
Nuestra economía está dominada por ciclos económicos producto de cambios en
la demanda agregada. Estos cambios en la demanda agregada no
necesariamente se reflejan en un menor uso de los factores producto de
restricciones en la flexibilidad de dichos mercados. Por ejemplo, de existir altos
costos de contratación y despido en el mercado laboral, la tendencia en las firmas
sería mantener al personal contratado.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
124
El sesgo señalado que produce la presencia de ciclos económicos podría
corregirse si se tuviese información precisa sobre el número de horas
efectivamente laboradas o el uso efectivo del factor capital. Al no existir dicha
información, el cálculo de la TFP se encontrará sesgado, por lo que la TFP tenderá
a subir en épocas de expansión, así como en épocas de recesión, la TFP tenderá a
caer. Se debe mencionar que este problema no solo ha sido identificado en el
estudio de la Universidad del Pacífico sino que también ha sido señalado por
otros macroeconomistas como uno de los problemas principales en el cálculo de
la TFP para la economía peruana en un seminario organizado recientemente por
OSIPTEL.
Una de las principales conclusiones alcanzadas durante este seminario fue que,
tanto la ausencia de información detallada e histórica para los precios de los
factores así como un mayor detalle sobre el uso efectivo de los mismos, impide
realizar un estudio basado en el enfoque dual. Al respecto, durante la realización
del evento, Elmer Cuba de Macroconsult argumentó lo siguiente111:
(...) Ha habido drásticas fluctuaciones en la demanda agregada por
diversas razones.
Entonces ahí es en donde puede caer fuertemente o subir
fuertemente y uno se voltea y en realidad el capital y el trabajo están
ahí y recién va a capturar parte de ese choque de demanda entonces
(...) dramática porque no es posible conscientemente hablando (...)
está cambiando el lado de la oferta, el lado de la futura producción
agregada, en los cambios tecnológicos, (...) tenemos un primer
problema, la (...) correlación del ciclo económico, como quieran
estimarlo, te va a llevar a una correlación muy alta entre la
productividad total de factores y el ciclo económico, (...) entonces es
un primer problema que no es trivial.”(el subrayado es agregado).
111 Audio del video del Seminario de Productividad de la economía enviado por OSIPTEL, a solicitud de Telefónica.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
125
Una argumentación que fue respaldada por los siguientes comentarios vertidos
por Bruno Seminario del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico
(CIUP):
“(...) Si ustedes examinan los cálculos interminables van a ver que la
productividad cae en todo el mundo por la crisis asiática o si ustedes
revisan las caídas de la productividad cada vez que había un crisis
económica en el Perú hay un caída en la productividad, hay algo raro
en la medida de que la gente no se puede olvidar de los automóviles,
el progreso técnico allí la variable que está impulsando la cosa es una
falla. Los autores han tratado controlar esto en función de medidas
tratando de corregir el capital por la tasa de utilización de la
capacidad de producción de la industria y la tasa de desempleo. (...) El
problema que en el caso del Perú los datos son bastantes
insuficientes.” (el subrayado es agregado).
Para solucionar los problemas existentes de información estadística y de
correlación de la TFP con la evolución del PBI en las que coinciden los
macroeconomistas citados líneas arriba, el estudio elaborado por la Universidad
del Pacífico calcula la TFP utilizando la tendencia del PBI, dejando de lado el
componente cíclico del producto.
Como resultado, se obtiene una TFP no procíclica de acuerdo a la siguiente
ecuación:
Ecuación (18)
gA = g Y
−αgK − (1−α)(gL )
siendo Y la tendencia del PBI y la variación de la productividad ya no se
encuentra afectada por el uso de los factores de producción.
OSIPTEL no hace referencia al posible sesgo de la TFP en ninguna parte de su
informe. Por lo tanto, tampoco analiza si la TFP que estima se encuentra limpia de
cualquier impacto del ciclo económico.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
126
Gráfico (3) Comparación entre las mediciones de la TFP de OSIPTEL y el ciclo
económico
De acuerdo con lo indicado en el gráfico anterior se debe mencionar que al
analizar el comportamiento de las TFPs calculadas por OSIPTEL junto con el ciclo
económico, se observa que ambas son altamente correlacionadas, lo cual
indicaría que tanto la metodología como los datos utilizados para calcular la TFP
no son los adecuados. En ese sentido, dentro del cálculo desarrollado por OSIPTEL
para el año 2006, el valor de la TFP es el promedio de los últimos tres años,
observándose una pequeña caída del indicador que sin duda tendría que
revisarse hacia arriba si se incluyesen los datos oficiales para 2006.
La productividad de la economía en los procesos anteriores de factor de
productividad, los Lineamientos y el cambio metodológico
En los dos procedimientos anteriores de fijación del factor de productividad,
OSIPTEL no elaboró un cálculo interno sino que consideró estudios desarrollados
por expertos en materia macroeconómica.
-450%
-250%
-50%
150%
350%
550%
750%
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
var% PTF primal var% PTF dual var% PBI real
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
127
En el proceso del factor de productividad 2001-2004, OSIPTEL determinó que
resultaba adecuado tomar en consideración un cálculo elaborado por Hofman112,
de acuerdo a lo indicado por la consultora Christensen, la cual sustentó lo
siguiente113:
“La consultora Christensen considera adecuado tomar como indicador del
nivel de productividad de la economía peruana el valor de 1.3%,
correspondiente a la tasa de crecimiento del período 1994-1998.”
Asimismo, en el proceso del factor de productividad 2004-2007, OSIPTEL
determinó que los estudios de Valderrama 114 y Miller 115 constituían los estudios
más actuales sobre la tasa de variación de la productividad de la economía del
Perú. El primer estudio arrojaba una tasa de crecimiento promedio de la
productividad de la economía de 0,7% para el período 1991-2001 mientras que
en el segundo se estima una tasa de 0,5% para el período 1991-2000. Para esa
ocasión y con el objetivo de ser conservador, OSIPTEL decidió utilizar una tasa
para la productividad de la economía de 0,5%, que coincide con el valor estimado
en el estudio de Miller (2003) 116.
Limitantes de la productividad total de factores para la economía calculada por
OSIPTEL
Luego de revisar las consideraciones teóricas y regulatorias por las cuales no
resulta correcto calcular la productividad de la economía bajo un enfoque dual,
resulta también de mucha importancia analizar las consideraciones utilizadas por
OSIPTEL para la aplicación de este enfoque de tal manera que también se pueda
analizar sus limitantes empíricas para el caso peruano.
112 Determinación del Factor de Productividad en la Prestación del Servicio Telefónico Básico como parte del modelo de regulación tarifaria en el sector telecomunicaciones. Documento de Trabajo N° 62, julio 2001, p.39. 113 Hofman, A. A . (2000). “Economic Growth and Performance in Latin America”. Serie Reformas Económicas Nº54 ECLAC. 114 Valderrama, J., Chiang, G y Vásquez, J. (2003). “Evolución de la Productividad Total de Factores.” Cap. 1. En Coronado, J. Ed., La Brecha en Infraestructura; Servicios Públicos, Productividad y Crecimiento en el Perú”, IPE-ADEPSEP, Lima, fechado en Septiembre de 2003. 115 Miller, S. (2003). “Métodos Alternativos para la Estimación del PBI Potencial: Una Aplicación para el Caso del Perú.” Revista Estudios Económicos, No 10, BCRP, fechado en Noviembre de 2003. 116 Ver OSIPTEL. (2004). “Revisión del Factor de Productividad correspondiente al régimen de fórmula de tarifas Tope para Telefónica del Perú S.A.A.: Segunda Aplicación, 2004-2007”, fechado en julio de 2004, p. 33.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
128
Al respecto, se debe considerar la equivalencia entre los enfoques primal y dual,
de acuerdo a la siguiente ecuación:
Ecuación (19)
RsWsKsLsY KLKL &&−=−−
donde Ls y Ks son las participaciones del trabajo y del capital, respectivamente, K
es el stock de capital, L es el empleo y W y R es la retribución promedio al trabajo
y el precio de la renta del capital, respectivamente. El lado izquierdo de la fórmula
representa el residuo de Solow bajo el enfoque primal y el lado izquierdo, bajo el
enfoque dual.
Entonces, para calcular la TFP de la economía bajo el enfoque dual se requiere
conocer el precio de los factores de producción. Para el cálculo del enfoque primal
no es necesario contar con el precio de los factores porque las participaciones del
trabajo y del capital se pueden hallar con otras metodologías.
Por otro lado, OSIPTEL calcula la variable stock de capital como el promedio
ponderado del stock de maquinaria y equipo y el stock de insumos de
construcción. Los datos de inversión en ambos factores son extraídos del INEI y la
metodología para el cálculo del stock es la de Nehru y Dhareshwar (1993), la cual
es utilizada usualmente para este tipo de cálculos. Asimismo, no se incluyen los
inventarios en el cálculo.
Según Hsieh117, una de las variables que suele presentar más problemas en el
cálculo de la TFP según el enfoque dual es el precio de renta del capital. Para
calcular esta variable, OSIPTEL intenta seguir la metodología propuesta por Hsieh
donde el precio de renta real del j-ésimo bien de capital rj es:
117 Hsieh, Chang-Tai (2002). What explains the Industrial Revolution in East Asia? Evidente from the factor markets. American Economic Review, Vol. 92, No. 3.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
129
Ecuación (20)
A pesar de que se supone una tasa de depreciación distinta para cada tipo de bien
de capital OSIPTEL sólo utiliza una única tasa de depreciación en sus cálculos. En
los cálculos de la tasa de interés real implícita se emplea el valor del Consumo Fijo
de Capital (que no es constante a lo largo del tiempo) a pesar que en la fórmula
incluida en el informe se señala en su informe 118 que se utilizará una tasa de
depreciación constante igual a 0,06855.
Por otro lado, para obtener el precio relativo, OSIPTEL utiliza el deflactor de la
maquinaria y equipo, el deflactor de los insumos de construcción y el deflactor
del PBI real. Con respecto a estos deflactores, no se indica la fuente de datos de
donde se obtienen los deflactores del capital.
Pero aún, el INEI calcula y publica los índices de precios de maquinaria y equipo y
de los insumos de construcción; sin embargo, estos datos no coinciden con los
que utiliza OSIPTEL. En el Informe de OSIPTEL no se sustenta porqué no se utiliza
la información del INEI para dichos deflactores, lo que resulta por lo menos
extraño teniendo en cuenta que la información del INEI pertenece al Boletín
oficial de precios de la de la economía.
118 Ver página 200.
( )jrealjj i
pp
pr
δ+=
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
130
Tabla (5) Comparación entre los deflactores utilizados por OSIPTEL y los
publicados por el INEI
Por otro lado, la tasa de interés real se puede calcular como la diferencia entre la
tasa de interés nominal y la variación en el nivel de precios. Sin embargo, OSIPTEL
no la calcula de esta manera. Para calcular la tasa de interés que llama tasa de
interés real implícita, requiere calcular el precio de renta real implícito, por lo cual
OSIPTEL obtiene esta variable a partir de la siguiente ecuación:
Ecuación (21)
Y)t1/(KY)t1/(rKr
−−
=
y luego introduce este precio de renta real en la ecuación de la tasa de interés real
implícita:
Ecuación (22)
δ−=p
rpi real
OSIPTEL INEI OSIPTEL INEI
Deflactor Maquinaria y
Equipo
Índice de Maquinaria y
Equipo (1994=100)
Deflactor Construcción
Índice de Materiales de Construcción (1994=100)
1995 105.73 - 120.99 -1996 115.14 - 131.55 -1997 122.13 - 138.80 -1998 127.82 - 148.06 -1999 144.99 153.86 156.55 142.622000 150.23 157.42 164.78 150.442001 147.81 156.94 171.39 151.882002 144.98 156.41 173.32 153.392003 145.95 154.00 178.22 155.592004 144.99 153.83 189.87 173.022005 142.53 150.66 199.75 182.902006 - 151.78 - 192.86
Fuente: OSIPTEL e INEI
Año
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
131
Si se reemplaza la ecuación (22) en (20) resulta que el precio de renta del capital
es:
Ecuación (23)
Es decir, todo el procedimiento para calcular el precio de renta del capital se
puede resumir en la Ecuación (23), del cual se infiere que el precio de renta del
capital es un porcentaje del precio de renta real implícito. Para calcular el precio
de renta real implícito, OSIPTEL utiliza en el numerador la suma del Consumo de
Capital Fijo y el Excedente de Explotación que son extraídas de las cuentas
nacionales 119 y en el denominador, el ratio entre el stock de capital y el PBI sin
impuestos.
Entonces, el precio de renta real implícito es aquel que permite igualar la
participación del capital en el cálculo del PBI por el método de los ingresos con la
participación del capital en el PBI calculado a partir del stock de capital. De esta
manera, se podría afirmar que el precio de renta de calculado es calculado como
un factor de ajuste de modo que los enfoques primal y dual sean equivalentes.
Este factor incluye, por ejemplo, el error producto de no incorporar en el
denominador del precio real implícito el uso del factor capital. Es decir, mientras
que en el numerador del precio real implícito se utiliza la participación del capital
en los ingresos, en el denominador se introduce el valor del capital total de la
economía como porcentaje del PBI.
En los estudios de Hsieh, el precio de renta del capital se calcula de distintas
maneras: el ratio E-P de las firmas de la bolsa, la tasa de interés de préstamos, la
tasa de interés de ahorros, el retorno de las acciones, etc. En estos estudios, es
posible calcular el precio del capital de esa manera porque se cuenta con la
información suficiente proveniente de las entidades de provisión de información
119 El INEI calcula el PBI como la suma de los ingresos de los factores de producción de la economía: remuneraciones a los asalariados, consumo de capital fijo, impuestos a la producción e importación y el excedente de explotación.
rpp
pr jj =
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
132
estadística. Sin embargo, en el caso peruano, no se puede medir el precio de renta
del capital de esa manera por la falta de información. Por lo tanto, se considera
que este indicador no es una buena medida del precio de renta del capital.
Es decir, luego de efectuar el respectivo análisis empírico de la productividad total
de factores estimada por OSIPTEL, se considera que no se tiene la información
necesaria para realizar el cálculo de la productividad total de los factores de la
economía con el enfoque dual. Por lo general, este tipo de análisis académico se
utiliza para calcular la productividad de la empresa o de la industria, y en esos
casos es más posible calcular el precio de los factores de producción.
Adicionalmente, esta metodología también se ha usado en trabajos académicos
para calcular la productividad de economías desarrolladas donde por la presencia
de mejor información si es posible calcular un buen indicador de la renta de los
factores. Cabe señalar que no se conoce de instituciones oficiales que usen el
enfoque dual en sus estimaciones oficiales de la productividad total de factores.
Dadas las limitaciones existentes de la aplicación del enfoque dual en el caso
peruano, se estima conveniente que la productividad de la economía debe ser
calculada a través del enfoque primal, tal como se ha realizado en trabajos
anteriores donde se calcula la TFP para la economía peruana120.
120 Ver Carranza, Morón y Fernández-Baca (2005), IPE (2001), Vallejos y Valdivia (1999), Calvo y Bonilla (1998), Seminario y Beltrán (1998), Vega y Centeno (1997), Fernández Baca y Seinfeld (1995) y Vega y Centeno (1989).
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
133
4.3. Medidas de producción de la telefonía móvil
OSIPTEL considera en el Proyecto de Resolución que establece el factor de
productividad 2007-2010, los ingresos de móviles como dato global y la cantidad
total de líneas móviles como medida de producción de la misma manera que en
procedimientos anteriores. En el presente numeral, explicaremos las razones por
las que el OSIPTEL debe utilizar los indicadores que mejor reflejen la evolución de
ingresos en cada una de las líneas de producto móvil.
4.3.1. Los Lineamientos del MTC obligan a utilizar la información que refleje de
mejor manera el crecimiento de los ingresos para cada servicio
Como hemos señalado, el numeral 9f) del artículo 4 de los Lineamientos del MTC
establecen que: “En caso resulte necesario medir la productividad de servicios
ajenos a los servicios objeto de regulación se utilizarán los indicadores de
producción que mejor reflejen el crecimiento de los ingresos de dichos servicios.”
Aun cuando OSIPTEL señala, en la página 169 del Informe Nro 065-GPR/2007, que
su propuesta no se opone a lo establecido en los Lineamientos, el cálculo del
Factor de Productividad emitido en el proyecto incumple lo establecido en dicha
norma al no incorporar la información de móviles presentada por Telefónica
oportunamente en este proceso.
El cálculo del factor de productividad debe considerar para cada tipo de ingreso,
los siguientes indicadores de producción:
Para los ingresos por cuota de abono, debe utilizarse la planta media de
líneas con contrato que son los que generan estos ingresos.
Para los ingresos por cuota de conexión y por venta y alquiler de equipos,
debe utilizarse el número de altas, que son las que generan este ingreso.
Para los ingresos por tráfico, debe utilizarse el número de minutos.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
134
Para los “otros ingresos”, al ser una medida que consolida diferentes
servicios, es necesario utilizar un índice de precios consistente con las
demás medidas de móviles. Se ha usado los ingresos deflactados por un
índice de precios específico de la telefonía móvil compuesto por los
ingresos medios de los servicios que lo componen.
Los ingresos por cuota de abono son generados por los abonados con contrato.
Por lo tanto, la medida de producción consistente es la planta media de líneas con
contrato y no todos los usuarios de móviles. Si se reconoce que existen cinco
categorías de ingresos de Móviles, entonces no todos los usuarios consumen el
mismo servicio y sólo deben ser contabilizados aquellos que genuinamente
generan los ingresos por este tipo de servicio.
Los ingresos por cuota de conexión y alquiler y venta de equipos, son generados
por los nuevos usuarios de móviles (las altas brutas) en cada período.
Nuevamente, no es correcto computar como cantidad física de este servicio el
número total de líneas ya que no todas las líneas fueron dadas de altas en el
mismo período.
Para los ingresos de tráfico debe usarse el número de minutos, ya que ésta es la
medida que genera los ingresos por este servicio.
“Otros ingresos de móviles” es una cuenta que consolida distintos tipos de
servicios, tales como buzón de voz, roaming internacional, cuota de abono de
buscapersonas, TUPs y otros ingresos de telefonía celular. En estos casos, es
adecuado usar como cantidad física un índice de precios que corresponda con el
servicio.
4.3.2. En el acta del 14 de junio de 2002, Osiptel reconoce que debe utilizarse la
medida de producción correspondiente a cada tipo de ingresos móviles
Como hemos indicado en el curso de los procedimientos anteriores y tal como lo
señalaron Nera y Christensen en el proceso 2004-2007 y ahora para el proceso
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135
2007-2010 lo señalan las consultoras LECG y DN Consultores, es necesario que los
ingresos móviles se incluyan en el modelo para cada línea de negocio y se utilice
la unidad de medida de producción que genera estos ingresos. Utilizar el total de
líneas móviles para cada uno de estos ingresos es incorrecto porque no refleja los
verdaderos generadores de los mismos
Christensen en el informe elaborado el año 2004 y presentado por nuestra
empresa al OSIPTEL señaló que el uso de diferentes medidas para cada tipo de
ingreso de la telefonía móvil es mejor que el uso de las líneas móviles. Así, para
ingresos por cuota de conexión, considera que las nuevas altas son una mejor
medida. Para los ingresos por cuota de abono considera a las líneas pospago. Para
los ingresos por tráfico considera a los minutos de tráfico adicional y de entrada.
Para los ingresos por venta y alquiler de equipos considera a las nuevas líneas.
Este criterio no constituye únicamente una posición de parte. En efecto, como los
representantes de OSIPTEL y Telefónica reconocieron expresamente en el Acta de
la reunión sostenida en fecha 14 de junio de 2002121, cuando se cuenta con los
datos necesarios, es una mejor medida de la productividad aquella que vincula
los ingresos por determinada actividad estrictamente a dicho rubro y no al total
de líneas en servicio.
4.3.3. OSIPTEL indica la supuesta existencia de inconsistencias en la información
presentada por Telefónica
En el presente proceso, nuevamente OSIPTEL ha omitido las magnitudes que
generan cada uno de los tipo de ingresos del servicio móvil. Según se establece en
el Proyecto de Resolución, la información presentada sería inconsistente
basándose en los siguientes documentos:
El apéndice C “Mobile Output Análisis” - Christensen Associates (año
2001)
121 Ver Acta de Reunión 14 de junio de 2002 suscrita entre OSIPTEL y TELEFÓNICA.
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136
El apéndice F “Response to TDP’s June 15 Cellular Data” - Christensen
Associates (año 2001)
Numeral 4 de la Matriz de comentarios adjunta a la Resolución Nro 060-
2004-CD/OSIPTEL
OSIPTEL basa el supuesto de inconsistencia de la información de ingresos, tráfico
y líneas móviles presentadas por Telefónica para el cálculo del factor de
productividad 2007-2010 por ser las mismas que Telefónica presentó durante los
procesos anteriores y que fue observada por el regulador en su oportunidad:
En el caso de los Ingresos móviles, OSIPTEL señala que Telefónica presentó el 21
de junio de 2004 información distinta a la presentada el 15 de marzo de 2004.
Esta afirmación es inexacta en la medida en que ambas informaciones eran las
mismas pero reclasificadas de manera distinta, para reflejar de mejor manera el
aporte económico de cada línea de producto, es decir presentada en un formato
distinto cuyo detalle explicaremos más adelante. Cabe señalar que estas
reclasificaciones están contempladas en las normas contables aplicables en el
Perú.
