CÓMO CONTROLAR LA CORRUPCIÓN EN MÉXICO?

CORRUPCIN PrevencinSancinCONTROL INSTITUCIONESDIAGNSTICO

Vigilancia

DEBILIDADES

ASFSFPIFAI

PGRONG

Congreso CIUDADANAFortalezasTransparencia

Cmo controlar laCORRUPCIN

en Mxico?

Mxico Evala, 2012CENTRO DE ANLISIS DE POLTICAS PBLICASReporte elaborado por Mxico Evala en el marco de una consultora con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID): Aplicacin del ndice para la Medicin de la Institucionalidad contra la Corrupcin, Mxico 2011.

Mxico Evala. Centro de Anlisis de Polticas Pblicas A.C.

Direccin GeneralEdna Jaime

Coordinacin del ProyectoErndira Avendao

Investigacin y RedaccinErndira AvendaoMariana Garca

EdicinLilian ChapaAna Laura Jaso

Mxico Evala, Centro de Anlisis de Polticas Pblicas, A.C. 2012.

4 Cmo controlar la corrupcin en Mxico?

11 Diagnstico del marco institucional anticorrupcin

13 Fortalezas y debilidades de los controles anticorrupcin en Mxico Control Interno: Control Administrativo Interno Contratacin y Gestin de Recursos Humanos Adquisiciones de Materiales e Insumos Gestin de Recursos Financieros Entrega de Bienes y Servicios Control Externo: Control Administrativo Externo Control Ciudadano Control Judicial Control Poltico

32 El reto: La efectividad de todos los controles anticorrupcin

33 Agenda anticorrupcin pendiente

36 Referencias bibliogrficas

40 Anexo: Indicadores IMIC

Contenido

Contenido 1

Siglas y abreviaturas

APF Administracin Pblica Federal

ASF Auditora Superior de la Federacin

BID Banco Interamericano de Desarrollo

CONEVAL Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

IFAI Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos Personales

IMIC ndice para la Medicin de la Institucionalidad contra la Corrupcin

IPC ndice de Percepcin de la Corrupcin

MP Ministerio Pblico

OEA Organizacin de los Estados Americanos

OCDE Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico

OIC rgano Interno de Control

OICV rgano Interno de Control y Vigilancia

ONU Organizacin de las Naciones Unidas

OSC Organizaciones de la Sociedad Civil

PbR Presupuesto basado en Resultados

PGR Procuradura General de la Repblica

ROP Reglas de Operacin de Programas Federales

RRC Red de Rendicin de Cuentas

SED Sistema de Evaluacin de Desempeo

SFP Secretara de la Funcin Pblica

SHCP Secretara de Hacienda y Crdito Pblico

TI Transparencia Internacional


Presentacin 3

Presentacin

La corrupcin permanece como uno de los desafos ms apremiantes en la vida pblica de Mxico, con costos para la economa y el desarrollo todava difciles de dimensionar. En este escenario, diversos sectores de la sociedad mantienen la exigencia de atender el fenmeno, ya que prevalece la percepcin de que la corrupcin se ubica en los mismos niveles desde hace 15 aos o que, incluso, va en aumento a pesar de la transicin democrtica.

En este documento Mxico Evala hace una aportacin al debate con la in-tencin de que sirva como complemento a los ndices e indicadores ya exis-tentes en la materia, analizando la corrupcin desde un enfoque que rebasa la percepcin. En este documento, presentamos el ndice para la Medicin de la Institucionalidad contra la Corrupcin (IMIC) como una nueva herra-mienta metodolgica diseada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para evaluar el marco institucional de combate a la corrupcin.

El IMIC Mxico permite valorar las fortalezas y debilidades de los agentes anticorrupcin que controlan al Ejecutivo Federal. Esta herramienta analiza el marco legal que regula la existencia de esas instituciones, as como las facultades y capacidades que po-seen para prevenir, controlar y sancionar la comisin de actos corruptos en la administracin pblica.

La premisa que gua este estudio es que la corrupcin es un fenmeno que acta como una pandemia: tal vez no podamos erradicarla por com-pleto, pero s podemos controlarla. En este sentido, es fundamental va-lorar los cambios impulsados en el pas durante las ltimas dcadas que permitieron la creacin de nuevas instituciones encargadas de la labor de fiscalizacin, evaluacin y transparencia en la gestin pblica, con el objetivo de construir el entramado institucional encargado de fortalecer la tarea del Estado en el combate a la corrupcin.

En Mxico Evala estamos convencidos de que la contencin de este fe-nmeno pasa necesariamente por las instituciones y no exclusivamente por las personas. La agenda pendiente debera enfocarse entonces al fortalecimiento de las instituciones que operan como agentes antico-rrupcin en el Estado mexicano.

Con esta investigacin inauguramos en la institucin una serie de estu-dios en materia de rendicin de cuentas, transparencia y combate a la corrupcin que esperamos, sirva a los tomadores de decisin en la valo-racin de las reformas necesarias y a los ciudadanos en la evaluacin del desempeo de los gobiernos.

Edna JaimeDirectora GeneralMxico Evala


El anlisis del fenmeno de la corrupcin es crucial en la agenda de desa-rrollo de cualquier pas, ya que representa una amenaza para las institu-ciones democrticas, impacta de forma negativa el desarrollo de las economas nacionales, representa costos para las sociedades traducidos en la prdida de crecimiento, inversin y competitividad de los pases y afecta gravemente la credibilidad del Estado.

En las ltimas dcadas, Mxico emprendi grandes esfuerzos en la creacin de nuevas instituciones encargadas de la labor de fiscalizacin, evaluacin y trans-parencia de la gestin pblica. No obstante, persisten desafos de la admi-nistracin pblica en el combate efectivo a la corrupcin.

Lo anterior se evidencia en los resultados de ndices nacionales e internacio-nales que buscan cuantificar el fenmeno de la corrupcin en el pas; aunque estos indicadores son construidos con diferentes metodologas y criterios (ver Figura 1), todos apuntan a la misma direccin: la percepcin de la corrup-cin en Mxico se mantiene en los mismos niveles desde hace 15 aos y en el ltimo periodo, la mayora de los mexicanos considera que la corrupcin va en aumento a pesar de la transicin democrtica.

El estudio de la corrupcin, sus causas y la cuantificacin de sus efectos re-presentan un reto para los instrumentos de medicin, pues sta se refiere a prcticas indebidas que toman distintas formas de comportamiento e interac-cin y que permanecen en la clandestinidad. En este documento, Mxico Evala presenta el ndice para la Medicin de la Institucionalidad contra la Corrupcin (IMIC) como una nueva herramienta metodolgica diseada por el Banco Inte-ramericano de Desarrollo (BID) para sistematizar y analizar informacin sobre el marco institucional de prevencin, control y sancin de la corrupcin en un pas determinado.

El objetivo de este instrumento es superar el enfoque de anlisis basado en la percepcin para pasar al estudio del resultado real de la implementacin de las polticas para combatir la corrupcin. En este sentido, el BID propone el IMIC como una herramienta que valora e identifica riesgos y vulnerabilidades de un Estado frente a la corrupcin, a partir de una visin del ciclo de poltica pblica sustentada en informacin diferente a la percepcin.

El propsito de esta herramienta no es evaluar el nivel de corrupcin en un pas, cuantificar su dimensin ni valorar la percepcin en torno al fenmeno. El IMIC es una metodologa que presenta un diagnstico del marco institucional y los rganos encargados de combatir la corrupcin en el pas evaluado, para identificar sus fortalezas y debilidades. Asimismo, el IMIC es un insumo adicional para generar una agenda alternativa de mejoras que coadyuve en la medicin de la implementacin de polticas pblicas an-ticorrupcin en el pas analizado.

Cmo controlar la corrupcinen Mxico?

La evolucin de la corrupcin

ha planteado retos cada vez mayores para

los actores gubernamentales

al interior de los pases, as como para

los agentes internacionales

interesados en controlar su impacto.

Cmo controlar la corrupcin en Mxico? 5

Figura 1. Mxico desde la ptica de los indicadores sobre corrupcin y gobernabilidad

Indicador Qu mide? Calificacin Mxico Implicaciones

ndice de Percepcin de la Corrupcin (Transparencia Internacional)

Mide el nivel de corrupcin basado en la percepcin de

expertos y ciudadanos.Escala: 0 a 10+

1995 g 3.22000 g 3.32005 g 3.52010 g 3.12011 g 3.0

Repetidamente, Mxico ha ocupado una posicin baja en la medicin del IPC y ha mantenido una puntuacin cercana a cero, con la cual se percibe corrupcin en factores como la aplicacin de leyes contra la corrupcin, acceso a la informacin y conflicto de inters.

ndice Nacional de Corrupcin y Buen Gobierno (Transparencia

Mexicana)

Mide la corrupcin en trmites y

servicios pblicos. Escala: +0 a 100

2007 g 10.02010 g 10.3

La frecuencia de corrupcin en los trmites se increment en los ltimos tres aos registrados por la encuesta, lo cual trae consigo costos considerables para los hogares, sobre todo para los de menor ingreso.

Global Integrity Report(GI)

Evala la existencia de mecanismos anticorrupcin

a nivel nacional.Escala: 0 a 100+

2006 g 652007 g 632009 g 72

Si bien existe una mayor fortaleza institucional para combatir la corrupcin, la rendicin de cuentas del gobierno mexicano y la regulacin son muy dbiles. La brecha entre las leyes y su implementacin sigue siendo considerable.

World Governance Indicators

(Banco Mundial)

Mide el grado de gobernabilidad en un pas en trminos

de: rendicin de cuentas, calidad

regulatoria, Estado de derecho y control de la corrupcin, entre otros.

Escala: 0 a 100+

Dimensin: Control de la Corrupcin

2000 g 50.72005 g 48.32010 g 44.5

El control de la corrupcin en Mxico muestra una cada de casi 6 puntos en los ltimos 10 aos. Este es un indicador que refleja cmo el poder pblico se emplea frecuentemente para fines privados y refleja, en cierta medida, la captura del Estado por lites e intereses privados.

FUENTE: elaboracin propia con informacin de cada indicador referido. Las escalas en que se mide cada indicador presentan un signo + en el valor deseable, esto es aqul que representa la menor corrupcin o la mejor calificacin.


