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li.itStefano Minieri

Compendio diContabilità di Statoe degli enti pubbliciLa gestione del bilancio e l’attività negoziale delle pubbliche amministrazioni

Aggiornato ai decreti di armonizzazione dei conti pubblici (D.Lgs. 94/2011 e 118/2011), alla riforma dei controlli di regolarità contabile (D.Lgs. 123/2011)La riforma dell’art. 81 Cost. (pareggio di bilancio)

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Il Capitolo 1 della Parte Seconda, il Capitolo 1 della Parte Quarta e il Ca-pitolo 2 della Parte Quinta sono stati curati da Lilla Laperuta.Il Capitolo 1 della Parte Quinta è di Biancamaria Consales.

Sul sito www.moduli.maggioli.it sono disponibili aggiornamenti normativi e giurispruden-ziali nonché materiali didattici integrativi

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li.itIndice generale

Parte PrimaI bilanci dello Stato

Capitolo 1La contabilità di Stato e la contabilità pubblica: le fonti normative

1.1 Oggetto di studio e rapporti con altre discipline ....... pag. 151.2 Dalla contabilità di Stato alla contabilità pubblica..... » 161.3 Le fonti normative della contabilità pubblica: la Costi- tuzione ...................................................................... » 18

1.3.1 L’articolo 23: la riserva di legge in materia tributaria » 181.3.2 L’articolo 81 e i principi in materia di bilancio dello

Stato .......................................................................... » 191.3.3 Gli articoli 100 e 103: la Corte dei conti ..................... » 291.3.4 L’articolo 119 e il federalismo fiscale ......................... » 30

1.4 La riforma dell’art. 81: il pareggio di bilancio in Costi- tuzione ...................................................................... » 31

1.4.1 Il nuovo art. 81 Cost. ................................................. » 351.4.2 L’equilibrio di bilancio delle pubbliche amministra-

zioni (art. 97 Cost.) .................................................... » 391.4.3 Le modifiche nei rapporti con gli enti territoriali (artt.

117 e 119 Cost.) ......................................................... » 391.5 La legislazione ordinaria in materia di bilanci pubblici » 40

1.5.1 La legge di contabilità generale dello Stato ed il suo regolamento attuativo .............................................. » 40

1.5.2 La Legge 5 agosto 1978, n. 468 e la L. 362/1988: la nascita della Legge finanziaria .................................. » 41

1.5.3 La riforma Ciampi (L. 94/1997) e la L. 208/1999 ....... » 431.5.4 La legge 196/2009 di riforma della contabilità e

finanza pubblica ........................................................ » 441.5.5 La nuova governance economica dell’UE, il “semestre

europeo” e la L. 39/2011 ........................................... » 461.6 Le fonti normative positive per gli enti pubblici ........ » 48

1.6.1 L’armonizzazione dei bilanci pubblici ......................... » 481.6.2 Le Regioni .................................................................. » 491.6.3 Gli enti locali .............................................................. » 49

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4 Indicegenerale

1.6.4 Gli enti pubblici istituzionali ...................................... pag. 501.6.5 Altri enti ..................................................................... » 51

Capitolo 2I bilanci pubblici: caratteristiche, classificazioni e principi

2.1 Tipologie di bilancio .................................................. » 532.1.1 Bilancio preventivo e consuntivo ............................... » 532.1.2 Bilancio di cassa e bilancio di competenza ................ » 542.1.3 Bilancio finanziario e bilancio economico.................. » 57

2.2 I principi del bilancio ................................................. » 582.2.1 Principio dell’annualità .............................................. » 582.2.2 Principio dell’integrità ............................................... » 592.2.3 Principio dell’universalità .......................................... » 602.2.4 Principio dell’unità ..................................................... » 622.2.5 I principi di veridicità, pubblicità, specificazione ....... » 632.2.6 Il pareggio del bilancio e i vincoli europei ................. » 652.2.7 Ulteriori principi e postulati dei bilanci pubblici ........ » 682.2.8 Gli IPSAS .................................................................... » 70

Capitolo 3La decisione di bilancio

3.1 Il processo di bilancio ................................................ » 733.2 La definizione di operatore pubblico: settore statale, settore pubblico ........................................................ » 753.3 Il Documento di economia e finanza (DEF) ............... » 78

3.3.1 La prima sezione del DEF: il Programma di stabilità . » 803.3.2 La seconda sezione del DEF ....................................... » 823.3.3 La terza sezione del DEF: il Programma nazionale di

riforma ...................................................................... » 833.3.4 Presentazione del DEF ............................................... » 853.3.5 La Nota di aggiornamento ........................................ » 86

3.4 La manovra di finanza pubblica e la programmazione triennale ................................................................... » 873.5 Il bilancio di previsione .............................................. » 88

3.5.1 Il progetto di bilancio annuale ................................... » 883.5.2 Il quadro generale riassuntivo ................................... » 963.5.3 Il bilancio pluriennale ................................................ » 99

3.6 La Legge di stabilità ................................................... » 1013.6.1 Il contenuto della Legge finanziaria dalla L. 468/1978

alla L. 208/1999......................................................... » 1013.6.2 La Legge di stabilità nella L. 196/2009 ...................... » 102

