Composicion del PoderPublico ConstitucionBolivariana

7/25/2019 Composicion del PoderPublico ConstitucionBolivariana

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LA COMPOSICIN DEL PODER PBLICO EN LA CONSTITUCIN DE LAREPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA.

CARLOS LUIS CARRILLO ARTILES

Prefacio.-Si nuestro singular proceso de formacin de la norma

fundamental, estuvo signado por toda una serie de acrisoladaspolmicas y controversias de diversa ndole, tanto de naturalezadoctrinal como jurisprudencial, era obvio que no poda ser pacfica, lapuesta en marcha de las novsimas estructuras creadas por laConstitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, producto de

ese ejercicio Constituyente; mucho ms si se agregaran ingredientesdistorsionantes que complicaran ms la situacin descrita, comosera la republicacin del texto constitucional, con variacionesprofundas y sustanciales en su contenido que distan de la redaccinoriginal publicada en primer trmino.

De manera que los venezolanos fuimos testigos de unapublicacin original del texto constitucional en la Gaceta Oficial de laRepblica de Venezuela, No.36.860 en fecha 30 de diciembre de 1999,y posteriormente fue republicada en la Gaceta Oficial de la RepblicaBolivariana de Venezuela No.5.453 Extraordinario en fecha 24 de

marzo de 2000.

Fue justamente en esta ulterior edicin constitucional en dondese imprimi por primera vez la Exposicin de Motivos del textofundamental, cuyo contenido era desconocido por todos losvenezolanos hasta ese momento, ya que nunca estuvo a disposicinde quienes votamos en el referndum aprobatorio del proyecto deConstitucin producido por la Asamblea Nacional Constituyente, enejercicio de nuestra potestad soberana.

A nuestra manera de ver, dicha redaccin indita del texto de laExposicin de Motivos presenta ciertas imprecisiones y una evidentecontradiccin con el contenido normativo del texto fundamental, en loatinente a la concepcin de la nueva organizacin del Poder Pblico enVenezuela, sobre todo por la utilizacin indistinta e incorrecta de lostrminos Funciones Tradicionales, Poderes y Organos, mientrasque el texto del artculo 136 alude correctamente a una

Ficha para citar este artculo:

Carrillo Artiles, Carlos Luis. La composicin del Poder Pblico enla Constitucin de la Republica Bolivariana de Venezuela. LibroHomenaje Enrique Tejera Pars. Centro de Investigaciones Jurdicas yFundacin Estudios de Derecho Administrativo. Caracas, 2001

ISBN 980 07 7675 3


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pentadivisin inordinada de los rganos que componen el PoderPblico.

De manera que, la pretensin fundamental del presenteopsculo es evidenciar no slo las eventuales interpretaciones

correctas e incorrectas producto de la desarticulacin entre laextempornea Exposicin de Motivos y el texto normativo de nuestraConstitucin, muchas de ellas exteriorizadas por varios alumnos denuestras clases de post grado, as como algunas emitidas pormiembros de los novedosos poderes creados a la luz de la nacienteredaccin constitucional, sino tambin atisbar en la verdaderaesencia, naturaleza jurdica y composicin del Poder PblicoVenezolano.

El devenir histrico de la Nocin del Poder Pblico.-

El vocablo o voz Poder, nos conduce a las nociones de Dominio,Imperio o Facultad de mandar u ordenar la ejecucin de determinadaactividad.

Sin embargo, la concepcin del Poder ha presentado variantessignificativas dependiendo del momento histrico en que nosubiquemos. As se presenta en primer lugar, la etapa primitiva con laconcepcin originaria del Poder, identificndose con la Fuerza Fsica,ya que quien detentaba el podero fsico posea el mando sobre elcolectivo.

Con el devenir del tiempo se observa que emerge una nuevaestructura de detentacin del Poder, como fue el control del colectivo,ahora por una explicacin irracional, a travs de razones divinas,aduciendo elementos sobrenaturales, religiosos hasta la utilizacin detemores reverenciales por eventuales sanciones de Dios, ejercido porhombres y luego por Instituciones, cimentndose el llamado PoderIrracional Divino.

Resulta oportuno destacar que ciertos autores avanzados paraese momento, como sera el caso de Santo Tomas de Aquino,identificaban al Poder con una verdadera Funcin para asegurar elBien Comn del colectivo.

Sin embargo, con el establecimiento del Estado Moderno, seinstaura una nueva formulacin filosfica que pretende explicar lanaturaleza del Poder. De manera que, la esencia del proceso delpoder consiste en un intento de establecer un equilibrio entre lasdiferentes fuerzas pluralistas que se encuentran compitiendo dentro


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de la sociedad estatal, siendo garantizada la debida esfera para ellibre desenvolvimiento de la personalidad humana.1Se erige la tesisdenominada del Poder Racional Individual, donde el Estado comoentelequia jurdica, se eleva sobre las voluntades individuales por laexistencia y justificacin del Poder Poltico, como un elemento

constitutivo del Estado junto con la Poblacin y el Territorio. Sepresenta as como la potestad que tiene el rgano pblico de hacerseobedecer y enunciar mandatos vlidos, dirigidos a destinatarios queaceptan e interiorizan dichas rdenes.

En otras palabras se trata de una relacin de justificacin delejercicio del Poder por los Gobernantes, cuyo correlativo descansa enuna verdadera sumisin o aceptacin por los gobernados.2Surgen aslas diversas teoras que pretenden explicar los diversos tipos deDominacin, que suelen presentarse entre Gobernantes y gobernados.

En primer lugar, tenemos la teora de la DominacinTradicional, en la cual los sujetos destinatarios del Poder aceptan susumisin al Gobernante Soberano, por cuanto su mando sobre elcolectivo, deviene de la tradicin, ya que sus ascendientes siemprehan ejercitado la Jefatura, por razones de linaje real.

En contraste se eleva la teora de la Dominacin de Facto, lacual presupone el ejercicio de la fuerza, para lograr el acceso yejercicio del Poder sobre el colectivo, quien se subordina a losGobernantes de facto, por razones de inferioridad o temeridad.