Mxico Evala implement por primera vez la metodo-loga IMIC en 2011 y este informe presenta los resulta-dos de su aplicacin al caso mexicano. ste consider nicamente la medicin de las fortalezas y debili-dades del marco institucional a nivel del Ejecutivo Federal debido a que es en este nivel donde se concen-tran esencialmente los esfuerzos de implementacin de acciones anticorrupcin relacionados con reformas que van desde el acceso a la informacin, la entrega de bie-nes y servicios pblicos, contratacin de personal, hasta el control y fiscalizacin de recursos pblicos, el mejora-miento de la gestin pblica y el establecimiento de nor-mas y regulaciones en el ejercicio de la funcin pblica.

La metodologa del IMIC valora la capacidad de las institucio-nes encargadas del control del fenmeno en distintos mbi-tos de interaccin entre dos o ms actores, desde aquellos que realizan el acto corrupto, la existencia de agentes que buscan controlarlos, hasta aquellos que se ven afectados por el acto. Por lo tanto, hay que tomar en cuenta los incentivos de (al menos) dos agentes, as como el impacto que tiene, sobre su relacin, el conjunto de reglas y normas formales e informales en l cual interactan.

De acuerdo con lo anterior se reconocen mbitos de in-teraccin en los cuales el agente pblico obtiene insumos y recursos que procesa (gestin) y devuelve despus en forma de productos (bienes y servicios pblicos). Esto implica que la gestin del gobierno ejecutivo de un pas, que involucra la contratacin y gestin de recursos hu-manos, adquisicin de materiales e insumos, gestin de recursos financieros, as como la provisin de bienes p-blicos, se desarrolla en un mbito de actuacin que est inscrito bajo mecanismos de Control Interno.

Otro componente clave de la institucionalidad anticorrupcin que sistematiza las interacciones de la organizacin pblica con los agentes controladores externos a ella es el Control Externo, que se refiere a las instituciones que realizan un monitoreo externo a la labor del Ejecutivo; es decir, entida-des que no se encuentran dentro de la estructura adminis-trativa del Ejecutivo y que llevan a cabo una labor constante de vigilancia y seguimiento a las acciones del mismo. Dichos controles provenientes del mbito poltico, judicial, adminis-trativo o ciudadano tiene un impacto ex-ante (prevenir) o ex-post (controlar y sancionar).

1 Para fines del IMIC Mxico 2011, se considera una distincin en-tre el Control Judicial y el Poder Judicial en cuanto a la labor que ejerce en el combate a la corrupcin. En este documento se har constante referencia al Control Judicial como aquel integrado por las instituciones encargadas de la persecucin, investigacin y sancin penal de actos corruptos, en este caso la Procuradura General de la Repblica (PGR) y Ministerio Pblico (MP).

Estas instituciones conforman un sistema de controles anti-corrupcin interno y externo encargado de las funciones de prevencin, control y sancin de la corrupcin, que para el caso mexicano est compuesto por: Control Externo: integrado por el Control Poltico (Con-

greso de la Unin), Control Administrativo (Auditora Su-perior de la Federacin), Control Ciudadano (ciudadana organizada e IFAI) y Control Judicial1 (Procuradura Ge-neral de la Repblica y Ministerio Pblico).

Control Interno: compuesto por cuatro reas relacio-

nadas con el funcionamiento de la administracin pblica (Contratacin y Gestin de Recursos Humanos, Adqui-sicin de Materiales e Insumos, Gestin de Recursos Fi-nancieros, Entrega de Bienes y Servicios) y un Control Administrativo Interno (Secretara de la Funcin Pblica y rganos internos de control).

La Figura 2 ilustra las interacciones que tienen lugar dentro del Ejecutivo entre las dependencias encargadas de administrar recursos para transformar polticas y pro-gramas en bienes servicios pblicos para la poblacin (las Secretaras de Estado); las autoridades que forman parte del Ejecutivo y son encargadas de supervisar esas interacciones (la SHCP y la SFP), referidas en el IMIC como agentes reformadores anticorrupcin (Control Interno); as como los agentes externos controladores (Control Externo) que fiscalizan y supervigilan el actuar de los agentes pblicos e incluso controlan a los agentes reformadores anticorrupcin.

Los entes identificados en la estructura de control anticorrupcin del pas y las reas de interaccin de la gestin pblica, donde es posible que se lleven a cabo actos corruptos, son analizados a partir de una visin de poltica pblica. Esto significa que el ndice considera la valoracin de las instituciones anticorrupcin a travs de las etapas del ciclo de poltica: diseo (marco normativo), implementacin (existencia de un organismo de control), adecuacin (puesta en marcha de sistemas, procesos y meca-nismos anticorrupcin) y efectividad (resultado del funcionamiento del ente controlador).

La valoracin de las fortalezas y debilidades para cada uno de los controles anticorrupcin presentados a continuacin parten de una metodologa que evala diferentes aspectos dentro de cada control, relacionados directamente con las capacidades, facultades y los mecanismos disponibles para prevenir, controlar y sancionar los actos corruptos, as como con el grado de madurez alcanzado en el ciclo de poltica pblica. La Figura 3 resume las dimensiones valoradas para cada control anticorrupcin.

FUENTE: elaboracin propia con base en BID, 2010.

CONTROL EXTERNO

Control Ciudadano:

IFAI y Sociedad Civil

Control Judicial:

Procuradura General de la Repblica

(PGR)

Control Administrativo:

Auditora Superior

de la Federacin

(ASF)

Control Poltico:Congreso

de la Unin

Recursos/Insumos Procesamiento

Productos/Resultados

ORGANIZACIN

Contraparte:Proveedor

de Servicios

Contraparte:Proveedor

Gestin de recursos financieros

Contratacin de personal

Entrega debienes y servicios

Apoyoa la gestin

Adquisicin de materiales e insumos

Delegacin deentrega de servicios

Contraparte:RRHH

Contraparte:Asesores

Contraparte:Cliente / Usuario

CONTROL INTERNO: Secretara de la Funcin Pblica (SFP)

Figura 2. Estructura de instituciones que participan en las acciones de control al Ejecutivo Federal en Mxico de acuerdo con el IMIC


Figura 3. Dimensiones Evaluadas en los Controles Anticorrupcin

Tipo de Control

Herramientas para controlar al Ejecutivo

Atributos que requiere el Control

Medicin de los efectos del Control

Control Poltico:

Congreso de la Unin

- Fiscaliza la labor del Ejecutivo en cuanto a probidad.

- Investiga casos de acusacin a servidores pblicos.

- Solicitar informes verbales o escritos al Ejecutivo.- Obligar a comparecer a funcionarios pblicos por

alguna investigacin.- Obligar al Ejecutivo a

responder solicitudes de informacin sobre casos de investigacin, en un plazo determinado.

- Regula actividades de lobbying.

- Sanciona la inasistencia a comparecencias del Ejecutivo.

- Sanciona que el Ejecutivo no entregue informacin solicitada por el Congreso.

- Competencia legal para interpelar e investigar al Ejecutivo.

- rgano tcnico que realice la funcin investigadora.

- Procedimientos, plazos y acceso a informacin para realizar investigaciones.

- Mecanismos que prevean imparcialidad y protejan de remociones arbitrarias.

- Gestin financiera y presupuestaria transparente del Control.

- Publicacin de presupuesto, activos patrimonio y contrataciones del Control

- Mecanismos para inhabilitar a funcionarios del Control por corrupcin.

- Casos de funcionarios pblicos interpelados en materia de corrupcin por el Congreso.

- Casos de investigaciones iniciadas y resueltas por el Congreso.

- Informes enviados al Congreso en respuesta a una solicitud de interpelacin.

- Existencia de registro de lobbystas.

- Disponibilidad de informacin a la ciudadana sobre presupuesto y activos del Control.

- Funcionarios del Congreso que hayan sido sancionados por incumplimiento a probidad.

Control Administrativo

Externo: rgano

Superior de Fiscalizacin

(ASF)

- Fiscaliza la aplicacin de los recursos pblicos.

- Audita la cuenta pblica, ingresos e inversiones pblicas.

- Desarrolla auditoras externas.- Controla la legalidad de los

actos del Ejecutivo.- Vigila el cumplimiento de las

disposiciones administrativas del Ejecutivo.

- Sanciona el incumplimiento de probidad de funcionarios pblicos, la no respuesta en plazo a solicitudes de informacin, la no atencin de irregularidades derivadas de resultados de auditoras.

- Competencia legal para fiscalizar, desarrollar investigaciones y denunciar faltas de probidad.

- rgano tcnico encargado de la fiscalizacin superior de los actos del Ejecutivo.

- Mecanismos que aseguren independencia: autoridad independiente, presupuesto autnomo y proteccin de remociones arbitrarias.

- Mecanismos de seguimiento a los informes de fiscalizacin, de sancin e inhabilitacin a funcionarios pblicos por casos de corrupcin.

- Mecanismos para inhabilitar a funcionarios pblicos de la entidad de fiscalizacin superior por casos de corrupcin.


- Publicacin de presupuesto, activos patrimonio y contrataciones del Control.


- Programas de riesgo de la APF que fueron auditados.

- Entidades que solventaron observaciones del organismo fiscalizador.

- Universo fiscalizado respecto del presupuesto total del Ejecutivo.

- Sanciones formales al Ejecutivo y promocin de fincamiento de responsabilidades (ante autoridades competentes) de servidores pblicos.

- Funcionarios del rgano Superior de Fiscalizacin sancionados por incumplimiento a la probidad.

- Expediente integrados para ejercitar las acciones legales que procedan como resultado de las irregularidades detectadas en auditoras.

- Disponibilidad de informacin a la ciudadana sobre presupuesto y activos del Control.

contina


Tipo de Control




Control Judicial:

Procuradura General de

la Repblica y Ministerios

Pblicos

- Investiga judicialmente casos de corrupcin.

- Sanciona penalmente la comisin de actos corruptos.

- Existencia de un marco legal que criminalice la corrupcin.

- Competencia legal para: - Recibir denuncias por actos

de corrupcin en el Ejecutivo Federal.

- Desarrollar investigaciones por casos de corrupcin.