En el caso del tráfico móvil, es cierto que Telefónica presentó el 15 de junio de
2001 información distinta a la enviada el 2 de abril de 2001. Sin embargo,
también es cierto que nuestra empresa siempre mantuvo informado a OSIPTEL
del alcance de esta información, tal y como lo señala en su carta GGR-107-A-173-
01 del 2 de abril: “ Se debe resaltar que la información adjunta tiene carácter de
estimación al no corresponder a la información auditable” (el subrayado es
agregado).
Como lo hemos explicado anteriormente, en abril de 2001, Telefónica no contaba
con los sistemas preparados para obtener toda la información necesaria para el
cálculo del factor de productividad 2001-2004. Recién en junio del mismo año,
Telefónica logró obtener dicha información auditable para su incorporación en el
cálculo del factor. Nuestra empresa, para contribuir con un cálculo correcto del
factor de productividad, puso a disposición de OSIPTEL esta información a pesar
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
137
de que el plazo para la entrega de información, en aquella oportunidad (2001),
había vencido. Queremos poner énfasis que en este procedimiento fue la
extemporaneidad de la información la que dificultó un análisis completo por
parte de Christensen, quien muy lejos de descalificar categóricamente la validez
de la información presentada, argumentó que que la información sólo parecía ser
“cuestionable” y la descartó señalando que no había existido oportunidad
suficiente para su examen y validación. Es por estas consideraciones que
posteriormente reconocerá que si se contara con información consistente, se
debería utilizar la información del tráfico móvil y no la de líneas móviles.
Luego del descarte de dicha información en el año 2001, no se ha realizado
análisis adicionales respecto de la información por lo que nuestra empresa
entiende que nos encontramos frente a la oportunidad de evaluar
profundamente la información presentada por Telefónica, así como el sustento
alcanzado en el presente documento respecto de su consistencia, de modo tal
que podamos alcanzar el objetivo central del organismo regulador en el presente
procedimiento, que es el de alcanzar el mejor resultado y con la mejor
información disponible para el cálculo exacto de la productividad de nuestra
empresa.
En el caso de la información de líneas de móviles, OSIPTEL afirma que la
información presentada en la etapa de comentarios (21 de junio de 2004) fue
distinta a la información presentada el 15 de marzo de 2004.
Al respecto, debemos señalar que la información presentada el 15 de marzo
corresponde al número total de líneas con contrato a fin de año, mientras que la
presentada el 21 de junio corresponde a la planta media de líneas con contrato
que proviene de la semisuma de la planta final de cada año. Por lo tanto, esta
información no es distinta sino que está expresada de tal manera que su
incorporación al modelo del factor permite obtener resultados que explican de
mejor manera las variaciones en los ingresos.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
138
Las precisiones y aclaraciones respecto de la consistencia de la información de
servicios móviles que desarrollaremos en el presente numeral resultan de la
mayor importancia en la medida que de acuerdo con lo señalado por OSIPTEL,
durante esta etapa de comentarios, Telefónica tiene la posibilidad de levantar
estos cuestionamientos. De presentar un sustento apropiado que acredite que la
información es consistente y es confiable, el regulador utilizará la información en
el cálculo final. Ello hace recomendable al mismo tiempo una detallada
evaluación y análisis por parte de la Administración de modo tal que se arribe a
una estimación técnica de la real productividad de nuestra empresa.
Es importante señalar que los documentos mencionados, en los que se señala las
posibles inconsistencias fueron emitidos por la Consultora Christensen Associates
en el proceso 2001 – 2004 con información que no es exactamente la alcanzada
por Telefónica para el proceso del factor 2007 – 2010. En tal sentido, las
observaciones contenidas en el documento en mención no corresponden a los
datos presentados en este proceso y por tanto carecen de valor.
Si la inconsistencia se sustentara en dicha apreciación, se afectaría el debido
proceso al referirse a observaciones emitidas en procesos anteriores con otros
datos. Al tratarse de pronunciamientos referidos a información que fue
modificada en el tiempo, los documentos citados por OSIPTEL ya no guardan
consistencia interna entre sí.
4.3.4. Las dudas relacionadas con la información de móviles se han conocido sólo
con el Proyecto
A pesar de que nuestra empresa entregó oportunamente la información
solicitada por el regulador en el marco del presente procedimiento –en el caso de
la información de móviles, esta había sido entregada ya desde el procedimiento
anterior-, no tuvimos noticia de la existencia de ninguna objeción, duda o
consulta del organismo regulador sino hasta la publicación del Proyecto que
descartó la utilización de dicha información.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
139
Hubiera sido deseable que en el intenso proceso de requerimientos de
ampliaciones y consultas iniciado una vez entregada la información por nuestra
empresa se nos alcanzara también las dudas que subsistían en relación con la
consistencia de la información de móviles, antes de descartar directamente dicha
información. Somos conscientes sin embargo que en un proceso de la
complejidad del que nos ocupa este tipo de errores involuntarios pueden
presentarse. Nuestra empresa confía plenamente en que dado que el organismo
regulador coincide en que la utilización de la información de tráfico es mas
adecuada que la de líneas para la estimación de la productividad, y que por ello
ha señalado explícitamente que nuestra empresa puede sustentar la consistencia
de la información ya entregada, esta será tomada en cuenta en la resolución final
a emitirse en el presente procedimiento.
Para ello, cumplimos con alcanzar las respuestas a las consultas del OSIPTEL en
los siguientes acápites.
4.3.4.1. La información de móviles ha sido entregada a OSIPTEL dentro del plazo
establecido en el procedimiento
Telefónica, en el presente proceso para la determinación del factor de
productividad 2007-2010, ha entregado la información de los servicios móviles de
manera oportuna a la Administración.
La información presentada por Telefónica es la siguiente:
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
140
Tabla (6) Información de ingresos operativos y magnitudes físicas
En tal sentido, la atingencia hecha en procesos anteriores respecto a la
extemporaneidad de la información ya no es aplicable al proceso 2007-2010.
4.3.4.2. La información de móviles presentada a OSIPTEL es auditable
Telefónica, en el presente proceso para la determinación del factor de
productividad 2007-2010 ha cumplido con presentar toda la información de
móviles (ingresos, tráfico y líneas) auditable.
Al respecto, es necesario mencionar que la información de ingresos proviene de
los Estados Financieros oficiales de nuestra empresa y han sido presentados
anualmente en la Memoria de Telefónica y enviados a la CONASEV y la SEC 122 de
acuerdo con las normativas contables establecidas en el país y en Estados Unidos
respecto a las empresas que cotizan en la Bolsa de Nueva York.
En el caso del número de líneas móviles, la información proviene del sistema
comercial y en el caso del número de minutos, la información proviene del
resumen de tráfico cursado de las centrales móviles.
122 Securities and Exchange Commission
(Miles de S/. históricos) 1,995 1,996 1,997 1,998 1,999 2,000
Ingresos Móviles-Conexión 8,989 38,864 56,010 3,847 3,029 711Móviles-Abono 35,267 75,937 156,901 192,905 185,458 172,780Móviles-Tráfico 43,841 126,248 338,518 403,443 520,403 494,970Móviles-Alquiler y venta de equipos 8,012 45,054 67,518 14,711 52,194 48,643Móviles-Otros 3,168 13,248 15,849 18,384 18,665 68,454TOTAL 99,278 299,352 634,796 633,290 779,750 785,559
Magnitudes Altas Móviles-Conexión 20,075 104,602 268,495 312,230 325,963 371,775Planta media con contrato móvil-Abono 41,872 86,384 208,108 274,587 250,498 226,880Tráfico Móvil 97,277 209,045 529,635 675,986 756,400 704,249Altas móviles-Alquiler y venta de equipos 20,075 104,602 268,495 311,969 325,963 371,775Móviles-Otros 3,168 11,616 16,115 23,992 20,734 75,729
Fuente: Telefónica
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
141
Asimismo, resaltamos que con carta GGR-107-A-514-01, de fecha 8 de agosto de
2001 (ver Anexo 8), Telefónica puso a disposición de OSIPTEL la información de
tráfico móviles para fines de la inspección de la información que el regulador
realizaba en el proceso de fijación del factor de productividad 2001-2004.
En tal sentido, la observación de OSIPTEL en los procesos anteriores tampoco
aplica para el proceso 2007-2010. En todo caso, corresponde a OSIPTEL la carga
de realizar las verificaciones que estime pertinentes respecto de la información, lo
que no ha sido solicitado por el organismo regulador en el Proyecto ni en la
comunicación C.448-GG.GPR/2007, que a solicitud nuestra alcanza el detalle de
las dudas subsistentes en relación con la información de telefonía móvil. Queda
claro pues, que la información no pude ni debe ser descartada por la falta de
verificación de la información auditable presentada a OSIPTEL.
4.3.4.3. La información de móviles es consistente y confiable
OSIPTEL no incorpora la medida de producción correspondiente a cada tipo de
ingreso móvil porque afirma que la información remitida por Telefónica es
inconsistente. OSIPTEL, citando el Apéndice C “Mobile Output Análisis” del
informe de la Consultora Christensen señala: “Los datos presentados por la
empresa regulada consideran que el precio implícito del tráfico de móviles habría
aumentado en el periodo 1995-2000 a una tasa promedio del 15 por ciento, lo cual
resultaría inconsistente con las tendencias observadas en un mercado en
competencia”. En una primera línea de análisis, queremos destacar que la
afirmación de Christensen tan solamente sugiere la existencia de una duda que
parte de una consideración puramente teórica: la información “resultaría”
inconsistente, pero no “es” inconsistente. Esta inconsistencia vendría dada por la
consideración teórica de que un alza de tarifas no es consistente con un mercado
en competencia, afirmación que no es aterrizada en los datos empíricos concretos
y particularidades del mercado de telefonía móvil en el Perú en los años a los que
corresponde la información bajo análisis. No es ocioso insistir una vez mas en
que estas consideraciones de Christensen se originan precisamente en que esta
no tuvo el tiempo suficiente para examinar los datos presentados por nuestra
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
142
empresa, por lo que extrajo conclusiones puramente apriorísticas que en modo
alguno pueden ser tomadas como categóricas.
a. La información entregada a OSIPTEL es consistente con las tendencias del
mercado 1995 – 2000
Al respecto, debemos señalar que la información utilizada por la Consultora
Christensen en el apéndice C, no considera exactamente la información
presentada por Telefónica oportunamente para el presente proceso. En tal
sentido, los comentarios de Christensen carecen de valor para el proceso 2007-
2010 en curso.
Sin perjuicio de ello, señalamos lo siguiente:
Para analizar la consistencia de la información presentada por Telefónica y sobre
todo la tendencia de los precios del servicio móvil en el periodo 1995-2000 es
fundamental hacer un análisis de la situación del mercado en el que se desarrolló
el servicio móvil en ese período e identificar así los efectos del mercado que
impactaron en las tarifas móviles.
La telefonía móvil en Perú se inició en 1990 a través de la empresa Tele 2000 que
ofrecía sus servicios en Lima y Callao. Al año siguiente, la Compañía Peruana de
Teléfonos (CPT) inició su oferta de telefonía móvil en Lima y Callao; mientras que
en 1992, Entel Perú empezó a brindar el servicio en provincias.
En 1994, estas dos empresas se fusionaron y privatizaron, siendo Telefónica del
Perú la que obtiene las concesiones de telefonía móvil para operar en todo el país
a través de la banda A.
Desde la introducción del servicio móvil, los usuarios pagaban por todas las
llamadas que recibían además de las llamadas que realizaban. Esta situación
generaba en los clientes cierto inhibición en el uso del servicio dado que sus
consumos podían superar su capacidad de pago, al tener que pagar no sólo por
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
143
las llamadas que hacían sino por las llamadas que recibían. Hasta ese entonces el
crecimiento de la telefonía móvil era limitado.
A raíz de la introducción del esquema “El que llama paga” (Calling Party Pays –
CPP) en 1996, es que la telefonía móvil inicia un crecimiento explosivo. Bajo este
esquema, las llamadas desde un teléfono fijo a un teléfono móvil son pagadas
por los usuarios de telefonía fija, pero fijadas por las empresas móviles. De esta
manera, las empresas móviles fijan la tarifa y le pagan a las empresas fijas un
cargo de originación y una comisión de facturación y cobranza menos un
descuento por morosidad.
La diferencia que percibía el usuario al no tener que pagar por las llamadas que
recibía y que muchas veces no le interesaba recibir, hizo que el producto tuviera
mayor aceptación en el mercado y de ahí su crecimiento en el mismo.
Este crecimiento de la planta celular generó el incremento del tráfico de entrada
a móviles, que básicamente provenía de la red fija. Según OSIPTEL (ver Tabla 7),
la tarifa fijo – móvil se incrementó en el periodo 1996-2000 como consecuencia
de la inelasticidad de la demanda de tráfico. Es necesario precisar que este
incremento de tarifas no sólo se observó en Telefónica sino también en Bellsouth.
Tabla (7) Tarifas de llamadas fijo- móvil Telefónica expresado en US$
De acuerdo al mismo Osiptel, “La evolución de las tarifas fijo-móvil mostradas (…)
indica que la competencia en este servicio es muy baja o poco significativa, ello se
debe a que los usuarios de la red fija no tienen posibilidades de elegir a la red
(US$/ min sin IGV) Dic-96 Dic-97 Dic-98 Dic-99 Dic-00
Telefónica Horario normal 0,239 0,243 0,262 0,236 0,246Horario reducido 0,180 0,162 0,159 0,144 0,147
Bellsouth Horario normal 0,232 0,249 0,262 0,251 0,248Horario reducido 0,154 0,165 0,159 0,151 0,248
Fuente : Compendio de Estadísticas del Sector de Telecomunicaciones en Perú 1994-2004. (Estudios en Telecomunicaciones Nro. 19)
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
144
móvil en la cual terminará su llamada, y a que la mayor parte de los abonados
móviles son insensibles al precio que asumen las personas que los llaman desde
la red fija” (Osiptel. Documento de trabajo “Regulación de las llamadas fijo-
móvil”, enero 2004).
Si estas tarifas las expresamos en soles, moneda en la que eran fijadas y
facturadas a los clientes, observamos un crecimiento sostenido del precio medio
por minuto del tráfico fijo-móvil, lo que cobra mayor relevancia si consideramos
que incrementó su volumen e importancia en el período, llegando a significar el
81 % del tráfico total al año 2000. Por lo tanto, este hecho fue un elemento de
presión para el incremento de los precios medios en el periodo.
Tabla (8) Tarifas de llamadas fijo- móvil Telefónica expresado en Soles
Otro hito importante en el crecimiento de la telefonía móvil es la introducción de
los celulares prepago en 1997. Bajo este esquema los clientes no tenían que
pagar una cuota fija mensual para poder recibir llamadas y necesitaban adquirir
una tarjeta prepago para realizar llamadas.
Al no tener un pago fijo mensual, la tarifa por minuto prepago resulta mayor que
la tarifa del servicio pospago, tal cual lo señala la página 38 del Informe de
OSIPTEL Nro 091-GPR/2005 sobre las implicancias de la diferenciación de las
tarifas off-net u on-net en el mercado de telefonía móvil. En este documento,
OSIPTEL señala: “En la práctica, en el mercado de telefonía móvil peruano las
tarifas por minuto de comunicación son más altas para el segmento prepago que
para el segmento postpago. Por ejemplo, en promedio, la tarifa del plan prepago es
igual US $ 0,47, mientras que la del plan postpago es US $0,14.”
(S/. min sin IGV) Dic-96 Dic-97 Dic-98 Dic-99 Dic-00 TCC
Telefónica Horario normal 0,621 0,663 0,825 0,828 0,868 9%Horario reducido 0,468 0,442 0,501 0,505 0,519 3%
Bellsouth Horario normal 0,603 0,680 0,825 0,881 0,875 10%Horario reducido 0,400 0,450 0,501 0,530 0,875 22%
Tipo de cambio promedio compra-venta fin de periodo. BCRP
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
145
Es importante resaltar que el hecho de ser la tarifa prepago más cara que la tarifa
pospago y que esta modalidad tome importancia en el tiempo, como lo muestra
la tabla adjunta, fue un elemento de presión para el incremento de los precios
medios en el periodo.
Tabla (9) Líneas móviles 1995-2000 por modalidad
Por otro lado, la competencia durante todo el período 1995- 2000 fue limitada
como lo comenta DN consultores. En 1997, Bellsouth International se convierte
en el accionista mayoritario de Tele 2000 y en 1998 adquiere la banda B en
provincias mediante subasta, permitiéndole entrar a competir, a partir del 1999,
en el resto del país y de forma progresiva; pues hasta ese momento sólo había
competencia en Lima y Callao. Posteriormente, en diciembre de 1998, Nextel
ingresa al mercado pero concentrándose en el segmento corporativo.
Es importante señalar que desde el inicio de operaciones de Bellsouth, la
distribución de mercado se mantuvo relativamente constante (ver Tabla 11). La
política comercial de los operadores estuvo enfocada en la reducción de precios
de terminales antes que en la reducción de tarifas por minuto.
Tabla (10) Líneas y cuotas de mercado 1995-2000
(Miles de líneas) 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Líneasmóviles 42 131 319 505 712 899Contrato 42 131 285 264 237 217Prepago 0 0 34 241 475 682
% sobre el total 100% 100% 100% 100% 100% 100%Contrato 100% 100% 89% 52% 33% 24%Prepago 0% 0% 11% 48% 67% 76%
Fuente : Telefónica
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
146
(Miles de líneas) 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Total 74 202 435 737 1 045 1 340Telefónica M. 42 131 319 505 712 899Bellsouth 32 71 116 231 314 373Nextel 0 0 0 1 19 68
% sobre el total 100% 100% 100% 100% 100% 100%Telefónica 57% 65% 73% 69% 68% 67%Bellsouth 43% 35% 27% 31% 30% 28%Nextel 0% 0% 0% 0% 2% 5%
Fuente Telefónica: Cifras Telefónica MóvilesFuente OSIPTEL: Cifras Bellsouth y Nextel
El mismo Osiptel comenta en la página 29 de su Informe Nro 091-GPR/2005
sobre las implicancias de la diferenciación de las tarifas off-net u on-net en el
mercado de telefonía móvil, lo siguiente: “Si bien es cierto con la interacción de
estas tres empresas el mercado logró dinamizarse, fue recién luego de la entrada de
AMERICA MOVIL que se impulsó la competencia. AMERICA MOVIL ingresó al
mercado con una nueva tecnología, GSM y con subsidios a los terminales mucho
más altos”.
Los operadores móviles centran su estrategia sobre todo en el crecimiento de
líneas mediante reducciones en el costo de los equipos. La reducción en los
precios de los equipos móviles se debe tanto a la reducción del costo
internacional de éstos como a la estrategia comercial de aquel entonces de los
operadores móviles que basaban sus ofertas principalmente en brindar equipos
subsidiados, recuperándolos posteriormente vía tarifa. Este hecho es natural en
una industria incipiente como lo era la telefonía móvil en el Perú hacia fines de
los noventa, como lo comenta la Consultora LECG, en su informe que adjuntamos
al presente documento:
“En efecto, para atraer nuevos usuarios a las redes móviles y de esta forma
explotar externalidades de red, normalmente las compañías de telefonía
móvil subsidian el precio de los aparatos reduciendo las barreras a la
entrada para recuperar luego con el precio por minuto de llamada el
monto del subsidio. Empíricamente se puede demostrar que las
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
147
compañías de telefonía móvil compiten entre sí más intensamente en el
“acceso” (i.e. la cantidad de abonados nuevos o altas que logran captar o
robarle a la competencia) que en los precios promedio por minuto.”
Es necesario comentar que las líneas pospago si mostraron una reducción en
tarifas medias, impactando principalmente en el costo del minuto
correspondiente a la cuota de abono. Si bien es cierto, la tarifa de los minutos
adicionales también observaron reducción, este efecto no compensó plenamente
la presión proveniente del incremento de precio del tráfico entrante y por un
nuevo mix de planta (prepago y pospago).
Finalmente , cabe señalar que si se compara la evolución de los precios medios en
dólares, eliminando de esta manera el efecto de la devaluación de la moneda
nacional (algunas tarifas estaban fijadas en dólares), se observa un crecimiento
mínimo en dichos precios de 0,4%, lo cual resulta consistente con el
comportamiento del mercado de aquella época.
b. Las observaciones realizadas por Christensen no resultan válidas para este
proceso
Como se ha señalado anteriormente, OSIPTEL en el proceso en curso, hace
referencia a observaciones de procesos anteriores, éstas observaciones no son
válida para este proceso (2007-2010).
Sin perjuicio de ello, mencionamos lo siguiente:
b.1 La información utilizada por Christensen no es la presentada por Telefónica
para este proceso
La información utilizada por Christensen en el apéndice C no corresponde a la
información reportada a OSIPTEL en el proceso del cálculo del factor de
productividad 2007-2010.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
148
Según las normas del debido proceso, OSIPTEL no debería hacer referencia a
observaciones de procesos pasados para sustentar decisiones que aplican al
presente proceso sin precisar cuáles son las observaciones que Telefónica debe
levantar, más aún si estas observaciones no consideran la información
presentada en el proceso en curso.
La buena fe en la ejecución de los contratos sugiere que OSIPTEL, en caso
considerase que la información entregada por nuestra empresa en éste
procedimiento mantenía las inconsistencias detectadas en procesos anteriores,
hacía pertinente solicitar ampliaciones o aclaraciones que considerase oportunas
durante el período de entrega de información o, en todo caso, antes de la
publicación del proyecto.
Es en base a estas consideraciones que nuestra empresa sostiene
respetuosamente que las observaciones presentadas en su momento no pueden
ser mantenidas en este procedimiento por tratarse de información distinta a la
entregada durante el mismo.