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5Indicegenerale

3.7 I disegni di legge collegati .......................................... pag. 1073.8 L’approvazione parlamentare: la sessione di bilancio » 1083.9 Il contenuto del bilancio ............................................ » 111

3.9.1 Lo stato di previsione delle entrate e gli stati di previsione delle spese ................................................ » 111

3.9.2 Il completamento della riforma del bilancio .............. » 113

Capitolo 4La gestione del bilancio

4.1 Il sistema giuridico delle entrate ............................... » 1174.1.1 L’accertamento .......................................................... » 1174.1.2 La riscossione ............................................................ » 1184.1.3 Il versamento ............................................................. » 119

4.2 Il regime giuridico delle spese ................................... » 1194.2.1 L’impegno .................................................................. » 1204.2.2 La liquidazione ........................................................... » 1214.2.3 L’ordinazione ............................................................. » 1214.2.4 Il pagamento ............................................................. » 122

4.3 I residui attivi e passivi .............................................. » 1224.4 Variazioni del bilancio ............................................... » 124

4.4.1 L’assestamento del bilancio dello Stato ..................... » 1254.4.2 Le variazioni amministrative del bilancio .................. » 126

4.5 La gestione di tesoreria ............................................. » 128

Capitolo 5La rendicontazione

5.1 Il rendiconto generale dello Stato ............................. » 1315.1.1 Funzioni ..................................................................... » 1315.1.2 Il conto del bilancio .................................................... » 1335.1.3 Il conto del patrimonio .............................................. » 1345.1.4 La formazione del rendiconto .................................... » 1355.1.5 La parificazione ......................................................... » 1365.1.6 L’approvazione parlamentare .................................... » 138

5.2 I rendiconti speciali: conti amministrativi e conti giudiziali .................................................................... » 1395.3 La contabilità analitica per centri di costo ................. » 140

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6 Indicegenerale

Parte SecondaLa gestione patrimoniale e i contratti

Capitolo 1I beni pubblici

1.1 Nozione di bene pubblico .......................................... pag. 1451.2 I beni demaniali ......................................................... » 146

1.2.1 Nozione ..................................................................... » 1461.2.2 Il demanio necessario ................................................ » 1461.2.3 Il demanio accidentale .............................................. » 147

1.3 Il demanio di Regioni ed enti locali ........................... » 1481.3.1 Generalità .................................................................. » 1481.3.2 Demanio e patrimonio degli enti locali nel Codice

Civile .......................................................................... » 1481.3.3 Il decreto sul «federalismo demaniale» (D.Lgs.

85/2010) .................................................................... » 1491.4 La disciplina giuridica ................................................ » 151

1.4.1 Nozioni introduttive ................................................... » 1511.4.2 Acquisto e perdita della demanialità ......................... » 152

1.5 I beni patrimoniali disponibili ................................... » 1531.6 I beni patrimoniali indisponibili: tipologia e regime giuridico ..................................................................... » 1541.7 La tutela dei beni pubblici ......................................... » 1551.8 La valorizzazione del patrimonio immobiliare pub- blico ........................................................................... » 156

Capitolo 2I contratti della P.A.

2.1 L’attività di diritto privato della P.A. Limiti all’attività negoziale ................................................................... » 1592.2 L’evidenza pubblica ................................................... » 162

2.2.1 Il referente normativo ............................................... » 1622.2.2 La ratio dell’evidenza pubblica .................................. » 1632.2.3 Le fasi dell’evidenza pubblica .................................... » 164

2.3 L’influenza del diritto europeo ................................. » 1672.4 Fonti normative ......................................................... » 1692.5 La nozione europea di appalto pubblico .................. » 1702.6 L’affidamento in house .............................................. » 1712.7 I contratti di partenariato pubblico-privato ............... » 172

2.7.1 Inquadramento generale ........................................... » 1722.7.2 La concessione di servizi ............................................ » 174

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2.7.3 Le concessioni di lavori ............................................. pag. 1752.7.4 Il project financing ..................................................... » 176

2.8 I contratti atipici ........................................................ » 1782.8.1 Inquadramento generale ........................................... » 1782.8.2 Il leasing in costruendo ............................................. » 1782.8.3 Il contratto di sponsorizzazione ................................. » 1802.8.4 Il contratto di tesoreria .............................................. » 1802.8.5 Il contratto di brokeraggio ......................................... » 182

Capitolo 3Il Codice dei Contratti pubblici: appalti di forniture e di servizi

3.1 Il Codice dei Contratti pubblici .................................. » 1853.2 L’ambito di applicazione ............................................ » 186

3.2.1 L’ambito soggettivo ................................................... » 1863.2.2 L’ambito oggettivo ..................................................... » 187

3.3 Le fasi delle procedure di affidamento ...................... » 1883.4 L’attività di programmazione ..................................... » 1883.5 La determina a contrarre ........................................... » 1893.6 Soggetti ammessi alle gare ........................................ » 1903.7 I requisiti di partecipazione ....................................... » 192

3.7.1 Introduzione .............................................................. » 1923.7.2 Le cause di esclusione dalle gare ............................... » 1923.7.3 La capacità economica, finanziaria e tecnica ............ » 193

