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inclusion social en Argentina
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“La cooperación intergubernamental en las contrataciones estatales en Argentina y las políticas públicas de inclusión social”
Autores
Lic. Guillermo BellingiDirector Nacional
Abog. Marisol Fretes Dirección de Elaboración e Interpretación Normativa
Con el apoyo de
www.ricg.org
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La Oficina Nacional de Contrataciones de Argentina es miembro de la Red Interamericana de Compras Gubernamentales (RICG) y agradece a la Red la distribución del presente documento.
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CONTENIDO
I. INTRODUCCION II. RESUMEN EJECUTIVO
III. LAS CONTRATACIONES PUBLICAS SUSTENTABLES. EVOLUCION
IV. ALGUNAS MEDIDAS EN MATERIA DE CONTRATACIONES SUSTENTABLES DESDE SU
ASPECTO SOCIAL
a) Los efectos sociales b) El Programa de Certificación INTI ‘Compromiso Social Compartido’ del Instituto
Nacional de Tecnología Industrial (INTI) c) Personas con capacidades diferentes
V. UNA EXPERIENCIA EN CONTRATACIONES SUSTENTABLES EN SU ASPECTO SOCIAL: LA
SIGEN Y EL ENCOPE
VI. CONCLUSIONES
VII. BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
VIII. RESEÑA BIOGRAFICA DE LOS AUTORES
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LA COOPERACIÓN INTERGUBERNAMENTAL EN LAS CONTRATACIONES ESTATALES EN ARGENTINA Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE INCLUSIÓN SOCIAL
I. INTRODUCCIÓN Si bien el derecho a la igualdad, como valor y como institución jurídica se reconoce en legislaciones nacionales e internacionales, lo cierto es que tanto esa formalidad y el cumplimiento efectivo de ese derecho, se enmarcan en un sistema económico de patrones culturales fuertemente arraigados, cuya tendencia natural es la exclusión de los sectores sociales más débiles, o vulnerables.
Como contrapartida los Estados deben, en esa búsqueda constante del complejo pero esencial valor de la justicia social, promover sus acciones en pos de la inclusión social y laboral de estos sectores, lo que implicará también cooperar con el desmembramiento de un discurso prejuicioso y segmentista que nutre y legitima ese tipo exclusiones, estigmatizando a toda aquella persona distinta al estereotipo de ciudadano “socialmente aceptado”. La República Argentina formalmente sostiene desde 1853, en su Constitución Nacional, que todos sus habitantes son iguales ante la ley, y admisibles en los empleos sin otra condición que la idoneidad. Sin embargo, la construcción de esa realidad igualitaria necesitó, en el transcurso de estos doscientos años de historia de la Nación, de un proceso de madurez política y social en donde el Estado asuma como uno de los ejes centrales de su desarrollo a la inclusión social, como correlato de esa necesidad de igualar condiciones en nombre de la equidad social.
Como una manifestación de este proceso en Argentina, podemos citar un hecho histórico en materia igualdad: la modificación de su Código Civil en el año 2010, que permite que las parejas del mismo sexo en Argentina puedan contraer matrimonio en todo su territorio, convirtiéndose así, luego de un gran debate sobre el valor familia y la libertad de las personas, en el primer país de América Latina que reconoce formalmente este derecho humano fundamental de las personas homosexuales.
En esta línea, las contrataciones públicas también han tenido su proceso evolutivo, y no escapan en Argentina a estos lineamientos centrales. Así, de considerarlas un mero mecanismo de autoabastecimiento estatal, hoy, tanto en Argentina como en el resto de la comunidad internacional, las contrataciones públicas pasan a ser un actor clave en la vida económica y social de los Estados.
Este nuevo enfoque en la materia pudo concretarse mediante el entendimiento de que el enorme poder de compra de un Estado, como principal consumidor, puede constituir una herramienta estratégica para la implementación de políticas públicas que van más allá del ámbito exclusivo de una buena gestión contractual, para impactar en otros aspectos sociales y económicos en los cuales se requiere hacer foco mediante la generación de nuevas conductas en este sector del mercado.
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Así es posible referirse a un proceso que se inicia con un concepto puramente administrativista y económico de las contrataciones públicas, para luego mermar hacia las compras denominadas “verdes”, y, finalmente, lo que en la actualidad se entiende por contrataciones públicas sustentables, en donde no sólo se evalúan las características comerciales de los bienes y servicios cotizados por las empresas proveedoras, sino también su ciclo de vida completo, y los efectos sociales y medioambientales de su producción o comercialización en un contexto determinado.