Con el presente documento y las explicaciones que estamos alcanzando
despejamos cualquier duda que hubiera existido sobre la consistencia de la
información.
b.2 La fórmula que incluye la aplicación del logaritmo neperiano en el cálculo del
crecimiento del mercado no es adecuada para un análisis sectorial
Chistensen en su análisis, para hallar la variación del precio medio por minuto del
servicio de telefonía móvil utiliza una fórmula empleada para cálculos de la
productividad, en la cual se utiliza el logaritmo neperiano LN (índice de variación
anual) y luego se obtienen promedios aritméticos simples para llegar a los
promedios agregados. Sin embargo, para calcular crecimientos en los informes
de mercado de telecomunicaciones, según el informe de la consultora DN: “A
nuestro entender, esta forma de cálculo de las variaciones interanuales implícitas
de los precios es metodológicamente correcta para medir las fluctuaciones en la
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
149
productividad, pero es a la vez equívoca si se desea obtener una variación
interanual de precios...”
La fórmula adecuada es la que a continuación detallamos y que es la misma que
el propio OSIPTEL utiliza en todos sus informes de mercado.
[ ( Pt+i / Pt ) ^ (1/i) ] - 1
donde:
P t+i = valor de la variable P en el período (t+i)
P t = valor de la variable P en el período t
i = período de análisis último
t = período de análisis inicial
OSIPTEL ha utilizado esta fórmula para hallar el crecimiento del mercado en
varios de sus informes, como es el caso del Compendio de Estadísticas del Sector
de Telecomunicaciones en Perú 1994-2004.
b.3 La información de móviles incluye tráfico adicional y de entrada
Es importante señalar que el tráfico de móviles utilizado en el cálculo del factor
de productividad incluye dos tipos de tráfico: i) Tráfico adicional o de salida, y ii)
Tráfico de entrada.
El tráfico de salida está vinculado al tráfico móvil – móvil y móvil – fijo y el tráfico
de entrada está vinculado básicamente al tráfico fijo – móvil.
Cabe señalar que para el año 2000, el peso del tráfico de entrada sobre el total
llegó a ser hasta el 81 % del total de tráfico, como se observa en las tablas
siguientes:
Tabla (11) Tráfico móvil
(Miles de minutos) 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Adicional 97 277 121 720 201 580 198 654 156 137 131 272Entrante 87 324 328 055 477 332 600 263 572 977Total 97 277 209 045 529 635 675 986 756 400 704 249
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
150
Tabla (12) Distribución de tráfico adicional - entrante
Entonces, la evolución de los precios medios del tráfico son fuertemente
influenciadas por la evolución de las tarifas fijo-móvil que como vimos en la tabla
(8) se incrementan tanto en soles como en dólares para el periodo 1995-2000.
b.4 La información es confiable según la productividad
OSIPTEL justificó la decisión de no usar la información de móviles presentada por
Telefónica porque, según el análisis de la Consultora Christensen, no arrojaba
resultados creíbles ya que el crecimiento de la productividad de Telefónica era
prácticamente igual al de la economía.
Al respecto, es necesario precisar que el TFP de la empresa, medida en función a
cada línea de producto, es muy superior al TFP de la economía para los años 1996,
1997 y 1999.
Este dato sería creíble de acuerdo con las afirmaciones del mismo Osiptel que
indica que el TFP de la empresa debe ser superior al de la economía. Sin embargo,
dicha tendencia no se mantiene para todo el período bajo análisis.
Con relación al año 1998, vemos que puntualmente ese año el TFP de la empresa,
es consistentemente más bajo que el TFP de la economía, sea medido en función
a cada medida de producto (opción correcta) o sea medido en función a líneas
móviles. La explicación es sencilla: i) Ese año se incrementaron fuertemente las
inversiones respecto al año 1997, ii) Se explica también por el incremento del
gasto sobre todo por el registro extraordinario de provisión por incobrables de S/.
1995 1996 1997 1998 1999 2000
Adicional 100% 58% 38% 29% 21% 19%Entrante 0% 42% 62% 71% 79% 81%
Fuente: Telefónica
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
151
469 MM. Esta mayor provisión responde a un número significativo de cuentas
incobrables, debido a la distorsión que existía entre la política de provisión de
cobranzas y la situación real de incobrabilidad que afrontó Telefónica del Perú en
el año 1998, tal y como lo detalla la Memoria Anual de Telefónica del año 1998.
(iii) Además, en este año, los ingresos operativos disminuyeron en 5%, debido
principalmente a los menores ingresos registrados en los negocios de Telefonía
Local, Larga Distancia Nacional e Internacional y Móviles. El adelanto de la
apertura de mercado implicó una reducción en las tarifas aplicable a clientes
finales, que conllevaron disminuciones importantes en los negocios antes
apuntados.
En el año 2000, el TFP de la empresa es similar al TFP de la economía, ésta no es
una situación anómala para casos puntuales, como lo explicó la Consultora Nera
en el año 2004:
“Los estudios empíricos que miden el TFP demuestran que éste puede cambiar
significativamente año a año. Esto es especialmente cierto en industrias intensivas
en capital, como es el caso de la industria de las telecomunicaciones. En la práctica,
esto implica que en un año cualquiera, una empresa de telecomunicaciones puede
realizar importantes compras de capital sin que esto implique un incremento
inmediato en los outputs de la empresa. Si esto es así, y manteniéndose todo lo
demás constante, se produciría una reducción del TFP significativa.”
De otro lado, si observamos la siguiente tabla certificamos que la TFP de la
empresa presenta una variación significativa en 1998 tanto para el total de líneas
móviles como para cada línea de producto. Al ser similares los resultados de
incluir o no las unidades de medida de producción por línea de negocio en el
cálculo del factor de productividad y al existir otros factores que explican la
productividad de la empresa en comparación con la productividad de la
economía, el análisis de Christensen no podría determinar que la información de
móviles incorporada por Telefónica en el cálculo, arroje resultados no creíbles.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
152
Esta afirmación puede ser comprobada, como lo señala la Consultora LECG, si
comparamos el TFP de la empresa y el TFP de la economía en el cálculo realizado
por OSIPTEL: i) utilizando el total de líneas como única unidad de medida de
producción del servicio móvil y ii) utilizando las unidades de medida correctas, es
decir aquellas que mejor reflejan los ingresos de cada una de las líneas de negocio
como se puede apreciar en la tabla 14.
Gráfico (4) Productividad de la empresa y de la economía
Fuente: LECG
Como se observa, en el año 1998, aun cuando se mantiene el total de líneas como
única unidad de medida de producción del servicio móvil, según el cálculo de
OSIPTEL, el TFP de la empresa resulta menor que el TFP de la economía (-14,74%).
Comparando dicho número con el –19,10% (obtenido de la incorporación al
-20.00%
-15.00%
-10.00%
-5.00%
0.00%
5.00%
10.00%
15.00%
20.00%
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
TFP TdP (LECG) TFP economía (UP)
TFP TdP (Osiptel) TFP economía Primal (Osiptel) TFP economía Dual (Osiptel)
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
153
cálculo de la información de móviles presentada por Telefónica), se observa que el
cambio no es notable. Por lo tanto, no puede afirmarse que sea la incorporación
de la información de móviles presentada por Telefónica, la causante de que la
productividad de la empresa sea menor a la productividad de la economía.
c. Otras observaciones de OSIPTEL
c. 1 Apéndice F “Response to TdP’June 15 Cellular Data”
Reiteramos que la información utilizada por Christensen no considera
exactamente la información presentada por Telefónica en el proceso 2007-2010.
En tal sentido, los comentarios de Christensen no son válidos porque considera,
para su análisis, datos que no corresponden a la información presentada por
Telefónica oportunamente para el proceso de fijación del factor de productividad
2007-2010.
Christensen considera que una vez que se vencen los plazos y se cierra el proceso
de recolección y análisis de datos normalmente no se admite nueva evidencia en
un caso.
Como hemos mencionado en párrafos anteriores, el tema de la extemporaneidad
no es materia de este proceso dado que la información ha sido entregada en su
totalidad dentro del plazo establecido por Osiptel.
Adicionalmente, Christensen, con la información presentada durante el proceso
2001-2004, cuestiona los puntos que se responden a continuación:
¿Cuáles son las fuentes de la información de móviles?
La información de móviles entregada a OSIPTEL proviene de las siguientes fuentes
de información:
• En el caso del número de líneas móviles, la información proviene del sistema
comercial.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
154
• En el caso del número de minutos, la información proviene del resumen de
tráfico cursado de las centrales móviles.
• En el caso de los ingresos móviles, la información proviene de la contabilidad de
la empresa.
Todas las fuentes mencionadas son auditables.
¿Por qué no estuvieron disponibles cuándo se pidió originalmente los datos?
Porque en el proceso 2001-2004 inicialmente no se disponía de la información en
su totalidad. Como ya se indicó, Telefónica no contaba con los sistemas
preparados para obtener toda la información necesaria para el cálculo del factor.
Conforme se iba consiguiendo la información se iba alcanzando a OSIPTEL dado
que siempre fue intención de Telefónica entregar toda la información disponible
a fin de tener como resultado un factor de productividad que refleje la realidad de
la empresa y la economía. Recién en junio del 2001, Telefónica logró obtener la
información auditable para su incorporación en el cálculo del factor.
Sin embargo, esta pregunta no aplicaría al presente proceso (2007-2010) dado
que Telefónica ha cumplido con entregar a OSIPTEL la información dentro del
plazo establecido.
¿Pueden verificarse o auditarse estos datos?
Como se ha mencionado anteriormente la información entregada para el
presente proceso 2007-2010 es auditable.
¿Cuál es la relación entre la presentación de abril (“tráfico de salida”) y la
presentación de junio (“tráfico total”, “tráfico adicional + entrada”)
En abril, tal cual se precisó en la carta GGR-107-A-173-01, se presento
información estimada del tráfico de salida y en junio, se obtuvo información
auditable de los tráficos que explicaban el total de ingresos. Se incluyó en esta
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
155
entrega el tráfico de entrada no estimado ni reportado en la presentación de
abril.
En el presente proceso de factor de productividad 2007-2010, Telefónica ha
cumplido con entregar la información a OSIPTEL de manera oportuna en el plazo
establecido.
c. 2 Numeral 4 de la Matriz de “Comentarios sobre la medida de producción para
los servicios de telefonía móvil” (argumentos adicionales a los señalados en los
acápites 1.3.1. y 1.3.2.)
Como se observa si bien los totales, entre una y otra información, son iguales, los
valores para los servicios de “conexión”, “alquiler y venta de equipos” y “otros”, son
distintos en el periodo 1996-99, y por tanto configuran entre una y otra data
distintas distribuciones del ingreso entre los tipos de servicios considerados. Esta
observación, muestra la existencia de dos versiones de la misma información, no
habiéndose obtenido en las mencionados envíos un sustento que motive las
divergencias encontradas... Habiéndose determinado esta inconsistencia entre los
datos de uno y otro envío...la empresa reconoce que se hicieron algunos ajustes...
Telefónica con carta GGR-651- A-511-2004 de fecha 13 de julio de 2004, responde
al OSIPTEL las consultas realizadas sobre la información de ingresos con carta
C.553-GG.GPR/2004 de fecha 12 de julio de 2004. En dicha carta, Telefónica
explica la reclasificación efectuada en los ingresos de móviles- conexión, ingresos
de móviles- alquiler y venta de equipos e ingresos de móviles-otros. Cabe señalar
que Telefónica dio respuesta a la consultas de Osiptel antes de que Osiptel
emitiera la Resolución Final que estableció el Factor de Productividad 2004-2007
La información de ingresos móviles presentada el 21 de junio de 2004 no es
distinta con respecto a la información presentada el 15 de marzo de 2004, sino
reclasificada, como se detalla en a continuación:
• En la información presentada el 15 de marzo de 2004, los ingresos de
“Conexión” y “Alquiler y venta de equipos” se presentaron en cifras
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
156
brutas (ingresos brutos = ingresos netos + descuentos). Los descuentos
respectivos se presentaron por separado en el rubro “Otros”, (junto con
ingresos diversos).Ver Tablas 14, 15, 16:
Tabla (13) Información de ingresos (15 de Marzo de 2004)
(Miles de S/. históricos) 1 995 1 996 1 997 1 998 1 999 2 000
Conexión 8 989 64 678 114 737 5 106 2 980 711Alquiler y venta de equipos 8 012 74 978 138 310 19 524 51 346 48 643Otros 3 168 (42 490) (113 670) 12 312 19 563 68 454Total 20 169 97 166 139 377 36 942 73 889 117 808
Fuente: Telefónica
En la información del 21 de marzo de 2004, los ingresos de
“Conexión” y “Alquiler y venta de equipos” se presentaron en
cifras netas de sus respectivos descuentos (que al 15 de marzo se
encontraban en el rubro Otros). El rubro “Otros” pasó a contener
solo ingresos diversos.
Tabla (14) Información de ingresos (21 de Junio de 2004)
(Miles de S/. históricos) 1 995 1 996 1 997 1 998 1 999 2 000
Conexión 8 989 38 864 56 010 3 847 3 029 711Alquiler y venta de equipos 8 012 45 054 67 518 14 711 52 194 48 643Otros 3 168 13 248 15 849 18 384 18 665 68 454Total 20 169 97 166 139 377 36 942 73 889 117 808
- - - - - Fuente: Telefónica
• Como se ha señalado en la carta del 13 de julio, el rubro “otros” se
compone a su vez de dos rubros: i) descuentos y ii) otros
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
157
Tabla (15) Descomposición de ingresos
(Miles de S/. históricos) 1 995 1 996 1 997 1 998 1 999 2 000
Conexión 8 989 64 678 114 737 5 106 2 980 711Alquiler y venta de equipos 8 012 74 978 138 310 19 524 51 346 48 643Descuentos (55 739) (129 519) (6 072) 897 0Sub Total 83 918 123 528 18 558 55 223 49 354 Otros 3 168 13 248 15 849 18 384 18 665 68 454Total 20 169 97 166 139 377 36 942 73 888 117 808
Fuente: Telefónica
Los descuentos incluidos en la cuenta de ingresos “otros”,
correspondientes a los ingresos de “Conexión” y “Alquiler y venta de
equipos”, fueron incluidos en éstas últimas cuentas respectivamente
para cada año del periodo 1996-1999, utilizando como driver de
distribución su peso en ingresos brutos.
De esta manera fue presentada la información el 21 de junio de 2004. Es
así como los ingresos de “Conexión” y “Alquiler y venta de equipos”,
quedan netos de descuento a clientes por cada línea de producto como se
puede apreciar en el gráfico siguiente:
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
158
Gráfico (5) Reclasificación de los ingresos de Conexión, Alquiler y venta de
equipos (Ejemplo 1996)
Versión 15 de marzo 2004
64 678
74 978
97 165
(42 491)
OtrosConexión Alquiler yventa deequipos
TotalIngresos
Ingresos Brutos por línea de producto
13 248
Otros
(25 814)
DescuentoConexión
(29 925)
Descuento Alq. Y
venta eq.
(42 491)
Efecto neto
Versión 21 de junio 2004
45 054
74 978
38 864
97 16513 248
64 678
29 925
25 814
Conexión DescuentoConexión
Conexión -Neto
Alquiler yventa deequipos
DescuentoAlq. y
venta eq.
Alquiler yventa deequipos -
Neto
Otros TotalIngresos
Ingresos Netos por línea de producto
Versión 15 de marzo 2004
64 678
74 978
97 165
(42 491)
OtrosConexión Alquiler yventa deequipos
TotalIngresos
Ingresos Brutos por línea de producto
13 248
Otros
(25 814)
DescuentoConexión
(29 925)
Descuento Alq. Y
venta eq.
(42 491)
Efecto neto
Versión 21 de junio 2004
45 054
74 978
38 864
97 16513 248
64 678
29 925
25 814
Conexión DescuentoConexión
Conexión -Neto
Alquiler yventa deequipos
DescuentoAlq. y
venta eq.
Alquiler yventa deequipos -
Neto
Otros TotalIngresos
Ingresos Netos por línea de producto
Como se ha podido observar, la información sólo fue reclasificada.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
159
La empresa señala que la distribución realizada de los descuentos, rebajas y otros,
se realizó proporcionalmente a los servicios de conexión, alquiler y venta de
equipos, en función a los ingresos de estas partidas, con lo cual se evidencia el
carácter de estimación de esta distribución.
Pasemos a analizar la validez de las reclasificaciones en la información financiera:
La aplicación de criterios de distribución para la asignación de ingresos o costos
entre sus cuentas de origen, es un procedimiento contable metodológicamente
válido, y por tanto no desvirtúa la exactitud de la información financiera
presentada por Telefónica.
Como lo afirma DN Consultores, en su informe, los procedimientos contables
están regidos por las Normas Internacionales de Contabilidad (NIC), los mismos
que en Perú son refrendadas por el Consejo Nacional de Contabilidad (CNC).
“La reclasificación de cuentas de ingresos, gastos, activos y pasivos
(bajo una “base razonable de reparto”) es un procedimiento
técnicamente válido, de acuerdo con las prácticas de contabilidad
internacionales aplicables en Perú.”
En línea con la razonabilidad contable, como lo señala DN Consultores en su
informe, deberíamos considerar siempre ingresos netos de descuentos para cada
línea de producto. De no hacerlo de esta manera, se estaría sobrevaluando la
productividad de cada línea de producto y subvaluando la correspondiente al
rubro Otros.
Es por esta razón que Telefónica decide presentar, el 21 de junio de 2004, la
información de desglose de ingresos móviles con una clasificación distinta a la
reportada el 15 de marzo de 2004, sin que ello signifique que los datos sean
“inexactos” sino por el contrario, son más precisos a efectos de calcular la
productividad de cada una de estas líneas de ingresos.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
160
De otro lado, se consideró que la mejor variable para distribuir los descuentos es
la asociada al peso de los ingresos de cada línea de producto. Esto se basa en una
práctica comercial común en muchas industrias en la que se prefiere mantener
tarifas elevadas y otorgar descuentos antes que reducir las tarifas de manera
permanente.
El argumento comercial es que es más fácil comunicar a un cliente que una
promoción ha culminado antes que comunicarle que se le ha subido la tarifa (la
segunda opción por lo general plantea cierto rechazo de los clientes) asimismo es
más potente comercialmente indicarle a un cliente que por tiempo limitado
puede acceder a descuentos importantes si decide suscribirse al servicio.
Adicionalmente, en el caso específico de los ingresos de conexión y alquiler y
venta de equipos, ambos componentes tenían un nivel de descuento similar dado
que los argumentos comerciales de aquella época consideraban en ambos casos
tarifas elevadas y otorgaban importantes descuentos en cada línea de producto,
por lo que considerar el peso de los ingresos de cada línea de producto es un
criterio razonable de distribución.
La información del 21 de junio de 2004 era extemporánea
Esta observación no es aplicable en el presente proceso, pues queda claro que la
información alcanzada a OSIPTEL, se ha presentado dentro del plazo establecido
para tal efecto, con carta DR-067-C-432/GR-07 de fecha 30 de marzo de 2007,
como se reconoce en el Décimo Séptimo Considerando del Proyecto de Resolución
que aprueba el Factor de Productividad que regirá a partir del 1 de septiembre de
2007123.
123 “Que dentro del plazo señalado en el Artículo 4º de la Resolución Nº 065-2006-CD/OSIPTEL, TdP, mediante carta DR-067-C-432/GR-07 (30 de marzo de 2007), presentó su propuesta del Factor de Productividad para el período septiembre 2007-Agosto 2010, conjuntamente con el sustento metodológico empleado para su determinación, así como la información estadística utilizada”.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
161
En sus comentarios enviados el 21 de junio de 2004, Telefónica incluye información
sobre la medida de producción física para el servicio “abono”, que difiere de la
información enviada el 15 de marzo, fecha límite para la entrega de información.
Es necesario precisar conforme se ha señalado anteriormente, la información a
analizar para el presente proceso es la remitida a OSIPTEL oportunamente según
lo establecido.
Sin perjuicio de ello, debemos indicar que la información de líneas enviada el 21
de junio de 2004 no difiere de la información enviada el 15 de marzo de 2004
dado que la planta media se obtienen de calcular la semisuma de la planta final
con contrato del año anterior con la del año indicado. La información de la planta
final con contrato de cada año es la misma que se remitió el 15 de marzo de 2004
a OSIPTEL por lo que su representada ya contaba con la información necesaria
para el cálculo de dicha planta media. Por lo tanto, esta información no es
distinta sino que está expresada de tal manera que su incorporación al modelo
del factor permite obtener resultados que explican de mejor manera las
variaciones en los ingresos.
En tal sentido, no sería aplicable el cuestionamiento referido a la variación de la
información.
Dadas las inconsistencias observadas en la información referida a la distribución de
los ingresos de los servicios móviles, y a la imposibilidad de determinar cual de las
versiones de la información enviada por la empresa es válida, subsisten elementos
que reducen la credibilidad de la citada información, adicionales a los ya analizados
por OSIPTEL y Christensen en el proceso 2004.
En atención a las consideraciones antes señaladas, a nuestro entender, queda
claro que la información que debe analizar el regulador para el presente periodo
es la entregada oportunamente según los plazos establecidos.
En tal sentido, de manera indubitable, consideramos que dicha información es la
que Telefónica considera válida. Por lo tanto, no sería aplicable al presente
proceso, la observación planteada por OSIPTEL.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
162
Es preciso señalar que Telefónica ha cumplido con responder en el presente
documento, cada uno de los cuestionamientos que Osiptel ha realizado a la
información de móviles presentada por Telefónica en el proceso del factor de
productividad 2007-2010, expuestos en su carta C. 448-GG.GPR/2007, de fecha
27 de junio de 2007.