- Sancionar los casos de corrupcin en el

Ejecutivo Federal.- rgano tcnico especializado

encargado de recibir denuncias, investigaciones por actos de corrupcin del Ejecutivo y su persecucin penal.

- Mecanismos que aseguren independencia (autoridad independiente y presupuesto autnomo) e imparcialidad del Control.

- Procedimientos, plazos y acceso a informacin para realizar investigaciones, perseguir la comisin de un acto corrupto y sancionar.




- Sanciones penales por actos de corrupcin.

- Investigaciones por casos de corrupcin resueltas.

- Averiguaciones previas por casos de corrupcin concluidas por: acumulacin, reserva, incompetencia y no ejercicio de la accin penal.

- Investigaciones inconclusas por prescripcin del delito.

contina


Tipo de Control




Control Ciudadano:Ciudadana

e IFAI

- Vigilar los actos del Ejecutivo mediante el derecho a la informacin y las obligaciones de transparencia.

- Existencia de un marco normativo que garantice el derecho al acceso a la informacin y la transparencia.

- rgano ejecutivo encargado de garantizar el acceso a la informacin y sancionar el incumplimiento del marco normativo.

- Mecanismos de acceso masivo y gratuito para conocer la informacin del Ejecutivo.

- Procedimientos para sancionar el incumplimiento injustificado, la denegacin infundada o la no entrega oportuna de la informacin.

- Mecanismos para que la ciudadana participe como observadora en los procesos de atencin a quejas y denuncia de corrupcin y mala actuacin de funcionarios pblicos.

- Respuestas de las dependencias federales a solicitudes presentadas por la ciudadana.

- Sanciones por incumplimiento en la entrega de informacin por parte de las dependencias federales.

- Solicitudes acogidas por el organismo encargado de garantizar el acceso a la informacin.

- Organizaciones de la Sociedad Civil que participan en monitoreo de la gestin pblica.

Control Administrativo Interno:Secretara de la Funcin Pblica y rganos Internos de Control

- Controlar y fiscalizar la legalidad de los actos del Ejecutivo.

- Prevenir y vigilar el cumplimiento de las disposiciones normativas de control y fiscalizacin al Ejecutivo.

- Investigar posibles actos de corrupcin cometidos por funcionarios pblicos.

- Sancionar administrativamente la falta de probidad y actos de corrupcin cometidos por servidores pblicos.

- Competencia legal para prevenir, controlar y sancionar actos de corrupcin o falta de probidad del Ejecutivo.

- rgano encargado del control y la fiscalizacin los actos del Ejecutivo.

- Mecanismos que aseguren independencia (autoridad independiente y presupuesto autnomo) y proteccin de remociones arbitrarias.

- Mecanismos para denunciar actos de corrupcin, desarrollar investigaciones y solicitar informacin a las dependencias del Ejecutivo.

- Mecanismos de sancin por actos de corrupcin o falta de probidad de las dependencias del Ejecutivo.

- Mecanismos para inhabilitar a funcionarios pblicos del Control por casos de corrupcin.



- Servidores pblicos con responsabilidad administrativa por irregularidades.

- Casos con expediente integrado para ejercitar acciones (administrativas) derivado de irregularidades detectadas.

- Servidores pblicos sancionados (sanciones firmes) por el organismo interno de control.

- Sanciones econmicas recuperadas por la Tesorera (crditos fiscales) impuestas por el organismo interno de control.

- Inhabilitaciones impuestas en el mbito federal por prcticas de corrupcin.

FUENTE: elaboracin propia.


Diagnstico del marco institucional anticorrupcin 11

Diagnstico del marco institucional anticorrupcin

El IMIC toma valores de 0 a 100, siendo 0 la calificacin ms baja, que de-nota debilidad institucional, y 100 el valor ms alto que implica fortaleza ins-titucional en el combate de la corrupcin. Mxico Evala clasific los resulta-dos en cinco rangos identificados con un semforo de alerta para diferenciar las reas con mayor debilidad o fortaleza institucional segn corresponda.

Los hallazgos de este informe muestran que el IMIC Mxico 2011 report un valor de 73 puntos para el pas, lo que significa que el aparato gubernamental federal cuenta con una fortaleza institucional media para prevenir, controlar y sancionar la corrupcin en la Admi-nistracin Pblica Federal (APF). Este valor es muy similar a los resultados del ndice de Integridad Global2 (Global Integrity Index) para Mxico (72 pun-tos en el ao 2009), lo cual es relevante ya que esta medicin, al igual que el IMIC, pone nfasis en la calidad institucional anticorrupcin de un pas.

1009080706050403020100

Figura 4. Resultados IMIC Mxico

Pilar / Ciclo de Poltica Total Marco JurdicoImplementacin

Institucional Adecuacin Efectividad

Co

ntr

ol Exte

rno Control Poltico: Congreso 60 50 100 75 16

Control Judicial: PGR 68 100 86 57 27

Control Administrativo: ASF 79 100 70 89 59

Control Ciudadano: IFAI - Sociedad Civil 81 100 100 67 58

Eje

cuti

vo

Contratacin y Gestin de Recursos Humanos 70 90 83 77 32

Adquisicin de Materiales e Insumos 70 100 75 85 18

Gestin de Recursos Financieros 79 100 100 100 16

Entrega de Bienes y/o Servicios 76 99 100 69 38

Control Administrativo Interno: SFP 71 75 92 77 40

TOTAL 73 90 90 77 34

nd

ice

Marco Jurdico - Implementacin Institucional 90

Marco Jurdico - Implementacin - Adecuacin 86

Marco Jurdico - Implementacin - Adecuacin - Efectividad 73

2 El ndice de Integridad Global valora, me-diante ms de 300 indicadores relaciona-dos con acciones concretas, la existencia y eficacia de los mecanismos utilizados por los gobiernos para combatir la corrupcin. El objetivo de este ndice no es medir el nivel de corrupcin en un pas sino eva-luar los instrumentos para evitarla, como lo son: la transparencia, la rendicin de cuentas y el acceso a la informacin (va-se http://www.globalintegrity.org/).

Los indicadores del IMIC permiten afirmar que el pas cuen-ta, en buena medida, con el marco normativo, las leyes, las instituciones y los procesos para controlar la corrupcin (aunque con reas susceptibles de mejora). Sin embargo, en trminos de efectividad, la institucionalidad antico-rrupcin mexicana reporta resultados deficientes.

Los valores obtenidos en el IMIC por ciclo de poltica pblica colocan al Marco Normativo y la Implementacin con una Alta Fortaleza Institucional (90 puntos). Esto refuerza la idea de que Mxico ha avanzado en la creacin de una legislacin anticorrupcin (aunque existan todava reformas pendientes en la agenda jurdica), as como en la creacin de instituciones encargadas de implementar esas normas y leyes adems de realizar la labor de control y vigilancia al Ejecutivo Federal y sus dependencias.

El valor que reporta la etapa de Adecuacin (77 puntos) implica Fortaleza Institucional Media en Mxico, esto es, que los procesos y los mecanismos que ponen en marcha la instituciona-lidad anticorrupcin del pas no son eficientes, lo cual se traduce en una brecha importante entre las leyes y su implementacin.

Los indicadores de Efectividad reportan un valor de 34 puntos, lo que denota una Alta


Control Ciudadano:

IFAI y Sociedad Civil

Adquisicin de Materiales

e Insumos


Externo: ASF

Gestin de Recursos Financieros

Entrega de Bienes

y/o Servicios


Interno: SFP / Contratacin

y Gestin de Recursos Humanos

Control Judicial:

PGR

Control Poltico:

Congreso

82 80 78 76 72 70 68 60

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Figura 5. Resultados IMIC Mxico 2011 (por control y pilar)

Debilidad Institucional y apunta a un bajo desempeo de las acciones para combatir la corrupcin. Sin embargo, no se puede dejar de mencionar que parte de los resultados obtenidos en este eje se deben a la inexistencia de datos y estadsticas que permitan concluir lo contrario. A pesar de los avances en acceso a datos y genera-cin de reportes pblicos de la gestin guberna-mental, persiste una baja disponibilidad y calidad de la informacin sobre el desempeo de la poltica anticorrupcin en el pas.

Los controles con mayor fortaleza institucio-nal son aquellos que cuentan con ms autono-ma respecto del Ejecutivo Federal (como son el Control Ciudadano y Control Administrativo Ex-terno) o bien, aquellos que han experimentado reformas importantes en su operacin en aos recientes (rea de Adquisicin de Materiales e In-sumos y Gestin de Recursos Financieros).

Los controles externos que ejercen la funcin de contrapeso al Ejecutivo (el Control Poltico y el Control Judicial) son los que reportan ma-yor debilidad institucional en el IMIC por razo-nes que van, desde la falta de autonoma poltica efectiva (en el caso del Judicial), hasta ineficiencias en la operacin (en el Legislativo) para cumplir con su funcin de control.


Fortalezas y debilidades de los controles anticorrupcin en Mxico 13

El IMIC Mxico 2011 permiti identificar los retos que se presentan en torno a los actos del Ejecutivo tanto en Control Interno como en el Control Externo, los cuales se describen brevemente a continuacin.3

EL CONTROL INTERNO es ejercido por un rgano administrativo que depende del titular del Ejecutivo Federal. Vinculadas a este, es posible identificar reas de interaccin dentro de la administracin pblica que requieren de vigilancia y control. Los espacios identificados estn representados por los pilares de: Con-tratacin y Gestin de Recursos Humanos, Adquisicin de Materiales e Insumos, Gestin de Recursos Financieros y Entrega de Bienes y Servicios.

Los resultados del ndice reflejan la existencia de la normatividad para esta-blecer elementos de prevencin, control y sancin de los actos de corrupcin al interior de la APF, as como la definicin de un organismo encargado de su implementacin. Lo anterior est acompaado de la sistematizacin de meca-nismos, instrumentos de coordinacin interinstitucional y generacin de infor-macin que han permitido una mayor transparencia y rendicin de cuentas del actuar pblico. Sin embargo, an se observan limitaciones en la disponibilidad y calidad de la informacin estadstica para medir la efectividad de las acciones del sector pblico en el tema de corrupcin.