Otra teora descansa en la Dominacin Carismtica, la cualtiene como premisa fundamental, que quien detenta y ejercita elPoder, goza de una popularidad arraigada, por la simple razn de laidentificacin de los gobernados con la figura o el estilo delGobernante, gracias a su carisma o atraccin de las masas.

Para concluir con la teora de Dominacin Racional, en la cuallos gobernados asumen por interiorizacin lgica y racional, alGobernante, en virtud de sus condiciones personales que losupraponen sobre el colectivo, tanto por su sapiencia, intelecto, ocualidades de estadista.

1LOEWENSTEIN, KARL. TEORIA DE LA CONSTITUCIN.Ediciones Ariel. BarcelonaEspaa. 1965. Pg.27.2Al respecto ver, XIFRA HERAS, JORGE. CURSO DE DERECHO CONSTITUCIONAL.Editorial Bosch. Barcelona, Espaa. 1957. y ANDUEZA, JOSE GUILLERMO. DERECHOCONSTITUCIONAL. TEORIA DEL ESTADO.


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No obstante, con el establecimiento del Estado de Derecho, todoPoder Legtimo orbita en torno al concepto de la Competencia del entepblico. Se identifica al Poder como la medula sustancial del Estado, yse llega a afirmar que ese Poder se reduce estrictamente a un PoderJurdico de Obrar, por el cual el hombre esta sometido al imperio de

las normas.3

Justamente como producto de ese sometimiento del Estado alDerecho, se produce la asuncin del rgimen constitucional Liberal,basado en la existencia de principios fundamentales como lo son, elde la libertad individual ilimitada del particular, frente a una facultadlimitada del Estado de actuar circunscrito a la norma atributiva decompetencia, la cual emerge en todo un sistema organizativo decapacidades de accin, basadas en una Divisin del Poder Pblico, enrganos que ejercitan funciones pblicas especficas.

El origen de la Triloga de la llamada Divisin del Poder Pblico.-

El antecedente ms remoto de la teora de la Divisin del PoderPblico, se atribuye a Aristteles, quien en su obra La Poltica,efecto un primitivo intento de distinguir tres partes o elementos delEstado, al enunciar una asamblea general, una magistratura, y uncuerpo judicial.

Posteriormente, el primer intento prctico de la DivisinModerna del Poder Pblico, es imputable a Oliver Cromwell (1599-1658), quien pese haber gobernado Inglaterra de forma prcticamente

dictatorial, ya que disolvi el Parlamento en tres ocasiones, se leatribuye que en el ao de 1653, fue quien por primera vez plante laidea que, frente al Parlamento deba haber un Gobierno fuerte y capazde actuar, haciendo referencia a una necesidad de distincin y controlrecproco de las diversas ramas que ejercen las actividades del Estado.

No obstante, fue el filsofo ingles John Locke (1632-1704), quienen su libro Enssay of Civil Goverment (Ensayo del Gobierno Civil),distingui formalmente tres ramas a las cuales denominincorrectamente poderes.

Esta denominacin de Poderes resulta poco afortunada, ya queel Poder Pblico es nico e indivisible, pues su unidad que emana delprincipio de la soberana, y se concibe como conjunto de potestades yfacultades ejercitadas por el Estado por transferencia de lasvoluntades individuales en virtud del pacto social. En consecuencia, lo

3KELSEN, HANS. TEORA GENERAL DEL ESTADO. Editorial Nacional. Mxico. DF.1979.


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nico susceptible de Divisin, seran las funciones que el Estado debeejercitar, las cuales deben ser atribuidas en su realizacin a ciertosrganos pblicos. Por eso se habla de funciones del poder o mstcnicamente de ramas que ejercen esas funciones. Ya es un principiodefinitivamente establecido el de la divisin del ejercicio del poder y

no del poder mismo.4

De manera que Locke, diferenci el Poder Legislativo entendidocomo el encargado de estatuir reglas fijas y generales, del PoderEjecutivo y del que denomin Poder Federativo, al manifestar que: noes bueno que los mismos hombres que hacen las leyes las apliquen;porque la ley pierde su carcter de ley tan pronto como el legisladorpuede utilizar la forma de la ley para medidas y mandatosparticulares a su arbitrio.

Sin embargo, la paternidad de la teora de la Divisin del Poder

Pblico, es universalmente reconocida a Charles Louis de Secondat,mejor conocido como el Barn de Montesquieu (1689-1755), quien enel ao de 1748, a travs de su obra L Esprit des Lois (El Espritu delas Leyes), con una marcada influencia de las ideas de John Locke,desarroll un cuadro ideal de la Constitucin Inglesa, y estructurtoda una teora acerca de la Divisin del Poder.

Montesquieu afirm que en todos los Estados existen tresespecies del Poder Pblico, el legislativo, el ejecutivo para asuntosexteriores y para la poltica interna, y el judicial. Pero quizs uno desus aportes ms significativos, y que lo distinguen de Locke, consiste

en la idea que tal separacin de los poderes, se debe a la necesidadde un equilibrio entre los diversos rganos que ejercitan el Poder,mediante la afirmacin que el Poder controlara el ejercicio del Poder,lo cual garantizara los derechos y las libertades individuales.

Debe destacarse, que en la concepcin de Montesquieu no hayproposicin alguna que otorgue superioridad a uno de los poderespblicos sobre los otros... Al contrario en la concepcin deMontesquieu tan iguales conceba a los tres poderes que as era comopodan frenarse mutuamente, como nica forma de cooperacin enbeneficio del mantenimiento de la libertad poltica.5

4 IBEZ NAJAR, JORGE ENRIQUE. LAS CINCO RAMAS DEL PODER PBLICO.Universidad Pontificia Javeriana. Colombia. 1984. Pag. 160.5BREWER CARIAS, ALLAN. REFLEXIONES SOBRE LA REVOLUCIN AMERICANA YLA REVOLUCIN FRANCESA Y SUS APORTES AL CONSTITUCIONALISMOMODERNO editorial jurdica venezolana. Caracas. 1992. pg.153.


