Comisión Nacional Del Agua, Guía Para El Desarrollo de Reglamentos

7/23/2019 Comisin Nacional Del Agua, Gua Para El Desarrollo de Reglamentos

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Comisin Nacional del Agua

www.conagua.gob.mx

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Gua para el desarrollo de reglamentos para la prestacin del serviciode agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamientoy disposicin de aguas residuales

D. R. Secretara de Medio Ambiente y Recursos NaturalesBoulevard Adolfo Ruiz Cortines No. 4209 Col. Jardines en la Montaa,C. P. 14210, Tlalpan, Mxico, D. F.

Comisin Nacional del AguaInsurgentes Sur No. 2416 Col. Copilco El BajoC.P. 04340, Coyoacn, Mxico, D.F.

Sudireccin General de Planeacin

Versin digital hecha en MxicoDistribucin gratuita. Prohibida su venta.Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social.Se utiliza la reproduccin sin alteraciones del materialcontenido en esta obra, sin fines de lucro y citando la fuente.


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C

Introduccin 7

Captulo 1

La naturaleza de los servicios pblicos 9

1.1 Caractersticas que definen la prestacin de un servicio como pblico. 11

1.2 La clasificacin de los servicios pblicos en Mxico 13

Captulo 2

El derecho humano al agua y su relacin con la prestacin

de los servicios pblicos municipales de agua potable,

drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de aguas residuales 15

2.1 El derecho humano al agua en Mxico 19

2.2 Las obligaciones derivadas del derecho humano al agua 21

2.3 La participacin municipal en relacin con el derecho humano al agua 23 2.4 Participacin ciudadana en los reglamentos municipales 26

Captulo 3

La reglamentacin municipal de los servicios de agua potable,

drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de aguas residuales 31

3.1. La necesidad de desarrollar reglamentos de prestacin de servicios 31

3.2 Facultad reglamentaria 35

3.3 Marco jurdico 36

Captulo 4

Temas bsicos de contenido en un reglamento de prestacin

de servicios de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de aguas residuales 41

4.1 Primer tema. Disposiciones generales 42

4.2 Segundo tema. De la prestacin de los servicios 48

4.3 Tercer tema. De las infracciones y sanciones 55

4.4 Cuarto tema. De la defensa de los usuarios 56

4.5 Quinto tema. De la participacin social 56

4.6 Sexto tema. Casos de reduccin o suspensin en la prestacin de los servicios 57

Fuentes de informacin 59


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S

C Comisin Nacional del Agua

C Constitucin Poltica de Los Estados Unidos Mexicanos

DHA Derecho Humano al Agua

NOM Norma Oficial Mexicana

OMS Organizacin Mundial de la Salud

ONU Organizacin de las Naciones Unidas

P Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales

PND Plan Nacional de Desarrollo

PNH Programa Nacional Hdrico


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I

El acceso universal a agua potable sigue siendo

uno de los grandes retos a nivel nacional

e internacional, para hacer frente a esta

situacin se ha tenido que cobrar conciencia

respecto a que el acceso al agua potable y al

saneamiento debe encuadrarse en el marco

de los derechos humanos, por lo que a lo largode las ltimas dcadas se establece como tal

en diversos documentos, acuerdos o pactos

internacionales.

Derivado de esas acciones, actualmente varias

constituciones nacionales alrededor del mundo,

incluida la Constitucin Poltica de los Estados

Unidos Mexicanos, protegen el derecho humano

al agua o enuncian la responsabilidad general del

Estado de asegurar a todas las personas el acceso

a agua potable y servicios de saneamiento. As, al

interior de nuestro pas los Tribunales Federales

ya han emitido fallos en causas relacionadas

con el disfrute del derecho humano al agua.

Para dar cumplimiento a este derecho humano es

indispensable que la prestacin de los servicios

de agua potable, drenaje, alcantarillado,

tratamiento y disposicin de aguas residuales,de competencia Municipal, se sustente en los

principios inherentes a los derechos humanos y

de buenas prcticas en la gestin, por lo que se

convierte en indispensable que los municipios

del pas reformen o adicionen sus reglamentos

municipales de manera que incorporen los

elementos mencionados.

De esta manera que esta Gua tiene como principal

objetivo proporcionar elementos conceptuales y

jurdicos que sirvan de orientacin a los gobiernos

Municipales en el proceso de desarrollo o

actualizacin de los conceptos de sus reglamentos

municipales para reconocer y salvaguardar el

derecho humano al agua, en aras de cumplircon su mandato constitucional de proveer a la

poblacin de servicios pblicos de agua potable,

drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin

de aguas residuales de manera continua y de

calidad, teniendo como eje fundamental el derecho

humano al agua y permitiendo sinergias con los

otros rdenes de gobierno y la sociedad misma

para garantizar este derecho de forma sostenible.

Ligado a lo anterior, este documento busca

orientar la generacin de reglas de orden

pblico, que cumplan con el inters social y

sean de observancia general dentro del territorio

de los Municipios, cuyo fin se encamine a

regular la prestacin de los servicios pblicos

mencionados, toda vez que se basan en respetar

y adoptar los acuerdos tomados por la Federacin

y que han sido plasmados en la Constitucin

Federal, en razn de que el Pas es Estado parteen los convenios internacionales, acuerdos que

buscan asegurar el acceso al agua cumpliendo

con caractersticas como su disponibilidad,

calidad, accesibilidad fsica y econmica, no

discriminacin y accesibilidad a la informacin,

y que imponen obligaciones que permean a los

gobiernos locales.


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Derivado de los anterior se considera que

independientemente de que el Municipio

gestione directamente la prestacin de los

servicios o a travs de alguna de las modalidades

permitidas por ley, sta debe encontrarse

debidamente reglamentada, a fin de que la

calidad del servicio proporcionado a los usuarios

sea clara y exigible y se garantice as el ejercicio

pleno del derecho humano al agua.

La Gua consta de cuatro captulos. En el primero

de ellos se explica la naturaleza de los servicios

pblicos, las caractersticas que lo definen

y su clasificacin; en el segundo captulo se

desarrollan los elementos del derecho humanoal agua y su relacin con los servicios pblicos

de agua potable, drenaje, alcantarillado,

tratamiento y disposicin de aguas residuales; en

el tercero se aborda la reglamentacin municipal

de los servicios argumentando la necesidad de

realizar esta funcin y abordando la perspectiva

jurdica de la facultad reglamentaria; y en el

captulo cuarto se desarrollan los temas bsicos

que debe contener un reglamento de los servicios

municipales mencionados.

Se espera que este documento se convierta

en una herramienta de consulta bsica que

contribuya al establecimiento de consensos

en torno a la definicin de conceptos,

esclarecimiento de procedimientos, delimitacin

de responsabilidades y obligaciones y derechos,de todos los actores involucrados en la gestin y

prestacin de servicios de agua y saneamiento.


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L

En este captulo se establecen las caractersticas

de los servicios pblicos abordados, primera-

mente, de forma general y en lo particular, los

destinados a la prestacin del servicio de agua

potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y

disposicin de aguas residuales, para brindar

un panorama claro que permita comprender

cul es la relacin que guarda con los dere-

chos humanos; as como las implicaciones que

representa para los ordenamientos jurdicos

municipales el garantizar un derecho humano

de vital importancia como lo es el del agua.

De manera que la prestacin de servicios p-

blicos a cargo de la administracin pblica en

cualquiera de sus niveles, hace parte de la mi-

sin misma de dicha administracin que busca

poner al alcance de todas las personas que com-

parten un determinado territorio, la posibilidadde aprovechar las capacidades tcnicas satisfac-

torias de necesidades generales con las que cada

persona, a nivel individual, puede ver reflejada

su propia necesidad particular, esto en condi-

ciones de seguridad y al menor costo posible

(Fernndez, 2002).

Partiendo de esta conceptualizacin se pueden

establecer ciertos factores caractersticos de un

servicio pblico: en atencin al nfasis de lo

pblico, por un lado se encuentran las insti-

tuciones llamadas a prestar esos servicios, pues

seran entonces, slo las entidades pblicas las

encargadas de los servicios de este tipo, por otro

a la necesidad general que se busca: dar satis-

faccin, esto es, si es una necesidad general y de

la mayora es pblica, por tanto su satisfaccin

se hace a travs de la prestacin de un servicio

que adquiere el carcter de pblico por esa va,

o finalmente al carcter jurdico o legal que lo

legitima y que establece la forma como se orga-

nizar y funcionar dicho servicio.

Es as que, para determinar si los servicios son

pblicos o privados, se emplean diversos crite-

rios; por ejemplo:

El criterio orgnico. En este grupo hay dos

definiciones de servicio, la primera hace

referencia a una organizacin u rgano con

capacidades de accin y funcionamiento,

la segunda entiende el servicio como una


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actividad en s misma, una funcin que

implica la puesta en marcha de una accin.

De tal manera que para ser considerados

servicios pblicos, no se debe restringir la

prestacin de los mismos a las entidades o

personas con ese carcter (entes pblicos),por el contrario se debe considerar servicio

pblico la actividad satisfecha por la

Administracin Pblica, directamente por

s o indirectamente por intermedio de

concesionarios (Marienhoff, 1983).

