CONTENIDO•SEPTIEMBRE 2000 - Dussel Peters · 2020. 7. 17. · EL MERCADO DE VALORES / SEPTIEMBRE 2000 1 CONTENIDO•SEPTIEMBRE 2000 3 4 18 32 48 Cambio Estructural Regional. El

EL MERCADO DE VALORES / SEPTIEMBRE 2000 1

CONTENIDO•SEPTIEMBRE 2000

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Cambio Estructural Regional. El Caso deRenania–Westfalia del Norte, AlemaniaEnrique Dussel Peters presenta el caso dedesarrollo regional de la región Renania–Westfalia,en el Norte en Alemania, como una experiencia queofrece diferentes vías y búsquedas de solución aproblemas de desarrollo local y regional y cuyasenseñanzas pueden beneficiar a otras localidades yregiones, y porque van más allá de las políticasindustriales, discrecionales y tradicionales.

El Entorno Competitivo de la PyME en NRW yChile. Algunos Elementos de Comparacióny ContrasteLa competitividad sistémica, desarrollada comoherramienta de análisis y evaluación, sirve de basea Claudio Maggi para caracterizar, desde unaperspectiva comparativa, los entornos competitivosde las empresas de menor tamaño relativo en Chiley el Estado de Renania–Westfalia del Norte enAlemania (NRW).

La Nueva Política Regional en Alemania:Conceptos, Experiencias y Posibles Aportespara América LatinaLa creación de instituciones regionales enAlemania se inscribe en un contexto global deuna política regional orientada a la competitividad.Christian von Haldenwang presenta en este trabajocuatro experiencias en Alemania relacionadas conla instrumentación de nuevos conceptos de políticaregional para el desarrollo productivo, y lo queéstos podrían aportar para los procesos de reformainstitucional en América Latina.

MERCADO DE VALORES

Evolución de las Bolsas de ValoresInternacionales a Agosto de 2000Nota elaborada por la Dirección de EstudiosEconómicos de Nacional Financiera.

INFORMACIÓN ECONÓMICA

México: Evolución de las PrincipalesVariables Económicas a Agosto de 2000Cuadro–resumen realizado por la Direcciónde Estudios Económicos de NacionalFinanciera.

Indicadores EconómicosInformación sobre precios, actividad económica,actividad industrial, formación bruta de capital fijo,empleo urbano, balanza comercial e industriamaquiladora de exportación.

Las colaboraciones firmadas que se publican en El Mercado de Valores son elaboradas por invitación expresa a analistas, investigadores y líderes de opinión de los sectorespúblico y privado, de reconocido prestigio a nivel nacional e internacional. La responsabilidad de las opiniones vertidas en ellas es exclusiva de cada uno de los autoresy no necesariamente reflejan el punto de vista de Nacional Financiera, excepto cuando se indique lo contrario.

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ANÁLISIS

Desarrollo Regional: ExperienciasInternacionalesPresentación de los trabajos que sobre desarrolloregional se elaboraron para El Mercado de Valores.

¿Tiene Importancia la Cooperación Local?Experiencias de Clusters Industriales en elSur de Asia y América LatinaHubert Schmitz analiza la forma en que lasindustrias enfrentan la competencia en la globalidada través del estudio de cuatro clusters en Pakistán,India, México y Brasil. Examina un aspecto pocoestudiado en la promoción de la política regional ylocal: la cooperación.

Estrategias de Desarrollo Local y Regional:Clusters, Política de Localización yCompetitividad SistémicaCon el estudio de las distintas estrategias depromoción de desarrollo local y regional en uncontexto de globalización, Jörg Meyer–Stamerexpone las ventajas que ha tenido el establecimientode clusters para el desarrollo local y detalla laspolíticas de localización, tomando en cuenta losfactores que favorecen la localización para empresasy personas.

Sistemas Locales de Producción yCrecimiento Económico en Europa OccidentalCon el propósito de identificar si se produjo un cambiosignificativo en los patrones de crecimiento durantelas últimas dos décadas, y si como resultado de laaparición de sistemas autónomos de producción locallos patrones de crecimiento local se sujetan cada vezmenos a los patrones de crecimiento nacional yregional, Andrés Rodríguez–Posé analiza losresultados económicos obtenidos por los sistemaslocales de producción en Gran Bretaña, Francia,Alemania e Italia desde la década de los setenta.

Estrategias de Desarrollo Territorial Basadasen el Concepto de Competitividad SistémicaLa Evaluación Participativa de la VentajaCompetitiva (PACA por sus siglas en inglés) es unametodología cuya función es fomentar un proceso deaprendizaje entre los actores locales que los hagaentender que fomento económico significa algo másque tratar de atraer empresas y que la posibilidadde atraer inversionistas externos puede ser remota.Jörg Meyer–Stamer expone dicha estrategia, cuyaidea básica es llevar a cabo una rápida evaluaciónde las fuerzas y debilidades de una localidadespecífica y presentar propuestas prácticas.

2 EL MERCADO DE VALORES / SEPTIEMBRE 2000

EL MERCADO DE VALORES es una revista mensual editada y distribuida por Nacional Financiera, S.N.C.Insurgentes Sur 1971, Colonia Guadalupe Inn, C.P. 01020. Edición: Coordinación de Información Técnica y Publicaciones.Aparece el día 1 de cada mes; tiraje 10 000 ejemplares. Distribución gratuita. Autorizada como publicación periódica porel Servicio Postal Mexicano, permiso Núm. 001 0852. Características 216721-415, oficio 317, de fecha 9 de septiembrede 1987. Certificado de Licitud de Contenido 504-E-409, de fecha 25 de marzo de 1975, expedido por la ComisiónCalificadora de Publicaciones y Revistas Ilustradas. Derechos reservados de título o cabeza, expediente 4749-552-76 de laDirección General de Derechos de Autor. Diseño y Tipografía: Mandala, S.A. de C.V. Impresión: Talleres Gráficos deMéxico. Se permite reproducir la información contenida en esta revista mencionando la fuente. La correspondencia debedirigirse a la Coordinación de Información Técnica y Publicaciones, Apartado Postal 20-800, C.P. 01020, México, D.F.Teléfonos: 53-25-62-00 / 01, 53-25-71-78/79 y 53-25-61-68. Fax: 53-25-75-68. E mail: [email protected] http://www.nafin.gob.mx.E mail de Publicaciones: [email protected]

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MERCADOVALORES

EL

DE

ISSN 0185-1268


Desarrollo Regional: Experiencias Internacionales

ANÁLISIS

ANTO las discusiones conceptuales como la ins-trumentación de las políticas a nivel local y re-gional —en un contexto de globalización— sur-gieron de manera vigorosa al menos desde los

años ochenta, en prácticamente todos los países industria-lizados y no industrializados, incluyendo a América Latinay México. Políticas de diversa índole —tanto económicasen general, como de combate a la pobreza, educativas,tecnológicas, de capacitación y ecológicas, entre muchasotras— han puesto cada vez más al ámbito local y regionalcomo el territorio de estas políticas.

En este número de El Mercado de Valores se examinauna serie de experiencias internacionales sobre políticaeconómica a nivel local y regional, con énfasis en sus cau-sas, mecanismos e instrumentos, así como en sus impactosy efectos. Los artículos enfatizan la importancia de permitir yfinanciar (a través de medios privados y públicos) tempo-ralmente instituciones y mecanismos que resulten de unadinámica local o regional. Diferentes formas de eficienciacolectiva y de cooperación intra e interfirma (véase el ar-tículo de Hubert Schmitz) han tenido un impacto positivo enmúltiples casos locales y regionales a nivel internacional.

Las experiencias internacionales, sin embargo, pudieranenmarcarse crecientemente dentro de un marco conceptual yde instrumentación política de "competitividad sistémica".Esta visión de la competitividad, desarrollada en el artículode Jörg Meyer–Stamer, se basa en un marco amplio de análisisy de aplicación política que permite comprender y fomentarlas actividades específicas. Desde una perspectiva local,regional, nacional y supranacional, se enfatiza al menos encuatro ámbitos de relevancia para la competitividad sistémica:micro, meso, macro y meta. Así, los encadenamientos te-rritoriales globales hacia adelante y hacia atrás van muchomás allá del espacio estricto de la transformación productiva,y no es posible ni sustentable limitar el fomento únicamente aeste espacio de la transformación. La complejidad de los re-sultados potenciales de esta visión no permiten ofrecer "recetasde éxito", pero sí descartan opciones simplistas o políticashorizontales y neutrales.

En su artículo, Andrés Rodríguez–Posé señala que, noobstante la heterogénea dinámica de las regiones en la UniónEuropea, existe una serie de características y resultados quepermiten explicar su relativo éxito, o que al menos hanimpedido su declive. Los sistemas de producción localesbasados en la integración de pequeñas y medianas empresas,es decir, aquellos que han logrado vincularse con regionesurbanas dinámicas y los que presentan estructuras flexibles yestán integrados a actividades manufactureras de alto valoragregado, parecieran ser los que presentan mayor potencialde crecimiento de largo plazo.

El método de Evaluación Participativa de la VentajaCompetitiva (PACA, por sus siglas en inglés) desarrollado por

T Jörg Meyer–Stamer es, en este contexto, de particular relevan-cia, ya que ofrece una metodología concreta de análisis rápidoy transparente para visualizar las estructuras y retos de las lo-calidades y regiones. El objeto del artículo es presentar la fi-losofía, pero particularmente las etapas y la dinámica concretade PACA, para su aplicación a nivel municipal, local yregional.

El siguiente grupo de artículos ofrece el estudio dediversas experiencias internacionales de políticas a nivel localy regional. El artículo de Enrique Dussel Peters examina laexperiencia de asociación local y regional en Rhenania–Westfalia del Norte (NRW, por sus siglas en alemán) y losinteresantes resultados institucionales y de organización localy regional en un contexto de delegación de responsabilidadesy recursos a nivel local y regional. El artículo de Claudio Maggi—basado en un análisis comparativo de las pequeñas ymedianas empresas en Chile y NRW— concluye que lajustificación del papel público en el fomento económico, labúsqueda de espacios de diálogo y consenso, la descen-tralización institucional y administrativa, la creación oprofundización de una visión de red local y regional, así comoel financiamiento canalizado por diversas fuentes, son ele-mentos significativos a considerar para el desarrollo de estesegmento de empresas.

El artículo de Christian Haldenwang, por último, aunqueno en importancia, señala que la mayor parte de los países dela OCDE han transferido funciones nacionales a los organismosregionales y locales. En el caso concreto de Alemania elartículo enfatiza una serie de aspectos para el proceso delocalización y regionalización en América Latina y vinculadoa "una segunda fase de ajuste" o "las reformas de las reformas",como lo ha definido actualmente la CEPAL: la preparación ycapacitación adecuada de las localidades y regiones, refor-mas institucionales que comprenden tanto la orientación ha-cia el servicio, planificación, información y cooperacióninterregional, así como la modificación de sistemas incentivosen donde las propias regiones participen en los costos ybeneficios de la dinámica generada.

Estos artículos no tratan de imponer "recetas" externassino, por el contrario, ponen énfasis en aprender de losbeneficios y las limitaciones de experiencias en otras latitudes.En el México actual de la transición, estos debates han cobradouna creciente importancia y, con seguridad, seguiránhaciéndolo en el largo plazo.

El número siguiente de El Mercado de Valores (octubrede 2000) analizará una serie de experiencias de políticas in-dustrial y de desarrollo económico regional y local en México,y está íntimamente vinculado a estas experiencias interna-cionales.

ENRIQUE DUSSEL PETERS


¿Tiene Importancia laCooperación Local?Experiencias de ClustersIndustriales en el Sur deAsia y América Latina

INTRODUCCIÓN

ARA la mayoría de las empresas de los paí-ses en desarrollo, los años noventa puedendiferenciarse con respecto a las décadasprecedentes en dos sentidos: actualmente

la competencia es más intensa y se libra en torno a unrango de factores más amplio. A pesar de que losprecios aún son relevantes, la calidad, la rapidez y la

POR: HUBERT SCHMITZ *

ANÁLISIS

P* Hubert Schmitz es un Professorial Fellow del Institute of DevelopmentStudies (IDS) en la Universidad de Sussex, Inglaterra. Sus áreas deespecialización incluyen: industrialización y empleo, confianza ydesempeño económico, agrupamientos industriales y eficiencia colectiva,comerciantes globales y productores locales, industria en pequeña escalay política industrial. Fue coordinador del proyecto financiado por el DFIDsobre Eficiencia Colectiva que estudió agrupamientos y redes en muchospaíses en vías de desarrollo y es actualmente coordinador de un proyectofinanciado por la Fundación Volkswagen sobre la interacción global y lagobernabilidad local y sus implicaciones en la mejoría industrial. Correoelectrónico: [email protected]

Nota: El presente trabajo se basa en una investigación financiada por elDepartamento de Desarrollo Internacional (Londres), bajo la coordinacióndel autor. La versión original de este artículo fue publicada en OxfordDevelopment Studies, vol. 28, núm. 3, pp. 323–336. 2000.

En años recientes se ha privilegiado el estudiode las relaciones locales y los deter minantesde la competitividad. Algunos análisis explicanque al agruparse las empresas, además deaprovechar las economías exter nas, debenprestar atención a las r elaciones exter naspara entender por qué unos clusters triunfan yotros no, sin descuidar las relaciones locales.Huber t Schmitz va más lejos; sugier e queesta acción conjunta es de par ticularrelevancia cuando los conglomerados seenfrentan a puntos de inflexión r elevantes.Afir ma que una cooperación más estr echaresulta esencial para r esponder de maneraexitosa ante crisis u opor tunidades. Analizacuatr o clusters en Pakistán, India, México y

Brasil, y deter mina cuáles son las formas decooperación que se adoptan en mayor medidaen estos conglomerados para pr obar doshipótesis: a) que las empr esas agrupadas enclusters han intensificado la cooperación localen respuesta a la nueva presión competitiva,y b) que las empr esas que han incrementadosu cooperación obtienen mejor es resultadosque aquéllas que no lo han hecho. Concluyeque el punto clave es la manera en queinteractúan las r elaciones inter nas y exter nas.


flexibilidad tienen ahora una mayor influencia. Acausa de las fuerzas combinadas de la liberalizacióny la globalización, la mayoría de las empresas notienen otra alternativa que enfrentar estas presiones.El presente trabajo examina las respuestas de losclusters de empresas industriales en América Latinay en el sur de Asia a esta nueva realidad.

En comparación con las empresas de los paísesavanzados, los productores de los países en desarrollotienen la ventaja de contar con costos salariales másbajos. Sin duda, durante los años setenta y ochenta,esto les permitió conquistar porciones de mercado endetrimento de los fabricantes de los países desarro-llados, en particular dentro de los sectores intensivosen mano de obra como el textil, el calzado o los ju-guetes. No obstante, las condiciones en los añosnoventa son diferentes. Otros países con salarios aunmenores han hecho su ingreso a los mercados globales,China en especial. De manera simultánea, los compra-dores globales insisten en obtener una mejor calidad,menores tiempos de respuesta y lotes más pequeños.En palabras de un fabricante de la India que entrevis-tamos para este trabajo: "se nos exige que produzca-mos a precios del Tercer Mundo, pero con calidad delPrimer Mundo". Ciertamente, esta cita resume el retoque debe enfrentar un número cada vez mayor de em-presas de los países en desarrollo, ya sea que compitanen contra de las importaciones o que se agrupen paralos mercados de exportación.

En este trabajo se muestra cuál ha sido la respues-ta a esta nueva competencia global en cuatro conglo-merados, o clusters, en Pakistán, India, México y Bra-sil. La importancia de crear clusters para competir enlos mercados globalizados despierta una atención cadavez mayor en los últimos años. Éstos se originaron apartir del éxito que tuvieron los clusters industrialeseuropeos. Posteriores investigaciones en los países endesarrollo revelaron experiencias muy desiguales, queincluían ejemplos de inserción de pequeñas y media-nas empresas en los mercados internacionales. Lasexplicaciones a estos ejemplos exitosos han enfatizado,en particular, la importancia de la cooperación entrelas empresas que se agrupan en clusters.

A pesar de que esta conexión entre cooperación ymejoría en los resultados representa un tema de primerorden en la literatura sobre clusters, muy pocas vecesse le ha puesto a prueba. En ese sentido, en el presentetrabajo se resumen las evidencias de los cuatnoclusters mencionados, detallándose el concepto decooperación y desagregándose a los clusters, con baseen una combinación de resultados cuantitativos y cua-

litativos; asimismo se examinan cuáles son las formasde cooperación que se adoptan en mayor medida, yse mencionan los grupos que integran los clusters.

El énfasis en la cooperación local no significa queésta represente la única ventaja que ofrecen los clusters.Lejos de ello existe el consenso, dentro de la literatura,de que la ventaja primordial (especialmente en lasempresas pequeñas) de formar parte de un clusterreside en la obtención de economías externas a nivellocal. Alfred Marshall (1920) introdujo los elementosoriginales en su obra Principios de Economía. Al agru-parse en clusters, los productores logran especializarsecon mayor facilidad en diferentes etapas comple-mentarias del proceso de producción, consiguen atraerproveedores de insumos especializados, así comocompradores para sus productos; se crean grupos detrabajadores especializados, y las ideas y prácticasnovedosas se difunden con rapidez. Numerosos aná-lisis de clusters contemporáneos confirman la impor-tancia de estas economías externas a nivel local 1.

La literatura sobre los conglomerados contempo-ráneos también sugiere que, al margen de las econo-mías externas incidentales, existe, a menudo, un tra-bajo deliberado: la acción conjunta de las empresas queforman parte del cluster. La investigación en la que sefundamenta este trabajo va más lejos, y sugiere queesta acción conjunta es de particular relevancia cuan-do los conglomerados se enfrentan a puntos de infle-xión importantes. Se plantea que una cooperación másestrecha resulta esencial para responder de maneraexitosa en situaciones de crisis o de oportunidadesimportantes.

La nueva competencia global a la que nos referi-mos anteriormente constituye un punto de inflexiónde esta naturaleza. Las hipótesis que se examinan enel presente trabajo son las siguientes:

Las empresas agrupadas en clusters han inten-sificado la cooperación local en respuesta a lanueva presión competitiva.

Las empresas que han incrementado la coopera-ción logran mejores resultados que aquellas queno lo han hecho.

Ambas hipótesis se examinaron a partir del casode cuatro clusters, en Pakistán (Nadvi, 1999 a), India

1 Sin embargo, existe también el riesgo de que se difundan prácticasindeseables, particularmente en clusters muy cerrados y superficiales(Bell y Albu, 1999; McCormick, 1998; Visser, 1999).

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ANÁLISIS

(Knorringa, 1999), México (Rabellotti, 1999) y Brasil(Schmitz, 1999). El presente trabajo integra los resul-tados de los cuatro estudios, con el fin de identificarpautas comunes.

LITERATURA SOBRE COOPERACIÓN YCOMPETENCIA EN CLUSTERSLa investigación en materia de clusters industrialescreció con mucha rapidez durante los años noventa, yrevela que los clusters existen en un rango muy ampliode países y sectores. Nadie discute que el detona-dor de esta creciente ola de interés fue el éxito expor-tador de los distritos industriales italianos. Uno delos primeros libros que se dedicó enteramente al temalleva como título: Los Distritos Industriales y la Coope-ración Interempresarial en Italia (Pyke, Becattini ySengenberger, 1990). El énfasis en la cooperación noimplica la ausencia de competencia entre las empresasagrupadas como clusters. Al contrario, los primerosestudios sobre la experiencia italiana destacan, enparticular, que la competencia dentro de los mercadosde productos y la cooperación para superar obstáculoscomunes, no se excluyen entre ellas. Insisten, asimis-mo, en que es más probable que surja la cooperaciónentre firmas cuyas producciones se complementan,que entre las que ofrecen productos casi idénticos(Brusco, 1990; Piore y Sabel, 1984). La cooperación,entendida en estos términos, constituyó un tema im-portante en la primera ola de literatura sobre distritosindustriales, la cual se interesó en particular en laaparición y crecimiento de estos últimos durante losaños setenta y ochenta.

Aunque no es frecuente un análisis riguroso de laconexión entre crecimiento y cooperación, se hanreportado numerosas instancias de cooperación parael caso específico de Italia y otros países europeos.En general, las enseñanzas revelan que si se ignorala cooperación, se corre el riesgo de no entender unelemento importante de la historia de los distritosindustriales. En este trabajo se establece que la coo-peración no necesariamente representa un rasgoconstante de los distritos industriales; sin embargo,es necesaria una mejor y mayor cooperación para res-ponder con éxito en momentos de grandes oportuni-dades o de crisis. ¿Hasta qué punto se verifica estatesis en la literatura reciente sobre clusters? Al enfo-carse en el estudio de los años noventa, se obtienenalgunas evidencias diversas.

Meyer–Stamer (1999) examina de qué modo uncluster dedicado a la fabricación de losetas de cerá-mica en Santa Catarina (Brasil), logró superar una

fuerte crisis a principios de los años noventa, y con-cluye que un incremento en la cooperación interem-presarial constituyó el factor clave. Lo anterior se llevóa cabo de diversas maneras, desde un intercambio deinformación significativo, aunque informal, hasta unapolítica de no agresión entre las empresas locales, y ala renovación de las asociaciones empresariales. Seorganizaron visitas conjuntas a Italia para aprovecharla experiencia del cluster local más avanzado en lafabricación de losetas, y se emprendió una decididaacción conjunta que se tradujo en el establecimientode un nuevo centro tecnológico en materia de cerá-mica, financiado parcialmente por el gobierno. Meyer–Stamer revela también cómo otros clusters en SantaCatarina fueron incapaces de conjuntar los esfuerzoslocales y tuvieron menos éxito en su estructuración ymodernización.

Una conclusión similar se deriva de la compa-ración efectuada por Scott (1994) entre los clusters deLos Ángeles y Bangkok dedicados a piedras preciosasy joyería. Este autor atribuye el mayor dinamismo delcluster tailandés a un "notable activismo colectivo ...,se movilizaron recursos sustanciales para crear unainfraestructura de servicios de apoyo, que incluyendesde programas de entrenamiento y capacitación,hasta el marketing a nivel internacional y la parti-cipación de agencias proveedoras de información".Scott enfatiza de manera especial el papel de laasociación de comercio que "contando con el apoyode las agencias gubernamentales intenta situar a esesector industrial sobre una línea de desarrollo carac-terizada por mayor capacidad técnica y calidad delproducto". Lo anterior contrasta con la inactividadcolectiva que experimentó el cluster americano (menosdinámico). Una confirmación adicional se obtiene apartir de un estudio realizado en Italia que buscaexplicar las diversidades en materia de crecimientoindustrial entre regiones, y al interior de las mismas.Locke (1995) concluye que las industrias situadas enlocalidades que cuentan con asociaciones suficiente-mente desarrolladas y con grupos de interés capacesde aglutinar los intereses particulares, de actuar comomediadores en los conflictos industriales, y de difundirinformación, se adaptaron con mayor facilidad a loscambios en los mercados mundiales. Otro ejemplo deacción conjunta, más limitada, pero igualmenterelevante, se presenta en Swaminathan, et al. (1966),en su estudio acerca de un cluster en Tiruppur, al surde India, dedicado a producir prendas tejidas de algo-dón. Los autores destacan que la Asociación de Expor-tadores de Tiruppur (creada en 1990) desempeñó un


papel fundamental en la ayuda a los productoreslocales para competir en unos mercados interna-cionales cada vez más exigentes, y en el impulso paramejorar la deficiente infraestructura local.

Tewari (1999) descubrió una forma de cooperacióndiferente al interior de un cluster dedicado al tejidode la lana en Ludhiana, al norte de India. Esta autorasugiere que para superar la aguda crisis registrada aprincipios de los años noventa, los fabricantes de-cidieron establecer nexos más estrechos (hacia atrás)con los proveedores locales de insumos y, haciaadelante, con los distribuidores. Una mayor intensifi-cación de esta forma de cooperación fue descubiertapor Dei Ottati (1966 a; 1996 b) en los clusters indus-triales de Toscana, Italia. "La adopción exitosa deestrategias de diversificación del producto y de mejo-ría de la calidad, requiere una mayor integración yuna coordinación más estrecha entre las diversasactividades especializadas de las distintas firmas, queaquella que se acostumbraba en el pasado, cuando elrango de productos se limitaba a los artículos tradicio-nales, los requerimientos de calidad no eran tan rí-gidos y los plazos de entrega tan estrictos" (1996 b:59).Ciertamente, han surgido formas de gobierno "másconscientes y 'planificadas', entre socios autónomoscon un afán de cooperación mutua", que han ayudadoa las empresas participantes a encabezar la recu-peración e innovar.

Desde luego, estos ejemplos se refieren a formasdiferentes de cooperación. Es difícil saber si las di-versas formas de cooperación se combinan o si sonindependientes; aquellas que sobresalen en un casoparticular a menudo están ausentes en otro. Algunosexponentes de la literatura sobre clusters, Porter enparticular (1990–1998), se refieren muy poco, demanera explícita, a la cooperación.

En contraposición, una buena parte de la literaturacientífica reciente sobre aspectos regionales en lospaíses avanzados considera que la cooperación es desuma importancia. Aunque esta literatura se ocupade temas más amplios que los clusters, vale la penacitarla porque muchos de sus exponentes opinan queuna mayor cooperación conduce a mejores resultados.A pesar de no tratarse de un enfoque exclusivo, elanterior argumento aparece, por ejemplo, en Associat-ional Economy, de Cooke y Morgan (1998). Puedecitarse, asimismo, la siguiente conclusión de Hudson(1998), en su trabajo ¿A qué se debe el éxito de lasregiones europeas con economías exitosas?: "Existe unclaro reconocimiento de los beneficios recíprocos queobtienen de la cooperación interregional las empresas

que desean competir en los mercados nacionales einternacionales" (p.8). La pregunta crítica es: ¿el re-conocimiento de quién? Es probable que Hudson serefiera al reconocimiento de un grupo de científicosespecializados en asuntos regionales que han logradoprogresos enormes en la identificación de rasgos co-munes que distinguen a las regiones ganadoras de lasperdedoras. Aunque no dejan de destacar que "noexisten soluciones simples, resultantes de 'un factorindividual'" (Dunford y Hudson, 1996; 1998), losespecialistas en temas regionales consideran que lasregiones débiles que desean aprender de las regionesfuertes, deben prestar particular atención a la calidadde las relaciones entre los actores locales, tanto a losindividuales como a los colectivos, y a los privadoscomo a los públicos. Al referirse al tema de la coope-ración entre protagonistas privados, insisten en losefectos positivos que genera la cooperación, como elaprendizaje a través de la interacción o la distribucióndel riesgo, en oposición a las prácticas abusivas, comola concertación en materia de precios (que ya eranfuente de preocupación para Adam Smith y AlfredMarshall). Se considera que esta cooperación para"fines benéficos", permite mejorar en forma signi-ficativa los resultados en las regiones de los paísesdesarrollados. Sin embargo, el análisis a fondo sobreel papel de la cooperación es aún escaso.