3.8 La pubblicità delle procedure: bandi, avvisi, inviti .... » 1943.9 Le procedure di scelta del contraente ....................... » 195

3.9.1 Procedure aperte, ristrette, negoziate ....................... » 1953.9.2 Le nuove procedure .................................................. » 197

3.10 La gara ....................................................................... » 1993.10.1 Criteri di aggiudicazione ........................................... » 1993.10.2 Le offerte anomale .................................................... » 2003.10.3 L’aggiudicazione provvisoria e l’aggiudicazione defi-

nitiva ......................................................................... » 2013.11 La stipula del contratto .............................................. » 2023.12 L’esecuzione del contratto ......................................... » 203

3.12.1 Il direttore dei lavori .................................................. » 2033.12.2 Le varianti in corso d’esecuzione ............................... » 2033.12.3 Le modifiche temporali .............................................. » 204

3.13 Il collaudo: la verifica di conformità per forniture e servizi ....................................................................... » 2063.14 Il contenzioso ............................................................ » 207

3.14.1 Introduzione .............................................................. » 207

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3.14.2 La transazione .......................................................... pag. 2073.14.3 L’accordo bonario ...................................................... » 2083.14.4 L’arbitrato .................................................................. » 2093.14.5 Rimedi giurisdizionali ................................................ » 211

Capitolo 4Il Codice dei Contratti pubblici: appalti di lavori

4.1 L’ambito di applicazione oggettivo e soggettivo ........ » 2134.2 La programmazione dei lavori pubblici ..................... » 2144.3 La progettazione dei lavori pubblici .......................... » 2154.4 Il sistema di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici: le SOA ......................................................... » 2164.5 La direzione dei lavori................................................ » 2184.6 Le varianti in corso d’opera ....................................... » 2184.7 Il collaudo di lavori pubblici ....................................... » 2194.8 Appalti di lavori sotto la soglia comunitaria .............. » 2204.9 Lavori in economia .................................................... » 221

Parte TerzaL’ordinamento contabile degli altri enti pubblici

Capitolo 1L’ordinamento contabile delle Regioni

1.1 L’ordinamento contabile delle Regioni a Statuto ordinario: il decreto legislativo 76/2000 ................... » 2251.2 L’armonizzazione dei bilanci pubblici: il decreto legislativo 118/2011 .................................................. » 2271.3 Gli strumenti di programmazione e di bilancio ......... » 229

1.3.1 Il bilancio di previsione annuale ................................ » 2301.3.2 Il bilancio pluriennale ................................................ » 2311.3.3 L’approvazione del bilancio ....................................... » 231

1.4 L’articolazione del bilancio regionale......................... » 2331.4.1 Classificazione delle entrate ..................................... » 2331.4.2 Classificazione delle spese ......................................... » 2341.4.3 Il quadro generale riassuntivo ................................... » 234

1.5 La gestione del bilancio ............................................. » 2351.5.1 Assestamento e variazioni del bilancio ...................... » 2351.5.2 Impegni e pagamento delle spese ............................. » 235

1.6 Il rendiconto generale ............................................... » 2361.7 L’ordinamento contabile delle Regioni a Statuto speciale ..................................................................... » 237

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1.7.1 Fonti normative e principi .......................................... pag. 2371.7.2 Contabilità e Statuti speciali: Regione Sicilia ............. » 2371.7.3 Contabilità e Statuti speciali: Regione Sardegna ....... » 2381.7.4 Contabilità e Statuti speciali: Regione Trentino-Alto

Adige ......................................................................... » 2391.7.5 Contabilità e Statuti speciali: Regione Valle d’Aosta .. » 2391.7.6 Contabilità e Statuti speciali: Regione Friuli-Venezia

Giulia ......................................................................... » 239

Capitolo 2Contabilità e bilancio degli enti locali

2.1 Fonti normative e ordinamento contabile degli enti locali .......................................................................... » 241

2.1.1 Cronologia delle fonti ................................................ » 2412.1.2 L’armonizzazione dei bilanci ...................................... » 2432.1.3 I principi contabili per gli enti locali emanati

dall’Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli enti locali ................................................................... » 2442.2 La programmazione e gli strumenti contabili ............ » 244

2.2.1 Il sistema di bilancio: la programmazione di mandato .................................................................... » 244

2.2.2 La relazione previsionale e programmatica .............. » 2452.2.3 Il bilancio annuale di previsione ................................ » 2462.2.4 Il bilancio pluriennale ................................................ » 2482.2.5 Gli allegati al bilancio di previsione ........................... » 2492.2.6 Il piano esecutivo di gestione .................................... » 250

2.3 La gestione del bilancio ............................................. » 2502.3.1 Fasi dell’entrata: accertamento, riscossione e

versamento................................................................ » 2502.3.2 Fasi della spesa .......................................................... » 251

2.4 Il rendiconto di gestione ............................................ » 2522.4.1 Il rendiconto della gestione ....................................... » 2522.4.2 Il conto del bilancio .................................................... » 2532.4.3 Il conto economico .................................................... » 2542.4.4 Il conto del patrimonio .............................................. » 255