La prestacin del servicio queda en manos

entonces no slo de la persona, funcionario

o concesionario sino de toda la organizacin

que le respalda, es decir, de todo el aparato

administrativo y de direccin que se

encarga de prestar el servicio, esta amplitud

del concepto ha sido fuente tambin de sus

principales crticas con el argumento que

existen entidades u organismos pblicos

con su propia infraestructura que no

prestan ningn servicio y por tanto no

puede equipararse servicio pblico con

organismo pblico.

El criterio funcional. Denominado tambinteleolgico (hace referencia al telos como fin,

objetivo o meta), material u objetivo. En l se

establece que un servicio es pblico cuando la

necesidad que busca satisfacer corresponde a

una de carcter general, en mrito a la ndole

de la "necesidad", habr servicio pblico

tanto en el supuesto de que lo preste o

realice la Administracin Pblica directa

o indirectamente , como en el caso de que

lo presten los particulares o administrados,siempre y cuando la respectiva "necesidad"

que as se satisfaga, rena determinados

caracteres que correspondan al carcter

general (Marienhoff, 1983).

El criterio jurdico. Propuesto por Gastn

Jze quien lo argumenta desde la regulacin,

esto es, un servicio ser considerado pblico

siempre que as lo establezca el rgimen

jurdico del orden pblico que lo regule,

dicha regulacin buscar el bien general

por encima del particular y por tanto es

modificable y permanentemente cambiantecomo lo son tambin las necesidades que

busca satisfacer.

Este criterio surge de las crticas previas

en las que se preguntaban qu hacer para

que los intereses generales se favorecieran

siempre por encima de los particulares,

ms an si entes privados podran entrar

a prestar los servicios. En respuesta a esta

inquietud se plantea que para garantizar la

proteccin a esos intereses generales debe

existir un rgimen jurdico especial que

vele por ello, diferente del rgimen jurdico

general que rige los servicios privados

(Garca, 1968).

El criterio legal. Establece que es pblico

todo servicio que seale la ley, aunque el

postulado es bsico, se debe aclarar que es

en ese sentido y no en contrario, es decir,

no todo lo que est en la ley puede ser

considerado un servicio pblico, slo se

considera as lo que la ley defina como tal

(Fernndez, 2002).

Muestra de este criterio se encuentra en la

Reforma de 1983 a la Constitucin Federal

en cuyo artculo 28 se establece La sujecin

a regmenes de servicio pblico se apegar a

lo dispuesto por la Constitucin y slo podr

llevarse a cabo mediante ley.Las crticas a este criterio se fundamentan

en que el carcter del servicio pblico

depender entonces del criterio del

legislador, lo cual puede ser una decisin

arbitraria independiente de que se est

satisfaciendo o no una necesidad general.


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L

11

Los criterios descritos hasta este punto, or-

gnico, funcional, jurdico y legal, no son

excluyentes unos de los otros y en la determi-

nacin de un servicio como pblico pueden

intervenir aspectos y argumentos de cada uno

de estos criterios, justamente con la evolucin

de la ley y las diversas aplicaciones de la misma,

se han dado diferentes discusiones una de las

cuales, entre los criterios funcional y orgnico,

desemboc en una clasificacin adicional que

media estos dos criterios: los servicios pblicos

propios e impropios.

Como servicios pblicos propios se entiende la

prestacin de servicios orientados a satisfacernecesidades de carcter general que se rigen a

su vez por un rgimen jurdico especial dife-

rente del derecho privado y que son reconocidos

y definidos en la ley como servicios pblicos,

son prestados directamente por la administra-

cin pblica representada por sus instituciones

o personas o indirectamente a travs de con-

cesiones segn lo establezca la ley, son as

servicios pblicos "propios" los prestados por

el Estado, directamente o por intermedio de

concesionarios.

El creador de esta clasificacin, Arnaldo de Va-

lles concluye que pueden llamarse servicios

pblicos en sentido propio los que son pblicos

aun en el aspecto subjetivo, por ser ste el ele-

mento que determina el carcter pblico de

diversos institutos (Marienhoff, 1983).

En cuanto a los servicios pblicos impropios

rene de nuevo aspectos de los criterios ya ex-

plicados y se conforman de aquellos servicios

pblicos que no estn definidos as por la ley

y que son prestados por particulares sin la me-

diacin de la administracin pblica a travs

de concesiones o leyes sino que se deriva de

autorizaciones administrativas, subjetivamente

son una actividad ejercida por particulares o

privados y su carcter pblico lo han obtenido

de la tradicin y del uso comn y por atender

necesidades de inters general, no obstante, la

relacin entre las personas destinatarias del ser-

vicio y el prestador privado se rige por derecho

pblico.

1.1 C

Los servicios pblicos poseen caractersticas ju-

rdicas, las cuales atienden diferentes tipos de

necesidades, pero todas ellas de inters general,

por tanto y para defender dicho inters general

por encima del particular, esos servicios se re-

visten de caractersticas jurdicas especiales y

corresponde al Estado garantizar que esos rasgos

esenciales y distintivos se mantengan, y adoptar

las medidas para que esas caractersticas no

sean vulneradas.

En torno a los caracteres jurdicos esenciales de

los servicios pblicos hay consenso alrededor

de cuatro: generalidad, igualdad o uniformidad,

regularidad y continuidad; otros ms se en-

cuentran en discusin como son obligatoriedad,

permanencia y adaptabilidad, las diferencias al

respecto se tratarn ms adelante, por ahora se

definen los cuatro ya mencionados.

De la generalidad o universalidad

Con esta caracterstica, se hace referencia a la

posibilidad de que todas las personas puedan

usar el servicio pblico de acuerdo a las normas

que los rigen (Marienhoff, 1983).


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De la igualdad o uniformidad

Con esta caracterstica se quiere enmarcar el equi-

tativo y uniforme trato del cual deben gozar todos

los usuarios de un servicio, el cual debe darse de

forma indiscriminada, aunque dentro de esa pres-

tacin se establezcan diversos tipos o categora

de usuarios, sin embargo, al interior de cada una

de esas categoras el trato debe ser uniforme para

todos los usuarios que hacen parte de ella.

Regularidad

La prestacin del servicio pblico debe ceirse

a esta caracterstica, mediante lo que determinela normativa jurdica de regulacin correspon-

diente, por tanto, esta normativa es un punto

de partida bsico, que supera en legitimidad

cualquier otra normativa que busque regular la

relacin comercial o de otro tipo entre contra-

tantes de un servicio pblico.

Esta normativa jurdica debe contemplar aspectos

de distribucin y prestacin del servicio como ho-

rarios, condiciones tcnicas y de seguridad, tarifas,

entre otras, que quedan por fuera de la negociacin

de las partes y por tanto no pueden formar parte de

lo que se conviene segn el derecho privado.

De acuerdo con esta prerrogativa, los usua-

rios, en caso de sentir que estos aspectos estn

siendo violados de alguna manera, pueden ini-

ciar acciones legales en contra del prestador de

servicios o contra la entidad encargada de la re-gulacin de la misma, pues son las dos las que

deben garantizar estas condiciones mnimas.

Continuidad

Esta es una caracterstica bsica de los servi-

cios pblicos, implica que su prestacin no debe

ser interrumpida a menos que previamente se

hayan establecido las condiciones de interrup-

cin, tales como horas, fechas y circunstancias

por las cuales esto puede suceder. Lo anterior no

puede generalizarse a todos los servicios y de-

pender de la naturaleza de la necesidad general

que busca atender, por ejemplo, la recoleccin

de basura, aun siendo un servicio que atiende

una necesidad general, no es una actividad que

deba realizarse 24 horas al da todos los das.

Frente a quiebres en la continuidad por circuns-

tancias ajenas, es obligacin de quien presta el

servicio reestablecer el suministro del mismo en

el menor tiempo posible.

En estas cuatro caractersticas descritas hay

consenso respecto a lo esencial de su existencia

en cuanto al servicio pblico, sin embargo, hay

otras que an se discuten y que en general son la

base de discrepancias profundas cuando se pre-

sentan conflictos relacionados con la prestacin

de un servicio, estas caractersticas son:

Obligatoriedad. Surge del argumento segnel cual, si un servicio pblico obedece a la

satisfaccin de una necesidad de carcter

general, la prestacin de mismo por parte

del Estado o del prestador del servicio con

quien se haya establecido un convenio para

tal fin, es deber y obligacin suya mientras

subsista dicha necesidad.

Adaptabilidad. Esta caracterstica hace

referencia a la capacidad permanente deadaptacin en la regulacin de la prestacin

del servicio pblico segn las necesidades

particulares del contexto y los avances

tecnolgicos.

Permanencia. Aunque aparezca generalmente

como una caracterstica adicional, se

relaciona mucho con la de obligatoriedad


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13

en el sentido de que esta ltima debe darse

mientras exista o permanezca la necesidad

general que se busca atender.

1.2 L

M

Segn las competencias de cada nivel de go-

bierno en el Estado mexicano, respecto a la

prestacin de los servicios pblicos se pueden

clasificar como se propone a continuacin (Mu-

nicipales, 1985):

Federales. Estos pueden ser por una parte,de carcter exclusivo y del tipo de los

monopolios como los correos, el banco

nico de emisin; por otra parte, pueden

ser concurrentes con particulares a quienes

se les pueden otorgar concesiones para su

prestacin, como en el caso de la telefona

y de la radiodifusin o pueden ser tambin

concurrentes con otras entidades pblicas

como en el caso de la salud, la educacin y

el turismo.