El presente trabajo tratará de explicar cómo, a través del tratamiento multidisciplinario y la coordinación intergubernamental en Argentina, se utiliza el poder de compra del Estado para la implementación de las políticas públicas de inclusión social, las que se enmarcan en el concepto de “contratación pública sustentable”, desde una perspectiva social.
Además de citar otros casos en forma complementaria, en particular este documento se centrará, desde la óptica de la contratación gubernamental, en la inclusión de la personas con capacidades diferentes, o lo que la jerga jurídica y médica denomina “personas con discapacidad”, producto, quizás, de ese discurso estigmatizante que, sin indagar en el trasfondo lingüístico, se pronuncia y se replica casi automáticamente.
Los autores advierten que el presente trabajo indagará la temática de modo parcial, cuya delimitación está dada por el contenido del título de la ponencia y por la especialidad de sus autores, sin dejar de reconocer la complejidad y el tratamiento integral que merita el análisis de estas cuestiones sociales desde sus diferentes disciplinas.
II. RESUMEN EJECUTIVO
Las políticas aplicadas a las contrataciones gubernamentales no escapan a los ejes centrales de la conducción política actual del Alto Gobierno en la República Argentina.
En ese sentido, las contrataciones públicas han dejado de ser un mero mecanismo de autoabastecimiento estatal, para convertirse, primordialmente, en un actor económico clave y una herramienta estratégica de implementación de políticas sociales.
De allí, es posible abordar la evolución del concepto clásico de las compras gubernamentales hacia el actual concepto de las denominadas “compras sustentables”, en donde no sólo se evalúan las características comerciales de los bienes y servicios cotizados por las empresas proveedoras, sino también su ciclo de vida completo, y los efectos sociales y medioambientales de su producción en un contexto determinado. Así, se avanza a la gestión sustentable de las contrataciones públicas
El presente trabajo aborda las compras sustentables en su aspecto social, señalando cómo, mediante la coordinación intergubernamental y el establecimiento de objetivos comunes, se utiliza el gran poder de compra del Estado para la implementación de políticas sociales, en especial, aquellas que ponderan la inclusión social y la igualdad real de oportunidades, en concordancia con el resto de las políticas inclusivas aplicadas por el Alto Gobierno Argentino.
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III. LAS CONTRATACIONES PÚBLICAS SUSTENTABLES. EVOLUCIÓN
En un principio, la razón central de las contrataciones públicas respondía a un concepto administrativista de autoabastecimiento, es decir, como una mera manera de satisfacer necesidades internas de los organismos públicos, como proceso para la adquisición de bienes y servicios necesarios para cumplir con sus funciones.
La regulación y las medidas aplicadas a esta materia se diseñaban desde esa perspectiva, procurando como objetivo primordial, además de la satisfacción mencionada, que la transacción se realice de manera transparente mediante el cumplimiento de requisitos mínimos de transparencia. Posteriormente, las Administraciones advirtieron que este enorme caudal de compra que poseía el Estado, como principal consumidor, podría ser aprovechado para otra finalidad distinta, más allá de aquella satisfacción inicial producto de la compra.
Es así que nace la visión de las contrataciones públicas como una herramienta o medio para la aplicación de políticas públicas, teniendo como premisa que el gran poder de compra de los gobiernos es capaz de influir sobre la mecánica propia del mercado, de manera de orientarlos hacia la modificación de conductas y el fomento de determinados sectores estratégicamente elegidos por los gobiernos.
En Argentina, como primer política de fomento, en la cual el sistema de contrataciones públicas se convierte en una herramienta o instrumento de aplicación, podríamos citar el fomento a la industria nacional, mediante el establecimiento de sistemas de preferencias en la etapa de evaluación de las ofertas a favor de esta última ante precios razonables, como así también el fomento a las micro, medianas y pequeñas, en este caso con modificaciones directas a normas del régimen de contrataciones.
En este camino, en la década del 90 aparecen las compras verdes en el escenario mundial, principalmente en Europa, Estados Unidos y Japón, las cuales incluyen aspectos ambientales en las políticas y los procedimientos de compras y contrataciones públicas. Tienen en cuenta los niveles de actuación sobre el ambiente como el uso de materias primas, los métodos de producción ambientalmente amigables (en los casos en que sea relevante para el producto final o servicio), las buenas prácticas, la eficiencia energética, las energías renovables, las emisiones, los residuos, el potencial de ser reciclado, los productos químicos peligrosos, etc. (OFICINA NACIONAL DE CONTRATACIONES, 2011).
A partir de la Cumbre Internacional de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible, se amplía el concepto de compras verdes, para pasar a trabajar con el de las contrataciones sustentables, en donde, además de los criterios medioambientales que incorporaron las compras “verdes”, se introducen criterios sociales o éticos, los cuales pueden advertirse en los procesos productivos de los bienes o servicios ofrecidos, pero no siempre en el producto final.