Capitolo 3Il bilancio degli enti parastatali

3.1 Definizione e disciplina del parastato: la Legge n. 70/1975 ..................................................................... » 257

3.1.1 La normativa contabile: il D.P.R. 97/2003 ................. » 259

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3.1.2 La normativa contabile: il D.P.R. 91/2011 ................. pag. 2603.2 I principi contabili generali ........................................ » 2613.3 Il bilancio di previsione .............................................. » 264

3.3.1 Il preventivo finanziario ............................................. » 2653.3.2 Il quadro generale riassuntivo ed il preventivo

economico ................................................................. » 2663.3.3 Allegati al bilancio di previsione ................................ » 267

3.4 Il rendiconto generale ............................................... » 2683.4.1 Il conto di bilancio ..................................................... » 2693.4.2 Il conto economico .................................................... » 2693.4.3 Lo stato patrimoniale ................................................ » 2703.4.4 La nota integrativa .................................................... » 270

Capitolo 4La contabilità degli altri enti pubblici: università, istituzioni scolastiche,

Camere di commercio e ASL4.1 L’ordinamento contabile delle università .................. » 273

4.1.1 Il bilancio delle università .......................................... » 2754.1.2 Il bilancio di previsione .............................................. » 2754.1.3 Le scritture contabili per la gestione del bilancio ...... » 2774.1.4 Il conto consuntivo ..................................................... » 2784.1.5 Nuove prospettive di cambiamento: il D.L. 112/2008

e la L. 240/2010 ......................................................... » 2794.2 L’autonomia finanziaria e contabile delle istituzioni scolastiche ................................................................. » 280

4.2.1 Il Programma annuale ............................................... » 2814.2.2 La gestione del Programma ...................................... » 2824.2.3 Il conto consuntivo ..................................................... » 283

4.3 Le Camere di commercio ........................................... » 2844.3.1 La programmazione pluriennale e il preventivo

economico annuale ................................................... » 2854.3.2 La gestione del bilancio ............................................. » 2864.3.3 La rilevazione dei risultati della gestione................... » 286

4.4 L’ordinamento contabile delle Aziende Sanitarie Locali ......................................................................... » 287

Parte QuartaIl sistema dei controlli

Capitolo 1I controlli interni

1.1 Nozione e funzione di controllo ................................ » 293

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1.2 Le tappe normative della riforma dei controlli interni pag. 2941.3 La riforma dei controlli interni: il D.Lgs. 286/1999 .... » 2961.4 Il controllo di regolarità amministrativa e contabile.. » 2981.5 Il controllo di gestione ............................................... » 3001.6 La valutazione della dirigenza ................................... » 302

1.6.1 Il nuovo sistema di valutazione ................................. » 3021.6.2 Gli strumenti di incentivazione .................................. » 3041.6.3 La responsabilità dirigenziale .................................... » 304

1.7 L’attività di valutazione e controllo strategico ........... » 3051.7.1 Funzionalità del controllo strategico ......................... » 3051.7.2 L’intervento della Legge finanziaria 2008 .................. » 306

1.8 I controlli della Ragioneria Generale dello Stato ....... » 3071.8.1 La struttura ed i compiti istituzionali ......................... » 3071.8.2 La riforma del controllo di regolarità amministrativa

e contabile: il D.Lgs. 123/2011 .................................. » 3081.8.3 Il controllo preventivo degli uffici di ragioneria ......... » 3091.8.4 Il controllo successivo ................................................ » 3131.8.5 L’analisi e la valutazione della spesa ......................... » 314

Capitolo 2I controlli esterni

2.1 La Corte dei conti ...................................................... » 3172.2 Il controllo preventivo di legittimità .......................... » 3192.3 Il controllo successivo sulla gestione ......................... » 3222.4 Il controllo sugli enti sovvenzionati ........................... » 3262.5 Controlli con funzione referente ............................... » 327

Parte QuintaLe responsabilità nella P.A. e le funzioni giurisdizionali della Corte dei

conti

Capitolo 1La responsabilità della P.A. verso i terzi

1.1 Le forme di responsabilità ......................................... » 3311.2 La responsabilità civile .............................................. » 332

1.2.1 La responsabilità della P.A. nella Costituzione ........... » 3321.2.2 La nuova responsabilità della P.A. nello Stato di diritto . » 3331.2.3 La natura della responsabilità della P. A.: diretta o

indiretta? ................................................................... » 3331.3 Le tipologie della responsabilità civile ....................... » 334

1.3.1 La responsabilità precontrattuale ............................. » 335

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1.3.2 La responsabilità contrattuale ................................... pag. 3361.3.3 La responsabilità extracontrattuale .......................... » 336

1.4 La responsabilità penale ............................................ » 3381.4.1 Definizione ................................................................. » 3381.4.2 I singoli reati propri ................................................... » 338

Capitolo 2La responsabilità dei dipendenti verso la P.A.