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Dicha tesis de Montesquieu de la separacin de poderes, hasufrido mltiples ataques por diversos doctrinarios, entre ellos elformulado por el profesor de la Universidad de Pars, CharlesEisenmann, en el artculo denominado L Esprit des Lois et lasparation de pouvoirs, publicado en las Melanges ofrecidos a

Raymond Carr de Malberg en 1923.

Sostiene Eisemann que la llamada interpretacin clsica eserrnea, pues del estudio de la obra de Montesquieu y de suConstitucin ideal, se desprende que ninguna de las tres autoridadesrecibe la totalidad de una funcin ni est especializada nicamente enesa funcin. Cmo podra un poder detener a otro poder si ambos noejercen conjuntamente la misma funcin?. 6

Estos principios fueron recogidos en las declaraciones dederechos del hombre y del ciudadano de 1789 y 1791, en su artculodiecisis que afirma que toda sociedad en la cual la garanta de los

derechos no est asegurada y la separacin de poderes determinada,no tiene Constitucin.7

Breve resea histrica de la Separacin de Poderes en Venezuela.

Siempre ha sido una constante en nuestra historiaconstitucional, reconocer el principio de separacin entre los distintosrganos que componen el Poder Pblico, aunque es a partir de 1901,cuando en realidad se alude expresamente a la nocin de PoderPblico.

Aunque en honor a la verdad, dicho reconocimiento ha tenidosus bemoles, en el sentido que dependiendo del momento histrico,se ha reconocido cierta preponderancia de un rgano sobre los otros.

Tal fue el caso de la primaca del Parlamento en el perodo 1811al 1848, y del predominio del Ejecutivo desde 1848 hasta 1945, apartir de cuando se intenta establecer un verdadero equilibrio entre latrada del Poder Pblico, sin embargo nuevamente entre los aos 1948al 1958 se genera un perodo sombro bajo el rgimen dictatorial, enel cual existira la prevalecencia del Ejecutivo sobre los dems rganosestatales. Pero no es sino hasta la Constitucin de la Repblica de

6TARRE BRICEO, GUSTAVO. LA SEPARACIN DE PODERES EN VENEZUELA.EnEstudios sobre la Constitucin. Libro Homenaje a Rafael Caldera. Tomo III.Universidad Central de Venezuela. Caracas. 1979. Pg.1377.7 RAMELLA, PABLO. DERECHO CONSTITUCIONAL. Buenos Aires. Argentina.Pg.516.


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Venezuela de 1961, cuando se establece una verdadera inordinacin,entre los rganos pblicos.8

Intentos doctrinales de modificacin en la composicin de losrganos del Poder Pblico.-

An cuando ha sido pacfica y generalmente aceptada la teorade la trifurcacin del Poder Pblico, en rganos Legislativo, Ejecutivoy Judicial, han habido diversos intentos doctrinales de agregar osustraer alguno de sus componentes.

Entre esos intentos resaltaran, las propuestas de ampliacin enel nmero de componentes, como la del constitucionalistanorteamericano Willoughby que intentaba agregar un cuarto rganobajo la denominacin de Poder Administrador; la tentativa del espaolGonzlez Caldern, de anexar la novedad del llamado Poder Electoral;

la idea infructuosa del Libertador Simn Bolvar, en su proyecto deConstitucin presentado en 1819 ante el Congreso de Angostura, quepretenda la insercin en la norma fundamental de un cuarto poderdesignado como Poder Moral.

A diferencia se erige el planteamiento del profesor francsDuguit, quien prescindi de la necesidad de la existencia del rganojudicial, y se conforma con la dualidad Legislativo y Ejecutivo.

El nuevo planteamiento acogido en el texto normativo de laConstitucin de 1999, en relacin a la estructura orgnica del

Poder Pblico.-

Dentro de la idea de la ampliacin del nmero de componentesdel Poder Pblico, se circunscribe nuestra reciente arquitecturaconstitucional de 1999, la cual edifica en su parte normativa,especficamente en su Ttulo IV y con mayor precisin en su artculo136, publicado en la Gaceta Oficial No.36.860 de fecha 30 dediciembre de 1999, y republicado en la Gaceta Oficial No.5.433Extraordinario, de fecha 24 de marzo de 2001, lo que a nuestro juiciosera una Pentadivisin de unos rganos inordinados, ubicados enun mismo plano jerrquico uno con respecto al otro, queconfiguraran la nueva composicin orgnica del Poder Pblico enVenezuela.

8 TARRE BRICEO, GUSTAVO. LA SEPARACIN DE PODERES EN VENEZUELA.Estudios sobre la Constitucin. Libro Homenaje a Rafael Caldera. Tomo III. CaracasVenezuela. 1979.


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Tal Pentadivisin no es ms que la actualizacin bajo la pticade la Constitucin de 1999, de la divisin horizontal del Poder Pblicoen Venezuela, cuyo cimiento data desde nuestra primera redaccinfundamental del ao 1811.

El aludido artculo 136, extravierte la siguiente redaccin:

El Poder Pblico se distribuye entre el poder municipal, elpoder estadal del poder nacional. El poder pblico nacional se divideen legislativo, ejecutivo, judicial, ciudadano y electoral.

Cada una de las ramas del Poder Pblico tiene sus funcionespropias, pero los rganos a los que incumbe su ejercicio colaborarnentre si en la realizacin de los fines del Estado.

De la simple lectura el expuesto artculo 136, se evidencia que l

mismo es, en parte creacin novedosa y en parte es producto de unafusin del antiguo artculo 118 de la Constitucin de la Repblica deVenezuela de 1961, que institua la atenuacin venezolana de la tesisde la separacin de poderes.

Pero resulta interesante plasmar que dicha atenuacin de laseparacin absoluta y rgida de poderes de origen francs, es uno delo ms grandes aciertos del constitucionalismo americano, ya queconcebir a ramas del poder pblico fracturadas y desarticuladas,mediante una separacin radical, estara en franca contradiccin, conla naturaleza misma del poder pblico indivisible, por cuanto de

permitirse la atomizacin o individualizacin tajante, pudieseengendrarse una anarqua entre las ramas que detentan el PoderPblico, e inclusive incurrirse en el predominio de una sobre lasdems.