Lo anterior es todavía más evidente en los paísesen desarrollo, que constituyen el tema de interés deeste trabajo. En ese sentido se abordarán algunascuestiones que permiten detectar si las empresas estáncooperando de manera más estrecha con el fin de en-frentar la nueva competencia global; qué evidenciasexisten de mejoría en los resultados como consecuen-cia de una cooperación más estrecha, y qué formasadquiere esta cooperación. Las respuestas a estas pre-guntas, obtenidas de cuatro estudios recientes sobreclusters, se presentan en la parte siguiente de estetrabajo. Con el propósito de organizar la discusión, seutilizarán a lo largo de este trabajo los conceptos quese citan en el cuadro 1.

Bilateral

Se comparte el equipo.

Mejoras en loscomponentes por partedel productor y delutilizador.

Multilateral

Asociación sectorial.

Alianza en torno a unacadena de valor local.

Cuadro 1FORMAS DE COOPERACIÓN INTEREMPRESARIAL

Horizontal

Vertical

Cooperación


ANÁLISIS

El enfoque del presente trabajo sobre cooperacióninterempresarial no implica que no influya la excelen-cia individual. Lejos de ello, los resultados al interiorde los clusters varían, y la excelencia de una empresatiende a provocar efectos incidentales positivos sobreotras empresas. La cercanía asegura que estos efectosexternos no se "evaporen". La hipótesis del presentetrabajo es que, para enfrentar las crisis, no es sufi-ciente apoyarse sólo en efectos espontáneos de estanaturaleza; de ahí el énfasis en la necesidad de adop-tar, deliberadamente, una acción conjunta.

CUATRO CLUSTERSEsta sección presenta una breve introducción a loscuatro clusters que constituyen el núcleo de este tra-bajo. La distribución por países es bastante amplia:Pakistán, India, México y Brasil. El rango de los sec-tores que se analizan es más limitado: tres de losclusters se especializan en calzado e industrias cone-xas, el cuarto en instrumentos quirúrgicos. La razóndel enfoque en estos cuatro estudios se debe a queparten de hipótesis y utilizan metodologías comunes,y porque incluyen información rara vez disponible yque es —hasta cierto punto— equiparable.

La producción de estos cuatro clusters se dirige,en su mayor parte, a mercados distantes; los clustersde Pakistán y Brasil fabrican esencialmente para laexportación, y los de México e India, en su mayoría,para el mercado interno. Por lo que se refiere a laprofundidad de la estructura productiva local, losfabricantes pakistanís y brasileños obtienen casi latotalidad de sus insumos de proveedores locales,mientras que, comparativamente, el cluster indio es

menos profundo2 y el mexicano ocupa un lugar in-termedio. Las principales dimensiones de estos con-glomerados se resumen en el cuadro 2.

Los cuatro clusters enfrentaron crisis severas aprincipios y mediados de los años noventa. Los acon-tecimientos que desataron las crisis difieren entreellos; sin embargo, los retos que debieron enfrentarfueron similares: incrementos sustanciales en calidad,flexibilidad y rapidez. Lo anterior podría resumirseen lo que Best (1999) bautizó como "La Nueva Compe-tencia", aunque, en los cuatro casos que nos interesan,los aumentos de calidad, flexibilidad y rapidez debie-ron lograrse sin aumentar en forma simultánea losprecios. Las configuraciones específicas de las crisisy los retos a enfrentar fueron las siguientes: en el casomexicano (Guadalajara), la liberación de las impor-taciones condujo al cierre de muchas empresas y a lareorganización de los sobrevivientes. En el caso deIndia (Agra), la crisis fue provocada por la repentinadesaparición del antiguo mercado soviético y por laliberación gradual de las importaciones. El clusterbrasileño (Sinos Valley) se vio en la necesidad de des-plazarse hacia arriba en el mercado, como resultadode la penetración masiva de China en sus dos prin-cipales mercados de exportación, Estados Unidos yEuropa. Por último, el cluster pakistaní, dedicado aproducir instrumentos quirúrgicos, debió enfrentaruna repentina imposición de nuevas normas de ca-

Agra,India

4 50048 000

75Nd

2252 000

Cuadro 2NÚMERO DE EMPRESAS Y TRABAJADORES EN LOS CUATRO CLUSTERS

Fabricantes de productos terminadosNúmero de empresasNúmero de trabajadores

Proveedores de insumosNúmero de empresasNúmero de trabajadores

SubcontratantesNúmero de empresasNúmero de trabajadores

Nd: No disponible.FUENTE: Knorringa (1999), Nadvi (1999 a), Rabellotti (1999), Schmitz (1999), complementada con datos estimados por estos tres investigadores.

Sialkot,Pakistán

30010 000

2602-3 000

1 5009 000

Sinos Valley,Brasil

39183-300

26055 000

76023-400

Guadalajara,México

31515-20 000

160Nd

NdNd

2 De los 75 proveedores citados en el cuadro 2, sólo 10 fabrican en Agra,los demás son agentes locales que representan proveedores de otras partesde India.


lidad, como consecuencia de problemas drásticos enremesas anteriores hacia Estados Unidos.

Tales fueron los puntos de inflexión que debieronenfrentar estos cuatro clusters. Ninguno de ellos sederrumbó como resultado de la crisis. Después de undeclive temporal, las exportaciones del cluster deinstrumentos quirúrgicos de Sialkot se recuperaronuna vez que las empresas locales obtuvieron la cer-tificación de que cumplían con las normas interna-cionales. El cluster mexicano en la rama del calzado,al incrementar su calidad y rapidez en las entregas,recuperó una parte del mercado local que habíaperdido frente a los productos importados, e incremen-tó sus exportaciones, aunque a partir de un nivel muybajo, y con la ayuda de una devaluación. El clusterbrasileño, que ya exportaba más de las dos terceraspartes de su producción, logró avances considerablesen materia de calidad y tiempos de entrega, pero úni-camente consiguió mantener su nivel de exportacio-nes. El cluster de India también incrementó su calidad,pero el declive de algunos de sus canales de mercadocontrastó con el aumento de otros de ellos. Ciertamentese incrementó la heterogeneidad al interior de loscuatro clusters.

Las interrogantes que se plantearon durante lainvestigación fueron las de saber si —en respuesta ala crisis— la cooperación interempresarial se incre-mentó, y si este incremento se tradujo en mejoresresultados en las empresas. Para tales fines se llevarona cabo encuestas al azar, estratificadas de acuerdocon el tamaño de las firmas. El tamaño de la muestraosciló entre 60 y 65. Los cambios en materia de coope-ración y en los rendimientos de las empresas se eva-luaron (para un periodo de cuatro/cinco años a partirdel inicio de la crisis) por medio de una escala ordinal:aumento, sin cambios y disminución. Sin embargo, parael caso de México, la evaluación de cambios en lacooperación en el tiempo resultó ser impracticable, porlo que se modificó el cuestionario para obtener nivelesde cooperación: "mucha". "poca" y "nunca". Las varia-bles, en cuanto al desempeño de las empresas, incluye-ron las variaciones de la producción (en cantidad), ventasanuales, exportaciones, utilidad neta, precio promediodel producto, velocidad de entrega, calidad del productoy número de trabajadores. Las variables en materia decooperación abarcaron las variaciones en el intercambiode información y experiencias, cooperación para mejorarla calidad, cooperación para agilizar los tiempos deentrega, así como un número de variables adicionalesque cambiaron según el tipo de cooperación (horizontal/vertical) que se estuviera considerando.

Las respuestas a estas variables (o los agregados)que se obtuvieron a través del cuestionario, revelanla percepción de los entrevistados en cuanto a sabersi ocurrieron ciertas formas de cooperación, y si éstaaumentó o disminuyó. Para calibrar la existencia realde esta cooperación, se complementó el cuestionariocon entrevistas detalladas a fabricantes seleccionados,sus proveedores y empresas de subcontratación. Lasentrevistas con los funcionarios de las asociacionesempresariales y otras instituciones locales de fomentotambién resultaron de suma importancia.

Las hipótesis, los cuestionarios y los calendariosde las entrevistas fueron desarrollados de maneraconjunta por los cuatro investigadores; sin embargo,sufrieron alteraciones en el terreno. Debido a proble-mas prácticos, el enfoque conjunto no pudo mante-nerse en cuanto al análisis de los datos y la etapa deredacción. No obstante, los resultados obtenidos conrelación a un gran número de elementos clave sonampliamente comparables. El presente trabajorecopila los principales resultados obtenidos basán-dose, en gran medida, en las investigaciones de campopublicadas (Knorringa, 1999; Nadvi, 1999 a; Rabellotti,1999; Schmitz, 1999), así como en datos adicionalesproporcionados por los investigadores.

Cambios en la cooperación localEsta sección muestra de qué manera respondieron lasempresas de los cuatro clusters a los retos descritosanteriormente. ¿Las empresas incrementaron su coo-peración de acuerdo con nuestra hipótesis? Para darrespuesta a esta pregunta, se hicieron distincionesentre la cooperación bilateral y la multilateral, poruna parte, y la horizontal y la vertical, por la otra.Estas categorías se delinearon en el cuadro 1. Consi-derando el enfoque sobre cooperación local, resta pordecidir qué protagonistas deben incluirse, en par-ticular en lo referente a las relaciones de carácter ver-tical. Este trabajo abarca los nexos hacia atrás, conproveedores y subcontratantes, muchos de ellosforman parte de los clusters estudiados. Los nexoshacia adelante, con compradores, son objeto de menoratención, dado que estos últimos tienden a ser prota-gonistas externos 3. La anterior descripción sin dudase apega a la situación existente en los clusterspakistaní, mexicano y brasileño. En el caso del clusterindio la coincidencia es menor, ya que la mayoría desus proveedores no son locales.

3 Las relaciones entre los fabricantes y compradores son objeto de unestudio por separado; ver Schmitz y Knorringa (1999).


ANÁLISIS

El cuadro 3 reúne los hallazgos sobre los cambiosen materia de cooperación en los cuatro clusters. Elresultado más relevante es que la cooperación verticalbilateral se incrementó mucho más que cualquier otraforma de cooperación. El resto de esta sección se explayasobre los resultados que se observan en el cuadro 3.

La cooperación horizontal resultó ser más débil delo esperado. En México, las encuestas revelaron que lacooperación bilateral era sumamente baja. En los trescasos restantes (en los que se midieron los cambios através del tiempo) la mayoría de las empresas registraron,a lo sumo, un pequeño incremento (a partir de nivelesmuy bajos) en la cooperación en materia de capacitaciónlaboral, obtención de insumos o de marketing. Sinembargo, en general el intercambio de información yexperiencias reflejó mayores aumentos entre los produc-tores. Aunque, en conjunto, esta cooperación horizontalse situaba en niveles muy bajos y se incrementaba demodo limitado, se observaron nuevas iniciativas muyselectivas. Es el caso de algunos pequeños grupos deempresarios que intentaban introducirse en nuevosmercados. Por ejemplo, en Brasil, cuatro empresasemprendieron una operación conjunta de marketing conel fin de incrementar sus ventas hacia los países vecinos.En el caso de la India, un pequeño número de productoresorientados a la exportación, que tenían una gama de pro-ductos complementarios, colocaron pedidos de compraentre ellos (Knorringa, 1999). Ciertas iniciativas similaresentre pequeños grupos se detectaron en los otros clusters,pero son poco comunes.

Un resumen de los descubrimientos en materiade cooperación horizontal multilateral resulta másdifícil. Las respuestas fueron diferentes entre losclusters, al interior de los mismos, y en el tiempo. Noobstante, pueden extraerse ciertas observacionesgenerales. La participación en las asociaciones tuvotendencia a aumentar, más que a disminuir. Sinembargo, los incrementos fueron muy desiguales entrelos clusters, con variaciones desde 61% de las empre-sas en el caso pakistaní, hasta 25% en Brasil. Lasacciones que emprendieron estas asociaciones resulta-ron muy variables en intensidad y oportunidad, lo quepuede evidenciarse, en particular, al compararse loscasos mexicano y pakistaní.

En el primero de ellos, aparentemente la crisistuvo un efecto casi paralizador sobre la asociación,traduciéndose en acciones meramente defensivas, decabildeo ante el gobierno y de aumento de aranceles.No fue sino más tarde, cuando la presión sobre lasempresas locales disminuyó (debido a una devalua-ción), que la asociación emprendió un mayor activismo

(Rabellotti, 1999). De manera opuesta, en Sialkot, laasociación local decidió tomar acciones estratégicasante la repentina imposición de nuevas normas decalidad. Una vez que se efectuaron los ajustes nece-sarios para superar esta barrera inesperada, la aso-ciación regresó a su actividad normal. Desde luego,la cuestión es saber si esta rápida acción conjuntafue determinante. Nadvi (1999 a) argumenta que laasociación desempeñó un papel fundamental, propor-cionando servicios al cluster que fueron sumamenteútiles, en particular para que las pequeñas y medianasempresas lograran cumplir con las nuevas normas decalidad.

Un mejor desempeño ligado a un aumento de lacooperación multilateral horizontal parece ir de la ma-no en el caso indio. Knorringa (1999) enfatiza que"Las empresas más avanzadas han incrementadomucho más su participación dentro de las asociacio-nes" (p. 1597). Al formar una nueva asociación, in-tentaron solucionar problemas comunes, como laausencia de una oficina recaudadora de impuestoslocal y de instalaciones destinadas a la capacitación.Es importante destacar la causalidad de la relación:en el caso de Pakistán, el éxito sobrevino después deuna acción conjunta; en el caso indio, parece que su-cedió lo contrario. Esta conexión entre la cooperacióny el desempeño se analizará posteriormente de maneramás sistemática.

Las conclusiones con respecto a la cooperaciónvertical bilateral son muy claras: aumentó en formasustancial en los cuatro clusters. A pesar de que elestudio del caso mexicano se realizó en términos deniveles y no de cambios, los niveles recientes resulta-ron ser mucho más altos que los que se registraronantes de la liberalización de las importaciones(Rabellotti, 1997, 1999). En los tres casos restantes,más de la mitad de las empresas examinadas reporta-ron un aumento en la cooperación, tanto con los pro-veedores de insumos, como con los subcontratantes(ver cuadro 3). El mayor aumento en la cooperacióncon los proveedores se encontró en el cluster indio;sin embargo, éste partió de una base bastante inferiora la de los clusters pakistaní o brasileño.

A pesar de que los indicadores y los porcentajesno son precisamente iguales en los cuatro estudios,se tiene un resultado muy claro: en respuesta a losnuevos retos, la mayoría de los nexos hacia atrás sehan transformado. Con esto no se pretende afirmarque, en estos clusters, la "voz" ha reemplazado porcompleto a la opción de "salida" (para emplear lostérminos de Hirschman). Al observar estos cuatro


México

Horizontalbilateral

Horizontalmultilateral

Verticalbilateral

Verticalmultilateral

Brasil

Una gran mayoría reportabajos niveles.

Aumenta 45% el recursoa la asociación.

Inicialmente, asociaciónpasiva, después proactiva.

Aproximadamente el 50%colabora mucho con

proveedores ysubcontratantes. Aumentosustancial en relación con

lo anterior.

Ninguna.

Pakistán

Cuadro 3COOPERACIÓN INTEREMPRESARIAL VERTICAL Y HORIZONTAL

India

Una gran mayoría sereporta sin cambios (obajos niveles). Algunos

aumentos.

Aumenta 25% el recursoa la asociación. Dos

asociacionessubsectoriales: una pasiva,

otra proactiva.

El 50 y 60%,respectivamente, reportanaumento en cooperación

con proveedores ysubcontratantes.

Cinco asociacionessubsectoriales preparanacción conjunta, que alfinal no se materializa.

Una gran mayoría sereporta sin cambios (obajos niveles). Algunos

aumentos

Aumenta 61% el recursoa la asociación.

Inicialmente, asociaciónmuy activa, después

pasiva.



Ninguna.

La gran mayoría no reportacambios; aumentos entre

exportadores directos.

Aumenta 30% el recursoa la asociación. Antiguaasociación pasiva. Nueva

asociación activa yselectiva.



Ninguna.

FUENTE: Knorringa (1999), Nadvi (1999a), Rabellotti (1999), Schmitz (1999) y discusiones con los autores.

clusters con más detalle, aparecen ciertas diferenciasinternas, algunas de las cuales sólo se detectan cuandose combinan los resultados de las encuestas con lasentrevistas detalladas con los fabricantes y sus pro-veedores.

En el caso indio, Knorringa (1999) hace hincapiéen que las relaciones al interior de los segmentos delmercado de alta calidad tienden a ser de mayor coo-peración que en los segmentos de baja calidad. Encierta medida, esto pudo confirmarse para el caso me-xicano, en donde los productores que exportan (losmás exigentes), muestran las relaciones más estrechascon los proveedores (Rabellotti, 1999). En ambosclusters se hizo también patente una diferenciaciónpor tamaño de empresa: las firmas pequeñas tienenuna menor relación con sus proveedores, en com-paración con las empresas grandes y medianas. Lomismo ocurre en el caso brasileño, donde se observaque incluso las empresas más pequeñas reportaronun aumento —aunque a partir de un nivel más bajo—.Sin embargo, la enseñanza fundamental que se obtienede este cluster es que la inversión en las relacionescon los proveedores cambia con el tiempo. Ésta fue

mayor cuando la presión para aumentar la calidad ymejorar los tiempos de entrega era más aguda. Losproductores más previsores comprendieron que loanterior sólo se podía lograr actuando en colaboracióncon sus proveedores, e invirtieron en algunas rela-ciones selectas. Conforme se difundieron entre losproveedores las nuevas prácticas de producir conmayor calidad y entregar con mayor rapidez, dis-minuyó la necesidad de invertir en relaciones espe-cíficas. El significado de estos descubrimientos parael debate sobre clusters y cooperación, se ampliarámás adelante.

La última categoría que se analiza se refiere tam-bién a la cooperación vertical, de carácter multilateral.Ésta surge cuando las asociaciones (o consorcios) querepresentan diversas etapas en la cadena de abas-tecimiento local, trabajan en conjunto. Como puedeobservarse en el cuadro 3, esta situación sólo aparecióen el caso brasileño. Los otros clusters también con-taban con empresas dentro de las diferentes etapasde la cadena de abastecimiento local, pero éstas nocrearon grupos para actividades específicas u otrasorganizaciones.

Cooperación


ANÁLISIS

En el caso brasileño, cinco asociaciones (manu-factureros de calzado, curtidores, productores de com-ponentes, fabricantes de equipos y agentes exporta-dores) dieron respuesta a la amenaza china a travésde un programa conjunto para el mejoramiento, en sutotalidad, de la cadena, a partir de los materiales enbruto y hasta la comercialización del producto final,o sea, el calzado de cuero. Si bien transcurrió bastantetiempo para que emergiera el programa conjunto, éstese basó en un diagnóstico claro de la solidez y de lasdebilidades de la cadena, incluyendo un número depropuestas concretas para emprender una acciónestratégica conjunta. Aun cuando el programa surgiódesde abajo —ensayado por un grupo de empresariossagaces y de una burocracia oficial—, al final se de-rrumbó por dos razones: primera, un número pequeñode empresarios muy influyentes no querían que elprograma tuviera éxito, ya que temían que algunas delas iniciativas propuestas (especialmente en losrenglones de diseño y comercialización) perturbaranla relación con el principal comprador extranjero; ysegunda, el conflicto que surgiera de esto y con otrasfuerzas requería una mediación que no estaba dispo-nible. Hay que señalar que los organismos públicospermanecieron ausentes.

Con respecto a los cambios en la cooperación, lagran pregunta es si importa o no que aumente la coo-peración interempresarial ante los nuevos retos. Nohay respuestas fáciles, pero la siguiente sección pro-porciona nueva evidencia, aunada a ciertas dudas, quesólo podrán ser resueltas a través de una investigaciónposterior.

COOPERACIÓN Y DESEMPEÑOEn la sección correspondiente en que se hizo hin-capié sobre que los cuatro clusters enfrentaban crisisimportantes a principios de 1990, y en la secciónanterior se demostraba cómo las empresas habíanrespondido al comprometerse a aumentar la coo-peración. Esta sección investiga si los cambios en lacooperación afectan su recuperación. Se trata de unatarea relativamente difícil, ya que es claro que existennumerosos factores que influyen en el desempeño dela empresa. El proyecto ideal de investigación sobreesta cuestión podría ser una comparación entreclusters que enfrenten retos similares pero que difi-rieran sustancialmente en la cooperación interem-presarial. Esto no fue posible. Sin embargo, en relacióncon los cuatro clusters, se investigó si las empresascooperantes funcionaban mejor y, más precisamente,si acaso podría establecerse una correlación entreun aumento en la cooperación y un mejoramientoen el desempeño. Los resultados se muestran en elcuadro 4.

El cuadro 4 nos enseña que no emergen resultadosconsistentes en cada una de las categorías de coope-ración que abarcan los cuatro clusters. Sin embargo,en tres de los clusters existe una correlación positivay estadísticamente significativa entre los mejora-mientos en el desempeño y:

Cooperación multilateral horizontal.

Cooperación vertical bilateral con los provee-dores.

México

Horizontalbilateral

Horizontalmultilateral

Verticalbilateral:

Con proveedores

Con subcontratantes

Brasil

Positiva, significativaal 10%


Positiva

Significativaal 5%

---

Pakistán

Cuadro 4CORRELACIÓN ENTRE COOPERACIÓN Y RESULTADOS

India

Positiva,insignificante


Positiva

Significativa al 5%

Positiva insignificante

---


Positiva

Significativa al 10%

Positiva significativa al 1%



Positiva

Insignificante

Positiva insignificante

Nota: Para los casos de la India, Pakistán y Brasil, las correlaciones son entre cambios y, en el caso mexicano, entre niveles de cooperación y deresultados.FUENTE: Knorringa (1999), Nadvi (1999a), Rabellotti (1999), Schmitz (1999) y discusiones con los autores.

■

■

Cooperación


En el caso de Brasil, la correlación entre todas lasvariables de cooperación y resultados reveló una relaciónpositiva y significativa en términos estadísticos. Con elfin de comprobar la causalidad, dos de los estudios sobrelos clusters incluyeron análisis de regresión; estos últimosrevelaron coeficientes positivos y significativos entérminos estadísticos en la cooperación vertical en el casopakistaní. En el estudio de México, la cooperación ho-rizontal (tanto bilateral como multilateral), y la coope-ración vertical con los proveedores de insumos, contri-buyeron de manera significativa a la obtención de buenosresultados en las empresas que se analizaron.

Los coeficientes de correlación y regresión corres-pondientes, están disponibles en las investigacionesde campo publicadas. No se les incluye en este trabajodebido a que no son estrictamente comparables, ade-más de que habrían incorporado precisiones erróneasy requerido de numerosas acotaciones tendientes aoscurecer el marco general. Este último indica lapresencia de asociaciones positivas y significativasen términos estadísticos entre los resultados y lasdiversas formas de cooperación. A pesar de que loscuatro clusters presentan ciertas imperfecciones, enparticular para efectos de comparación, en conjuntoconstituyen el primer intento de medir los resultadosde las firmas y la cooperación interempresarial, asícomo de comprobar las relaciones que existen entreellos. Todo esto representa un avance significativosobre este tópico tan debatido e investigado.

Sin embargo, los resultados de la investigacióndejan sin respuesta ciertas interrogantes como: ¿quétipo de cooperación tiene mayor importancia?, ¿cuáles la realidad de esta cooperación que se ha reseñado?y ¿cuál es la cadena de causalidad entre los cambiosen la cooperación y los resultados de las empresas?El material cualitativo (las entrevistas detalladas),permite —al menos parcialmente— obtener respues-tas. Sugiere que el incremento de la cooperaciónvertical (entre fabricantes y proveedores/subcontra-tantes) representa el elemento crítico. Sin este incre-mento, no hubiera sido posible mejorar los resultadosen dos aspectos clave de la nueva competencia: lacalidad y los tiempos de entrega. Por ejemplo, en elcaso brasileño, un gran número de fabricantes de cal-zado logró reducir en dos tercios el intervalo entre elpedido y la entrega, y mejorar sustancialmente lacalidad, según lo testifican los compradores de susproductos (Schmitz y Knorringa, 1999). Los fabricantesno pueden lograr de manera individual estas mejorías(a menos que estén integrados verticalmente), se re-quiere la cooperación entre proveedores y fabricantes.

De acuerdo con la investigación, el 50% o más delos productores logró una cooperación más estrechacon sus proveedores. El material cualitativo propor-ciona elementos sobre la realidad de esta cooperación.Por ejemplo, muestra que, en ciertos casos, ésta fuesuperficial —provocada únicamente por la deses-peración de obtener insumos lo antes posible—, enotros casos fue más profunda, impulsada por unaagenda de aprendizaje basado en la interacción. Estaúltima forma de cooperación implicó un sistema de"cartas abiertas" en materia de costos y tiempos de en-trega; visitas recíprocas (más allá de la simple reco-lección y entrega de insumos); aprendizaje de loslímites y posibilidades técnicas y organizativas decada quien; presentar sugerencias; lograr mejoras y,lo que es más importante, no tomar ventaja del otroen tiempos difíciles. Las investigaciones sobre el te-rreno revelan, asimismo, que los líderes en introducircambios en las relaciones interempresariales tiendena ser las empresas de mayor tamaño, y que las máspequeñas desempeñan el papel de seguidores; destacatambién, que incluso los líderes limitan la difusiónde nuevas prácticas a sus socios más cercanos. Al-gunos resultados similares pueden observarse en laliteratura reciente sobre las cadenas de entrega (i.e.Humphrey, Kaplinsky y Saraph, 1998).

