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Memoria del Congreso Internacional de Derecho Registral - Del 24 al 26 de marzo de 2010 -
1 Coordinación del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM
CONGRESO INTERNACIONAL DE DERECHO REGISTRAL: CIUDAD DE
MÉXICO, DISTRITO FEDERAL
LOS PARADIGMAS DE GOBERNANZA Y TRANSPARENCIA EN EL DERECHO
RESGISTRAL
Daniel Márquez
I. Planteamiento del problema; II. Los fines del Derecho Registral: la publicidad y la
seguridad jurídica; III. El problema de la eficacia registral y su impacto social; IV.
Derecho Registral y ―Modelo Integral del Registro Público de la Propiedad‖; V. Los
paradigmas de gobernanza y transparencia, como elementos correctivos para el
Derecho registral; VI. Bibliografía.
I. Planteamiento del problema
Las sociedades del siglo XXI se encuentran en procesos sorprendentes de
transformación; algunos de ellos se deben a la naturaleza y sus efectos son
terremotos, inundaciones, maremotos, tsumanis, etc., con sus secuelas de
destrucción. Otros son obra del hombre, como el calentamiento global derivado de
la contaminación, y, por supuesto, las transformaciones políticas, económicas y
sociales, con impactos en la naturaleza y los sistemas jurídico, económico y social.
El campo del derecho administrativo tampoco es ajeno a los cambios.
Frente a las teorías ya consolidadas surgen nuevas teorías y otras formas de
comprensión del fenómeno jurídico-administrativo. No obstante, existe algo
común: la necesidad de establecer esquemas más eficaces para la operación de
ese sector del poder político que se expresa como administración pública.
Ahora bien, existen dominios de la acción normativa administrativa que
del suyo parecen estables. En mi opinión es el caso del Derecho registral. Esto se
relaciona con el hecho de que esta rama del conocimiento jurídico es muy antigua
Memoria del Congreso Internacional de Derecho Registral - Del 24 al 26 de marzo de 2010 -
2 Coordinación del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM
y sus contenidos se consideran estables.1 Además, el Registro Público de la
Propiedad cuenta con amplios antecedentes históricos.2
Tampoco podemos soslayar que el Derecho Registral puede ser abordado
por diversos especialistas: los civilistas, mercantilistas y administrativistas; y,
además, la materia registral es la ocupación de unos personajes míticos de
nuestra administración pública: los fedatarios (notarios y corredores públicos), que
actúan de manera opaca generando su propio lenguaje y prácticas, al grado que,
para el lego, la materia registral es un mundo distinto con códigos específicos.
Algunos cambios tocan al Derecho administrativo, con temas como los
derechos humanos y la constitucionalización misma del Derecho de la
administración pública, la gestión directiva, y la incorporación de los paradigmas
de gobernanza y transparencia, esto nos ubica en la problemática más
significativa de la administración actual: su democratización y eficacia.3
1 Así, Ramón Ma. Roca Sastre, encuentra antecedentes de la publicidad registral en el antiguo Derecho
Romano, en las instituciones de la mancipatio y la in iure cessio y, posteriormente el período de Justiniano la
traditio; en el Derecho germánico, en la gewere, la auflassung. Además hace una interesante relación del tema
de los antecedentes históricos para España (Roca Sastre, Ramón Ma.; Instituciones de Derecho Hipotecario, t.
I, segunda sección, Barcelona, Esp., Bosch Casa Editorial, 1945).
En el caso de nuestro país, podemos decir que en la época Colonial existían los oficios de escribanos y
anotadores de hipotecas, en todas las ciudades y villas de la Nueva España, oficios vendibles y renunciables.
En las ciudades de Veracruz, Oaxaca, Puebla, México, Toluca, Querétaro, Celaya, entre otras, se distinguía
entre la función de los escribanos de los ayuntamientos y de los anotadores de hipotecas. En los pueblos
cabezas de jurisdicción, los oficios de anotadores se unían al de los escribanos públicos. Además, existen
instituciones jurídicas relacionadas con el Derecho registral, entre ellas podemos citar Las Siete Partidas, la
Recopilación y la Novísima Recopilación; la Cédula del 9 de mayo de 1778, la Pragmática de 16 de abril de
1783, la Instrucción de la Real Audiencia de México de 23 de mayo de 1786, la Cédula de 25 de enero de
1816; el Decreto de las Cortes de 20 de mayo de 1821; la Ley Hipotecaria de 1861, que instituyó la publicidad
registral con el fin de evitar la clandestinidad y sirvió de fuente al Registro del Código Civil de 1870 y la
Cédula del 10 de marzo de 1868. Posteriormente el presidente Benito Juárez se expide el Código Civil de
1870, que estableció las bases legales del Registro Público de la Propiedad. También, durante el gobierno del
presidente Benito Juárez, en 1871, se expidió el Reglamento del Titulo XXIII del Código Civil, donde se
ordenó instalar la oficina denominada Registro Público de la Propiedad. El Código Civil de 1870, en su
artículo 3325, establecía un registro integrado por cuatro secciones: 1ª. Registro de títulos traslativos de
dominio de los inmuebles o de los derechos reales, diversos de la hipoteca, e impuestos sobre aquellos; 2ª.
Registro de Hipotecas; 3ª. Registro de Arrendamientos; y 4ª. Registro de Sentencias. 2 Para una visión más completa de la historia del Derecho Registral véase: Pérez Fernández del Castillo,
Bernardo; Derecho Registral, 4ª ed., México, Porrúa, 1995, pp. 3-59; Carral y de Teresa, Luis; Derecho
Notarial y Registral, 15ª ed., México, Porrúa, 1998, pp. 65-86 (aunque el autor refiere su historia al
“notariado”; Díaz González Vergara, Rodolfo; Curso de Derecho Registral, México, Facultad de
Jurisprudencia, UAEM, Gobierno del Estado de México, 1980, pp. 31-52. 3 Sobre el tema: Barnes, Javier (ed.); Innovación y reforma en el Derecho administrativo, Sevilla, Esp., ed.
Derecho Global, 2006. Así, véase en particular: Eberhard Smimidt-Assmann; Cuestiones fundamentales sobre
la reforma de la teoría general del Derecho Administrativo. Necesidad de innovación y presupuestos
metodológicos, p. 37.
Memoria del Congreso Internacional de Derecho Registral - Del 24 al 26 de marzo de 2010 -
3 Coordinación del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM
Por lo anterior en el presente trabajo nos ocuparemos de vincular los
paradigmas emergentes de gobernanza y transparencia con los fines del Derecho
registral: la publicidad y la seguridad jurídica, para demostrar que no son
excluyentes sino complementarios, y establecer hasta dónde y de qué manera
esos paradigmas de gobernanza y transparencia pueden incorporarse a la
actividad registral como elementos correctivos de sus disfunciones.
II. Los fines del Derecho Registral: publicidad y seguridad jurídica
Para los efectos de la investigación, en primer lugar abordaremos la palabra
registro, después del Derecho registral para concluir con el análisis de la
publicidad y la seguridad jurídica.
El vocablo registro4, tiene su origen en latín regestum, singular de regesta,
-orum, en su acepciones modernas refiere a la acción y efecto de registrar; al lugar
desde donde se puede registrar o ver algo; a un padrón y matrícula; al protocolo
del notario o registrador; al lugar y oficina en donde se registra; también, en las
diversas dependencias de la Administración Pública, señala al departamento
especial donde se entrega, anota y registra la documentación referente a ellas; se
refiere al asiento que queda de lo que se registra; a la cédula o albalá en que
consta haberse registrado algo; y por último, al libro, a manera de índice, donde se
apuntan noticias o datos.
La multiplicitud de significados complica la compresión de la palabra; sin
embargo, la etimología res gestae, en el bajo latín medieval significa explicación
de hechos acontecidos, aunque la traducción más exacta es ―hazañas‖, o sea, las
cosas que hace uno. Como se advierte los usos modernos de la palabra ignoran la
idea de acción que está presente en su significado antiguo. Existe otro sentido de
registro, el normativo, donde se entiende como normas que se refieren a la
4 Además, hace mención al Registro Público de la Propiedad, esto es, a la instancia administrativa en la que el
registrador inscribe todos los bienes raíces de un partido judicial, con expresión de sus dueños, y donde se
hacen constar los cambios y limitaciones de derecho que experimentan dichos bienes; también refiere al
registro mercantil, entendido como el que, con carácter público, sirve para la inscripción de actos y contratos
del comercio, preceptuada legalmente en determinados casos.
Memoria del Congreso Internacional de Derecho Registral - Del 24 al 26 de marzo de 2010 -
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publicidad de los derechos reales sobre los bienes inmuebles a través del Registro
de la Propiedad, así como el régimen y organización de esta institución.
Ramón María Roca Sastre, señala que: …si el Registro viene a ser la
pieza básica en la vida del derecho real, la materia a regular sufre cierta
ampliación, debido a que, una vez establecido el Registro, en sus libros se
produce una vida tabular o registral, a la cual hay que atribuir efectos
característicos. Esta delimitación del registro como ―asiento‖, lo lleva al Derecho
Inmobiliario, al señalar que: Por tanto, podemos definir al Derecho Inmobiliario
como “aquel que regula la constitución, transmisión, modificación y extinción de
los derechos reales sobre bienes inmuebles, en relación con el Registro de la
propiedad, así como las garantías estrictamente registrales”.5
A esta rama del conocimiento jurídico también se le conoce como
Derecho Hipotecario6; sin embargo, estas denominaciones han sido objeto de
críticas. Así, Luis Carral y de Teresa opina que la denominación Derecho
Hipotecario no es adecuada, pues hace entender que este derecho es relativo
únicamente a la hipoteca y en realidad es más amplio. Considera también
inadecuado llamarlo Derecho Inmobiliario, porque, en su opinión hay muchas
materias sobre inmuebles que están fuera del registro público y pertenecen a otras
ramas del derecho civil.7
Este autor, siguiendo al propio Ramón María Roca Sastre, prefiere el
término Derecho Registral, que es un sector del Derecho Civil, creado para
proteger derechos, estableciendo un conjunto de normas que tienden a formar un
5 Roca Sastre, Ramón Ma.; Instituciones de Derecho Hipotecario, p. 11. Coincide con esta postura José Luis
Pérez Lasala, quien estima que: Consideramos al derecho inmobiliario registral como rama jurídica
autónoma, de elaboración reciente desglosada del derecho civil: (…) El derecho registral regula todo lo
referente a la registración de los actos de constitución, declaración, transmisión, modificación y extinción de
los derechos reales sobre fincas. (Véase: Pérez Lasala, José Luis; Derecho Inmobiliario Registral. Su
desarrollo en los países latinoamericanos, Buenos Aires, Ediciones de Palma, 1965, p. 1 y 3). 6 Para destacar los vínculos entre publicidad y registro de hipotecas, véase: Rojina Villegas, Rafael; Derecho
Civil. Contratos, t. II, México, ed. Jus, 1945, pp. 116 y ss. 7 Carral y de Teresa, Luis; Derecho Notarial y Registral, 15ª ed., México, Porrúa, 1998, p. 211.