Por el contrario la garanta efectiva del control del poder por elpoder, reside en el hecho que existan ramas totalmente inordinadasque ejerciten funciones pblicas materiales, pero que no seanindependientes ni aisladas entre si, puesto que deben limitarsemutuamente para generar un rgimen de contrapesos en el ejerciciodel poder.

De manera que el poder se distribuye en ramas, que ejercen unaparte del poder cada una de una manera especfica, y que unidastodas constituyen el poder como un todo. Reiteramos que dichaargumentacin se debe a que el Poder Pblico es uno solo eindivisible, y exclusivamente para efectos de su ejercicio, el poderunitario se distribuye, pero no se divide, y esa distribucin se da para


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ser ms expedito su ejercicio, porque justamente nadie, salvo elEstado mismo, puede arrojarse toda la extensin del poder.

De este raciocinio precedente, podemos extraer una crtica lanovedosa redaccin del artculo 136 de nuestra Constitucin de la

Repblica Bolivariana de Venezuela, que establece una imprecisin aladucir una divisin del Poder Nacional, cuando en realidad debaaludir a una indudable distribucin funcional, basndonos en laindivisibilidad del Poder Publico, por las razones ya explanadasprecedentemente.

Sin embargo, consideramos importante resaltar que de dicharedaccin constitucional no queda duda alguna que, existe unaverdadera inordinacin entre tales rganos que ejercitan funcionesmateriales dentro del Estado, como seran la funcin legislativa, lafuncin ejecutiva, la funcin jurisdiccional, y las innovaciones de las

funciones ciudadana y electoral, creando una autnticapentadistribucin horizontal del Poder Publico a partir de la entradaen vigencia de nuestro naciente texto constitucional.

El conflicto presentado con la redaccin imprecisa de laExtempornea Exposicin de Motivos de la Constitucin de laRepblica Bolivariana de Venezuela.

En fecha 24 de marzo de 2000 se public sobrevenidamente eltexto de la Exposicin de Motivos, el cual presumiblemente vendra aexplicar en detalle las motivaciones del Constituyente, para dimanar

el contenido del naciente texto fundamental.

En relacin con el especfico punto de la conformacin del PoderPblico, paradjicamente se argumenta lo siguiente:

El presente ttulo referente al Poder Pblicoadquiere especial significacin dado que se proponerescatar la legitimidad del Estado y de sus instituciones,recuperando la moral pblica y la eficiencia y eficacia dela funcin administrativa del Estado, caractersticascomplementarias e indispensables para superar la crisisde credibilidad y de gobernabilidad que se ha instauradoen el pas en los ltimos tiempos.

En las Disposiciones Generales, en primer lugar seconsagra la conocida de distribucin vertical del PoderPblico: Poder Municipal, Estadal y Nacional; colocados en


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este orden segn su cercana con el ciudadano sujetoprotagnico de este modelo de democracia participativa.

En lo que respecta a la distribucin horizontal delPoder Pblico Nacional se incorporan, adems de las

funciones tradicionales, la innovacin de los denominadosPoder Electoral y Poder Ciudadano. La razn de estanovedosa inclusin se entiende en un contexto social ypoltico en el cual se deben dar signos claros de respeto ala independencia y autonoma funcional de la que debengozar los rganos encargados de desarrollar las funcionesrespectivas, para facilitar la recuperacin de la legitimidadperdida en terrenos tan delicados como el de los procesoselectorales, as como el de la funcin contralora y ladefensa los derechos humanos.

Se consagra, igualmente, una divisin de lasfunciones que corresponden a cada rama del PoderPblico, tanto el sentido vertical como horizontal.9

De la simple lectura del prrafo transcrito resulta evidente laconfusin y contradiccin de trminos usados por los redactores de laExposicin de Motivos, la cual se encuentra en divergencia con elcontenido del artculo 136 ya abordado previamente, al pretenderestructurar a la llamada divisin horizontal del Poder Pblico,utilizando indistintamente conceptos como Funciones, Poderes yrganos, como si fuesen similares, cuando en realidad se trata de

nociones que definen realidades diferentes a la luz del DerechoConstitucional.

Esa imprecisin terminolgica resulta palmaria al leerse que,...adems de las funciones tradicionales..., lase Funcin Legislativa,Ejecutiva y Jurisdiccional, se anexan como primicia o novedadconstitucional, ...los denominados Poder Electoral y PoderCiudadano..., contrastndolos a las funciones Tradicionales, como sifueren Poderes excluidos o exgenos al Poder Pblico,atribuyndose dicha novel inclusin constitucional, tan slo en lanecesidad de otorgar independencia y autonoma funcional a tales...rganos... encargados de desarrollar las ...funciones... relativas alos procesos electorales, y a la funcin contralora y de defensa de losderechos humanos.

9CONSTITUCIN DE LA REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA. Exposicin deMotivos. Gaceta Oficial No.5.453 Extraordinario de fecha 24 de marzo de 2000.


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A nuestro juicio, el inadecuado empleo de la figura de Poderespara identificar a los rganos Ciudadano y Electoral, esflagrantemente contradictoria a la nocin indivisible y univoca delPoder Pblico, ya que tal Poder Pblico debe ser entendido, como elespectro o cmulo de Potestades Pblicas indivisibles, que gozan los

rganos que integran la estructura del Estado y son los encargados dellevar a cabo las funciones pblicas.