Finalmente, según lo expuesto en el Informe Nro. 065-GPR/2007 que sustenta el
Proyecto de Osiptel, de presentar Telefónica un sustento apropiado que acredite
que la información presentada es consistente y confiable, el regulador utilizará
dicha información en el cálculo final del valor del factor de productividad. En tal
sentido, solicitamos respetuosamente a la Administración la incorporación de la
información de móviles presentada por Telefónica en el cálculo de factor de
productividad por haber sido presentada dentro del plazo, por ser auditable y por
ser consistente y confiable.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
163
4.4. Información estadística de Telefónica
No queremos empezar el análisis de este tema sin poner de relieve nuestro
especial interés en poder transmitir a Osiptel, de la manera más clara posible, el
tratamiento más adecuado de la información estadística remitida. Dicho interés
se ve plasmado en nuestra propuesta enviada, la cual incluye para tales efectos la
elaboración de información financiera proforma para los años 2000, 2001, 2004 y
2005, de tal modo que esta información permita una comparación de la misma
estructura empresarial de una manera simple y exacta a fin de calcular el factor
de productividad que estará vigente para el período 2007-2010.
Esta preocupación, sin embargo, no es exclusiva de Telefónica. El propio
organismo regulador ha destacado su interés en asegurar una adecuada
comparación entre años, según expresa en su proyecto:
“... Con el objetivo de estimar la tasa de crecimiento de los índices de
producción de Telefónica para el período 1996-2006, el regulador
considera el detalle de los ingresos operativos registrados para cada una
de las líneas de negocio, utilizando diferentes niveles de desagregación de
acuerdo a la disponibilidad de la información, corrigiendo diversos errores
observados y proponiendo desagregaciones que hagan comparable la
información...” 124
Esta preocupación es reafirmada mediante la carta C.448-GG.GPR/2007, en la que
OSIPTEL se pronuncia respecto de algunas consultas formuladas por nuestra
empresa:
“(...) la consideración de estados financieros pro forma tiene como
objetivo garantizar la estimación de las tasas de cambio de los diversos
componentes del factor de productividad de manera consistente, es decir,
entre años cuya estructura de servicios, (...) sean comparables.”
124 Página 15 del citado informe.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
164
Como se puede apreciar, existe consenso entre OSIPTEL y Telefónica en el sentido
que la información estadística debe ser comparada de manera homogénea y por
pares de años de modo tal que se pueda garantizar homogeneidad y consistencia.
En las siguientes líneas, se procederá a comentar aspectos de la información
estadística de Telefónica, relativos a los comparativos de información anual
presentados oportunamente por nuestra empresa y que –entendemos- por la
falta de oportunidad para alcanzar las explicaciones suficientes han sido de
momento descartados por la Administración en su Proyecto.
En el proceso actual de factor de productividad, OSIPTEL solicitó formatos de
información estadística con mayores desgloses de cuentas respecto a lo
solicitado en los anteriores procesos de factor de productividad.
Telefónica hizo su máximo esfuerzo por cumplir con el requerimiento de
información realizado por OSIPTEL en sus exactos términos, sin embargo tuvo
dificultades en producir alguna información al nivel de detalle requerido. Esto fue
debidamente sustentado por nuestra empresa mediante numerosas
comunicaciones cursadas en el transcurso del procedimiento.
Es importante mencionar que la forma en que Telefónica recopila la data
contable en cumplimiento de sus obligaciones legales, contables y regulatorias
imposibilitó realizar la desagregación requerida, teniendo en cuenta el reducido
margen de tiempo disponible y las experiencias de los anteriores procesos de
determinación del factor de productividad. No obstante ello, nuestra empresa
presentó toda la información de modo tal que pueda acercarse al nivel de detalle
solicitado por su Despacho, en el plazo establecido para el presente proceso.
Es preciso recordar además en este punto del análisis que OSIPTEL solicitó
numerosas precisiones de información y consultas sobre la información
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
165
propiamente dicha y los comparativos anuales presentados. Sin embargo
ninguna de dichas consultas estaba referida a los comparativos anuales de tráfico
de larga distancia nacional e internacional, así como el tráfico de telefonía
pública, entregados oportunamente por nuestra empresa en nuestra propuesta
de factor y descartados – sin justificación- por la Administración.
En aras de la transparencia del proceso Telefónica solicitó sendas reuniones de
trabajo a OSIPTEL para atender posibles consultas de su información estadística,
explicar la construcción de la información proforma y detallar su propuesta de
factor de productividad. Así, la Administración atendió 3 solicitudes de reunión
referidas a la información, mientras que 8 solicitudes quedaron sin ser atendidas.
En dichas reuniones, sin embargo, no hubo oportunidad de explicar a detalle el
funcionamiento de los formatos pro forma entregados por nuestra empresa.
Si bien la Administración señaló en algunas cartas dirigidas a Telefónica que
encontraba problemas en nuestra información estadística, dichos problemas no
fueron precisados por su organismo, a pesar que Telefónica insistentemente
solicitó el detalle de cada uno de los problemas y puso a disposición de la
Administración al personal contable de Telefónica, su firma auditora y sus
consultores internacionales, para atender todas las consultas necesarias para una
cabal comprensión tanto de su información estadística como de su modelo de
factor de productividad.
Así, mediante las siguientes cartas, nuestra empresa solicitó nuevas reuniones de
trabajo para poner atender las consultas que la Administración pudiera formular:
- Carta DR-067-C-567/GR-07 del 2 de mayo de 2007.
- Carta DR-067-C-587/GR-07 del 4 de mayo de 2007.
- Carta DR-067-C-634/GR-07 del 9 de mayo de 2007.
- Carta DR-067-C-637/GR-07 del 11 de mayo de 2007.
- Carta DR-067-C-657/GR-07 del 11 de mayo de 2007.
- Carta DR-067-C-680/GR-07 del 15 de mayo de 2007.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
166
- Carta DR-067-C-708/GR-07 del 16 de mayo de 2007.
- Carta DR-067-C-738/GR-07 del 21 de mayo de 2007.
Nuestra empresa considera que la falta de reuniones de trabajo y la falta de
precisión de las consultas relacionadas con los problemas encontrados en la
información estadística, generó que el proyecto de OSIPTEL contenga
comparativos anuales realizados con información no comparable, lo que afecta el
resultado alcanzado para el factor de productividad.
Como hemos señalado, la Administración ha reconocido la importancia de una
adecuada desagregación que haga comparable la información. Al mismo tiempo,
ha reconocido la especial complejidad que involucra un objetivo de esta
naturaleza. Nuestra empresa coincide plenamente con la Administración, en la
elevada complejidad en el análisis de la información estadística y los
comparativos anuales, dado los cambios en los criterios de gestión usuales en
cualquier empresa. Es justamente por ello, que mostramos en todo momento
nuestra buena fe y plena disposición para atender sus consultas reflejadas en
nuestras numerosas solicitudes de reuniones de trabajo a su organismo.
En las siguientes líneas, detallaremos los problemas encontrados en los
comparativos anuales elaborados por la Administración, y que en aras de utilizar
bases homogéneas de años para garantizar una estimación de las tasas de
cambio de las unidades físicas de producción de años comparables -tal como
sugiere la Administración y comparte nuestra empresa- deberán ser subsanados
para una adecuada medición de la productividad de Telefónica.
Minutos del servicio de larga distancia nacional (LDN)
La propuesta de Telefónica consideraba comparativos homogéneos -para los años
2003 y 2004- de información del tráfico de larga distancia nacional que no estaba
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
167
incluyendo el tráfico mediante tarjetas prepago, informado oportunamente a su
Despacho125.
Conocido por ambas partes que el tráfico LDN para los años 1995-2003 excluía el
tráfico prepago, para el proceso actual, Telefónica entregó mediante carta DR-
067-C-432/GR-07 del 30 de marzo de 2007- bajo declaración jurada-, dos valores
de tráfico LDN del año 2004, uno de ellos comparable al año 2003 y otro de ellos
comparable al año 2005. cabe señalar que esta entrega no supone en modo
alguno alteración de la información antes entregada, sino únicamente una
desagregación de la misma para efectos de su adecuada comparación, la que de
otro modo sería inviable.
Sin embargo, esta entrega de Telefónica de comparativos anuales adecuados
para el tráfico LDN 2003-2004 y 2004-2005, fue descartada por OSIPTEL sin pedir
alguna precisión a Telefónica y sin dar alguna justificación para realizar dicho
descarte.
La siguiente tabla muestra el comparativo heterogéneo realizado por la
Administración y el comparativo homogéneo propuesto por Telefónica.
Tabla (16) Comparación Larga distancia nacional
125 Ver carta GGR-651-A-202-2004 del 16 de marzo de 2004.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
168
De este modo, el tráfico de LDN del año 2004 de 314.047 miles de minutos,
reportado en nuestra carta DR-067-C-432/GR-07 del 30 de marzo de 2007,
excluye la información de tráfico LDN mediante tarjetas prepago, a fin de realizar
una comparación adecuada con el tráfico LDN del año 2003. En la misma línea, el
tráfico de LDN del año 2004 de 581.203 miles de minutos, considera la
información de tráfico LDN mediante discado y tarjetas prepago, a fin de realizar
una comparación adecuada con el tráfico LDN del año 2005.
Por lo tanto, solicitamos respetuosamente a su Despacho considere la
información de LDN remitida oportunamente. Cabe destacar que el tráfico de
larga distancia nacional del año 2004 de 314.047 miles de minutos es
únicamente comparable con la información del año 2003 y no con la información
del año 2005.
Cabe señalar que esta precisión no supone en modo alguno alteración de la
información antes entregada, sino únicamente una desagregación de la misma
para efectos de su adecuada comparación la que de otro modo sería inviable.
Minutos del servicio de larga distancia internacional (LDI)
La propuesta de Telefónica consideraba comparativos homogéneos -para los años
2003 y 2004- de información del tráfico de larga distancia nacional que no estaba
incluyendo el tráfico mediante tarjetas prepago, informado oportunamente a su
Despacho 126.
Conocido por ambas partes que el tráfico LDI para los años 1995-2003 excluía el
tráfico prepago, para el proceso actual, Telefónica entregó mediante carta DR-
067-C-432/GR-07 del 30 de marzo de 2007- bajo declaración jurada-, dos valores
de tráfico LDI del año 2004, uno de ellos comparable al año 2003 y otro de ellos
comparable al año 2005. Cabe señalar que esta precisión no supone en modo
126 Ver carta GGR-651-A-202-2004 del 16 de marzo de 2004.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
169
alguno alteración de la información antes entregada, sino únicamente una
desagregación de la misma para efectos de su adecuada comparación la que de
otro modo sería inviable.
Sin embargo, OSIPTEL efectuó una comparación diferente para el período 2003-
2004, tal como se muestra en la tabla adjunta:
Tabla (17) Comparación Larga distancia internacional
En ese sentido, el tráfico de LDI del año 2004 de 654.769 miles de minutos,
reportado el 30 de marzo de 2007, excluye la información de tráfico LDI mediante
tarjetas prepago, a fin de realizar una comparación adecuada con el tráfico LDI
del año 2003. Asimismo, el tráfico de LDI del año 2004 de 700.498 miles de
minutos, reportado en la misma carta, considera la información de tráfico LDI
mediante discado y tarjetas prepago, a fin de realizar una comparación adecuada
con el tráfico LDI del año 2005.
Por lo tanto, solicitamos respetuosamente a su Despacho considere la
información de LDI remitida oportunamente. Cabe destacar que el tráfico de
larga distancia internacional del año 2004 de 654.769 miles de minutos es
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
170
únicamente comparable con la información del año 2003 y no con la información
del año 2005.
Al igual que en el caso de los minutos LDN, esta precisión no supone en modo
alguno alteración de la información antes entregada, sino únicamente una
desagregación de la misma para efectos de su adecuada comparación la que de
otro modo sería inviable.
Minutos del servicio de telefonía de uso público (TUPs)
Telefónica informó mediante carta GGR-651-A-202-2004 del 16 de marzo de
2004 que la serie de tráfico de teléfonos públicos incluía sólo el tráfico registrado
mediante teléfonos públicos de interior (TPI).
Conocido por ambas partes que el tráfico de telefonía pública para los años 1995-
2003 incluía sólo el tráfico de teléfonos públicos de interior -TPI- (es decir excluía
el tráfico de teléfonos públicos de exterior, TPE), para el proceso actual, Telefónica
entregó mediante carta DR-067-C-432/GR-07 del 30 de marzo de 2007- bajo
declaración jurada-, dos valores de tráfico de telefonía pública del año 2004, uno
de ellos comparable al año 2003 y otro de ellos comparable al año 2005.
Sin embargo, Osiptel efectuó una comparación diferente para el período 2003-
2004, tal como se muestra en la tabla adjunta:
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
171
Tabla (18) Comparación Telefonía de uso Público
De este modo, el tráfico de TUPs del año 2004 de 1.732.958 miles de minutos,
reportado en nuestra carta DR-067-C-432/GR-07 del 30 de marzo de 2007,
excluye la información de tráfico de TUPs mediante TPE, a fin de realizar una
comparación adecuada con el tráfico de TUPs del año 2003. Asimismo, el tráfico
de TUPs del año 2004 de 2.108.114 miles de minutos, reportado en la carta
mencionada, considera la información de tráfico de TUPs mediante TPI y
mediante TPE, a fin de realizar una comparación adecuada con el tráfico de TUPs
del año 2005.
Por lo tanto, solicitamos respetuosamente a su Despacho considere la
información de TUPs remitida oportunamente. Cabe resaltar que el tráfico de
TUPs de 1.732.958 miles de minutos es únicamente comparable con la
información del año 2003 y no con la información del año 2005.
Cabe señalar que esta precisión no supone en modo alguno alteración de la
información antes entregada, sino únicamente una desagregación de la misma
para efectos de su adecuada comparación la que de otro modo sería inviable.
Líneas en servicio de telefonía fija
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
172
Durante el proceso desarrollado en el año 2004 se informó oportunamente del
tratamiento de esta información, mediante carta GGR-651-A-202-2004 del 16 de
marzo de 2004.
En el presente proceso, para los años 2004, 2005, y 2006, nuestra empresa había
remitido inicialmente líneas en servicio pertenecientes a telefonía fija. Al
respecto, OSIPTEL señala en el Informe que ha agregado a las líneas en servicio
remitidas, las líneas de telefonía de uso público.
Sin embargo, resulta oportuno mencionar que los datos de líneas en servicio
modificados por su Despacho para los años 2004 y 2005, no consideran a las
líneas de telefonía de uso público rurales, por lo cual resulta pertinente agregar
dichas líneas, según lo mencionado en el párrafo precedente. Además, como la
información del año 2005 no incluye las líneas de telefonía de uso público rurales
y la información del año 2006 sí las considera, se genera un comparativo 2005 vs
2006 heterogéneo.
Tabla (19) Comparación de líneas en servicio
De este modo, según lo reportado a su organismo mediante la Resolución N°121-
2003-CD/OSIPTEL, el número de líneas en servicio a ser considerado para los años
2004 y 2005, y 2005 y 2006 debería contabilizar tanto las líneas de telefonía
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
173
pública pertenecientes al área urbana como las líneas de telefonía pública
correspondientes al área rural. Por lo tanto, solicitamos respetuosamente a su
Despacho considere la información de líneas en servicio correspondiente a
Telefónica, mostrada en la tabla precedente, a fin de garantizar que los
comparativos anuales sean homogéneos.
Cabe señalar que esta precisión no supone en modo alguno alteración de la
información antes entregada, sino únicamente una desagregación de la misma
para efectos de su adecuada comparación la que de otro modo sería inviable.
Ingresos de larga distancia internacional y otros ingresos
Durante el presente proceso se explicó el tratamiento de los ingresos operativos
para los rubros de LDI y Otros ingresos127. Para esto, se realizó una reclasificación
de las cuentas para el año 2003, entre los rubros de ingresos de Larga Distancia
Internacional y el rubro de Otros Ingresos. Esta reclasificación se sustenta, en que
para el año 2003 reportado en el proceso anterior de factor de productividad, los
ingresos por tarjeta Hola Perú y Cable Submarino se encontraban clasificados en
el rubro de Otros Ingresos, según se detalló en dicha carta.
Esto se explica también en las siguientes tablas:
Tabla (20) Comparación Ingresos Operativos LDI
127 Carta DR-067-C-657/GR-07 del 11 de mayo de 2007.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
174
Tabla (21) Comparación Ingresos Operativos - otros
Es importante mencionar que la reclasificación de cuentas del año 2003, para el
proceso actual de factor de productividad, referidas a los ingresos de tarjeta Hola
Perú y Cable Submarino, del rubro Otros Ingresos al rubro Larga Distancia
Internacional permite una adecuada comparación entre los ingresos de los años
2003 y 2004. Sin embargo, dichas reclasificaciones de ingresos del año 2003
habían sido elaboradas estrictamente para el comparativo con el año 2004 y no
debía modificar la comparación del año 2003 con el año 2002.
Finalmente, si bien compartimos con la Administración la elevada complejidad
del tratamiento de la información estadística y sus comparativos anuales,
solicitamos respetuosamente considere estas observaciones en su disposición
final, a fin de garantizar adecuados comparativos anuales que reflejen la
productividad real de la compañía.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
175
4.5. Tasas de depreciación
Telefónica, en su propuesta de factor de productividad 2007-2010, considera
tasas de depreciación económica que mejor reflejan las tasas de depreciación en
una industria de telecomunicaciones, en la cual existe un rápido cambio
tecnológico. Así, la depreciación debe ser medida sobre el valor del activo fijo
neto y no debe ser constante en el período de análisis sino variable año a año
dentro del período analizado.
Asimismo, se calcula una tasa de depreciación económica sobre los activos fijos
netos medios porque de ser calculadas sobre el valor del activo fijo bruto, el valor
resultante de la depreciación sería insuficiente para recuperar el costo del activo.
De otro lado, la tasa de depreciación debe ser calculada año a año porque la
depreciación de un tipo de activo no es constante a lo largo del tiempo, debido a
que el progreso tecnológico, característico de una industria de
telecomunicaciones, implica que los equipos se deprecien en mayor medida.
Cabe señalar que Telefónica considera que es necesario tener en cuenta el
concepto de depreciación económica, para efectos del factor de productividad,
diferenciada del concepto tradicional de depreciación contable.
Para ello, se considera que una tasa de depreciación económica debe reflejar la
variación en el valor de reposición de dichos activos en el mercado, su nivel de
utilización, su grado de obsolescencia tecnológica y su vida útil económica. Es así
que el rol de todo regulador debería ser establecer cual debería ser el perfil
intertemporal de las depreciaciones de la compañía de forma tal de permitirle a
ésta la recuperación de sus costos operativos, tributarios, de inversión, y a su vez
obtener una rentabilidad sobre la inversión en línea con su costo del capital. La
depreciación derivada de este análisis resulta ser la adecuada para reflejar la vida
económica del activo fijo y efectuar el cálculo de las tarifas reguladas.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
176
En función de lo anterior cabe esperar que la depreciación económica real de un
activo fijo sea superior en los primeros años de su vida útil ya que su porcentaje
de utilización es más elevada y sus costos operativos y de mantenimiento son
menores.128 Si la competencia y la introducción de nuevos productos y servicios
pueden llevar los precios a la baja, entonces la empresa debe acelerar la
depreciación económica de sus activos para asegurarse la recuperación total del
capital invertido. Asimismo, la compañía ha realizado inversiones discretas, las
mismas que están sujetas al riesgo que implica el esquema regulatorio de precios
tope de las tarifas o a la creciente competencia del mercado que forzará los
precios a la baja.129
Se debe enfatizar que no necesariamente el perfil óptimo de depreciaciones
económicas es declinante en el tiempo ya que la elevación o reducción en la tasa
anual de depreciación dependerá del ratio entre las inversiones adicionales
agregadas al stock de activos fijos de la compañía y las inversiones históricas. Sí
las inversiones nuevas son superiores al monto depreciado en un año particular,
el stock de activos fijos netos aumenta y la tasa de depreciación, como porcentaje
del activo neto, se reduce. Sí, por el contrario, la inversión adicional es menor que
la depreciación, el activo neto se reduce y la tasa de depreciación aumenta en el
tiempo.
Lo expuesto implica que la depreciación económica no será constante a lo largo
de la vida útil del activo. Dado un entorno de mayores competidores, cambios
tecnológicos, los costos operativos y de mantenimiento variantes, así como las
inversiones son discretas con grados de utilización variables en el tiempo, una
tasa de depreciaciones constantes no le permitiría a la empresa recuperar sus
inversiones hacia el final de la vida útil de los activos. En otras palabras, las
inversiones se transformarían en huérfanas (stranded investments) aumentando
el riesgo y reduciendo el incentivo futuro a invertir.
128 Para una demostración teórica de porque la depreciación económica es superior en los primeros años de vida del activo, Ver OFCOM. (2001). “Calls to mobiles: Economic depreciation”, Attachment 1. 129 Sí las inversiones fueran de tipo continuas o modulares el riesgo de invertir sería sustancialmente menor. Sin embargo, las inversiones en la red fija de telefonía son discretas y deben hacerse siempre pensando en un tráfico muy superior al actual ya que no pueden “agrandarse” en el futuro cuando este mayor tráfico se materializa. Todo esto redunda en un mayor riesgo de inversión que requiere de una adecuada remuneración a lo largo de la vida útil de los activos.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
177
En un negocio de estas características, el precio que prevalezca en el mercado
bajo competencia debería determinar el perfil de depreciación de la firma. Sí la
competencia y la introducción de nuevos productos y servicios pueden llevar los
precios a la baja, entonces la empresa debe acelerar la depreciación económica
de sus activos para asegurarse la recuperación total del capital invertido.130 Por el
contrario, en un ambiente de regulación absoluta y sin ningún tipo de
competencia, puede demostrarse que el perfil de depreciaciones en el tiempo
pasa a ser irrelevante.131
Dado que el objetivo de la regulación es replicar el comportamiento de un
mercado competitivo, el perfil de depreciación de los activos fijos de la compañía
debería también reflejar dicho ambiente crecientemente competitivo y poder así
incorporar las características de este: entrada de competidores, tarifas con
tendencia a la baja, innovación tecnológica e inversiones discretas en el tiempo
con porcentajes de utilización variables.