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ordenamiento sistemático y diferente del derecho civil, aunque estima que es una
parte del Derecho Civil contemplado desde el punto de vista del Registro Público.8
Luis Carral y de Teresa opina que el registro nace de la necesidad de
llevar una cuenta a cada titular, esto es, con una finalidad administrativa; la
publicidad surge cuando la clandestinidad de las cargas y gravámenes que
recaían sobre un inmueble hacen imposible conocer su situación. Así, aquel
registro que nació por una razón administrativa con miras a llevar una cuenta a
cada titular, se convirtió en un registro con miras a la publicidad; y así, puede
decirse que el registro nació como un medio de seguridad del tráfico-jurídico.9
Para el autor, el registro es un organismo administrativo, ideado para
garantizar la seguridad jurídica de los derechos adquiridos, es decir, los derechos
subjetivos, y la seguridad del obrar jurídico, o sea, la seguridad del tráfico.10 Como
se advierte el autor alude al registro como ―oficina administrativa encargada del
registro‖, esto es, al registro de la propiedad.
Por su parte, Ramón María Roca Sastre, señala entre los fines del registro
de la propiedad son robustecer la seguridad jurídica en el tráfico inmobiliario,
afirma que en general, aparte de los simples fines de información, estadística, etc.,
el Registro de la propiedad inmueble procura fortalecer el comercio jurídico
inmobiliario con la eliminación, por medio de la publicidad que sus asientos hacen
efectiva, de los peligros que para el tercer adquiriente provoca la clandestinidad
propia de un sistema inmobiliario puro, o sea, el desconocimiento de la verdadera
situación jurídica de las fincas.11
En la carta de Buenos Aires, emanada del Primer Congreso de Derecho
Registral, se estableció que: el Derecho Registral integra el sistema jurídico con
normas y principios propios de derecho público y privado, que coexisten y
8 Ídem, p. 212. El enredo es claro: “sector de”, “diferente de”, “parte de”, por lo que no resiste análisis lógico,
así, no se precisa como una parte puede ser “diferente” (que tiene realidad o existencia diferente de aquello
otro de que se trata) del “todo” o como un “sector” puede ser “parte” (porción indeterminada de un todo). 9 Carral y de Teresa, Luis; Derecho Notarial y Registral, p. 215. Sin embargo, encontramos una posible
contradicción en la tesis del autor, porque en primer lugar separa los efectos administrativos y de publicidad
del registro; y habla de su nacimiento con finalidad “administrativa”, y sin embargo, después sostiene que el
registro nace como un medio de “seguridad del tráfico jurídico”, aunque podemos estimar que la finalidad
administrativa y la seguridad jurídica no se excluyen. 10
Ídem, p. 215. 11
Roca Sastre, Ramón Ma.; Instituciones de Derecho Hipotecario, t. I, p. 18.
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funcionan armónicamente, constituyendo una disciplina independiente, de la cual
el Derecho Registral Inmobiliario es una de sus principales ramas.12
Sin embargo, es necesario aclarar que Bernardo Pérez Fernández del
Castillo, considera que es más apropiado hablar del Derecho del Registro Público
de la Propiedad, al que define como: conjunto de normas de Derecho Publico que
regulan la organización del Registro Público de la Propiedad, el procedimiento de
inscripción y los efectos de los derechos inscritos13
Nosotros queremos destacar el tema de la publicidad. Para Roca Sastre,
el Derecho registral utiliza varios tipos de publicidad: 1. Publicidad de tipo
publicitario, de anuncio, de noticia, al modo de edictos que abre plazos para
ejercitar acciones de impugnación o de otra clase (pregones, edictos y demás
formas de publicación de transmisiones de inmuebles); 2. Publicidad en vista de la
protección de los derechos de terceros adquirientes y de acreedores del
transferente. Es el tipo de publicidad básico de los sistemas registrales; y 3.
Publicidad de valor constitutivo, que es un requisito necesario para que la
transmisión se opere, y sirve para una legitimación perfecta de una titularidad a
base de los denominados títulos reales.14
Dentro de las diversas acepciones de la palabra publicidad, la registral
queda concretada a aquella actividad organizada que crea y posibilita el
conocimiento de las situaciones jurídicas referentes a bienes inmuebles. No se
trata de un anuncio o propaganda, sino de la constancia en un organismo
reconocido por el Estado de los referidos derechos reales inmobiliarios, y abierto a
la consulta de los interesados en aquellos bienes.15
Como lo señala Rodolfo Díaz González Vergara hoy día se considera
unánimemente al registro público de la propiedad como el único medio adecuado
para conseguir la publicidad de los actos de constitución, transmisión, modificación
y extinción de dominio y derechos reales sobre fincas.16
12
Díaz González Vergara, Rodolfo; Curso de Derecho Registral, pp. 67-68. 13
Pérez Fernández Del Castillo, Bernardo; Derecho Registral; pp. 63-64. 14
Roca Sastre, pp. 20-21 (no textual) 15
Mesa Martín, Francisco; El registro de la propiedad significado y función; en Centro Internacional de
Derecho Registral; Memoria del IV Congreso Internacional de Derecho Registral, t. I, México, 1980, p. 353. 16
Díaz González Vergara, Rodolfo; Curso de Derecho Registral, p. 107.
Memoria del Congreso Internacional de Derecho Registral - Del 24 al 26 de marzo de 2010 -
7 Coordinación del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM
Coincidiendo con esta postura, Bernardo Pérez Fernández del Castillo,
señala que: El Registro Público de la Propiedad se creó para dar seguridad
jurídica frente a terceros, y publicidad a la propiedad y posesión de todos los
bienes inmuebles y de algunos muebles y a los gravámenes y otras limitaciones
que los restrinjan.17
Sin embargo, con otra visión, se piensa que el sistema registral de la
propiedad se concibe como un esquema triangular: en el centro se encuentra la
publicidad, como un medio, y en la cúspide la seguridad jurídica, y su base la
constituye el fedatario y el registrador: la fe pública y la fe pública registral18, esto
es, la conjunción de publicidad y seguridad jurídica, con sus garantes: notario y
registrador.
Ahora bien, la seguridad jurídica en sí misma es un problema, atendiendo
a sus acepciones, en la primera, que responde a la seguridad jurídica estricto
sensu, se manifiesta como una exigencia objetiva de regularidad estructural y
funcional del sistema jurídico a través de sus normas e instituciones. En la
segunda, que representa su faceta subjetiva, constituye la certeza del derecho, es
decir como proyección en las situaciones de la seguridad objetiva, para ello se
requiere la posibilidad del conocimiento del derecho por sus destinatarios.19 Así,
ya sea como regularidad o certeza del derecho, la seguridad jurídica y la
publicidad interactúan entre sí.
En efecto, la seguridad estática protege al derechohabiente o la relación
que existe entre un sujeto y una cosa, frente a turbaciones o ataques de terceros;
y la seguridad dinámica o de tráfico procura proteger a los terceros que se
17
Pérez Fernández del Castillo, Bernardo; Derecho Registral, p. 73. 18
Burgoa Luna, Mary Daphne; La Garantía de la propiedad privada a través del Registro de la Escritura
Pública ante el tráfico ilegal y el mercado negro de tierras y la función social del notariado en Bolivia,
visible en: http://www.univalle.edu/publicaciones/compas_emp/compas01/pagina06.htm, y en:
http://74.125.155.132/search?q=cache:CuZV6d8RBcMJ:notariaburgoa.com/index.php%3Fview%3Darticle%
26catid%3D1%253Ault-notis%26id%3D47%253Aponencia-de-la-dra-burgoa-sobre-la-escritura-
publica%26format%3Dpdf%26option%3Dcom_content%26Itemid%3D55+El+Sistema+Registral+de+la+Pro
piedad+de+M%C3%A9xico,+est%C3%A1+concebido+como+un+s%C3%B3lido+tri%C3%A1ngulo,+que+e
n+el+centro+tiene+a+la+publicidad+como+un+medio,+y+en+cuya+c%C3%BAspide+se+encuentra+la+Segu
ridad+Jur%C3%ADdica,+y+que+est%C3%A1+soportado+en+su+base+por+dos+robustas+columnas,+por+d
os+s%C3%B3lidos+pilares:+Fedatario+y+Registrador%3B+Fe+P%C3%BAblica+y+Fe+P%C3%BAblica+R
egistral&cd=2&hl=es&ct=clnk&gl=mx, consultadas el 9 de marzo de 2010. 19
Pérez Luño, Antonio-Enrique; La seguridad jurídica, Barcelona, Esp., Ariel, 1991, pp. 21-22.
Memoria del Congreso Internacional de Derecho Registral - Del 24 al 26 de marzo de 2010 -
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involucran en la circulación de la riqueza. En este contexto, la publicidad persigue
como fin preservar el valor ―seguridad‖, así, no se reduce a la tutela de intereses
privados, sino que está en juego el interés público, puesto que afianza la paz
social y hace efectiva la justicia.20
Por lo anterior, en una comprensión del interacción entre seguridad
jurídica y publicidad, Einstein Alejandro Morales Galito conceptualiza al Derecho
Registral como el conjunto de normas jurídicas que regulan las relaciones entre
personas y cuyo fin es la publicidad registral (que no es más que el derecho que
tiene una persona de informarse de los actos de la vida pública), brindando así
seguridad jurídica a las personas.21
Como se advierte, en esta última postura existe una idea más clara de
publicidad, esto es, como derecho universal de acceso a la información
relacionada con los actos de la vida pública, lo que permite la seguridad jurídica.