La implementacin desatinada del vocablo Poderes, quizs sedeba a un error histrico, imputable al antecedente de la usanza de laexpresin separacin de poderes la cual, ...no es sino la formaclsica de expresar la necesidad de distribuir y controlarrespectivamente el ejercicio del poder poltico. Lo quecorrientemente, aunque errneamente, sucede es que se sueledesignar como la separacin de los poderes estatales, a en realidad ladistribucin de determinadas funciones estatales a diferentes rganos

del Estado. El concepto de , pese a lo profundamenteenraizado que est, debe ser entendido en este contexto de unamanera meramente figurativa.10

Aunado a lo anterior, existe otro impedimento por la cualpareciera improcedente pretender que las funciones ciudadana yelectoral ejercidas por rganos especficos, sean verdaderos Poderesexternos al Poder Pblico, como sera la explicacin filosfica de lafuente u origen de donde provienen o nacen dichos Poderes, ya quea diferencia del Poder Pblico, cuya gnesis se concibe por latraslacin de los derechos individuales subjetivos de los mltiples

particulares que componen la sociedad a la entelequia o ficcindenominada Estado, por medio de llamado Pacto Social; esossupuestos Poderes que controlaran al Poder Pblico, no gozan de unaexplicacin jurdico-filosfica que nos ilustre su nacimiento, ya queslo sera argumentable su creacin por la simple preceptuacinconstitucional.

Ante tales cuestionamientos e interrogantes planteados, surge loque segn nuestro criterio, sera la nica salida de interpretacinviable a la confusa Exposicin de Motivos Constitucional, en el sentidoque, al aducir dicho texto, la figura de Poderes en realidad se trata deverdaderas funciones pblicas inordinadas a las tradicionales, lascuales sern ejercitadas por rganos integrados en una especie depentadistribucin dentro del univoco Poder Pblico. Lo sorprendentees que, tal insercin de rganos con autonoma funcional dentro delPoder Pblico, ya haba sido reflejada con anterioridad en nuestro

1010LOEWENSTEIN, KARL. TEORIA DE LA CONSTITUCIN.Ob.Cit. Pgs. 55 y 56.


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rgimen Constitucional, como fue el caso del Ministerio Pblico, y deContralora General, los cuales tienen consagracin constitucional,con la forma como los conocemos, desde la Constitucin de 1947, ensu artculo 223 y 241 respectivamente, y los rganos electoralescontemplados en el texto fundamental desde 1961.

La discusin en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente.

Con la finalidad de conocer la esencia verdadera delpensamiento de los constituyentes que redactaron el actual artculo136 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela,recurrimos a la Gaceta Constituyente Diario de Debates, en la cualquedo sentada la discusin controvertida sobre la redaccin delproyecto de texto normativo signado para ese momento con elnmero 145.

Dicho artculo 145 eriga la siguiente redaccin:

El poder pblico se distribuye entre el Poder Municipal y el delos estados y el Nacional. Cada una de las ramas tiene sus funcionespropias, pero los rganos a que se incumbe su ejercicio colaborarnentre si en la realizacin de los fines del estado.

El Poder Pblico Nacional se divide en Legislativo, Ejecutivo,Judicial, Ciudadano y Electoral.

Paradjicamente, tal proyecto de precepto engendr unadiatriba en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente, basadanicamente en la viabilidad de la creacin del Poder Electoral,obvindose todo lo relativo a los otros Poderes; as pues ladiscusin gir entre quienes argumentaban que se estaba cometiendouna exageracin e imprecisin constitucional, al contemplarse unPoder Electoral en el texto fundamental, liderizada esta posicin porGuillermo Garca Ponce estando avalada por Alfredo Pena.

Los argumentos esgrimidos por el constituyente GuillermoGarca Ponce, se basaron en la siguiente explicacin:

Es evidente que nuestro pas ha logrado en los ltimos aosuna slida experiencia en materia electoral ... (y hoy en da) ... losprocesos electorales tienden a ser ms simples, ms sencillos. No veopor eso las razones para crear un nuevo poder, el Poder Electoral.


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La tendencia debera ser lo contrario, reducir los procesoselectorales a una rutina, los organismos electorales a ser accidentales,no permanentes. No crear, como era la vieja poltica, que sejustificaba en el rgimen partidocrtico, un gigantismo en el procesoelectoral ...

De tal manera que toda esta exuberancia de organismoselectorales y toda esa creacin del Poder Electoral, es un abuso, unaexageracin.

No voy a hacer ninguna proposicin, porque no he logradoconvencer ni siquiera a la Comisin de Rgimen Poltico de esto, peroquiero llamar la atencin: la creacin del Poder Electoral, es unaexageracin, no corresponde a la tendencia de convertir de laselecciones en un proceso accidental y rutinario y es una exuberanciasuntuosa que no esta en armona con la necesidad de crear un estado

moderno, de acuerdo a las dimensiones de las exigenciasnacionales.11

Luego el constituyente Alfredo Pea se pleg a la posicinexpuesta, al manifestar que:

Comparto el planteamiento del constituyente Guillermo GarcaPonce, lo que hemos estado viendo ltimamente todos nosotros esque en los pases ya esos poderes electorales no existen. En Espaa,por ejemplo, eso lo organiza el Ministerio del Interior.

El domingo prximo habr una eleccin en Uruguay donde hayelecciones referendos a cada rato, la vieja costumbre de ese passureo, y esas elecciones no tienen ningn poder electoral. Eso lohace bsicamente con el magisterio y con los vecinos y es elMinisterio del Interior el que da los resultados ...

Pero lo que veo es crear un Poder Electoral cuando estadesapareciendo en otras partes del mundo? Para que? Creo tambinel tema de los costos. Cuanto va a costar un poder electoral ...

Simplemente reflexionemos: si en el mundo entero, la tendenciaes a la mecanizacin y prcticamente a reducir, simplificar el actoelectoral, por qu nosotros vamos a crear un otro poder electoral.Qu lo propuso Simn Bolvar? S, pero eso fue hace como 200 aos.La tendencia actual es otra ...

11Diario de Debates de la Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constituyente.octubre noviembre 1999 1/11/99. Imprenta del Congreso de la Repblica.Caracas. Venezuela Pg.4.


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Simplemente cuando veo esto me alarmo, que nos estemosdisponiendo a crear un aparato burocrtico que en el mundo estdesapareciendo....12

En franca contradiccin se elev la posicin de losconstituyentes William Lara, Allan Brewer Caras, Claudio Fermn,Rodolfo Sanz, quienes defendieron la preceptuacin del denominadoPoder Electoral.