EL CONTROL EXTERNO est compuesto por cuatro pilares: Administrativo, Ciu-dadano, Poltico y Judicial. El anlisis permite afirmar que se cuenta con la norma-tividad e instituciones necesarias para supervisar de manera externa la labor de las dependencias pblicas de la APF en la gestin y el control de los recursos p-blicos. No obstante, presenta limitaciones en trminos de la autonoma de algu-nos agentes respecto al Ejecutivo para ejercer sus labores; falta de atribuciones para aplicar sanciones administrativas o penales a funcionarios pblicos y falta de profesionalizacin y transparencia en la operacin de algunos actores.

Fortalezas y debilidades de los controles anticorrupcin en Mxico

3 Para revisar los resultados com-pletos del IMIC Mxico, consultar el informe completo en prensa.


Control Administrativo Interno: La SFP y sus brazos operativos en cada de-pendencia pblica, es decir, los rganos Internos de Control y Vigilancia (OICV), estn facultados para realizar labores de prevencin, control y sancin de la gestin pblica a travs de la mejora de la gestin y auditoras internas.

El Marco Jurdico se encuentra definido en la Ley Orgnica de la Administra-cin Pblica Federal y el Reglamento Interior de la SFP. Sin embargo, existe una limitacin en la normatividad del Control Administrativo Interno, ya que los fun-cionarios pblicos pertenecientes a los OICV no estn protegidos de remociones arbitrarias. Esta facultad es responsabilidad del Secretario de la Funcin Pblica, quien a su vez depende del titular del Ejecutivo Federal.

La Implementacin de las funciones de este control corresponde a los OICV. Estos se encargan de llevar a cabo la fiscalizacin y la sancin por faltas e irre-gularidades detectadas en las dependencias de la APF. Sus responsabilidades van desde el control de la legalidad, la contratacin y remuneracin del perso-nal, la adquisicin de materiales e insumos, el uso de activos y recursos mate-riales, los ingresos y gastos, as como de las cuentas de personas que tienen a su cargo bienes pblicos del Ejecutivo.

En la etapa de Adecuacin, los OICV cuentan con procedimientos para dar seguimiento a los informes y recomendaciones derivadas de las auditoras inter-nas, permiten a los servidores pblicos realizar denuncias por casos de corrup-cin4 y tienen facultades para imponer sanciones administrativas a los servido-res pblicos. Asimismo, la SFP pone a disposicin del pblico en general tanto el presupuesto que se le asigna como los registros de activos de los funcionarios pertenecientes al organismo.

Dado que la SFP funge como control interno de la APF no cuenta con elementos que aseguren su independencia poltica del Ejecutivo Federal, como por ejemplo: un presupuesto autnomo.5 Presenta limitaciones en el alcance de las sanciones

4 Existe una iniciativa de reforma a la Ley Federal de Responsabilida-des Administrativas de los Servi-dores Pblicos que contempla la proteccin a denunciantes y tes-tigos de actos de corrupcin que aporten informacin valiosa para los procedimientos de investiga-cin, la cual fue presentada en 2003 y sigue pendiente en Comi-siones en el Congreso de la Unin.

5 El arreglo institucional mexicano, en cuanto al control administra-tivo de la gestin gubernamental a nivel federal, contempla en su diseo la existencia de dos instan-cias complementarias en la labor de fiscalizacin, auditora y control administrativo al interior y fuera de la gestin pblica, representa-dos por la SFP y la ASF, respec-tivamente. Cada Control cuenta con caractersticas especficas en trminos de autonoma, faculta-des de revisin y sancin as como en la temporalidad de su labor. No obstante, esta complementarie-dad disminuye la calificacin otor-gada en el ndice a cada Control en la etapa de Implementacin y Adecuacin. Esto debido a que la metodologa original del IMIC est basada en un modelo ideal de con-trol anticorrupcin.

Las funciones del Control Administrativo Inter-no corresponden a la Secretara de la Funcin Pblica (SFP), dependencia del Poder Ejecutivo Federal. Est encargada de prevenir, controlar, vigilar y fiscalizar a las instituciones de la Admi-nistracin Pblica Federal. Promueve la obser-vancia de la legalidad entre los servidores p-blicos. La SFP y los rganos internos de control supervisan el funcionamiento de las reas de interaccin relacionadas con la gestin pblica.

Control Interno: Control Administrativo Interno


que puede implementar, aunadas a la falta de autonoma poltica de los titulares de los rganos internos de control y de la limitada coordinacin entre instancias de vigilancia, investigacin y sancin, lo cual restringe el impacto de la labor del Control Administrativo Interno.

Lo anterior, se encuentra ejemplificado por el hecho de que slo 5% de las san-ciones econmicas impuestas por los rganos internos de control son recupe-radas por la Tesorera de la Federacin y, 19% de las sanciones administrativas impuestas en el mbito federal por prcticas de corrupcin, constituyen una inhabilitacin del sector pblico. Aunque es claro que esta informacin no es suficiente para valorar a cabalidad la Efectividad del control.

Es recomendable que se emprendan acciones enfocadas a: (i) Establecer en la normatividad los motivos de despido de los funcionarios que pertenecen a los organismos de control interno para evitar remociones arbitrarias. (ii) Ac-tualizar el marco normativo que define el procedimiento para el nombramiento de los titulares del control interno y para su profesionalizacin, as como de la asignacin de su presupuesto, con el objetivo de garantizar su indepen-dencia. (iii) Fortalecer los mecanismos de cooperacin y coordinacin entre el rgano de control interno y los dems controles que participan en tareas de investigacin y sancin (entre ellos la ASF, el Congreso y la PGR) de casos de corrupcin de servidores pblicos. (iv) Generar una base de datos pblica sobre investigaciones y sanciones impuestas a funcionarios pblicos por tipo de casos de corrupcin.

100Control AdministrativoInterno: SFP

75Marco Jurdico

9080706050403020100

92Implementacin

77

40

Adecuacin

Efectividad


Figura 6. Resultados IMIC Mxico: Control Administrativo Interno

Indicadores de Efectividad

Porcentaje de casos con expediente integrado para ejercitar acciones administrativas deriva-do de irregularidades detectadas por audito-ras internas.

Porcentaje de servidores pblicos con responsabi-lidad administrativa.

Porcentaje de servido-res pblicos sancionados (sanciones firmes) por el organismo interno de control respecto del total de sanciones efectuadas.

Porcentaje de sanciones recurrentes con relacin al ao inmediato ante-rior en las dependencias de la APF.

Porcentaje de sancio-nes econmicas recu-peradas por la Tesorera (crditos fiscales), res-pecto de las sanciones econmicas impuestas por el organismo inter-no de control.

Porcentaje de apercibi-mientos del total de san-ciones administrativas en el mbito federal.

Porcentaje de inhabi-litaciones del total de sanciones administra-tivas impuestas en el mbito federal.

16 Cmo controlar la corrupcin en Mxico? 16 Cmo controlar la corrupcin en Mxico?

En el pilar de Contratacin y Gestin de Recursos Humanos existe un Mar-co Jurdico que regula la contratacin de funcionarios pblicos, la obligatorie-dad de los servidores pblicos de presentar una declaracin de activos patrimo-niales, as como una normatividad que regula la funcin pblica mediante la Ley de Responsabilidades de Servidores Pblicos y la Ley del Servicio Profesional de Carrera para promover el mrito y la capacitacin.

La Implementacin de dicha normatividad es responsabilidad de la SFP, en-cargada de dar seguimiento a las faltas a la probidad de funcionarios pblicos. Est a cargo de la gestin del Sistema del Servicio Profesional de Carrera (SPC) y del acceso a un puesto pblico en las dependencias de la APF. Fiscaliza y/o sanciona el cumplimiento de las declaraciones patrimoniales y el desempeo del Sistema del SPC.

En el ciclo de Adecuacin existen mecanismos que promueven y vigilan el buen desempeo de los funcionarios, a travs de la capacitacin en Cdigos de Conducta, de la actualizacin peridica de su informacin patrimonial, de la pro-teccin a denuncias de actos de corrupcin y de las sanciones por inhabilitacin como consecuencia de los mismos.

No obstante, persisten retos en cuanto a la imparcialidad de los comits encar-gados de la seleccin de candidatos en concursos por un puesto en el servicio pblico, as como en la existencia de mecanismos confiables y externos de ve-rificacin para la contratacin de funcionarios pblicos y la verificacin de las declaraciones patrimoniales.

En cuanto a los indicadores que miden la Efectividad, los resultados de las accio-nes anteriormente descritas registran avances sobresalientes en la contratacin de los servidores pblicos, ya que alrededor de 70% se realiza mediante concurso pblico. De igual forma, las apelaciones o consultas realizadas al sistema de con-tratacin de personal son subsanadas en su totalidad. Sin embargo, con respecto

La Contratacin y Gestin de Recursos Huma-nos busca regular el reclutamiento de servido-res pblicos que ingresan a las dependencias de la APF, los cuales deben ajustarse a proce-dimientos de vigilancia, fiscalizacin e, incluso, sancin mientras ejercen la funcin pblica.

Control Interno: Contratacin y Gestin de Recursos Humanos


a la informacin patrimonial poco ms de 20% de los funcionarios pblicos se en-cuentran obligados a presentar declaracin patrimonial, derivado tambin del nivel de responsabilidad o atribucin del funcionario en el sector pblico. Asimismo, la falta de detalle en la presentacin de la informacin, imposibilita definir el nmero de servidores pblicos efectivamente sancionados por irregularidades detectadas en las declaraciones patrimoniales, ya que slo se da a conocer el nmero de expe-dientes que son remitidos a la Unidad de Asuntos Jurdicos de la SFP, o el total de sanciones registradas por responsabilidad de situacin patrimonial.

Por otro lado, 67.8% de las vacantes de la APF son cubiertas por concurso pblico, lo cual es un indicador positivo, aunque el Sistema del Servicio Profesional de Carrera no comprende al personal de Presidencia, Relaciones Exteriores, Seguridad Pblica ni a los nombramientos de confianza al interior de las dependencias pblicas.