Con lo que se trasciende la limitada idea del Derecho registral de la publicidad
como ―asiento‖ o ―registro‖, y se acerca al derecho fundamental de acceso a la
información o ―transparencia‖, establecido en nuestro artículo 6° de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.22
En este contexto, debemos destacar que en el Derecho registral o de la
―publicidad mobiliaria e inmobiliaria‖, como podemos llamarle, permite a los
ciudadanos obtener información veraz para los fines lícitos relacionados con el
tráfico mobiliario e inmobiliario, por lo que puede decirse sin temor a equivocarse,
que ambas –publicidad y seguridad jurídica— son caras de una misma moneda: la
sumisión al derecho de los actos jurídicos relacionados con muebles o inmuebles.
En este sentido, los actos registrales están sujetos a la constitución y a las
leyes. Así, como lo prescribe el artículo 121 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos en cada Estado de la Federación se dará entera fe y
20
Cfr. Moisset de Espanés, Luis; Publicidad registral, 3a. ed., Argentina, Zavalia editor, 2003, pp. 18-21. 21
Morales Galito Einstein Alejandro; El Derecho Registral, visible en:
http://www.monografias.com/trabajos22/derecho-registral/derecho-registral.shtml, consultada el 9 de marzo
de 2010. 22
Recordemos que el 20 de julio de 2007 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma al
artículo 6° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para establecer los principios y bases
a los que se deben sujetar la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas
competencias, para garantizar a los ciudadanos el ejercicio del derecho de acceso a la información
Memoria del Congreso Internacional de Derecho Registral - Del 24 al 26 de marzo de 2010 -
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crédito de los actos públicos, registros y procedimientos judiciales de todos los
otros. También de manera textual prescribe que: El Congreso de la Unión, por
medio de leyes generales, prescribirá la manera de probar dichos actos, registros
y procedimientos, y el efecto de ellos, a partir de las bases que emita.
De la exégesis de este precepto tenemos ya un problema en el Derecho
registral, en los hechos la materia se considera local, o sea, derecho común; sin
embargo, atendiendo al contenido de la propia ley fundamental, existe una
competencia federal, derivada de la frase: ―el congreso de la unión por medio de
leyes generales prescribirá la manera de probar dicho actos, registros y
procedimientos‖, de la que se deriva necesariamente que el Congreso de la Unión
está facultado para legislar en materia registral.23
Ahora bien, se puede objetar que la materia registral es de carácter civil,
sin embargo no se debe olvidar que existe un ―Código Civil Federal‖, esto es
aplicable en todo el país; abonando a este argumento, constitucionalmente se
pueden generar ―leyes marco‖ en algunas materias, como la Ley Federal del
Trabajo o la Ley General de Educación, con normas que tienen vigencia en toda la
República. Por lo que si existe una competencia a cargo del Congreso de la Unión,
éste tiene la obligación de ejercerla.
Cualquiera podría estimar que esta conclusión contradice el contenido de
la fracción segunda de esta precepto, que establece: ―Los bienes muebles e
inmuebles se regirán por la ley del lugar de su ubicación‖, sin embargo, la
respuesta es negativa, en atención a que una cuestión es el bien sujeto a
regulación (el mueble o inmueble sujeto al derecho de cosas) y otra diferente es
su ―registro‖, o esa, el archivo o expediente de ese inmueble (la memoria,
23
Martín Castro Marroquín al referirse al artículo constitucional comentado destacaba que: El precepto
constitucional antes transcrito no ha sido reglamentado, es decir, el Congreso de la Unión todavía no expide
una ley general que prescriba la manera de probar los registro locales y los efectos que produzcan tales
registros en otros Estados, no obstante lo ordenado en el artículo 16 transitorio de la propia Constitución de
1917. El autor, después de mencionar los problemas que a su juicio generaría una ley general en la materia,
concluye afirmando que: El artículo 121 ya citado, debe reformarse teniendo en cuenta la naturaleza pública
y el alcance general del Registro, con su finalidad de certeza, seguridad jurídica y protección oficial de los
derechos inscritos (Castro Marroquín, Martín; Derecho de Registro. Su reorganización y unificación, México,
Porrúa, 1962, pp. 172-174).
Memoria del Congreso Internacional de Derecho Registral - Del 24 al 26 de marzo de 2010 -
10 Coordinación del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM
descripción o historia del bien mueble o inmueble). En este sentido la confusión
nos llevaría a asimilar el bien mueble o inmueble con su ―registro‖.
Ahora bien, atendiendo al contenido de las leyes marco, nada se opone a
que una posible o probable norma general en materia de procedimientos, registros
ó fe de actos jurídicos, se aplique de manera concurrente por la Federación y los
Estados, como sucede por ejemplo en la materia mercantil, a través de esquemas
técnicamente funcionales, pero jurídicamente cuestionables, como SIGER y
fedanet.24
El carácter general de la materia registral podría coadyuvar a un mejor
comprensión del contenido de la fracción tercera del precepto constitucional en
análisis que establece un supuesto concreto de extraterritorialidad, en el caso de
las sentencias que pronuncien los tribunales de un Estado sobre derechos reales
o bienes inmuebles ubicados en otro Estado, afirmando que sólo tendrán fuerza
ejecutoria cuando así lo dispongan sus propias leyes. Un registro general
mobiliario e inmobiliario abonaría a la certeza jurídica, puesto que permitiría a los
usuarios del registro (particulares, notarios, corredores y autoridades de cualquier
naturaleza) contar con bases de datos oportunas y veraces.
Además, sería una excelente herramienta de combate al crimen
organizado porque se contaría con los datos registrales de todas las propiedades
de un individuo, lo que permitiría cruzar rápidamente información con las
autoridades hacendarias y vincularlas con el origen de sus recursos económicos;
por otra parte, un sistema de registro y fe de actos jurídicos general abonaría a la
uniformidad, y permitiría que en los registros públicos de la propiedad se diera la
misma solución a casos similares, y podría dar ropaje constitucional a esquemas
como el ―Modelo Integral del Registro Público de la Propiedad‖, que se esta
poniendo en operación en registros públicos de toda la República.
24
Sistema Integral de Gestión Registral y red electrónica registral que proporciona la Secretaría de Economía.
Además, a nivel internacional ya se habla de una “Ley registral”, entendida como el conjunto de normas,
sustantivas y formales, que disciplinan su inscribibilidad (de una sociedad) en un determinado/s registros
mercantiles (Véase: Fernández del Pozo, Luis; El Derecho internacional del registro mercantil y la
publicidad registral de la sociedad europea (societas europaea), en Revista de Derecho Mercantil, num. 248,
Madrid, Esp., abril-junio de 2003, p. 501.
Memoria del Congreso Internacional de Derecho Registral - Del 24 al 26 de marzo de 2010 -
11 Coordinación del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM
Se puede objetar que una interpretación como la enunciada atenta contra
el federalismo, al suprimir competencias a los estados integrantes de la
Federación, sin embargo, habría que decir que esta solución es preferible a la
actual, donde, quizá los interesados no lo han advertido, pero existe una
inconstitucionalidad de facto en las normas estatales en materia probatoria de
actos, registros y procedimientos, al vulnerar la competencia federal para su
emisión. En todo caso, si el estado actual de las cosas nos parece el funcional u
operativo, lo prudente es reformar la constitución.
Lo anterior impacta de manera significativa en temas como la publicidad y
la seguridad jurídica, en atención a que hace vulnerables los actos de registro y
los coloca en la posibilidad de una impugnación jurídica de consecuencias
impredecibles.
En el ámbito legal debemos destacar que el artículo 3001 del Código Civil
Federal prescribe: El Registro será Público, esto es, lo contrario a lo privado.
Además, se obliga a los encargados del mismo a permitir a las personas que lo
soliciten (sin distingo), que se enteren de los asientos que obren en los folios del
Registro Público y de los documentos archivados relacionados con las
inscripciones; a expedir copias certificadas de las inscripciones o constancias que
figuren en sus folios; y a proporcionar certificaciones de existencia o no de
asientos relativos a los bienes que se señalen, o sea, todo lo que se relaciona con
la publicidad.25
Además, prescribe, en el artículo 3010 del Código Civil Federal, que: El
derecho registrado se presume que existe y que pertenece a su titular en la forma
expresada por el asiento respectivo. Se presume también que el titular de una
inscripción de dominio o de posesión, tiene la posesión del inmueble inscrito. Con
lo que delimita dos aspectos importantes del derecho de propiedad: la presunción
iuris tantum de existencia del derecho registrado y su pertenencia al titular
25
Este precepto es similar al artículo 3001 del Código Civil para el Distrito Federal. Lo anterior se refrenda
en el Artículo 1° del Reglamento del Registro Público de la Propiedad del Distrito Federal, que prescribe: El
Registro Público de la Propiedad, es la institución mediante la cual el Gobierno del Distrito Federal da
publicidad a los actos jurídicos, que conforme a la Ley precisan de este requisito para surtir sus efectos ante
terceros. Lo anterior se refrenda también en el artículo 90 de ese Reglamento, al señalar: Los asientos
registrales son públicos.
Memoria del Congreso Internacional de Derecho Registral - Del 24 al 26 de marzo de 2010 -
12 Coordinación del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM
registral; y el vinculo legal entre dominio y posesión, el titular de un derecho está
en posesión de ese derecho.26
Como se advierte, los temas del Derecho Registral y de su órgano
ejecutivo, el Registro Público de la Propiedad, son relevantes al vincular dos
aspectos sustanciales del tráfico de inmuebles: la publicidad y la seguridad
jurídica.