2.1 Principi generali ......................................................... » 3412.2 Le nuove fattispecie di illecito disciplinare ................ » 3432.3 Le nuove fattispecie di illecito in materia penale ...... » 345

2.3.1 La responsabilità penale ............................................ » 3452.3.2 La responsabilità erariale .......................................... » 345

2.4 Il procedimento disciplinare ...................................... » 3462.4.1 La diversificazione dei regimi .................................... » 3462.4.2 Le fasi del procedimento ........................................... » 3462.4.3 Il mancato esercizio o la decadenza dell’illecito

disciplinare ................................................................ » 3472.5 Il Codice di comportamento dei dipendenti pubblici » 347

Capitolo 3La responsabilità patrimoniale e le funzioni giurisdizionali della Corte dei

conti nelle materie di contabilità pubblica

3.1 La responsabilità amministrativa ............................... » 3493.1.1 Definizione ................................................................. » 3493.1.2 Gli elementi costitutivi ............................................... » 3513.1.3 Le caratteristiche della responsabilità amministrativa » 354

3.2 La responsabilità contabile ........................................ » 3543.3 La Corte dei conti: i caratteri della sua giurisdizione . » 3553.4 Il giudizio di responsabilità ........................................ » 3553.5 Il giudizio di conto ..................................................... » 3573.6 La giurisdizione della Corte dei conti in materia di pensioni ..................................................................... » 357

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31Capitolo 1La contabilità di Stato e la contabilità pubblica: le fonti normative

1.4 La riforma dell’art. 81: il pareggio di bilancio in Co-stituzione

A seguito della crisi finanziaria che, nel corso del 2011, ha coinvolto gli Stati dell’area dell’euro, da più parti si è sottolineata la necessità di introdurre nella carta costituzionale norme più stringenti al fine di con-seguire gli obiettivi di finanza pubblica che discendono dall’appartenen-za dell’Italia all’Unione europea. Sull’esempio di analoghe misure prese da altri Stati (Germania, 2009; Francia, 2011; Spagna, 2011), si è perciò deciso di costituzionalizzare le regole europee di bilancio e di introdurre anche nella nostra carta costituzionale il vincolo della disciplina di bilan-cio. In effetti, in molti hanno sottolineato come l’articolo 81 della Costi-tuzione, nella sua attuale formulazione, non abbia impedito una forte crescita del debito pubblico nazionale; di qui la presentazione di diver-si disegni di legge costituzionale di modifica dell’art. 81, tutti confluiti (nell’autunno 2011) in un unico disegno di legge costituzionale approva-to in prima lettura dalla Camera (il 30 novembre 2011) e dal Senato (il 15 dicembre 2011). Come noto, l’art. 138 della carta costituzionale prevede per le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali una procedura rinforzata (devono essere approvate da ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi e sono sottoposte a referendum confermativo se nella seconda votazione non sono state approvate con la maggioranza dei due terzi). Riteniamo perciò utile, nelle more dell’approvazione e dell’entrata in vigore (eser-cizio finanziario 2014: art. 6 della L. cost.) di tale riforma della carta costituzionale, delinearne i principali caratteri.

Il progetto di legge costituzionale introduce nella Costituzione il prin-cipio del pareggio di bilancio, correlandolo a un vincolo di sostenibilità del debito di tutte le pubbliche amministrazioni, nel rispetto delle regole in materia economico-finanziaria derivanti dall’ordinamento europeo.

Le modifiche della proposta di legge intervengono novellando gli ar-ticoli 81, 97, 117 e 119 della Costituzione e incidono sulla disciplina di bilancio dell’intero aggregato delle pubbliche amministrazioni, compre-si pertanto gli enti territoriali (Regioni, Province, Comuni e Città metro-politane). Forniamo di seguito un raffronto fra le due versioni del testo costituzionale, prima e dopo l’intervento di riforma.

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32 Parte PrimaI bilanci dello Stato

COSTITuzIOne vIGenTe PROGeTTO DI LeGGe DI RIFORmA COSTITuzIOnALe

Articolo 81 Articolo 81Lo Stato, assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilan-cio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo eco-nomico.Il ricorso all’indebitamento è con-sentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adot-tata a maggioranza assoluta dei ri-spettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali.

Le Camere approvano ogni anno i bi-lanci e il rendiconto consuntivo pre-sentati dal Governo.

Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto con-suntivo presentati dal Governo.

L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi.

Identico.

Con la legge di approvazione del bi-lancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese.Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte.

Ogni legge che importi nuovi o mag-giori oneri provvede ai mezzi per far-vi fronte.Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del comples-so delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei compo-nenti di ciascuna Camera, nel rispet-to dei principi definiti con legge co-stituzionale.

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33Capitolo 1La contabilità di Stato e la contabilità pubblica: le fonti normative

Articolo 97 Articolo 97I pubblici uffici sono organizzati se-condo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamen-to e l’imparzialità dell’amministrazio-ne.

Le pubbliche amministrazioni, in co-erenza con l’ordinamento dell’unio-ne europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debi-to pubblico.

Nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità pro-prie dei funzionari.

Identico.

Agli impieghi nelle pubbliche ammi-nistrazioni si accede mediante con-corso, salvo i casi stabiliti dalla legge.

Identico.

Identico.Articolo 117 Articolo 117La potestà legislativa è esercitata dal-lo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunita-rio e dagli obblighi internazionali.

Identico.