Estatales. Estos son exclusivos de los Estados

y regulados por su propia legislacin, en este

caso pueden prestarse en coordinacin con

entidades de la Federacin o con Municipios

que hacen parte del mismo Estado, ejemplos

de estos servicios son el drenaje y relativos a

la educacin pblica.

Municipales. Estos tienen una clasificacin

mucho ms amplia basada en el tipo deservicios y no en la forma como se prestan

o las entidades involucradas, as se dividen

en bsicos que se refieren al agua potable,

drenaje, alcantarillado, vas de comunicacin,

calles, banquetas y finalmente el alumbrado

pblico; los bsicos complementarios

que hacen referencia a servicios como la

limpieza, recoleccin de basura y limpia

en general, centrales de abasto, centros de

mercado, rastro y panteones.

Dentro de los servicios municipales se

cuentan tambin los servicios de seguridad

pblica; finalmente, la ltima categora es la

de los servicios de proteccin a la comunidad y

bienestar social en donde este autor agrupa los

servicios de salud, prevencin de accidentes,

proteccin contra la contaminacin y

medidas al respecto, comunicacin social,

rescate y cuidado del patrimonio histrico,

artstico y cultural y accin deportiva.

La anterior clasificacin se encuentra en la

Constitucin Poltica de los Estados UnidosMexicanos, aunque no hay una definicin pro-

piamente de lo que se entiende como servicio

pblico, s se establece quines son los respon-

sables en los diversos rdenes de gobierno, de

manera que:

En el Artculo 73 De las Facultades del

Congreso, se delimitan los servicios pblicos

que por sus caractersticas quedan a cargo de

la Federacin, en su fraccin XXIX, prrafo4: Sobre servicios pblicos concesionados o

explotados directamente por la Federacin.

El Artculo 115, fraccin III, establece

los servicios pblicos cuya prestacin es

responsabilidad de los Municipios (el

contenido de este artculo se desarrolla

en temas siguientes para una mayor

comprensin).

En el Artculo 116 relacionado con lospoderes de los estados, se definen, en el

fraccin VII los servicios pblicos que

corresponden a la competencia de las

Entidades Federativas:

La Federacin y los Estados, en los trminos

de ley, podrn convenir la asuncin por parte

de stos del ejercicio de sus funciones, la


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ejecucin y operacin de obras y la prestacin

de servicios pblicos, cuando el desarrollo

econmico y social lo haga necesario.

Los Estados estarn facultados para celebrar

esos convenios con sus Municipios, a efecto

de que stos asuman la prestacin de losservicios o la atencin de las funciones a las

que se refiere el prrafo anterior.

El Artculo 122 determina las competencias

de las autoridades del Distrito Federal, en

el apartado C sobre el estatuto de gobierno

se establecen las bases y facultades de la

Asamblea Legislativa y en su apartado k se

define lo relativo a los servicios pblicos:

Regular la prestacin y la concesin de losservicios pblicos; legislar sobre los servicios

de transporte urbano, de limpia, turismo y

servicios de alojamiento, mercados, rastros y

abasto, y cementerios.

El Artculo 132 determina en las Prevenciones

Generales las competencias en cuanto a las

facultades residuales relacionadas con los

servicios pblicos:

Los fuertes, los cuarteles, almacenes

de depsito y dems bienes inmuebles

destinados por el Gobierno de la Unin al

servicio pblico o al uso comn, estarn

sujetos a la jurisdiccin de los Poderes

Federales en los trminos que establezca

la ley que expedir el Congreso de la

Unin; ms para que lo estn igualmente

los que en lo sucesivo adquiera dentro delterritorio de algn Estado, ser necesario el

consentimiento de la legislatura respectiva.

A manera de conclusin se puede establecer en

un sentido amplio, que el servicio pblico es

una actividad derivada de la actividad adminis-

trativa cuyos realizadores se apoyan en la obra

pblica existente, en su ampliacin o en cons-

trucciones nuevas, para la continua, eficaz y

regular satisfaccin de un inters general o co-lectivo (Yanome, 2008).

Y en un sentido restringido, puede definirse

al servicio pblico como que es una actividad

derivada de la funcin administrativa cuyos rea-

lizadores pueden ser entes pblicos o privados,

pero regulados los ltimos por los primeros, a fin

de garantizar la debida satisfaccin del inters

general o colectivo, bajo los principios de conti-

nuidad, mutabilidad e igualdad de los usuarios

(Yanome, 2008).


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E

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A nivel internacional el derecho humano al

agua lleva un largo camino, su primera inclu-

sin en las Naciones Unidas se dio, de manera

oficial, en el ao de 1977 con el Plan de Accin

de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre

el agua, en Mar de Plata:

Todos los pueblos, cualquiera que sea su

nivel de desarrollo o condiciones econ-

micas y sociales, tienen derecho al acceso

al agua potable en cantidad y calidad

acordes con sus necesidades bsicas

(U, 2015).

La Convencin sobre los derechos del Nio de

1989 alude a que todos los estado Parte ase-

gurarn la plena aplicacin de este derecho en

particular para combatir la malnutricin y las

enfermedades [] entre otras cosas a travs de

un suministro adecuado de alimentos y agua

potable salubre".

En el principio 4 de la Conferencia Internacional

sobre Agua y Desarrollo Sostenible en 1992, es-

tablece que: es esencial reconocer ante todo

el derecho fundamental de todo ser humano a

tener acceso a un agua pura y al saneamiento de

una forma asequible".

En el ao de 1994 el Consejo de Derechos

Humanos de Naciones Unidas, le solicita a la

Oficina del Alto Comisionado de las Naciones

Unidas para el Derecho Humano que teniendo

en cuenta las opiniones de los Estados, efecte

un estudio detallado sobre el alcance y conte-

nido de las obligaciones entorno a este derecho.

En el ao de 1999 en la Resolucin de la Asam-

blea General de las Naciones Unidas sobre el

derecho al desarrollo se afirma que, en la total

realizacin del derecho al desarrollo, se en-

cuentra entre otros, el derecho a la alimentacin

y a un agua pura como derechos fundamentales


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y su promocin constituye un imperativo moral

tanto para los gobiernos como para la comu-

nidad internacional.

No obstante, en noviembre de 2002, se marca

un hecho importante que trastoca el tema, el

Comit de las Naciones Unidas sobre los Dere-

chos Econmicos, Sociales y Culturales adopta

la Observacin General N 15 sobre el derecho

al agua. En esta Observacin, se establece en su

primer prrafo que: ... El derecho humano al

agua es indispensable para vivir dignamente y

es condicin previa para la realizacin de otros

derechos humanos.

En la Observacin se define este derecho como

aquel que tiene cada persona a disponer de agua

suficiente, saludable, aceptable, fsicamente

accesible y asequible para su uso personal y do-

mstico. Adems, se definen cada una de estas

caractersticas, mismas que han sido objeto de

mltiples discusiones e interpretaciones (Na-

ciones Unidas, 2002):

Suficiente

El abastecimiento de agua por persona debe

ser suficiente y continuo para el uso personal

y domstico. Dentro de estos usos se incluyen

de forma general el agua para beber, para el sa-

neamiento y la higiene personal, el agua para

la preparacin de alimentos y el agua que se

requiere para realizar las labores relacionadas

con la limpieza del hogar. Las cifras que ha de-terminado la Organizacin Mundial de la Salud

(OMS), en cuanto a la cantidad de agua nece-

saria por da y por persona para garantizar que

se cubren esas necesidades ms bsicas y de

esta forma minimizar los riesgos en materia de

salud, se encuentran entre 50 y 100 litros de

agua como los necesarios.

Saludable o salubre

Esta caracterstica se refiere a que para los usos

arriba priorizados (uso personal y uso doms-

tico), el agua que se utilice debe estar libre de

microorganismos y de sustancias qumicas y

radiolgicas que constituyan un riesgo o una

amenaza para la salud humana. Las medidas de

seguridad del agua potable son definidas en cada

pas, cuyas autoridades establecen los estn-

dares nacionales y/o locales de calidad del agua,

aunque generalmente parten de las recomen-

daciones de la OMS consignadas en las Guas

para la calidad del agua potable de la Organiza-

cin Mundial de la Salud, en ellas se establecenlas bases para la definicin de estndares nacio-

nales de modo que, al ser tenidas en cuenta para

el diseo de normas nacionales, se busca que se

garantice la salubridad del agua para el uso per-

sonal y domstico.

Aceptable

La aceptabilidad hace referencia a sus carac-

tersticas fsicas y culturales; en cuanto a las

primeras, el agua debe presentar caractersticas

de color, olor y sabor que sean aceptables para

los usos ya mencionados; en cuanto a las se-

gundas, sus aspectos culturales, se indica que las

instalaciones y los servicios que hacen parte de

la dotacin de agua, deben ser culturalmente

apropiados y sensibles al gnero, al ciclo de la

vida y a las exigencias de privacidad.

Fsicamente accesible

Se refiere a la ubicacin de la fuente de agua,

con ello se establece que los servicios de agua

y saneamiento deben ser accesibles fsicamente,

es decir se deben ubicar dentro del hogar o la

fuente debe estar situada en la inmediata cer-


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17

cana del hogar o donde se desarrollen las

actividades de las instituciones acadmicas, del

lugar de trabajo o de las instituciones de salud.

Los criterios establecidos por la OMS para cum-

plir con esta caracterstica son, primero, que

la fuente de agua debe encontrarse a menos de

1.000 metros del hogar y segundo, el tiempo

de desplazamiento para la recoleccin de agua

cuando queda fuera de la casa, no debera su-

perar los 30 minutos.