III. El problema de la eficacia registral y su impacto social
Para Ramón María Roca Sastre, desde tres puntos de vista puede darse el
concepto del Registro de la propiedad inmueble: como oficina, como conjunto de
libros registrales, y como institución jurídica de publicidad inmobiliaria. (…) Por ello
puede darse el concepto siguiente del Registro de la propiedad inmueble:
―Institución jurídica que, tiene por objeto la registración de las constituciones,
transmisiones, modificaciones y extinciones de los derechos reales sobre los
bienes inmuebles, así como de las resoluciones judiciales relativas a la capacidad
de las personas y de los contratos de arrendamiento.‖27
Es claro el nexo entre el Derecho Administrativo y la actividad registral,
así, el propio Ramón Ma. Roca Sastre, sostiene que el Registro de la propiedad,
en su aspecto orgánico, constituye un elemento de la administración del Estado,
considerado no como un servicio público en sentido administrativo puro, sino como
una actividad estrictamente jurídica del Estado puesta al servicio del Derecho
privado.28
Así, con el fin de robustecer la seguridad jurídica en el tráfico inmobiliario,
el legislador ha establecido la institución del Registro de la Propiedad de
Inmuebles. (…) En general, aparte de los simples fines de información, estadística,
etc., el Registro de la propiedad inmueble procura fortalecer el comercio jurídico
inmobiliario con la eliminación, por medio de la publicidad que sus asientos hacen
26
Este precepto corresponde, con sus diferencias, al artículo 3010 del Código Civil para el Distrito Federal. 27
Roca Sastre, p. 16. 28
Ídem, p. 15. José Luis Pérez Lasala, afirma que: El derecho administrativo se ocupa de los entes
administrativos, los cuales en determinadas circunstancias pueden ser sujetos de derechos in mobiliarios. El
mismo registro de la propiedad es un órgano administrativo, etc., (Derecho Inmobiliario Registral, p. 9).
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13 Coordinación del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM
efectiva, de los peligros que para el tercer adquiriente provoca la clandestinidad
propia de un sistema inmobiliario puro, o sea, el desconocimiento de la verdadera
situación jurídica de las fincas.29
En este sentido, el Registrador, léase el titular del Registro Público de la
Propiedad, como toda autoridad administrativa, está sujeto a la constitución y a las
leyes, puesto que se vincula por el principio de legalidad derivado de su actividad
y del contenido de la protesta formal de guardar y hacer guardar la constitución y
las leyes que de ella emanan que rinde al tomar posesión de su cargo.
Ahora bien, es conocido que los sistemas registrales se clasifican
básicamente desde dos puntos de vista, a saber: 1. Por los efectos de la
Inscripción: a) sustantivo: la propiedad se adquiere por medio de la inscripción en
el Registro Público; b) constitutivo: el derecho nace con el contrato o acto jurídico
y para su perfección se inscribe en el Registro Publico; c) declarativo: el registro
del acto o contrato solo sirve para que tenga efectos contra terceros30; y 2. Por la
forma de inscripción: a) personal: hay un registro por cada persona física o moral;
b) sistema de folios: es una carpeta donde se inscriben los actos relativos al bien
inmueble; c) libros: donde se anotan las inscripciones, de un modo cronológico,
hay secciones en los libros, para destinarlos a ciertos tipos de actos; d)
electrónico: es el sistema de folios pero usado a través de las nuevas
herramientas de la tecnología.31
29
Roca Sastre, p. 18. Por su parte, el Artículo 2° del Reglamento del Reglamento del Registro Público de la
Propiedad del Distrito Federal, señala que: El Registro Público de la Propiedad es la institución de la
Administración Pública del Distrito Federal, a la cual está encomendado el desempeño de la función
registral, en todos sus órdenes, con arreglo a las prevenciones del Código Civil para el Distrito Federal, de
este Reglamento y demás disposiciones aplicables. 30
Por disposición expresa de los artículos 3008 y 3009 del Código Civil para el Distrito Federal, nos
adherimos al sistema declarativo, porque en esta norma se prescribe que: La inscripción de los actos o
contratos en el Registro Público tiene efectos declarativos. Además, de que: artículo 3009. El Registro
protege los derechos adquiridos por tercero de buena fe, una vez inscritos, aunque después se anule o
resuelva el derecho del otorgante, excepto cuando la causa de la nulidad resulte claramente del mismo
registro. Lo dispuesto en este artículo no se aplicará a los contratos gratuitos, ni a actos o contratos que se
ejecuten u otorguen violando la Ley. 31
Aunque Luis Carral y de Teresa habla de los sistemas de registro: 1. según la forma de registro: a)
transcripción, b) folio personal y c) folio real; 2. Según la eficacia concedida a la inscripción: a) efectos de
hecho; b) efectos probatorios; c) presupuesto de eficacia (declarativo y constitutivo), donde estudia a los
sistemas francés, alemán, suizo, español, mexicano y australiano. (Véase: Derecho notarial y Derecho
registral, p. 229-231.); en cambio, Rodolfo Díaz González Vergara, señala como sistemas registrales 1.
Registros inmobiliarios como requisito de oponibilidad a terceros (francés e italiano); 2. Registros con
presunción de exactitud y plena protección de terceros: a) con inscripción constitutiva (alemán y suizo) y b)
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14 Coordinación del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM
Además, el registro se rige por una serie de principios, que con algunas
excepciones se aplican a cualquier clase de registro, se estima que son las
orientaciones básicas del sistema registral y son resultado de la sistematización
del ordenamiento jurídico.
1. principio de consentimiento; 2. Principio de Tracto Sucesivo o de tracto
continuo; 3. Principio de Legalidad o procedimiento de calificación; 4. Principio de
publicidad; 5. Principio de Inscripción, que puede ser: a) material que se refiere al
acto, y b) formal que se relaciona con los documentos; 6. Principio de
especialidad; 7. Principio de fe pública registral; 8. Principio de tercero registral; 9.
Principio de rogación; y 10. Principio de prioridad.32
Así, podemos considerar en general al proceso de registro como un
conjunto de actos legales que se deben de observar para calificar actos jurídicos y
determinar si son o no susceptibles de inscripción.
El sistema registral, como lo previenen los artículos 15 y 16 del
Reglamento del Registro Público de la Propiedad del Distrito Federal, se integra
por los siguientes Registros: a) Inmobiliario; b) Mobiliario, y c) de Personas
Morales. Así, los siguientes folios para los asientos son: 1. Folio Real de
Inmuebles; 2. Folio Real de Muebles; y 3. Folio de Personas Morales.
Según el artículo 3005 del Código Civil para el Distrito Federal, sólo se
registrarán: I. Los testimonios de escrituras o actas notariales u otros documentos
auténticos; II. Las resoluciones y providencias judiciales que consten de manera
auténtica; III. Los documentos privados que en esta forma fueren válidos con
arreglo a la ley, siempre que al calce de los mismos haya la constancia de que el
sin inscripción constituiva (mexicano y español); y 3. Registros con plena eficacia formal sustantiva (sistema
Torrens-australiano). (Véase: Curso de Derecho Registral, p. 53). 32
Bernardo Pérez Fernández del Castillo, alude a los principios de 1. publicidad, 2. legitimación, 3. rogación,
4. consentimiento, 5. prelación o prioridad, 6. calificación, 7. inscripción, 8. especialización y 9. tracto
sucesivo (Véase: Derecho Registral, p. 73 y ss): Rodolfo Díaz González Vergara señala los de: Rogación
instancia o petición, tracto sucesivo, legalidad, consentimiento, inscripción, especialidad, prioridad o rango,
legitimación, fe pública registral (Curso de Derecho Registral, p. 80). Veáse tambien la tesis aislada
I.3o.C.600 C de la Novena Época, Registro: 172932, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tesis
Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: XXV, Marzo de 2007, Materia(s):
Civil, Tesis: I.3o.C.600 C, Página: 1757, con rubro: Registro Público de la Propiedad. Principios
fundamentales que lo rigen, entre los que se ubican: El de publicidad, conforme al cual el público además de
tener acceso a las inscripciones, también tiene el derecho de enterarse de su contenido; el de inscripción; el de
especialidad; el de rogación; el de propiedad; el de legalidad; el de tercero registral; y finalmente, el de fe
pública registral o legitimación registral.
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Notario, el Registrador, el Corredor Público o el Juez competente, se cercioraron
de la autenticidad de las firmas y de la voluntad de las partes.33
En caso de la existencia de actos que afecten los derechos de los
particulares, se puede acudir al Recurso de Inconformidad, en términos de los
artículos 3022, 3043, fracción V, del Código Civil para el Distrito Federal y 109 del
Reglamento del Registro Público de la Propiedad del Distrito Federal, puede
interponerse el recurso de inconformidad, contra la calificación del Registrador que
deniegue la inscripción o anotación.34
Según el sitio electrónico del Gobierno del Distrito Federal35, los trámites
relacionados con el Servicio Público son: 1. Búsqueda de antecedentes registrales
por índice; 2. Búsqueda de Antecedentes Registrales por Pantalla; 3. Búsqueda de
folio real exacto de un inmueble constituido bajo el Régimen de Propiedad en
Condominio; 4. Búsqueda oficial de Antecedentes Registrales.
Trámite Requisitos
Búsqueda de antecedentes registrales por índice
Búsqueda de Antecedentes Registrales por Pantalla
Búsqueda de folio real exacto de un inmueble constituido bajo el Régimen de Propiedad en Condominio
Búsqueda oficial de Antecedentes Registrales
No. Trámite RPPC-01 RPPC-02 RPPC-03 RPPC-04
Requisitos a) En caso de inmuebles: proporcionar el domicilio del
Anotar en la forma prevalorada los siguientes datos.
Anotar en la forma prevalorada los siguientes datos:
1.-Requisitar la solicitud de Entrada y Trámite
33
Lo anterior se complementa con el contenido del Artículo 3042 del Código Civil para el Distrito Federal,
que prescribe: En el Registro Público de la Propiedad inmueble se inscribirán: I. Los títulos por los cuales se
cree, declare, reconozca, adquiera, transmita, modifique, limite, grave o extinga el dominio, posesión
originaria y los demás derechos reales sobre inmuebles; II. La constitución del patrimonio familiar; III. Los
contratos de arrendamiento de bienes inmuebles, por un período mayor de seis años y aquellos en que haya
anticipos de rentas por más de tres años; y IV. Los demás títulos que la ley ordene expresamente que sean
registrados. Artículo 3069. Se inscribirán en los folios de operaciones sobre bienes muebles: I. Los contratos
de compraventa de bienes muebles sujetos a condición resolutoria a que se refiere la fracción II del artículo
2310; II. Los contratos de compraventa de bienes muebles por los cuales el vendedor se reserva la propiedad
de los mismos, a que se refiere el artículo 2312; y III. Los contratos de prenda que menciona el artículo 2859.
y Artículo 3071. En los folios de las personas morales se inscribirán: I. Los instrumentos por los que se
constituyan, reformen o disuelvan las sociedades y asociaciones civiles y sus estatutos; II. Los instrumentos
que contengan la protocolización de los estatutos de asociaciones y sociedades extranjeras de carácter civil y
de sus reformas, previa autorización en los términos de los artículos 17 y 17 A de la Ley de Inversión
Extranjera; y III.- Las instituciones, fundaciones y asociaciones de asistencia privada. 34
El Artículo 3022 del Código Civil federal es igual. 35
Manual de Trámites y Servicios al Público del Distrito Federal (actualización 2003). Con información
visible en http://www.df.gob.mx/wb/gdf/registro_publico_serv, consultada el 15 de marzo de 2010.