El regulador de las telecomunicaciones del Reino Unido, OFCOM, en su informe
“Wholesale Mobile Voice Call Termination – the March 2006 Consultation”,
fechado el 27 de Marzo de 2007, 132 establece que:
“Como en previas revisiones del mercado, el enfoque seleccionado
por OFCOM para definir perfiles de recupero de costos dentro del
modelo de costo es la depreciación económica. (...) La depreciación
económica busca establecer el perfil óptimo de recuperación de
costos a lo largo del tiempo emulando el comportamiento de un
mercado competitivo.”
Para derivar la depreciación económica es necesario realizar una serie de
supuestos, como por ejemplo la tasa de cambio de los precios futuros, la
130 Por ejemplo, el regulador inglés OFCOM calcula las depreciaciones económicas como la diferencia entre los ingresos necesarios de la compañía y sus costos operativos y el perfil resultante de dichas depreciaciones es creciente en los primeros años y declinantes hacia el final de la vida útil de los activos. Ver OFCOM. (2001). “Calls to Mobiles: Economic Depreciation.” 131 Ver Schmanlensee, R. (1989) “An Expository Note on Depreciation and Profitability under Rate of Return Regulation.” Journal of Regulatory Economics, 1, pp. 293 – 298. 132 Ver OFCOM. (2001). “Calls to Mobiles: Economic Depreciation.” para una explicación detallada del algoritmo utilizado por OFCOM para obtener la serie de depreciación económica en modelos de interconexión de móviles en el Reino Unido.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
178
producción futura, el nivel inicial de costos, el perfil de los costos futuros, el costo
del capital). Dada la dificultad que significa estimar estas características o
sostener los supuestos hemos determinado un proxy de la depreciación
económica que resulta correcto dadas las características del mercado.133
La tasa de depreciación que se utilizó la propuesta de factor de productividad de
Telefónica se estimó como el cociente entre el gasto en depreciación anual
(contable que refleja la inversión real realizada por la compañía en el momento
que fue hecha) por tipo de activo fijo y el valor neto promedio de dicho activo
para el año en cuestión.
Sí bien no necesariamente similar a la depreciación económica, esta metodología
cumple con dos objetivos importantes: Por un lado asegura que la compañía va a
recuperar su inversión a lo largo de la vida útil de cada uno de los activos en que
invirtió (que es, por otra parte uno de los objetivos de la regulación tarifaria) y,
por otro lado, es consistente con el hecho de que para calcular la remuneración
del capital (user cost of capital) en la fórmula de cálculo de la TFP se utilizan los
valores de libro de los activos fijos que son los valores contables netos de
depreciación acumulada.
De ser calculadas sobre el valor del activo fijo bruto, el valor resultante de la
depreciación sería insuficiente para recuperar el valor del activo al final de su vida
útil. El gasto de depreciación resultaría así inferior al realmente realizado por la
empresa, y se estaría subestimando el gasto del capital y el crecimiento en el
precio del insumo capital. Puede demostrarse fácilmente con un ejemplo
numérico que la tasa de depreciación calculada sobre valores del activo fijo neto
le permite a la empresa recuperar la inversión original mientras que calculada
sobre el activo fijo bruto no:
133 Los reguladores de Estados Unidos (FCC) como de Australia (ACCC) utilizan depreciaciones contables siguiendo el método de la línea recta (depreciaciones constantes) para el cálculo de la PTF. El uso de tasas de depreciación constantes se justifica en este caso porque estas son utilizadas para reconstruir el stock de capital de las compañías reguladas (desde un año inicial) usando el método del inventario perpetuo y no usando los datos de activos fijos de los estados financieros de las compañías. Sin embargo, esta metodología ha sido duramente cuestionada por los académicos ya que genera valores de depreciación que se apartan de la depreciación económica real de los activos fijos involucrados e impiden a las compañías recuperar sus inversiones. Para una visión crítica de la metodología australiana o americana, Ver Hardin, A., H. Ergas & J. Small (1999) “Economic Depreciation in Telecommunications Cost Models.” Presentado en la Industry Economics Conference de 1999, Melbourne, Australia.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
179
Tabla (22) Comparativo Depreciación por activo fijo bruto y neto
En la tabla precedente se puede observar que al aplicar una tasa de depreciación
del 20% –calculada sobre el valor bruto- al valor neto de un activo fijo conduce a
que al final de su vida útil exista un 33% del costo del activo sin recuperar.
Asimismo, calculamos el valor del activo fijo neto al inicio del año como el valor
del activo fijo neto al inicio del año anterior menos el gasto en depreciación del
año anterior, excepto en el primer año en donde el valor activo fijo neto a inicio
de año coincide con el valor del activo fijo bruto en ese mismo año. Luego, se
desarrolla el gasto en depreciación como el 20 % del valor del activo fijo neto al
inicio del año. El valor del activo fijo neto a fin de año se estimaría como la
diferencia entre el valor del activo fijo neto al inicio de año y el gasto en
depreciación.
Sin embargo, cuando se aplican las tasas de depreciación calculadas sobre el
valor neto, se recupera el total del valor original del activo. La tasa de
depreciación sobre el valor neto se computa como el cociente entre el gasto en
depreciación real y el valor del activo fijo neto a fin de año. Si se calcula el valor
residual del activo fijo al inicio de año como el valor residual del activo fijo a inicio
del año anterior menos el gasto en depreciación del año anterior computado
sobre el valor neto, excepto en el primer año en donde el valor residual del activo
fijo a inicio de año coincide con el valor del activo fijo bruto en ese mismo año. El
Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 5
Sobre el Valor Bruto
1. Valor del Activo Fijo Bruto 1 000,00 1 000,00 1 000,00 1 000,00 1 000,00 2. Valor del Activo Fijo Neto al Inicio de Año 1 000,00 800,00 640,00 512,00 409,60 3. Gasto de Depreciación (20% * 2) 200,00 160,00 128,00 102,40 81,92 4. Valor del Activo Fijo Neto a Fin de Año (2 - 3) 800,00 640,00 512,00 409,60 327,68 5. Valor a Recuperar (4 / 1) 0,80 0,64 0,51 0,41 0,33 6. Tasa de Depreciación sobre Valor Bruto (3 / 2) 0,20 0,20 0,20 0,20 0,20 7. Gasto de Depreciación Real (20%*1) 200,00 200,00 200,00 200,00 200,00
Error (3 - 7) - (40,00) (72,00) (97,60) (118,08)
Sobre el Valor Neto
8. Tasa de Depreciación sobre Valor Neto (7 / 4) 0,25 0,31 0,39 0,49 0,61 9. Valor Residual del Activo Fijo al Inicio de Año 1 000,00 800,00 600,00 400,00 200,00
10. Gasto de Depreciación (8 * 4) 200,00 200,00 200,00 200,00 200,00 11. Valor Residual del Activo Fijo a Fin de Año (9 - 10) 800,00 600,00 400,00 200,00 - 12. Valor a Recuperar (10 / 1) 0,80 0,60 0,40 0,20 -
Error (10 - 7) - - - - -
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
180
valor residual del activo fijo a fin de año se estima como la diferencia entre el
valor residual del activo fijo al inicio de año y el gasto en depreciación computada
sobre el valor neto.
Una tasa de depreciación variable en el tiempo como la sugerida, puede generar a
su vez, cierta variabilidad en el valor de la remuneración anual al capital y esta
puede trasladarse al valor final de la productividad de la compañía. Sin embargo,
esto es fácilmente solucionable ya que el valor final a adoptar de la productividad
de la compañía será un promedio a lo largo de la muestra de años que finalmente
se tome.
Se debe notar asimismo que la suavización de la supuesta volatilidad en la tasa
de depreciación (y por ende en la remuneración al capital) no debería hacerse
tomando una tasa promedio de depreciación ya que esto alteraría el perfil
intertemporal de las depreciaciones reales de la compañía y por ende reduciría
también artificialmente la posibilidad de que la compañía recupere sus
inversiones y obtenga una rentabilidad similar al WACC sobre ellas. La
suavización de la serie debe realizarse directamente sobre la serie final de la TFP
como hacemos en nuestro modelo sin alterar el perfil intertemporal de
depreciaciones.
Respecto a la tasa de depreciación en el cálculo de la productividad de la
economía peruana, en el cálculo realizado por la Universidad del Pacífico se
utilizó una tasa de depreciación constante aplicada a la totalidad del stock de
capital de la economía (maquinaria, equipo y construcción) debido a la
inexistencia de datos desagregados de los distintos tipos de capital al nivel de
cada sector económico y a que no se contó con datos desagregados de los
diferentes activos que conformaban el stock de capital para toda la muestra
estudiada. Esto sin embargo, no implica una inconsistencia metodológica como
consecuencia de las tasas de depreciación del activo fijo utilizadas para estimar el
valor propuesto de factor de productividad de Telefónica. Esto se debe a la
inexistencia de información necesaria para calcular tasas de depreciación
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
181
económicas o variables en el tiempo, por ende, las tasas de depreciación
constantes (promedio) utilizadas son la opción más razonable.134
134 Ver Universidad del Pacífico. (2007). “Determinación de la Productividad de la Economía Peruana”, fechado el 29 de marzo de 2007, p. 6.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
182
4.6. Tasas del costo de oportunidad del capital
En las siguientes líneas se procederá a comentar los principales aspectos
relacionados al cálculo de las tasas de costo de oportunidad del capital (o
Weighted Average Cost of Capital, WACC) de Telefónica -calculado por OSIPTEL-
para el presente proceso de factor de productividad.
Principales diferencias entre las estimaciones de OSIPTEL y de Telefónica
Existen diferencias importantes entre ambas estimaciones. Si bien la mayoría de
ellas ya fueron discutidas en los dos procesos anteriores del factor de
productividad, en éste aparecen otras diferencias, básicamente vinculadas a
nuevas maneras o métodos para estimar variables en los últimos años del
periodo bajo análisis. El problema radica no sólo en la falta de predictibilidad que
ello genera sino en la ausencia de sustento o explicación suficiente que respalde
los cambios introducidos por la Administración.
En la tabla siguiente, del presente documento, se muestra una tabla que resume
las discrepancias entre las estimaciones de Telefónica y las de OSIPTEL para el
proceso actual del factor de productividad. Entre ellas, destacan las diferencias
metodológicas en el cálculo del parámetro β, en el costo de la deuda, los valores
usados para el cálculo del ratio de apalancamiento y el uso del parámetro λ.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
183
Tabla (23) Factor de Productividad (2007-2010)
Asimismo, en la Tabla 24, se presenta una tabla que resume las diferencias
encontradas en las estimaciones del propio OSIPTEL para los tres procesos del
factor de productividad, y que resalta la falta de consistencia entre dichas
Variable TDP (1994-2006) OSIPTEL (1995-2006)K e r f + b (R m – R p ) + R p r f +b (R m – R p ) + l* R p
Beta (b)Muestra de empresas de EEUU yEuropa
Muestra de 7 empresas de EEUU.Incluye algunas empresas connegocios sólo de telefonía móvil.
Periodos: 1997-2000/2001-2005/2006
Periodos: (1995-1997), (1998-2004),(2005-2006)
Mediana simplePonderación por tamaño demercado.
Datos semanales de los últimos 5años
Datos semanales de los últimos 3años.
Lambda (l) No aplicaUsada como multiplicador del riesgopaís (parte no diversificable).
Lambda ajustado: λ* = λ (2/3) + 1/3
r f1994-2006: Promedio aritmético devalores diarios de cada año
1995-2006: Datos semanales debonos del tesoro de EEUU a 10 añospara el cálculo de promedioaritmético del rendimiento anual.
2003-2006: Bono Global 151998-2006: Promedio aritmético dedatos mensuales de EMBI + Perú.
1997-2002: Spread del bono PDIcalculado sobre el bono de tesoro deEEUU a 10 años
1996-1997: Spread del bono PDIcalculado sobre el bono de tesoro deEEUU a 10 años.
1994-1996: Spread implícito delbono del tesoro de Colombia.
1995: Datos obtenidos de Telefónica(bono del tesoro de Colombia).
k d Bono Global 152006: Tasa de rendimiento entreagosto y diciembre del 2006 deemisiones de Telefónica.
2005: Tasa efectiva anual deemisiones de Telefónica.
2001-2004: Media aritmética detasas de interés promedio endólares para emisiones concategoría AAA (5-10 años) de laEncuesta Matriz de Tasas de Interés(SBS).
Estructura de deuda/ patrimonio
Valores contables de deuda ypatrimonio.
Valor contable de la deuda y valorde mercado del patrimonio.
1995-2003: Cierre de año
2004-2006: Medias móviles mensuales
R p
Cierre de añoDepreciación cambiaria
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
184
estimaciones. Entre las principales diferencias, destacan las fórmulas empleadas
para la estimación del riesgo país (uso del multiplicador), del β (sectorial o por
regresión), de la tasa libre de riesgo (bonos a 10 años o notas a 3 meses del tesoro
de Estados Unidos) y del ratio de apalancamiento.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
185
Tabla (24) Diferencias en las estimaciones para los procesos de Factor de
Productividad
VariableProceso Factor de Productividad (2007-2010)
Proceso Factor de Productividad (2004-2007)
Proceso Factor de Productividad (2001-2004)
Periodo de Evaluación
(1995 -2006) (1998 - 2003) (1996 -2000)
K e r f + β (R m – R p ) + λ * R p r f + β (R m – R p ) + λ R p r f + β (R m – R p )
β sectorial a partir de una muestrade 7 empresas de EE.UU. Incluyealgunas empresas con negocios sólode telefonía móvil
β sectorial a partir de una muestra de 18 empresas de EE.UU. Incluye algunas empresas con negocios sólo de telefonía móvil.
β por regresión con el índice S&P 500.
Periodos: (1995-1997),(1998-2004), (2005-2006)
Periodo: (2001-2003) Periodo (1996- 2001)
Ponderación por tamaño demercado.
Ponderación por tamaño de mercado.
No aplica porque se estima directamente por regresión.
Datos semanales de los últimos 3 años.
1998 – 2000: Datos de informe de ESAN para el proceso anterior.
Usada como multiplicador del riesgopaís (parte no diversificable)
Usada como multiplicador del riesgo país (parte no diversificable)
No usa este multiplicador
Lambda ajustado: Lambda no ajustado
λ* = λ (2/3) + 1/3
r f
2001-2003: Datos semanales de bonos del tesoro de EE.UU. a 10 años para el cálculo del promedio aritmético del rendimiento anual.
1998-2000: Datos del informe de ESAN para el proceso anterior.
R p1998-2006: Promedio aritmético dedatos mensuales de EMBI + Perú.
2001-2003: Promedio aritmético de datos mensuales del EMBI + Perú
Se considera que éste ya está recogido en el β.
1996-1997: Spread del bono PDIcalculado sobre el bono de tesoro deEEUU a 10 años.
1995: Fuente Telefónica (bono deltesoro de Colombia).
k d
2006: Tasa de rendimiento entreagosto y diciembre del 2006 deemisiones de Telefónica.
2001-2003: Encuesta Matriz de Tasas de Interés de la SBS.
El informe de ESAN menciona como fuente de datos a OSIPTEL. Las tasas son las mismas que las consideradas en el proceso actual.
2005: Tasa efectiva anual deemisiones de Telefónica.
1998-2000: Datos de Telefónica.
Beta (b)
Datos semanales de los últimos 3años.
Datos semanales.
Lambda (l)
1995-2006: Datos semanales debonos del tesoro de EE.UU. a 10años para el cálculo de promedioaritmético del rendimiento anual.
Notas del tesoro de EE.UU (Treasury Bills) a 3 meses.
1998-2000: No se realiza ajuste por riesgo país, al ser éste calculado por regresión a partir de los ADRs de Telefónica.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
186
Beta (β)
La argumentación desarrollada por OSIPTEL para sustentar la metodología usada
en el cálculo del β es confusa e inconsistente con otras secciones de su modelo135.
Como muestra de ello, OSIPTEL precisa que, si una empresa está listada en una
bolsa de valores de un mercado desarrollado, se puede estimar el β de la misma
directamente como una regresión del S&P 500. Sin embargo, sin dar sustento,
OSIPTEL calcula un β sectorial, y no uno por regresión a pesar de que el ADR de
Telefónica cotizó en la bolsa de valores de Nueva York (NYSE) hasta febrero de
2004.
Al respecto OSIPTEL, debe señalarse que la verdadera razón para no utilizar la
cotización bursátil de Telefónica - bien sea en la NYSE o en la Bolsa de Valores de
Lima - para realizar una regresión con el índice S&P 500 y estimar así el β, radica
en la muy baja liquidez de la acción, y no en si ésta cotiza o no en la bolsa de
valores de un país desarrollado.
Un punto crítico adicional se refiere a las empresas empleadas por OSIPTEL como
comparables para estimar el β sectorial. OSIPTEL precisa que incluye sólo
empresas de Estados Unidos en tanto la prima de mercado se mide en función al
índice S&P 500 y que descarta a las empresas europeas en tanto añadirían un
riesgo adicional. No se da otra explicación para excluir a compañías que no estén
basadas en Estados Unidos.
Al respecto, cabe precisar que al considerar a empresas europeas en la muestra
no se añade un riesgo, sino que se introduce un riesgo diferente y vinculado
principalmente a los productos y servicios que ellas ofrecen. Asimismo, incluir a
135 Así, por ejemplo, la cotización bursátil no es usada por OSIPTEL para estimar el �, pero sí para calcular el valor del patrimonio, como se discute más adelante.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
187
estas compañías aporta valor a la estimación, pues en los últimos años, las
empresas de Estados Unidos han pasado por diversos problemas financieros y
fusiones - como precisa OSIPTEL -, mientras que las de Europa se han robustecido
y ampliado sus operaciones en diversos países.
Asimismo, la muestra de OSIPTEL incorpora empresas con un alto componente de
ingresos de telefonía móvil, como Alltel Corporation y Sprint-Nextel, lo que no
guarda relación con la estructura de ingresos de Telefónica, en la cual no existe
una línea de negocios de telefonía móvil. Existen otras compañías en dicho país
que operan sólo o principalmente en telefonía fija y que bien pudo haber incluido
OSIPTEL en su muestra, en lugar de las 2 empresas mencionadas. Como
referencia, se menciona a Alaska Comm, Cincinatti Bell, CenturyTel, Citizens
Comm, Iowa Telecom, Level 3 y Valor. Telefónica no considera estas empresas en
su muestra por el valor que ya aportan las compañías europeas.
Por estas razones, la muestra considerada por Telefónica, con empresas de
distintos países y con negocios más afines a los de la compañía, es más completa
que la planteada por OSIPTEL.
Finalmente, respecto al β ajustado calculado por Telefónica para el año 2006, se
ha considerado la fórmula de Bloomberg, con lo cual dicho valor asciende a 1,21 y
el WACC corresponde a 9,96% para dicho año.
Riesgo país (Rp)
Las diferencias más importantes entre OSIPTEL y Telefónica respecto a la
inclusión del riesgo país en la estimación del costo del patrimonio (Ke) involucran
tres aspectos: la aparente confusión entre los conceptos de exposición y
diversificación, el alcance del parámetro λ y la variable de estimación.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
188
La ecuación que plantea OSIPTEL para estimar el Ke es la siguiente:
Ecuación (24)
))((* fmfE rrErk −×+= β
donde :
Ecuación (25)
))((**
fM
PaísM rrE
R−
×+=
λββ
Luego, al reemplazar β∗ en la ecuación, se obtiene lo siguiente:
Ecuación (26)
PaísfMMfE RrrErk ×+−×+= *))(( λβ
Esta ecuación es la misma que emplea Aswath Damodaran136 en su estimación.
OSIPTEL, sin embargo, precisa que las estimaciones no son iguales, pues el factor
λ que afecta el riesgo país tendría alcances distintos: en el caso de OSIPTEL se
referiría al porcentaje no diversificable de dicho riesgo, mientras que en el caso
de Damodaran recogería el grado de exposición al mismo.
No obstante, dado que se trata de multiplicadores de una variable común (riesgo
país), su impacto resulta exactamente el mismo sobre el Ke. En esa línea, no
existe una diferencia efectiva en los términos “no diversificación” y “exposición”
como sugiere OSIPTEL. Con ello, el siguiente paso que queda por discutir es la
estimación del multiplicador λ.
Según Damodaran, el multiplicador es propio a cada compañía, mientras que
OSIPTEL considera que es el mismo para todas las empresas radicadas en un
mismo país, pues asume que tienen la misma capacidad de diversificar el riesgo.
Damodaran precisa, correctamente, que no todas las empresas de un mercado
tienen dicha capacidad ni que, en el extremo, la posean en la misma proporción.
Así, por ejemplo, una empresa minera que exporta la mayor parte de su
producción tendrá mayor capacidad de diversificación que una empresa de
servicios cuyos clientes son locales. En ese sentido, dicho autor concluye que es
136 “Estimating equity risk premium” (Stern School of Business).