Asequible

Para garantizar que el agua sea asequible, todos

los pagos por el servicio de suministro debernbasarse en el principio de equidad, a fin de ase-

gurar que esos servicios estn al alcance de

todos, incluidos los grupos socialmente desfa-

vorecidos. La equidad exige que no recaiga en

los hogares ms pobres una carga despropor-

cionada por los gastos de agua en comparacin

con los hogares ms ricos (Observacin No. 15,

prrafo 27).

Como es de apreciarse, en un plano interna-

cional la Observacin No. 15 establece de forma

clara y precisa las obligaciones y caractersticas

en que los Estados Parte deben garantizar el de-

recho humano al agua, y de igual manera define

qu acciones pueden ser consideradas como una

violacin a este derecho.

De esta Observacin se deduce que:

El agua es un recurso natural limitado y

un bien pblico fundamental para la vida

y la salud.

El derecho humano al agua es indispensable

para vivir dignamente y es condicin

previa para la realizacin de otros derechos

humanos. Y reconoce que la contaminacin

incesante, el continuo deterioro de los

recursos hdricos y su distribucin desigual,

estn agravando la pobreza ya existente.

Insta por tanto a los Estados parte, a adoptar

medidas eficaces para hacer efectivo el

derecho al agua sin discriminacin alguna.

El derecho humano al agua es el derecho de

todos a disponer de agua suficiente, salubre,

aceptable, accesible y asequible para el uso

personal y domstico.

Un abastecimiento adecuado de agua

salubre es necesario para evitar la muerte

por deshidratacin, para reducir el riesgo de

las enfermedades relacionadas con el agua

y para satisfacer necesidades de consumo ycocina y las necesidades de higiene personal

y domstica.

A pesar de los avances en cuanto al reconoci-

miento de este derecho, no fue sino hasta el 28

de julio de 2010 que mediante la Resolucin

64/292 de la Asamblea General de las Naciones

Unidas, se reconoci de forma clara y explcita

el agua y el saneamiento, como un derecho hu-

mano, con lo cual reafirm que el agua potable

y el saneamiento son esenciales para la realiza-

cin de todos los dems derechos humanos.

Con esta Resolucin se insta a todos los Estados

que forman parte de los acuerdos, a disponer de

los recursos y las voluntades que lleven a hacer

viable su cumplimiento en cada pas y se convoca

tambin a todas las organizaciones internacio-

nales a hacer, segn su competencia, lo propio

para destinar recursos financieros, propiciar lacapacitacin y la transferencia de tecnologa de

tal forma que se ayude a los pases, en particular

a los pases en vas de desarrollo, a proporcionar

un suministro de agua potable y saneamiento

que cumpla con las caractersticas ya descritas,

esto es, un suministro saludable, limpio, acce-

sible y asequible para todos.


18/64

G ,

, ,

18

El entender el acceso al agua desde una pers-

pectiva de derechos humanos, aporta elementos

complementarios para su definicin e imple-

mentacin, como los de igualdad, equidad y no

discriminacin que son constitutivos de estos

ltimos y asigna tambin responsabilidades y

obligaciones jurdicas especficas a todos los

actores involucrados, llmense entes pblicos o

privados.

La perspectiva de derechos humanos en

general, y la perspectiva de los Derechos Eco-

nmicos, Sociales, Culturales y Ambientales

(D), en particular, contribuyen as mismo

a redimensionar la nocin de necesidades b-sicas y reemplazarla por la de derechos con

fundamento en la dignidad inherente a todas

las personas; de este modo, el acceder al agua

no es slo lo que se hace para suplir una ne-

cesidad vital, sino es en s misma un derecho

humano, universal, indivisible, inalienable,

interdependiente con otros derechos, e igual-

mente exigible al Estado en su deber de garante,

protector y promotor de todos los derechos hu-

manos (Heinrich Bll, Fundacin, 2006).

Las acciones tomadas por los Estados que

forman parte en los acuerdos, como es el caso de

Mxico, encaminadas a garantizar este derecho

humano y las caractersticas que lo conforman,

han tenido variaciones a nivel local, por citar

un ejemplo en nuestro Pas, el Gobierno del

Distrito Federal, a travs de su Programa de

Derechos Humanos, propone diversos atributosal derecho humano al agua (Comisin de Dere-

chos Humanos del Distrito Federal, 2012):

Gestin sustentable y equitativa de los

recursos hdricos: el agua debe estar al

alcance de todas las personas, sin que para

ello se arriesgue el equilibrio ecolgico y el

medio ambiente, por lo cual se debe prevenir

la usurpacin de fuentes tradicionales, la

contaminacin de las mismas por causa de

desechos pblicos, industriales, mineros,

entre otros.

Calidad de agua: el agua para uso personal

o domstico debe ser salubre y no deber

contar con amenazas para la salud de las

personas, adems debe tener un color y olor

aceptables.

Accesibilidad econmica: los costos del agua

deben de ser asequibles y no comprometer

ni poner en peligro el ejercicio de otros

derechos

Accesibilidad fsica a las instalacionesde agua potable y drenaje: el agua y sus

instalaciones deben estar al alcance fsico de

toda la poblacin, sin que la seguridad fsica

para acceder a ella se vea amenazada.

Calidad de los servicios de atencin a las y los

usuarios: los servidores pblicos que laboren

en organismos que distribuyen y regulan

el servicio de agua deben proveer un trato

digno y no discriminatorio a los usuarios.

Disponibilidad-abastecimiento de agua con-

tinuo y suficiente, supervisin y evaluacin

de los servicios explotados o controlados por

agencias concesionarias: las agencias conce-

sionarias deben asegurar el abastecimiento

de agua potable.

Se puede concluir que las caractersticas o atri-

butos obedecen a la implementacin de medidas

enfocadas a garantizar el derecho humano alagua. As el derecho al agua, por el solo hecho

de tratarse de un derecho humano, es exigible y

justiciable, por ello, las autoridades se encuen-

tran obligadas a velar su cumplimiento.

En el caso de Mxico dicha obligacin se reparte

entre los tres rdenes de gobierno, pero el muni-


19/64

E

, , ,

19

cipio estar obligado a prestar los servicios, stos

deben contar con instrumentos y mecanismos

que no nicamente se limiten a garantizarlo,

por ejemplo, mediante la prestacin del ser-

vicio de agua potable, drenaje, alcantarillado,

tratamiento y disposicin de aguas residuales

con las caractersticas especficas, sino que a su

vez, permitan la participacin activa de la ciu-

dadana, de manera que las denuncias o quejas

sean atendidas, y en el marco de sus atribuciones

como autoridades municipales, vigilen, protejan

y defiendan el respeto de este derecho.

2.1 E

M

El 8 de febrero de 2012 se reforma el artculo

4 Constitucional, con lo que se establece que

toda persona tiene derecho al acceso, dispo-

sicin y saneamiento de agua para consumo

personal y domstico en forma suficiente,

salubre, aceptable y asequible. El Estado garan-

tizara est derecho y la ley definir las bases,

apoyos y modalidades para el acceso y uso equi-

tativo y sustentable de los recursos hdricos,

estableciendo la participacin de la Federacin,

las entidades federativas y los municipios, as

como la participacin de la ciudadania para la

consecucin de dichos fines.

Antes de ello, el Estado mexicano haba ya

adoptado doce instrumentos internacionales en

materia de derechos humanos, en los que se com-

prometa a garantizar el derecho humano al agua.

Derecho Humano al Agua

Marco Normativo Internacional

1. Pacto Internacional de Derechos Econ-

micos, Sociales y Culturales (P),

(artculo 1, sobre el derecho a la libre de-

terminacin; artculo 11, sobre el derecho

a un nivel de vida adecuado, el derecho a la

alimentacin y a la vivienda y artculo 12,

sobre derecho a la salud).

2. Convencin sobre la Eliminacin de Todas

las Formas de Discriminacin contra la

Mujer C-, 1979 (artculo 14, prrafo

2, inciso h).

3. Convencin sobre los Derechos del Nio,

1989 (artculo 24, inciso c).

4. Observacin General nm. 15, Comitde Derechos Econmicos, Sociales y Cul-

turales, de las Naciones Unidas sobre el

derecho al agua, 2002.

5. Observacin General nm. 14, Comit de

Derechos Econmicos, Sociales y Cultu-

rales, sobre el derecho al disfrute del ms

alto nivel posible de salud, (prrafos 11; 12,

inciso a, b y d; 15; 34; 36; 40; 43 y 51).

6. Convencin Interamericana para la Pro-

teccin y Conservacin de las Tortugas

Marinas.

7. Convencin para la Conservacin y Desa-

rrollo del Medio Marino de la Regin del

Gran Caribe.

8. Convenio de Cartagena.

9. Convencin de las Naciones Unidas sobre el

Derecho del Mar.

10. Convencin relativa a los Humedales de

Importancia Internacional, especialmente

como Hbitat de Aves Acuticas.


20/64

G ,

, ,

20

11. Convenio nm. 161 de la OIT, sobre los

Servicios de Salud en el Trabajo (artculos

24 y 27.3).

12. Convencin sobre los Derechos de las Per-

sonas con Discapacidad (artculo 28).