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16 Coordinación del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM
inmueble, nombre de la finca si lo tuviere, calle, avenida, o número de ubicación, lote, manzana, fraccionamiento, colonia y delegación. b) En caso de personas físicas: proporcionar el nombre, apellidos y año aproximado de escrituración. c)En caso de personas morales: señalar la denominación o razón social y señalar el año aproximado de la constitución de la sociedad.
a).-Nombre de la persona física, denominación o razón social de la sociedad mercantil o persona moral; b).-Ubicación del inmueble, número oficial, lote, manzana, colonia, delegación y nombre del propietario
a).-Ubicación del inmueble: calle, número oficial, colonia y delegación. b).-Número de folio matriz c).-El número de departamento, oficina, despacho, local o accesoria del que se requiere saber en que folio auxiliar quedó registrado. d). Para mayor agilidad preferentemente proporcionar el número de folio real de un predio vecino o colindante.
señalando los siguientes datos: a).-Nombre y domicilio del solicitante. b).-Ubicación del Inmueble señalar número oficial, exterior, interior, colonia, delegación, lote, manzana, sección. c).-Anexar a la Solicitud de Entrada y Trámite croquis de localización con número oficial de las casas que forman parte de la acera donde se encuentra el predio. d).-En caso de ser posible, proporcionar antecedentes de registro de un vecino. 2.-Pago de derechos.
Formato No tiene Forma prevalorada
Forma prevalorada
Solicitud de entrada y trámite
Fundamento Legal
Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal. Artículo 35 fracción XIX. Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal. Artículo 7 Fracción XV, inciso 3 y 117 fracción III Reglamento del Registro Público del Distrito Federal. Artículo 1, 2, 29, 30 al 31
Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal.-Artículo 35 fracción XIX Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal.-Artículo 7 Fracción XV, inciso 3 y 117 fracción III Reglamento del Registro Público del Distrito Federal.-Artículo 1,2,88
Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal.-Artículo 35 fracción XIX. Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal.- Artículo 7 Fracción XV, inciso 3 y 117 fracción III. Reglamento del Registro Público de la Propiedad del Distrito Federal.-Artículo
Ley Orgánica de la Administración Pública del D.F. artículo 35 fracción XIX. Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal.-Artículo 7 fracción XV, inciso 3 y 117 fracción III Código Civil del Distrito Federal.-Articulo 3001 al 3002. Reglamento de Registro Público
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Código Financiero para el Distrito Federal. Articulo 226 Fracción I.
Código Financiero para el Distrito Federal.-Articulo 226 Fracción III.
1, 2, 21, 88. Código Financiero para el Distrito Federal. Articulo 226 Fracción IV
de la Propiedad y de Comercio del Distrito Federal. Artículos 1, 2, 88. Código Financiero para el D.F. Artículo 215 fracción VI
Costo (Código Fiscal del DF 2010)
$389.00 Ya no existe Ya no existe $1,268.00
Tiempo de respuesta
Inmediato Dos días hábiles Dos días hábiles 30 días hábiles
Otros problemas relacionados con el Registro Público de la Propiedad
son:
A) Errores de registro. Podemos citar el caso de una operación de venta
de inmuebles donde el certificado de libertad de gravamen salió con hipoteca, lo
que sorprendió al comprador y puso entredicho la integridad de la inmobiliaria; lo
interesados acudieron al Registro Público de la Propiedad, donde descubrieron
que el error era del Registro, que no existía ninguna hipoteca sobre la propiedad
en venta. Señalan que: …esto tendrá una solución de más de un mes para el
cliente cosa que no todos aceptan. Además para darnos el nuevo certificado (20
días más) nos solicitan para ello la devolución del anterior, con el que podemos
demostrar su error. 36
B) Tardanza en la entrega de trámites. Los problemas más comunes con
el registro es la tardanza para registrar los pagos de hipotecas o inclusive la venta
misma, etc. El error de dedo en los datos regístrales etc.37
C) Errores notariales. Existe un caso en Guerrero donde a un notario se le
―olvidó‖ inscribir una escritura, causándole los respectivos problemas al propietario
del mismo.38
36
Publicado el 15 Febrero, 2008 por Alicia Yabeta en donde se hace eco de una queja de la Lic. Gabriela
Kunz Arrache, relacionada con el Registro Público de la Propiedad y del Comercio de la Ciudad de México,
visible en: http://casacomprar.wordpress.com/2008/02/15/problemas-con-el-registro-publico-de-la-propiedad-
en-mexico/, consultada el 15 de marzo de 2010. 37
Publicado el 15 Febrero, 2008 por Alicia Yabeta en donde se hace eco de una queja de la Lic. Gabriela
Kunz Arrache, relacionada con el Registro Público de la Propiedad y del Comercio de la Ciudad de México,
visible en: http://casacomprar.wordpress.com/2008/02/15/problemas-con-el-registro-publico-de-la-propiedad-
en-mexico/, consultada el 15 de marzo de 2010. 38
Visible en: http://www.mexicolegal.com.mx/cafeteando-ver.php?id=204, consultado el 15 de marzo de
2010.
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D) Trámites realizados por personas ajenas al Registro. Como lo
documenta el Periódico La Crónica, a pesar de la instalación de 62 cámaras de
video en el Registro Público de la Propiedad y Comercio del Distrito Federal la
corrupción se trasladó a la banqueta de enfrente. En el VIPS que está a un
costado del Monumento a la Madre, funciona una mafia que, por un adelanto de
dos mil quinientos pesos, ofrece liberar una hipoteca, desaparecer inscripciones o
dar de alta documentos irregulares.
Entre las anomalías detectadas, se encuentra un caso de recepción de
títulos de propiedad irregulares que logró pasar por buenos a la hora de solicitar
una inscripción. Se trata del título de propiedad 72-93-38 y se observa cómo éste
papel fue emitido a través de un contrato privado de compraventa. Este caso,
opinaron notarios consultados, es una anomalía, ya que el artículo 2317 del
Código Civil del DF indica que los terrenos que se otorguen con motivo de
programas de regularización no podrán venderse por contratos privados, sino a
través de escritura pública notariada. En el contrato aparecen comprador y
vendedor, con la intervención de María de Los Angeles Leal, ex directora de
Regularización Territorial del D.F. Además, en el documento de compra-venta, en
poder de Crónica, no aparece el certificado de registro, la constancia de uso de
suelo y el avalúo de la propiedad, requisitos solicitados para este tipo de
transacciones. Aún con ello, dicho documento se encuentra registrado, con el folio
853762, fechado en marzo de 2004.39
E) Rezago en los trámites registrales. Como se narra en la Revista
Peninsular, de Yucatán, el actual director del Registro Público de la Propiedad del
Estado, Fernando Sauri Sánchez, al tomar posesión del cargo, el primero de
agosto pasado (2007) encontró un rezago de mas de treinta y cuatro mil
escrituras, dejado por la anterior, administración estatal, un edificio en muy mal
39
Nota: En el Registro Público de la Propiedad del DF coyotes liberan hipotecas por $2,500 pesos, eliminan
inscripciones o dan de alta documentos chuecos, visible en: La Crónica de Hoy de martes 7 de septiembre de
2004. http://www.cronica.com.mx/nota.php?idc=142913, consultada el 15 de marzo de 2010.
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estado, así como una infraestructura mal aprovechada y veintiséis tomos que aún
no aparecen.40
F) Instalaciones insuficientes e inadecuadas.
G) Elevados costos de registro. Para Adriana Villaseñor Pujol: reducir las
tasas de impuestos de transferencia y del pago de derechos de registro. Esto no
necesariamente implica menores ingresos como demuestran reformas en países
como la India. Los costos elevados fomentan las transacciones informales y
declaraciones subestimadas del valor de las propiedades. Además, el cobro por
servicios de registro como porcentaje del valor del inmueble ha dado lugar a
amparos sobre su constitucionalidad.41
H). Inseguridad jurídica. Como lo señala el notario público Tomás Lozano
Molina: Una crisis que se agrava todos los días y tiene otros síntomas:
Incertidumbre en las operaciones de compraventa, donación, hipotecas de dichos
bienes. Parálisis del mercado inmobiliario en todos los niveles. Las crecientes
acciones de mafias de falsificadores de escrituras que logran con hábiles
operaciones "lavar" dichos documentos y hacerlos pasar como "válidos" mientras
que trámites legales que deberían realizarse en tres días se retrasan por
semanas, meses y hasta en más de un año. Un problema provocado en gran
medida por la multiplicad de trámites en la transmisión de la propiedad, pero,
sobre todo, por la ineficiencia, el burocratismo y la impreparación que campean en
el Registro Público de la Propiedad, institución que funciona con métodos de hace
dos siglos, señala el notario público Tomás Lozano Molina. Aseguran que todos
los días aparecen escrituras falsas, obra de bandas de profesionales. Documentos
que, dicen, aparecen inscritos en el Registro, o ante otras instancias, que con
hábiles manejos son sometidos a un "lavado" hasta que sus autores y sus
cómplices y sus clientes, logran que sean considerados como legales y legítimos.
Lo peor, señalan, es que no quieren entender las autoridades que la corrupción no
40
Nota: Resucita el Registro Público de la Propiedad. En seis meses se abate el rezago: Fernando Sauri, en La
Revista Peninsular, número 939, de 24 de octubre de 2007, visible en:
http://www.larevista.com.mx/ver_nota.php?id=3535. 41
Villaseñor Pujol, Adriana; El notario garante de la paz social: Antagonismo al informe del Banco Mundial,
(tesis de grado: Maestra en Derecho Notarial), México, Universidad de Guadalajara-Colegio de Notarios,
2009, p. 60.