Por lo anterior, se recomienda llevar a cabo acciones enfocadas a: (i) Incluir en el marco normativo el procedimiento para que el comit encargado de dictami-nar los concursos por puestos pblicos cuente con la participacin obligatoria de un ente externo que garantice la objetividad e independencia de los resultados de concursos por plazas pblicas. (ii) Generar una base de datos pblica en la que se sistematice la informacin de funcionarios pblicos, puestos que ocupan en la APF, su declaracin patrimonial, proceso de contratacin, irregularidades detectadas y sanciones impuestas. (iii) Fiscalizar las declaraciones patrimoniales estableciendo un mecanismo de alerta automatizado en el sistema Declaranet, con el objetivo de identificar casos de irregularidades en los activos de funciona-rios pblicos con mayor oportunidad y eficiencia.


Porcentaje de declara-ciones de funcionarios pblicos disponibles en el sistema Declaranet respecto del total de funcionarios pblicos.

Porcentaje de observa-ciones emitidas a funcio-narios directivos (como consecuencia de investi-gaciones de irregularida-des), respecto del nme-ro total de funcionarios directivos y no directivos.

Porcentaje de observacio-nes emitidas por irregula-ridades detectadas en las declaraciones de activos de funcionarios pblicos respecto del total de irre-gularidades detectadas.

Porcentaje de consultas/ apelaciones resueltas res-pecto del nmero total de apelaciones realizadas al sistema de contrataciones.

Porcentaje de funcio-narios sancionados por concepto de irregulari-dades en declaracin de activos respecto de fun-cionarios a los que se emitieron observaciones.

Porcentaje de casos san-cionados en materia de infracciones administra-tivas y delitos en mate-ria electoral cometidos por servidores pblicos federales. (*)

Porcentaje de contratos a honorarios cubiertos por concurso pblico res-pecto del total de contra-tos a honorarios.

Porcentaje de vacantes cubiertas por concurso pblico respecto del to-tal de vacantes.

Porcentaje de sancio-nes en el sector pbli-co respecto del total de investigaciones realiza-das a los procesos de contratacin. (*)

Tiempo promedio trans-currido entre el inicio de una investigacin (denun-cia) y el trmino de sta.

(*) Indicador sin informacin disponible.

Contratacin y Gestinde Recursos Humanos

90Marco Jurdico

1009080706050403020100

83 Implementacin

77

32

Adecuacin

Efectividad


Figura 7. Resultados IMIC Mxico: Contratacin y Gestin de Recursos Humanos


En el pilar de Adquisiciones de Materiales e Insumos, el Marco Jurdico pre-senta una alta fortaleza institucional gracias a la existencia de una la Ley de Adqui-siciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico que regula los procesos de adquisiciones gubernamentales. De tal forma que las contrataciones deben llevarse a cabo a travs de procesos de adjudicacin o licitaciones por convocatoria pblica. Esto significa que el gobierno federal est obligado a difundir ampliamente las con-diciones, requisitos y resultados de las mismas.

Dicha normatividad, tambin establece las sanciones correspondientes para aquellos proveedores involucrados en actos de corrupcin o incumplimientos con-tractuales, lo cual se complementa con la previsin contenida en la Ley de Res-ponsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos para el mismo fin.

En trminos de Implementacin, se faculta a la SFP como rgano responsable de implementar un sistema electrnico de contrataciones y compras pblicas, denomina-do Compranet, as como de publicar a travs de ese sistema la informacin asociada con los procesos de compras y contrataciones gubernamentales y, por tanto, de fisca-lizar y sancionar las faltas en los procesos o en la informacin asociada a los mismos.

Como parte del importante avance que presenta el Ejecutivo en trminos de transparencia y rendicin de cuentas en este pilar, todas las contrataciones don-de se utilizan recursos pblicos, estn reguladas por un marco normativo defini-do:6 La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, la Ley de Obras Pblicas y la Ley General de Bienes Nacionales.

Asimismo, en la etapa de Adecuacin existen mecanismos para que los procesos de compras pblicas se rijan por los principios de libre concurrencia y equidad. La seleccin de proyectos se realiza con base en las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad, crecimiento econmico, generacin de empleo y dems circunstancias preferentes. A este respecto, est disponible en la pgina de la SFP un directorio de licitantes, contratistas y pro-veedores sancionados con el impedimento para presentar propuestas o celebrar

El pilar de Adquisiciones de Materiales e Insu-mos tiene el objetivo de regular los procesos de contrataciones y establecer los mecanismos para licitaciones, arrendamientos de bienes muebles y prestacin de servicios dentro de la Administracin Pblica Federal, para evitar el abuso de los recursos.

Control Interno: Adquisiciones de Materiales e Insumos

6 A la normatividad vigente hay que agregar la recientemente apro-bada Ley Federal Anticorrupcin en Contrataciones Pblicas, pro-mulgada por el Presidente de la Repblica el 8 de junio de 2012. Dicha ley aborda el fenmeno de la corrupcin desde el punto de vista de la oferta, estableciendo sanciones a empresas y actores de la iniciativa privada.

7 Es importante mencionar que, en las contrataciones pblicas que llevan a cabo las dependencias de la APF desde 2004 es posible in-cluir la participacin de personas fsicas, conocidas como testigos sociales. stos pueden participar en los procesos de contrataciones en calidad de invitados y tendrn derecho a voz. No obstante, la participacin de los testigos socia-les no es obligatoria en todos los procesos de contrataciones. Est sujeta a invitacin o solicitud por parte de las dependencias pblicas y a criterios relacionados con el monto de la contratacin, impor-tancia estratgica o la presuncin de opacidad de la misma.

8 Informacin de la Unidad de Pol-tica de Contrataciones Pblicas de la SFP.


contratos con las dependencias de la APF. Las debilidades en torno a los resulta-dos de este pilar son reflejo de la falta de independencia de los OICV de la APF y de la fragilidad de los mecanismos que garanticen la imparcialidad de los comits de compras y contrataciones pblicas.7

La heterogeneidad de las estadsticas presentadas en materia de adquisiciones difi-culta el monitoreo adecuado de estas actividades. Se estima que las contrataciones pblicas representan aproximadamente 40% del presupuesto federal. Y del total de contrataciones pblicas para 2011, 67.6% corresponden a licitaciones, 24.9% a adjudicacin directa y aproximadamente 7.6% a invitacin a cuando menos tres personas.8 En trminos de Efectividad, los indicadores de control y sancin re-gistran alcances de alrededor de 50% en los procesos de compras y contrataciones pblicas. Por otro lado, durante 2011, se registraron impugnaciones en 48% de los procedimientos de licitacin. El 52% de las inconformidades presentadas se rela-cionaban con adquisiciones.

Se recomienda emprender acciones enfocadas a: (i) Establecer mecanismos para ga-rantizar la imparcialidad de los comits dictaminadores de compras y contrataciones pblicas. (ii) Perfeccionar el procedimiento de inconformidad sobre los concursos de compras pblicas, definiendo mecanismos y plazos claros de respuesta que contribu-yan a la transparencia en la seleccin del licitante ganador de un concurso pblico. (iii) Sistematizar la informacin contenida en Compranet con la finalidad de generar estadsticas tiles sobre el comportamiento de las compras en el sector pblico. (iv) Generar una base de datos e indicadores que den cuenta del monto que represen-tan las contrataciones del presupuesto pblico, as como la informacin del costo de compra pblica por licitaciones, invitaciones restringidas y adjudicaciones directas.

Adquisicin deMateriales e Insumos

100Marco Jurdico

1009080706050403020100

75Implementacin

85

18

Adecuacin

Efectividad


Figura 8. Resultados IMIC Mxico: Adquisicin de Materiales e Insumos


Porcentaje de contrata-ciones pblicas por adju-dicacin directa respecto al total.

Porcentaje de sanciones por incumplimiento de los procesos de compras pblicas respecto del to-tal de incumplimientos.

Porcentaje de procesos de compras pblicas realiza-dos dentro de los plazos de adjudicacin respecto del total de procesos de compras pblicas. (*)

Promedio de das trans-curridos entre el aviso de la licitacin pblica y la apertura de las ofer-tas respecto del monto de cada licitacin. (*)

Porcentaje de casos de incumplimiento en los procesos de compras pblicas respecto al total de compras pblicas. (*)

Porcentaje de licitaciones adjudicadas con ms de un solo oferente. (*)

Porcentaje de consultas/ apelaciones respondi-das, respecto del total de consultas/apelaciones realizadas al sistema de compras pblicas, luego de haberse realizado una adjudicacin. (*)

Porcentaje de casos en los cuales el organismo regulador fall a favor de los proveedores, res-pecto del nmero total de casos evaluados du-rante el periodo.

Porcentaje de inconfor-midades recibidas por el proceso de adquisi-cin respecto del total de inconformidades.



Control Interno: Gestin de Recursos Financieros

Gestin de Recursos Financieros: Los resultados de este pilar representan la mayor fortaleza del Control Interno a la corrupcin, dado que las reformas en materia de transparencia y rendicin de cuentas acontecidas en el pas en la ltima dcada, permitieron avanzar en la regulacin financiera y presupuestaria del sector pblico. Al mismo tiempo, la publicacin peridica de informes finan-cieros y la implementacin de un proceso constante de evaluacin han permitido un mayor control sobre el ejercicio del gasto y la gestin de recursos pblicos.

El Marco Jurdico definido en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, contempla desde las metas para el manejo financiero y presupues-tario del sector pblico, hasta la obligatoriedad de la publicacin de los criterios de poltica econmica, el presupuesto asignado y la evaluacin del desempeo de los programas de las dependencias que identifiquen la eficiencia, eficacia e impacto social del ejercicio del gasto.

La Implementacin en la gestin de recursos financieros es competencia de dos instituciones, lo que permite llevar un control ms estricto del ciclo presu-puestario, por un lado, a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) le corresponde formular el programa de gasto pblico federal y la evaluacin del presupuesto asignado y, por otro, la Auditora Superior de la Federacin (ASF) es la encargada de fiscalizar y sancionar los daos y perjuicios que afecten la Hacienda Pblica Federal o el patrimonio de los entes pblicos federales.

En cuanto a la Adecuacin de la gestin financiera de los recursos, es obligatorio hacer pblica a toda la ciudadana la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos por ao fiscal, as como los Informes sobre la Situacin Econmica de las Finanzas Pbli-cas y la Deuda Pblica de manera trimestral. La puesta en marcha del Presupuesto basado en Resultados y el Sistema de Evaluacin del Desempeo tienen la intencin de fortalecer el vnculo entre el ejercicio del gasto y su impacto en la sociedad.