En lo referente a la dirección de la causalidad,las entrevistas detalladas con los fabricantes sugierenque ésta se desplaza de la cooperación a los resultadosy no viceversa. Una genuina cooperación implica de-mandas enormes en materia del tiempo dedicado a laadministración. Las empresas no cooperan simple-mente porque están logrando buenos resultados. Seha observado que las empresas cuando logran un buendesempeño reducen las inversiones tendientes a me-jorar las relaciones con sus proveedores; es decir,cuando ya no las consideran necesarias.

A pesar de que la investigación cualitativa confir-ma la importancia de la cooperación vertical para me-jorar los resultados, también sugiere que la conexiónentre ambos debe replantearse. La cooperación surgede reconocer la interdependencia. No obstante, seríaun error concluir que un aumento de la interdepen-dencia requiere siempre de mayores inversiones en re-laciones específicas. La investigación de campo enBrasil, muestra que esta inversión sólo es necesariacuando los estándares existentes son de bajo nivel. Amedida que se difunden en el interior del cluster, lasnuevas prácticas de elaborar productos de mayorcalidad y con mejores tiempos de entrega pueden dis-minuir el monto de la inversión y cambiar el enfoque


ANÁLISIS

en las relaciones específicas. En otras palabras, lanecesidad de invertir en la cooperación vertical de-pende del tamaño del salto que deben dar las em-presas, y de las desigualdades que existen entreproveedores/consumidores. Ni la literatura sobreclusters, ni la que se refiere a cadenas de proveedores,han enfatizado este punto aunque, sin duda, deberánprestarle cada vez mayor atención en el futuro. Com-petir con las importaciones y en el mercado de expor-tación, dependerá en mayor medida de la capacidadde satisfacer las normas globales de calidad. Contarcon la certificación de estas normas reduce la ne-cesidad de invertir en proveedores específicos paralograr la calidad requerida. Tales son las expectativas;sin embargo, nuevas investigaciones deberán demos-trar si esto resulta ser verdadero.

El énfasis en las relaciones verticales no significaque la cooperación horizontal carezca de importanciaen cuanto a la mejoría de los resultados. En Sialkot,por ejemplo, este tipo de cooperación ayudó a los fa-bricantes locales a lograr que sus productos fueranenviados rápidamente a sus clientes en el extranjero.Para eliminar este cuello de botella, se unieron paraconstruir un "puerto seco" local, el cual permite unmanejo más rápido y menos oneroso de los productos,el despacho aduanal y el transporte, por vía aérea,hacia los puertos marítimos de Lahare o Karachi(Nadvi, 1999 b). De modo inverso, la falta de coope-ración conduce a que otros problemas de infraes-tructura (por ejemplo, carreteras locales en mal estado)permanezcan sin solución. Parece ser que, en aquelloslugares en los que se observó una relación inmediataen cuanto a la obtención de mejores resultados, sellevó a cabo una acción conjunta, mientras que, enlos casos en los cuales la relación fue más indirecta,no ocurrió una acción de este tipo.

Por último, al discutir si la cooperación tieneimportancia, se debe recordar que —aunque tiene uncarácter multifacético— la cooperación representasólo uno de los factores que determinan los resultados,y que el éxito depende, en última instancia, de "lamanera en que los diferentes elementos y variablesinteractúan y se interrelacionan dentro de un círculovirtuoso" (Dunford y Hudson, 1996: 199).

CONCLUSIÓNLa cooperación interempresarial se ha convertido enun tema fundamental en el debate sobre clustersindustriales; sin embargo, rara vez se le ha investigadode manera sistemática. ¿Tiene importancia qué tipo decooperación es la más relevante, y en qué momento

se vuelve más importante? El presente trabajo haintentado responder a estas interrogantes, partiendode la premisa de que la cooperación es de particularimportancia cuando surgen nuevos retos 4. Sobre labase de cuatro investigaciones de campo en el sur deAsia y América Latina, se investigaron dos hipótesis:en primer lugar, ha habido un incremento en la coo-peración en respuesta a las crisis que enfrentaron loscuatro clusters. En segundo, las empresas que incre-mentaron su cooperación obtuvieron una mejoría no-table en sus resultados. Al resumir estos hallazgos, elprimer punto que debe destacarse es que no cabeesperar que todas las empresas cooperen. A pesar deque las economías externas aumentan globalmente enlos clusters, la cooperación tiende a ser selectiva. Sinduda, lo anterior se confirma en el caso de los cuatroclusters que se estudiaron. Existen variaciones consi-derables en términos de cooperación, lo cual se evi-denció más claramente en el caso mexicano (Rabellotti,1999).

A pesar de esta heterogeneidad, se observanalgunas tendencias generales. La sección anteriormostró que los incrementos en la cooperación verticalson mucho más significativos que los de la cooperaciónhorizontal. Lo anterior se aplica a los cuatro clusters.En tres de los cuatro clusters, existe una relación po-sitiva y estadísticamente significativa entre una coo-peración más estrecha con los proveedores y unamejoría en los resultados. En el cluster pakistaní, endonde la división del trabajo interempresarial esparticularmente marcada, la cooperación con lossubcontratantes se relaciona de manera muy clara conla obtención de mejores resultados.

La razón para incrementar la cooperación verticales bastante evidente. Las exigencias de la nueva com-petencia global sólo pueden ser atendidas si la cadenaen su conjunto responde. De manera individual, lasempresas no pueden lograr una mejor calidad delproducto y una mayor rapidez en las entregas. Elreconocimiento de la interdependencia, aunque enocasiones sea asimétrica, ha conducido a comporta-mientos más cooperativos. Los resultados de las en-cuestas en los cuatro clusters no dan lugar a ambigüe-dades al respecto. Sin embargo, el material cualitativonos lleva a la necesidad de acotar estos descubri-mientos: se busca una cooperación más estrecha úni-

4 La importancia de una acción conjunta para enfrentar grandes retosambientales (contaminación) se ha analizado en estudios recientes declusters indios (Crow, 1999; Kennedy, 1999).


camente con proveedores y subcontratantes selec-cionados, y la inversión en las relaciones verticalesescogidas disminuye a medida que las nuevas prác-ticas en materia de entregas se difunden.

Por lo que respecta a la cooperación horizontal,las investigaciones de campo revelan algunos incre-mentos, pero los hallazgos son mixtos y, aun en loscasos en que son positivos, las magnitudes son muypequeñas. A pesar de que los incrementos fueron me-nores, no así irrelevantes. Se obtuvieron correlacionespositivas y significativas en términos estadísticos enrelación con los resultados de las empresas en tres delos cuatro clusters. Los hallazgos anteriores se con-firman a través de la investigación cualitativa, la cualrevela de qué modo la acción conjunta ayudó a en-frentar nuevos retos. Por ejemplo, la respuesta de losfabricantes de Sialkot a la necesidad de asegurarla calidad, se organizó en el seno de su asociaciónlocal.

Las investigaciones de campo muestran tambiénfracasos colectivos, inclusive en el caso brasileño, endonde existen diversas organizaciones empresarialesque representan a las empresas en diferentes nive-les de la cadena de valor local. Por otra parte, indicanque un número mayor de actores colectivos no conduceforzosamente a mayores acciones colectivas. Revelan,además, que incluso los clusters que cuentan con ins-tituciones colectivas privadas necesitan la interven-ción gubernamental en los momentos clave. El con-glomerado de Sinos Valley cuenta con el tan buscado"refuerzo institucional" (Amin y Thrift, 1994) pormedio de sus propias organizaciones empresariales,asociaciones profesionales y centros tecnológicos. Noobstante, éstas fueron insuficientes, ya que la presiónde la competencia global hizo sentir sus efectos entodos los niveles de la cadena de valor local, y provocóconflictos entre las empresas y las asociaciones querepresentaban a las diferentes cadenas. Fue necesariala intervención pública para mediar en estos con-flictos.

Debido al enfoque sobre cooperación local, estetrabajo no ha examinado las relaciones verticales conlos compradores que tienden a ser protagonistas ex-ternos (aunque a veces cuentan con agentes locales).Sin embargo, estas relaciones están incluidas en losestudios de los cuatro clusters. Al igual que los nexoshacia atrás, la cooperación se incrementó de manerasustancial en los nexos hacia delante en cada uno delos cuatro casos. No obstante, aparecieron tambiénciertos conflictos. Esto fue particularmente notorio enel caso brasileño, en donde los fabricantes más avan-

zados no apoyaron el ambicioso programa multilateralde modernización porque los hubiera colocado en unasituación de conflicto frente a su principal comprador(El programa local incluía una estrategia de diseño ymarketing). El ejemplo anterior muestra la impor-tancia de estudiar las condiciones externas bajo lascuales es posible que exista una cooperación local.La respuesta más plausible es que las estrategias lo-cales de modernización tienen más probabilidades deéxito en situaciones en las que los productores quedeciden cooperar se enfrentan a una multitud de com-pradores. De manera inversa, en aquellos casos endonde un pequeño grupo de compradores maneja lasituación desde el exterior, las estrategias localesconjuntas de modernización se enfrentan a límites muyseveros.

Si lo anterior es correcto, existen implicacionesmás amplias en materia de investigación y política.Dado el reciente entusiasmo sobre los alcances de lapolítica industrial en los niveles local y regional (i.e.Barnes y Morris, 1999; Cassiolato y Lastres, l999;Cooke y Morgan, 1998; Humphrey y Schmitz, 1996)parece importante destacar el poder de desarticulaciónde las relaciones verticales globales. El entusiasmosobre la gobernabilidad a nivel local reside en lacreencia en una cooperación local (individual y co-lectiva) de protagonistas privados, apoyados por los pro-tagonistas públicos. Sin embargo, el éxito de losclusters dedicados a la exportación no hubiera sidoposible de no integrarse a cadenas globales bajo elcontrol de los compradores (Gereffi, 1999). Una inte-gración de esta naturaleza, desata fuerzas centrífugasque aún no se han podido comprender adecuada-mente. Por lo mismo, identificar las condicionesexternas frente a las cuales puede tener éxito una po-lítica industrial local, constituye uno de los elementoscentrales para futuras investigaciones.

En términos más generales, se requiere de uncambio en las investigaciones adicionales sobre losclusters industriales. Durante los años recientes, seha privilegiado el estudio de las relaciones locales yse ha contribuido de manera significativa al entendi-miento de los determinantes de la competitividad. Unaconclusión que se observa con mayor frecuencia enestos estudios recientes, indica que debe prestárselemayor atención a las relaciones externas para lograrentender por qué algunos clusters triunfan y otrosfracasan. No obstante, sería un error que este cambiollevara a descuidar las relaciones locales. El puntoclave es la manera en que interactúan las relacionesinternas y externas.


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Estrategias de DesarrolloLocal y Regional: Clusters,Política de Localización yCompetitividad Sistémica

INTRODUCCIÓN

N una época en la que los libros sobreglobalización se venden en grandes can-tidades, no deja de ser irónico que los temasdel desarrollo local y regional, la promoción

económica y el empleo se discutan cada día más. Esevidente que la coincidencia de las discusiones sobreglobalización y desarrollo local y regional no es pro-ducto del azar, sino de que existen relaciones de cau-salidad y vínculos entre ambos fenómenos.

Mientras que en el mundo académico todavía sediscute ampliamente el tema de si en la época de laglobalización es posible una acción estatal —y aúnmenos en el nivel local—, los protagonistas políticosreconocieron desde hace tiempo la necesidad de tomarmedidas al respecto. Las razones de este reconoci-miento son de origen muy diverso. En algunas regioneslas crisis de industrias antiguas y la pérdida de puestosde trabajo fueron las que generaron la necesidad deactuar; en otras, fue la esperanza de atraer parte delflujo de inversión extranjera directa hacia ellas. En

POR: JÖRG MEYER–STAMER *

ANÁLISIS

E

El autor explica el concepto de competitividadsistémica, cuya idea básica es que undesarrollo industrial exitoso no sólo se lograpor medio de factor es en el nivel micr o de lasempresas y macro de condicioneseconómicas, sino que también es necesarioaplicar medidas específicas por par te delgobierno e instituciones no guber namentalesencaminadas a for talecer la competitividad delas empresas (nivel meso), en donde lacapacidad para ar ticular políticas depromoción en los niveles meso y macr odepende de estructuras políticas yeconómicas fundamentales y de unaconstelación de actor es (nivel meta). Explicalos factor es que determinan la competitividadsistémica en difer entes niveles de agr egaciónde la política. Sostiene que la ventaja de

dicho concepto se halla en el hecho de que eslo bastante abier to como para compr ender lasfor talezas y debilidades centrales quedeterminan potenciales de desar rollo local yregional.

* Jörg Meyer–Stamer nació en 1958 en Delmenhorst, Alemania. Eslicenciado en Ciencias Políticas y Economía por la Universidad deHamburgo (1986) y doctor en Ciencias Sociales (Universidad de Ham-burgo, 1995). Fue investigador de 1988 a 1995 en el Instituto Alemánde Desarrollo (Berlín), especializado en política industrial y tecnológica.De 1998 a la fecha ha trabajado como investigador en el Instituto deDesarrollo y Paz (Universidad de Duisburg) y es responsable del proyecto"Globalización, localización, competitividad y sustentabilidad". Esconsultor de la Fundación Empreender, Joinville (Brasil). Ha publicadovarios artículos y libros sobre competitividad industrial y desarrollotecnológico.


ocasiones fueron los propios gobiernos centrales losque decidieron limitar sus funciones al mínimo,creando a la vez un incentivo y para la necesidad deuna política de descentralización.

Al mismo tiempo que la globalización tiene comoconsecuencia una mayor presión hacia la compe-titividad, aumentan las exigencias que tienen lasempresas sobre las localidades, es decir, las ciudadesy regiones en donde se instalan. Entre los diferentesmodelos de gestión que se han aplicado durante losúltimos 15 años, por lo menos dos tuvieron un efectodirecto sobre la estructura territorial de la producciónindustrial:

La instrumentación de conceptos de logística comoel just in time tuvo como consecuencia que losproveedores de ciertas piezas, en ramos definidos,establecieran fábricas en lugares cercanos a susclientes de mayor importancia.

La concentración de la competencia básica (corecompetence), y el aumento de la subcontratación(outsourcing), llevaron a las empresas a adquirirun mayor número de productos y prestaciones deservicios en el mercado, en lugar de producirlosinternamente. De esta manera se generalizó la com-pra de productos y servicios en empresas cercanasya que, de no hacerlo así, los gastos en comunica-ción y coordinación compensarían en gran medidalas reducciones en costos.

De esta manera, es posible argumentar que laimportancia de todo lo local ha aumentado simple-mente con base en una alteración de la filosofía degestión. Aunado a lo anterior, lo que es de interés lo-cal despierta mayor atención tal vez porque se alterala percepción de lo que probablemente ya existía.Alfred Marshall, hace más de un siglo, ya había des-crito el fenómeno del industrial district —una aglome-ración territorial de empresas del mismo ramo o deramos similares, en donde la mano de obra espe-cializada, los insumos y la prestación de serviciosestán fácilmente disponibles, y en donde las innova-ciones se difunden rápidamente—. No obstante, estasobservaciones habían caído en el olvido hasta que, en ladécada de los ochenta se supo, desde Italia, que en aquelpaís las estructuras locales resultaban ser extrema-damente dinámicas (Piore y Sabel, 1984; Pyke,Sengenberger y Becattini, 1990).

Este descubrimiento coincidió con las observa-ciones que se habían realizado en otras partes del

mundo y en otras disciplinas. Geógrafos de la econo-mía norteamericana detectaron, en su propio país yen otras naciones de Europa, estructuras similares alas que habían sido descritas por Marshall (Storper,1993, 1995). El gurú de la administración de empresasMichael Porter publicó en 1990 "La Ventaja Compe-titiva de las Naciones", cuyo tema, en el fondo, sonlos clusters que han tenido éxito en varios países; a suvez, los clusters de Porter no difieren gran cosa de lapublicación de Marshall o sea, de los IndustrialDistricts. Al margen de esto, surgieron numerosaspublicaciones relativas a la economía de la innova-ción, en las que se describía una estrecha cooperaciónentre empresas —y muchas veces entre empresasconcentradas en un determinado territorio— como elelemento central de la dinámica innovadora (resumende la OECD, 1992). Estas observaciones se analizaroncon mayor detalle en estudios sobre "sistemas re-gionales de innovación" (Cooke, 1992; Heidenreich,1997). En torno a una u otra de estas líneas de dis-cusión podría justificarse una política regional paraapoyar la competitividad empresarial, en vista de queera cada vez más necesaria una justificación, dadoque la intervención gubernamental, por motivos defundamentalismo económico, recibía cada vez ma-yores críticas.

La crítica en contra de la actividad gubernamentalse alimentó, en el contexto de nuestro asunto, a partirde tres fuentes. En primer lugar, puede citarse latendencia general del neoliberalismo a tener másmercado y menos Estado; dicha tendencia resulta deuna crítica a la creciente participación estatal y a lasfallas gubernamentales que se manifestaron de maneramuy enérgica en los países en desarrollo, acompaña-das a la vez de clientelismo y corrupción. En segundolugar se produjo una crítica específica en contra de lapolítica industrial que presentaba, a partir de los añosochenta, un balance cada vez más negativo. En tercerlugar se manifestó una fuerte crítica en contra de la po-lítica regional tradicionalmente centralista, en la cuallos gobiernos centrales destinaban recursos finan-cieros considerables a regiones que contaban con unadébil estructura, lo que se traducía en efectos de pocaimportancia.

En el contexto de la política de desarrollo, la crí-tica en contra del "Estado desarrollista" reflejaba ladiscusión que ya existía en los países industrializados.Aun los ejemplos de políticas industriales exitosascayeron en desgracia (World Bank, 1993). Las activi-dades descentralizadas de promoción económicacontaban con una ventaja por el simple motivo de que

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ANÁLISIS

ocurrían, de algún modo, por debajo del alcance delos radares de los críticos de orden político.

En este contexto, no intentaré justificar por quétienen sentido los esfuerzos a favor del desarrolloeconómico local y regional, ni que deben ser defen-didos desde la perspectiva del mantenimiento de lapureza de una economía de mercado (ver Meyer–Stamer, 1996, para una discusión más detallada). Deigual manera, no me ocuparé del asunto de la des-centralización administrativa y fiscal, aunque ésta, amenudo, represente una condición importante paraformular políticas autónomas en el nivel local y regio-nal (por ejemplo Prud'homme, 1995). En lugar de ello,dedicaré toda mi atención a discutir las concepcionesde promoción económica local y regional, así como lapolítica de localización, examinando la cuestión dela relevancia del concepto de competitividad sisté-mica. Por último, me referiré de nuevo a la relaciónentre globalización y desarrollo local.

LA PROMOCIÓN ECONÓMICA LOCAL COMOUNA HERRAMIENTA DE LA POLÍTICA DELOCALIZACIÓNLa promoción de clusters, ya mencionada, es apenasuna de las variantes para permitir la movilización dela economía en los niveles locales y territoriales.

Desde un punto de vista sistémico representa, a finde cuentas, uno de varios modelos relacionados conla promoción económica local y territorial.

En los países en vías de desarrollo representa unanueva tendencia hacia la descentralización de lapromoción económica de la política tecnológica, la pro-moción de las pequeñas y medianas empresas y susrespectivas actividades. En muchos de los paísesindustrializados, sin embargo, la promoción económi-ca local ya es un hecho consumado, cuyas caracterís-ticas, no obstante, en los últimos tiempos se hanmodificado en forma considerable. Si anteriormentela promoción económica significaba en primer lu-gar la disponibilidad de áreas físicas, con el transcursodel tiempo su perfil se fue ampliando; la gráfica 1 nosofrece una visión panorámica.

En aquellas ciudades y regiones donde se practicaen particular una política de localización activa y crea-tiva, más allá de una promoción económica conven-cional, hoy día puede observarse ésta a través de unmodelo que podría ser descrito bajo la forma de cuatrotriángulos.

DestinatariosEl primer triángulo (ver gráfica 2) esboza los destina-tarios de la promoción económica. La promoción

Gráfica 1EVOLUCIÓN TÍPICA DE LA PROMOCIÓN ECONÓMICA

Definición de unaestrategia regional

Integracióncon agenda 21

Encadena-miento em-presarial

Apoyoa las

empresasDisponibilidad

de terrenos

Agenciade desa-

rrollo

Apoyo a las nuevasinversiones

Incubadoras tecnológicas

Atracciónde empresas

Apoyo a lasempresas en

crisis

Marketingimagen

Nexos de promocióneconómica y otras

actividades


económica y la promoción de las industrias incluyenmedidas directas para impulsar empresas, así comomedidas indirectas para el desarrollo de institucionesde apoyo ("área meso") relacionadas con las propiasempresas. Resulta significativo diferenciar tres tiposde grupos de empresas: las empresas residentes, losnuevos inversionistas y los nuevos empresarios. Taldiferenciación es importante por dos motivos.

En primer lugar, para cada uno de estos gruposde destinatarios existen instrumentos específicos —allado de diversos elementos comunes—. La promociónde empresas residentes incluye la mediación entreempresa y administración, así como todos los instru-mentos que se discuten frente al tema de promoción alas Pymes. Las grandes empresas rara vez son destina-tarias de promoción económica, con la excepción deun instrumento que de hecho representa la base de lapromoción económica local: la disponibilidad de te-rrenos. Anteriormente, las grandes industrias funcio-naban a menudo como propietarias de los terrenosque permitían la promoción de la pequeña y medianaempresa, por ejemplo, en el desarrollo de proveedoresde actividades alternas de capacitación. Para atraer anuevas empresas se desarrollan, en particular, múlti-ples actividades de marketing. Para la promoción denuevos empresarios, existe también una serie de ins-trumentos específicos (por ejemplo, centros para nue-vos empresarios, programas específicos de financiamien-to y consultorías para nuevos empresarios). En segundolugar, la creencia de que la promoción económica esti-mula en lugar de desalentar la instalación de nuevasempresas, no resulta siempre obvia en cualquier parte.A decir verdad, el significado relativo de los tres gru-pos que son objeto de la promoción varía entre laslocalidades y en el tiempo. En las regiones poco indus-trializadas y con estructuras débiles, a menudo lainstalación de nuevas empresas tiene prioridad y seacompaña ocasionalmente con la promoción de nuevosempresarios. En regiones que ya cuentan con una es-tructura eficiente de empresas, permanece en primerplano el mantenimiento de lo que ya existe. En lasregiones que se ven afectadas por procesos radicalesde transformación estructural, se practica el manteni-miento patrimonial entre otras cosas, en el sentido deapoyar a las empresas que están en crisis; al margende lo anterior, en estos casos se practica generalmenteuna promoción intensiva de nuevos empresarios paraacelerar el proceso de transformación estructural. Nosiempre se logra una correlación estrecha entre lasmedidas dirigidas a estos tres destinatarios. La ins-talación de nuevas empresas puede constituir un ele-

mento importante de mantenimiento patrimonial —si selogra conseguir la atracción de empresas que soncomplementarias a las estructuras que ya existen—,fortaleciendo de tal suerte el perfil y la competenciade la región. La promoción de nuevos empresariospuede también practicarse en conexión con el man-tenimiento patrimonial, por ejemplo, dentro del con-texto de medidas de promoción de fundaciones de tipospin–off.

Factores de localizaciónEl segundo triángulo describe los factores de locali-zación (ver gráfica 3; y en detalle, Meyer–Stamer,1999), en donde resulta muy común la diferenciaciónentre factores de localización, objetivos y subjetivos;estos últimos se dividen a su vez en factores empresa-riales y personales.

Los factores objetivos de mayor importancia son:

Localización geográfica en relación con losmercados de compra y venta.

Nexos con la red de transportes (carretera, trenacuático o aéreo).

Oferta y demanda de empleos (nivel salarial, dis-ponibilidad de mano de obra calificada adecuada).

Gráfica 2TRIÁNGULO DE PROMOCIÓN DE EMPRESAS

Nuevas oportunidadespara la industria,

comercio y servicios

Atracción deproveedores de

empresas de bienesde capital y empresas

de servicios

Promoción de lacontratación de

terceros "spin off" yapoyo al

encadenamientoempresarial

Atraer nuevasempresas

Fortalecerempresas locales

Promoción denuevos desarrollos

empresariales

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Instrumentos para factores de localización.Reglamentación a favor de áreas industriales.Disponibilidad de áreas adecuadas.Disponibilidad de una infraestructura eficiente.Gastos previsibles en términos de energía y medio ambiente.Programas de capacitación.Incentivos fiscales.

Instrumentos para factores subjetivos de localización con relación alas personas.

Mejoría en la calidad de las zonas residenciales y del medioambiente.Garantía de una alta calidad ambiental.Garantía de calidad en lo que se refiere a escuelas y otrasinstituciones de formación.Disponibilidad de una infraestructura social elevada.Garantía de un alto valor recreativo (deportes, cultura supe-riory cultura popular).

Estructuras institucionales de promoción económica.Promoción económica como órgano público.Promoción económica gubernamental organizada por la ini-ciativa privada.Actores privados dentro de la promoción económica (asocia-ciones y cámaras; empresas de proveduría).Asociación pública–privada.

ANÁLISIS

Disponibilidad de terrenos.

Costos relacionados con energía y medio ambiente.

Trabajos municipales.

Ofertas promocionales (incentivos fiscales, subsi-dios, etc.).

Los factores subjetivos más importantes para lalocalización de empresas son:

El clima económico de la ciudad y, respectiva-mente, de la región.

La imagen de la ciudad/región.

Los contratos sectoriales.

Universidades, instituciones de investigación ytec-nología.

Ambiente innovativo de la región.

Desempeño de las asociaciones comerciales eindustriales.

Los factores subjetivos más importantes para lalocalización de empresas con relación a las personasson:

La calidad de la zona residencial y su ambiente.

La calidad del medio ambiente.

La calidad de las escuelas y otras instituciones decapacitación.

La calidad de la infraestructura.

El valor recreativo.

Los instrumentos de promoción económica serelacionan con estos factores de localización; el cuadro1 presenta los principales elementos.

Otro concepto, ya citado, que debe mencionarseen este punto es el "diamante" de Michael Porter. A

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Instrumentos para factores subjetivos de localización en relacióncon las empresas.