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está en la ventanilla sino "más adentro... y afuera" y que, en todo caso, el fondo es
que no hay señales de seguridad jurídica y que el burocratismo, la ineficiencia, la
ineptitud son los signos en la tarea del Registro Público de la Propiedad.42
I) Burocratismo y corrupción. El mismo notario Tomás Lozano Molina:
Explica que en el Distrito Federal, y también en los otros estados, en pleno siglo
XXI para cualquier transmisión debe acudirse directamente a varias ventanillas de
una serie de dependencias sin que se pueda tener acceso a ellas por la vía del
internet. Así, enumera, en el caso de la capital de la República, se tiene que ir a la
Comisión de Aguas para obtener el informe respectivo, a la Tesorería para el
informe de adeudos, a la Seduvi para lograr el certificado o constancia de
zonificación y al Registro Público de la Propiedad, donde los trámites son aún más
complicados "Ahí la situación es cada día más crítica y, le insisto, se necesitan
soluciones urgentes. Esa institución no cumple con sus obligaciones, por ejemplo,
expedir los certificados que se soliciten sobre una finca al tercer día de la
presentación de la solicitud. Esa es letra muerta. El promedio de expedición, ya
con muy buena suerte, es de 30 días, pero pueden pasar meses y hasta años"
añade el notario Molina.43
Se podría pensar que por la temporalidad de algunas conductas ya se
corrigieron, no obstante, en el informe Doing Bussines en Mexico 200944, el Banco
Mundial señala que: Arabia Saudita es el país más avanzado en esta materia—
para transferir el título de una propiedad entre dos empresas locales se requieren
únicamente 2 trámites sin costo que se pueden realizar en 2 días. México ha
modernizado los Registros Públicos de la Propiedad, lo que le ha permitido reducir
42
Nota de Fidel Samaniego R.: Es ineficaz Registro Público de Propiedad. Notarios públicos alertan sobre la
falta de seguridad jurídica para transferir una propiedad y deploran la ineficiencia que campea en el Registro
Público de la Propiedad, publicada en El Universal de lunes 23 de agosto de 2004, visible en:
http://www2.eluniversal.com.mx/pls/impreso/noticia.html?id_nota=61897&tabla=ciudad, consultada el 15 de
marzo de 2010. 43
Nota de Fidel Samaniego R.: Es ineficaz Registro Público de Propiedad. Notarios públicos alertan sobre la
falta de seguridad jurídica para transferir una propiedad y deploran la ineficiencia que campea en el Registro
Público de la Propiedad, publicada en El Universal de lunes 23 de agosto de 2004, visible en:
http://www2.eluniversal.com.mx/pls/impreso/noticia.html?id_nota=61897&tabla=ciudad, consultada el 15 de
marzo de 2010. 44
Banco Mundial y la Corporación Financiera Internacional; Doing Bussines in Mexico 2009. Comparando la
regulación en 31 Estados, el Distrito Federal y 31 economías, p. 22. Visible en:
http://espanol.doingbusiness.org/Documents/Subnational/DB09_Subnational_Report_Mexico_spanish.pdf,
consultada el 19 de marzo de 2010.
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sus tiempos de respuesta. Sin embargo, todavía enfrenta muchos retos. Uno de
ellos es la alta variabilidad en costos y tiempos observada entre los estados
debido a que cada uno tiene sus propias tarifas, regulaciones y lineamientos.
Registrar una propiedad es más fácil en Aguascalientes y más difícil en Jalisco
(tabla 4.1).
TABLA 4.1 ¿Dónde es fácil registrar la propiedad y dónde no lo es?
1 Aguascalientes (más fácil) 12 Colima 22 Oaxaca
2 Chiapas 13 Nuevo León 24 Guerrero
3 Campeche 14 Hidalgo 25 Morelos
4 Chihuahua 15 Querétaro 26 Nayarit
5 Guanajuato 16 Puebla 26 Distrito Federal
6 Veracruz 16 Tlaxcala 28 Baja California Sur
7 Zacatecas 16 Yucatán 29 Tamaulipas
8 Sinaloa 19 Tabasco 30 Durango
8 Michoacán 19 Baja California 31 Quintana Roo
10 Sonora 21 Estado de México 32 Jalisco (más difícil)
11 San Luis Potosí 22 Coahuila
Nota: La facilidad para registrar la propiedad es un promedio del número de trámites, tiempo y costo requeridos para registrar una propiedad.
Fuente: base de datos de Doing Business.
Sin ánimo de estridencia, se advierte con claridad que el Distrito Federal
tiene un promedio de veintiséis en relación con el número de trámites, tiempo y
costo que se requiere para registrar una propiedad en comparación con el primer
lugar que es el estado de Aguascalientes.
Así, existe un desfase temporal entre el Manual de Trámites y Servicios al
Público, instrumento de publicidad y certeza jurídica, con las normas jurídicas que
rigen al actividad registral, porque nadie se ha preocupado de actualizar ese
manual que data del año 2003, cuando diversos ordenamientos relacionados con
la actividad registral se han modificado desde ese año, en particular el Código
Fiscal para el Distrito Federal que entró en vigor en 2010.
Como se advierte, los problemas relacionados impactan
significativamente en la eficacia de las autoridades registrales, y eliminan de facto
la publicidad y seguridad jurídica. Por otra parte, sí como lo prescribe el artículo 6°,
fracciones I y III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:
Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y
organismo federal, estatal y municipal, es pública; y que: Toda persona, sin
necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá acceso
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gratuito a la información pública, a sus datos personales o a la rectificación de
éstos.
Salvo que se acredite que esta disposición constitucional no se aplica a la
materia registral, torna de facto inconstitucionales las normas relacionadas con las
restricciones al acceso a la información registral y las relacionadas derechos o
tarifas en materia de acceso a la información pública registral45, en particular se
debe revisar cuidadosamente el Capitulo IX ―De los Derechos por la Prestación de
Servicios‖, Sección Quinta ―Del Registro Público de la Propiedad y de Comercio, y
del Archivo General de Notarías‖, del nuevo Código Fiscal del Distrito Federal.46
En todo caso, a la luz del artículo 6° constitucional en materia de acceso a la
información se debe debatir sobre la aplicación a la materia del principio
constitucional de ―máxima publicidad‖ y si es factible cobrar por la ―reprografía‖ o
no.
IV. Derecho Registral y Modelo Integral del Registro Público de la Propiedad
Como se desprende del ―Tercer Informe de Actividades 2008-2009‖ emitido por la
Consejería Jurídica y de Servicios Legales, para el Registro Público de la
Propiedad, esta en marcha un Proyecto de Modernización del Registro Público.
Ese proyecto se articula en torno a tres fases: a) la primera es la
reingeniería de proceso, la cual se inició el 17 de agosto de 2009 con acciones en
materia de digitalización, para generar imágenes digitales firmadas 45
Articulo 208 del Código Fiscal del Distrito Federal, vigente a partir de enero 1° de 2010: Por los servicios
que preste el Registro Público de la Propiedad correspondiente por la expedición de documentos que a
continuación se mencionan o búsqueda de antecedentes, se pagarán derechos conforme a las siguientes
cuotas:
I. De la búsqueda de antecedentes registrales de un inmueble, persona moral o bien mueble, por los índices
de los libros o utilizando los sistemas electrónicos, incluyendo el primer folio o imagen digitalizada.. $389.00
II. Por la expedición de constancia de antecedentes registrales se pagará por las primeras 20 hojas $150.00 y
$4.00 adicionales por cada hoja subsecuente.
III. Por conexión y servicio de vinculación remota al Sistema Integral de Informática Registral del Registro
Público de la Propiedad, se pagará una cuota anual de ................................................................... $24,926.00
IV. Por cada ejemplar del Boletín Registral en la fecha de su expedición ……........................................ $36.00
V. Por la búsqueda oficial de antecedentes registrales de un inmueble, sobre la base del lote y manzana
registral, plano catastral o cualquier documento fehaciente aportado por el solicitante ................... $1,268.00
VI. Por la investigación del tracto registral de un antecedente, folio o partida de libro, por cada período de
cinco años................................................................................................................... .............................. $274.00 46
Gaceta Oficial del Distrito Federal de 29 de diciembre de 2009, vigente a partir de 1° de enero de 2010.
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electrónicamente para garantizar que las mismas no sean manipuladas; b)
segunda, que se desarrollará a finales del 2009, se liberará el Sistema de Control
de Gestión, con el que se recibirán documentos y se digitalizarán los de entrada,
líneas de captura, solicitudes de trámite, entre otros, para estar en posibilidad de
lograr un registro totalmente electrónico, incluye la firma digital de los acuerdos de
calificación de los registradores, para que en un futuro estos puedan ser
consultados vía web; y c) La tercera será la del despacho de documentación y se
implantará en el primer trimestre del próximo año (2010). En esta etapa se incluirá
el despacho de documentos con la inscripción en folio real electrónico, con la
obligación del uso de la firma digital. También se automatiza la inscripción de tipo
―Conversión a Folio Real Electrónico‖, para formalizar con firma digital que toda la
información electrónica que figura en las imágenes digitalizadas de un folio real.
Además, se alude a capacitación, actualización y profesionalización, lo que
permitirá establecer la carrera registral. Así, se afirma que:
En el mes de noviembre de 2008 se inició el Programa de Modernización
Integral del Registro Público de la Propiedad y de Comercio, en cuya
implementación se revisan los procedimientos administrativos, con la
consecuente agilización en la prestación de los servicios que promueve la
población demandante de certeza y seguridad jurídica, tanto en las
transacciones inmobiliarias, como en los actos subsecuentes que
requieren de inscripción en la Institución Registral.
Al hacer eficiente los servicios, con la mejora en los trámites que los
integran, se ha fortalecido el quehacer cotidiano con la respuesta
oportuna a las solicitudes de inscripción (…).
Por otra parte, la revisión de la normatividad que regula el ejercicio de la
función registral, además de simplificar la operación cotidiana con la
eliminación de áreas y etapas de procedimientos que retardaban las
respuestas a las peticiones de servicios de inscripción de actos jurídicos,
trajo consigo la creación de nuevos servicios como el Boletín Registral
Electrónico y la solicitud electrónica del Certificado de Existencia o
Inexistencia de Gravámenes. Asimismo, la constante evolución que
Memoria del Congreso Internacional de Derecho Registral - Del 24 al 26 de marzo de 2010 -
24 Coordinación del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM
impone la función que realiza el Registro Público y la aplicación de
criterios que apoyen y fortalezcan la interpretación y aplicación de la ley,
se propició durante 2008 fortalecer la emisión de 23 criterios en materia
de propiedad que ya se tenían y 8 nuevos criterios registrales en materia
de comercio.