Lo Stato ha legislazione esclusiva nel-le seguenti materie:

Identico.

(...) (...)e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della con-correnza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; pe-requazione delle risorse finanziarie;

e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della con-correnza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; armonizzazione dei bilanci pubblici; perequazione delle risorse finanzia-rie;

(...) (...)

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34 Parte PrimaI bilanci dello Stato

Articolo 119 Articolo 119I Comuni, le Province, le Città metro-politane e le Regioni hanno autono-mia finanziaria di entrata e di spesa.

I Comuni, le Province, le Città metro-politane e le Regioni hanno autono-mia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell’equilibrio dei relati-vi bilanci e concorrono ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’unione europea.

I Comuni, le Province, le Città metro-politane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i prin-cìpi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio.

Identico.

La legge dello Stato istituisce un fon-do perequativo, senza vincoli di de-stinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante.

Identico.

Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Co-muni, alle Province, alle Città metro-politane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.

Identico.

Per promuovere lo sviluppo economi-co, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo eser-cizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal nor-male esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed ef-fettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni.

Identico.

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35Capitolo 1La contabilità di Stato e la contabilità pubblica: le fonti normative

I Comuni, le Province, le Città metro-politane e le Regioni hanno un pro-prio patrimonio, attribuito secondo i princìpi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti.

I Comuni, le Province, le Città metro-politane e le Regioni hanno un pro-prio patrimonio, attribuito secondo i princìpi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti, con la contestuale definizione di piani di ammortamen-to e a condizione che per il comples-so degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio.

1.4.1 Il nuovo art. 81 Cost.

1. L’equilibrio fra entrate e uscite al netto del ciclo (comma 1)

Il nuovo art. 81 sancisce, al primo comma, il principio del «pareggio di bilancio», in base al quale lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle diverse fasi – avverse o favorevoli – del ciclo economico.

La norma costituzionalizza per lo Stato la regola dell’equilibrio di bi-lancio al netto del ciclo, principio che si ispira alle vigenti regole europee (cosiddetto Patto di stabilità) che adottano, quale parametro di riferi-mento, un saldo al netto del ciclo e delle una tantum. Il riferimento ad entrambe le fasi del ciclo economico sembra introdurre un criterio di compensazione ciclica tra avanzi e disavanzi di bilancio: se, per quanto concerne le fasi avverse del ciclo, il bilancio potrà esporre situazioni di deficit congiunturale, nelle fasi favorevoli del ciclo sembrerebbe possi-bile prospettare deroghe al principio dell’equilibrio di bilancio al fine di evidenziare l’emersione di posizioni di avanzo.

La disposizione in esame va letta congiuntamente a quanto previsto all’articolo 2 (di modifica dell’art. 97 Cost.), in relazione al complesso delle amministrazioni pubbliche, e all’articolo 4 (di modifica dell’art. 119 Cost.) per le autonomie territoriali: sia le une che le altre assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico. Solo allo Stato, però, è riservata la possibilità di avere disavanzi nominali (e quindi ricorrere all’indebitamento) nelle fasi avverse del ciclo.

Si badi, inoltre, che la legge di contabilità (art. 10, comma 1, lettera L. 196/2009) già prevede che il Documento di Economia e Finanza (DEF) indichi gli obiettivi strutturali per la P.A. (cioè al netto degli effetti del ciclo e delle misure una tantum), i valori program-

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36 Parte PrimaI bilanci dello Stato

matici (nominali) e la loro articolazione per sottosettori: il nuovo art. 81 Cost. aggiunge solo l’obbligo che gli obiettivi strutturali per la P.A. siano posti pari a zero.

2. Il ricorso all’indebitamento (comma 2)

Il secondo comma dell’art. 81 reca la disciplina delle possibili deroghe alla regola generale del pareggio, stabilendo che il ricorso all’indebita-mento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo eco-nomico e al verificarsi di eventi eccezionali. Il comma prefigura quindi due diverse deroghe al divieto di indebitamento:– una prima, legata ad una fase negativa del ciclo economico secondo

quanto già affermato nel comma 1;– una seconda, da considerarsi quale clausola di salvaguardia (cd.

escape clause, analogamente a quanto previsto in Germania e Spa-gna); l’introduzione di regole rigide che impediscano il ricorso all’in-debitamento potrebbe, infatti, rivelarsi paralizzante al verificarsi di circostanze eccezionali poiché limiterebbe gli strumenti di reazione; d’altra parte, appare opportuno sottoporre una tale possibile deroga al principio generale a ben precisi limiti. Per rendere effettivamente straordinario il ricorso all’indebitamento in quest’ultimo caso, si di-spone che esso sia autorizzato con deliberazioni conformi delle due Camere con una procedura aggravata, che prevede un voto a mag-gioranza assoluta dei rispettivi componenti.Gli eventi eccezionali al verificarsi dei quali è consentito il ricorso all’indebitamento

sono individuati dal successivo articolo 5, comma 1, lettera d) della legge costituzionale, laddove vengono specificati i contenuti della apposita legge a procedura rafforzata che dovrà essere approvata entro il 28 febbraio 2013; a titolo esemplificativo, tali eventi eccezionali possono consistere in gravi recessioni economiche, crisi finanziarie, gravi calamità naturali.