El que Mxico haya adoptado este derecho ele-

vndolo a rango constitucional, representa un

paso importante en el cumplimiento de los

tratados, sin embargo, el plano internacional

adems trasciende, ya que (tambin en 2012),

se reforma el artculo 1 (prrafos 1 y 2) y se

indica que:

En los Estados Unidos Mexicanos

todas las personas gozarn de los de-

rechos humanos reconocidos en esta

Constitucin y en los tratados interna-

cionales de los que el Estado mexicano

sea parte, as como de las garantas para

su proteccin

Se agrega adems que:

[] Las normas relativas a los derechos

humanos se interpretarn de conformidad

con esta Constitucin y con los tratados

internacionales de la materia favoreciendo

en todo tiempo a las personas la proteccin

ms amplia

En este artculo tambin se da un reconoci-

miento expreso de las obligaciones que lescorresponden a las autoridades en materia de

derechos humanos:

Todas las autoridades, en el mbito de sus

competencias, tienen la obligacin de pro-

mover, respetar, proteger y garantizar los

derechos humanos

Estas obligaciones implican que el cumpli-

miento de los derechos humanos recae en todas

las autoridades de los tres rdenes de gobierno

y de los tres poderes de la nacin, de conocer

y ejercer sus nuevas responsabilidades en esta

materia. Para el caso del derecho humano al

agua se establecen las obligaciones para el Es-

tado mexicano puede garantizarlo, por ejemplo

a travs de la prestacin de los servicios de agua

potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento

y disposicin de aguas residuales, que en este

caso corresponde a los municipios, para lo cual,

tambin la constitucin indica que la ley de-

finir las bases, apoyos y modalidades para el

acceso y uso equitativo y sustentable de los re-cursos hdricos, estableciendo la participacin

de la Federacin, las entidades federativas y los

municipios, as como la participacin de la ciu-

dadana para la consecucin de dichos fines

(Rivas, 2009).

Sin embargo, en opinin de diversos autores,

para lograr una progresividad se hace necesaria

una poltica de la gestin del agua, que solo

puede ser caracterizada como sustentable, de-

mocrtica y ciudadana si adems de lo anterior,

se toman en cuenta los cuatro criterios (Hein-

rich Bll, Fundacin, 2006) siguientes:

La poblacin goza de un acceso equitativo y

justo al agua y los diferentes servicios.

Existencia de una gestin verdaderamente

democrtica y transparente que parte de la

voluntad de las y los ciudadanos. El uso de estos bienes comunes beneficia

a todas y todos de forma equitativa (como

contrario al trato igual para desiguales),

independientemente de su sexo, religin,

estatus social y econmico, etctera.

El manejo de los recursos naturales se basa

en el principio de la sustentabilidad, es decir


21/64

E

, , ,

21

cuidando que no sean menoscabados; no

extraer ms del ecosistema de lo que ste es

capaz de reproducir, de manera que nuestras

prcticas no hipotequen el patrimonio de

las generaciones futuras ni el futuro de la

tierra misma.

En este contexto uno de los fundamentos de lo

que sera una implementacin ptima del de-

recho humano al agua en el pas, es el acceso a

la informacin de calidad, oportuna, completa y

clara, relacionada con la gestin del agua; si los

ciudadanos gozan de esta herramienta, la parti-

cipacin social puede ser de mayor calidad, ms

efectiva y el control y monitoreo a las institu-

ciones encargadas de la prestacin del servicioser a su vez ms eficiente.

Mxico debe hacer frente a situaciones

multifactoriales, que representan una

dificultad al momento de implementar el

derecho humano al agua, estas dificultades

derivan, por ejemplo: de la gran concentracin

poblacional en pocos centros urbanos, las

condiciones geogrficas del pas as como

sus caractersticas hidrometeorolgicas,

desigualdades en cuanto a distribucin de la

riqueza y acceso a servicios bsicos, entre otras

contempladas dentro del Programa Nacional

Hdrico 2014 - 2018.

Con lo anterior, se busca que los gobiernos

locales prioricen el acceso a los servicios

pblicos consistentes en agua y saneamiento,

implementando polticas pblicas parasolucionar los problemas de escasez y

mejorar el aprovechamiento de este recurso

natural, en especial para poblaciones en

situacin de vulnerabilidad, con lo que se

lograran beneficios para cerrar la brecha de

exclusin que separa algunas poblaciones

de otras en mejores condiciones y plantea

una reestructuracin de las prioridades de

inversin en infraestructura para lograr un

acceso equitativo al agua y saneamiento.

Por tanto, el cuidado y preservacin del agua

en un sentido amplio, recae en todos los

ciudadanos del pas, por ello el gobierno federal

busca implementar polticas pblicas para

solucionar los problemas de escasez y mejorar

el aprovechamiento de este recurso natural con

la participacin activa de gobiernos estatales y

locales, y de la misma ciudadana.

2.2 L

En materia de las obligaciones adquiridas por

el Estado Mexicano y que se trasladan a los

tres denes de gobierno en el mbito de sus

competencias y atribuciones, especificamente

a los gobiernos municipales en materia de

provisin de servicios, se ennuncian las

siguientes:

Obligacin de respetar

La primera de las obligaciones es la de respetar

la condicin del acceso a todas las personas,

por tanto los gobiernos deben abstenerse de

obstaculizar el goce del derecho al agua, con esto

quedan sancionadas conductas como el corte

selectivo a poblaciones como forma de presin,los cortes injustificados, arbitrarios e ilegales de

los servicios de agua y saneamiento, reducciones

en la cantidad o la potencia del servicio en zonas

menos favorecidas para beneficiar otras socio-

econmicamente mejor establecidas, as como la

negativa a conectar a los sistemas a poblaciones

especficas por razones injustificadas.


22/64

G ,

, ,

22

Obligacin de proteger

Otro de los deberes del Estado es el de proteger a

la poblacin frente a violaciones de este derecho

por parte de otros individuos o empresas que

ejercen injerencia en su suministro, por ejemplo,

la contaminacin de recursos o prcticas que

limiten el ejercicio pleno de este derecho,

mediante la vigilancia y regulacin constante

de la prestacin de los servicios, en caso de no

hacerlo de forma directa el Estado mismo.

Por esto, los gobiernos deben elaborar legisla-

cin o modificarla para asegurar que agentes

privados como empresarios, proveedores, pro-pietarios, entre otros, acaten tambin las normas

y no atenten contra el derecho humano al agua

con acciones como cortes arbitrarios, extraccin

insostenible de los recursos que vaya agotn-

dolos hasta ponerlos en peligro, restriccin en

el acceso a fuentes para las poblaciones que se

surten de ellas y dems prcticas que atenten

contra el derecho o siten a la poblacin en des-

ventaja o vulnerabilidad.

Obligacin de cumplir

El cumplimiento es otro de los deberes del

Estado, con lo cual se busca garantizar la imple-

mentacin progresiva del derecho al agua y su

universalizacin, esto implica por parte de los

gobiernos la formulacin de planes, proyectos y

polticas a corto, mediano y largo plazo, el es-

tablecimiento de metas acordes con la garantatotal del derecho, la proteccin del agua como

un bien comn, el seguimiento constante a esas

metas y logros y la garanta del involucramiento

de la poblacin en todo el proceso.

Para ello, deben adoptar polticas nacionales y

medidas legislativas, judiciales, administrativas,

presupuestales y dems que prioricen el uso

del agua para consumo humano, es decir para

cubrir los requerimientos que implican el uso

personal y domstico, con especial atencin en

grupos vulnerables.

Obligaciones bsicas inmediatas

Consisten en el deber inmediato de asegurar

niveles mnimos de goce de cada derecho. En

materia de agua destacan:

Acceso a una cantidad mnima de agua para

uso domstico;

No discriminacin en el acceso a losservicios;

Acceso fsico a agua suficiente, segura y

regular, evitando cortes de suministro o

distancias excesivas entre el usuario y la

fuente del recurso;

Seguridad personal en el acceso al agua;

Distribucin equitativa de todos los servicios

de suministro existentes;

Adopcin de un plan de accin nacionaldestinado a toda la poblacin, en base a un

proceso transparente y participativo, que

incluya mtodos tales como indicadores

y puntos de referencia que permitan su

monitoreo y tome especialmente en cuenta

a los sectores menos aventajados;

Monitoreo del alcance de la realizacin o no

del derecho al agua;

Adopcin de programas de suministro deagua a bajo costo para grupos vulnerables; y

Adopcin de programas y medidas para

prevenir, tratar y controlar enfermedades

vinculadas con el agua.

Para el cumplimiento de lo anterior es necesaria

la voluntad de utilizar el mximo de los recursos


23/64

E

, , ,

23

disponibles y en el caso de que las limitaciones

de recursos hagan imposible el cumplimiento

pleno de las obligaciones establecidas en el

Pacto se debe comprobar el mximo esfuerzo y

justificar las razones por las cuales no ha sido

posible lograrlo.

No obstante que existan estas obligaciones

de cumplimiento inmediato, se reconoce la

progresividad en el cumplimiento del derecho.

Este principio alude tanto a gradualidad

como a progreso. La primera se refiere a

que la efectividad de los derechos se trata

de un proceso que supone definir metas a

corto, mediano y largo plazos. Respecto a sucarcter planificador se requiere del diseo

y cumplimiento de planes y programas

para avanzar hacia el mejoramiento de las

condiciones de ejercicio de los derechos.