Las medidas anteriores, contribuyeron al mejor desempeño de la actividad
institucional basada en los principios de transparencia y rendición de
cuentas.
Como se advierte, de alguna manera el esfuerzo en la modernización que
emprende el Gobierno de la Ciudad, pretende dar respuesta a parte de los
problemas presentados.
No obstante, a pesar de los avances, en el Informe del Banco Mundial:
Doing Bussines in Mexico 2009, presenta el siguiente panorama: Doing Business
en México recomendó en años anteriores la simplificación y eliminación de
trámites, la vinculación y unificación del Catastro y el Registro Público de la
Propiedad, la facilitación del acceso al Registro Público, mantener actualizados los
registros del Catastro y reducir las tasas de los impuestos de transferencia y
pagos de derechos. Estas recomendaciones siguen siendo vigentes.47 Además, en
ese informe se recomienda: digitalizar oficios, consultas y pagos en línea; eliminar
trámites y requisitos innecesarios; establecer tarifas fijas; y sistemas de
información para mejorar la comunicación entre dependencias.
Sin embargo, las transformaciones que solicita el Banco Mundial ya están
en marcha, como se desprende del ―Modelo Integral del Registro Público de la
Propiedad‖, elaborado por la Comisión Nacional de Vivienda del gobierno federal;
Sociedad Hipotecaria Federal, la Asociación Nacional del Notariado Mexicano,
A.C., y el Instituto Mexicano de Derecho Registral, A.C., que fue aprobado en
diciembre de 2005, esquema en el que se trabaja desde agosto de 2003, donde se
incorpora parte de las recomendaciones del Banco Mundial.
47
Banco Mundial y la Corporación Financiera Internacional; Doing Bussines in Mexico 2009. Comparando la
regulación en 31 Estados, el Distrito Federal y 31 economías, pp. 23 y 24. Visible en:
http://espanol.doingbusiness.org/Documents/Subnational/DB09_Subnational_Report_Mexico_spanish.pdf,
consultada el 19 de marzo de 2010.
Memoria del Congreso Internacional de Derecho Registral - Del 24 al 26 de marzo de 2010 -
25 Coordinación del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM
En el esquema de ―Modelo Integral del Registro Público de la Propiedad‖,
en el apartado de Visión Integral del Modelo, se establece que pretende poner de
manifiesto la función que están llamados a cumplir los sistemas registrales –
favorecer el crecimiento económico, el bienestar público y la paz social—
mediante la publicidad de los derechos reales susceptibles de inscripción y de las
transacciones respecto de los mismos, así como de los principios que idealmente
deben acomodarse para cumplir con dicha función con el más alto grado posible
de eficiencia y eficacia.
Sin embargo, dos de sus objetivos contradicen esta afirmación: Ofrecer
los servicios registrales que requieran los actores institucionales, para dar fluidez
al mercado inmobiliario, y hacer eficientes sus propias actividades y establecer
tarifas razonables para los servicios registrales. Del que se desprende con claridad
que se encamina al mercado inmobiliario y a una finalidad recaudatoria.
Así, en la ―Visión Integral del Modelo‖, podemos leer que: El modelo parte
de la base de una clara definición y publicidad de los derechos reales susceptibles
de inscripción y especialmente de las transacciones sobre los mismos, promueve
inversiones eficientes, incrementa las expectativas de recuperación de las
inversiones de capital y disminuye el riesgo para los acreedores hipotecarios, así
como los costos de tramitación y ejecución hipotecarias en su caso, lo que, a su
vez, aumenta la liquidez de las inversiones inmobiliarias y facilita la realización de
transacciones de apoyo al crecimiento económico.
El Modelo establece especificaciones de funcionamiento de los registros
públicos de la propiedad en nueve rubros: 1. Marco Jurídico, que se enfoca hacía
la naturaleza jurídica y sistema registral, enfatizando la cuestión de la firma y folio
real electrónicos. 2. Procesos Registrales, 3. Tecnologías de la Información, 4.
Gestión de la Calidad, 5. Profesionalización de la Función Registral, 6. Políticas
Institucionales, 7. Gestión y Acervo Documental, 8. Participación y vinculación con
otros sectores, y 9. Indicadores de Desempeño.48 En 2008 operó con recursos
48
Documento disponible en la base de datos de CONAVI, en su sitio electrónico, que se encuentra en poder
del autor y citado también en el sitio electrónico:
http://qacontent.edomex.gob.mx/idc/groups/public/documents/edomex_archivo/edomex_pdg_ifrem.pdf,
donde consta el documento: Programa de Modernización del Registro Público de la Propiedad del Estado de
Memoria del Congreso Internacional de Derecho Registral - Del 24 al 26 de marzo de 2010 -
26 Coordinación del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM
federales por la cantidad de 416.7 millones de pesos del Ramo Administrativo 04,
Capítulo 4200 ―Subsidios a las Entidades Federativas y Municipios‖ administrados
por la Consejería Jurídica Federal.49
En el Anexo II ―Principios Registrales‖, numeral 1. Principio de publicidad,
se lee: El Registro revela la situación jurídica de los inmuebles y toda persona, sea
o no tercero registral o interesado, tiene derecho de que se le muestren los
asientos del Registro y obtener constancias relativas a los mismos. La publicidad
se da a través de la inscripción en el Registro Público, pues la celebración de un
contrato no es suficiente para ser oponible a terceros. Como se advierte en
materia de ―publicidad‖ se retoma la vieja idea de publicidad registral como
―asiento‖, y se soslaya la reforma constitucional en materia de acceso a la
información.
En otro orden de ideas, el notario puede acceder a esquemas como
SIGER (Sistema Integral de Gestión Registral50), a través de fedanet, que
México (elaborado por el Gobierno del Estado de México, 2008), instancia que se adhiere a ese modelo,
aunque introduce algunas variantes menores. Además del Estado de México, existe evidencia que están
aplicando el modelo: Sonora a través del Increson (Instituto Catrastal y Registral del Estado de Sonora);
Sinaloa; Guanajuato; Morelos; Nuevo León; Quintana Roo; y Baja California, entre otros. Estaban próximos a
autorizar: Guerrero; Jalisco; San Luis Potosí; y Zacatecas; en desarrollo estaban 14 entidades federativas. En
manifestación de adhesión estaban: Oaxaca; Distrito Federal; Tabasco y Veracruz; Únicamente 2 (Baja
California Sur y Yucatán) no habían manifestado oficialmente su incorporación al programa. Con
información de CONAVI, visible en:
http://www.conavi.gob.mx/consejo/comite_productividad/RPP_Prog.pdf. 49
Aunque es posible que los recursos estén vinculados con una inversión de la Asistencia Técnica del
Préstamo1298-OCME suscrito con el Banco Interamericano de Desarrollo. En el Diario Oficial de la
Federación de 6 de marzo de 2007, se publicaron los Lineamientos para la aplicación del Programa para la
Modernización de los Registros Públicos de la Propiedad, para el ejercicio fiscal de 2007. Para el año
siguiente se publicaron los Lineamientos para la aplicación de recursos del Programa para la Modernización
de los Registros Públicos de la Propiedad de los Estados, para el ejercicio fiscal de 2008. 50
Es un sistema de registro que proporciona la Secretaría de Economía, en coordinación con los Gobiernos de
las 32 entidades federativas, para operar el Registro Público de Comercio (RPC) por medio del Sistema
Integral de Gestión Registral (Siger), para modernizar y unificar la prestación del servicio. El Siger garantiza
la integridad de la información con el uso de la Firma Electrónica Avanzada (FEA), además de respaldarse en
una Base de Datos Central, y permite las inscripciones y consultas por Internet, lo que lo convierte en una
herramienta de vanguardia. El Siger también fue desarrollado para el registro de inmuebles, a fin de ayudar a
los Gobiernos de los Estados, a favor de la seguridad jurídica. El Siger cuenta con un procedimiento
denominado Registro Inmediato de Empresas (RIE) actualmente en prueba en cinco estados (Nuevo León,
Campeche, Morelos, San Luis Potosí y Guanajuato) y casi 600 empresas inscritas. Otros avances en este año
serán la consulta en línea de la información inscrita por los interesados y el inicio de operación en el Distrito
Federal. Información visible en: http://www.siger.gob.mx/, consultada el 15 de marzo de 2010.
Para la Secretaría de Economía: El SIGER tiene como principal objetivo simplificar y agilizar el
procedimiento registral en las oficinas del Registro Público de Comercio, proporcionando el instrumento que
permita dar seguridad jurídica, auxiliado de mecanismos tales como el uso de la firma electrónica y del folio
Memoria del Congreso Internacional de Derecho Registral - Del 24 al 26 de marzo de 2010 -
27 Coordinación del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM
proporciona la Secretaría de Economía, para registrar en el Registro Público de la
Propiedad y del Comercio auxiliados por la firma electrónica avanzada que
proporciona el Sistema de Administración Tributaria.
En este contexto, la participación social en el modelo integral y el sistema
SIGER es nula, la transparencia sólo se garantiza a través de la ―tarifa‖ o el pago
del ―derecho‖, lo que excluye a diversos ciudadanos (los que carecen de medios
económicos para acceder a los datos del registro) de sus esquemas de
información. Además, concentra peligrosamente las bases de información en
pocas manos.
Pero existe algo más grave, el sistema puede ser inconstitucional, en
cuanto a que incumple con el contenido de los artículos 6 y 121 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
V. Los paradigmas de gobernanza y transparencia como elementos
correctivos para el Derecho registral
Como se advierte, el Modelo Integral del Registro Público de la Propiedad, y el
esquema SIGER, están orientados al mercado inmobiliario y a los grandes
usuarios (notarios e instituciones), pero de ninguna manera se pueden estimar
instrumentos efectivamente democráticos, puesto que, si bien ponen el acento en
la resolución de los problemas vinculados con el registro de los bienes muebles o
inmuebles, se olvidan de lo esencial: el ciudadano o administrado.