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La Fuerza de Trabajo de Marrakech de la cual Argentina es Estado Parte, en el marco de la Organización de las Naciones Unidas, ha definido a las contrataciones sustentables como:“….el proceso mediante el cual las organizaciones satisfacen sus necesidades de bienes, servicios, obras y utilidades de modo de mantener la relación calidad‐precio durante todo su ciclo de vida, en términos de generación de beneficios no sólo para la organización, sino también para la sociedad y la economía, al tiempo que reducen al mínimo el daño al ambiente”.
La utilización del poder de compra del Estado para el impulso de estas políticas de inclusión se vincula con el concepto de las denominadas “compras sustentables”, en donde los organismos públicos contratan teniendo en cuenta, además de los aspectos económicos de los productos a contratar, también, en este caso, sus efectos sociales vinculados con temas tales como la erradicación de la pobreza, equidad en la distribución de la riqueza, condiciones laborales, e inclusión de sectores vulnerables(OFICINA NACIONAL DE CONTRATACIONES, 2010).
En Argentina, la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable y la entonces Subsecretaría de la Gestión Pública – de la cual depende la Oficina Nacional de Contrataciones, en su calidad de Órgano Rector del Sistema Nacional de Contrataciones Públicas‐, celebraron, en el año 2007, un Convenio de Cooperación y Asistencia Técnica tendiente a la creación de mecanismos que favorezcan el fomento de las Compras Públicas Sustentables en el Sector Público Nacional.
En el año 2010, la ex Secretaría de Gabinete y Gestión Pública –sucesora de la Subsecretaría de la Gestión Pública‐ y el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) celebraron un Acuerdo de Financiación en Pequeña Escala, cuya finalidad es la cooperación para llevar a cabo el proyecto titulado “Desarrollo de Capacidades para las compras públicas en Argentina”, que actualmente lleva adelante la Oficina Nacional de Contrataciones.
En esa línea, la Oficina Nacional de Contrataciones (ONC) elaboró un proyecto de reglamentación al actual Decreto N° 1023/01 – por el que se aprueba el Régimen de Contrataciones Públicas de la Administración Nacional‐, que contará con un capítulo específico dedicado a las contrataciones sustentables. Asimismo, se ha difundido una Guía de Contrataciones Sustentables, redactada por especialistas contratados al efecto, y se están preparando otras normas complementarias que ayudarán a la aplicación concreta de estas nuevas disposiciones.
A su vez, la Oficina viene aplicando diferentes medidas de impulso de este tipo de contrataciones, que van desde los programas de capacitación de agentes públicos que participan en la gestión de las contrataciones y charlas abiertas sobre la materia, como así también el trabajo coordinado con otros organismos de la Administración Pública Nacional, en el entendimiento de que la coordinación de acciones conjuntas hacia un mismo resultado multiplicará las posibilidades de llegar a resultados exitosos.
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IV. ALGUNAS MEDIDAS EN MATERIA DE CONTRATACIONES SUSTENTABLES DESDE SU ASPECTO SOCIAL
Si bien es cierto que el impulso de estas políticas se encuentra en una posición prioritaria en la agenda nacional de contrataciones en Argentina, también lo es que estas medidas son todavía incipientes, ya que su implementación debe ser gradual, y en armonía con el resto de los principios generales que rigen en materia de contrataciones, a riesgo de que su tratamiento aislado afecte en forma drástica su flujo normal y corriente, considerando que, en definitiva, tampoco el organismo contratante puede dejar de satisfacer esa necesidad primaria que le da origen al procedimiento – ej: adquisición de computadoras para un ministerio o camas hospitalarias para un centro de salud‐. Por ejemplo, es posible imaginar que un pliego excesivamente riguroso en términos de sustentabilidad, no advierta las condiciones de mercado del producto, y ello pueda generar la deserción o el fracaso de la convocatoria a presentar ofertas.
Con esa aclaración, es posible señalar algunas experiencias concretas en materia de inclusión social, mediante el aprovechamiento del poder de compra de Estado, es decir, mediante una contratación sustentable.
Entre estas experiencias en Argentina pueden indicarse las siguientes: fomento a monotributistas sociales, y el fomento para la inclusión de personas con capacidades diferentes. a) Los Efectores Sociales
De acuerdo al Decreto N° 1023/2001, el principio general para la elección de los procedimientos de selección del contratista es la licitación pública. Se establecen, sin embargo, ciertas excepciones a este principio general, en razón de las condiciones del contrato, del contratista, de la urgencia o emergencia de la situación, o del objeto dentro del mercado.