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
189
incorrecto asumir que todas las compañías están expuestas al mismo nivel de
riesgo país, y asigna un multiplicador entre 0 y 1 a cada empresa en función al
volumen de ingresos que corresponde a mercados externos respecto al total de
ventas. En esa línea, las compañías cuyas ventas provengan íntegramente del
mercado local tendrán un multiplicador de 1, como sería el caso de Telefónica137.
Con ello, en concordancia con lo propuesto por Telefónica, la ecuación final
aplicable a la empresa es la siguiente:
Ecuación (27)
PaísfMMfE RrrErk +−×+= ))((β
El tercer punto en discordia corresponde al indicador que se utiliza para estimar
el nivel de riesgo país; según OSIPTEL, el Embi+ Perú, o, según Telefónica, el bono
del gobierno peruano Global 15, a partir del año 2003 inclusive, y el bono PDI,
desde 1998138. En tanto el riesgo país se define como el spread sobre la tasa libre
de riesgo, se debe emplear una variable que sea comparable con el bono a 10
años del Tesoro de EE.UU., que estima la tasa libre de riesgo. El bono Global 15, y
anteriormente el PDI, poseían las mejores condiciones, pues su duración (7 años)
es similar a la del bono del Tesoro de EE.UU. (8 años). Por el contrario, la duración
del Embi+ Perú es de solamente 5 años.
Costo de la deuda
OSIPTEL se contradice y confunde conceptos al referirse a niveles contables y
actuales o de mercado de tasas de interés por emplear para estimar el costo de la
deuda. Así, al indicar OSIPTEL que el costo de deuda corresponde a un costo
promedio ponderado de varios préstamos de largo plazo de la empresa, y que
está fuertemente correlacionado con las tasas actuales de interés, con la
capacidad financiera y el riesgo de la empresa, así como con la política fiscal de
un país, se refiere a valores de mercado. Pero luego indica que el costo de la
137 Su único componente de ingresos externos proviene del tráfico entrante de larga distancia internacional, que representa alrededor de 1% de los ingresos totales de la empresa. 138 Hasta 1997, OSIPTEL utilizaba el PDI para estimar el spread de riesgo país.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
190
deuda podría ser calculado a partir de la información contable de deuda y
préstamos de la empresa. Y añade, sin embargo, que es mejor recurrir al rating.
De esta manera, no se observa un soporte único y claro de la posición final de
OSIPTEL.
Por otra parte, OSIPTEL indica que Telefónica puede obtener menores costos de
financiación que el Tesoro peruano, debido al “respaldo” que tendría de su casa
matriz, sin tomar en cuenta que la metodología de asignación de rating se realiza
sobre un “stand alone basis”, que no considera otro respaldo que no sea el del
propio patrimonio. En la misma línea, están los propios inversionistas, tal como se
observó en la tasa de interés del bono internacional en soles emitido por
Telefónica en octubre de 2005, operación en la que el mercado exigió, como en
todas las emisiones, una prima a la empresa por encima del costo de la deuda del
gobierno peruano. Es así que el considerar el bono soberano como costo de deuda
es, incluso, un supuesto conservador.
Un tercer problema que se presenta a lo largo de todo el periodo de análisis es el
cambio de argumentos y supuestos para estimar el costo de deuda. OSIPTEL usa
la “Encuesta de Matriz de Tasas de Interés por Madurez y Categoría de Riesgo”
hasta 2004 inclusive. En 2005 y 2006 utiliza como referencia la emisión del bono
internacional en soles, para luego convertir la tasa de endeudamiento a dólares,
sin precisar cómo realiza el cálculo. En esa línea, llama la atención el incremento
de 400 puntos básicos observado en el costo de deuda estimado por OSIPTEL
entre 2004 y 2005, en un contexto de caída del riesgo país ver Gráfico siguiente.
Asimismo, OSIPTEL no sustenta en el Informe porqué se toman las emisiones de
Telefónica sólo desde 2005, y por qué no usó esta fuente de información directa
en años anteriores.
Respecto al costo de financiamiento de Telefónica, la “Encuesta de Matriz de
Tasas de Interés por Madurez y Categoría de Riesgo” publicada por la
Superintendencia de Banca y Seguros (SBS) y empleada por OSIPTEL, no es la
fuente más idónea para estimar dicho parámetro. El principal problema radica en
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
191
que, por tratarse de una encuesta, los datos que de allí se obtienen no reflejan el
verdadero valor de un instrumento de deuda, en contraposición con lo que se
observaría si los agentes encuestados participaran directamente en el mercado
secundario de deuda. Incluso, una fuente de información más cercana a la
realidad del mercado, como lo son las lecturas a inversionistas que realizan los
bancos colocadores antes de una emisión, también presentan diferencias, en
algunos casos materiales, con los números que finalmente se observan en las
subastas.
Una dificultad particular de la encuesta de la SBS radica en el reducido tamaño de
la muestra. Si bien OSIPTEL menciona en el documento que la encuesta fue
realizada, por ejemplo, en el año 2004 a todos los bancos, fondos de pensiones,
fondos mutuos y compañías de seguro, así como a otros agentes del mercado, en
la práctica el tamaño medio de la muestra mensual no superó las 10
observaciones, tal como figura en la página web de la SBS. Adicionalmente, el
considerar el rango de 5 a 10 años para determinar la tasa de financiación de
Telefónica subestima el costo de deuda, pues debiera considerarse
exclusivamente el plazo de 10 años.
Asimismo, cabe destacar que la SBS dejó de realizar dicha encuesta en agosto de
2005. Actualmente, dicha institución publica en su página web
(www.sbs.gob.pe/portalsbs/spp/curvas_cupon.htm) una curva cupón cero de la
deuda soberana a partir de la información de instrumentos transados en el
mercado. Consideramos que esta nueva metodología refleja de mejor manera las
condiciones de mercado.
La estimación que utiliza Telefónica para calcular el costo de financiamiento, sí
recoge datos reales, en tanto recurre al promedio diario del rendimiento del bono
del gobierno peruano Global 15.
Apalancamiento de la empresa
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
192
En la determinación del ratio de apalancamiento de la empresa por parte de
OSIPTEL, se presentan varios problemas. En primer lugar, existe una
inconsistencia al utilizar valores de mercado para el patrimonio y contables para
la deuda. El sustento dado por OSIPTEL para no calcular el valor de mercado de la
deuda de Telefónica no es claro, pues se señala que el bajo volumen de
negociación de los papeles comerciales y bonos de la empresa limita una
apropiada estimación. Sin embargo, dicha consideración no se toma en cuenta
para estimar el valor de mercado del patrimonio, a partir de la cotización bursátil
de las acciones de Telefónica.
La estimación del valor del patrimonio a partir de la cotización bursátil de las
acciones de Telefónica no es sólida, debido a la poca liquidez de la acción. Este
hecho se ve reflejado en el muy bajo porcentaje de acciones negociadas en el año
2004 (apenas 1,7% del total de acciones), lo que imposibilita inferir
adecuadamente el verdadero valor patrimonial de la empresa. Como referencia
de la escasa representatividad que puede tener el valor bursátil de una acción
cuando se negocian volúmenes poco significativos, se incluyen en el la Tabla 25,
ejemplos de empresas cuyas cotizaciones bursátiles se incrementaron
notoriamente cuando se efectuaron transacciones por volúmenes muy superiores
a los que se observaban en meses previos. Así, se observa un múltiplo promedio
de precios para la muestra de 2,2, es decir un premio de 120%. Esto último está
en línea con la prima por control que se paga por encima de la cotización bursátil
y que debe recogerse al estimar el verdadero valor del patrimonio de una
empresa.
Tabla (25) Transacciones realizadas en la Bolsa de Valores de Lima 1/
EmpresaFecha de la operación
Precio S/.Cotización
promedio 2/Ratio de precios 3/
Ratio de volúmenes 4/
Cartavio S.A. Mayo-07 29,00 10,56 2,7 340,3Cervecería San Juan S.A.A Diciembre-06 9,21 5,34 1,7 59,2Empresa Siderúrgica del Perú S.A.A. Febrero-07 2,11 0,77 2,7 8,8Perú Copper C. (US$) Junio-07 6,10 4,02 1,5 5,7Ratio promedio de la muestra 2,2 69,0
4/ Se divide el volumen de la transacción entre el volumen promedio diario observado desde enero de 2006.
1/ Se ha seleccionado una muestra de empresas que tuvieron un volumen importante de negociación enfechas determinadas, y muy por encima de los volúmenes transados en meses previos2/ Calculada como el promedio diario desde el 1 de enero de 2006 hasta el día previo al de la operación.3/ Se divide el precio de la transacción entre la cotización promedio.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
193
Dejando de lado estos cuestionamientos fundados, por un momento, si OSIPTEL
considerara las cotizaciones como relevantes para estimar valores de mercado
del patrimonio, lo mismo habría podido hacer para la deuda, pues ésta – al
menos para los bonos y papeles comerciales - también se negocia en la Bolsa de
Valores de Lima. Alternativamente, y también para ser consistente con su lógica
de valores de mercado, OSIPTEL pudo haber calculado el costo relativo a la deuda
a través de los montos descontados de los pasivos de la empresa en función al
costo de deuda estimado por el propio organismo a partir de la encuesta de la
SBS, referida líneas arriba. Este método, el de flujos de caja descontados, es el que
se usa comúnmente para estimar el valor real de un instrumento, antes que el de
la cotización bursátil.
Como referencia de lo poco representativas que resultan las estimaciones de
apalancamiento realizadas por OSIPTEL, destacan los números de 2001 y 2002:
2.41 y 1.96, respectivamente, como ratios de deuda sobre patrimonio (ver Gráfico
siguiente). Si realmente Telefónica hubiera tenido esos niveles de
apalancamiento, el rating de su deuda habría disminuido varios niveles y el
acceso a la financiación se habría restringido significativamente. Sin embargo,
ello no sucedió, por lo que ratios como los calculados por OSIPTEL para dichos
años carecen de relevancia.
Gráfico (6) Costo de deuda y apalancamiento estimado por OSIPTEL
8,9
7,5
11,5
8,08,18,98,58,3
7,57,36,56,4
0,50
0,97
2,41
0,00 0,12 0,180,40
0,66 0,66 0,69 0,82
1,96
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
Kd (US$) Ratio D / E
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
194
Por las consideraciones mencionadas, OSIPTEL debiera reestimar el valor de
mercado del patrimonio.
Resultados finales y conclusiones
Inicialmente, conviene resaltar la falta de consistencia en las metodologías
utilizadas por OSIPTEL en los tres procesos del factor de productividad, así como
en la argumentación sustentatoria del actual proceso. Como muestra de ello, el
WACC promedio en dólares que OSIPTEL presenta hoy para el periodo 1998-2003
es 10.41%, bastante por encima del que utilizó en el proceso anterior del factor
de productividad (9.68%). Este importante cambio requiere una justificación
clara, pues implicaría una corrección significativa de una variable clave para la
aplicación del factor anterior (ver Gráfico siguiente).
Gráfico (7) WACC en US$ estimado por OSIPTEL
9,20%
10,96%10,64%
9,76%
8,74% 8,75%
12,09%11,58%
10,44%
9,24%
9,87%9,27%
1998 1999 2000 2001 2002 2003
Proceso anterior Proceso actual
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
195
Otro punto por resaltar es el de los cambios introducidos por OSIPTEL en la
estimación de algunas variables a partir de 2004. En esa línea, la apreciación del
Nuevo Sol de los últimos años se calcula bajo un método de medias móviles, a
diferencia de la apreciación o depreciación anual que se emplea hasta el año
2003. OSIPTEL no explica por qué no aplica su nueva fórmula para los años
previos y deja la incertidumbre respecto a nuevas metodologías que podría
introducir en futuros procesos. Algo similar ocurre con el costo de la deuda, que
se calcula bajo una mecánica diferente en los años 2005 y 2006, tal como se
comentó líneas arriba.
OSIPTEL estima un WACC promedio en soles para el periodo 1995 – 2006 de
13,21%. Si OSIPTEL considerara el costo de la deuda de manera consistente y en
línea con la estimación de Telefónica, el WACC promedio subiría de 13,21% a
13,51%. Por otro lado, si recogiera el riesgo país en los términos analizados
anteriormente, el nivel se incrementaría a 14,80%.
Asimismo, si OSIPTEL calculara un valor patrimonial que no se derivara de la
cotización bursátil de Telefónica, también habría un impacto significativo sobre
el WACC. Tomando, por ejemplo, la referencia comentada del múltiplo promedio
pagado en transacciones que involucraron cambio de control o adquisiciones de
porcentajes significativos del accionariado (2,2x, en la tabla 25), el WACC se
elevaría de 13,21% a 14,42%. Si se considera un múltiplo más conservador para
todo el periodo en mención, como 1,5 o 50% por encima de la cotización bursátil,
el WACC llegaría a 14.,16%.
En síntesis, se considera imprescindible que OSIPTEL revise la estimación de las
cuatro variables arriba analizadas, pues tienen un impacto significativo sobre el
cálculo anual del WACC.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
196
4.7. Experiencia Internacional
A continuación, se procede a analizar la información incluida en el Proyecto por
OSIPTEL en relación con la experiencia internacional en otros países, la que está
referida a los períodos regulatorios, servicios regulados y valores de los factores
de productividad aplicados en diversos países.
Del análisis efectuado, se concluye que la información presentada por OSIPTEL
adolece de algunas imprecisiones, originadas especialmente en la omisión de
experiencias recientes de fijación de factores de productividad y de desregulación
del servicio de telefonía fija. Asimismo, el informe de OSIPTEL omite también
algunos valores de los factores de productividad establecidos a nivel
internacional y de los servicios regulados indicados.
En líneas generales, se observa que en el sector de telecomunicaciones existe una
tendencia a reducir los factores de productividad aplicados a telefonía fija y a
desregular este mercado. Al respecto, se debe enfatizar que las tarifas de los
servicios telefónicos se encuentran desregulados en Austria, Dinamarca,
Finlandia, Alemania, Noruega, Suecia y Reino Unido.
A continuación se procederán a describir los distintos países con regímenes de
precios tope descritos en el Cuadro N°11 “Benchmark de Factores de
productividad: Telecomunicaciones” del informe que sustenta el Proyecto.
Asimismo, en la sección final de este apartado, se mostrará una tabla con un
mayor detalle de los regímenes mencionados.
Alemania
En el caso alemán, es necesario mencionar que a partir de julio de 2006 se
desregularon las tarifas de telefonía.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
197
Australia
OSIPTEL omite los valores del Factor X vigentes para el período 2006-2009, los
mismos que son detallados en la siguiente tabla:
Tabla (26) Australia: Valores del Factor X Vigentes para el Período 2006-2009
Canasta de servicios Período Factor X en fórmula (IPC – X)
X = Inflación
(3.3% en 2006)
X = Inflación
(3.3% en 2006)
Jul 07 - Jun 09 X = 0%
X = - 0.5 Inflación
(-1.65% en 2006)
Jul 07 - Jun 09 X = 0%
X = - 0.5 Inflación
(-1.65% en 2006)
Jul 07 - Jun 09 X = 0%
Fuente: Telstra Carrier Charges–Price Control Arrangements, Notification and Disallowance Determination.
Renta mensual para líneas comerciales y de caridad
Ene 06 - Jun 07
InstalaciónEne 06 - Jun 07
Renta mensual, llamadas locales, llamadas de LDN y LDI
Ene 06 - Jun 09
Renta mensual para líneas residenciales
Ene 06 - Jun 07
Además, para el período 2002-2005 se consideran valores distintos de los
establecidos en la determinación ministerial que fija las fórmulas de precios tope
y las canastas de servicios bajo regulación. En cuanto al factor X aplicado en el
período 1992-1995, es preciso indicar que se aplicaron tres “sub-topes”. El price
cap global fue de IPC-5.5%, al igual que los price-caps de la sub-canasta de
llamadas LDN y de la canasta de llamadas LDI. En cambio, la sub-canasta de
instalación, renta mensual y llamadas locales se encontraba sujeta al price-cap:
IPC-2%. Además, las tarifas de instalación, rentas mensuales, llamadas locales y
llamadas LDN no se podían incrementar anualmente en un porcentaje mayor a la
inflación.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
198
Bolivia
En el caso de Bolivia, la Superintendencia de Telecomunicaciones (SITTEL)
establece un factor de productividad diferente para cada empresa. Es decir, a
cada cooperativa y a la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL) se les
otorga factores de productividad distintos. En el caso de esta última, el factor X
aplicable en el período noviembre 2005-octubre 2008 es de 3% por semestre, de
aproximadamente 5.91% al año.
Brasil
El factor de productividad presentado por OSIPTEL para Brasil en cuanto al
servicio de telefonía fija es correcto para el período comprendido entre los años
2001 y 2005. Sin embargo, se presenta un único factor de productividad aplicado
durante los años 2006 y 2007, pero en realidad durante estos años se
establecieron distintos factores dependiendo de la empresa; a saber, 0.975%
para Sercomtel y Telesp; 1.035% anual para Telemar Norte Leste y CTBC Telecom;
y 1.086 % para Brasil Telecom. En cuanto al servicio de larga distancia nacional, el
factor presentado (5 % anual) es correcto para los años 2004 y 2005; pero a pesar
de ello es necesario indicar que para los años comprendidos entre el 2001 y 2003
dicho factor fue de 4 % anual.
Canadá
Se debe destacar que desde el año 2002, el Factor X aplicado a la canasta de
servicios comerciales es cero. En el caso de los servicios residenciales, se aplicó un
Factor X de 4.5% y 3.5% para los periodos 1997-2001 y 2002-2007. Sin embargo, a
partir de mayo de 2007 se establece que no pueden incrementarse las tarifas de
los elemento de la canasta residencial en zonas fuera de las áreas de alto costo.
En el caso de la canasta residencial en áreas de alto costo, la tarifa promedio de la
canasta puede incrementarse en la inflación o 5%, el menor valor. El factor X
calculado en el 2007 (3.2%) solamente aplica a la canasta de servicios ofrecidos a
los competidores (interconexión). No se ha definido la fecha de finalización de la
regulación tarifaria vigente a partir de mayo de 2007.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
199
Finalmente, es necesario indicar que en las determinaciones del Factor X de los
años 2002 y 2007 no se aplicó la metodología de TFP, sino que se consideró la
evolución de los costos de los servicios regulados. Además, en estas
determinaciones se dejó de aplicar el factor de ajuste (stretch factor) aplicado
anteriormente.
Dinamarca
A partir del año 2006 los servicios básicos de telefonía de voz se encuentran
desregulados.
España
OSIPTEL indica que los períodos regulatorios de este país fueron considerados
como 2001-2003 y 2003-2006, cuando en realidad se establecieron factores para
cada año. Además, omitió mencionar que el factor X aplicado a la canasta de
conexión, renta mensual, llamadas locales, LDN, LDI y fijo-móvil para los años
2001, 2002 y 2003 fue de 9%, 8% y 4% respectivamente, marcando una clara
tendencia decreciente. En los años siguientes (2004-2006) la canasta global deja
de considerar la renta mensual. Cabe destacar que durante esos años el factor X
de esta canasta sigue su tendencia decreciente, pasando de 4% en el 2004 a 3%
en el 2005, para descender en 2006 a un factor X equivalente a la inflación
(medida con el IPC).
Finalmente, es preciso destacar que luego del análisis de los mercados de llamada
telefónicas metropolitanas, provinciales, interprovinciales, internacionales y fijo-
móvil, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones retiró la regulación de
las tarifas de estos servicios. En el caso del cargo de instalación y la renta
mensual, estos conceptos se encontrarán sujetos a un tope de IPC – 0% en el año
2007. En el año 2008, en cambio, el tope será IPC – IPC para la instalación e IPC-
0% para la renta mensual.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
200
Estados Unidos
En Estados Unidos las regulaciones federales establecen price-caps para los
servicios interestatales, en particular para aquellos servicios relacionados con
facilidades de interconexión. De acuerdo con el Título 47 de las Regulaciones
Federales, desde 1997 el Factor X es 6.5% hasta igualar a la tarifa objetivo (por
minuto de tráfico). Una vez que esto último sucede, el factor X adquiere un valor
equivalente a la inflación y, siempre y cuando la inflación sea menor o igual a
6.5%, las tarifas se mantendrían constantes en términos reales.
Francia
A la información presentada por OSIPTEL para Francia debería añadirse que a
partir del año 2001 hasta el año 2005 no se aplicó price caps a las tarifas.
Posteriormente, en el año 2006, el regulador estableció un Factor X de 3% para la
prestación de servicios a abonados comprendidos en el ámbito de la política de
servicio universal.
Irlanda
Respecto de Irlanda, además de la información presentada por OSIPTEL, es
necesario señalar que para los años comprendidos entre el 2003 y el 2006, el
factor de productividad se fijo en 0%, permitiéndose así un ajuste de las tarifas en
función a la inflación. Actualmente se analiza el nivel de competencia en el
mercado para determinar la aplicación de un nuevo Factor X.
México
En el caso de México, debe añadirse a la información presentada por OSIPTEL que
para el período comprendido entre los años 1999 y 2002 el valor del factor de
productividad fue de 4.45%. Por otro lado, a partir del presente y hasta 2010 se
fijó en 3.32%.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
201
Perú
OSIPTEL omite el concepto de instalación dentro de los servicios regulados.
Además, el factor de productividad para el servicio de larga distancia nacional e
internacional aplicado en el período 2004-2007 es 7.8% y no 10.07%.