Respecto a la fiscalizacin del gasto, la labor de la ASF y la participacin de rga-nos externos de evaluacin de la gestin no han logrado superar las brechas de

La Gestin de Recursos Financieros busca regu-lar los procesos de programacin, presupuesta-cin, aprobacin, ejercicio, control y evaluacin de los ingresos y egresos pblicos federales ejercidos por la administracin pblica.

9 El lanzamiento en 2012 del portal de Transparencia Presupuestaria de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) permite avanzar en la sistematizacin de informacin sobre finanzas p-blicas a travs de indicadores, evaluaciones, la presentacin de un Presupuesto Ciudadano, as como la posibilidad de dar segui-miento al cumplimiento de metas y objetivos de los programas pre-supuestarios federales a travs del Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED). http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/ptp/index.jsp


temporalidad para publicar con mayor oportunidad los informes de fiscalizacin, lo que reduce el impacto del proceso de evaluacin por resultados en la asigna-cin de los recursos pblicos.

Los resultados del control en trminos de Efectividad muestran que, aunque ms de 90% de las evaluaciones realizadas son pblicas, slo 9% de los progra-mas ejecutados por el sector pblico son sometidos a evaluacin, mientras que 22% de los programas federales no son sometidos a auditoras externas. En el ao de estudio, la ampliacin del gasto fue de 6% del presupuesto respecto a lo aprobado en comparacin con el ao anterior.

Tambin, se puede mencionar que de las irregularidades identificadas en la Cuenta Pblica slo 16% concluyen en acciones para promocin de responsabi-lidad administrativa sancionatoria. Dada la informacin disponible, no es posible realizar la medicin de las cuantificaciones monetarias por daos patrimoniales que son detectadas en las auditoras realizadas al presupuesto pblico.

Es recomendable que se emprendan acciones enfocadas a: (i) Modificar los pla-zos de publicacin de los resultados de recursos auditados para que la informa-cin sea utilizada con oportunidad. (ii) Disear e implementar los mecanismos mediante los cuales se incorporen, de manera efectiva, los resultados de las evaluaciones de los programas de la APF en la toma de decisiones de asignacin del gasto pblico. (iii) Crear una base de datos pblica que sistematice informa-cin sobre presupuesto, asignacin del gasto con base en los resultados de eva-luaciones y observaciones a programas derivadas de evaluaciones y auditoras.9

Gestin de Recursos Financieros

100Marco Jurdico

1009080706050403020100

100Implementacin

100

16

Adecuacin

Efectividad


Figura 9. Resultados IMIC Mxico: Gestin de Recursos Financieros


Porcentaje de programas federales no sometidos a auditoras externas res-pecto del total de progra-mas del sector pblico.

Porcentaje de ampliacio-nes del gasto, en compa-racin con el presupuesto aprobado del sector p-blico en 2011.

Porcentaje de programas evaluados el ltimo ao respecto del total de pro-gramas ejecutados por el sector pblico.

Porcentaje del presu-puesto asignado sobre la base de evaluaciones de impacto (costo-efec-tivas), respecto del pre-supuesto asignado sobre la base de otro tipo de evaluaciones, durante el ltimo ao. (*)

Porcentaje del gasto pre-supuestario destinado al control del uso de los fon-dos pblicos con respecto al presupuesto total del sector pblico. (*)

Porcentaje de obser-vaciones incorporadas respecto de las obser-vaciones realizadas por las evaluaciones o audi-toras de eficiencia pre-supuestaria del sector pblico. (*)

Porcentaje de evalua-ciones disponibles a la ciudadana respecto del total de evaluaciones rea-lizadas en el ltimo ao.

Porcentaje de cuantifi-caciones monetarias co-rrespondientes a daos patrimoniales al erario respecto del total de cuan-tificaciones monetarias de las auditoras realizadas al Presupuesto. (*)

Porcentaje de acciones emitidas para Promocin de Responsabilidad Ad-ministrativa Sancionato-ria (PRAS) respecto de las acciones totales de las observaciones identifica-das en la Cuenta Pblica.



Control Interno: Entrega de Bienes y Servicios

Con respecto a la Entrega de Bienes y Servicios10 existen avances importan-tes en el Marco Normativo ya que contempla la homologacin de reglas para asegurar la calidad y el desempeo en los bienes y servicios pblicos. Mediante la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, se establece la obligatoriedad de simplificar trmites y requisitos, fiscalizar su cumplimiento y sancionar a las dependencias que registran irregularidades en la entrega de bienes y servicios a los beneficiarios.11

Como parte de la cultura de transparencia en el pas, la reglamentacin que de-termina la entrega de bienes y servicios pblicos se encuentra disponible al p-blico en general y, derivado de la rendicin de cuentas, 100% de los programas federales establecen en su reglamentacin la obligacin de fiscalizar la entrega, y casi el total de ellos contempla la sancin por faltas detectadas (91% de los programas federales).

La Implementacin institucional se realiza a travs de las dependencias p-blicas coordinadoras de cada sector, las cuales se encargan de la publicacin de los procesos de entrega de bienes y servicios, procurando la simplificacin de requisitos. Posteriormente la fiscalizacin de los programas se lleva a cabo a travs de la SFP, la ASF y, en algunos casos, de los Comits de Beneficiarios.

De acuerdo con la muestra de programas federales definida para el clculo del ndice, todos contemplan el establecimiento de un organismo o dependencia encargado de velar por el desempeo, la calidad y el cumplimiento en la entrega de bienes y servicios.

Por el lado de la Adecuacin, an cuando se han diseado mecanismos de so-licitud y monitoreo sistematizados y automatizados para la entrega de bienes y servicios pblicos, no se cuenta con un formulario estandarizado que facilite la solicitud a los potenciales beneficiarios, que permitan un seguimiento puntual al proceso (slo 28% de los programas federales cuentan con ste) o que minimi-cen la presencia de actos de corrupcin.

10 En este pilar se evalu una muestra de 11 dependencias de la APF y se tomaron en cuenta 43 programas federales, todos ellos sometidos a Reglas de Operacin (ROP).

11 En la evaluacin de la Entrega de Bienes y Servicios, segn los criterios de la metodologa IMIC, slo se evaluaron programas sociales federales. No obstante, cabe destacar la labor realizada por la Secretara de la Funcin Pblica en la reduccin de trmi-tes administrativos a nivel fede-ral, para simplificar el acceso de los usuarios a servicios de alto impacto; as como la medicin realizada por esa dependencia sobre la percepcin de los usua-rios en 400 trmites federales.

En el pilar de Entrega de Bienes y Servicios se materializa la accin conjunta y la transfor-macin de los recursos de la administracin pblica federal (financieros, humanos y mate-riales) en programas y servicios pblicos diri-gidos al ciudadano.

Asimismo, tampoco se definen los mecanismos o sistemas mediante los cuales se re-gistran aquellos programas que han cumplido o incumplido con la entrega de apoyos.

Dentro de los indicadores que miden la Efectividad de las acciones instru-mentadas en este pilar, se observa un gran avance en torno a las evaluaciones que se realizan a los programas federales sujetos a Reglas de Operacin (98% del total cuentan con evaluaciones de desempeo). Sin embargo, slo 10% de dichas evaluaciones se identifican como de impacto. Tambin se registra que 77.3% de los programas federales de desarrollo social proporcionan capacita-cin a los beneficiarios sobre sus derechos y obligaciones. No obstante, no se conoce la estadstica para aquellos programas que estn fuera del rubro social.

Por otro lado, slo 28% de los programas federales evaluados llevan a cabo seguimiento automatizado en el proceso de solicitud-entrega de bienes y ser-vicios. Esto implica que las deficiencias detectadas se observan principalmente en la solicitud de los mismos, en la falta de estandarizacin entre programas y en la inexistencia de estadsticas certeras sobre dependencias o programas que han incumplido en la entrega de estos servicios a la poblacin.

Es recomendable que se emprendan acciones enfocadas a: (i) Establecer en la normatividad la obligacin de registrar en un sistema pblico a las dependencias o unidades responsables que incumplen con la entrega de bienes y servicios pblicos. (ii) Implementar un sistema automatizado de seguimiento y verifica-cin de solicitudes y entrega de servicios pblicos. (ii) Crear una base de datos pblica de casos y sanciones a dependencias que incumplen con la entrega de bienes y servicios pblicos.

Entrega de Bienes y/o Servicios

99Marco Jurdico

1009080706050403020100

100Implementacin

69

38

Adecuacin

Efectividad


Figura 10. Resultados IMIC Mxico: Entrega de Bienes y/o Servicios



Porcentaje de progra-mas sujetos a reglas de operacin que han incumplido con la en-trega de los apoyos que estn en un registro a disposicin de la ciuda-dana respecto del total de programas sujetos a reglas de operacin.

Porcentaje de quejas emitidas al sector p-blico por la entrega de un bien o servicio p-blico (subsidios) res-pecto del total de apo-yos entregados.

Porcentaje de recursos destinados al gasto ope-rativo de los programas federales que otorgan bienes y servicios pbli-cos (subsidios).

Monto total asociado a los programas federa-les que entregan bie-nes y servicios pblicos (subsidios) respecto del monto asociado a los mismos programas federales disponibles a la ciudadana.

Porcentaje de inconfor-midades por obras y ser-vicios pblicos respecto del total de inconformi-dades recibidas.

Porcentaje de evaluacio-nes de impacto realiza-das a programas federa-les que otorgan bienes y servicios pblicos (sub-sidios) respecto del total de programas federales (en el ltimo ao).

Tiempo promedio de respuesta a consultas realizadas para la entre-ga de un bien o servicio pblico (subsidios).


Control Externo: Control Administrativo Externo

Control Administrativo Externo: Es uno de los controles anticorrupcin ms efectivos en la labor de vigilancia de la gestin del Ejecutivo Federal. Su labor de auditora externa y expost a la APF es fundamental en la fiscalizacin y control financiero de las dependencias pblicas federales.