Adems implica la obligacin a cargo de los

estados de crear indicadores para verificar el

avance progresivo del ejercicio de los derechos

(Secretara de Gobernacin, 2015).

En el mismo sentido el artculo 33 del Pacto de

San Jos, establece que tanto la Comisin In-

teramericana de Derechos Humanos como la

Corte Interamericana de Derechos Humanos,

son los rganos competentes para conocer de los

asuntos relacionados con el cumplimiento de los

compromisos contrados por los Estados parte

en la Convencin.

Por tanto, la Comisin Interamericana deDerechos Humanos, de acuerdo al artculo 41,

tiene como funcin principal la de promover

la observancia y la defensa de los derechos

humanos, con las funciones y atribuciones

de estimular la conciencia de los derechos

humanos en los pueblos de Amrica, formular

recomendaciones a los gobiernos de los

Estados para que adopten medidas progresivas

a favor de los derechos humanos, dentro del

marco de sus leyes internas y sus preceptos

constitucionales, al igual que disposiciones

apropiadas para fomentar el debido respeto a

esos derechos.

Los Estados por su parte, se obligan conforme

al artculo 43, a proporcionar a la Comisin

las informaciones sobre la manera en que

su derecho interno asegura la aplicacin

efectiva de cualesquiera disposiciones de esta

Convencin.

2.3 L

La administracin municipal tiene como

propsito fundamental la prestacin eficaz,

oportuna y permanente de los servicios pblicos

bsicos que requiere la poblacin, como lo

dispone el artculo 115 Constitucional, en donde

se ratifica al municipio su papel de ente prestador

de servicios por excelencia. De tal manera que

la planeacin de los servicios es condicionante

para la optimizacin en su prestacin.

El 10 de febrero de 2014 se public la reforma al

artculo 115 fraccin I de la Constitucin Pol-

tica, en su segundo prrafo, que establece:

Las Constituciones de los estados debern

establecer la eleccin consecutiva para el

mismo cargo de presidentes municipales,

regidores y sndicos, por un perodo adi-

cional, siempre y cuando el perodo del

mandato de los ayuntamientos no sea su-

perior a tres aos.


24/64

G ,

, ,

24

En este caso, los ayuntamientos tienen la

oportunidad de ejercer su mandato hasta por seis

aos, lo que abre la posibilidad de llevar a cabo

las funciones operativas de servicios pblicos

como el suministro de agua potable, drenaje,

alcantarillado, saneamiento, con planeacin a

mediano y largo plazo.

En la iniciativa con proyecto de decreto de esta

reforma, se reconoce que si bien hay avances

en materia electoral, se necesita insistir en

adecuaciones que permitan la profesionalizacin

de las tareas de los servidores pblicos, lo

que repercutira de manera positiva en un

fortalecimiento de los beneficios a favor de losciudadanos.

Se establece que esta reforma representa un gran

paso a favor del fortalecimiento de los servicios

pblicos municipales, ante la posibilidad de

que la planeacin de los mismos sea a mediano

y largo plazos, as como la implementacin

de polticas pblicas tendientes a permitir el

mejoramiento de la gestin y administracin

pblica de su municipio, tendientes a favorecer

a la ciudadana.

Ahora bien, los municipios se encuentran

revestidos de un poder normativo sobre su

poblacin, en virtud de que la Constitucin

Federal les confiere la capacidad de asumir

derechos y obligaciones y les otorga la facultad

de aprobar reglamentos, circulares y otras

disposiciones normativas; facultades que, a pesarde encontrarse bajo normas establecidas tanto en

leyes federales como estatales, hoy da tienen un

margen considerable de accin en rubros como

la organizacin de su administracin, regulacin

de aspectos empresariales, la prestacin de

servicios pblicos, como los relacionados al

abastecimiento de agua potable y saneamiento, y

la promocin y aseguramiento de la participacin

ciudadana y convivencia de vecinos. Dado que la

mayora de las constituciones estatales otorgan a

los municipios la facultad de emitir iniciativas

en materias de su competencia; por tanto, tienen

amplias posibilidades para regular no slo su

organizacin poltica y administrativa, sino las

actividades que los particulares desarrollan en

su jurisdiccin.

Es as que los ayuntamientos tienen diversos

instrumentos regulatorios que pueden aplicar

para dirigir la conducta de los particulares,

con el propsito de alcanzar los fines de inters

pblico que requiere la sociedad, an mstratndose de servicios pblicos a cargo del

municipio, teniendo como requisito atender al

principio de jerarqua de las normas establecido

en el artculo 133 constitucional que establece:

Esta Constitucin, las leyes del Congreso

de la Unin que emanen de ella y todos

los tratados que estn de acuerdo con la

misma, celebrados y que se celebren por el

Presidente de la Repblica, con aprobacin

del Senado, sern la Ley Suprema de toda

la Unin.

Esta disposicin se hace extensiva a los actos

emanados en el mbito municipal, no slo aplica

a los actos emanados por el Congreso de la Unin

o legislaturas locales y de ejecutivos estatales.

En el orden jerrquico normativo, el reglamentomunicipal es una disposicin jurdica de carcter

general subordinado a la Constitucin Federal,

los tratados internacionales y las leyes federales

y estatales, cuya finalidad es proveer las normas

operativas para la ejecucin de la ley o para el

rgimen de una corporacin, dependencia u

otro servicio pblico.


25/64

E

, , ,

25

En este orden de ideas, el Bando de Polica y

Gobierno es de las disposiciones municipales

ms importantes, sin que ello signifique que sea

de mayor jerarqua, sino porque en este se es-

tablecen las disposiciones jurdicas de carcter

reglamentario emitidas por el ayuntamiento,

las cuales regulan la organizacin poltica y ad-

ministrativa del municipio, las obligaciones y

derechos de sus habitantes, as como las com-

petencias de la autoridades municipales para

mantener la seguridad pblica y atender las ne-

cesidades en su territorio.

El reglamento, es la disposicin regulatoria ms

importante del municipio al establecer normasque rigen la conducta tanto de las personas

como de las autoridades en su mbito de compe-

tencia, as como los mecanismos de verificacin

y sancin aplicables en caso de omisin o in-

cumplimiento de dichas disposiciones legales.

Ahora bien, como se coment, los municipios

se encuentran sujetos a la Constitucin Federal

y a la Constitucin Estatal respectiva, as como

a los ordenamientos internacionales, es decir,

aquellos convenios o tratados en los que Mxico

es parte, los cuales obligan a todos los rdenes

de gobierno. Es por ello que los municipios

deben adoptar tambin las medidas establecidas

en dichos tratados o convenios internacionales

y ajustar su regulacin, de tal manera que vaya

acorde no solo a las constituciones federal y

estatal, sino a los ordenamientos internacio-

nales, a fin de garantizar a los ciudadanos delmunicipio los derechos establecidos en dichos

ordenamientos, siendo para el caso especfico el

derecho humano al agua con las caractersticas

que le son propias y a travs de la prestacin

del servicio de agua potable, drenaje, alcan-

tarillado, tratamiento y disposicin de aguas

residuales .

Como el autor Fernndez Ruiz comenta,

es frecuente que el primer encuentro de los

seres humanos de nuestros das- con el

poder pblico y el derecho se d en el con-

texto del municipio, institucin depositaria

de la ms rudimentaria instancia del poder

poltico y, cada da ms, una corporacin de

servicios pblicos que tiende a satisfacer las

necesidades ms elementales de carcter ge-

neral, suma de las necesidades similares de

sus habitantes, as como un ente realizador de

obras pblicas requeridas por la comunidad

municipal; se trata pues, de una realidad ca-

racterizada por ser la primera arrostra del ser

humano en el mbito del poder y del derechopblico (Fernndez, 2003).

Es el municipio el obligado directo frente al ciu-

dadano, de prestar los servicios pblicos que

han de satisfacer sus necesidades y solucionar

los problemas de la comunidad.

Al respecto tambin existe la opinin del pro-

fesor alemn Enrique Ahrens, a quien hace

referencia Fernndez Ruiz, y establece que

el municipio es el segundo grado de las so-

ciedades fundamentales que abarca todos los

aspectos de la personalidad humana. No es

una mera circunscripcin territorial para un

objeto poltico; es, por el contrario, una comu-

nidad de familias para la prosecucin de todos

los fines esenciales de la vida; es, por lo tanto,

a la vez una comunidad para el fin civil y pol-

tico, para el religioso, para el econmico de laindustria, de la agricultura, del comercio y del

consumo, y para el intelectual de la instruc-

cin (Ahrens, 1976).

En el mbito administrativo, dice Fernndez

Ruiz, el municipio se considera producto de la

descentralizacin administrativa territorial,


26/64

G ,

, ,

26

regional o por regin que representa una forma

organizacional, conforme a la cual se confiere

personalidad jurdica propia a un ente dado

con un mbito territorial especfico, donde se

encarga de actividades administrativas, con

autonoma orgnica relativa respecto de la

administracin pblica estatal, sin que sta deje

de tener las facultades necesarias para mantener

la unidad del poder.

Por tanto, independientemente de la postura

que se adopte, en cuanto al origen y naturaleza

del municipio; lo que es indiscutible es que

ste es el obligado directo de la prestacin de

servicios pblicos a cada individuo establecidoen su territorio, y especialmente por ser el tema

central del presente trabajo, los servicios de agua


disposicin de aguas residuales.