Portugal
En el caso de Portugal, OSIPTEL omitió el valor del Factor X aplicable en la
actualidad. El factor para instalación, renta mensual, llamadas locales y LDN del
segmento residencial es de 2,75 % desde el año 2003.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
202
Tabla (27) Comparación de valores de factor X aplicado al Servicio Telefónico
País Período Servicios regualdos Factor X 2/
Alemania Desde 2006
Llamadas locales, LDN y LDI2.25% anual + 0.5 Inflación anual (2.8% en 2005)
Rentas mensuales- 2% + 0.5 Inflación anual
(-0.6% en 2005)
Instalación 0% anual
Llamadas locales, LDN y LDI Inflación anual ( 3.3% en 2006)
Renta mensual para líneas residenciales2006-2007: X = Inflación anual (3.3% en 2006) 2007-2009: X = 0 %
Renta mensual para líneas comerciales y de caridad2006 – 2007: X = - 0.5 * Inflación (-1.65% en 2006)2007 – 2009: X = 0 %
Instalación2006 – 2007:X = - 0.5 * Inflación (-1.65% en 2006)2007 – 2009: X = 0 %
Bélgica 2006Conexión a la red, telefonía local, LDN, LDI, llamadas desde teléfonos públicos
3% anual
1999-2002 Instalación, renta mensual y llamadas locales Entel: 1.99% anual (1.5% semestral)
Instalación, renta mensual y llamadas locales Entel: 1% anual (1% semestral)
LDN, LDI, telefonía pública, transmisión de datos, alquiler de circuitos, telex, telegrafía y portadores.
11.75% anual (6.06% semestral)
2005-2008 Instalación, renta mensual y llamadas locales 5.91% anual (3% semestral)
2001-2005 Telefonía fija local (instalación, renta básica y llamadas locales) 1% anual
2001-2003 LDN 4% anual
2004-2005 LDN 5% anual
2006-2007 Telefonía fija local (renta básica y llamadas locales)Sercomtel y Telesp: 0.975% anualTelemar Norte Leste y CTBC Telecom: 1.035% anualBrasil Telecom: 1.086 % anual
1997-2001
Canasta global: Todos los servicios reguladosSub-canasta 1: Servicio local residencialSub-canasta 2: Servicio local comercialSub-canasta 3: Otros servicios
Canasta global: X = 4.5% anualSub-canasta 1: X tal que incremento anual < inflación; incremento por elemento < 10% anualSub-canasta 2: Incremento por elemento < 10% anualSub.canasta 3: X = 0% anual
Servicio local residencial en áreas de alto costo (HCSAs)Sub-canasta 1: Servicios residenciales básicosSub-canasta 2: Servicios residenciales opcionales
X = 3.5% anualSub-canasta 1: 3.5% ó 0% si X>inflación ; incremento por elemento < 5% anual
Servicio local residencial fuera de áreas de alto costo (non-HCSAs)Sub-canasta 1: Servicios residenciales básicosSub-canasta 2: Servicios residenciales opcionales
Sub-canasta 1: 3.5% ó 0% si X>inflación; incremento por elemento < 5% anual
Servicio local comercial X = 0% anual e incremento por elemento < 10% anual
Servicio local residencial fuera de áreas de alto costo de servicio (non-HCSAs)
No aplica inflación - X. Incremento por elemento menor a 0% anual
Servicio local residencial en áreas de alto costo (HCSAs)No aplica inflación - X. Ajuste anual: el valor menor entre la inflación o 5%
Servicios comerciales X = 0% anual; incremento por elemento < 10% anual
Tarifas de telefonía fija local y LD desreguladas
2002-2005
2006-2009
2002-2005
2002-2007
Desde 2007 3/
Australia
Bolivia
Brasil
Canadá
continúa tabla...
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
203
... tabla anterior
País Período Servicios regualdos Factor X 2/
Colombia Desde 1997 Telefonía fija local (renta básica y llamadas locales) 2% anual
Dinamarca Desde 2006
Canasta 1: conexión renta mensual, servicio telefónico metropolitano, provincial, interprovincial e internacional, servicio de información (1003) y llamadas fijo-móvil
2001: 9 %2002: 8 %2003: 4 %
Sub-canasta 1.1: conexión y servicio de información (1003).2001-2002: 16.5 %2003: 2 %
Subcanasta 1.2: Renta mensual2002: -9.4 %2003: -6 %
Subcanasta 1.3: Llamadas fijo-móvil2001-2002: 15 % 2003: se suprime subcanasta
2004 Conexión a red, telefonica local, LDN, LDI y fijo-móvil 4% anual
2004 Renta mensualNo aplica IPC-X. Incremento hasta 4.35% anual
2005 Conexión a red, telefonica local, LDN, LDI y fijo-móvil 3% anual
2005 Renta mensualNo aplica IPC-X. Incremento hasta 2% anual
2006 Conexión a red, telefonica local, LDN, LDI y fijo-móvil Inflación anual (2.7% en 2006)
2006 Renta mensualX = Inflación anual (2.7% en 2006)
Conexión y renta mensual para usuarios residenciales y no residenciales
2007: X = 0%2008: X = Inflación para conexión y X=0% para la renta mensual
1995 - 1997
Canasta CMT: Costos comunes de línea, marketing, y cargos de inconexión interestatal residuales.Canasta sensitiva al tráfico: Cargos de acceso interestatales sensitivos al tráfico. Canasta de servicios troncales: transporte, señalización, transporte.
5.30% anual
Desde 1997
Canasta CMT: Costos comunes de línea, marketing, y cargos de inconexión interestatal residuales.Canasta sensitiva al tráfico: Cargos de acceso interestatales sensitivos al tráfico. Canasta de servicios troncales: transporte, señalización, transporte.
6.50% anual hasta llegar a la tarifa objetivo; luego X = inflación (deflactor PBI) si la inflación es menor o igual a 6.5%
2001-2005
2006-2008 Llamadas locales y LDN de abonados de servicio universalX = 3% anual. Adicionalmente se ajusta por la variación anual de cargos de terminación
2000-2003Telefonía local, renta residencial, RDSI, conexión a la red, llamadas al operador, consultas al directorio telefónico y teléfonos públicos
8% anualSubcaps: - 2% anual por cada servicioCuartil de menor facturación: 0%
2003-2006Canasta única: Conexión y Renta mensual de líneas RTB y RDSI, llamadas locales, llamadas LDN, llamadas fijo-móvil, llamadas de teléfonos públicos
X = 0% anual
Irlanda
2007 - 2008Desregulación de tarifas de llamadas locales, LDN, LDI y fijo-móvil
Estados Unidos
FranciaNo se regularon tarifas
Tarifas de telefonía fija local y larga distancia desreguladas
España
2001-2003
continúa tabla...
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
204
...tabla anterior País Período Servicios regualdos Factor X 2/
2001 – 2002Telefonía fija local, llamadas LDN y LDI, alquiler de circuitos, entre otros
6% anual
2002 – 2005Telefonía fija local, llamadas LDN y LDI, alquiler de circuitos, entre otros
2.4% anual
1999-2002 4.5% anual
2003-2006 3% anual
2007-2010 3.32 % anual
Instalación de línea 6% anual
Renta mensual y llamadas locales 6% anual
Llamadas LDN y LDI 6% anual
Instalación de línea 10.07% anual
Renta mensual y llamadas locales 10.07% anual
Llamadas LDN y LDI 7.8% anual
Portugal Desde 2003Conexión, renta mensual, llamadas locales on-net, llamadas regionales y nacionales.
2.75% anual
1997-2002Renta de línea residencial, y tarifas de llamadas locales, LDN y LDI para el 80% de clientes residenciales y pequeñas empresas de menor gasto.
4.5 % anual
2002-2006Renta de línea residencial y tarifas de llamadas locales, LDN y LDI para el 80% de clientes residenciales y pequeñas empresas de menor gasto.
0% anual
Desde Ago-2006
Venezuela Desde 2003Por servicios: Instalación de línea, renta básica, uso local, cargo por establecimiento de llamada y llamadas fijo-móvil; telefonía residencial y comercial de LDN y LDI; y telefonía pública.
0 % anual
LD:LDN:LDI:
Perú
2001-2004
2004-2007
1/ Se excluyen los valores de Factor X aplicados a servicios que no corresponden a telefonía, a menos que éstos formen parte de la canasta de servicios regulados coni i
Reino Unido
Desregulación de tarifas de telefonía local y de LD
Jamaica
MéxicoCanasta única: Servicio local residencial y comercial (cargos de instalación de línea, renta básica por línea y llamadas locales) y llamadas LDN y LDI residencial y comercial
Larga distanciaLarga distancia nacionalLarga distancia internacional
En los casos en los cuales el factor X es igual a la inflación, se indicó el valor de la inflación correspondiente al año indicado.3/ El factor de productividad solamente se aplica a la canasta de interconexión. El valor del factor X es 3.2% anual.
2/ Las fórmulas aplicadas en cada país han sido transformadas a una formulación del tipo Inflación - X.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
205
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
206
4.8. Otros comentarios
El valor del factor de productividad propuesto en el modelo de OSIPTEL
considera para el rubro “Otros equipos” una tasa de depreciación constante
de 34,0% para el año 1995, a diferencia del resto de años de la serie, en los
cuales se considera una tasa de depreciación de 31,3%.
La serie desarrollada de Asset Price Index, utilizada inicialmente para calcular
el stock de capital (al cierre del año) y que culmina en el cálculo del valor final
del activo fijo, no considera la metodología empleada por la consultora LECG.
Si bien tanto OSIPTEL como LECG utilizan como información input la
variación del IPM (Índice de Precios Mayorista) para el período 1994-2006, la
forma de utilizarlo para calcular el índice para el precio de los activos difiere:
mientras OSIPTEL considera variaciones de manera corrida para toda la serie,
LECG recalcula el índice cada vez que existe un cambio en la estructura
empresarial, mostrada a través del uso de información pro forma. Al
respecto, OSIPTEL no sustenta en su informe la razón por la cual utiliza dicha
metodología para calcular la serie de los índices de los precios para los
activos fijos.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
207
4.9. Comentarios de consultoras
En las siguientes líneas, se contempla los principales comentarios técnicos de
prestigiosas consultoras locales e internacionales, quienes cuentan con una
trayectoria reconocida en temas macroeconómicos, temas relativos a la
regulación por precios tope y desempeño de los mercados de telecomunicaciones
a nivel local y global.
Nuestra empresa considera que dichos comentarios son importantes para
garantizar la determinación de un nivel de factor de productividad 2007-2010
basado en un estudio técnico, de acuerdo con las mejores prácticas
internacionales, lo estipulado en el ordenamiento jurídico vigente y nuestros
Contratos de Concesión con el Estado Peruano.
4.9.1. Consultora internacional LECG (con la contribución de la consultora APOYO
Consultoría S.A.C.)
Los consultores de LECG, Dr. Manuel A. Abdala, Dr. Andrés Chambouleyron, Dr.
Marcelo Schoeters y Dr. Pablo T. Spiller, señalan:
“Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias (de aquí en más, TdP) solicitó nuestra
opinión y análisis económico independiente sobre el proyecto de factor de
productividad 2007-2010 de OSIPTEL presentado en su informe “Fijación del
factor de Productividad Aplicable al Período Septiembre 2007 – Agosto 2010”,
fechado el 21 de mayo de 2007 (de aquí en adelante Proyecto de OSIPTEL).
Nuestros principales comentarios al Proyecto de OSIPTEL se centran en los
siguientes aspectos:
Utilización del Deflactor del PBI en lugar del IPC (Índice de Precios al
Consumidor) para calcular la variación de los precios de los insumos de
la economía para luego calcular el Factor X. Consideramos que el uso del
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
208
Deflactor del PBI es un apartamiento de la metodología utilizada por
OSIPTEL en el pasado, de sus propios lineamientos y de la mejor práctica
internacional.
Cálculo de la TFP (Productividad Total de los Factores) de la economía
bajo un Enfoque Dual en lugar de Primal como está establecido en los
Principios Metodológicos de OSIPTEL y en los lineamientos del
Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
Utilización del total de líneas móviles en lugar de las medidas de
producción reales que generan los ingresos por el servicio de Móviles.
La utilización de OSIPTEL de comparativos anuales heterogéneos de
ingresos y magnitudes de TdP (este tema se encuentra bien desarrollado
y fundamentado en los Comentarios de TdP al proyecto de OSIPTEL y nos
remitimos a dicho documento).
Cálculo de tasas constantes de depreciaciones en lugar de
depreciaciones variables que reflejen la verdadera depreciación
económica de los Activos Fijos de TdP.
Cambios realizados por OSIPTEL en el cálculo del WACC.
Estos cambios metodológicos introducidos en la estimación del Factor de
Productividad (Factor X) determinan que el proyecto de factor de productividad
2007-2010 de OSIPTEL presente serios problemas en cuanto a consistencia
metodológica y eleven artificialmente el valor del Factor X. Los cambios
realizados sobre la base del Informe de LECG “Estimación del Factor de
Productividad de Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias, 2007-2010”, fechado el
30 de marzo de 2007 (de aquí en adelante Informe de LECG) no se justifican
satisfactoriamente ni en términos teóricos ni por la ausencia de información
idónea y confiable, que sí se encuentra a disposición del regulador a partir de
fuentes oficiales y de la propia compañía. En resumen, se ha introducido una
metodología de cálculo del Factor X que se aparta de la mejor práctica
internacional y de los propios lineamientos establecidos por OSIPTEL”.
4.9.2. Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
209
Respuestas a preguntas, planteadas por Telefónica, sobre el Proyecto de OSIPTEL,
en el marco del cálculo del factor de productividad.
El profesor Dr. Eduardo Morón señala:
¿Considera usted que son consistentes las metodologías de medición de la
productividad de la empresa y de la economía empleados por OSIPTEL?
“No son consistentes pues emplea simultáneamente tanto una metodología
primal para el cálculo de la productividad total de factores (PTF) de la economía y
de la productividad de la empresa, como una metodología dual para el cálculo de
la PTF en el cálculo de los precios de los insumos de la economía. No deberían
utilizarse dos formas de cálculo de la PTF de la economía en la misma ecuación
que determina el factor de ajuste de precios, debe haber consistencia entre
ambos cálculos. Si se utiliza la metodología primal para la empresa debería
guardarse consistencia y emplear la misma metodología para el cálculo de la PTF
de la economía. Peor aún, el problema se agrava cuando se utiliza erróneamente
la metodología dual en el cálculo de la PTF”.
¿Cuáles son las principales limitaciones de una medición de productividad total
de factores para la economía peruana bajo un enfoque dual?
“Como en cualquier otro trabajo empírico, la principal limitación de la aplicación
de alguna metodología teórica es la existencia de información que sea
consistente y acorde con lo que la metodología plantea. La metodología dual no
tiene ninguna objeción a nivel teórico, sino fundamentalmente a nivel empírico.
Por ello, las estimaciones de la productividad total de factores hechas en Perú se
basan en la metodología primal. El propio documento de Hsieh (2006, p.59), que
OSIPTEL toma como base, señala exactamente este punto. En ese sentido,
calcular apropiadamente el precio de la renta del capital es sin duda el elemento
que enfrenta mayores retos cuando hablamos de aplicar esta metodología a la
economía peruana”.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
210
¿Recomienda usted el uso de un enfoque dual en la medición de la productividad
de la economía para la determinación del factor de productividad de Telefónica?
“Ninguno de los macroeconomistas especializados en temas de crecimiento,
tanto peruanos como extranjeros, que conozco hemos podido hasta ahora
utilizar dicha metodología para calcular la productividad de la economía peruana
de manera convincente. El Banco Central sólo ha publicado documentos de
trabajo que utilizan la medición de la PTF bajo el enfoque primal. La ausencia de
información detallada e histórica para los precios de los factores así como un
mayor detalle sobre el uso efectivo de los factores impide realizar un estudio
basado en el enfoque dual”.
¿Entre el índice de precios al consumidor (IPC) y el deflactor implícito del PBI, a su
criterio cuál es el mejor índice de precios de la economía?
“El IPC mide la variación de los precios de los bienes y servicios consumidos en
una economía. Por su parte, el deflactor implícito del PBI mide la variación de los
precios de los bienes y servicios producidos en una economía. Las razones para
escoger el IPC en lugar del deflactor implícito del PBI son: i) el IPC no está sujeto a
constantes revisiones; ii) el IPC es el indicador oficial de variación en los precios de
la economía en el Perú; iii) es imposible calcular un indicador mensual del
deflactor implícito del PBI que sirva para monitorear oportunamente el
comportamiento de los precios de la economía; iv) el deflactor implícito puede
estar influenciado por factores que no tienen por qué afectar al consumidor
como la variación abrupta en los términos de intercambio; v) el deflactor
implícito no es más que un indicador residual en el cálculo del PBI de una
economía”.
¿Considera usted que se ha introducido una variable ajena a la medición del
factor de productividad?
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
211
“Tal como mostramos en el informe, la introducción del deflactor implícito del PBI
añade un factor de ajuste ajeno a la medición del factor de productividad. Esta
variable no es estable y está sujeta a constante revisión. No existe un dato oficial
del deflactor implícito del PBI. Cualquier revisión que haga el INEI en el futuro no
será incluida en el factor de productividad definido en este proceso. Asimismo, el
haber incluido en la ecuación del factor de productividad tanto el cálculo de la
PTF de la economía a través de la metodología primal como el cálculo a través de
la metodología dual añade otro elemento de arbitrariedad. Si bien teóricamente
los dos cálculos pueden ser iguales, los resultados a partir de los dos enfoques
varían debido a la calidad de los datos utilizados. Por lo tanto, debe elegirse aquel
enfoque cuyo cálculo pueda ser realizado de la manera más apropiada. Una vez
que se encuentre y justifique dicha forma de cálculo debería utilizarse cada vez
que se requiera en el cálculo del factor de productividad”.
¿Considera usted que existe un cambio metodológico respecto a mediciones
anteriores del factor de productividad?
“Existe un cambio metodológico al incluir el deflactor implícito del PBI en el
cálculo del precio de los insumos de la economía. En el documento de OSIPTEL no
se ofrece una justificación a este cambio metodológico. En las mediciones
anteriores siempre se utilizó el IPC como indicador de los precios de los insumos
de la economía. Otro cambio metodológico con respecto a mediciones anteriores
del factor de productividad es el uso del enfoque dual para el cálculo de la PTF de
la economía. Sin embargo, este cambio no implica una mejora en el cálculo de la
PTF. Como ya lo mencionamos, la aplicación de dicho enfoque para el caso
peruano presenta numerosos problemas, los que han sido expuestos
detalladamente en el informe”.
4.9.3. Consultora ALTERNA
Respuestas a preguntas, planteadas por Telefónica, sobre el Proyecto de OSIPTEL,
en el marco del cálculo del factor de productividad.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
212
¿Considera usted que son consistentes las metodologías de medición de la
productividad de la empresa y de la economía en el proyecto de OSIPTEL?
“En la propuesta de OSIPTEL la medición de la productividad de la empresa se
realiza por el método primal, y la productividad de la economía se realiza por dos
métodos: el primal y método dual.
En teoría, la productividad total de factores (PTF) de la economía es única.
En la práctica, las estimaciones por uno u otro método pueden ser diferentes
debido a la calidad de los datos. El primal utiliza datos sobre cantidades de
productos e insumos, y el dual utiliza fundamentalmente datos sobre precios de
productos e insumos.
Lo recomendable es que se emplee el método, sea el primal o dual, para el que se
disponga de datos de mejor calidad. Por lo tanto, OSIPTEL no emplea una
metodología consistente al estimar la productividad de la empresa por un
método y la de la economía por dos métodos.
Adicionalmente, los Lineamientos para Desarrollar y Consolidar la Expansión de
los Servicios de Telecomunicaciones en el Perú, DS No. 003-2007-MTC establecen
que se debe usar el método primal para calcular la productividad total de
factores, descartando el uso del método dual”.
¿Considera usted que existe un cambio metodológico en el proyecto de OSIPTEL
respecto a las dos mediciones anteriores del factor de productividad?
“Sí. OSIPTEL ha introducido un cambio metodológico con respecto a las anteriores
mediciones del factor de productividad. Este cambio es incorrecto y pernicioso
para el sistema regulatorio debido a que aumenta el riesgo para la empresa de
forma innecesaria.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
213
Según la metodología establecida en los Lineamientos, OSIPTEL debe calcular el X,
factor de productividad, por diferencias de variables correspondientes a la
empresa con respecto a la economía, imponiendo los supuestos de que la
empresa ha de comportarse de forma competitiva, y que la economía se
encuentra en equilibrio competitivo de largo plazo.
Estos dos supuestos tienen su reflejo matemático en dos ecuaciones cuya resta
determina cómo debe fijarse el incremento en los precios regulados en relación al
incremento de los precios de la economía, a la diferencia en el incremento de los
precios de los insumos de la economía y la empresa, y a la diferencia entre la
productividad de los factores de la economía y la empresa.
El cambio metodológico en la propuesta de OSIPTEL consiste en utilizar en el
cálculo de los precios tope, dos variables distintas para medir los precios de la
economía, el IPC (Índice de Precios al Consumo) y del Deflactor Implícito del PBI
(Producto Bruto Interno). Adicionalmente se produce un cambio metodológico al
utilizar dos procedimientos distintos (el primal y el dual) para medir la
productividad de factores de la economía.
Este cambio metodológico es incorrecto porque implementa una misma ecuación
dos veces de dos formas distintas. Dicha ecuación corresponde al supuesto de
equilibrio competitivo: la evolución de los precios finales en la economía es igual
a la evolución en precios de los insumos de la economía menos la evolución en la
productividad total de factores de la economía.
En la primera vez que se implementa esta ecuación, el incremento en los precios
finales de la economía se mide por el IPC y el incremento en la productividad de
factores de la economía se mide con el método primal. En cambio, la segunda vez
que se utiliza esta misma ecuación, el incremento en los precios finales de la
economía se mide con el Deflactor Implícito del PBI, y el incremento en la
productividad de factores de la economía se mide con el método dual.