El Marco Jurdico, definido en la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin y por la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin, presenta una fortaleza institucional alta con respecto a los indicadores evaluados. Esto es producto de las reformas en materia de fiscalizacin superior de la ltima dcada, que adems de actualizar la normatividad, fortalecieron y modernizaron la labor de evaluacin financiera y presupuestaria de la entidad de fiscalizacin superior hacia el Ejecutivo Federal.

La Implementacin de este Control12 reporta una fortaleza institucional me-dia, dada la existencia de la Auditora Superior de la Federacin (ASF). Este organismo cuenta con las capacidades para fiscalizar los ingresos y egresos del Ejecutivo a travs de auditoras a la Cuenta Pblica Federal. Sin embargo, tiene limitaciones para controlar los actos de legalidad previo al proceso.

En trminos de Adecuacin, el control presenta una fortaleza importante en los indicadores evaluados ya que cuenta con las herramientas y mecanismos necesarios para realizar su labor de fiscalizacin: autonoma tcnica y de ges-tin de la ASF, as como transparencia y control al interior del mismo rgano de fiscalizacin superior y hacia la ciudadana a travs de su portal de internet.

La dependencia presupuestal y administrativa de la ASF respecto de la Cmara de Diputados, la necesidad de coordinar con la SFP las responsabilidades admi-nistrativas y con el Ministerio Pblico para el fincamiento de sanciones penales, le restan fortaleza al Control. En trminos de Efectividad, se presenta una fortaleza institucional baja, aunque tiene la calificacin ms alta de todo el

12 El arreglo institucional mexi-cano, en cuanto al control administrativo de la gestin gubernamental a nivel fede-ral, contempla en su diseo la existencia de dos instancias complementarias en la labor de fiscalizacin, auditora y control administrativo al interior y fue-ra de la gestin pblica, repre-sentados por la SFP y la ASF, respectivamente. Cada Control cuenta con caractersticas es-pecficas en trminos de auto-noma, facultades de revisin y sancin as como en la tempo-ralidad de su labor. No obstante, esta complementariedad dis-minuye la calificacin otorgada en el ndice a cada Control en la etapa de Implementacin y Adecuacin. Esto debido a que la metodologa original del IMIC est basada en un modelo ideal de control anticorrupcin.

13 La ASF cuenta con la facultad de aplicar directamente el pro-cedimiento de Fincamiento de Responsabilidades Resarcitorias que implica la devolucin o rein-tegracin al erario federal de los recursos empleados incorrecta-mente, cuando la dependencia no haya solventado el pliego de observaciones emitidas por el rgano de fiscalizacin superior. Por otro lado, a partir de la refor-ma constitucional de 2008 tiene la facultad de imponer multas cuando los entes fiscalizados no entreguen la informacin solicitada por la ASF durante la planeacin, desarrollo de las au-ditoras y el seguimiento a las acciones derivadas de estas.

El Control Administrativo Externo corresponde a la Auditora Superior de la Federacin (ASF), entidad encargada de la fiscalizacin de los recursos pblicos, la evaluacin de la gestin financiera, el cumplimiento de los objetivos y metas de los programas federales, as como de la determinacin de daos y perjuicios a la ha-cienda pblica federal.

Control Administrativo:ASF

100Marco Jurdico

1009080706050403020100

70Implementacin

89

59

Adecuacin

Efectividad


Figura 11. Resultados IMIC Mxico: Control Administrativo Externo

entramado anticorrupcin. Los indicadores que reportan resultados favora-bles se relacionan con el porcentaje de dependencias de la APF que reciben y atienden efectivamente las recomendaciones emitidas por el rgano de fis-calizacin superior (alrededor de 98 por ciento). Asimismo, el porcentaje de recuperaciones econmicas derivadas de la fiscalizacin superior al Ejecutivo es de casi 50 por ciento.

No obstante, el universo fiscalizado por la ASF respecto al presupuesto total ejercido por el Ejecutivo es de 37% y menos del 1% de las irregularidades detectadas por el rgano de fiscalizacin superior culminan en denuncias de hechos ante el Ministerio Pblico.13

Finalmente, la ausencia de informacin actualizada para evaluar algunos as-pectos contemplados en el IMIC es relevante. La brecha entre el ejercicio de recursos federales y la revisin de la Cuenta Pblica por parte de la ASF (casi 18 meses despus) genera limitaciones para que la labor del rgano se erija como una amenaza creble a los entes fiscalizados. Es recomendable emprender acciones enfocadas a: (i) Dotar de mayores facultades sancionatorias a la ASF. ii) Reducir los tiempos para la presentacin del Informe de Fiscalizacin de la Cuenta Pblica para que las recomendaciones realizadas tengan mayor impacto y oportunidad poltica.



Porcentaje de entidades que no han sido objeto de observaciones por parte del organismo fis-calizador respecto del nmero total de orga-nismos auditados en el ltimo ao.

Porcentaje de sanciones formales al Ejecutivo en relacin al nmero total de sumarios administra-tivos concluidos en el l-timo ao.

Porcentaje del universo presupuestal fiscalizado respecto del presupues-to total del Ejecutivo.

Porcentaje de entida-des que solventaron observaciones del or-ganismo fiscalizador respecto del total de entidades observadas.

Porcentaje de programas de riesgo de la Adminis-tracin Pblica Federal que fueron auditados. (*)

Porcentaje de expe-dientes integrados para ejercitar acciones lega-les que procedan como resultado de las irre-gularidades detectadas en auditoras respecto del total de irregulari-dades detectadas el l-timo ao.

Porcentaje de recupe-raciones econmicas correspondientes al Ejecutivo derivadas de la fiscalizacin supe-rior, respecto del total de recuperaciones eco-nmicas de la fiscaliza-cin superior.

Porcentaje de recomen-daciones atendidas por las entidades fiscaliza-das del total de reco-mendaciones emitidas por el organismo de fis-calizacin superior.



Control Externo: Control Ciudadano

La fortaleza del Control Ciudadano en el pas es producto de los esfuerzos por implementar acciones de transparencia y rendicin de cuentas. En este sentido, este control fue robustecido con el diseo y publicacin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica.

Con la aprobacin y publicacin de la Ley en el ao 2002, se promovi la crea-cin de un rgano garante de este derecho (IFAI), el cual fortalece la Imple-mentacin institucional de las funciones de vigilancia del Control. Al IFAI co-rresponde realizar recomendaciones a las dependencias y entidades de la APF en materia de transparencia y acceso a la informacin, adems de fungir como el organismo intermediario entre el ciudadano y la dependencia pblica para hacer cumplir el derecho de acceso a la informacin gubernamental.

En trminos de Adecuacin, el Control Ciudadano cuenta con mecanismos e instrumentos electrnicos a nivel federal para solicitar informacin a las de-pendencias pblicas (Infomex). Existen tambin criterios para estandarizar la informacin pblica gubernamental para el efectivo acceso de los ciudadanos a estadsticas o documentacin pblica, que sustenten un acto administrativo, los fundamentos y los actos en s mismos de los rganos del Ejecutivo.

No obstante, la informacin entregada por el Ejecutivo a los solicitantes no siempre cumple con los estndares de calidad y la informacin desplegada por los portales de las dependencias de la APF no es actualizada al menos una vez al mes, lo cual debilita el principio de transparencia activa que debera regir a la administracin pblica.

Aun cuando la ciudadana ha comenzado a tener mayor presencia, a travs de una participacin ms activa de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) en el monitoreo y vigilancia de la gestin pblica, se han desarrollado escasos mecanismos de observacin ciudadana en el proceso de atencin a quejas y denuncias contra la corrupcin y la mala actuacin de los servidores pblicos.14

El Control Ciudadano implica un involucramien-to de la ciudadana de forma individual u orga-nizada en el combate a la corrupcin. Esta labor de vigilancia se apoya en el Instituto Federal de Acceso a la Informacin (IFAI) garantizando el derecho a la informacin pblica de los ciuda-danos. Por otro lado, cada vez ms organizacio-nes de la sociedad civil (OSC) participan en el monitoreo del quehacer pblico.

14 Aunque existe la figura de tes-tigo social para el caso de con-trataciones pblicas, la parti-cipacin de los mismos no es obligatoria en todos los procesos de contrataciones.

15 En trminos de Efectividad, se reconocen avances en la entre-ga oportuna de informacin por parte de las dependencias fede-rales y la resolucin de recursos de inconformidad por parte del IFAI. En el primer caso, la ley es-tipula 40 das hbiles en periodo ampliado para la respuesta de las dependencias a una solicitud de informacin. En los hechos, el tiempo promedio de respuesta es de 12.3 das aproximadamente. Sobre la resolucin de recursos de revisin, el plazo legal esta-blecido contempla hasta 50 das hbiles. El tiempo promedio de resolucin a una inconformidad es de aproximadamente 34 das. Vase IFAI (www.ifai.org.mx).

Control Ciudadano: IFAI y Ciudadana

100Marco Jurdico

1009080706050403020100

100Implementacin

67

58

Adecuacin

Efectividad


Figura 12. Resultados IMIC Mxico: Control Ciudadano

Adicionalmente, la Efectividad15 de este control se encuentra limitada por las re-sistencias de algunas dependencias pblicas a la transparencia y la apertura; la hete-rogeneidad y la baja calidad de la informacin provista por el sector pblico y la baja institucionalizacin de los ejercicios de contralora social y ciudadana.

Aun cuando 88% de las solicitudes que se presentan a los servicios pblicos reciben respuesta de las dependencias pblicas, no es posible determinar la calidad de la informacin entregada por estos organismos a los solicitantes. En descargo de lo an-terior, cabe resaltar que el porcentaje de sanciones por incumplimiento en la entrega de informacin es apenas de 4 por ciento. El porcentaje de sanciones administrativas impuestas a servidores pblicos producto de una queja o denuncia ciudadana oscila alrededor de 34 por ciento. Asimismo no existe un registro actualizado de las Orga-nizaciones de la Sociedad Civil que participan en el monitoreo de la gestin pblica.