Por tanto, la obligacin de los gobiernos

municipales de respetar y garantizar este

derecho de acceso al agua potable, en el marco

de la legislacin sobre derechos humanos se

coloca en los principios de respeto, proteccin y

satisfaccin de las necesidades humanas.

Es decir, una perspectiva de derechos humanos

se centra en las obligaciones del Estado hacia el

individuo y la sociedad, que son exigibles por los

ciudadanos. En materia de derecho al agua, se

refiere, no slo el acceso al recurso hdrico para

consumo personal, sino tambin a su gestin

sustentable.

De manera tal que los gobiernos municipales

estn obligados a tomar medidas concretas

para que ese derecho sea protegido y respetado,

lo cual se lograr al otorgar servicios pblicos

de calidad y asegurando que cualquier actor

que opere en su jurisdiccin, sean individuos,

comunidades, sociedad civil o sector privado.

A su vez, los gobiernos deben preparar y llevar

a cabo procesos legislativos que aseguren,

no solo el derecho de los ciudadanos al

recurso hdrico, sino que stos tengan una

participacin en la toma de decisiones que los

afectan, un ejemplo es la transparencia en la

informacin.

En resumen, en el Cuadro 1 se presentan

las obligaciones que recaen en los gobiernos

previstas en la Observacin No. 15 de la

ONU como caracterstica inherente al

derecho humano al agua, y su relacin con la

prestacin de servicios de agua potable, drenaje,

alcantarillado, tratamiento y disposicin de

aguas residuales.

2.4 P

La participacin ciudadana1 es un elemento

esencial para el cumplimiento del Derecho

Humano al Agua y Saneamiento, es necesario

en la definicin e implementacin de polticas

pblicas en el mbito municipal.

1. Participacin ciudadana concebida como el derecho de personas y grupos, de la sociedad, de ser parte en las decisionesgubernamentales, en el proceso de formulacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas, es un in-grediente fundamental para la innovacin, el fortalecimiento democrtico y la construccin de gobernanza, que permitemantener, reformar o transformar el orden social y poltico a partir del inters colectivo. La participacin ciudadana requierede la institucionalizacin de mecanismos, procesos y organismos a travs de la legislacin (nacional, estatal y municipal).


27/64

E

, , ,

27

Caracterstica como

derecho humano al

agua

Conceptualizacin

Caracterstica

equiparable al

prestar el servicio

pblico

Conceptualizacin y su relacin con

el derecho humano al agua

Disponibilidad

Es necesario que se suministre

de manera suficiente y continua

el agua para cada persona, para

uso domstico y personal, debe

procurarse que el vital lquido est

a disposicin del usuario para que

pueda ser utilizado en el momento

en que ste lo disponga.

Continuidad

Esta caracterstica implica que su

prestacin no debe ser interrumpida

a menos que previamente se

hayan establecido y difundido las

condiciones tales como horas, fechas

y circunstancias por las cuales esto

puede suceder.

Suficiente

El abastecimiento de agua debe

ser en la cantidad requerida para

el uso personal y domstico

para su utilizacin de forma

general en el agua para beber,

para el saneamiento y la

higiene personal, el agua para

la preparacin de alimentos y

el agua que se requiere para

realizar las labores relacionadas

con la limpieza del hogar.

Regularidad

Es de considerarse la caracterstica

del servicio pblico cuando se habla

de Regularidad, entendida como unacaracterstica esencial en la prestacin

del servicio pblico, conforme a la

normatividad que se establezca siempre

apegada a los pactos internacionales

como parmetros bsicos, las cifras

que pueden servir de parmetro son

las determinadas por la Organizacin

Mundia l de la Salud (OMS), en cuanto a la

cantidad de agua suficiente o necesaria

por da, y por persona, para garantizar

que se cubran las necesidades ms

bsicas y de esta forma minimizar

los riesgos en materia de salud, estacantidad ha sido fijada en el rango de

entre 50 y 100 litros de agua.

De calidad, salubre o

saludable

El agua deber ser segura y por

tanto, libre de microorganismos,

sustancias qumicas o riesgo de

radiacin que constituyan una

amenaza para la salud. Adems,

el agua para uso domstico

debe ser de color, olor y sabor

aceptables.

Adaptabilidad y

regularidad

El abastecimiento de agua para uso y

consumo humano debe prestarse con la

calidad adecuada, fundamentalmente

para prevenir y evitar la transmisin

de enfermedades gastrointestinales y

otras, para lo cual se requiere establecer

lmites permisibles en cuanto a sus

caractersticas bacteriolgicas, fsicas,

organolpticas, qumicas y radiactivas.

Con el fin de asegurar y preservar lacalidad del agua en los sistemas, hasta la

entrega al consumidor, se debe someter

a tratamientos de potabilizacin;

estos parmetros son susceptibles de

cumplirse si el municipio en la prestacin

del servicio cumple con lo establecido

en las normas oficiales mexicanas

en cuanto a agua potable como es la

Modificacin a la NOM-127-SSA1-1994

Cuadro 1. Derecho humano al agua y prestacion de los servicios pblicos.


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Aceptable

Debe reunir los estndares de

aceptabilidad, desde el punto devista de caractersticas fsicas

y culturales, en cuanto a las

primeras, el agua debe presentar

caractersticas de color, olor

y sabor que sean aceptables

para los usos ya mencionados;

en cuanto a las segundas, sus

aspectos culturales, se indica

que las instalaciones y los

servicios que hacen parte de

la dotacin de agua, deben ser

culturalmente apropiados y

sensibles al gnero, al ciclo dela vida y a las exigencias de

privacidad, es decir se debe

procurar que no se vulneren

otros derechos inherentes a la

persona humana.

Generalidad o

universalidad

El municipio debe prestar el servicio

cumpliendo con la aceptabilidad del

servicio, de manera que exista la

posibilidad de que todas las personas

puedan usar el servicio pblico, es decir,

todos los habitantes de un territorio tienen

derecho a usar los servicios pblicos, deacuerdo a las normas que los rigen.

De acuerdo con esta prerrogativa, los

usuarios, en caso de sentir que estos

aspectos estn siendo violados de alguna

manera, pueden iniciar acciones legales en

contra del prestador del servicio, pues es

el encargado de garantizar las condiciones

mnimas en la prestacin del mismo.

Para esto es necesario que se considere

por parte de los municipios las medidas

de seguridad del agua potable a efecto

de un correcto y adecuado saneamiento,cada pas establece los estndares

nacionales y/o locales de calidad del

agua, pero, generalmente parten de las

recomendaciones de la OMS consignadas

en las Guas para la calidad del agua

potable de la Organizacin Mundial de la

Salud (OMS), en ellas se establecen las

bases para la definicin de estndares

nacionales garantizando la salubridad del

agua potable.

Accesibilidad

Esto se refiere a la ubicacin de la

fuente, con ello se establece quelos servicios de agua y saneamiento

deben ser accesibles fsicamente,

es decir se deben ubicar dentro

del hogar o la fuente debe estar

situada en la inmediata cercana

del hogar o donde se desarrollen

las actividades, de las instituciones

acadmicas, del lugar de trabajo o

de las instituciones de salud.

Los criterios establecidos por la OMS

para cumplir con esta caracterstica

son, primero, que la fuente de agua

debe encontrarse a menos de 1.000

metros del hogar y segundo, el

tiempo de desplazamiento para la

recoleccin de agua cuando queda

fuera de la casa, no debera superar

los 30 minutos.

El agua y los servicios para su

suministro deben ser accesibles

a todos sin discriminacin de

ninguna ndole.

Generalidad o

universalidad

Atendiendo a su vez a la caracterstica

que distingue a los servicios pblicos,

la generalidad o universalidad, a

la que ya se ha hecho referencia,

respecto a la posibilidad de que todas

las personas puedan tener acceso al

servicio pblico, de manera que todos

los habitantes de un territorio tienen

derecho a acceder a este derechohumano al agua mediante la prestacin

del servicio pblico o mediante formas

alternas, garantizando siempre las

mejores condiciones en el acceso.


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Asequible

La asequibilidad es una especie

de accesibilidad econmica:

en donde los servicios de

abastecimiento deben ser

alcanzables para todos. Los

costos directos e indirectos y los

cargos para asegurar el recurso

deben ser asequibles y no deben

comprometer el ejercicio de

otros derechos.

Igualdad o

uniformidad

Los municipios pueden en el mbito

de sus facultades determinar los

mecanismos tendientes a garantizar

que la asequibilidad se cumpla.

Tiene cabida la igualdad o Un iformidad,

dado que con esta caracterstica

se quiere enmarcar el equitativo yuniforme trato del cual deben gozar

todos los usuarios.

La prestacin del servicio debe darse

de forma indiscriminada, sin embargo

dentro de esa prestacin es dable

establecer diversos rubros de servicio,

los cuales a su vez deben prestarse de

manera uniforme.

La importancia de la participacin ciudadana

radica en ser una fuente veraz de informacin

sobre el ambiente social; muestra de las pre-

ferencias y opiniones de los usuarios; genera

aprendizajes sociales e innovacin; fortalece al

municipio; favorece la credibilidad y legitimidad

del gobierno; contribuye a mejorar la eficiencia

de los organismos operadores y organismos au-

xiliares; contribuye a la formacin de cohesin

social (Canto, 2012).