Las razones de defensa aducidas por el constituyente WilliamLara fueron las siguientes:

...No es cierto que nosotros queramos instituir con estapropuesta un frondoso aparato burocrtico que le salga realmentecostoso a los venezolanos. Todo lo contrario, aqu hay varios

miembros de la Comisin que saben que en las sesiones de trabajoque hicimos ... llegamos a la conclusin de que (sic) ladespartidizacin que planteamos, del poder electoral, significareduccin de por lo menos el 25% del costo, que representa ahora paralos venezolanos el Consejo Nacional Electoral.

Estamos en consecuencia yendo en la direccin correcta, ...estamos reduciendo la carga burocrtica que representa para loscontribuyentes venezolanos el actual Consejo Nacional Electoral. sejustifica o no que exista el poder electoral? Nosotros en la Comisinllegamos a la conclusin de que (sic) se justifica. Porque se esta

hablando del acto supremo del ejercicio de la democracia. El actomediante el cual el soberano pueblo delega esa condicin de ser lamxima autoridad del Estado venezolano, en un conjunto devenezolanos que escogen, de acuerdo con el mtodo democrtico delsufragio que ya est consagrado en el anteproyecto de la Constitucin.

...estamos hablando de organismos que deben ser transparentes,autnomos e independientes y estamos hablando tambin sobre labase de la experiencia venezolana ...

Estamos, entonces, instituyendo un poder necesario para esademocracia participativa y protagnica, que ya fue aprobada en estaplenaria constituyente.13

12Diario de Debates de la Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constituyente.octubre noviembre 1999 1/11/99. Ob. Cit. Pg.4-5.13Diario de Debates de la Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constituyente.octubre noviembre 1999 1/11/99. Ob. Cit. Pg.5.


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Por su parte el Dr. Allan Brewer Caras explan que:

En esta materia no estamos inventando absolutamente nada. ElPoder Electoral existe en Venezuela desde hace dcadas, cuando seorganiz el Consejo Supremo Electoral como rgano con autonoma

funcional, lo que significa que no dependan ni depende ni del PoderLegislativo, ni del Poder Ejecutivo ni del Poder Judicial.

Igual que la Contralora, son rganos con autonoma funcional,que ejercen el poder pblico, pero no el Legislativo, Ejecutivo yJudicial. Y por tanto siempre han sido rganos que ejercen el poder,pero no, integrados en los tres clsicos poderes, con lo cual lo nicoque estamos haciendo aqu, con buena tcnica constitucional, esregularizando lo que existe en el pas...

En otros pases ese poder electoral se ejerce por el Poder

Judicial y en vez de un Consejo Supremo Electoral o Nacional Electorallo que hay es un tribunal electoral. Porque el Poder Judicial asume elpoder electoral. En otro pases depende del legislador. En otro pasesdepende del Ejecutivo. Quien organiza las elecciones en Francia sonlos alcaldes y los prefectos del Ejecutivo. Nosotros tenemos unatradicin en que esa funcin electoral est aparte de los tres clsicospoderes.

Aqu lo que estamos es regularizando constitucionalmente loque siempre ha existido, dividiendo el poder nacional, y por eso esimportante la aclaratoria que se hizo, en Ejecutivo, Legislativo y

Judicial y luego los otros dos que existen, porque por (sic) ese es elconcepto de rgano con autonoma funcional que siempre hemostenido.

De manera que estoy absolutamente de acuerdo en esta divisindel poder nacional en estos cinco poderes, que lo que hacen esregularizar, constitucionalizar, formalizar lo que existe en nuestropas, en cuanto a la Contralora desde hace 60 aos y del temaelectoral desde hace 40 aos. No tengo objecin que ese poder seejerza por un rgano con tres personas, eso es un problema depoltica despus, pero no significa que por el hecho de que (sic) se lecalifique de poder, como lo es, va a crear un aparato burocrticodeterminado.14

Posteriormente acot el constituyente Claudio Fermn que:

14Diario de Debates de la Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constituyente.octubre noviembre 1999 1/11/99. Ob. Cit. Pg.6.


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... La palabra poder tiene aqu una connotacin moral ms quesu connotacin filolgica... la connotacin real de la palabra poder,dentro de este proyecto, viene dada ms bien por su autonoma, nopor su fuerza; viene dada mejor por su independencia, y no por sucompromiso con alguna candidatura o con alguna opcin electoral...

Apoyo por estas premisas que tengamos Poder Electoral, y esePoder insisto, ciudadano Presidente- basado en autonoma, entrasparencia, en garantizarle a todos los participantes igualesoportunidades, y no un Poder que transmita la idea de monstruosidadburocrtica de la que ya estamos cansados.15

Sucesivamente en el orden le toco la palabra al constituyente,Rodolfo Sanz, quien exterioriz el siguiente raciocinio:

Hay que ser cuidadosos cuando expresamos algunos conceptos

en puntos tan importantes como ste ... No estamos creando el poderelectoral porque lo haya planteado el presidente Chvez ni por qu lohaya planteado Simn Bolvar hace 200 aos ...

Cuatro razones fundamentales - voy hacerlo de maneradidctica- justifican la creacin del Poder Electoral: En primer lugar, laindependencia. Hemos tenido hasta ahora una Oficina de RegistroElectoral, organizadora de procesos electorales, no un poderautnomo e independiente. Y ste pretende serlo, del Jefe del Estado,vale decir, del Poder Ejecutivo, y tambin de los partidos polticos quesustituyeron a la estructura del Estado ...

La segunda razn, es que debemos transmitirle al pas unanueva visin moral de la realizacin de los poderes pblicos ...

En tercer lugar, porque hemos creado la jurisdiccincontencioso electoral ...

Y hemos sealado, adems, como cuarta razn, el hecho de que(sic) este Poder Electoral no solamente va a supervisar y a vigilar losprocesos electorales para los rganos del Poder Pblico, sino tambintodos aquellos procesos donde tenga inters la sociedad civil, valedecir, las centrales obreras y elecciones de un conjunto de gremios,que supervisadas por un poder de esta naturaleza, puede corregir un



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conjunto de vicios que siempre se presenta de los procesos deeleccin de los organismos distintos al Poder Pblico ...16

Por ltimo, ripost el constituyente Jorge Olavarra, quiencusticamente expuso que:

Este primera artculo del Ttulo IV, relativo al Poder Pblico,ratifica la tradicional hipocresa constitucional venezolana ...