Así, en su artículo 25, inciso d), apartado 10, dispone lo siguiente: “Art. 25. — PROCEDIMIENTOS DE SELECCION. Los procedimientos de selección serán:…d) CONTRATACION DIRECTA. La selección por contratación directa se utilizará en los siguientes casos: …10. Los contratos que previo informe al MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL, se celebren con personas físicas o jurídicas que se hallaren inscriptas en el Registro Nacional de Efectores de Desarrollo Local y Economía Social, reciban o no financiamiento estatal…”.
Cabe destacar que esta causal de contratación directa fue introducida por el Decreto Nº 204/2004. Es interesante este punto porque, si bien la causal se introdujo en el 2004, en la práctica no se contaba con muchos contratos estatales celebrados con estos efectores como para poder cooperar en la inclusión socioeconómica de estas personas –adviértase que esta causal es optativa, porque el principio general es la licitación pública‐, lo que demostró que la sola incorporación normativa no alcanzaba para lograr el objetivo previsto. Pero, ¿Qué es el Registro Nacional de Efectores de Desarrollo Local y Economía Social? Este Registro es el organismo encargado de gestionar el Monotributo Social, una categoría tributaria para aquellas personas que estén realizando actividades económicas de producción, servicios o
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comercialización, y vean dificultada su inserción en la economía formal por encontrarse en situación de vulnerabilidad social y económica.
El Monotributo Social ha sido creado como instrumento para facilitar y promover la inclusión de todas las personas en la economía formal, a partir de la posibilidad de emitir factura oficial. De esta manera, se reconocen derechos previsionales y el acceso a las prestaciones de las obras sociales del Sistema Nacional de Salud.
El mencionado Registro fue creado por el Decreto Nº 189/2004, en el que se establece que en el mismo podrán inscribirse aquellas personas físicas en condiciones de vulnerabilidad social debidamente acreditada mediante informe técnico social suscripto por profesional competente, o que se encuentren en situación de desempleo, o que resulten real o potenciales beneficiarias de programas sociales o de ingreso, sean éstas argentinas o extranjeras residentes. Asimismo, podrán inscribirse en el citado registro, aquellas personas jurídicas cuyos integrantes reúnan las condiciones precedentemente descriptas o aquellas que pudieran ser destinatarias de programas sociales o de ingreso.
Son objetivos del Registro, entre otros:
Concretar las políticas de Estado que promueven la reinserción de los habitantes de la Nación en el trabajo y la producción, y las tendientes a procurar una mejora en las condiciones de vida de los grupos familiares que se encuentran más desprotegidos o en situación de vulnerabilidad social y económica.
Articular la posibilidad de inclusión social de los beneficiarios de dichas políticas, estableciendo a ese fin los instrumentos adecuados.
Reinsertar en el mercado formal de actividades económicas a quienes actualmente se encuentran excluidos, a quienes deben dirigirse esencialmente las acciones sociales del Estado.
Así, mediante el establecimiento de esta causal de contratación directa introducida en el año 2004 al Decreto N° 1023/01, se pretendió generar, en favor de estas personas en situación de vulnerabilidad social, nuevas oportunidades de negocios con el Estado, promoviendo su participación en las contrataciones estatales como medio para la superación de esa situación de vulnerabilidad y su reinserción en el sistema económico‐social argentino.
Pero como la existencia de la norma, dijimos, no fue suficiente, se necesitaban medidas para impulsar esta política–jurídicas, políticas y tecnológicas‐ que acompañen estas disposiciones formales.
De allí que el Ministerio de Desarrollo Social, y la Oficina Nacional de Contrataciones comenzaron a coordinar una serie de acciones que para orientan a las áreas de contrataciones en el cumplimiento de la causal dispuesta por el Decreto N° 1023/01. Entre ellas se destacan la interacción del portal de contrataciones públicas que administra la ONC, con el Registro Nacional de Efectores de Desarrollo Local y Economía Social. De esta manera, el área de sistemas de la ONC logró establecer un buscador desde su portal electrónico que impacta directamente en la base de datos del citado Registro. Los agentes de las áreas de compras pueden ingresar al sitio de internet en Argentina que nuclea las principales contrataciones a nivel nacional –sitio con el cual estos
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agentes necesitan interactuar constantemente‐, y buscar según la actividad comercial del efector, nombre, clave única de identificación tributaria, etc, a los monotributistas sociales inscriptos en el Registro, comunicándole la existencia del llamado a cotizar. Allí encontrarán los principales datos del efector. Además de este buscador, ingresando a este menú automáticamente se abre una ventana independiente para este tipo de potenciales contratistas, en donde los usuarios pueden encontrar información diversa como: normativa aplicable, una guía de uso, y un enlace institucional con el Ministerio de Desarrollo Social (ver http://monsoconc.sgp.gov.ar/), etc.