Creación de un clima favorable para la economía.Indicadores:Rapidez y calidad de las respuestas en cuestión de trámites.Concentración de competencias administrativas.Efectividad del apoyo a las empresas a través de órganosde fiscalización.Competencia económica, honestidad y hospitalidad de losactores de importancia.Empeño en el bienestar de los inversionistas potencialesde parte de los actores políticos y administrativos.Negociaciones sociales entre política y administración poruna parte, y las empresas y sus asociaciones, por la otra.Estimulación de contactos sectoriales.

Disponibilidad de universidades eficientes, institutos deinvestigación y tecnología.Estímulos para un ambiente innovativo.Papel activo de asociaciones comerciales e industriales y delas cámaras.Creación de una imagen positiva.

Cuadro 1INSTRUMENTOS DE PROMOCIÓN ECONÓMICA LOCAL

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través de este diamante, Porter realiza un resumen desus análisis sobre las ventajas competitivas de lalocalización y concluye que son cuatro los factoresinterconectados los que determinan la competitividad.

De alguna manera, lo anterior representa tambiénuna visión analítica de los factores de localización,destacando algunos de sus factores subjetivos. Elargumento que se desarrolló anteriormente resume latotalidad de los factores que podrían ser relevantesen el momento en que una empresa decide dóndeinstalará una nueva planta (o en el momento en queun nuevo empresario decide dónde abrir su empresao cuando una empresa ya existente decide dóndeefectuar una ampliación). La argumentación de Porterrepresenta una visión de carácter más analítico ydetallado, basado en múltiples investigaciones sobrelos factores determinantes de la competitividad. Almismo tiempo, este "diamante" representa un instru-mento extremadamente útil para el diagnóstico sobreun determinado territorio.

Promoción económica, promoción del empleoy planeación urbana/regional: el triángulo dela política de localizaciónAl estudiar las actividades que influyen realmente enla promoción y configuración del desarrollo económicolocal y regional se descubre necesariamente queabarcan algo más que la simple promoción económica.Dos áreas de acción adicionales resultan de im-portancia: promover el empleo, y la planeación urbanay regional (ver gráfica 4). Tradicionalmente, lasanteriores tres áreas de acción se hallaban en granparte separadas —con diferentes instituciones, ins-trumentos distintos, terminologías diversas y disci-plinas científicas diferenciadas—. Sin embargo, enfechas recientes se puede observar un proceso deaproximación que se manifiesta en el hecho de queinstituciones de estas áreas cooperan, se creaninstrumentos complementarios, y las disciplinascientíficas comienzan a tomar nota de los trabajosrespectivos de otras disciplinas.

Gráfica 3DIAMANTE DE MICHAEL PORTER

Costos, calidad yeficiencia de losfactores de laproducción

* Un ambiente local queestimula la búsqueda deventajas competitivas.* Rivalidad local

Institucionesde apoyo

Empresas clavecompetencia local

Demandasofisticada

* Una masa crítica deproveedores, contratación deterrenos y prestadores deservicios.* Clusters en lugar deempresas aisladas.

* Clientes locales conuna demandaespecífica.* Una demanda localpoco común.* Demanda pioneraen la región

Empresasde apoyo


ANÁLISIS

De manera práctica, lo anterior puede observarsecon mayor facilidad tomando un caso particular, porejemplo, la conversión de un terreno urbano (ver LEG,l999). El interés del promotor económico es conseguiráreas disponibles. El interés del promotor de empleoes aprovechar la existencia de desempleados de largoplazo, dentro del proceso de conversión (en particu-lar para calificarlos dentro de una iniciativa de empleopara que posteriormente puedan ser insertados conmayor facilidad).El interés del planeador urbano esevitar la creación de una masa amorfa de empresasindustriales o de edificios de oficinas, y crear un áreacon personalidad. Si se logran reunir estos tres inte-reses, podrá nacer algo más que la suma de sus partes.Con base en la promoción del empleo pueden reali-zarse medidas que, de otra forma, no podrían ser finan-ciadas. A través de un aumento en la calidad de laconstrucción urbana, puede surgir un área que atraigainversiones de alto valor que, a su vez, resultan intere-santes para la mano de obra altamente calificada.

Desarrollo local sustentableEl último triángulo, finalmente, se conoce como eltriángulo del desarrollo sustentable, cuyas aristas dereferencia serían el desarrollo ecológico, económicoy social (ver gráfica 5). Dentro del contexto de las ac-tividades para la realización local de la Agenda 21,en ocasiones se logra ligar estos tres puntos de refe-rencia, por ejemplo para crear estructuras económica-mente sustentables, partiendo de las potencialidadesen materia de la biomasa existente, que a su vez

resultan potencialmente atractivas para nuevos empre-sarios, y para crear empleos para personas que difícil-mente podrían ser absorbidos.

La importancia de los triángulos para los paísesen desarrolloHasta este punto, las explicaciones se basan, funda-mentalmente, en experiencias llevadas a cabo en lospaíses industrializados. No obstante, cada uno delos triángulos es importante también para los paísesen desarrollo:

En el triángulo de los destinatarios, resulta de vitalimportancia saber que existe complementariedadentre los puntos de referencia. En aquellas regio-nes donde no hay aún empresas competitivas y que,por lo mismo, buscan atraer inversiones foráneas,es importante realizar en sincronía dicha promo-ción con la promoción de nuevos empresarios(inicialmente junto a la simple prestación de servi-cios, como por ejemplo restaurantes, transporte ovigilancia). En las regiones que ya disponen deun potencial de empresas eficientes, un marketingde localización puede resultar prometedor, dirigidoespecialmente a fabricantes de productos semi-acabados.

El triángulo de factores de localización será impor-tante en la medida en que, en un país determinado,los factores objetivo de localización entre regionesse asimilen. De hecho, el abastecimiento garan-

Gráfica 4TRIÁNGULO DE LA POLÍTICA DE LOCALIZACIÓN

Promoción económica:* Preparación y reciclaje de terrenos.* Distritos y condominios de alta calidad.* Fortalecimiento de la imagen y de factores intangibles.

Planeación urbana y regional:* Crear espacios estructurados.* Crear un perfil específico.* Aumentar la calidad urbana y del medio ambiente.

Promoción de empleo:* Programas de empleo e ingreso con capacitación.* Casas populares.

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tizado de energía eléctrica y telecomunicaciones,una red ferroviaria confiable y mano de obra conun mínimo de calificación acostumbrada al ritmode trabajo industrial, hace mucho que dejaron deser un privilegio de las regiones avanzadas. Enesas regiones, por lo mismo, sólo puede crearseuna ventaja de localización fortaleciendo los fac-tores subjetivos. Sin embargo, esto no es fácil, dadoque constantemente destacan factores subjetivos,como el hecho de que en las metrópolis urbanasaumenta la contaminación del medio ambiente, eltránsito de vehículos y la criminalidad, mientrasque muchas regiones económicamente atrasadasofrecen, en este sentido, una mejor calidad de vida.Las regiones adelantadas pueden compensar estadesventaja mediante otros factores subjetivos (porejemplo, una reorganización de la administraciónpública y la reducción de obstáculos para activi-dades económicas); sin embargo, las regionesatrasadas pueden trabajar sistemáticamente eneste sentido y tratar de obtener ventajas de loca-lización por medio del fortalecimiento de otrosfactores subjetivos (por ejemplo, buenas escuelas).

El triángulo de política de localización es de interéspara los países en desarrollo avanzados dado queen los lugares pioneros de industrialización ya seha iniciado un fuerte proceso de cambio estruc-

tural, por lo que se liberan grandes áreas —a me-nudo centralmente localizadas—. De esta suerte,también deben reciclarse los terrenos frente a losmismos problemas que han ocurrido en los paísesindustrializados, a saber: la escasez de terrenosque dificulta la instalación y ampliación de empre-sas, así como el desafío de impedir que la ciudadcrezca de manera descontrolada.

Por último, el triángulo de desarrollo futuro ya esen muchas ciudades una idea de importancia fun-damental para el desarrollo local.

EL CONCEPTO DE COMPETITIVIDADSISTÉMICA EN LOS NIVELES LOCAL YREGIONALLas reflexiones del apartado anterior son, en sumayoría, de carácter instrumental. En realidad nofaltan instrumentos para el desarrollo local y regional.La cuestión, más bien, es saber si en un determinadolugar existen las condiciones para aplicar cualesquierade estos instrumentos y, de ser éste el caso, cuáles deentre ellos conviene utilizar. El concepto de compe-titividad sistémica puede resultar útil para ayudar aresponder a esta pregunta.

El aspecto central del concepto de competitividadsistémica es que un desarrollo industrial exitoso nose logra solamente por medio de factores en el nivelmicro de las empresas y en el nivel macro —de lascondiciones macroeconómicas en general—, sino quees necesaria, además, la existencia de medidas espe-cíficas por parte del gobierno y de instituciones nogubernamentales encaminadas al fortalecimiento dela competitividad de las empresas (nivel meso), endonde la capacidad de articular políticas de promociónen los niveles meso y macro depende de estructuraspolíticas y económicas fundamentales, y de una cons-telación de actores (nivel meta) (ver al respecto Alten-burg, Hillebrand y Meyer–Stamer, 1998). Esteprincipio no sólo se aplica a las economías nacionales,sino que permite también ayudar a la comprensiónde elementos importantes desde el nivel local has-ta el global; el cuadro 2 presenta una serie de ejem-plos.

A primera vista, no resulta evidente por qué todoslos elementos mencionados son importantes para lasestrategias de desarrollo:

Nivel meta. (1) El elemento de competencia desistemas representa un motivo central de acciónen aquellos países que se consideran como un

Gráfica 5TRIÁNGULO DE DESARROLLO SUSTENTABLE LOCAL

Ecológico

Procesamiento dela Biomasa

Económico

Sistemasregionales de

reciclaje yreutilización

Nuevos tipos devivienda

SocialReciclaje deterrenos

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modelo alternativo al que es, al fin y al cabo, el sistemadominante de capitalismo anglosajón. (2) El diseñopolítico y económico básico de una sociedad, el mo-delo de desarrollo y las condiciones institucionalesbásicas (por ejemplo en su manifestación como sis-tema nacional de innovación) sirven de punto de parti-da para el desarrollo local y regional, aunque no locaractericen por completo. (3) Esto es particularmenteevidente en los países en donde los estados y provin-cias cuentan con un grado mínimo de autonomía deacción, y en donde la velocidad y capacidad de reac-ción de los actores políticos varían significativamentede una provincia a otra. (4) Aun al interior de un es-tado, existen diferencias marcadas en este sentido.

Nivel macro. La importancia de las condiciones bá-sicas internacionales (5) y nacionales (6) no requierende mayores explicaciones (a pesar de que es necesarioindicar que las condiciones macroeconómicas tur-bulentas son desfavorables no sólo genéricamente,por ejemplo, porque desaniman inversiones conplazos mayores de tres semanas, sino porque puedentener también efectos los acontecimientos negativos

Gráfica 6NIVELES ANALÍTICOS DEL CONCEPTO DE COMPETITIVIDAD SISTÉMICA

NIVEL META

Disposición alcambio y alaprendizaje

Estructura competitiva de laeconomía

Políticapresupuestaria

Memoriacolectiva

Políticacambiaria

Estatus socialde los

empresarios

Políticamonetaria

Ambiente económico, político ylegal estable

Capacidad paraformular visiones

estratégicas

Patrones de la organizaciónpolítica y económica orientados

al desarrollo

Cohesión social

NIVEL MACRO

Política deprotección alconsumidor

Políticaantimonopólica

Política decomercioexterior

Políticafiscal Política de

infraestructura

Promoción deexportaciones

Políticaregional

Políticas específicas para lacreación de ventajas

competitivas

NIVEL MESO

Política deeducación

Políticaindustrial

Políticaambiental

Promocióneconómica

Políticatécnológica

Actividadesdentro de las

empresas paracrear ventajascompetitivas

NIVEL MICRO

Cooperaciónformal e informal,

alianzas,aprendizaje

conjunto

sobre las actividades locales) la cooperación amenudo nace en el contexto del dilema de los pri-sioneros que se repite, y si las reglas del juego sealteran frecuentemente no puede hablarse de repe-tición. Pero, ¿por qué indicar un nivel macro regional(7) y un nivel local? Al fin de cuentas las provinciasy los municipios no pueden definir leyes de referenciani tasas de cambio o aranceles. En estos niveles, losfactores macroeconómicos son esencialmente idén-ticos en la administración de las finanzas de losgobiernos estatales y municipales. Si estos últimoslogran llevar a cabo una correcta administración,entonces, por lo menos en este sentido, existen buenascondiciones de una política a nivel meso que seaconstructiva y viceversa.

Nivel meso. (9) En términos supranacionales, laexistencia de un nivel meso resulta evidente en elcaso de la Unión Europea. No obstante, en otros lu-gares, por ejemplo en el Mercosur se han intentadollevar a cabo actividades en este nivel y en un nivelglobal, por ejemplo: el Protocolo de Montreal tambiéntiene las características de una política de nivel meso

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ANÁLISIS


Supranacional

Meta

Macro

Meso

RegionalNacional

Competencia dediferentes modelos deeconomía de mercado.

1

Mercado internacionalde capitales.

5

Política industrial y detecnología de la UniónEuropea.Protocolo de Montreal.

9

Empresas inter-nacionales. Encade-namientos globales decommodities.

13

Modelo nacional dedesarrollo.Sistema nacional deinnovación.

2

Condiciones básicasmacroeconómicas(p.ej., sistematributario, opciones definanciamiento).

6

Promoción de nuevastecnologías.Promoción deexportaciones.Institucionesespecíficas definanciamiento.Política ambientalorientada a sectores.

10

Empresas de tamañomedio y grande.Redes dispersas.

14

Local

Cuadro 2ALGUNOS FACTORES QUE DETERMINAN LA COMPETITIVIDAD SISTÉMICA EN DIFERENTES NIVELES DEAGREGACIÓN DE LA POLÍTICA

Identidad regional.Capacidad estratégicade actores regionales.

3

Política presupuestariasólida.Capacidad de inversióndel gobierno.

7

Promoción económicaregional.Centro de demostracióntecnológica.Institutos deinvestigación ydesarrollo.Institutos de formación.Política ambiental.

11

PymesClusters regionales.

15

Capacidad de cooperación deactores locales.Confianza.Ambiente creativo.

4

Política presupuestaria sólida.Capacidad de inversión delgobierno.Ambiente atractivo.Calidad de vida.

8

Promoción de la economía localy del mercado de trabajo.Institutos de capacitación.Centros de tecnología y denuevos empresarios.Asociaciones competentes.

12

(con grandes efectos sobre las localidades dondeexisten empresas frigoríficas), (10–12). Al interior delos países resulta más difícil atribuir tareas en el nivelmeso en los ámbitos nacional y local de manera clara.Por ejemplo, las políticas tecnológicas ocurrirán encada uno de los tres niveles, pero con característicasdiferentes: por ejemplo, mediante la promoción denuevas tecnologías genéricas como la macromecánicaen el nivel nacional, como el apoyo a los nuevos em-presarios a nivel regional, y a través de la difusión deinformación sobre las innovaciones a nivel local. Sinembargo, existe por lo menos una tarea que puedeatribuirse genéricamente con certeza: el estímulo, elapoyo y la valoración de actividades descentralizadasa través del nivel siguiente superior.

Nivel micro. Las empresas locales en muy conta-das ocasiones se orientan únicamente hacia elámbito local. (13) Algunas de ellas se involucran

en encadenamientos globales de valor (es decir,no producen para un mercado mundial anónimo,sino para empresas muy concretas en el exterior);lo anterior no sólo sucede vía transacciones de tipospot sino a través de relaciones seguras de entre-ga (ver Gereffi, 1996). Otras de ellas son sucursa-les de empresas trasnacionales. Tanto para lasprimeras como para las segundas, esto signifi-ca una limitación en sus opciones de acción local;sobre este particular abundaremos más adelan-te (14). Lo anteriormente expuesto se aplica tambiénpara aquellas empresas que dependen de un marcode relaciones con proveedores nacionales o que seinsertan en estructuras de grandes empresas.

La ventaja del sistema de competitividad sisté-mica se halla en el hecho de que es lo bastante abiertocomo para comprender las fortalezas y las debilidadescentrales que determinan potenciales de desarrollo

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ANÁLISIS

local y regional. Otras concepciones más restringidascorren el riesgo de hacer caer al investigador que lasutiliza en omisiones de aspectos importantes. Se dael caso, por ejemplo, de un investigador que deseabaestudiar la competitividad de la industria brasileñadel calzado utilizando como referencia la filosofía dela "Producción Fordista en gran Escala". De sus tra-bajos resultó lo siguiente: el modelo predominante deproducción de calzado en Brasil es una producciónfordista en gran escala, principalmente en empresasde gran tamaño (Prochnik, 1992). Resulta que unagran parte de la producción de calzado se concentraen pocos clusters (Vale dos Sinos, Franca, Birigui).Un poco más adelante, Hubert Schmitz analizó elcluster de Vale dos Sinos, declarándolo como un"super–cluster" sin duda con algunas grandes empre-sas fordistas, pero también y, de manera muy especial,con una amplia base de Pymes y de "eficiencia colec-tiva" incluyendo la existencia de asociaciones indus-triales y comerciales eficientes (Schmitz, 1995a). Sinembargo, la historia no terminó allí, dado que el aná-lisis de la evolución de los clusters reveló la existenciade fuertes obstáculos para el trabajo efectivo de lasasociaciones empresariales (Schmitz, 1998), todo elloal ocurrir una fuerte crisis durante la cual, ante laexistencia de un modelo de eficiencia colectiva seesperaba una decidida acción conjunta. Por lo tanto,también en esta ocasión, el análisis inicial —que ha-bía pasado por alto las cuestiones de tipo asociativo—se había iniciado con restricciones. Inclusive laconclusión obtenida por Schmitz, durante su últimoestudio, de que sería tarea del gobierno romper elbloqueo de la acción de las asociaciones empresa-riales, revela nuevamente una perspectiva muy es-trecha; en efecto, un análisis de los niveles meta ymacro regionales y nacionales demuestra que la repu-tación del gobierno al interior del sector privado estan débil que difícilmente los actores gubernamentalestendrían la credibilidad que es condición para que sepresente una mediación exitosa.

Al margen de lo anterior, debe notarse que unanálisis de las fortalezas y debilidades de una lo-calidad y región no necesariamente es costoso —enparticular cuando se trata de un análisis orientadohacia las actividades—. Dentro del contexto del "Pro-jeto Marketing Municipal" de la Fundación Empren-der (Joinville Santa Catarina) realizamos una serie deanálisis de municipios (dentro de la categoría de 50mil y 230 mil habitantes, y con un PIB local de entreaproximadamente 250 millones y 2 billones de reales).Durante este trabajo, se analizó la combinación del

concepto de competitividad sistémica con conceptosy metodologías de Aprendizaje Rápido Participati-vo, y se comprobó que un estudio de esta naturalezapuede efectuarse en unas dos semanas, junto con ac-tores locales, obtener un diagnóstico inicial, presentarinmediatamente los resultados y elaborar proyectosconcretos para el mejoramiento de las ventajas de lalocalización local 1.

Actores dentro de la política de localizaciónlocalConceptos tales como el de competitividad sistémicay "Projeto Marketing Municipal" están fuertementedirigidos hacia los actores: se trata no sólo de iden-tificar las barreras para un mayor dinamismo econó-mico y las posibilidades para llevar a cabo accionesconcretas, sino también y, de manera especial, dereflexionar sobre la posibilidad de cuáles serían losactores capaces de instrumentar ciertas actividades.Sería ingenuo pensar que la política de localizaciónlocal únicamente podría lograrse por un Estado com-petente —simplemente por el hecho de que un Estadode esta naturaleza rara vez existe—. La política delocalización local se negocia dentro de una red com-pleja de actores gubernamentales y no gubernamen-tales; termina por ser una manifestación paradigmáticade policy–networks (Messner, 1995). Numerosasdependencias de la administración pública juegan supapel, junto con otras instituciones gubernamentales,por ejemplo, instituciones de formación de recursoshumanos y, naturalmente, el poder legislativo local.Del lado no gubernamental, están involucradas lasasociaciones comerciales e industriales, así como lossindicatos; sin embargo, a menudo intervienen otrasorganizaciones; por ejemplo: asociaciones de promociónpara ciertas áreas específicas (el turismo). Además, sonde importancia las grandes industrias y las empresas deprestación de servicios. Saber qué tarea le correspondea cada uno de ellos, sólo puede definirse a priori de ma-nera parcial. Al fin de cuentas la distribución de tareases el resultado de un proceso de negociaciones.

Frente a condiciones favorables es posible definirtareas que:

Son de naturaleza genuinamente gubernamental(por ejemplo: el plan piloto, el proceso de auto-rización/licencia).

1 Para mayor información ver Marketing Municipal, Home Page, http://www.meyer-stamer.de/paca.html y el artículo de Meyer-Stamer en estenúmero de El Mercado de Valores.

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Serán ejecutadas en forma independiente por elsector privado (por ejemplo: consultoría empresa-rial, organización de núcleos de empresarios).

Son organizadas como asociación pública–privada(PPP por sus siglas en inglés) por ejemplo: la admi-nistración de terrenos, la presentación pública.

PPP es una forma de organización que ofrece unaserie de ventajas (por ejemplo: alta flexibilidad, poolingde informaciones, recursos y competencias), pero querepresenta también fuertes exigencias; tanto la partegubernamental como el sector privado deben contar conun alto grado de organización y autonomía; asimismo,debe existir suficiente confianza recíproca y tambiénposibles penalidades para que la PPP pueda funcionar.

Por el lado del sector público, la instrumentación denuevos modelos organizacionales, de acuerdo con losprincipios del new public management (NPM) puedecrear condiciones, tanto para un mejor desempeño comopara la existencia de PPP eficientes (Haldenwang, 1999).Al mismo tiempo, es importante resaltar que el NPMtiene límites inherentes —al partir de criterios efi-cientistas, tiende, por una parte, a favorecer una orien-tación de corto plazo y, por la otra, a conducir a una ló-gica parcial—. En el NPM existe una relación crítica encuanto a la capacidad del sector público de actuarestratégicamente; es decir, de buscar objetivos de largoplazo, más allá de intereses y de lógicas parciales.

MARGEN PARA ESTRATEGIAS LOCALES YREGIONALES FRENTE A CONDICIONES DEGLOBALIZACIÓNLa discusión polarizada y absurda en torno a los efectosde la globalización —entre los que ya no son capaces deimaginar cualquier actuación política, particularmenteen el nivel local, y los que ven en los asuntos locales lasalida de la globalización— tuvo como consecuencia que,hasta ahora, la interacción entre estructuras locales yglobales no haya sido estudiada. De manera que,cualquier argumento —inclusive el que justifica lasnecesidades y las posibilidades de la acción local entiempos de globalización y de presiones competitivas—se encuentra aún en estado embrionario.

Los resultados que se conocen hasta ahora, refle-jan una imagen contradictoria. Por un lado, existenejemplos de que la imposición de penalidades, en elcontexto de estructuras de gobernabilidad, pueden,por sí mismos, conducir decisivamente al desarrollolocal hacia el frente. Nadvi (1996) describe el ejemplode Sialkot/Pakistán, en donde ocurrieron, conjunta-

mente, un upgrading de las empresas y un fortaleci-miento de estructuras colectivas como resultado deun embargo de las importaciones, impuesto por elórgano de control sanitario de Estados Unidos. Por otraparte, las normas internacionales como el ISO–9000 eISO–14000, que, en general, se negocian dentro delsector no gubernamental, y que son de importancia paralos productores en los países en desarrollo, debido aque los compradores en los mercados de exportaciónexigen un certificado, tienen, evidentemente, un efectodinamizador (ver Meyer–Stamer, 1998).

Por otro lado, existen experiencias que demues-tran que la integración en los encadenamientos inter-nacionales de valor, en relación con la atracción deempresas externas, representa un arma de dos filos.El autor ya ha subrayado que, en el contexto de ladiscusión acerca de los límites de las estrategias delos clusters, las estructuras globales de gobernabilidadpueden llegar a imponer límites sobre las iniciativaslocales. En realidad, existen dos tipos de factores quelimitan las estrategias de localización local y regional:

La posición de poder de las empresas locales entre,por una parte, Pymes con fuerte arraigo local omatrices de grandes empresas o unidades de ne-gocios estratégicos y, por la otra, fábricas y trans-formadoras sin poder de decisión.

La posición de la industria local, en relación consu ciclo de vida (ver Gelsing, 1992; Pieper, 1994sobre el particular). La gráfica 7 demuestra la rela-ción entre los dos factores.

Del lado izquierdo, en la esquina inferior, las exi-gencias de la política de localización, así como susposibilidades, son grandes. Las nuevas industrias yaquellas en crecimiento requieren de una buena es-tructura de apoyo (mano de obra altamente calificada,instituciones de know how); requieren asimismo deun estrecho contacto con otras empresas (clientes,proveedores, competidores). Las localizaciones queconsiguen desarrollar tales factores tienen excelentesperspectivas de crecimiento.

A medida que uno se desplaza en dirección de laesquina derecha superior, disminuyen los márgenespara una política de implantación local —al menospara aquellas actividades relacionadas con industriasmaduras o en declive—. Correlativamente, aumentanlas necesidades en el área de la política activa delmercado de trabajo, inclusive las medidas que buscan

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ANÁLISIS

incentivar nuevas ramas económicas (las que seobservan en la esquina izquierda inferior). Algunosejemplos característicos de la esquina superior de-recha son las fábricas ensambladoras de la industriaautomotriz y de otras áreas de fabricación de ve-hículos, de manipulación de metales y de producciónde máquinas eléctricas.