3. La copertura finanziaria delle leggi (comma 3)

Il nuovo comma 3 sostanzialmente ribadisce il principio della coper-tura finanziaria delle leggi (contenuto nel vigente quarto comma dell’ar-ticolo 81) in base al quale ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri finanziari deve provvedere ai mezzi per farvi fronte. Si badi che, rispetto alla precedente versione, il nuovo testo si riferisce ad «ogni legge» e non ad ogni «altra» legge, ove «altra» va inteso come «ogni legge diver-sa dalla legge di bilancio».

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37Capitolo 1La contabilità di Stato e la contabilità pubblica: le fonti normative

Nella carta costituzionale del 1948 manca un esplicito obbligo di copertura per la legge di bilancio a causa della sua natura di legge formale con la quale non è possibile stabilire nuovi tributi o nuove spese; il testo del 1948 opera quindi una distinzione tra:– leggi di bilancio, che non innovano l’ordinamento, ma recepiscono gli effetti delle

norme vigenti, fissando, per ciascun esercizio finanziario, le conseguenti previsioni di spesa e di entrata:

– le «altre leggi», che possono invece modificare tali previsioni. A queste leggi viene tuttavia richiesto di non alterare i saldi complessivi fissati con le leggi di bilancio e di provvedere quindi, nell’ipotesi in cui prevedano nuove o maggiori spese, ad indicare i mezzi finanziari per farvi fronte.La nuova formulazione proposta dal disegno di legge in esame appare quindi volta a

estendere l’obbligo di copertura finanziaria alle leggi di bilancio.

Inoltre, il nuovo testo dispone che ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri (e non più «spese») provveda ai mezzi per farvi fronte, anziché indicare i mezzi stes-si. La sostituzione del termine «spese» con «oneri» recepisce quanto si è già afferma-to nella prassi applicativa dell’art. 81, quarto comma, della Costituzione, vale a dire la sostanziale assimilazione delle «nuove o maggiori spese» alle «minori entrate» ai fini dell’applicazione delle procedure di verifica dell’impatto sui saldi di finanza pubblica e di congruità dei mezzi di copertura. Sia le variazioni sul lato delle entrate sia quelle sul lato della spesa, allorquando determinino effetti peggiorativi dei predetti saldi, sono quindi identificati nella categoria degli «oneri» da sottoporre a copertura.

Ancora sul piano delle modifiche testuali, rispetto alla originaria for-mulazione dell’art. 81, quarto comma, si rileva l’introduzione del ter-mine «provvede» per definire l’obbligo di reperimento dei mezzi di co-pertura, in luogo dell’espressione «deve indicare» riprodotta nel testo vigente: una modifica volta a rafforzare il principio della copertura fi-nanziaria delle singole leggi di spesa.

4. La cadenza annuale del bilancio (comma 4)

Il nuovo quarto comma dell’articolo in 81 riproduce, nella sostanza, il primo comma del vigente articolo 81 della Costituzione. Unica diffe-renza rispetto al testo originario, si parla di bilancio (al singolare) e non più di bilanci: la nuova formulazione sembrerebbe tesa a superare taluni dubbi interpretativi formulati in passato su questo punto specifico della norma costituzionale, che sembrava porsi in contrasto con il principio dell’unitarietà del bilancio.

5. L’esercizio provvisorio (comma 5)

Il quinto comma del novellato art. 81 Cost. riproduce senza modifi-che il secondo comma del vigente articolo 81, che ha costituzionalizza-

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38 Parte PrimaI bilanci dello Stato

to l’istituto dell’esercizio provvisorio del bilancio, disponendo che esso «non può essere concesso se non per legge e periodi non superiori com-plessivamente a quattro mesi».

6. Il rinvio alla legge di contabilità (comma 6)

Il sesto comma del novellato art. 81 Cost. demanda ad una apposita legge, oggetto di approvazione a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, il compito di stabilire il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzio-nale. Il successivo art. 5 della legge di revisione costituzionale elenca con maggior dettaglio il contenuto di tale legge: le verifiche, preventive e consuntive, sugli andamenti di finanza pubblica; l’accertamento delle cause (variamente articolate) degli scostamenti rispetto alle previsioni; la fissazione del limite massimo degli scostamenti negativi cumulati al prodotto interno lordo, al superamento del quale occorre intervenire con misure di correzione; l’identificazione dei casi (gravi recessioni eco-nomiche, le crisi finanziarie e le gravi calamità naturali) in cui è possibile derogare al divieto di indebitamento per il verificarsi di eventi eccezio-nali; l’introduzione di regole sulla spesa che consentano di salvaguarda-re gli equilibri di bilancio e la riduzione del rapporto tra debito pubblico e PIL nel lungo periodo, in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica; l’istituzione presso le Camere di un organismo indipendente al quale attribuire compiti di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubbli-ca e di valutazione dell’osservanza delle regole di bilancio; le modalità attraverso le quali lo Stato, nelle fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi degli eventi eccezionali, anche in deroga all’articolo 119 della Costituzione, concorre ad assicurare il finanziamento, da parte degli altri livelli di governo, dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali.