La Oficina Nacional de Contrataciones y el Ministerio de Desarrollo Social iniciaron medidas de difusión de estas actividades conjuntas, de manera tal de dar conocer las bondades de la utilización de esta herramienta, y del funcionamiento del Registro. Uno de los inconvenientes más comunes que se presentaban era que los agentes de las áreas de contrataciones de los organismos contratantes no sabían cómo contactar a estos efectores sociales, y así poder elegir esta causal de contratación directa cuando era posible, lo que en definitiva generaba que estos agentes opten por otras posibilidades, ya que estas opciones son facultativas. En nuestra experiencia como docentes, hemos podido escuchar, por parte de esos agentes, extremos tales como “¿Es nueva esta causal?”, lo que nos demuestra la importancia de la capacitación, la información y las medidas de apoyo extrajurídico.
Finalmente, se está elaborando un Manual Práctico para Contratar con Efectores Sociales, ya que dada la situación de vulnerabilidad social de estas personas, es necesario readaptar las disposiciones procedimentales propias del procedimiento básico, evitando excesivos formalismos que impidan su participación.
Es importante aclarar también, que el análisis de esta situación de vulnerabilidad se encuentra cargo de especialistas en la materia del Ministerio de Desarrollo Social, quienes aplican las regulaciones específicas sobre el caso. Una vez dada la calificación de efector por dicho organismo, comienzan a aplicarse las normas en materia de contrataciones públicas. La cooperación intergubernamental para el éxito de estas políticas adquiere un protagonismo esencial. b) El “Programa de Certificación INTI Compromiso Social Compartido” del Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) Actualmente, también se están iniciando trabajos con el Instituto Nacional de Tecnología Industrial. Dicho instituto lleva adelante un interesante “Programa de Certificación INTI Compromiso Social Compartido” para empresas de indumentaria.
El objetivo de este Programa es promover y certificar, de manera independiente, el cumplimiento de los requisitos de Compromiso Social Compartido definidos por el INTI para las empresas de indumentaria, demostrando que las actividades que se desarrollan en este ámbito, se realizan bajo condiciones humanas, éticas y legales, asegurando que:
Se tiene un comportamiento que trasciende el cumplimiento del marco normativo que regula la actividad de la empresa,
Forma parte de la cultura de empresa, actuar acorde a una conducta ética,
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fundamentalmente en todas las decisiones de directivos y personal con mando,
Se promueven las relaciones dignas hacia los trabajadores, proporcionando condiciones de trabajo seguras y saludables,
Se asume una conducta de cuidado y respeto por el medio ambiente,
La empresa se integra en la comunidad de la que forma parte, equilibrando sus intereses con los de la sociedad,
Se fomenta la concientización de todos los actores involucrados.
Las empresas que participen voluntariamente acuerdan que su gestión cumple con los requisitos de este Programa de Certificación.
La certificación se basa en los siguientes aspectos:
Condiciones Laborales Dignas:
Ausencia de: trabajo infantil, trabajo forzado, violencia laboral, Discriminación, Protección de los Derechos del Personal, Remuneración legal y gradualmente, recomendaciones OIT, Libertad Sindical, Ética Laboral, Capacitación Profesional.
Cuidado de la Salud y Seguridad Ocupacional
Respeto por el Medio Ambiente
Impulso del Desarrollo Humano
Lealtad Comercial
Evaluación del Compromiso Social de los Talleres y Proveedores
Sistema de Gestión para sostener el compromiso y promover la mejora (Documento INTI, agosto 2006)
c) Personas con capacidades diferentes En Argentina, por la ley 22.431 se creó el Sistema Nacional de Protección Integral de las Personas Discapacitadas “…..tendiente a asegurar a éstas su atención médica, su educación y su seguridad social, así como a concederles las franquicias y estímulos que permitan en lo posible neutralizar la desventaja que la discapacidad les provoca y les den oportunidad, mediante su esfuerzo, de desempeñar en la comunidad un rol equivalente al que ejercen las personas normales”.
A los efectos de dicha ley, se considera discapacitada a toda persona que padezca una alteración funcional permanente o prolongada, física o mental, que en relación a su edad y medio social implique desventajas considerables para su integración familiar, social, educacional o laboral
En el año 2001 la Nación Argentina ratificó, en el marco de Organización de los Estados Americanos, la “Convención Interamericana Para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad” comprometiéndose a adoptar las medidas de carácter legislativo, social, educativo, laboral o de cualquier otra índole, necesarias para eliminar la discriminación contra las personas con capacidades diferentes y propiciar su plena integración en la sociedad.