Al inicio del presente artículo me referí al tema"Desarrollo local y regional, promoción de la economíay creación de empleos", caracterizándolo irónicamentecomo una moda. Es indudable que representa muchomás que eso. Numerosas actividades se ejercen desdetiempo atrás y se seguirán ejerciendo por mucho tiem-po. La caracterización de moda se refiere al énfasisque le han dado a este asunto la economía y las cien-cias sociales. Sin embargo, ¿qué significa que un temao una concepción estén en boga? Quiere decir espe-cíficamente que se trata de un tema cargado de expec-tativas. En caso de que, en un futuro próximo se le dé ungran peso a las medidas locales y regionales de pro-moción económica y de creación de empleos —comoparece ser el caso no sólo en la cooperación técnica inter-nacional—, no dejarán de producirse decepciones. Éstasprovendrán no sólo del hecho de que los encargados depolítica de desarrollo en estas áreas tendrán que asimilaruna curva de aprendizaje semejante a la de los tiemposdel desarrollo rural regional (ver Gsanger, l991). Ellasserán también resultado de una —aunque la gente "de-jara de cometer errores"— realidad: las posibilidades

de actuación, en los niveles local y regional no son in-finitamente grandes. La promoción local y regional de laeconomía no representa un remedio milagroso, tienelímites inherentes, y sería fatal abandonar toda estrategiae intento de dirigir el desarrollo económico en los nivelesnacional y supranacional.

Gráfica 7EL ÁMBITO DE LA POLÍTICA DE LOCALIZACIÓN:CICLO DE VIDA Y ESTATUS DE LA FÁBRICA

MatrizUnidad de negociosestratégica

Ciclo de vida

Decadencia

Madurez

Crecimiento

Pionera

Poca opción de políticalocalizacional:

necesidad de políticasde trabajo y empleo.

Necesidad de unapolítica de localizaciónsofisticada

FilialFábrica ensambladora


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Sistemas Locales deProducción y CrecimientoEconómico en EuropaOccidental

INTRODUCCIÓN

AS últimas décadas han suscitado un cre-ciente interés en el desempeño económicode las regiones y las localidades y, comoconsecuencia, en las formas de goberna-

bilidad subnacionales a las que se asocian diferentesniveles de dinamismo económico. Las razones queexisten detrás de este énfasis en el estudio de los re-sultados económicos y de la gobernabilidad en losniveles meso y micro, así como en los sistemas deproducción locales, son múltiples y tienen orígenesdiversos. En primer término, deben citarse los cambiosen la evolución del sistema capitalista que han sidoidentificados por un cierto número de investigadores.Aglietta (1976), Boyer (1986) y Scott y Storper (1986),

POR: ANDRÉS RODRÍGUEZ–POSÉ *

ANÁLISIS

L

Con base en un análisis de los resultadoseconómicos obtenidos por los sistemaslocales de producción en Gran Br etaña,Francia, Alemania e Italia desde la década delos setenta, Andrés Rodríguez–Posé explicalas razones estructurales que conducen adiferentes desempeños económicos; exponelas posibles explicaciones del dinamismoeconómico en los niveles r egionales y localespara saber si es posible ligarlo a la pr esenciade modalidades locales de gober nabilidadeconómica. El autor concluye que lasevidencias locales y r egionales muestran laexistencia de una asociación positiva entr e ladensidad de los sistemas locales deproducción y el cr ecimiento, aunque lapresencia de distritos industriales o clusters ,o redes de pequeñas y medianas empresas,no constituyen una garantía per se, de unmayor dinamismo económico; enfatiza que sinembargo, la relación opuesta ocur re encualquiera de los casos: todas las r egionescaracterizadas por un fuer te dominio deempresas dedicadas a la producción en el

sector de la industria pesada y en serie, hanexperimentado un declive o, en algunoscasos, un descenso muy pronunciado de suseconomías desde mediados de los añossetenta. Sugier e complementar los estudioscon las causas del dinamismo económicoenfocadas en otras dir ecciones, tales comolas tendencias al cr ecimiento económico deconcentrarse cada vez más en grandes zonasurbanas, y de la capacidad de innovación decada región.

* Andrés Rodríguez–Posé es profesor de Geografía Económica y directorde la Maestría de Desarrollo Económico Local en la London School ofEconomics. Su investigación se han centrado en temas de crecimiento ydesarrollo regional en Europa e Iberoamérica. Entre sus trabajos destacael libro Dynamics of Regional Growth in Europe.


entre otros, han subrayado la profunda transformaciónque experimentó el sistema tradicional de acumu-lación, basado en la producción en serie y en los prin-cipios tayloristas, que han sido remplazados, gradual-mente, por un sistema postindustrial en el que laflexibilidad aparece como el elemento clave.

En paralelo a estos cambios estructurales, el sistemaeconómico dominante de las décadas de la posguerra hasido cuestionado desde otro ángulo. Los adelantos enmateria de tecnología y de tecnología de la información,así como la desregulación, permiten, con mucha mayorfacilidad que en el pasado, los movimientos de capitales,información, mercancías y servicios (Castells, 1989 y1996); éstos, a su vez, son cada día más difíciles de mane-jar mediante los sistemas de organización tradicionales.La globalización de la economía y el imperio de la socie-dad de la información han creado un espacio de flujos(Castells, 1989) que está modificando el propio conceptotradicional de espacio.

Esta combinación de reestructuración socioeco-nómica y globalización económica plantea serios desafíos—al igual que ofrece nuevas oportunidades— para eldesarrollo de las naciones, las regiones y las comunida-des locales. Los adelantos tecnológicos, el libre flujo decapitales y mercancías, y el acceso casi universal al len-guaje codificado, aunados a la necesidad de respondercon rapidez a la competencia global, han situado a nu-merosas regiones del mundo frente a una tensión consi-derable, ante la disyuntiva de adaptarse al nuevo entornoo sufrir un declive económico.

En las grandes áreas metropolitanas, dada sucapacidad para atraer y generar acervos de capital,tecnología e información, puede esperarse la obten-ción de mejores resultados (Hall, 1993). Sin embargo,más allá de estas áreas, el dinamismo económico denumerosas regiones, cuyo común denominador es lapresencia de densas redes de pequeñas y medianasempresas (Pymes), ha despertado el interés de los in-vestigadores. A finales de los años setenta y principiosde los ochenta, los logros económicos observados enlos distritos industriales de la Tercera Italia, la regiónalemana de Baden–Württemberg, Silicon Valley, lallamada Ruta 128 y algunas áreas del sur de Californiaen Estados Unidos, contrastan con las dificultadeseconómicas que han debido enfrentar la mayoría delas regiones cuyas economías se basaban, fundamen-talmente, en los grandes complejos industriales inte-grados de manera vertical. Así, aparecieron en escenadiversos grupos de economías locales capaces degenerar en forma colectiva, productos competitivosque les permitieron no sólo superar la tormenta que

representó el proceso de reestructuración económicamundial, sino aprovechar cabalmente las oportunidadesque ofrecía este mismo proceso. Estos distritos indus-triales (Becattini, 1979; Brusco, 1982), verdaderos es-pacios de especialización flexible (Piore y Sabel, 1984),o regiones de aprendizaje (Gregersen y Johnson, 1997;Morgan, 1997), se caracterizaron por su capacidad deanticiparse y adaptarse al cambio y de responder a losdesafíos de una mayor competencia (Hudson, 1997;Cooke y Morgan, 1998). Su flexibilidad, su habilidadpara generar formas de asociación y sus acuerdos de ca-rácter institucional, sirvieron de guía para la formulaciónde políticas de desarrollo en todo el mundo (Amin,1999;Rabellotti y Schmitz, 1999). En pocas palabras se con-virtieron en un mito y en un ejemplo (Trigilia, 1992a).

Sin embargo, los cimientos de este mito se apoyaron,fundamentalmente, en el extraordinario dinamismo eco-nómico de unos sistemas de producción locales que, apriori, contaban con muy pocos de los rasgos que se con-sideraban necesarios para garantizar el éxito económicoen un mundo en plena reestructuración. El hecho deque el núcleo económico de la Unión Europea se hubie-ra desplazado gradualmente hacia el sur y que, a media-dos de los años ochenta, se ubicara alrededor de losAlpes, entre las zonas centrales de Alemania e Italia,contribuyó, en gran medida, a reforzar este mito. De allíque, al decaer durante la segunda mitad de los añosochenta los resultados económicos de ciertos distritosindustriales italianos —precisamente cuando se iniciabala recuperación de la zona industrial del noreste, a partirde una reestructuración a fondo de sus empresas demayor tamaño— comenzaran a surgir las primeras dudassobre la capacidad de los sistemas de producción localde representar una alternativa viable de desarrollo en laera postindustrial (Harrison, 1994). A principios de losaños noventa, los decepcionantes resultados que se re-gistraron en Baden–Württemberg, particularmente encomparación con las regiones vecinas de Bavaria yHessen, alimentaron estos comentarios escépticos. Deigual manera, el aparente fracaso de los intentos de de-sarrollar sistemas locales de producción casi ex-nihilo,en lugares como Gales, representó la prueba final paraaquellos que afirman que el tema de las regiones deaprendizaje es, en gran medida, "una ficción" (Lovering,1999: 380).

No obstante, estos giros de opinión a menudo sebasan en variaciones económicas de corto plazo. Bastaque, en algunos sistema locales relevantes, el cre-cimiento económico sea menor durante un par de años,para que los críticos consideren sus anteriores logroscomo fortuitos. Del mismo modo, el mito de los dis-


ANÁLISIS

tritos industriales y de otras estructuras económicasasociativas, suele sustentarse en el ejemplo singular deaquella década de excelentes resultados económicos queexperimentó la región de Emilia Romana, a finales delos años setenta y principios de los ochenta. Los intentosde evaluar el dinamismo económico de estas áreas hansido muy contados y distantes entre ellos. Con frecuenciasólo se ocupan de una región o de un sistema económicolocal. Por ello, la pregunta que se formuló Trigilia a prin-cipios de los años noventa es aún relevante: ¿los sistemaslocales de producción constituyen un mito que puedesustentarse en un dinamismo económico real, o represen-taron simplemente un intervalo, durante el tiempo quetardaron las grandes industrias en adaptarse a las condi-ciones de una economía globalizada? (Trigilia, 1992a).Ésta es la pregunta que desearíamos plantear en estetrabajo a través del análisis de los resultados económicosque obtuvieron los sistemas locales de producción enGran Bretaña, Francia, Alemania e Italia, entre 1977 y1994, con el fin de establecer hasta qué punto puedenligarse tales resultados con la existencia de sistemas deproducción locales y regionales y, por consiguiente, conla aparición de nuevas formas de gobernabilidad regio-nales y locales. En primera instancia, estudiaremos laevolución económica de las naciones, las regiones y lossistemas locales de producción, desde finales de los añossetenta, para delinear, más adelante, las razones estruc-turales que conducen a diferentes desempeños econó-micos. En la última sección se esbozarán las posiblesexplicaciones del dinamismo económico en los nivelesregionales y locales, para saber si es posible ligarlo a lapresencia de modalidades locales de gobernabilidadeconómica.

EL SÍMIL DE UNA MUÑECA RUSA CON LOSNIVELES MÚLTIPLES DE GOBERNABILIDAD YDESEMPEÑO ECONÓMICOAun cuando las diversas líneas de investigación que seinteresan en los procesos de globalización y reestruc-turación socioeconómica han puesto énfasis en diferentesfactores, existe un principio que la mayoría de ellas pa-rece aceptar: los cambios recientes están poniendo aprueba la capacidad de los estados–nación de influirsobre las tendencias económicas y han llevado a la pree-minencia de las regiones y las localidades como unidadesmás adecuadas para el análisis económico. A diferenciade lo que representaba la norma durante los años sesentay setenta, la mayoría de los estudios recientes sobre lasáreas económicamente exitosas se concentran ahora, enmayor grado, en el análisis de regiones y localidadesespecíficas que en el de las naciones. Algunos aca-

démicos italianos —como Bagnasco (1977), Becattini(1979), Brusco (1982) y Trigilia (1986)— y un gran nú-mero de investigadores de otras nacionalidades (Piore ySabel, 1984; Scott y Storper, 1992), han destacado el di-namismo de los distritos industriales italianos duranteeste periodo de turbulencia económica. Se le ha dedicadoespecial atención a las regiones de alta tecnología inno-vadora (Cooke, 1992; Saxenian, 1994; Audretsch y Fel-dman, 1996) y a las de menor desarrollo tecnológico(Kristensen, 1992; Maskell, 1998), tanto en Europa comoen Estados Unidos. Incluso aquellos autores que se man-tienen fieles al estudio del marco nacional como unidadbásica para el análisis económico, han debido reconocerque las concentraciones de industrias y servicios de altodinamismo económico ocurren, con mayor frecuencia,en el nivel subnacional que en el nacional (Porter, 1990).Por otra parte se considera, cada vez más, al dinamismoeconómico de las regiones y las localidades como el ori-gen de las nuevas formas de regionalismo europeo quehan surgido (Keating, 1998). Se trata de un regionalismocuyas raíces ya no provienen exclusivamente de aspectoscomo lenguaje, cultura, historia o identidad, sino que serelacionan, en mayor medida, con la aglutinación de lasactividades económicas en los niveles subnacionales.

Desde esta perspectiva, la capacidad de los estados–nación de diseñar los procesos económicos e influir sobreellos, está siendo cuestionada por el efecto combinadode la globalización y la reestructuración socioeconómica.Los poderes del Estado "pierden sustancia", en un mundodonde las regiones y las localidades deben valerse cadavez más por sí mismas, y en el que la dinámica de losfenómenos económicos ocurre en el nivel subnacional(Ohmae, 1990 y 1995; Jessop, 1995). A la unidad tra-dicional de análisis económico —la nación—, se le hansumado las regiones y las localidades como puntos clavede la actividad económica.

Sin embargo, la tesis de que el estado–nación estáperdiendo relevancia no deja de ser cuestionada. Poruna parte, Borrás–Alomar et al. (1994), Quah (1996),Rodríguez–Posé (1998) y López–Bazo et al. (1999) handestacado que los patrones de crecimiento regional per-manecen fuertemente ligados a las tendencias econó-micas nacionales. Estos autores han insistido en que losresultados económicos obtenidos en la Tercera Italia sehan determinado, en gran medida, por el comportamientoglobal de la economía italiana. De igual modo, el creci-miento económico de Baden–Württemberg se sitúa enrangos similares al de otras regiones alemanas.

En resumen, los cambios recientes han llevado ala creación de un panorama económico, social e ins-titucional, que se caracteriza por una mayor comple-


jidad. Los distintos niveles territoriales de goberna-bilidad económica e institucional son equiparables a unamatriushka, en donde los niveles locales de goberna-bilidad se insertan en los de las regiones y, estos últimos,a su vez, en los nacionales y supranacionales. Todos estosniveles son interdependientes y se interrelacionan entreellos: por ejemplo, el dinamismo económico de Italia estáligado al de las regiones de la Tercera Italia, y el di-namismo de estas regiones se explica, también, por losresultados económicos obtenidos en los distritos indus-triales de las áreas de Arezzo, Faenza, Forli, Módena,Parma o Prato, y viceversa.

De manera que, para entender el desempeño eco-nómico de los sistemas locales de producción, es ne-cesario estudiar la evolución reciente de los patrones decrecimiento, no sólo en el nivel local, sino también alinterior de otros dos estratos de la muñeca rusa de gober-nabilidad económica: las naciones y las regiones. Elprincipal objetivo de este trabajo es tratar de identificarsi, como se ha dicho con frecuencia, se produjo un cambiosignificativo en los patrones de crecimiento durante lasúltimas dos décadas, y saber si, como resultado de laaparición de sistemas autónomos de producción local,los patrones de crecimiento local cada vez se sujetanmenos a los patrones de crecimiento nacional y regional.

PATRONES DE CRECIMIENTO NACIONAL EN LAERA POSTINDUSTRIALLos años cincuenta y sesenta constituyeron un periodoen el que las brechas entre países se redujeron dentrode Europa en su conjunto. Los países con menores nivelesde PIB experimentaron las tasas más altas de crecimiento.En la mayoría de los casos, las tasas de convergenciafueron cercanas a los niveles de 2% anual que pronos-ticaba la teoría neoclásica del crecimiento (Barro, 1991;Barro y Sala-i-Martín, 1991). Francia, Alemania, Italiay Reino Unido no fueron la excepción a esta regla.Durante los años cincuenta y principios de los sesenta,el mayor ritmo de crecimiento se observó en Alemania,

país que experimentaba una rápida recuperación despuésde la Segunda Guerra Mundial. Las tasas de crecimientode 7% durante el "milagro alemán" casi fueron igualadaspor las de Italia, en donde el crecimiento promedió 6% 1

(ver cuadro 1). En contraste, las dos naciones más ricasde aquella época, Francia y, en particular Reino Unido,experimentaron un crecimiento menor. A fines de losaños sesenta y principios de los setenta ocurrió una ten-dencia similar. El mayor crecimiento se logró en los paísescon menor PIB per cápita, Francia e Italia, mientras queAlemania, que ya se había convertido en el país másrico de este grupo, atravesó por un menor crecimiento,Gran Bretaña de nuevo registró el peor desempeño, contasas de crecimiento que representaban casi la mitad delas de Francia.

Como resultado de estas tendencias, la brecha eco-nómica entre Reino Unido por una parte, y Alemania,Francia e Italia por la otra, disminuyó rápidamente entre1950 y 1975. La economía alemana, cuyo tamaño en1950 era de aproximadamente dos terceras partes de laeconomía británica, dio alcance y, después, dejó atrás alReino Unido, convirtiéndose en la principal economíaeuropea desde 1958. La economía francesa que tenía en1950 aproximadamente el mismo tamaño que la alemana,logró lo mismo a partir de 1971. En cuanto a Italia, cuyaeconomía representaba la mitad de la de Reino Unidoen 1950, alcanzó a Gran Bretaña en 1980 (ver gráfica).

Sin embargo, la tendencia general hacia la con-vergencia y reducción de las disparidades nacionalesde las décadas de la posguerra se detuvo a partir de1975. Desde entonces, Italia, que continuó su creci-miento hasta finales de los setenta, no ha logradocerrar la brecha con Alemania y Francia. Por su parte,Gran Bretaña, a pesar de haberse convertido en lanación más pobre del grupo desde 1980, tampoco ha

1 Todos los datos por país utilizados en este capítulo provienen deMaddison Data Base (1995). Los datos se refieren al PIB medido endólares de 1990, Geary Khamis.

Años Francia

1950–1965

1965–1975

1975–1985

1985–1994

Alemania

4.96

4.33

2.34

2.03

7.02

3.13

2.20

2.73

6.00

4.24

3.07

2.09

Italia

2.85

2.27

1.92

2.13

4.74

4.02

2.99

2.46

OCDE

Cuadro 1TASAS REALES DE CRECIMIENTO DEL PIB EN FRANCIA, ALEMANIA, ITALIA Y REINO UNIDO ENTRE 1950Y 1994

Reino Unido

FUENTE: Elaboración propia empleando datos de Maddison (1995).


ANÁLISIS

sido capaz de alcanzar los niveles del PIB alemán yfrancés. Sigue a la par de Italia, pero ambos paíseshan sido superados por Alemania (ver cuadro 1 ygráfica). Asimismo, Francia no ha registrado un de-sempeño particularmente atractivo, sobre todo a partirde 1985. Los mayores niveles de crecimiento, desde1975, se han logrado en Alemania, el país más ricodel grupo, lo que constituye una interrupción del pro-ceso de convergencia ocurrido en décadas anteriores.

El resultado de este cambio en los patrones de cre-cimiento es que, entre 1975 y 1994, las disparidadeseconómicas nacionales han permanecido relativamenteestables. En términos globales, sólo pueden mencionarsecambios de poca importancia. Alemania e Italia han au-mentado su participación en el PIB europeo en 5 y 4.4%,respectivamente, mientras que las partes correspon-dientes al Reino Unido y a Francia disminuyeron en 3.2y 2.2%, en cada caso. Numerosos autores relacionan elcambio de los patrones de crecimiento europeos, con loschoques petroleros de los años setenta. Se afirma quelos cambios en las tasas de crecimiento de largo plazopudieron estar ligados a la capacidad individual de cadapaís para enfrentar las alzas repentinas en los preciosdel petróleo. No obstante, esta explicacion pierde validezante el hecho de que el único país del grupo con reservassustanciales de petróleo, Reino Unido, tuvo el peor de-sempeño. Una explicación más plausible podría estar

ligada al efecto combinado de los fenómenos de reestruc-turación económica y globalización, y a la mayor capa-cidad que existe en las estructuras económicas alemanase italianas para adaptarse a ellos. Numerosas evidenciasapuntan en esa dirección. En primer lugar, la mayoríade los ejemplos de conglomerados, o clusters, de indus-trias dinámicas que constituyen el grueso de la literaturasobre la producción flexible, se han identificado en Italiay Alemania. Existen menos casos de sistemas de produc-ción local de esta naturaleza en Gran Bretaña y Francia.

Un segundo elemento que permite explicar los me-jores resultados, en términos comparativos, obtenidos enAlemania e Italia es la presencia de un sistema urbanomás equilibrado, que ha permitido una mayor compe-tencia territorial entre las ciudades (Cheshire y Gordon,1996 y 1998). Por último, pero no por ello menos impor-tante, la estructura territorial de estos países posiblemen-te desempeñó un importante papel en el desarrollo denuevas formas de gobernabilidad económica que, a suvez, promovieron la obtención de mejores resultados eco-nómicos. Desde la Segunda Guerra Mundial, Alemaniafunciona como un Estado federal y las regiones italianasobtuvieron su autonomía en 1970. Esto ha permitido alos gobiernos regionales fomentar, en algunos casos, ycolaborar, en otros, en el establecimiento de institucionesy políticas regionales que representan la base del éxitode algunos de los sistemas locales de gobernabilidad.

FUENTE: Elaboración propia de acuerdo con Maddison (1995).

1 400 000

1 200 000

1 000 000

800 000

600 000

400 000

200 000

0

EVOLUCIÓN DEL PIB BRITÁNICO, FRANCÉS, ALEMÁN E ITALIANO ENTRE 1950 Y 1994M

illo

nes

de d

ólar

es, 1

990

195919561950 1953 1962 197419711965 1968 19801977 19861983 19921989

Francia Alemania Italia Reino Unido


En contraste, Gran Bretaña ha permanecido como unEstado centralizado hasta 1999 y, aunque en Franciadesde principios de los años ochenta algunas regionesse han beneficiado de un cierto grado de autonomía,los poderes conferidos a los gobiernos regionales noson comparables a los de las regiones en Alemania eItalia. Por lo mismo, dentro de estos contextos nacio-nales relativamente centralizados, las posibilidadesde desarrollar y brindar apoyo a formas alternativasde gobernabilidad económica, en los niveles regio-nales y locales, han resultado de menor alcance queen Italia y Alemania (Rodríguez–Posé, 1998).

TENDENCIAS DE CRECIMIENTO REGIONALLas similitudes entre las tendencias de crecimientode largo plazo en los niveles nacionales y regionalesson muy numerosas. Como en el caso de las economíasnacionales durante las décadas anteriores a 1975, seobservó un intenso proceso de convergencia regional.La mayoría de las investigaciones sobre el crecimientoregional europeo que analizan estos periodos, reportantasas de convergencia que varían entre niveles de3.6% 2 y 0.9%, con tasas globales cercanas al promedioneoclásico de 2% al año 3 (Barro y Sala-i-Martín, 1991;Armstrong, 1995). Sin embargo, a partir de 1975 laconvergencia en los niveles regionales prácticamentese ha paralizado (López–Bazo et al., 1999). La mayorparte de los estudios sobre el particular, revelan tasasde convergencia de sólo 1% (Armstrong, 1995), o in-cluso menores (Cheshire y Carbonaro, 1995; Ro-dríguez–Posé, 1999a). Podría argumentarse que,durante este periodo, la convergencia que se observóhasta 1975 ha sido reemplazada por procesos simul-táneos de convergencia y divergencia que, en el fondo,ocultan la capacidad de diferentes tipos de regionespara enfrentar los nuevos retos relacionados con lareestructuración socioeconómica, la globalización yuna mayor competencia (Rodríguez–Posé, 1999a).

Sin embargo, las tendencias globales similares enlas tasas de crecimiento a largo plazo en los nivelesnacionales y regionales, no logran ocultar una va-riación mucho mayor ocurrida en los patrones decrecimiento regional desde 1977. Si consideramos elcambio en los niveles de participación de las regionesindividuales, con respecto a sus respectivos PIB na-cionales, como un indicador de dinamismo regional,se observa que los cambios regionales superan a los

que ocurren en el nivel nacional. El mapa 1 recopilaestos cambios 4.

Como puede obervarse en el mapa 1, el panoramaregional que surge a partir de los últimos 20 años es máscomplicado y contrastante que el sugerido por los pa-trones nacionales de crecimiento. El mayor crecimientorelativo se obtiene en las antiguas regiones de AlemaniaOriental, que han experimentado incrementos de másdel 50% en su participación en el PIB alemán en tansólo cuatro años. El alto crecimiento de AlemaniaOriental se explica por dos factores: un punto de partidamuy bajo y el nivel masivo de intervención estatal a partirde la reunificación.

Aun sin tomar en cuenta a Alemania del Este, lavariación del crecimiento regional es mucho mayorque la del crecimiento nacional. Si consideramos ni-veles de cambio de más o menos 3% en la participa-ción regional del PIB entre 1977 y 1994 como el cri-terio que permite dividir a las regiones en crecimientoy en declive, y el de más o menos 10% para identificara las regiones altamente dinámicas o con un fuertedeclive, surgen a la vista contrastes regionales muysignificativos. Las regiones con una fuerte dinámicase encuentran repartidas de manera regular entre loscuatro países. Entre las regiones exitosas se observaun eje, de norte a sur, entre Alemania e Italia que seextiende a partir de Hesse en el norte, cruza Bavaria,después Trentino–Alto Adige y Veneto, y termina enMolise (ver mapa 1). Más allá de este eje, se observansignos de dinamismo evidentes en la parte sur deInglaterra y Francia. East Anglia aparece como laregión más dinámica en los cuatro países considerados—con excepción de Länder, en la antigua Alemaniadel Este— con un incremento de su participación enel PIB de casi 23%. El suroeste de Inglaterra le siguemuy de cerca. Las regiones de Midi– Pyrénées y deLanguedoc también han mejorado significativamentesu posición al interior del contexto francés.

Un dinamismo más moderado puede observarseen otras regiones al sur de Italia (Campania, Cerdeñay Sicilia), y en especial a lo largo de la costa delAdriático (Marche y Puglia), al sur de Inglaterra (EastMidlands y el sureste) y en Irlanda del Norte, así comoen las regiones francesas de Île-de-France y Pays dela Loire.