Para el mejor funcionamiento de este control se recomienda: i) Promover ejerci-cios de monitoreo y contralora ciudadana desde la sociedad civil, sobre todo en aquellos espacios y dependencias pblicas donde existe una mayor tendencia a la opacidad y a la ineficiencia en el uso de recursos pblicos. ii) Avanzar hacia una cultura de la rendicin de cuentas activa, donde las dependencias no se limiten a responder solicitudes de informacin, sino donde la apertura y la cultura de justificar el ejercicio pblico se conviertan en prctica cotidiana. iii) Implementar mecanismos que aseguren que la informacin que otorgan las dependencias de la APF a los ciudadanos cuenten con criterios mnimos de calidad, homogeneidad y accesibilidad. iv) Otorgar al IFAI facultades para establecer sanciones administra-tivas ante la negativa sistemtica de alguna dependencia a entregar informacin.



Porcentaje de respuestas a solicitudes presentadas a los servicios pblicos respecto del total de so-licitudes de informacin.

Porcentaje de sanciones por incumplimiento a en-trega de informacin res-pecto del total de solicitu-des presentadas.

Porcentaje de solicitudes por incumplimiento en el acceso a la informacin pblica que han sido aco-gidas por el organismo a cargo respecto del nme-ro total de solicitudes.

Tiempo promedio en que los servidores pblicos envan respuesta a una solicitud de informacin de la ciudadana.

Tiempo promedio de re-solucin de una apelacin por el organismo a cargo de esta tarea.

Porcentaje de sanciones administrativas impuestas a servidores pblicos pro-ducto de una queja o de-nuncia ciudadana respecto del total de sanciones ad-ministrativas impuestas.

Porcentaje de Organi-zaciones de la Sociedad Civil que participan en el monitoreo de la gestin pblica respecto del total de OSC registradas. (*)



Control Externo: Control Judicial

Control Judicial. El pas cuenta con un Marco Jurdico con fortaleza alta en materia de persecucin y sancin de delitos a funcionarios pblicos que incurren en conductas ilcitas en el servicio pblico, como es el caso de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos. En el Cdigo Pe-nal Federal no se tipifican acciones de corrupcin pero s delitos que se engloban dentro este tipo de actos indebidos (soborno, enriquecimiento ilcito, lavado de dinero, entre otros). Esto posibilita que exista una regulacin de la investigacin judicial para la sancin del Ejecutivo en esta materia.

En trminos de Implementacin, de acuerdo con la Ley Orgnica de la Pro-curadura General de la Repblica (PGR), el Ministerio Pblico (MP) constituye el organismo con competencias en materia de investigacin, denuncia y per-secucin de actos de corrupcin en el pas. No obstante, la PGR pertenece a la estructura administrativa del Ejecutivo Federal, lo que implica que su titular es nombrado directamente por el Presidente y removido a discrecin, disminuyen-do su fortaleza institucional por la falta de independencia poltica.

Los indicadores de Adecuacin en la medicin del IMIC representan, junto con los de Efectividad, la mayor debilidad del Control. Esto significa que existe una limitada independencia del Control Judicial en trminos de autoridad y presupues-to autnomo, as como la falta de instrumentos para garantizar la independencia poltica de los ministerios pblicos, como por ejemplo en la designacin de los titulares de la PGR. Tampoco se cuenta con un sistema informtico para la digi-talizacin de expedientes y comunicaciones que agilice el procedimiento penal.

La labor del MP en la investigacin y seguimiento del proceso judicial para castigar un acto corrupto es vital, pues el resto de las instancias de control interno y exter-no dependen de su intervencin para procesar penalmente a servidores pblicos.

Lo anterior implica que la PGR posee el monopolio sobre la accin penal en el pas, lo cual perjudica la efectividad del sistema de control anticorrupcin en Mxico, en la medida en que el rgano encargado de la procuracin de justicia

El Control Judicial le corresponde a la Procura-dura General de la Repblica (PGR), encargada de la procuracin y administracin de justicia. La PGR, en conjunto con los Ministerios Pbli-cos (MP), realiza las labores de recepcin de denuncias, investigacin de delitos y la sancin penal de ilcitos en materia de corrupcin.

Control Judicial: PGR

100Marco Jurdico

1009080706050403020100

86Implementacin

57

27

Adecuacin

Efectividad


Figura 13. Resultados IMIC Mxico: Control Judicial

del pas cuenta con restricciones para conducir investigaciones de forma eficaz y, sobre todo, por su resistencia a ser sometido a estndares de transparencia y rendicin de cuentas sobre su funcionamiento.

De acuerdo con el IMIC, esta falta de autonoma poltica respecto al Ejecutivo Federal, la opacidad en su operacin y funcionamiento, as como el monopolio que ejerce sobre la accin penal, dificultan la posibilidad de implementar sancio-nes efectivas a aquellos funcionarios que abusan del cargo pblico.

Como reflejo de la falta de Efectividad del Control Judicial, con la limitada informa-cin disponible, se registra que el porcentaje de averiguaciones previas concluidas por acumulacin, reserva, incompetencia y no ejercicio de la accin penal, con relacin a las averiguaciones previas en trmite es de 60 por ciento. Por otro lado, el tiempo promedio para la integracin de una averiguacin previa es de alrededor de 200 das.

Para avanzar hacia un sistema de procuracin de justicia ms eficiente, es reco-mendable emprender las siguientes acciones: i) Reabrir el debate sobre el actual diseo institucional de los entes encargados del control judicial, donde la fiscala forma parte del Poder Ejecutivo y mantiene el control de la accin penal. ii) Promo-ver la profesionalizacin y capacitacin de los funcionarios que laboran dentro de las procuraduras para asegurar que las investigaciones se conduzcan de manera ms tcnica y profesional. iii) Fomentar la transparencia y la rendicin de cuentas al interior de los ministerios pblicos, pues la opacidad con la que operan estos orga-nismos representa serias limitaciones para su funcionamiento y no permite evaluar los resultados de la poltica anticorrupcin desde el judicial.



Porcentaje de sanciones respecto al nmero de procesos realizados por el Control Judicial. (*)

Porcentaje de investigacio-nes resueltas respecto del total de investigaciones.

Porcentaje de averigua-ciones previas conclui-das por: acumulacin, reserva, incompetencia y no ejercicio de la accin penal con relacin a las averiguaciones previas en trmite.

Porcentaje de investiga-ciones inconclusas por prescripcin del delito res-pecto del total de investi-gaciones promovidas. (*)

Tiempo promedio reque-rido para la integracin de la averiguacin previa.

Tiempo promedio en el que el Control Judicial re-suelve los casos de acusa-ciones por corrupcin de servidores pblicos. (*)



Control Externo: Control Poltico

Control Poltico. El Congreso de la Unin ejerce funciones de investigacin y control sobre el Ejecutivo Federal a travs de mecanismos como la solicitud de informes y la comparecencia de funcionarios pblicos ante legisladores para dar cuenta sobre el estado que guardan las dependencias a su cargo. Asimismo, el Congreso cuenta con procedimientos para fincar responsabilidades polticas a funcionarios pblicos,16 ta-les como el juicio poltico (para destituir o inhabilitar a un servidor pblico) o la decla-racin de procedencia (conocida tambin como desafuero, que implica la autorizacin para iniciar proceso penal contra servidores pblicos por la comisin de un delito).

A pesar de sus atribuciones y facultades legales, conforme a los resultados observados en la medicin del IMIC, es el pilar con mayor fragilidad. Por un lado, el Marco Normativo de este Control presenta debilidad institucional debido a las limitaciones legales para imponer sanciones a los miembros del Poder Ejecutivo que no asistan a las comparecencias o no respondan a solicitudes de informacin requeridas por el Legislativo.

Con respecto a la Implementacin institucional, considerando lo establecido en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, as como en el Reglamento de la Cmara de Diputados, se prev que la ASF sea el organismo encargado de coadyuvar con el Congreso en las labores de control y fiscalizacin hacia el Ejecutivo. Asimismo, se establece la regulacin de las actividades de cabildeo que realice una persona fsica, organismo privado o social ante un representante pblico; la gestin financiera y presupuestaria y el financiamiento pblico a campaas de eleccin popular, as como el la posibilidad de activar los procedimientos de juicio poltico y declaracin de procedencia, para que el Poder Legislativo cuente con mecanismos de sancin a los servidores pblicos.

En trminos de Adecuacin, el Congreso puede solicitar informacin a todos los secretarios de las dependencias de la APF, as como su comparecencia cuando por requerimiento de una investigacin sea necesario. Sin embargo, la solicitud de informacin por parte del Congreso no puede levantar el secreto bancario y de reserva tributaria. En el mismo sentido, la ausencia de mecanismos coercitivos por parte del Congreso para obligar a los funcionarios a atender

El Control Poltico est a cargo de la Cmara de Diputados del Poder Legislativo, la cual rea-liza funciones de control y fiscalizacin a los actos del Ejecutivo. Sus principales labores en el control de la corrupcin le facultan exigir la rendicin de cuentas de los titulares de las de-pendencias pblicas, proponer investigaciones y establecer sanciones a servidores pblicos.

16 Los sujetos que pueden ser so-metidos a juicio poltico o decla-racin de procedencia, contem-plados en los artculos 110 y 111 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, son particularmente funcionarios de alto nivel, entre los que se incluye a los Secretarios de Despacho del Ejecutivo Federal.

Control Poltico:Congreso de la Unin

50Marco Jurdico

1009080706050403020100

100Implementacin

75

16

Adecuacin

Efectividad


Figura 14. Resultados IMIC Mxico: Control Poltico

las solicitudes de informacin, la necesidad de contar con consenso legislativo (mayora absoluta) para avanzar procedimientos de responsabilidad poltica y la ausencia de estadsticas sobre sanciones efectivamente aplicadas hacen de ste el control anticorrupcin ms dbil de todos los evaluados en el ndice.

La enorme opacidad del Control Poltico se ve reflejada en que la ciudadana no puede acceder a los activos de funcionarios pertenecientes al Congreso, aun cuando se lleve a cabo mediante una solicitud de informacin. Asimismo, la falta de profesionalizacin y capacidades tcnicas del Congreso limitan, en gran medida, su capacidad de controlar las acciones del Ejecutivo.

Finalmente, dentro de los indicadores de medicin de la Efectividad del Control, exclusivamente se cuenta con informacin disponible para el porcentaje de investigaciones resueltas en el Congreso respecto a juicios polticos y decl

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CÓMO CONTROLAR LA CORRUPCIÓN EN MÉXICO?