Ahora bien, llevando la temática al campo de las contrataciones públicas, en el año 2010 se dictó el Decreto Nº 312, reglamentario de la Ley 22.431. Ambas normas incluyen previsiones aplicables
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directamente a los contratos regulados por el Decreto Nº 1023/01, considerando entonces a las contrataciones públicas como una herramienta más para el cumplimiento de los objetivos plasmados en esa ley nacional, en la Constitución, y en los Tratados Internacionales en los que Argentina es Estado Parte.
Se instituyen como autoridades de aplicación del Decreto N° 312/10 al Ministerio de Trabajo, Empleo, y Seguridad Social, y a la Subsecretaría de Empleo Público de la actual Secretaría de Gabinete de Argentina. El artículo 7° del Decreto N° 312/2010, dispone: “En aquellas situaciones en que hubiere tercerización de servicios, cualquiera fuere la modalidad de contratación empleada, se encuentre o no comprendida ésta en el Régimen del Decreto Nº 1023/01 y su normativa complementaria y modificatoria, deberá incluirse en los respectivos Pliegos de Bases y Condiciones Particulares, que el proponente deberá contemplar en su oferta la obligación de ocupar, en la prestación de que se trate, a personas con discapacidad, en una proporción no inferior al CUATRO POR CIENTO (4%) de la totalidad del personal afectado a la misma.”
De esta manera, se ha introducido una modificación indirecta en las normas de contrataciones que regulan la elaboración de los pliegos particulares, para todos aquellos contratos que impliquen una tercerización de servicios.
Así, se obliga a las áreas de contrataciones agregar una cláusula particular que establezca que el proponente deberá contemplar en su oferta la obligación de ocupar, en la prestación de que se trate, a personas con capacidades diferentes, en una proporción no inferior al CUATRO POR CIENTO (4%) de la totalidad del personal afectado a la misma.
La Oficina Nacional de Contrataciones, de modo tal de compatibilizar estas nuevas disposiciones con los principios propios del régimen de contrataciones, ha elaborado distintos pronunciamientos que actúan como guías de interpretación para los organismos contratantes que apliquen esta normativa. Se interpretó, en cuanto a este artículo, que los oferentes adquieren una obligación relativa a la suscripción y ejecución de su contrato con el Estado, sin que ello sea un requisito para la presentación de su oferta, por cuanto la norma menciona la obligación de cumplir la prestación del servicio adjudicado, con un cupo mínimo de personas con capacidades diferentes, del cuatro por ciento de la totalidad de su personal afectado a la misma (OFICINA NACIONAL DE CONTRATACIONES, 2010).
La finalidad de esta modificación es generar, a través de esta imposición de conductas, una mayor amplitud de oferta laboral para las personas con capacidades diferentes, ya que si una empresa desea concertar un negocio jurídico con el Estado, en este tipo de contratos, deberá contemplar en la prestación que se trate el empleo de este grupo o sector social, promoviendo su inclusión en la sociedad.
Lamentablemente, las personas que se encuentran en esta situación poseen mayores dificultades para conseguir un empleo formal, muchas veces motivado en un desconocimiento generalizado y prejuicioso sobre las posibilidades de estas personas de ejercer un trabajo, cuando en realidad tener una capacidad diferente en estos términos no significa en absoluto que uno está imposibilitado para ejercer un trabajo.
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Además de esta obligación para los contratos de tercerización de servicios, se estableció en la Ley 22.431 un sistema de preferencias para el caso de los contratos de insumos y provisiones, en el que, a igual costo y en las formas que establezca la reglamentación, el Estado Nacional priorizará a aquellas empresas que contraten a personas con capacidades diferentes, situación que deberá ser fehacientemente acreditada. Ahora bien ¿Cómo hacer para articular acciones en materia de contrataciones públicas y empleo? ¿Cómo hacer para educar y guiar a los proveedores estatales en el cumplimiento de esta política pública? Todo ello teniendo en cuanta que no resulta obligatorio para el sector privado contratar con el Estado, y que la concurrencia y competencia de oferentes son principios medulares en esta materia. Existe en Argentina, la Dirección de Promoción de la Empleabilidad de Trabajadores con Discapacidad, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación. Esta dirección lleva adelante los lineamientos que el citado Ministerio propone para mejorar la empleabilidad de las personas con capacidades diferentes. Este objetivo ministerial surge de su misión de procurar la igualdad de oportunidades laborales para los trabajadores y trabajadoras con capacidades diferentes. Así, este organismo, entre otras funciones de fomento, actúa como intermediario entre las empresas u organismos públicos, y las personas con capacidades diferentes que deseen conseguir un empleo. Aquí, personal especializado entrevistan a los postulantes, requiriendo sus datos, los cuales serán administrados en una base de datos específica creada al efecto. De esta manera, y siguiendo la experiencia de cooperación en el caso de efectores, la Oficina Nacional de Contrataciones entendió que esta Dirección podría ser un intermediario entre los proveedores estatales, y las personas con capacidades diferentes, facilitando el cumplimiento del Decreto Nº 312/10, y por ende evitando cualquier afectación drástica al principio de concurrencia y competencia entre oferentes.