2 Barro y Sala-i-Martín (1991), para 73 regiones europeas, 1960–1970.3 Armstrong (1975), para 75 regiones europeas en el periodo 1950–1960.

4 Las cifras regionales utilizadas provienen de la base de datos Regio deEurostat, Data Base. Los datos se refieren a cambios en la participaciónregional en el PIB entre 1977 y 1994 para Francia, Italia y Reino Unido,y entre 1978 y 1994 para el caso de Alemania. Únicamente se obtuvierondatos para el periodo 1979 y 1994 para Berlín, de 1982 a 1994 paraCórcega y solamente entre 1991 y 1994 para la antigua Alemania delEste (Länder).


Las antiguas regiones industriales constituyen laotra cara de la moneda. El norte de Inglaterra (lasregiones del norte y noroeste), el noreste de Francia(Champagne–Ardenne, Franche–Comté, Lorraine,Nord–Pas de Calais, Picardía), noroeste de Italia (Liguriay Piemonte) y la región norte de Rhin–Westphalia hansufrido declives respectivos superiores a 10% (ver mapa1). Otras situaciones de declive moderado tambiénpueden observarse en ciertas regiones manufactureras(Yorkshire y Humberside, West Midlands, Gales, Nortede Normandía, Saarland, Lombardía), y en las regionesagrícolas tradicionalmente más atrasadas (Rhineland–Palatinate, Schleswing, Holstein, Auvergne, Borgoña,Córcega, Limousin o Basilicata).

El panorama que surge en tres de los cuatro paísesincluidos en el análisis es el de una mayor polarización.Lo anterior es muy evidente en el caso del Reino Unido,en donde la brecha entre las regiones relativamente po-bres del sur se ha ampliado durante las últimas dos déca-das. En Alemania, las regiones del norte y del valle delRhin han continuado su declive, mientras que el mayordinamismo económico se ha concentrado en las regionesdel centro y del sur, en particular en Hesse y Bavaria.En el caso de Francia, los polos más dinámicos surgenalrededor de París y en las regiones del sur. En apariencia,Italia representa la única excepción. Las regiones másricas del noroeste y Lombardía han sido alcanzadas porregiones situadas al noreste y por muchas regiones en la

Mapa 1CAMBIO EN LA APORTACIÓN REGIONAL AL PIB NACIONAL

ANÁLISIS

Km

0 200 400 600

Cambio porcentual

menos de -10%

entre -10 y -3%

entre -3 y 3%

entre 3 y 10%

más de 10%

Sin información disponible


zona del Mezzogiorno que han obtenido buenosresultados en términos comparativos (ver mapa 1).

Desde una perspectiva europea, las zonas en creci-miento parecen hallarse, salvo algunas excepciones, fueradel núcleo tradicional de ese continente. La renombradaBanana Azul es, hoy día, una de las áreas que presentalos peores resultados. El mayor deterioro económico selocaliza a lo largo de una línea que se extiende desde elnorte de Inglaterra hasta Córcega y que cubre el norestede Francia, el valle del Rhin y el noroeste de Italia. Eltrazo de este eje se interrumpe únicamente en el sur deInglaterra, que representa un oasis de dinamismo in-crustado en la columna vertebral de la Europa en declive.Los síntomas de dinamismo económico son visibles aleste, al oeste y al sur de esta línea imaginaria.

TENDENCIAS DEL CRECIMIENTO LOCALRetomando el símil de la muñeca rusa, el último es-trato en el sistema de gobernabilidad económica europeaes el de los sistemas de producción locales. Desgra-ciadamente, no existen datos comparables a este nivelpara Reino Unido, Francia, Alemania e Italia. Por lotanto, se ha recurrido al análisis de estadísticas referen-tes a los county (Reino Unido), departement (Francia),Bezirke (Alemania) y provincia (Italia), como parámetrospara analizar el desempeño de los sistemas de producciónlocal desde 1980 5. En este nivel territorial, los contrastesdel dinamismo económico se tornan aun más evidentesque en el sector regional.

Los sistemas de producción locales de mayor dina-mismo tienden a asociarse con las grandes zonas me-tropolitanas. En Reino Unido el mayor dinamismo estáligado a la gran región urbana y funcional de Londres. Apesar de que el núcleo de la zona metropolitana deLondres atravesó por una situación de estancamiento

durante el periodo del análisis, la zona conurbada que lorodea ha experimentado un dinamismo considerable. Loscondados más lejanos también se han beneficiado de ladescentralización de la actividad económica a partir deLondres, y también del desarrollo de sistemas de produc-ción locales relativamente autónomos (ver mapa 2). EnFrancia, los suburbios de París crecen con mayor rapidez.Estas áreas han aprovechado la ventaja de dinamismode París como centro económico. De igual manera, enAlemania e Italia el crecimiento económico se entrelazacada vez más con las grandes áreas metropolitanas. Tales el caso de Berlín, Francfort o Munich en Alemania, yel de Milán y Roma en Italia (ver mapa 2).

Sin embargo, las grandes zonas conurbadas no cons-tituyen los únicos ejemplos de espacios ganadores.Muchas de las áreas en las que los sistemas locales degobierno han adquirido relevancia son precisamente lasque han experimentado crecimientos más rápidos enEuropa Occidental. Entre ellas pueden citarse a las pro-vincias de Bolzano, Padua, Pescara, Treviso o Vincenzay, en menor grado, las de Chieti, Módena, Pordenone,Reggio en la zona de Emilia, Udine, Venecia y Vincenzaen Italia; el mismo fenómeno se observa en los departa-mentos de Gard, HauteGaronne (Toulouse) y Hérault(Montpellier) en Francia; o en las regiones ya mencio-nadas de Berkshire, Cambridgeshire, Northamptonshire,y Oxfordshire en Gran Bretaña (ver mapa 2).

Los perdedores de estos procesos combinados deglobalización y reestructuración socioeconómica sonfundamentalmente las antiguas áreas industriales. Unazona muy amplia de departamentos que se extiende desdeel Canal de la Mancha hasta el Rhin, cruzando por lafrontera de Bélgica, ha sufrido declives relativos de másde un 10%. Estos incluyen a algunas de las ciudadesmás industrializadas de Francia como Lille, Metz yNancy. Otros departamentos de gran tradición industrial,en regiones diferentes del país, como el de la Loire (Saint–Étienne), han registrado también resultados muy pordebajo del promedio. La región alemana de Bezirké, queha padecido un fuerte declive, se sitúa también a lo largode la frontera con Bélgica. Los departamentos que laconforman constituyen el corazón del Ruhr (Ansbergh yDüsseldorf) y, en menor medida, las ciudades de Coloniay Münster (ver mapa 2).

En Reino Unido los condados que experimentaronun mayor deterioro económico responden a las mismascaracterísticas de la vieja industria, aunque se encuen-tran más diseminados en términos geográficos. En gene-ral, tienden a localizarse hacia el norte y noreste de Ingla-terra, en Escocia y el País de Gales. En Italia, la mayoríade las provincias industrializadas del norte y del noroeste

5 La principal fuente estadística para el nivel subregional nuevamenteha sido la base de datos Regio de Eurostat. Ésta es la fuente de los datosrelacionados con la región alemana de Bezirke entre 1980 y 1994, losdatos de los condados ingleses y de los departamentos franceses duranteel mismo periodo, así como de las provincias italianas para 1980. Losdatos correspondientes a las provincias italianas para el final del periodode análisis se originan en el Instituto Tagliacarne. No fue posible hallardatos sobre Alemania del Este y sobre las regiones francesas de Provence–Alpe Cote d'Azur y Córcega; para estos últimos casos se utilizaron datosregionales. Por la carencia de datos correspondientes al inicio del periodode análisis, no fueron incluidas ninguna de las nuevas provincias italianascreadas a partir de 1980. Los datos correspondientes a su PIB de 1995se integraron a partir de las provincias de las cuales surgieron: Biella aVercelli, Crotone y Vivo Valentia a Catanzaro, Lecco a Como, Lodi a Milán,Pratto a Florencia, Rimini a Forli y Verbania-Cusio-Ossola a Novara.Con el fin de evitar las distorsiones provocadas por las circunstan-cias particulares de Berlín, las tasas de crecimiento de esa ciudad apartir de la reunificación alemana se han aplicado con base en lasestadísticas de Berlín Occidental de 1990.


ANÁLISIS

también han enfrentado dificultades para adaptarse alas nuevas condiciones económicas, y han obtenidoresultados poco satisfactorios en términos relativos.Numerosas provincias del norte y del noreste se ubicanen esta categoría. Otros polos industriales, en áreasde menor tradición en la industria pesada y de pro-ducción en serie, tanto en la llamada Tercera Italiacomo en el Mezzogiorno, han experimentado tambiénun declive. Tal es el caso de Caserta, Ferrara, Foggia,Livorno, Mantua, Siracusa y Taranto (ver mapa 2).

No obstante, las áreas de sólida tradición indus-trial no son las únicas que enfrentan dificultades fre-cuentes para adaptarse al nuevo entorno económico.Los sistemas de producción eminentemente agrícola,o de producción local relativamente aislada, tienden,

asimismo, a obtener resultados por debajo del promedio.Los departamentos del centro de Francia pertenecen aestas categorías, así como también muchas de las pro-vincias que se sitúan en los Montes Apeninos centrales,o en Escocia y en el País de Gales. Las provincias delMezzogiorno también destacan por su falta de dinamismo(ver mapa 2).

CAMBIO ESTRUCTURAL Y DESEMPEÑOECONÓMICO¿Por qué existen diferencias tan marcadas en los re-sultados económicos entre las regiones y los sistemasde producción locales, en momentos en que las dis-paridades de las tasas de crecimiento nacional se hanmantenido relativamente estables? Como lo destaca

Mapa 2CAMBIO EN LA APORTACIÓN LOCAL AL PIB NACIONAL

Km

0 200 400 600

Cambio porcentual

menos de -10%

entre -10 y -3%

entre -3 y 3%

entre 3 y 10%

más de 10%

Sin información disponible


el análisis previo, las diferencias en las tasas de cre-cimiento entre regiones y localidades en Gran Bretaña,Francia, Alemania e Italia durante las últimas décadas,están íntimamente ligadas a la estructura económicainicial de cada región, y a los cambios en esta estructuraocurridos durante el periodo del análisis. Mientras quelas economías que se han orientado hacia el sector ser-vicios parecen obtener buenos resultados, las antiguasáreas industriales padecen un declive económico.

En este apartado estudiaremos los vínculos entre laestructura sectorial de las regiones, y sus resultados 6

económicos durante el periodo de análisis 7. Los cua-dros 2 y 3 muestran los resultados de los coeficientes alasociar las tasas de crecimiento regionales en GranBretaña, Francia, Alemania e Italia, sobre el nivel deempleo inicial y los cambios en el empleo, así como suinfluencia sobre el valor agregado inicial y el cambio eneste valor agregado. Los resultados ponen en evidenciaque existe una estrecha relación entre cambios en elsector industrial, específicamente en el sector manufac-turero, y los resultados económicos. Mientras que losaltos índices iniciales de empleo y valor agregado en laindustria ahora se relacionan con bajas tasas de creci-miento, los coeficientes positivos más relevante sonaquellos que reflejan aumentos en el empleo y en el valoragregado en el sector manufacturero durante el periodode análisis. Por lo tanto, las regiones que han logradogenerar empleo en el sector de manufacturas y un mayorvalor agregado en ese mismo sector, superan a las regionesque han creado empleo en otros sectores y, en particular, enel sector servicios (ver cuadros 2 y 3). Estas regionescoinciden, con muchas de las áreas en donde los sistemasde producción local basados en redes de pequeñas y me-dianas empresas han sido identificados. Al tiempo quelas grandes industrias, bajo fuerte presión para rees-tructurarse y racionalizarse, han reducido el número deempleos, las pequeñas y medianas industrias son respon-sables de la mayoría de los nuevos empleos generadosen el sector de las manufacturas (Keeble, 1997).

En el sector secundario, el subsector de la cons-trucción es el único que se comporta de manera in-versa a las manufacturas. Los resultados revelan que

mientras más altos hayan sido los niveles de empleo yde valor agregado iniciales generados en el sector de laconstrucción, más bajo fue el nivel de crecimiento duran-te los años ochenta y principios de los noventa. Sinembargo, la relación de ambos factores no es particu-larmente fuerte (ver cuadros 2 y 3). Al tomarse en cuentalos cambios en el sector de la construcción, la relaciónse vuelve significativa en términos estadísticos. En estecaso, los cambios relativos tanto en el empleo como enel valor agregado se asocian con resultados económicosinferiores al promedio.

A pesar de que los servicios son considerados fre-cuentemente como el motor del crecimiento económicoen la sociedad postindustrial, el impacto de un creci-miento económico negativo, entre 1994 y 1997, en elempleo y el valor agregado relacionados con el sectorservicios, es menos significativo que en el caso de la in-dustria. Un alto nivel de empleo inicial en el sectorservicios tiene un efecto ligeramente positivo sobre elcrecimiento económico en el periodo siguiente. Sin em-bargo, ninguno de los coeficientes que se reportan sonsignificativos en términos estadísticos. La única excep-ción es la relación que existe entre los cambios en elvalor agregado bruto en el sector de los servicios no mer-cantiles y los resultados económicos: las regiones quehan experimentado un crecimiento en el valor agregadoen el sector de servicios no mercantiles no han sido par-ticularmente dinámicas en términos económicos. Larelación entre el crecimiento de los niveles de empleoen el sector de servicios no mercantiles y el crecimiento engeneral también es negativa, aunque no es estadística-mente significativa (ver cuadros 2 y 3).

Por último, existe una relación negativa significativaentre los cambios que ocurren en el sector primario y elcrecimiento económico. Las regiones que han mantenidosus niveles de empleo y valor agregado en la agricultura,y en el sector forestal y la pesca durante el periodo deanálisis, crecen a tasas menores que aquellas áreas endonde el declive del sector agrícola ha sido más fuerte(ver cuadros 2 y 3).

ALGUNAS EXPLICACIONES DEL DINAMISMOREGIONAL¿Cuáles son las causas que han originado el crecimientoregional y su declive en Francia, Alemania, Italia y enReino Unido durante las últimas dos décadas? ¿Hastaqué punto estos cambios en la dinámica regional sonconsecuencia de los procesos de reestructuración socio-económica y de la globalización, así como de la apariciónde nuevas formas de gobernabilidad económica en losniveles regionales y locales?

6 La ausencia de datos para la región de Bezirke, los condados, departa-mentos y provincias nos impide llevar este análisis a un nivel local.7 Los datos regionales se refieren a la nomenclatura del ramo NACE-CLIO r6 utilizados por Eurostat en su base de datos Regio. Los grupossubsectoriales incluyen la agricultura, los recursos forestales, la pesca,los productos energéticos, los productos manufactureros, la construcción,los servicios mercantiles y no mercantiles. Las estadísticas correspon-dientes a las regiones alemanas cubren el periodo 1977–1994, el de1977–1992 para las regiones francesas, 1980–1995 para las regionesitalianas y 1977–1991 para las regiones británicas.


ANÁLISIS

A primera vista, parece existir una fuerte asocia-ción entre los resultados económicos y los cambiosen los sistemas de producción, destacados por la bi-bliografía sobre la reestructuración socioeconómica.El mayor declive económico ocurre precisamente enlas regiones que se habían convertido inicialmenteen los motores de la Revolución Industrial y en refugiode la industria pesada y de producción en serie. Nin-guna de las antiguas regiones industriales escapa aesta tendencia hacia el declive económico. La rigidezde sus estructuras económicas y políticas, y su depen-dencia respecto de los grandes complejos industriales,les ha restado capacidad para adaptarse a un contextoeconómico cambiante.

En contrapartida, el mayor dinamismo económicose localiza precisamente en algunas de las áreas conmayor concentración de clusters económicos de peque-ñas y medianas industrias. El sur de Inglaterra repre-

senta un buen ejemplo de lo anterior. En contrastecon la ausencia de clusters económicos e industrialesque se observa en el norte de Inglaterra, en el área deWestern Midlands (con la excepción de las zonas deBirmingham-Coventry-Dudley), así como en el Paísde Gales y Escocia (sin contar Silicon Clen), el sur deInglaterra revela una gran concentración de clustersde negocios (Bennett et al., 1999). La presencia denumerosos clusters de sectores dinámicos y activida-des ligadas a la universidad en el área de Cambridge,y a lo largo de la carretera M5, aunada al proceso dedescentralización económica de Londres, han im-pulsado el crecimiento en el resto de la región delsureste, en la región de East Anglia en su totalidad yen el suroeste. Del mismo modo, la concentración declusters de industrias flexibles sobre el corredor M25así como la existencia o la aparición de clusters deservicios, al interior o en torno al área metropolitana

Sector Situación en1977 *

Agricultura, recursosforestales y pesca

Industria

Productosenergéticos

Manufacturas

Construcción

Servicios

Mercantiles

No mercantiles

0.217(0.088)

-0.368(0.003)

-0.281(0.025)

-0.328(0.009)

0.163(0.202)

0.150(0.239)

-0.031(0.825)

0.251(0.073)

Cambio1977–1994 *

Cuadro 2REGRESIÓN: DISMINUCIÓN DEL CRECIMIENTOREGIONAL CON RESPECTO AL EMPLEO INICIAL Y ACAMBIOS EN EL EMPLEO

-0.342(0.006)

0.454(0.000)

0.219(0.085)

0.535(0.000)

-0.313(0.012)

-0.149(0.243)

0.080(0.574)

-0.189(0.181)

Coeficientes Beta estandarizados. Los niveles de probabilidad se indicanentre paréntesis, por debajo de los coeficientes.* Los datos cubren el periodo 1977–1994 para Alemania, 1977–1992para Francia, 1980–1995 para Italia y 1977–1991 para Reino Unido.FUENTE: Elaboración propia con base en datos de Eurostat.

Sector Situación en1977 *

Agricultura, recursosforestales y pesca

Industria

Productosenergéticos

Manufacturas

Construcción

Servicios

Mercantiles

No mercantiles

0.233(0.064)

-0.258(0.039)

-0.185(0.143)

-0.272(0.030)

0.231(0.067)

0.170(0.178)

0.151(0.232)

0.081(0.523)

Cambio1977–1994 *

Cuadro 3REGRESIÓN: DISMINUCIÓN DEL CRECIMIENTOREGIONAL CON RESPECTO AL VALOR AGREGADOBRUTO INICIAL Y A CAMBIOS EN EL VALOR AGREGADO

-0.316(0.012)

0.291(0.021)

0.116(0.366)

0.324(0.010)

-0.255(0.043)

-0.115(0.371)

0.147(0.249)

-0.364(0.003)

Coeficientes Beta estandarizados. Los niveles de probabilidad se indicanentre paréntesis, por debajo de los coeficientes.* Los datos cubren el periodo 1977–1994 para Alemania, 1977–1992para Francia, 1980–1995 para Italia y 1977–1991 para Reino Unido.FUENTE: Elaboración propia con base en datos de Eurostat.


de Londres, como en los distritos financieros y de lascomunicaciones (Pratt, 1997), han contribuido, asimis-mo, al crecimiento de la región del sureste. La apariciónde nuevos clusters, como el del valle del automovilismodeportivo, constituye otro síntoma del vigor de lossistemas de producción local en el sur de Inglaterra.

El crecimiento económico en Italia también serelaciona estrechamente con la presencia de distritosindustriales. Los distritos de Veneto y Trentino-AltoAdige han logrado excelentes resultados gracias aldesempeño de algunos de sus distritos situados al in-terior o alrededor de ciudades de tamaño medio enambas regiones. Del mismo modo, el auge económicode las regiones al sur del Adriático puede ligarse segúnvarios autores, al surgimiento de clusters de pequeñasy medianas empresas durante los años ochenta yprincipios de los noventa (Botazzi, 1990; Trigilia,1992b; Bodio y Viesti, 1997). A su vez, las dinámicasregiones del sur de Alemania albergan a la mayoríade los clusters económicos que han sido identificadospor la bibliografía sobre este tema.

En Francia, la relación entre la distribución terri-torial de los clusters económicos y el crecimiento re-gional es menos evidente. Una de las posibles expli-caciones de estos débiles nexos es la relativa ausenciade lo que podría considerarse como un sistema pro-ductivo local, a excepción de la región de París. Apesar de que en diversas partes de Francia se halogrado identificar un gran número de micro–clusters,su tamaño es demasiado pequeño y su disgregaciónterritorial demasiado grande como para tener unainfluencia significativa en los resultados económicosregionales. Por ello, el dinamismo regional se encuen-tra más relacionado con estrategias de planificacióncentralizada de largo plazo, tales como el desarrollodel polo científico aeronáutico y espacial de la ciudadde Toulouse en Midi–Pyrénées, así como la locali-zación de grandes complejos industriales y de servi-cios dinámicos, que son verdaderas redes económicaslocales, al estilo de los distritos industriales italianos.

A pesar de la relación positiva, antes citada, entreclusters económicos locales y dinamismo económicoregional en Reino Unido, Italia y Alemania, la corre-lación entre la presencia de sistemas de producciónlocal y el dinamismo económico regional dista muchode ser perfecta. El desempeño desalentador de ciertasregiones catalogadas como centros de producciónflexible pone en entredicho la capacidad de las redesde pequeñas y medianas empresas para generar, demanera individual, un dinamismo económico en unmundo de cambios constantes. Tal es el caso de Italia,

en donde regiones que concentran a algunos de losdistritos industriales considerados como ejemplos, hanexperimentado un declive económico relativo. La rees-tructuración de los distritos industriales de Empoli,Poggibonsi, Prato, Monsummano, y Santa Croce enToscania se relaciona con los decepcionantes resul-tados económicos de la región (dei Otatti, 1996), quevio reducida su participación en el PIB total de Italiaen 3.5% durante el periodo de análisis. Lo mismopodría decirse de Emilia–Romaña y Umbría, cuyaseconomías han permanecido relativamente establesa pesar de las altas concentraciones —sobre todo enel caso de Emilia–Romaña— de numerosos distritosindustriales. Cabe señalar, sin embargo, que en laregión de Emilia–Romaña existen contradiccionesinternas. Se observan señales recientes de recupera-ción en algunos de los distritos de Emilia que noocurren, en absoluto, en su contraparte de Romaña.Los resultados desalentadores de la región de Baden–Württemberg, en particular desde principios de losaños noventa, son también paradójicos, dado el interéscientífico que han provocado su estructura económicaequilibrada y sus redes industriales. La región deRhône–Alpes representa un caso similar dentro delcontexto francés.

Debe mencionarse, por otra parte, que la apariciónde distritos industriales dinámicos en algunas de lasantiguas regiones industriales ha tenido pocas con-secuencias en su declive económico. El dinámicodistrito textil de Biella (Locke, 1996) o los distritosespecializados en la seda y en el trabajo del metal al-rededor de Turín (Giaccaria, 1999) no han sido capa-ces de contrarrestar el fuerte declive de la economíapiamontesa.

Los resultados económicos al interior de lasregiones que cuentan con una alta concentración desistemas de producción local distan mucho de serhomogéneos. Existen fuertes contrastes internos, aunen los ejemplos regionales de mayor éxito. El lentocrecimiento de la provincia de Belluno se contraponeal del resto de la región del Veneto; lo mismo sucedecon el declive de la región de Trento frente al dina-mismo de Bolzano en Trentino–Alto Adige. Los decep-cionantes resultados económicos de la región deEmilia–Romaña son atribuibles también al deterio-ro de los sistemas de producción locales en las provin-cias de Romaña (Ferrara, Forlì y Ravenna) y en Piacenza.En contraste, Bolonista, Módena y Reggio Emilia presen-tan todos los síntomas de las economías saludables ydinámicas. Una dicotomía similar puede observarse enla región toscana, en donde el relativo crecimiento de


ANÁLISIS

Florencia se ve opacado por el fuerte declive econó-mico de Pisa y Livorno provincia afectada por la rees-tructuración económica de sus antiguas plantasindustriales.

En otras regiones emblemáticas, como Baden–Württemberg y Rhône–Alpes, se observan contrastesinternos similares —aunque menos pronunciados—.En Baden–Württemberg, el crecimiento de Tübingensupera al de todas las zonas aledañas y, en Rhône–Alpes, los departamentos más cercanos a los Alpes(Isère, y Alta y Baja Saboya) obtienen mejores resul-tados que el resto de la región.

En pocas palabras, las evidencias locales y regio-nales muestran la existencia de una asociación positivaentre la densidad de los sistemas locales de produccióny el crecimiento; sin embargo, la presencia de distritosindustriales o de clusters, o de redes de pequeñas y media-nas empresas, no constituye una garantía, per se, de unmayor dinamismo económico. Sin embargo, la relaciónopuesta ocurre en cualquiera de los casos: todas lasregiones caracterizadas por un fuerte dominio de empre-sas dedicadas a la producción en el sector de la industriapesada y a la producción en serie, han experimentadoun declive o, en algunos casos, un declive muy pronun-ciado de sus economías a partir de la mitad de los añossetenta.

Por lo anterior, resulta necesario complementarel estudio de las causas del dinamismo económicoregional en la era postindustrial mediante inves-tigaciones enfocadas en otras direcciones. Algunasdisyuntivas posibles para explicar el dinamismo, o laausencia de éste, en determinadas regiones, apuntanhacia factores que poco tienen que ver con la presen-cia, o con la ausencia, de sistemas locales de produc-ción. La primera de ellas es la tendencia del creci-miento económico a concentrarse, cada vez más, enlas grandes zonas conurbadas (Krätke, 1991; Hall,1993; Taylor, 2000) y, fundamentalmente, en aquellaszonas en donde el poder económico y financiero secombina con el poder político (Rodríguez–Posé,1998). Los buenos resultados económicos que se hanobservado en regiones como Lazio, Hesse, Ìle deFrance, y el sureste de Inglaterra, se explican por larápida inserción de ciudades como Roma, Francfort,París y Londres en los circuitos económicos mun-diales, y en su creciente distanciamiento —especial-mente en el caso de Londres— de las economíasnacionales. El dinamismo urbano, que afecta sobretodo a las ciudades globales, o ciudades alfa, (Hall,1993; Taylor, 2000) y, en menor grado, a las ciudadeseuropeas (Hall, 1993) beta y gamma (Taylor, 2000)

constituye la causa principal de la aparición de una"economía insular" (Veltz, 1997), en la que estasciudades parecen conectarse más entre ellas que conel entorno tradicional de sus economías nacionales.Berlín representa otro ejemplo de cómo el podereconómico y político van de la mano. Esta ciudad, quedurante los años setenta y ochenta había luchado paraequipararse al ritmo de crecimiento económico del restode Alemania, experimentó un auge económico repentino,relacionado con la reunificación alemana y con lasperspectivas de convertirse en la nueva capital.