No hay ninguna razn para no llamar a entes que tienenfunciones especificas, como el consejo nacional electoral, y el poderelectoral, poder. Eso es sencillamente una obra de maquillaje yconstitucional como la que adorna toda esta Constitucin, que es unaConstitucin cosmtica, que le cambia los nombres a las cosas perocambia el fondo.! Todo queda igual! ...

En este artculo me llama mucho la atencin que un hombre tanperspicaz y tan profesional en su anlisis, como el constituyente AllanBrewer Caras, no se haya dado cuenta que contiene una contradictiointerminis (sic), una contraccin en ella misma, porque dice: El PoderPblico esta integrado por el Poder Municipal, el de los estados, y elNacional. Luego, ms adelante, dice: El Poder Pblico se divide enLegislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral. Se integra yluego se divide.

Bueno, es que eso es lo que no est explicado, porque lametodologa de una buena praxis constitucional debera ser la

definicin de los poderes y luego la definicin de las funciones decada uno de los poderes pero, por supuesto, eso no se hace aqu ...17

Por ltimo, particip el constituyente Hermnn Escarra, quienapunt que:

...las breves consideraciones que voy a hacer estn dirigidas ala evaluacin del artculo 145 que se nos ha propuesto, pero quierenabarcar tambin al Poder Ciudadano y al Poder Electoral.

En primer lugar, tenemos un elemento axiolgico fundamental,que es la nocin de democracia participativa, cuya contextualizacin el Poder Electoral - de manera muy difana precis el constituyenteWilliam Lara ...

16Diario de Debates de la Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constituyente.octubre noviembre 1999 1/11/99. Ob. Cit. Pg.7-8.17Diario de Debates de la Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constituyente.octubre noviembre 1999 1/11/99. Ob. Cit. Pg.8-9.


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En segundo lugar, ciertamente se trata de constitucionalizar elhecho electoral, que si bien es cierto es un rgano con autonomafuncional, no cumple el conjunto requisitos para convertirse en lo quese ha dado en llamar un Poder del Estado.

Aqu en la lectura, que despus se har, podemos observar queese Poder tiene un cometido, tiene unas competencias, tiene unasatribuciones, tiene una organizacin administrativa, una actividad, yfinalmente tiene una norma individualizada.

Hago esta concesin porque el planteamiento de Poder Electorales de tcnica constitucional, y la nocin de poder, la verdad es que seasemeja bastante a lo que aqu explic el constituyente ClaudioFermn: el sentido de autonoma, independencia, transparencia.

Es bueno tambin observar, y es mi segunda consideracin, que

nosotros estamos manejando conceptos del pasado, qu, por supuestohay consenso en el Derecho Constitucional Comparado, pero no estade ms aclararlo. Ya nadie acepta la idea de un poder tripartito,cuatripartito, quintopartito. El Poder Pblico Nacional es uno slo. Else manifiesta a travs de lo que el Derecho Pblico contemporneollama funciones estatales. Nosotros tenemos una funcin legislativa,una funcin ejecutiva, una funcin judicial, ahora tendremos lafuncin ciudadana y, por supuesto, tendremos una funcinelectoral.18

A nuestra manera de ver, estas dos ltimas brillantes

exposiciones de los constituyentes Jorge Olavarra y delconstitucionalista Hermann Escarra, las cuales se explican por s solas,refuerzan difana y cristalinamente el argument central de esteopsculo.

Pero resulta que esa interpretacin no ha sido pacficamenteaceptada por ciertos sectores e individualidades que parecierandesconocer la redaccin del actual artculo 136 de la Constitucinaprobada en 1999, cuyo texto normativo es imperativo y vinculante dela voluntad de los particulares y de los entes pblicos.

As pues, que por causa de la imprecisa implementacin delvocablo Poder en la redaccin de la Exposicin de Motivos, y por untotal desconocimiento de las nociones e instituciones bsicas delDerecho Constitucional, se ha generado toda una errada creencia enciertos titulares de los rganos creados por la novsima redaccin



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constitucional, a la idea haberse constituido por mandatoconstitucional verdaderos Poderes excluidos del Poder Pblico,creados con la finalidad de controlar y dimensionar al Poder Pblico,as como generar los mecanismos idneos para elegir a los titularesdel Poder Pblico.

Tal sera el caso de, los mltiples pronunciamientos recogidospor nuestros medios de comunicacin, emanados de representantesde los noveles rganos ciudadano y electoral, referidos sobre sucarcter de Poder exgeno o externo que dimensionaran a losrganos del Poder Pblico.

Por su parte, nuestro mximo Tribunal Constitucional, en lasoportunidades que se ha referido a la creacin de tales novelesrganos ciudadano y electoral, no ha sido lo suficientemente claro,para patentizar el carcter indivisible del Poder Pblico, ni la sujecin

irrestricta de la universalidad de actos y conductas exteriorizadas pordichos nacientes rganos, al control jurisdiccional del rgano judicialdel Poder Pblico. Tal sera el caso de la decisin No.1253, de la SalaConstitucional del Tribunal Supremo de Justicia, bajo ponencia delMagistrado Ivn Rincn Urdaneta, de la cual se manifest que:

Con la entrada en vigencia de la Constitucin de la RepblicaBolivariana de Venezuela se produjo un cambio sustancial respecto ala distribucin horizontal del Poder Pblico Nacional, con lo cual semodific en gran medida el ordenamiento jurdico, al incorporar 2nuevos Poderes -el Ciudadano y el Electoral- este ltimo con la

finalidad de lograr mayor independencia y autonoma funcional a losrganos encargados de desarrollar la actividad electoral.