Como consecuencia de estos cambios metodológicos se traslada más riesgo del
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
214
debido a la empresa. El mecanismo del precio tope se fundamenta en el traslado
del riesgo sobre la evolución de los costos a la empresa, con el objetivo de darle
incentivos a que los reduzca y a que aumente su productividad.
El mecanismo está concebido para que el aumento de productividad que logra la
empresa, se traslade en forma de precios más bajos durante el siguiente periodo
regulatorio en beneficio de los consumidores.
Con esta implementación defectuosa del mecanismo se traslada a la empresa un
riesgo perfectamente evitable que es pernicioso y superfluo, en la medida en que
no ofrece a la empresa incentivos para incrementar su productividad, y por tanto,
no beneficia a los consumidores.
Cuando se le carga a la empresa con un riesgo evitable, el mecanismo regulatorio
se vuelve más difícil de predecir, lo que perjudica directamente la inversión en
infraestructura, y, en última instancia, acaban perjudicados los ciudadanos que
aún no disfrutan del servicio”.
¿Si la metodología de tarifas tope contempla el IPC – X estipulada en el Contrato
de Concesión de Telefónica, considera usted que se ha introducido un factor de
ajuste ajeno a la medición del factor de productividad al utilizar el Deflactor del
PBI en el cálculo de los precios de la economía?
“Ciertamente se produce una inconsistencia al utilizar dos mediciones distintas
para una misma variable: el crecimiento de los precios de la economía. Si en el
Contrato de Concesión, la fórmula del RPI-X se implementa haciendo que el RPI
(Retail Price Index, los precios finales de la economía en inglés) sea el IPC, para
mantener la consistencia, cada vez que se necesite medir los precios de la
economía debería utilizarse el IPC.
La discrepancia entre el incremento del IPC y del Deflactor del PBI produce un
riesgo evitable que va a tener un impacto en los resultados de la empresa. Ese
impacto es ajeno a la medición de la productividad y puede considerarse como un
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
215
factor de ajuste arbitrario, en la medida en que se emplea una variable como el
Deflactor que no está considerada en el marco legal vigente”.
¿Entre el Índice de Precios al consumidor (IPC) y el Deflactor del PBI, cuál
considera usted que es el mejor estimador de los precios de los insumos de la
economía?
“El Deflactor Implícito del PBI no cumple con el segundo criterio de
“disponibilidad de datos fidedignos y publicados por una fuente independiente”
que se menciona en el Manual de Reglamentación de las Telecomunicaciones
publicado por el Banco Mundial (ver McCarthy y Tetrault (Eds.) Manual de
Reglamentación de las Telecomunicaciones. Modulo 4. Banco Mundial, INFODEV.
2000.
Sin perjuicio de que el IPC sea un estadístico que se publica de forma oficial, lo
cual ya indica algo positivo con respecto a su calidad, la pregunta ha de ser
puesta en el contexto de evaluar un estimador de los precios de la economía para
la regulación de precio tope. En el caso de Perú los Contratos de Concesión no
dejan margen para la elección, puesto que en ellos se estableció que los precios
de la economía han de ser medidos por el IPC”.
¿Recomienda usted el uso del Deflactor del PBI en la fórmula de cálculo del factor
de productividad?
Su uso no es recomendable por que de acuerdo a lo mencionado en la respuesta
anterior, ello implica un posible problema contractual que finalmente perjudica
el proceso regulatorio. Adicionalmente, se debe agregar que no se recomienda su
uso en virtud del principio de estabilidad, que consiste en que el factor no debe
estar sujeto a constantes correcciones. Los valores del Deflactor Implícito en el
Perú cambian con las distintas actualizaciones del PBI y dado que no es
comúnmente conocido cuando estas cifras llegan a ser oficiales y finales, ello
puede dar lugar a controversias entre el regulador y la empresa, en las
consecuentes y correspondientes actualizaciones del factor calculado. Dichas
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
216
controversias incrementarían la incertidumbre y el riesgo regulatorio”.
¿Recomienda usted el uso del enfoque dual en la medición de la productividad de
la economía, elaborado internamente por OSIPTEL, para el cálculo de los precios
de la economía?
“La recomendación sobre si utilizar el enfoque dual o el primal para el cálculo de
la productividad de factores de la economía es sencilla: debe utilizarse aquel
método para el que se disponga de los mejores datos necesarios para su cálculo.
Bajo la metodología que ha empleado OSIPTEL para los factores 2001-2007 la
medición de la productividad de factores de la economía es completamente
irrelevante, pues se simplifica en los cálculos al aparecer dos veces con signos
contrarios. Sin embargo, en la actual propuesta OSIPTEL utiliza dos
procedimientos, el dual y el primal, y obtiene dos mediciones para el cálculo de la
productividad de factores de la economía.
Por consiguiente, lo que esta vez OSIPTEL está introduciendo en el cálculo del
factor X es la diferencia entre ambas medidas. Si las estimaciones son distintas,
se estará introduciendo por lo menos un error, ya que (por lo menos) una de las
dos estimaciones de la productividad total de factores será incorrecta.
En cualquier caso se abre la puerta a la posibilidad de que la discrepancia exista, y
por ende se introduce un riesgo evitable, que atenta directamente contra el
principio de que la regulación debe ser lo más predecible posible.
Sin perjuicio de lo anterior, nuestro informe señala que la calidad de los datos
necesarios para el cálculo dual de la productividad total de factores no es fiable
en el Perú, tomando como un ejemplo a las estadísticas de los salarios, las cuales
no son completas ni confiables”.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
217
Además, la consultora ALTERNA consideró oportuno plantear dos preguntas al
Dr. Richard Webb, para contar con un análisis macroeconómico de la medición
de los precios de la economía – realizada por OSIPTEL- en el cálculo del factor de
productividad 2007-2010 para los fines de la regulación del precios tope.
Las consultas formuladas al Dr. Richard Webb por la consultora ALTERNA se
muestran a continuación:
1. ¿Entre el índice de precios al consumidor (IPC) y el deflactor del PBI, cuál
considera usted que es el mejor índice de los precios de la economía?
2. ¿Cuál indicador es más confiable, consistente y razonable para la estimación de
los precios de la economía dentro de la fórmula de factor de productividad de la
empresa Telefónica?
Los principales comentarios señalados en su respuesta son los siguientes: “La metodología de cálculo de los precios tope debe además respetar los
principios inherentes a la buena regulación, especialmente la consistencia y
predictibilidad de esa metodología en el tiempo, el uso de datos provenientes de
una fuente publicada que goce de credibilidad e independencia, y la
transparencia del método de cálculo, incluyendo no sólo la metodología sino
también los datos utilizados. Es evidente que los cambios en el método de cálculo
o en los indicadores estadísticos utilizados, o la falta de transparencia en ellos
significan una fuente de inestabilidad y de desconfianza para las previsiones de
los inversionistas.
(.....)
Metodología de Osiptel
De los seis indicadores potenciales, la metodología propuesta por Osiptel utiliza
dos de ellos para medir los precios de la economía.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
218
(a) En la formula para definir los precios topes, por mandato de la ley,
Osiptel aplica el IPC para medir el aumento de precio tope que se
justifica para compensar la inflación general de los precios de la
economía, antes de restar de ese aumento la mayor productividad
representada por el factor X. El supuesto implícito de esa aplicación
es que el aumento en el IPC es una adecuada representación del
aumento en los costos de producción de la empresa regulada.
(b) Para derivar el factor X, Osiptel opta por utilizar el Deflactor
Implícito en vez del IPC, en representación de los precios de la
economía. El uso específico ocurre en la estimación de la variable
precios de los insumos de la economía, que se deriva como suma de
los precios de la economía y de la productividad de la economía.
(....)
A continuación se evalúan las cualidades favorables y desfavorables de los
distintos posibles estimadores de los precios de la economía.
IPC
1. Es la estadística de precios más conocida, comprendida y difundida, lo que
favorece la credibilidad y la confianza por parte de usuarios.
2. Alta calidad estadística. El trabajo técnico se beneficia de una larga
experiencia en el Perú y en otros países en la confección de tales índices, y
de los estándares mundiales. La calidad se beneficia además de la
focalización del gasto consumidor: un número pequeño de productos de
consumo básico absorbe un alto porcentaje del gasto de consumo total.
La alta concentración del universo de productos de consumo familiar
reduce el margen de error que es inherente en toda encuesta, y que se
refleja en errores de representatividad de la canasta utilizada y en errores
de recolección y procesamiento. También, la canasta de consumo
contiene una proporción reducida de servicios a diferencia de bienes,
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
219
característica que favorece la exactitud debido a la heterogeneidad
cualitativa de los servicios y a la dificultad para constatar sus precios a
través de la observación. Por contraste, el universo del Índice de Precios al
por Mayor, consistente en productos intermedios además de productos
finales, es extremadamente diverso y cambiante en su composición y
especificaciones técnicas, y contiene una mayor proporción de servicios.
3. El contrato de concesión con Telefónica exige el uso del IPC en el cálculo
de los precios topes, por lo menos en la etapa final de la metodología
cuando se resta el aumento en productividad representada por el factor X
de la inflación en los precios de la economía. En vista de esta exigencia,
sería inconsistente aplicar otro indicador para estimar lo que es
esencialmente el mismo concepto – los precios de la economía – como
propone Osiptel cuando aplica el deflactor implícito para derivar los
precios de los insumos de la economía. Tal inconsistencia, que además
sería una innovación en el procedimiento, y que no ha sido
adecuadamente explicada y justificada, inevitablemente será fuente de
desconfianza en cuanto a la predictibilidad y transparencia de los
procedimientos del regulador.
4. El IPC es recalculado mensualmente y publicado regularmente en fecha
conocida, lo que favorece su aplicación para el recálculo trimestral de
tarifas acordado en el contrato de concesión.
5. Si bien la medición directa del IPC se limita a los precios de bienes de
consumo, y su ámbito se limita a Lima, su alta difusión y credibilidad lo ha
convertido en la más poderosa señal de precios en la economía, por lo que
en la práctica el IPC no sólo mide los precios al consumidor sino además
determina la evolución de otros precios, incluyendo los salarios, las tasas
de interés y los precios de muchos productos intermedios.
Deflactor Implícito
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
220
1. La aparente virtud del deflactor implícito del PBI (DI) es su amplia
representatividad de los precios de la economía, cualidad sugerida por la
misma definición del indicador y por su derivación a partir de las
estadísticas del PBI. Esa cualidad constituye una ventaja sobre el IPC cuya
representatividad directa se limita al componente consumo dentro de la
canasta del gasto nacional. La canasta del IPC de productos de consumo
familiar se amplía en el DI para incluir otros productos finales, en
particular los de inversión y los servicios de gobierno. Además, la canasta
del DI incluye a los productos intermedios importados. Al mismo tiempo,
el DI comparte con el IPC la exclusión de la mayor parte de los productos
intermedios. El efecto de esa exclusión es doble; de un lado se limita la
representatividad de la canasta de medición directa, pero de otro se gana
en la precisión de cálculo, siendo más fácil estimar las ponderaciones que
corresponden a cada componente del gasto final, y levantar información
de precios de esos productos, que hacerlo para lo que sería una canasta
mucho más grande y difícil de especificar de incluirse los productos
intermedios.
2. Sin embargo, las cualidades favorables del DI son anuladas por su
naturaleza esencial: a diferencia de todos los demás indicadores
presentados en el Cuadro 1, el DI no es un índice de precios. Su
metodología de cálculo - dividiendo el PBI a precios corrientes entre el PBI
a precios constantes - produce una serie estadística híbrida, confusa y
poco transparente, donde las variaciones registran una combinación de
cambios de precios y de cambios en la estructura de producción y de
gasto. Un índice de precios es eso: una medición de precios, y no de una
mezcla de precios y de cambios en otras variables. De allí que la regla
esencial de los índices de precios es el uso de ponderaciones fijas que los
valores se calculan multiplicando los precios individuales de los productos
por las mismas ponderaciones para cada fecha de comparación, aislando
de esa manera el efecto puro de los cambios de precios. El error de
medición del DI causado por los cambios en la estructura de producción y
de gasto puede estimarse comparando el DI con un deflactor no implícito,
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
221
calculado en base a las mismas series de precios utilizadas para los
componentes del DI pero ponderadas por una estructura fija de algún año
base. Esa diferencia se mide en el Cuadro 1, donde se presenta la variación
en el DI para el periodo 2003-2006 (18.0 %), y la de un Deflactor No
Implícito del PBI basado en pesos fijos (13.7 %). El resultado en ese caso es
un error de 4.3 puntos porcentuales para el periodo de tres años. Como es
evidente, tales errores serán mayores en las economías más inestables o
más dinámicas, en las cuales se producen fuertes cambios productivos por
efecto de los ciclos externos o por las altas tasas de crecimiento interno.
Una práctica común ante la conocida inexactitud de las estadísticas
consiste en suponer que el error de estimación será más o menos
constante en el tiempo. Ese supuesto no debe hacerse en el caso del DI
por que los cambios en la estructura productiva y de gasto son poco
predicables de año a año, y aun menos, de trimestre a trimestre.
3. Más allá de la limitación esencial del DI como indicador de precios, el
fuerte componente de las exportaciones en el índice hacen que no sea
apropiado como un estimador del nivel de los precios de la economía que
determinarían los precios en un mercado competitivo. Para replicar las
presiones de costos en un mercado competitivo, el indicador apropiado
para los fines del regulador sería uno que excluye, o por lo menos
minimiza los precios de las exportaciones, tanto por su poco efecto sobre
los demás precios internos como por su alta variabilidad en el tiempo. En
efecto, el componente de las exportaciones, aparte de no tener relevancia
para los fines de la regulación, incorporarían en el proceso regulatorio el
impacto de los ciclos de precios en los mercados de exportación. (...)
La precisión estadística del DI es de mucho menor nivel que la del IPC o del IPC
Subyacente debido a su origen en el cálculo del PBI, agregado que se estima con
un muy alto nivel de imputaciones, tanto por la limitada disponibilidad de datos
sobre la producción y los gastos en el Perú, como por las dificultades
conceptuales para la medición de los servicios, que ahora representan la mitad
del PBI. A diferencia del IPC, la medición del PBI termina siendo una caja oscura,
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
222
donde se combinan datos de buena calidad con otras de dudosa calidad y con
muchas suposiciones, sin una explicación detallada de la formula exacta
aplicada. Ese cúmulo de inexactitud y de poca transparencia determina el DI.
Además de su defectuosa calidad estadística, el PBI se estima con grande retraso
y muchas veces sufre un proceso de aproximaciones sucesivas, todo lo cual se
traslada al cálculo del DI. “
Las principales conclusiones del Dr. Webb son las siguientes: “En mi opinión, y por todas las razones expuestas en el análisis anterior, entre el
IPC y el Deflactor Implícito del PBI, el IPC es el mejor índice para medir los precios
de la economía.
El IPC es más confiable, consistente y apropiado para la estimación de los precios
de la economía dentro de la fórmula de factor de productividad que se aplica para
fijar los precios topes de la empresa Telefónica”.
4.9.4. Consultora DN Consultores
Respuestas a preguntas, planteadas por Telefónica, sobre el Proyecto de OSIPTEL,
en el marco del cálculo del factor de productividad.
¿Considera usted que la evolución de los indicadores de telefonía móvil 1995-
2000 de TdP son consistentes con el entorno de mercado?
“Durante el período 1995-2000, el entorno de mercado tuvo los siguientes rasgos
característicos:
· Baja penetración.
· Introducción de la modalidad de tarificación calling-party-pays (CPP)
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
223
· Introducción de la modalidad de servicio prepago
· Competencia limitada
La conjugación de estos factores indujo a los operadores a aplicar una estrategia
general orientada mucho más al crecimiento del acceso que del tráfico.
Esto derivó en políticas de precios por acceso y tráfico bastante diferenciadas
entre sí. En efecto, los precios de acceso registraron una caída consistente,
mientras que los precios de tráfico en algún caso también cayó (tráfico saliente
pospago) pero en otro subió (tráfico entrante).
Considerando que el peso del tráfico entrante sobre el tráfico total creció en
forma importante durante el período (precisamente impulsado por la
introducción de la modalidad de tarificación CPP) y que, igualmente las líneas
móviles prepago registraron también un peso creciente en las líneas móviles
totales, es razonable argumentar que el impacto neto sobre los precios de tráfico
haya sido al alza.
Por lo tanto, encontramos plena consistencia entre el crecimiento promedio de
los precios de tráfico de +0,4% en US dólares y la evolución del entorno de
mercado durante dicho período.”
¿Encuentra usted alguna anomalía en el análisis de la consistencia de la
información estadística del tráfico móvil de TdP en 1995-2000?
“El comportamiento del tráfico móvil de TdP en dicho período tiene dos rasgos
distintivos:
· Fuerte crecimiento (TCC: +49%); y
· Fuerte reducción del tráfico medio por líneas (TCC: -22%)
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
224
Este desempeño es plenamente consistente con el comportamiento del mercado
de telefonía móvil en Perú durante ese período y también durante la presente
década.
Por lo tanto, no encontramos ninguna anomalía en la información estadística del
tráfico móvil de TdP 1995-2000.”.
¿Cuál considera usted que es el mejor indicador de medida de producción física
de los ingresos móviles?
“Por definición, para toda industria el mejor índice de producción física
corresponde a aquella unidad de producción sobre la cual los operadores fijan sus
precios.
En el caso de telefonía móvil, la existencia de una gama de productos y servicios
de naturaleza perfectamente diferenciable entre sí, induce la razonabilidad de
considerar la medida de producción específica de cada una de ellas por separado,
al momento de evaluar el desempeño general de la línea de negocio del servicio
de telefonía móvil en conjunto.
Por lo tanto, consideramos necesario el uso de las altas, líneas y tráfico (saliente y
entrante) como las medidas de producción representativas, para cada uno de los
diferentes rubros de ingresos de telefonía móvil.”.
¿Recomienda usted la consideración de la serie de tráfico móvil en la medición
del factor de productividad de TdP?
“Por las razones expuestas en el punto anterior, recomendamos afirmativamente
el uso del tráfico móvil (saliente y entrante) en forma conjunta con el número de
altas y líneas, como medida de producción para los diferentes rubros de ingresos
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
225
de telefonía móvil, para efectos de la medición del factor de productividad de
TdP.”.
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
226
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6. Lista de Tablas Tabla (1) Esquemas regulatorios 12
Tabla (2) PBI nominal y real de 1995-2006 100
Tabla (3) Deflactor implícito del PBI y variación porcentual anual 100
Tabla (4) Variación porcentual anual del IPC 1995-2006 101
Tabla (5) Comparación entre los deflactores OSIPTEL / INEI 130
Tabla (6) Información de ingresos operativos y magnitudes físicas 140
Tabla (7) Tarifas de llamadas Fijo-Móvil Telefónica, expresado en dólares 143
Tabla (8) Tarifas de llamadas Fijo-Móvil Telefónica, expresado en soles 144
Tabla (9) Líneas móviles 1995-2006 por modalidad 145
Tabla (10) Líneas y cuotas de mercado 1995-20002 145
Tabla (11) Tráfico móvil 149
Tabla (12) Distribución de tráfico adicional – entrante 150
Tabla (13) Información de ingresos (15 de Marzo de 2004) 156
Tabla (14) Información de ingresos (21 de Junio de 2004) 156
Tabla (15) Descomposición de ingresos (15 de marzo de 2004) 157
Tabla (16) Comparación Larga distancia nacional 167
Tabla (17) Comparación Larga distancia internacional 169
Tabla (18) Comparación Telefonía de uso Público 171
Tabla (19) Comparación de líneas en servicio 172
Tabla (20) Comparación Ingresos Operativos LDI 173
Tabla (21) Comparación Ingresos Operativos – otros 174
Tabla (22) Comparativo Depreciación por activo fijo bruto y neto 179
Tabla (23) Factor de Productividad (2007-2010) 183
Tabla (24) Diferencias en las estimaciones para los procesos de Factor de
Productividad 183
Tabla (25) Transacciones realizadas en la Bolsa de Valores de Lima 192
Tabla (26) Australia: Valores del Factor X 197
Tabla (27) Comparación de valores de factor X 202
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234
7. Lista de gráficos Gráfico (1) Relación de la variación del deflactor del PBI y la variación del IPC 90 Gráfico (2) Relación entre TI, deflactor del PBI e IPC (1995-2006) 103 Gráfico (3) Comparación entre las mediciones de la TFP y el ciclo económico 126 Gráfico (4) Productividad de la empresa y de la economía 152 Gráfico (5) Reclasificación de los ingresos de conexión, alquiler y venta de equipo 158 Gráfico (8) Costo de deuda y apalancamiento estimado por OSIPTEL 193 Gráfico (7) WACC en US$ estimado por OSIPTEL 194
Telefónica del Perú S.A.A. y Subsidiarias
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8. Lista de Ecuaciones Ecuación (1) 17 Ecuación (2) 20 Ecuación (3) 20 Ecuación (4) 21 Ecuación (5) 22 Ecuación (6) 22 Ecuación (7) 23 Ecuación (8) 23 Ecuación (6a) 78 Ecuación (9) 78 Ecuación (5a) 79 Ecuación (10) 79 Ecuación (11) 79 Ecuación (4a) 79 Ecuación (12) 80 Ecuación (13) 108 Ecuación (14) 109 Ecuación (15) 114 Ecuación (16) 115 Ecuación (17) 125 Ecuación (18) 128 Ecuación (19) 128 Ecuación (20) 129 Ecuación (21) 130 Ecuación (22) 131 Ecuación (23) 131 Ecuación (24) 188 Ecuación (25) 188 Ecuación (26) 188
Ecuación (27) 189