Por otro lado, el Ministerio de Salud de la Nación, otorga el “Certificado Único de Discapacidad”, un documento público que será la llave de acceso al Sistema de Salud y a los beneficios instituidos por la normativa en la materia, para las personas con capacidades diferentes. Este Ministerio trabaja en la armonización de los requisitos de la certificación con las jurisdicciones locales, debido a que Argentina es un país federal, y esta certificación sería una competencia de los gobiernos subfederales. Esto simplifica y disminuye la carga burocrática de la oferta que realiza un proponente en una contratación pública –que, en definitiva, el propio Estado se hace cargo ya que el costo lo traslada al precio final cotizado‐. Por otro lado, este documento podrá ser suministrado por el oferente estatal al momento de hacer constar el cumplimiento de esta normativa, facilitando la evaluación de la propuesta.
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V. UNA EXPERIENCIA EN CONTRATACIONES SUSTENTABLES EN SU ASPECTO SOCIAL: LA SIGEN Y EL ENCOPE
Entre las experiencias en materia de contrataciones sustentables, es oportuno destacar el caso de la Sindicatura General de la Nación Argentina, y el Ente de Cooperación Técnica y Financiera del Servicio Penitenciario Federal (ENCOPE), creado por Ley Nº 24.372. Sobre el punto, es importante recordar que nuestra Constitución Nacional, en su artículo 18, establece “Las cárceles de la Nación serán sanas y limpias, para seguridad y no para castigo de los reos detenidos en ellas”.
Por otro lado, el respeto a la dignidad de los internos y la finalidad esencial de la política carcelaria que debería asumir un Estado también se encuentran consagrados en tratados internacionales en materia de derechos humanos, tal es el caso del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos –Argentina, mediante el artículo 75 inc 22 de su Constitución le otorga jerarquía constitucional‐, que en su artículo 10 dispone “1. Toda persona privada de libertad será tratada humanamente y con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano (…) 3. El régimen penitenciario consistirá en un tratamiento cuya finalidad esencial será la reforma y la readaptación social de los penados. Los menores delincuentes estarán separados de los adultos y serán sometidos a un tratamiento adecuado a su edad y condición jurídica”. De allí que este Ente tiene como finalidad lograr la reinserción social de los internos, promoviendo la capacitación laboral, mediante la utilización de modernas técnicas y herramientas de producción, la incorporación de nuevas tecnologías, y el desarrollo de actividades originadas en convenios celebrados con empresas privadas, procurando la generación de hábitos laborales, debidamente remunerados, con el fin, que una vez cumplida la condena, cuente con las herramientas mínimas e imprescindibles para desarrollarse en el medio socioeconómico de hoy en día.
Su naturaleza de organismo público encuentra relación con el régimen de contrataciones nacional porque existe una excepción a la licitación pública, para los casos de contrataciones entre entidades gubernamentales, en la cual se permite que no haya puja de precios, y se contrate directamente.
En ese marco, la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) el último año celebró contratos con el ENCOPE, para la adquisición de muebles de oficina elaborados por los propios internos del Sistema Penitenciario Federal, para ser utilizados en la sede del organismo. Es así que esta compra podemos denominarla por su impacto social en la reinserción de los internos como una contratación a todas luces sustentable, por cuanto satisface por un lado la necesidad de contar con muebles en la sede de la SIGEN, pero a la vez coopera como herramienta para la implementación de esta política pública de inclusión que lleva adelante el Gobierno Nacional a través del ENCOPE, para el caso de las personas privadas de la libertad.
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VI. CONCLUSIONES Entre el reconocimiento formal del derecho a la igualdad, y la igual real de oportunidades, se necesitan acciones concretas que garanticen, frente a un sistema económico cuya tendencia natural es la exclusión, un Estado activo y participativo que fomente la inclusión de las personas en estado de vulnerabilidad social y económica. Larga es la historia de la interpretación de estos mandatos de igualdad, al punto de pretender hacer desaparecer toda intervención del Estado a favor de los necesitados, bandera de la concepción liberal del derecho a la igualdad. Políticas que, tristemente, han incrementado el poder de exclusión natural de los mercados.