La legge deve essere approvata entro il 28 febbraio 2013 (si ricordi che, art. 6, le disposizioni della legge di revisione costituzionale si applicano a decorrere dall’esercizio finanziario relativo all’anno 2014). Per la sua approvazione l’art. 81, comma 6 novel-lato prevede espressamente una maggioranza qualificata (maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera). Si tratta di uno dei pochi casi in cui la Costituzione dispone una procedura rafforzata: in materia di amnistia e indulto (art. 79) e di forme e condizioni particolari di autonomia regionale (art. 116 terzo comma); a tali previsioni si

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39Capitolo 1La contabilità di Stato e la contabilità pubblica: le fonti normative

aggiunge la fattispecie prevista dall’art. 11 della L. cost. 3/2001, mai attuata. La riforma costituzionale prefigura pertanto una legge rafforzata, di cui però occorrerà valutare i rapporti con le altre fonti normative.

1.4.2 L’equilibrio di bilancio delle pubbliche amministrazioni (art. 97 Cost.)

L’art. 2 della legge di revisione costituzionale introduce, all’art. 97 della Costituzione, un comma aggiuntivo in base al quale le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento europeo, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.

La modifica dell’articolo 97 ha anzitutto la funzione di generalizzare l’obbligo di equilibrio di bilancio, rendendolo valido per tutte le pubbli-che amministrazioni della Repubblica, non solo quelle immediatamente riconducibili allo Stato (vincolato mediante la revisione dell’art. 81) o le autonomie territoriali (vincolate mediante la revisione dell’art. 119). Anche in questo caso, la disposizione richiede alle pubbliche ammini-strazioni di assicurare l’equilibrio dei bilanci ma, oltre a ciò si richiede la sostenibilità del debito pubblico (vale a dire, assicurare nel tempo la sua solvibilità).

1.4.3 Le modifiche nei rapporti con gli enti territoriali (artt. 117 e 119 Cost.)

Gli articoli 3 e 4 della legge di revisione costituzionale intervengono in materia di finanza delle autonomie territoriali. In particolare, l’art. 3 opera uno spostamento di competenza, attribuendo la materia armo-nizzazione dei bilanci pubblici alla competenza esclusiva statale (art. 117, secondo comma, lett. e)) e non più – come nel riparto vigente – alla competenza concorrente (art. 117, terzo comma).

L’articolo 4 modifica il primo e il sesto comma dell’articolo 119 della Costituzione. Con il primo intervento si precisa che l’autonomia finan-ziaria degli enti territoriali diversi dallo Stato è affiancata dalla regola di equilibrio tra entrate e spese (principio già affermato per il complesso delle pubbliche amministrazioni dall’art. 97 e per lo Stato dall’art. 81), nonché che tali enti concorrono ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea. Il rinvio ai vincoli derivanti dal cd. «Patto di stabilità e crescita» riecheg-gia la «coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea» di cui al nuovo

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40 Parte PrimaI bilanci dello Stato

art. 97 Cost. mentre non è prevista analoga disposizione per il bilancio dello Stato dall’art. 81.

Il periodo aggiunto al sesto comma dell’art. 119 pone quali ulteriori condizioni per l’indebitamento delle Autonomie territoriali (oltre alla finalità di finanziare spese di investimento): la contestuale definizione di piani di ammortamento e che «per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio».

Le due nuove condizioni poste al debito, pur in presenza della possibilità di inde-bitamento del singolo ente, confermano il rispetto del principio del pareggio, ma su due diversi piani: quello intertemporale, a livello dello stesso singolo ente (definendo il piano di ammortamento, l’ente garantisce l’equilibrio totale sul complesso del periodo dato) e quello interterritoriale (il debito è possibile solo se è compensato dall’equilibrio dell’aggregato regionale di cui l’ente fa parte).

1.5 La legislazione ordinaria in materia di bilanci pub-blici

L’art. 81 della Costituzione rappresenta la principale fonte normativa per il bilancio dello Stato; ad esso si aggiungono le norme di legislazione ordinaria, vale a dire:– la legge di contabilità generale dello Stato (Regio decreto 18 novem-

bre 1923, n. 2440) ed il suo regolamento attuativo (Regio decreto 23 maggio 1924, n. 827);

– la legge 5 agosto 1978, n. 468, che è stata dapprima oggetto di nu-merosi interventi normativi ad opera della L. 362/1988 e della L. 94/1997 ed infine abrogata dalla L. 196/2009, legge di contabilità e finanza pubblica, che ha radicalmente innovato il processo di bilan-cio.

1.5.1 La legge di contabilità generale dello Stato ed il suo regola-mento attuativo

L’attuale assetto contabile trova fondamento giuridico nella norma-tiva del 1923, che costituisce ancora l’asse portante del regime giuridi-co cui è sottoposta l’attività finanziaria dello Stato e degli enti pubblici. Il regime normativo dettato dal Regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440 e dal suo regolamento attuativo (Regio decreto 23 maggio 1924, n. 827) ha a lungo retto la disciplina di bilancio dello Stato: esso infatti è rimasto sostanzialmente immutato fino alla prima parziale riforma della