La tendencia a asociar el crecimiento con los gran-des centros urbanos se confirma en el nivel de lasciudades de tamaño medio. Numerosas ciudades dedimensiones intermedias dan señal de un mayor dina-mismo económico que el de las áreas aledañas. Loanterior resulta evidente en la región de Emilia–Ro-maña en Toscania, en donde Bolonia y Florencia ob-tienen mejores resultados que sus provincias vecinas,o en los casos de Grenoble, Montpellier, Nantes,Estrasburgo y Toulouse, que se desarrollan, también,a un ritmo mayor que el de otras ciudades de menortamaño en los departamentos colindantes. Aun en lasáreas más atrasadas del Mezzogiorno italiano seobserva una tendencia similar: Bari, Cagliari, Nápo-les, Palermo y Potenza, que crecen con mayor rapidezque sus respectivas regiones.

El dinamismo de las regiones en Francia, Ale-mania y Reino Unido también parece relacionarse conla capacidad de innovación de cada región. Las re-giones que han experimentado el mayor crecimientoeconómico durante las dos últimas décadas tienden aser las que han dedicado mayores recursos a inves-tigación y desarrollo.

En este campo, la región de Bavaria es superadaúnicamente por Baden–Württemberg en Alemania, ycuenta con una importante concentración de centrosde investigación y desarrollo, en los sectores público,privado y universitario en torno a la ciudad de Munich.Las regiones de Ìle de France Midi–Pyrénées con-centran, a su vez, la mayoría de los esfuerzos en mate-ria de investigación y desarrollo en Francia, conniveles de inversión en este sector, que en 1994 ascen-dieron a 3.7 y 3.1.% de sus respectivos PIB. Lo an-terior representa, para el caso de Midi–Pyrénées, unnivel de gasto proporcional, superior en un 40% alque asigna la región de Rhône–Alpes, que ocupa eltercer lugar en Francia en cuanto a gastos destinadosa este rubro (Rodríguez–Posé, 1999b). De la mismamanera, las instalaciones para investigación y desa-rrollo se concentraron fuertemente en el sureste y en


la región del este de Anglia en Reino Unido, y en La-zio y Lombardía en Italia. En ciertas regiones, comoEast Anglia, Bavaria, el sureste de Inglaterra e Ìle deFrance, la capacidad innovativa que se relaciona alesfuerzo en materia de investigación y desarrollo semultiplica gracias a la presencia de redes interempre-sariales (Dosi, 1998; Cooke, 1996).

La colaboración entre organismos de investiga-ción, como las universidades más avanzadas y lossistemas locales de empresas, se considera como laprincipal fuente de difusión que explica la capacidadinnovativa de los sistemas de producción locales(Audretsch y Feldman, 1996; Audretsch y Vivarelli,1996). De manera similar, la conexión entre sistemasproductivos locales y centros de investigación, en con-junto con las diferentes instituciones y políticas regio-nales, logra promover, aún más, la creación de siste-mas de innovación regionales y espacios dinámicos(Cooke, 1992; Storper, 1995).

CONCLUSIONESEn este artículo hemos abordado el problema deldinamismo de los sistemas de producción local desdemediados de los años setenta, a través del estudio delos resultados obtenidos por las regiones y unidadesterritoriales y subregionales de Francia, Alemania,Italia y Reino Unido. ¿Pueden considerarse estos sis-temas de producción local como la panacea que algu-nos tratan de presentar? Los resultados económicosen las áreas caracterizadas por una alta densidad desistemas de producción local son demasiado irre-gulares para llegar a conclusiones definitivas.

Algunas de estas regiones, que cuentan con redesmuy densas de pequeñas y medianas empresas y coninstancias locales de competencia colectiva, se en-cuentran entre aquellas que han registrado mejoresresultados (Bavaria, East Anglia, Midi–Pyrénées, Ve-neto y Trentino–Alto Adige), mientras que otras —talvez las más conocidas— han obtenido tasas de cre-cimiento decepcionantes (Baden–Württemberg,Emilia–Romaña y Toscania).

En el ámbito local, el panorama es muy similar.El fuerte dinamismo presente en Bolonia, Cambridge,Bavaria meridional, Toulouse y Treviso contrasta conlos resultados económicos logrados, en promedio, porBrescia, Karlsruhe, Parma, Pisa y Stuttgart.

En virtud de lo anterior, parece que el desarrollode sistemas de producción local basados en redes depequeñas y medianas empresas no constituye lapanacea que garantice un alto crecimiento: existennumerosos sistemas de producción local que no han

logrado desarrollar ventajas competitivas dentro deuna economía cada vez más globalizada y ello no harepresentado un motivo para que tengan un mejor opeor desempeño que las áreas vecinas.

Sin embargo, no deben desecharse los sistemasde producción locales como maravillas de carácterefímero. La presencia de clusters de pequeñas y me-dianas empresas en ciertas áreas constituyen casi unavacuna en contra del declive económico. Los contadossistemas de producción locales que arrojaron resul-tados económicos desalentadores durante el periododel análisis (Cremona, Forli, Novara, Mantua y Ra-vena) constituyen la excepción y no la regla.

Durante un periodo de casi 20 años, la mayoríade los sistemas de producción local restantes hanmostrado una tendencia a crecer por lo menos al mis-mo ritmo que sus economías nacionales respectivas,si no es que a un ritmo mayor, o mucho mayor. Ensentido opuesto, aquellas áreas que no cuentan conlas características vinculadas a los sistemas deproducción local, han padecido, invariablemente, unmayor declive económico. A este grupo pertenecenlas antiguas regiones industriales. Los grandes com-plejos industriales dedicados a la industria pesada ya la producción en serie, ubicados en tales regiones,han experimentado dificultades para reestructurarsey muy pocas alternativas han surgido. Como con-secuencia, grandes áreas del norte de Francia y delnorte y noroeste de Inglaterra, Escocia, del norestede Italia y de Alemania Occidental han sido incapa-ces de adaptarse al nuevo entorno económico y hanpadecido un fuerte declive. De igual manera, las áreasatrasadas que carecen de redes de pequeñas y me-dianas empresas han sufrido un destino similar.

El alto crecimiento económico en la era postin-dustrial en Europa Occidental parecen ser, ante todo,un fenómeno urbano; sin embargo, los sistemas deproducción local —a pesar de su heterogeneidad—no se encuentran muy lejos en términos de dinamismoeconómico. Es preciso destacar, asimismo, que losmejores resultados económicos se producen cuandolos espacios metropolitanos y los sistemas de pro-ducción local confluyen, como en el caso del cinturónverde que circunda a Londres o del cinturón parisino.

Por estos motivos, la capacidad de los sistemasde producción local de enfrentar y adaptarse a losnuevos retos, aunada a su flexibilidad y habilidad paragenerar empleos manufactureros de alto valor agre-gado, los han convertido en una alternativa factible yconveniente en un entorno económico sujeto a múl-tiples cambios.


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Estrategias de DesarrolloTerritorial Basadasen el Concepto deCompetitividad Sistémica

ANÁLISIS

* Jörg Meyer–Stamer nació en 1958 en Delmenhorst, Alemania. Eslicenciado en Ciencias Políticas y Economía en la Universidad de Ham-burgo (1986) y doctor en Ciencias Sociales (Universidad de Hamburgo,1995). Fue investigador de 1988–1995 en el Instituto Alemán deDesarrollo (Berlín), especializado en política industrial y tecnológica.De 1998 a la fecha ha trabajado como investigador en el Instituto deDesarrollo y Paz (Universidad de Duisburg) y es responsable del proyecto"Globalización, localización, competitividad y sustentabilidad". Esconsultor de la Fundación Empreender, Joinville (Brasil). Ha publicadovarios artículos y libros sobre competitividad industrial y desarrollotecnológico.

¿POR QUÉ UNA EVALUACIÓN PARTICIPATIVADE LA VENTAJA COMPETITIVA?

L concepto desarrollado en este trabajo fueformulado en respuesta a una solicitud dealgunas Cámaras Municipales de Industriay Comercio (Associações Comerciais e Indus-

triais, ACIs), en el sentido de apoyar los esfuerzos parael desarrollo económico del estado de Santa Catarina,en el sur de Brasil. Hacia 1997–1998 algunos direc-tores y ejecutivos de las ACIs advirtieron que eranecesario promover el desarrollo económico a nivel

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POR: JÖRG MEYER–STAMER *

El autor expone una estrategia de desar rolloregional basada en la competitividadsistémica, la Evaluación Par ticipativa de laVentaja Competitiva (P ACA por sus siglas eninglés). La idea básica del concepto P ACA esque es posible llevar a cabo una rápidaevaluación de las fuer zas y debilidades deuna localidad específica y pr esentarpropuestas prácticas. Un aspecto clave dedicha evaluación es que se r ealizaconjuntamente entr e los especialistasexter nos y los actor es locales. PACA tiene dospropuestas básicas: 1) es un esfuer zo paraapoyar actor es locales para que realicenactividades concr etas que eleven el potenciallocal, gener en crecimiento, empleo eidentifiquen las ventajas de las localidadespara atraer inversionistas exter nos, 2) estádiseñada como una inter vención inicial conuna apor tación limitada de tiempo y mano deobra; la idea es obtener un diagnóstico sobr e

las ventajas y desventajas competitivas de unescenario específico y pr oponer (una o dossemanas después) acciones prácticas conbase en el trabajo de un equipo de dos o tr esconsultor es que se supone seránacompañados por actor es locales. Este tipode proyectos se aplica por sus característicasen ciudades de hasta 400 mil habitantes, losprincipales actor es del proyecto son lascámaras de industria y comer cio locales y elgobierno local.

Nota: la metodología descrita en este trabajo se ha puesto a prueba enseptiembre/octubre de 1998 y marzo y septiembre/octubre de 1999 en mu-nicipios del estado de Santa Catarina, en el sur de Brasil. Estoy en deudacon los colegas —Pedro Paulo Wilhelm, Sandro Wojcikiewicz, MauricioLessa dos Reis y especialmente Jairo Aldo da Silva— que colaboraronen estos proyectos por sus muy estimulantes comentarios.


local: aumentaba el desempleo, se preveía una crisisy los gobiernos estatales y federales —que tradicional-mente habían tenido un papel preponderante paraestimular el desarrollo económico— participabancada vez menos en este campo. Sin embargo, no estabaclaro cómo se podía fomentar el desarrollo económicoa nivel local. Seguía prevaleciendo la idea de atraerinversionistas externos —de otras partes del país odel extranjero—. No se sabía cómo lograrlo ni si eraviable poner en práctica otras actividades. Fue enton-ces cuando entró en escena la Fundaçao Empreender(FE), organización conformada por varias ACIs y porla Cámara de Artes y Artesanías de Munich y AltaBavaría, en Alemania. Sus principales objetivos soncapacitar a los profesionistas de las ACIs, apoyar laelaboración e instrumentación de proyectos y divulgarmetodologías que estimulen el desarrollo de organi-zaciones en sociedades mercantiles en otras regionesde Santa Catarina y de Brasil (ver, http:/ /www.fe.org.br).

La Fundaçao Empreender dio el nombre de "Pro-yecto de Marketing Municipal" al ParticipatoryAppraisal of Competitive Advantage (PACA); estenombre refleja el paradigma que generalmente pre-valecía en los lugares en los que se puso en práctica;desarrollo económico local significa proyectar el lugaren otras partes para atraer empresas. Este nombrepermite identificar con facilidad dicho proyecto, espe-cialmente por parte de los actores locales, además escontraria o a otras nomenclaturas posibles como "Pro-moción de desarrollo económico local" o hasta a lapropia Evaluación Participativa de la Ventaja Compe-titiva (PACA, por sus siglas en inglés), —esta últimano sólo es un tanto burda, sino que además su interpre-tación es impredecible para los agentes locales. Unafunción esencial de PACA es fomentar un proceso deaprendizaje entre los actores locales que los hagaentender que fomento económico significa algo másque sólo tratar de atraer empresas, y también que laposibilidad de atraer a inversionistas externos puedeser muy remota.

PACA tiene dos propuestas básicas. Primero, esun esfuerzo que apoya a los actores locales para querealicen actividades concretas que eleven el potenciallocal, generen crecimiento económico y empleo, eidentifiquen las ventajas de las localidades que pue-dan ser útiles para atraer a inversionistas externos.Segundo, está diseñada como una intervención inicial—y con posibles intervenciones posteriores— con unalimitada aportación de tiempo y mano de obra. La ideaes obtener un diagnóstico sobre las ventajas y desven-tajas competitivas de un escenario específico y pro-

poner, inmediatamente, acciones prácticas, con baseen el trabajo de un equipo de dos o tres consultoresque se supone serán acompañados por actores locales.Esta propuesta es menos audaz de lo que parece.

Hasta ahora nuestra experiencia ha demostradoque es perfectamente posible obtener un análisis razo-nablemente confiable de las condiciones locales entan corto tiempo, siempre y cuando se usen en formaeficaz las metodologías basadas en una evaluaciónparticipativa y se apliquen los planteamientos de laescuela de la planeación participativa en su totalidad.

De hecho, en PACA se critica implícitamente laaplicación de métodos tradicionales a nivel local.¿Qué sentido tiene recabar una enorme cantidad deinformación, obtener un análisis "objetivo" de lasituación local, y sugerir una serie de iniciativas conbase en "las mejores prácticas internacionales", silos actores locales no creen que la acción sea posible,o si las organizaciones locales son débiles, o si no seconectan? PACA trata no solamente de analizar elpotencial económico, sino tam-bién el potencial de la acción co-lectiva, desarrollándose en unescenario en el cual la debilidadde las organizaciones y la falta devinculación entre las institucio-nes es común. La meta explícitade aplicaciones concretas dePACA era entonces la de identi-ficar cómo se podía entrar a co-laborar y la acción conjunta senecesitaba para poder crear expe-riencias positivas, alentadoras, einiciar un cambio de paradigmaentre los actores locales. De ahíel énfasis en lograr efectos a cortoplazo, es decir, en nuestra opi-nión, la forma más prometedorade dar credibilidad a ese esfuerzoentre los actores locales, espe-cialmente, con empresas queusualmente tengan una orientación a plazo muy corto(por ejemplo, seis meses como periodo máximo pararecuperar inversiones). En vista de que las empresasy sus asociaciones son los actores principales en esteplan, es fundamental tener en cuenta sus plazos ope-rativos. Otro punto a considerar es que el aprendizajecon base en la experiencia es lo que rinde efectosmás perdurables —aconsejar sobre cuál es la mejorforma de fomentar la economía parece menos prome-tedor que fomentar proyectos que inicialmente parez-

El aprendizaje con baseen la experiencia es loque rinde efectos másperdurables —aconsejarsobre cuál es la mejorforma de fomentar laeconomía parece menosprometedor que fomentarproyectos queinicialmente parezcantímidos y pocoambiciosos, pero queoriginen un proceso deaprendizaje y, con eltiempo, un cambio deparadigma—.


ANÁLISIS

can tímidos y poco ambiciosos, pero que originen unproceso de aprendizaje y, con el tiempo, un cambiode paradigma—.

¿Cuál es el tipo de lugar donde se puede aplicaruna PACA? Hasta el momento se ha trabajado enciudades que tienen entre 50 mil y 240 mil habitantes.Dadas las características de la metodología PACA,no es probable que se pueda aplicar en ciudades muchomás grandes (digamos de más de 400 mil habitantes),como no sea a nivel de un barrio. La agricultura erala actividad predominante en uno de los lugares y enotro tenía una base industrial desarrollada. PACAfuncionó bien en ambos escenarios. Una característicaimportante en ambas localidades era que tenían unaestructura bien desarrollada a nivel meso, aunque conlas características comunes de Brasil: una escuelatécnica, apoyo para Pymes SEBRAE, una universidadlocal con cursos hasta licenciatura y algunas aso-ciaciones empresariales.

Los principales actores dentro de un proyectoPACA son las cámaras de comercio e industria (ACIs)y el gobierno local. Hay que destacar dos caracterís-ticas al respecto:

En algunas regiones de Santa Catarina las ACIshan logrado un nivel de efectividad que claramenteestá por encima del promedio de dichas institu-ciones en Brasil. Esto incluye, por ejemplo, capaci-dad para aplicar técnicas participativas como unmetaplan en reuniones que modera. Las ACIs hantomado el papel de líderes al iniciarse e instrumen-tarse los proyectos PACA. Nosotros apoyamos lapostura de estimularlos para que tomen el papelde líderes —aunque tan sólo sea porque están pre-paradas para apoyar cualquier iniciativa, inclusosi hay cambios en la presidencia y la junta de go-bierno—. Otras organizaciones locales no guberna-mentales igual de capaces y respetadas puedentomar el papel de líderes.

Al igual que en otras regiones de Brasil, en SantaCatarina las características son, generalmente,escasos recursos financieros, cortos periodos deservicio en los puestos de más alta jerarquía (másde tres cambios de Secretario Municipal de Desa-rrollo Económico en un periodo electoral de cuatroaños ), con una fuerte tendencia a planes a cortoplazo, el oportunismo y el clientelismo y capacidadtécnica muy limitada. Es deseable que el gobiernolocal se involucre en el proyecto PACA aunque nocontribuya con mucho, ya que de no hacerlo podría

poner obstáculos y generar un efecto negativo sobreel esfuerzo general.

Otra condición previa para llevar a cabo unaPACA con éxito, es que los problemas ejerzan ciertapresión que influya para que los actores decidan haceralgo fuera de lo normal para fomentar el desarrolloeconómico. PACA puede ser útil en un escenario enel que ya se haya iniciado el desarrollo económicolocal, y los actores locales estén buscando más ideaso necesiten un agente externo como una especie deárbitro. Sin embargo, éste no es el escenario ideal paraPACA. Por otra parte, PACA es bastante inútil en unescenario en el cual los actores locales estén desar-ticulados y no quieran cambiar su forma de pensar, ono hayan definido al desarrollo económico como unatarea de todos. PACA es más útil en un lugar en dondelos actores locales quieran poner en práctica activi-dades que promuevan la economía local, pero no sabenexactamente cómo y dónde empezar.

¿QUÉ SIGNIFICA PACA?

Conceptos clave para el desarrollo económicolocalLas actividades que estimulan el desarrollo económicoa nivel local están sufriendo una profunda transfor-mación. En el pasado, su objetivo principal era atraernuevas empresas, creando infraestructura, ofreciendobienes raíces y atrayendo a las empresas con incen-tivos.

La promoción de negocios locales tiene tres ob-jetivos: fortalecer la competitividad de las empresasexistentes, apoyar la constitución de nuevos negocioslocales y atraer a otras empresas. En cualquier lugarescogido se deben perseguir estos tres objetivos, alter-nando su relevancia de acuerdo con las condicionesdel lugar.

Los instrumentos para promover negocios debenconsiderar tres factores principales de la localidad:factores tangibles, factores intangibles importantespara las empresas y factores intangibles importantespara los propietarios y los empleados clave de lasempresas 1.

Cuestiones metodológicasUn aspecto clave del concepto que se resalta en laPACA es el enfoque participativo. No siempre el fo-

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1 Para un análisis más detallado, véase el artículo de Meyer–Stamer eneste número de El Mercado de Valores.


mento económico local, y especialmente la elabora-ción de una estrategia para el desarrollo económicolocal, es un ejercicio participativo. Con bastantefrecuencia esto se delega a actores externos, especial-mente firmas de consultoría especializadas en estaárea: los consultores externos caen como paracai-distas, realizan una serie de entrevistas, recabanmucha información y presentan sus resultados a unforo de agentes locales sorprendidos e impresionados.Lo que sucede después, si es que algo sucede, es im-predecible.

Para iniciar un proceso que pueda ser sostenidopor actores locales es primordial que ellos participenen el mismo desde el principio. Es esencial encontrarun balance adecuado entre lo que se aporta de afueray lo que se hace localmente. Los insumos externosson importantes, puesto que traen metodologías y con-ceptos de desarrollo, especialmente en lugares en losque los actores locales tienen poca experiencia o nin-guna en el fomento económico. Sin embargo, la parti-cipación externa debe complementar y estimular lasactividades locales, no sustituirlas. En la práctica, estosignifica que es deseable que por lo menos una perso-na importante del lugar, por ejemplo, el secretario eje-cutivo de la ACI, participe en toda la investigaciónde campo y la elaboración del diagnóstico.

La idea básica del concepto PACA es que: esposible llevar a cabo una rápida evaluación de lasfuerzas y debilidades de una localidad específica ypresentar propuestas prácticas. Rápido significa: enunas cuantas semanas, máximo tres semanas, para lainvestigación y la elaboración, presentación y análisisde los resultados, y en localidades menos complejas,hasta en unos pocos días. Un aspecto clave de dichaevaluación es que ésta la lleven a cabo conjuntamentelos especialistas externos y los actores locales. Laevaluación debe basarse en principios formulados enel trabajo de diagnóstico rural 2 como, por ejemplo,aprendizaje rápido progresivo (flexible, exploratorio,interactivo, inventivo), sólo con información indis-pensable (no averiguar más de lo necesario, no evaluarcon más exactitud de lo necesario y no tratar de evaluarlo que no se necesite) y triangulación (usar diferentesmétodos, fuentes y disciplinas, en una variedad deinformantes y una variedad de lugares, y verificar lainformación para lograr aproximarse a la verdad su-cesivamente; esto incluye que el investigador prin-cipal tenga contacto directo, frente a frente, en elcampo investigado).

No hay razón para limitar este tipo de enfoque almedio rural. Por el contrario, nuestra experienciahasta el momento muestra que esa perspectiva tam-bién da un valioso diagnóstico sobre las estructuraseconómicas urbanas, especialmente si se combina conconceptos analíticos para enten-der los determinantes claves paratener éxito en el desarrollo.

Secuencia de actividadespara comenzar con losesfuerzos locales

Actividades preliminaresAntes de empezar el trabajo decampo, es importante recabar lainformación disponible. Los datossistemáticos sobre las estructuraseconómicas con frecuencia noestán disponibles a nivel local. Aun sin incluir alsector informal, a menudo fue difícil identificar lacomposición sectorial y la estructura interna de lossectores. Sin embargo, fue posible obtener por lomenos una idea aproximada. Por ejemplo, en Brasil,el Ministerio del Trabajo mantiene una excelente basede datos estadísticos del empleo formal por municipioy sus localidades (lo cual generalmente se desconocea nivel local). En ciudades más grandes, las publi-caciones comerciales anuales con datos sobre empre-sas son útiles para tener una idea del desempeño delas empresas medianas y grandes.

Al analizar estos datos surgen dos bloques prin-cipales de interrogantes. La primera, ¿cuál es la es-tructura económica del entorno?, ¿cuáles son lasprincipales fuentes de empleo y de ingreso? Esta clasede información es una de las aportaciones necesariaspara decidir qué clase de empresas y qué ramas sedeben investigar con más detalle. La segunda, ¿cuálesson las tendencias principales?, ¿qué sectores estánincrementando o reduciendo el empleo?, ¿cómo lesva a las empresas importantes y cómo está su viabili-dad financiera?

Otras preguntas importantes que se deben hacerpor anticipado tienen que ver con las tendencias prin-cipales de los sectores locales más importantes dentrode una perspectiva nacional y global, la posible exis-tencia de una agrupación (cluster) y el tipo de vincu-lación con las cadenas de valor internacional (GlobalCommodity Chain). Con respecto al primer punto, esútil contar con información acerca de las tendenciasmás importantes para poder analizarlas eficientemente2 Cita de las páginas PRA, http://www.ids.ac.uk/pra/intro/origins.html

La promoción denegocios locales tienetres objetivos: fortalecerla competitividad de lasempresas existentes,apoyar la constitución denuevos negocios localesy atraer a otrasempresas.


ANÁLISIS

con los comerciantes locales y comparar su inter-pretación de la realidad del sector con las opinionesque prevalecen en otras partes. Con referencia a lasagrupaciones es útil identificar por anticipado cuálesson las agrupaciones de la misma rama que ya existena nivel mundial, y qué está pasando con ellas, parausarlas como referencia. Con respecto a cadenas devalor internacional, puede surgir la oportunidad dehablar con actores clave en la cadena (por ejemplo,representantes de compradores extranjeros en laregión) por anticipado y comparar su perspectiva conla de los actores locales.

Una parte esencial de las actividades preliminareses analizar conceptos, contenidos y logísticas de PACAcon el agente local que organice el trabajo, personal-mente, de preferencia. Esto incluye analizar quién debeser invitado al taller inicial, y analizar cuáles empresas,organizaciones y personas deben ser entrevistadas.

Los siguientes actores deben ser invitados al tallerinicial:

Representantes de diferentes sectores y gruposdentro de la cámara.

Representantes del gobierno local.

Representantes de escuelas técnicas, universi-dades, institutos de I & D e institutos que asegurenla metrología, estándares, pruebas y calidad, incu-badores de tecnología y demás instituciones de estaíndole.

Los representantes de empresas pequeñas y media-nas (Pymes) y demás organizaciones de apoyo.

Representantes de empresas y asociaciones profe-sionales importantes (por ejemplo: asociaciones dePymes, asociaciones de empresas de ventas al me-nudeo, y asociaciones de las industrias).

Representantes de sindicatos de comercio, organi-zaciones de la comunidad y otras organizacionesno gubernamentales que puedan tener interés encuestiones económicas.

Representantes de bancos y empresas importantes,locales.

Representantes de la prensa local y regional. Sedebe distribuir entre la prensa información sobretodo el proyecto antes de la reunión.

Al elegir cuáles empresas, organizaciones y per-sonas van a ser entrevistadas, se deben considerarlas siguientes:

Empresas locales del ramo de agricultura, in-dustria y servicios. Éstas deben incluir empresaslíderes (con respecto al tamaño y la competiti-vidad) y empresas "típicas", especialmente Py-mes.