En razn de ello, la nueva Constitucin dispone un Captuloreferente al Poder Electoral -Captulo V del Ttulo V- el cual establecelas bases, mecanismos y sistemas que sirven de marco para lacreacin de una nueva cultura electoral, cuyo fin fundamental es laparticipacin directa del ciudadano en la formacin y control de lagestin pblica, a travs de su intervencin en diversos procesos,tales como la eleccin de cargos pblicos, referenda (sic), consultapopular, revocatoria del mandato, entre otros, de carctervinculante.19

La desincronizacin del mal llamado Poder Ciudadano con el PoderMoral ideado por Simn Bolvar.

19Tribunal Supremo de Justicia. Sala Constitucional. Sentencia 1253 de fecha 25de octubre de 2000. Ponencia del Magistrado Ivn Rincn Urdaneta.


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Simn Bolvar en su famoso discurso pronunciado en elCongreso de Angostura, el 15 de febrero de 1819, en su proyecto deConstitucin para Venezuela, se refiri la insercin de un cuartopoder denominado, Poder Moral.

Dicho Poder Moral era una reminiscencia de algunasinstituciones romanas y espartanas, y resida en un cuerpo compuestode un presidente y 40 miembros que operara bajo la denominacin deArepago, rgano que ejerca un autoridad plena e independientesobre las costumbres pblicas y sobre la educacin primaria. ElArepago estaba constituido por dos cmaras: una de censura moral yotra de educacin.

Los 41 miembros del Arepago eran designados originariamentepor el Congreso, entre los padres de familia que ms se hubierandistinguido en la educacin de sus hijos y muy particularmente

ejercicio de las virtudes pblicas. En lo sucesivo el cuerpo provea lasvacantes. El presidente del Aerpago era nombrado siempre por elsenado... Entre otras funciones, el Aerpago distribua premios ocoronas cvicas anualmente a los ciudadanos que ms se hubierandistinguido por rasgos eminentes de virtud y patriotismo, y despojabade dichos premios a quienes se hubieran hecho indignos de llevarlos;declaraba eminentemente virtuoso, hroe o grande hombre al que sehubiere hecho digno de tal recompensa, y sin esta previa declaratoriael Congreso no poda decretar ninguna estatua o momento public enmemoria de nadie; proclamaba con aplausos en juntas pblicas losnombres de los ciudadanos virtuosos y las obras maestras de moral y

educacin, as como pregonaba con oprobio e ignominia los de losviciosos y las obras de corrupcin y de indecencia; a la vez quedesignaba a la veneracin pblica a los institutores e institutrices quehubieren contribuido a la instruccin en los colegios.20

Nuestro Libertador al proponer al Congreso de Angostura, elPoder Moral se fundamento en el siguiente raciocinio:

Meditando sobre el modo efectivo de regenerar el carcter y lascostumbres que la tirana y la guerra nos han dado me he sentido laaudacia de inventar un poder moral, sacado del fondo de las oscuraantigedad y de aquellas olvidadas leyes que mantuvieron, algntiempo, la virtud entre los griegos y romanos. Bien puede ser tenidocomo un cndido delirio, mas no es imposible, y yo me lisonjeo queno desdeareis enteramente un pensamiento que, mejorado por laexperiencia y las luces puede llegar a ser muy eficaz

20GIL FOURTOUL, JOSE ANTONIO. HISTORIA CONSTITUCIONAL DE VENEZUELA


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Pese a la insistencia del Libertador, dicha propuesta del PoderMoral no fue insertada por los integrantes del Congreso de Angostura,como parte del texto normativo en la Constitucin de 1819, slo sepublic como apndice al texto fundamental, con la siguiente

advertencia:

El Poder Moral estatuido por el proyecto de Constitucin,presentado por el general Bolvar, como jefe supremo de la repblica,en la instalacin del Congreso, fue considerado por algunos diputadoscomo la idea ms feliz y la ms propia a influir en la perfeccin de lasinstituciones sociales. por otros como una institucin moral, nomenos funesta ni menos horrible que la religiosa. y por todos como demuy difcil establecimiento, y en los tiempos presentes absolutamenteimpracticable. prevaleci despus de largos debates el parecer de queen la infancia de nuestra poltica, y tratndose de objetos tan

interesantes al Estado y aun a la humanidad, no debamos fiarnos denuestras teoras y raciocinio en pro ni en contra del proyecto. Queconvena consultar la opinin de los sabios de todos los pases pormedio de la imprenta. Hacer algunos ensayos parciales, y reunirhechos que comprobasen las ventanas o los perjuicios de esta nuevainstitucin, para en su vista proceder a ponerla en ejecucin orechazarla. Decretse, en consecuencia, que el ttulo del poder moralse publicase por Apndice de la Constitucin, invitando a todos lossabios, que por el mismo hecho de serlo deben considerarse como losciudadanos del mundo, a que comuniquen sus luces a esta porcinhermosa de su inmensa patria.

Como es obvio observar mucho dista el Poder Moral ideado pornuestro Libertador Simn Bolvar, del Poder Ciudadano edificado pornuestra arquitectura constitucional venezolana de 1999, el cualdescansa en tres rganos, la Contralora General de la Repblica, elMinisterio Pblico y la Defensora del Pueblo. Todos estos tresrganos al reunirse constituiran un ente colegiado denominadoConsejo Moral Republicano.


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* Carlos Luis Carrillo Artiles.Abogado egresado de la Universidad Central de Venezuela.Post Grado de Especializacin en Derecho Administrativo en la UniversidadCentral de Venezuela.Doctorando en Derecho en el Centro de Estudios de Post-Grado de laUniversidad Central de Venezuela.

Investigador adscrito al Instituto de Derecho Pblico de la Universidad Centralde Venezuela.Profesor de Post Grado en la Especializacin de Derecho Administrativo en laUniversidad Central de Venezuela.Profesor de Pre Grado en la Ctedra de Derecho Administrativo y Derecho CivilIV en la Universidad Central de Venezuela.Ex Consultor Jurdico de la Bolsa de Productos e Insumos Agropecuarios deVenezuela.Ex Relator de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en materia deAmparo Constitucional.Ex Consultor Jurdico de la Comisin Nacional de Valores

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