Existe, en Mxico, un extenso marco jurdico

relativo a la participacin ciudadana, en la Cons-

titucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos

(artculos 3, 4, 6, 8, 9, 26 y 35), en las

diversas leyes como la Ley General de Transpa-

rencia y Acceso a la Informacin Pblica, la Ley

Federal de Fomento a las Actividades Realizadaspor Organizaciones de la Sociedad Civil y la Ley

de Planeacin. En las entidades federativas, el

Distrito Federal y 23 de ellas cuentan con leyes es-

tatales especficas sobre participacin ciudadana.

En el mbito municipal, existen reglamentos para

la prestacin de los servicios de agua potable, al-

cantarillado y saneamiento; pocos incluyen un

apartado especfico sobre el tema.

Niveles de participacin

En la escala municipal y haciendo referencia

a los reglamentos en materia de agua y sanea-

miento, se promueve impulsar la participacin

en tres niveles fundamentales (Canto, 2012):

1. La informacin se refiere al conocimiento del

sistema de abastecimiento y saneamiento,

presupuestos, normatividad, programas,

planes, proyectos del organismo operador y

organismos auxiliares;

2. La consulta a los ciudadanos se realiza a

travs de diversos medios (encuesta, mesas

de discusin, consejos consultivos, asambleas,

etc.), se les pide emitir una opinin sobre uno

o varios aspectos del servicio, y

3. La participacin en la decisin cuando

las consultas no son slo para emitir una

opinin, sino que se vuelve obligatoria para

quien realiza la consulta.

Fuente: Elaboracin propia, con la informacin recabada en la investigacin.


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Mecanismos

El municipio es el mbito ms cercano a los

ciudadanos y los mecanismos de participacin

ciudadana son diversos, se encuentran en

constante adaptacin y evolucin. En el caso

de la prestacin de los servicios de agua


disposicin de aguas residuales en los municipios

mexicanos, se destacan los siguientes: comits

(de Planeacin para el Desarrollo Municipal,

Comunitarios y de Manzana), asociacin de

colonos, junta de vecinos, consejos, contralora

social, asociaciones civiles, observatorios

ciudadanos y las redes de usuarios.

Propuesta de participacin ciudadana organizada

Se propone que los gobiernos municipales,

a travs de los organismos operadores in-

tegren las siguientes consideraciones en su

reglamentacin:

Crear en su estructura organizativa, un rea

(departamento u oficina) de cultura del aguay participacin ciudadana, que se encargue

de contribuir a formar una sociedad

informada, participativa y responsable en su

relacin con el agua y el medio ambiente.

Se recomienda que tenga las siguientes

atribuciones:

Realizar sondeos de opinin.

Reunir informacin y elaborar diagnsticossobre la situacin hdrica municipal.

Divulgar las acciones que el organismo

emprenda, relacionados con los servicios

que presta.

Disear y ejecutar estrategias que favorezcan la

participacin ciudadana en el manejo del agua.

Establecer comunicacin, informar y

consultar a la sociedad civil organizada, los

ciudadanos, las autoridades municipales y la

iniciativa privada.

Establecer un buzn de denuncias, quejas

y sugerencias, atender y dar seguimientopuntual a las demandas recibidas.

Favorecer la conformacin de mecanismos

de participacin ciudadana que promuevan

la inclusin de los habitantes en las

acciones de informacin, consulta y toma

de decisiones, a partir de las estructuras

organizativas existentes en el municipio

(junta de vecinos, comits, asociaciones,

comunidades indgenas, etc.).

Conformar un consejo (municipios con

poblaciones mayores a 100 mil habitantes) o

junta municipal (municipios con poblaciones

menores a 100 mil habitantes) que contar

con los siguientes elementos:

Representacin equilibrada de

ciudadanos (mismo nmero de

representantes por sector y localidades).

Con facultad para contribuir en

actividades en que se requiera su

colaboracin, emitir recomendaciones y

observaciones sobre acciones puntuales.

Podr dar seguimiento en los procesos de

implementacin y evaluacin del servicio,

distribucin y ejercicio de los recursos

financieros; con la finalidad de favorecer

la transparencia y rendicin de cuentas.

Los miembros del consejo o junta

durarn en su cargo tres aos, alterna alperiodo de gobierno; es decir, a la mitad

de la administracin y concluye a la

mitad de la siguiente administracin. La

seleccin de miembros deber hacerse a

travs de convocatoria abierta y con el

respaldo de los ciudadanos organizados.


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,

3.1 L

El contexto que se ha dado en materia hdrica

en Mxico y ante las obligaciones que se han ad-

quirido respecto al derecho humano al agua, es

urgente contar con instrumentos que establezcan

las directrices necesarias para la prestacin de

los servicios pblicos (como pueden ser: definir

la administracin, operacin y manejo, sistemas

tarifarios, etc.) no como producto de adopcin

de modelos externos, sino como medio para

evitar la vulnerabilidad al momento de prestar

el servicio, pues entre otras cosas estos serviciosrequieren seguridad, posibilidades de trascen-

dencia y sostenibilidad.

Al inicio de cada nueva administracin federal,

el gobierno mexicano formula el Programa Na-

cional Hdrico como un programa derivado del

Plan Nacional de Desarrollo, con el objeto de lo-

grar la seguridad y la sustentabilidad hdrica de

Mxico en todos sus rubros.

De tal forma que en el PNH se prev la nece-

sidad de realizar una profunda transformacin

del sector agua, iniciando con su integracin en

definitiva para darle existencia, sentido y visin

de futuro; por esta razn Mxico ha emprendido

reformas jurdicas, institucionales, financieras,

de planificacin hdrica y de gestin de los re-

cursos humanos en el sector.

El Gobierno Federal tiene la voluntad de im-

pulsar los esfuerzos necesarios para mejorar la

gestin de los recursos hdricos, especialmente

en localidades donde las condiciones hdricas,

econmicas, sanitarias y humanas sean menosfavorables; desde una visin global, para lograr

seguridad y sustentabilidad hdrica a travs de

la mejora permanente del gobierno y gober-

nanza del agua, para incrementar su eficacia

va la participacin social y la coordinacin

interinstitucional para disminuir el riesgo de

conflictos.


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Por ello, es necesario reformar o formular los

instrumentos legales para adecuarlos al marco

jurdico federal vigente, con el objetivo de

proteger e implementar el derecho humano al

agua, sin embargo, las acciones tambin deben

encaminarse a hacer ms eficiente el sistema de

recaudacin del sector hdrico, establecer precios

y tarifas que reflejen el costo de los servicios y

promuevan la conservacin y uso eficiente del

agua, as como el impulso a la participacin

ciudadana, el incremento de usuarios y la calidad

del servicio, entre otras acciones que resultan

parte integral del derecho humano al agua.

Como se expuso en captulos anteriores, el ga-rantizar a la ciudadana el derecho humano al

agua, implica por una parte la responsabilidad

del Estado a travs de los municipios, de brindar

un servicio pblico de agua potable, drenaje, al-

cantarillado, tratamiento y disposicin de aguas

residuales que cumpla con las caractersticas

establecidas por las organizaciones interna-

cionales, y por el otro, tambin implica una

corresponsabilidad de la ciudadana a participar

de manera activa en la medida en la que le sea

posible en las acciones que apoyen la implemen-

tacin del PNH y el derecho humano al agua.

Actualmente se busca impulsar el desarrollo h-

drico de manera integral, mediante el desarrollo

de herramientas tales como: guas, reglamentos,

manuales, acuerdos de coordinacin, entre

otros, que representen una simplificacin ad-

ministrativa y mejora regulatoria en toda laAdministracin Pblica, procurando que los

cambios tengan un impacto directo en la mejora

y preservacin del recurso hdrico.

Como tambin se ha desarrollado en temas que

anteceden, la Constitucin Poltica de los Es-

tados Unidos Mexicanos protege los derechos

fundamentales, como el derecho humano al

agua, por tal motivo, los estados al interior del

pas deben adecuar sus constituciones a fin de

incorporar este derecho fundamental, dado que

las Constituciones locales no son normas ori-

ginarias, sino normas jurdicas derivadas de la

Constitucin Federal, que les da origen y fun-

damento, para organizar el rgimen interior de

los entes federados (Enrique Soto, 2010); y ms

an, no slo llevar a cabo esta adecuacin cons-

titucional; sino tambin crearse instrumentos

jurdicos necesarios para su efectiva aplicacin

a favor del gobernado, tal es el caso de los re-

glamentos en materia de agua potable, drenaje,

alcantarillado y tratamiento y disposicin deaguas residuales, por parte de los municipios.

Bajo este contexto es que se considera indis-

pensable que la federacin con los estados y

los municipios, coadyuven en la prestacin de

los servicios pblicos en bien de la sociedad,

mxime cuando se trate de asegurar los dere-

chos fundamentales de sta; y a su vez, en el

cumplimiento de disposiciones contenidas en

Nuestra Carta Magna y tratados internacionales

en los que Mxico forma parte, y al adoptar en

su marco constitucional el reconocimiento del

agua como derecho fundamental e inalienable

de toda persona, da lugar ahora a que cada uno

de los 31 estados de la Repblica Mexicana y el

Distrito Federal, lo incorporen en sus constitu-

ciones estatales y en el estatuto de Gobierno,

respectivamente, as como en toda su normati-

vidad relativa a la materia.

El papel que tienen los congresos locales en cuanto

a los procesos legislativos es importante, ya que

de esta forma interactan con la Federacin que

proporciona los

Documents

Comisión Nacional Del Agua, Guía Para El Desarrollo de Reglamentos