Aquí surge el vínculo con los paradigmas de gobernanza y transparencia.
No ignoramos que ambos modelos están en construcción, por lo que el contenido
de este apartado debe observase con las reservas del caso.51
Por gobernanza, se entiende el arte o manera de gobernar que se
propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional
electrónico. Su implantación en el ámbito nacional permitirá mejorar los tiempos de respuesta de la
institución, con todos los beneficios que ello origine. A través del SIGER se realizará la captura,
almacenamiento, custodia, seguridad, consulta, reproducción, verificación, administración y transmisión de
la información registral. (Manual del Usuario SIGER J2EE versión 28 de octubre de 2008). 51
En una obra futura abordaré los temas de “gobernabilidad” y “gobernanza” con la finalidad de adoptar una
postura sobre el particular por lo que las reflexiones actuales son provisionales.
Memoria del Congreso Internacional de Derecho Registral - Del 24 al 26 de marzo de 2010 -
28 Coordinación del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM
duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el
mercado de la economía. Según la Comisión sobre Gobernanza Global, la
gobernanza es: "la suma de las múltiples maneras como los individuos y las
instituciones, publicas y privadas, manejan sus asuntos comunes. Es un proceso
continuo mediante el que pueden acomodarse intereses diversos y conflictivos y
adoptarse alguna acción cooperativa. Incluye las instituciones formales y los
regímenes con poder para imponer obediencia, así como arreglos informales que
las personas y las instituciones han acordado"52.
Para Agustí Cerrillo i Martínez: La gobernanza es el conjunto de normas,
principios y valores que pautan la interacción entre los actores que intervienen en
el desarrollo de determinada política pública. En la actualidad esta interacción se
produce en entornos más o menos estables que se conocen como entornos de
políticas públicas.53
Según el Banco Mundial, la gobernanza consiste en todas las instituciones
y tradiciones a través de las cuales se ejerce la autoridad en un país. Incluye los
procesos a través de los cuales se selecciona, monitorea y sustituye al gobierno;
la capacidad del gobierno de formular e implementar efectivamente políticas de
fondo; y el respeto de los ciudadanos y el Estado para las instituciones que
regulan las interacciones económicas y sociales entre ellos.54 Sin importar el
concepto de lo que se estime como ―gobernanza‖, podemos estimar que para el
Derecho Administrativo constituye una fórmula descriptiva que sirve para poner el
acento en la multiplicitud de contextos o mecanismos de dirección que conviven
entre las instancias nacionales y supranacionales, de un aliado, y entre los actores
52
Así, en el informe: “Our Global Neighborhood” Report of the Commission on Global Governance (ISBN 0-
19-827998-1; Published by Oxford University Press, 1995), sobre “The Concept of Global Governance”, se
establece que: Governance is the sum of the many ways individuals and institutions, public and private,
manage their common affairs. It is a continuing process through which conflicting or diverse interests may be
accommodated and co- operative action may be taken. It includes formal institutions and regimes empowered
to enforce compliance, as well as informal arrangements that people and institutions either have agreed to or
perceive to be in their interest. 53
Cerrillo i Martínez, Agustí; La gobernanza hoy, en La gobernanza hoy: 10 texto de referencia, Madrid,
Esp., INAP, 2005, p. 19. 54
What is governance? Governance consists of the traditions and institutions by which authority in a country
is exercised. This includes the process by which governments are selected, monitored and replaced, the
capacity of the government to effectively formulate and implement sound policies; and the respect of citizens
and the state for the institutions that govern economic and social interactions among them.
Memoria del Congreso Internacional de Derecho Registral - Del 24 al 26 de marzo de 2010 -
29 Coordinación del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM
públicos y privados del otro. Alude a los fenómenos de la distribución o reparto de
responsabilidades entre la administración y los ciudadanos, entre la esfera social y
pública.55
Según la Comisión de las Comunidades Europeas: ―El concepto de
gobernanza designa las normas, procesos y comportamientos que influyen en el
ejercicio de los poderes a nivel europeo, especialmente desde el punto de vista de
la apertura, la participación, la responsabilidad, la eficacia y la coherencia‖.56 No
podemos olvidar que la ―gobernanza‖ es democrática cuando existen, por un lado,
medios para la participación popular en el proceso de establecimiento de metas, y
por otro lado, medios efectivos para la rendición de cuentas que permitan evaluar
las actividades de quienes actúan a nombre del público.57
En el ensayo ¿Qué es Ilustración? Kant asentaba que para la ilustración
sólo se exige libertad y, por cierto, la más inofensiva de todas las que llevan tal
nombre, a saber, la libertad de hacer un uso público de la propia razón, en
cualquier dominio. Consideraba que: El uso privado, en cambio, ha de ser con
frecuencia severamente limitado. Llamaba uso privado al empleo de la razón que
se le permite al hombre dentro de un puesto civil o de una función que se le
confía.
En otro ensayo, denominado: De la armonía entre la política y la moral,
según el concepto trascendental del derecho público, Kant sostiene que: Sin
publicidad no habría justicia, pues la justicia no se concibe oculta, sino
públicamente manifiesta; ni habría, por tanto, derecho, que es lo que la justicia
distribuye y define. Así, desarrolla la forma trascendental del derecho público:
«Las acciones referentes al derecho de otros hombres son injustas, si su máxima
no admite publicidad.»58
55
Schmidt-Assmann, Eberhard; Cuestiones fundamentales sobre la reforma de la teoría general del Derecho
Administrativo. Necesidad de innovación y presupuestos metodológicos, en Barnes, Javier (ed.); Innovación y
reforma en el Derecho administrativo, Sevilla, Esp., ed. Derecho Global, 2006. Así, véase en particular: p. 43. 56
Comisión de las Comunidades Europeas; La gobernanza europea. Un libro blanco, Bruselas, Bélgica,
2001, pie de pagina 1. En la página 10 de esa obra se definen los principios de la buena gobernanza, a saber:
apertura, participación, eficacia y coherencia incorporados en la definición de “gobernanza”. 57
Carrillo i Martínez, Agusti; La gobernanza hoy, p. 19. 58
Kant, Inmanuel; La paz perpetua: Apéndice: De la armonía entre la política y la moral, según el concepto
trascendental del derecho público.
Memoria del Congreso Internacional de Derecho Registral - Del 24 al 26 de marzo de 2010 -
30 Coordinación del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM
Para abordar el tema de la transparencia, partiremos de la idea de
democracia. Como metáfora apropiada Norberto Bobbio estima que la democracia
es el régimen del poder visible59. Esto es, el gobierno democrático es aquél que
actúa atendiendo al principio de publicidad, o sea, el que no se oculta ni oculta.
¿Qué es la transparencia? El Instituto Federal de Acceso a la Información
Pública60 considera que la transparencia puede ser definida por tres elementos:
primero, la apertura de información por parte del gobierno; segundo, comunicación
o conocimiento por parte del público, específicamente de los ciudadanos: tercero,
la rendición de cuentas o la justificación de las decisiones adoptadas por el
gobierno hacia los ciudadanos.
En este contexto, el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública,
haciéndose eco en las ideas de Andreas Schedler, Larry Diamond, Marc F.
Plattner y José Ramón Cossío, sostiene que: La transparencia consta al menos de
tres dimensiones. La primera de ellas es la existencia de un marco jurídico que
regule el comportamiento del gobierno y sancione las conductas indebidas. La
segunda es la disposición de mecanismos para el monitoreo o vigilancia por parte
de los particulares. En la tercera se hallan los mecanismos para la justificación de
las acciones del gobierno.61 Estas dimensiones refieren al Estado de derecho, es
decir, al marco normativo bajo el cual se dirigen y califican las actuaciones y
prácticas de las instituciones públicas.62
Como se advierte existe un desfase conceptual entre la idea del gobierno
de lo ―visible‖ y la de ―uso público de razón‖, con lo que se entiende por
―transparencia‖, puesto que la última tiene un contorno marcadamente
normativista, olvidando la cuestión relacionada con lo ―político‖ y la dimensión
―democrática‖ del control y la responsabilidad individual de quienes ejercen
59
Bobbio, Norberto; El futuro de la democracia, 3ª ed., 3ª reimp., México, FCE, 2005, p. 95. 60
Trabajo sin nombre de autor, visible en la página electrónica del Instituto Federal de Acceso a la
Información denominado: “Los criterios y resoluciones del IFAI”, en la ruta:
http://www.ifai.org.mx/Ciudadanos/#informacion_interes consultada el 18 de febrero de 2010. 61
Schedler, Andreas, “Conceptualizing Accountability,” en Andreas Schedler, Larry Diamond y Marc F.
Plattner (eds.), The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies, Boulder: Lynne
Reinner, 1999, pp. 14-17. 62
Cossío, José Ramón, “Transparencia y Estado de derecho,” en Ackerman, John (coord.), Más allá del
acceso a la información. Transparencia, rendición de cuentas y Estado de derecho, Siglo XXI, México, 2008.
p. 105.
Memoria del Congreso Internacional de Derecho Registral - Del 24 al 26 de marzo de 2010 -
31 Coordinación del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM
gobierno; además, la ―transparencia‖ se puede entender en dos dimensiones: la
de acceso a la información y la política entendida como el gobierno de lo visible
conjuntamente con los ciudadanos haciendo uso público de su razón, esto es,
como herramientas de control del poder y responsabilidad.
Según Diego Valadés para consolidar la democracia es necesario que el
poder tenga una nueva fisonomía, que su ejercicio se ajuste a otras pautas y que
los ciudadanos tengan la certidumbre de poderlo controlar63. Porque, la
consolidación de la democracia exige la edificación y nueva estructura de
derechos fundamentales.64
Los paradigmas de transparencia y gobernanza, entendidos de la manera
enunciada, esto es, con sus dimensiones sociales e individuales, son conciliables
con la actividad administrativa registral y con la fe pública de la que se inviste a los
notarios, además, cumplen un papel sustancial en la corrección de las
disfunciones que aparecen en la actividad registral, ahí está el debate.
VI. Bibliografía:
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notis%26id%3D47%253Aponencia-de-la-dra-burgoa-sobre-la-escritura-
63
Valadés, Diego; Constitución y Democracia, México, IIJ-UNAM, 2002, p. 190. 64
Ídem, p. 178.
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32 Coordinación del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM
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