Lejos de ese concepto, hoy se hace necesario entender a la igualdad como la igualdad real de oportunidades de acceso a un derecho o de condiciones ante la ley, pero sin olvidar que la realidad se compone de una diversidad compleja de posicionamientos sociales y de posibilidades o capacidades de superación, lo que genera que ciertos sectores vulnerables requieran una mayor atención de los gobiernos para lograr el cumplimiento de ese derecho. Ello permite entender que los Estados, asumiendo ahora un rol activo y participativo como garante de la equidad social, deben orientar sus acciones a fomentar la inclusión de aquellos sectores sociales que materialmente se encuentran excluidos del sistema socioeconómico actual. Las contrataciones públicas resultan de mucha utilidad como herramienta para la implementación de políticas sociales. Desde la premisa de la inclusión social, ya no es posible desaprovechar el gran caudal de compra del Estado, limitando su tratamiento desde una óptica meramente administrativista o económica, sino que éste debe diseñar su política de compras acompañando la necesidad actual de una sociedad igualitaria mediante la incorporación del concepto de las contrataciones sustentables. El abordaje multidisciplinario e interinstitucional de las contrataciones sustentables mediante la fijación de un objetivo común, multiplica las posibilidades del éxito buscado, y fortalece el compromiso asumido.
Los cambios de paradigmas, responden a cambios de necesidades. Nos encontramos ante un nuevo paradigma en materia de contrataciones públicas, las contrataciones sustentables: el desafío es comprar para incluir.
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VII. BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA
Servicio de Rehabilitación Nacional, Ministerio de Salud de la Nación Argentina, http://www.snr.gov.ar/001‐001.htm.
Dirección de Promoción de Empleabilidad de Trabajadores con Discapacidad, Ministerio de Trabajo, Empleo, y Seguridad Social http://www.trabajo.gov.ar/discapacidad/.
Oficina Nacional de Contrataciones “Guía de Compras Públicas Sustentables” (2011) www.argentinacompra.gob.ar.
Ministerio de Desarrollo Social. Registro Nacional de Efectores de Desarrollo Local y Economía Social http://www.desarrollosocial.gov.ar/monotributosocial/118.
Comotto, Sabrina (2010) “Contrataciones públicas sustentables: la introducción de las dimensiones medioambiental y social en las inversiones públicas”. elDial.com ‐ DC1322.
Comadira, Julio Rodolfo (2006) “La Licitación Pública. Nociones, Principios, Cuestiones.” Editorial Lexis Nexis.
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VIII. RESEÑA BIOGRÁFICA DE LOS AUTORES
Abog. Marisol Fretes Dirección de Elaboración e Interpretación Normativa. Oficina Nacional de Contrataciones. Subsecretaría de Tecnologías de Gestión. Secretaría de Gabinete. Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación. República Argentina. Dirección: Av. Roque Sáenz Peña 511 3er piso Cuidad Autónoma de Buenos Aires. Dirección Postal: CPA C1035AAA. Teléfono: (54) 11 4343‐0029//2793.
E‐mail: [email protected],
Página web: www.argentinacompra.gob.ar
Abogada con orientación en Derecho Público: Derecho Internacional Público y Derecho Administrativo. Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires.
Integrante de la Delegación Argentina en el Grupo de Contrataciones Públicas del Mercosur, para la elaboración del Protocolo de Contrataciones Públicas del Mercosur.
Experiencia docente en la Oficina Nacional de Contrataciones y en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires.
Coautora en la ponencia “La Red Federal de Contrataciones Gubernamentales Argentina: una experiencia de armonización de gobiernos subfederales”, XV Congreso Internacional del CLAD, República Dominicana.
Lic. Guillermo Bellingi Director Nacional de la Oficina Nacional de Contrataciones. Subsecretaría de Tecnologías de Gestión. Secretaría de Gabinete. Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación. República Argentina. Dirección: Av. Roque Sáenz Peña 511 3er piso Cuidad Autónoma de Buenos Aires. Dirección Postal: CPA C1035AAA. Teléfono: (54) 11 4343‐0029//2793.
E‐mail: [email protected],
Página web: www.argentinacompra.gob.ar
Licenciado en Economía, Universidad Nacional de La Plata.
Miembro del Equipo de Investigación del Centro de Investigación en Economía Política y Comunicación (CIEPYC), Facultad de Periodismo y Comunicación Social, UNLP.
Docente de grado y post grado de la Universidad Nacional de La Plata.
Ex Docente de la Universidad Nacional de Buenos Aires (UBA).
Experiencia en las administraciones públicas nacional y provincial.
Autor de numerosos estudios en materia de economía, capacitación, administración de organizaciones, sustentabilidad y tecnologías aplicadas, presentados en congresos y publicaciones con referato nacional e internacional.