Empresas que tengan una percepción específicade la situación mercantil local, bancos, provee-dores de insumos clave, subcontratistas, vende-dores y fabricantes locales de bienes de capital,empresas de consultoría y programas de computa-ción, transportistas, agencias de exportación, perotambién a candidatos menos obvios como lasempresas de colocación, constructoras, agenciasde seguros o inmobiliarias.

Instituciones de apoyo, como la cámara de comer-cio e industria local, asociaciones mercantilesimportantes y sindicatos del comercio, asociacio-nes de profesionistas, organizaciones de apoyo aPymes, escuelas técnicas/politécnicos y la univer-sidad local, Organizaciones no Gubernamentales(ONG) relacionadas con actividades mercantiles(incluyendo, por ejemplo, ONG relacionadas conla agricultura y cooperativas), institutos tecnoló-gicos y de investigación y similares.

Representantes del gobierno local, preferiblementeel alcalde, el secretario a cargo del desarrollo eco-nómico, y representantes de otras dependecias im-portantes del gobierno como, por ejemplo, la ofi-cina local del medio ambiente.

Informantes clave, por ejemplo, periodistas o per-sonas retiradas que en el pasado tuvieran puestosimportantes en el sector oficial o en el sector pri-vado.

Además de las entrevistas frente a frente, es con-veniente organizar mini talleres con un grupo de cercade 10 representantes de la pequeña y mediana em-presa del mismo sector. Como hay poco tiempodisponible y sólo se pueden visitar unas cuantasempresas pequeñas, esta práctica ha resultado ser laforma más eficiente para obtener informaciónfidedigna de las tendencias, problemas y potencialesde este segmento.

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Taller al inicio de un proyecto PACAEs conveniente organizar un taller con los actoreslocales para dar inicio a un proyecto PACA. El tallertiene dos objetivos principales:

Dar a conocer el proyecto entre los actores localesy motivarlos a que participen.

Recabar información de los participantes —paracomplementar la información obtenida previa-mente, al tener una mejor idea de cómo percibenlos autores locales su situación económica, y parapoder diseñar un programa adecuado de visitas alas firmas y a las instituciones de apoyo y de minitalleres—.

La cámara de industria y comercio local puedeorganizar el taller. Cuando el presidente de la cámaraextiende una invitación personal, hemos obtenidobuenos resultados.

La estructura del taller es la siguiente:

Después de unas observaciones como introduc-ción, por ejemplo, por parte del presidente de lacámara, los consultores explican de qué se trataPACA, ¿por qué tiene sentido hacer un esfuerzode desarrollo económico a nivel local? y ¿qué cla-se de trabajo se llevará a cabo durante el taller ydurante los días siguientes?

Los consultores explican el enfoque diamante deMichael Porter. Entre los conceptos cuyo objetoes identificar las facetas clave para un desarrollocon éxito, éste tiene la ventaja de que se puedeexplicar en 10 ó 15 minutos, y su desventaja, des-cuidar algunas cuestiones importantes; es irónica-mente su ventaja, cuando se quiere hacer algorápido. Pero, además, tiene la ventaja de introduciralgunos conceptos cruciales que generalmente losactores locales nunca consideran. Esto se aplicaen particular a la faceta de "demanda sofisticada".

Se pide a los participantes que anoten los puntosfuertes, los puntos débiles y las observaciones conrespecto a las cuatro facetas del diamante, es decir,primero empresas y estrategias de negocios, des-pués proveedores, subcontratistas y prestadores deservicios, posteriormente instituciones de apoyoy, por último, demanda sofisticada. Esto se haceutilizando el método de metaplan con sus tres re-glas básicas, es decir, escribiendo claramente con

marcadores sobre tarjetas de tamaño 21 x 10 cm,una sola idea por tarjeta y hasta tres renglones osiete palabras por tarjeta. Cada participante gene-ralmente escribe de 3 a 6 tarjetas por cada una delas cuatro facetas (aunque, para muchos partici-pantes es difícil crear tarjetas sobre el tema dedemanda sofisticada). Cada una de las cuatro face-tas del diamante se introduce por separado. Lastarjetas se pegan a la pared y se agrupan en puntosfuertes, puntos débiles y observaciones; de hecho,la discusión surge sobre si una observación señalaun punto fuerte o débil. Como resultado de esteejercicio normalmente siempre queda una paredcubierta de tarjetas. Esto les brinda a los consul-tores un conocimiento importante con respecto ala información acerca de la estructura económicalocal, y les da una idea sobre las percepciones delos actores locales clave. Con este ejercicio surgenopiniones divergentes e interesantes discusionesentre los participantes.

Dos ejercicios del metaplan pueden ser útiles. Laprimera pregunta es: ¿cuál es la ventaja compe-titiva de su ciudad/región? La segunda: ¿cuál va aser la columna vertebral de la economía local enun lapso de 10 años? Se pide a cada participanteque elabore una tarjeta por cada pregunta. La pri-mera cuestión a menudo origina la observación deque actualmente no hay ninguna ventaja compe-titiva. En todo caso, origina consideraciones intere-santes porque muchos participantes nunca se hanhecho esa pregunta. Es importante lograr que losparticipantes consideren la ventaja competitiva desu localidad en relación con otros lugares compa-rables en la región, no en relación con lugares hipo-téticos en otra parte (por ejemplo, en regiones me-nos avanzadas del país). La segunda pregunta confrecuencia da una idea de que lo local predomina enel discurso con respecto a los potenciales económicos.

Por último se explica a los participantes que du-rante los siguientes días tendrá lugar una serie deentrevistas individuales y mini talleres. Más aún, seestablece el momento apropiado para la presentaciónfinal.

Investigación de campoLa investigación de campo consiste en entrevistas ymini talleres. Las entrevistas se realizan con variasempresas y organizaciones según se estipuló arriba.Una entrevista típicamente tiene una duración de

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ANÁLISIS

entre una y dos horas. La entrevista no se basa en uncuestionario rígido, y generalmente no implica el usode técnicas como dar puntaje o clasificación o de otrosmétodos cuantitativos. Más bien, la idea es estimulara los entrevistados a destacar la estructura, actividadesy desempeño de su empresa u organización, en com-paración con otras organizaciones, y a dar su puntode vista sobre la política y la situación económica dellugar. La entrevista se basa en una guía para estarseguros de que se traten todos los puntos importantes.Sin embargo, es preferible no apegarse estrictamentea su secuencia, sino más bien estimular al entrevistadopara que trate sus argumentos particulares en lasecuencia que éste prefiera, y después hacer preguntasespecíficas para tratar cuestiones que no hayan sidoabordadas.

Según nuestra experiencia, hay tres clases idealesde entrevistas (o más bien de conversaciones, ya queésta es la atmósfera que tratamos de crear en laentrevista).

Cuando las personas se dan cuenta rápidamentede lo que quieren los entrevistadores. Es impor-tante dejar que el entrevistado exponga su argumen-to y sólo interrumpirlo cuando se alargue mucho.Los entrevistadores deben anotar las preguntas quese les ocurran y plantearlas más adelante en laentrevista.

Cuando las personas no responden bien porqueno entienden de qué se trata el ejercicio o piensanque no tienen mucho que decir, o sospechan quelos entrevistadores son espías o por cualquier otromotivo. Es entonces todavía más importante crearuna atmósfera de confianza. El mayor reto es ani-marlos a que expresen su punto de vista, no sóloun simple sí o no. No es conveniente interrumpirlosni tener un estilo inquisitivo para entrevistarlos.

Cuando las personas confunden la situación y em-piezan a divagar. Esto pasa algunas veces con losrepresentantes políticos y los representantes deasociaciones. En tal situación es perfectamente co-rrecto interrumpir al entrevistado y tratar de guiar-lo a cuestiones más concretas y específicas. Enun momento dado ser un poco cortante o tratar deprovocarlo para que proporcione la informacióndeseada.

Hay algunos aspectos que deben considerarse conrespecto a entrevistas/conversaciones. Primero, es

posible que el entrevistado se sienta profundamenteinseguro sobre cómo comportarse y qué debe decir.Manejar correctamente esa situación depende muchode la sensibilidad de los entrevistadores. Segundo, esconveniente estar alerta durante la entrevista. Porejemplo, no permitir una situación en la que uno delos entrevistadores constantemente exponga susargumentos en vez de escuchar los del entrevistado.Tercero, es indispensable tomar notas durante las en-trevistas; por lo menos que dos de los entrevistadoreslo hagan para poder verificar después cualquier dis-cusión que surja sobre lo declarado.

Es importante que los entrevistadores se den cuen-ta de que las entrevistas en serie implican un rápidoproceso de aprendizaje para ellos. Esto genera opor-tunidades y riesgos. Entre los primeros está la posi-bilidad de formar hipótesis de la información de lasentrevistas y de discutirlas con otros entrevistados pos-teriormente. El riesgo más importante probablemen-te sea el de confundir los hechos y las percepciones.Los entrevistados usualmente reportan hechos y per-cepciones, modelos mentales, interpretación de la rea-lidad y demás. Es esencial que el entrevistador dis-tinga entre información basada en la experienciapersonal e información basada en rumores, sabiduríacomún y demás. Es peligroso que un entrevistadorasuma los modelos mentales de los entrevistados sinponerlos en tela de juicio. Con respecto a lo anterior,cabe hacer notar que no hay razón para no contradecira los entrevistados, aunque esto parezca descortéssegún la cultura local. De hecho, cuestionar las opi-niones, percepciones y modelos mentales de los entre-vistados puede ayudar a obtener información im-portante —para ambas partes, por cierto—. Lasentrevistas también son una oportunidad de aprenderpara el entrevistado y, una que otra vez, puedenllevarlo a cuestionar sus modelos mentales. Conrespecto a esto, con frecuencia es útil confrontar a unentrevistado con información (que no sea confidencial)recabada en entrevistas previas.

Uno de los aspectos mencionados en el párrafoanterior merece ser tratado más a fondo. En un esce-nario específico, generalmente existen dos realidades:la realidad "objetiva" y la realidad según la interpretala sociedad. No es raro que exista una gran distanciaentre las dos. Esta brecha puede existir en términosde percepción del clima de negocios (es comprensibleque las firmas no reporten buenos resultados en losnegocios, por ejemplo para que los que piensan entrardesistan de su idea), o en términos de la estructuraeconómica (generalmente se desconocen los datos

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sobre la composición del sector), o en términos deoportunidades para negocios (ya que la prensa reportaselectivamente y a menudo orienta su atención a de-sastres y crisis, sin atender las noticias positivas,algunos ramos de la industria pueden quedar almargen). Es esencial que el consultor descubra ambasrealidades y la relación entre ellas, y que la expongaa los actores locales.

Teniendo en cuenta lo anterior, es esencial quelos actores locales no sólo participen como entrevis-tados, sino también como entrevistadores. Hemos te-nido diferentes experiencias a este respecto. En lasiguiente ciudad en donde se desarrolló la actividadde marketing más efectiva, el secretario ejecutivo dela ACI participó en todas las entrevistas. En otrasciudades, un profesor de la universidad local, los eje-cutivos y los consultores de ACI, y hasta algunas veceslos directores, participaron en la investigación decampo (y, desde luego, el reporte de los resultados).Su activa participación implica una experiencia deaprendizaje particularmente rápida, crea las condi-ciones para que ellos presenten la información ob-tenida más adelante y los motiva a participar en lainstrumentación.

Con respecto a los mini talleres, su estructura esmuy similar a la del taller inicial. Los participantesen un mini taller deben pertenecer a un grupo máshomogéneo, por ejemplo, al mismo ramo de la indus-tria o de servicios. La diferencia principal será gene-ralmente por el tema más específico que se deseetratar, por ejemplo: ¿cuáles son los puntos fuertes ydébiles de su segmento, considerando las líneas delmetaplan según los criterios del diamante de Porter?Los mini talleres tienen una duración aproximada dedos horas.

Se pueden usar otras técnicas para la investi-gación de campo, aunque no se hayan usado hastaahora. Particularmente, algunas de las técnicas delPRA/PLA, como el mapeo, el lifeline y el walkover.

La duración de una investigación de campodepende del tamaño y la complejidad del escenario.En lugares más pequeños (menos de 100 milhabitantes) nos llevó una semana, en lugares másgrandes, dos semanas. El cuadro 1 presenta unprograma ideal típico.

Preparación de información obtenidaLa preparación de la información obtenida empiezamucho antes que la investigación de campo. De hecho,es útil concebir la investigación de campo como unproceso iterativo para formular, rechazar o verificar

hipótesis. Dicho de otra forma, la preparación de lainformación obtenida no empieza de la nada despuésde terminar la investigación, sino que más bien estábasada en las amplias hipótesis hechas durante lainvestigación de campo.

Parece conveniente empezar la preparación de lainformación obtenida usando una técnica metaplan,trabajando con las observaciones recibidas con res-pecto a cada uno de los ramos importantes en la loca-lidad. El resultado es un grupo de tarjetas de obser-vaciones con respecto a las fortalezas y debilidadesde cada sector. También es útil sondear en ellas al-gunas cuestiones como el espíritu empresarial, lacalidad y la capacidad de respuesta de las institu-ciones de fomento, o el comportamiento del gobiernolocal. El siguiente paso es discutir el contenido deestas tarjetas; parte de este ejercicio es volver a lasnotas tomadas durante las entrevistas para verificar onegar ciertas observaciones. Aún más, si participa unmínimo de cuatro personas, es útil emplear el métodoPareto (ponerle una calificación a las tarjetas, cadaparticipante tiene un número de puntos equivalentea 20% del número total de tarjetas) para definir lasprioridades. El resultado obtenido se pasa a una pre-sentación en Powerpoint.

La preparación de propuestas sigue la mismasecuencia: preparar un metaplan con propuestas,discutir las propuestas, definir prioridades y ponerlasen la misma presentación. El primer criterio para laspropuestas es, desde luego, que tengan sentido, esdecir, que su instrumentación mejore la ventaja com-petitiva local. Sin embargo, hay también otros cri-terios importantes. La mayoría de las propuestas debepoder instrumentarse dentro de un plazo corto. La ideabásica de todo el proyecto es crear un círculo virtuoso:instrumentar ciertas propuestas tiene un impactopositivo, da frutos en un plazo corto (de uno a tresmeses). Esto refuerza la credibilidad de todo el pro-ceso y la motivación de los actores principales paraque definan un mayor número de acciones y másambiciosas. Por lo tanto, la tarea principal no es la deformular la mayor cantidad posible de propuestas, sinola de elaborar una lista de propuestas que no seandemasiado ambiciosas pero sí compatibles con el nú-mero, la capacidad y la motivación de los actores cla-ves. Aún más, es importante pensar cómo encajan laspropuestas en la forma de pensar de los actores loca-les. Esto no quiere decir que se deban evitar propues-tas que rompan con las pautas establecidas y los pa-trones de conducta. Más bien, hay que considerar lamanera de pensar de los actores y presentar pro-


Banco

Industriagrande

Junta miembrosde la ciudad

Pequeñaempresa deservicios

Empresas detransporte

Empresas derecursoshumanos

Mini taller connegocios conpequeñaempresa delramo B

Industriagrande

Industriagrande

ActivistasONG

Pequeñaempresa desoftware

Pequeñosubcontratista

Representantede sindicato

Mini taller connegocios conpequeñaempresa delramo C

Industriagrande

Gobiernolocal

Presidente dela asociaciónde micro ypequeñasempresas

Agenteexportador

Presidente dela asociaciónde ventas almenudeo

Universidad

Mini taller connegocios conpequeñaempresa delramo A

Tallerinauguración

Profesionistasde ACI

Industriapequeña

Escuelatécnica

Organizaciónde apoyo aPymes

Directores ACI

Mañana 1

Mañana 2

Comida

Tarde 1

Tarde 2

Tarde 3

Noche

ANÁLISIS

puestas de tal modo que los actores no se sientan cri-ticados o distantes. Otros dos puntos deben ser men-cionados a este respecto. Primero, no hay razón parano hacer propuestas que hayan sido planteadas porlos actores locales en el curso de las entrevistas o lostalleres, al contrario. Segundo, puede ser útil proponerque se continúen o amplíen las actividades existentes,especialmente en casos en los que los consultores per-ciban que tienen mucho sentido, pero que se enfrentana la oposición de ciertos actores locales. Al mismotiempo, es importante observar que la presentaciónpuede ser polémica, y de hecho, en algunos casos debeserlo. En un entorno en el que las actividades localesno son las adecuadas para dar forma a una ventajacompetitiva, una presentación amistosa y moderada,corre el riesgo de reforzar en vez de vencer una formade pensar adversa. La presentación también debeincluir explícitamente la perspectiva del consultorsobre la situación local y la percepción de los actoreslocales de la situación.

Otro aspecto es el que concierne a la creación dealgunas frases o conceptos clave que resuman los pro-

Lunes Martes Miércoles

PROGRAMA IDEAL TÍPICO PARA UN DIAGNÓSTICO PACA

Jueves Viernes Lunes

Industriagrande

Industriamediana

Periodistas

Industriapequeña

Industriamediana

Empresapequeña deservicios

Elaboración dediagnóstico

Martes

Elaboración depresentación

Presentación ydiscusión deresultados

blemas, deficiencias u opciones locales. Después dela presentación, los actores clave que deseen instru-mentar ciertas propuestas se pueden referir más fá-cilmente a esas frases clave. Además, a la prensa leatraen las frases o términos clave que resuman elargumento.

La estructura de la presentación en conjunto es:

Presentación de los antecedentes conceptuales es-pecialmente los conceptos de ventajas competi-tivas y competitividad.

Diagnóstico de los actores locales, principalmentesiguiendo la estructura del ramo de la economíalocal o los cuatro niveles de competitividad sisté-mica, con una evaluación global de acuerdo conesos cuatro niveles para concluir.

Presentación de propuestas (no sólo con respectoa lo que se debe hacer, sino también diciendo quiénpodría instrumentarlas) en una estructura que re-fleje el diagnóstico, con las observaciones con-

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cales que deseen participar, para discutir las propues-tas de una manera más detallada —a fin de explicarel antecedente de cada propuesta, y discutir las posi-bles maneras de implementarlas. Los siguientes pasos,es decir, la puesta en práctica de las propuestas, sedejan en manos de los actores locales—.

Sugerimos que los consultores que participaronen el diagnóstico inicial del proyecto PMM regresende cuatro a seis meses después para discutir el avancedel proyecto con los actores locales. Para tal efectose pueden organizar mini talleres con una duraciónde dos a tres horas. Primero, los representantes localespresentan lo que han hecho hasta la fecha y explicanlos obstáculos que surgieron. Después de eso, se llevaa cabo una sesión de lluvia de ideas, usando metaplan,para obtener ideas sobre cómo continuar con el tra-bajo.

Recursos necesarios para un proyectoPACAEl diagnóstico inicial de un proyecto PACA implicauna cantidad limitada de tiempo y dinero. La investi-gación de campo tiene una duración de una a dossemanas, y dos a cuatro días más para la elaboracióny presentación de los resultados. Como participan dosconsultores externos, la cantidad máxima necesariaes de 28 x "X" (X=remuneración diaria de los con-sultores más viáticos) más costo del viaje. Puedehacerse necesario remunerar a los participanteslocales, aunque no fue el caso en los proyectos quehemos realizado hasta ahora. El transporte localsiempre lo facilitó la organización local. Otros gastosfueron la renta de un proyector para la presentaciónconectado a una computadora, posible renta de sa-lones para los talleres y la presentación, y el costodel material para el metaplan.

Límites y problemas de PACAPACA tiene varias fortalezas —es rápido, no es caro,y está orientado a la acción—, pero también tienelimitaciones y deficiencias:

Resulta difícil imaginar que se aplique en escena-rios más grandes o más complejos económicamen-te, que ciudades con más de 380 mil habitantes.

Los consultores que dirigen el diagnóstico inicialtienen que ser experimentados, versátiles y alta-mente calificados, es decir, conocedores de los di-versos conceptos de competitividad y técnicas detrabajo colectivo. Tienen que ser imaginativos y

cluyentes con respecto a los siguientes pasos quese deben poner en práctica. Esto debe incluir unareferencia explícita a los tres pilares del desarrolloeconómico local mencionados en el apartadocorrespondiente. Se pueden encontrar ejemplos depresentaciones en: http://www.meyer–stamer.de/paca/html.

Presentación de resultadosPara presentar la información obtenida, las mismaspersonas e instituciones que fueron invitadas al tallerinicial deben volver a asistir. Aún más, todas aquellaspersonas que fueron entrevistadas o tomaron parte enmini talleres deben ser invitadas. (De hecho, la in-vitación debe extenderse al final de la entrevista/minitaller).

Hemos encontrado que es útil hacer la presen-tación en un lugar poco común (por ejemplo, en unaocasión la hicimos dentro de una obra en construcción)tiene la ventaja de llamar la atención de los partici-pantes. No es un evento más, sino algo que quedarágrabado en su memoria.

La presentación de la información obtenida ladeben hacer los consultores externos; nuestra expe-riencia hasta el momento indica que los actores localesaceptan las observaciones de personas extrañas conmás facilidad que las de ellos mismos. La experienciahasta el momento nos dice que una presentación duraaproximadamente una hora.

Después de la presentación, en vez de abrir la se-sión para preguntas y comentarios, distribuimos tar-jetas de metaplan y marcadores a la audiencia y lespedimos que anoten sus preguntas, observaciones,comentarios y propuestas. Las tarjetas se pegan en lapared, frente al auditorio, agrupadas por temas. Losconsultores las leen en voz alta, y después de lo cualcada grupo de tarjetas se abre junto con la sesión paracomentarios breves. La ventaja de este procedimientoes que más personas pueden participar y se puedentratar más puntos que si se lleva a cabo una sesiónconvencional. Más aún, los comentarios se hacen enuna forma mucho más estructurada. También hemosnotado que en muchas ocasiones las respuestas a laspreguntas de algunas tarjetas venían en otras, o quelas tarjetas contenían propuestas prácticas de cómoinstrumentar ciertas ideas (y quién lo debía hacer).

Pasos adicionalesDespués de la presentación, es conveniente reunirsecon los representantes de la organización a cargo delproyecto PACA, y posiblemente con otros actores lo-

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ANÁLISIS

críticos, especialmente con respecto a la diferenciaentre la realidad local y la percepción local de larealidad.

La posibilidad de codificar el concepto es limitada.Aunque la aplicación de la metodología es rápida,la capacitación de los consultores en la metodo-logía es un proceso que lleva mucho tiempo.

En su forma actual, PACA no dispone de tiemposuficiente para hacer una valoración sistemáticadel sector informal en un escenario específico.

Dado que la metodología puede parecer "rápida eimprovisada" pone en duda la relevancia de laspropuestas, ya que los actores locales importantespodrían pensar que la base del diagnóstico no esrepresentativa estadísticamente.

UN CASO PARA ESTUDIO DE UN PROJETOMARKETING MUNICIPAL CON ÉXITO: MAFRAMafra es una ciudad brasileña con cerca de 50 milhabitantes localizada en la frontera entre SantaCatarina (SC) y Paraná, en donde tiene una ciudadgemela, Río Negro, con cerca de 35 mil habitantes.Aunque sólo una tercera parte de la población deMafra vive fuera de las fronteras del cinturón urbano,básicamente es un lugar rural. La industria de Mafraestá basada en sus recursos naturales —aserraderos,muebles y demás productos de madera y fabricaciónde ladrillo; la única empresa aparentemente "mo-derna" es una fábrica de tejas de cerámica cuyosindicadores de resultados están por debajo de los desus competidores en otras partes en SC—. Sin em-bargo, Mafra tiene un perfil un poco más sólido enservicios (especialmente comercio de mayoreo ymenudeo, servicios médicos y educación) ya que esel centro de una microrregión que abarca un pequeñonúmero de pueblos. El PNB per cápita era de cercade 4 mil 800 reales en 1995 (a esa fecha, el real teníauna paridad cercana a 1:1 con el dólar), 20% por de-bajo del promedio de SC.

A mediados de los años noventa se iniciaron lasactividades que fomentaban la economía. En 1996 elgobierno local logró atraer a una fábrica de una em-presa de Estados Unidos que va a emplear a 85 perso-nas en su etapa final. La empresa está produciendorepuestos para la superficie de llantas de camiones,utilizando un proceso de alta tecnología. No hubo in-versiones posteriores, pero esta experiencia creóconciencia acerca de las posibilidades que tienen las

actividades locales. En 1997, un nuevo alcalde entróen funciones y escogió al anterior presidente de lacámara local (Associação Comercial e Industrial deMafra, ACIM) como secretario de desarrollo econó-mico. Ambos participaron en 1997 en un seminariosobre conceptos e instrumentos de fomento económicoorganizado por Fundaçao Empreender (FE). ACIM yel gobierno de la ciudad invitaron a FE a que apoyarala elaboración de una estrategia de desarrollo econó-mico llamada Projeto Marketing Municipal. La pro-puesta de los consultores de la FE fue la de realizaruna valoración rápida de las ventajas y desventajascompetitivas.

El ejercicio de la valoración lo realizaron en sep-tiembre de 1998 dos consultores de la FE, acompa-ñados por el secretario ejecutivo de ACIM. La infor-mación obtenida fue la siguiente:

Estructura industrial relativamente débil, compe-titividad general mediocre de empresas indus-triales, pero un leve potencial en comercio y agri-cultura.

Estructura adecuada de instituciones de fomento,especialmente con respecto a educación y capaci-tación vocacional, una extensión agropecuariaaltamente eficaz de una ONG, dos cooperativasde crédito para desarrollo agropecuario con ligeropotencial y alta credibilidad de ACIM.

Una situación financiera crítica del gobierno dela ciudad.

Un fuerte compromiso de los líderes y organiza-ciones locales para participar en el fomentoeconómico, ya que se presentía una inminentecrisis, además de un fuerte compromiso de colabo-ración entre organizaciones y asociaciones.

Las propuestas de los consultores de la FE in-cluían conceptos generales y sugerencias concretas.Con respecto a las propuestas de conceptos generales,los consultores trataron de convencer a los actoreslocales de que debían utilizar los potenciales exis-tentes para lograr el desarrollo económico (en vez detratar de sacar algunas estructuras de la nada, en áreasque parecían tener mucho futuro, como el turismo deconferencias en lo que Marfa hasta la fecha no tienenada que ofrecer). También trataron de que los localescaptaran el mensaje de que el fomento económicodebería ser para crear algo que los diferenciara, un

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perfil específico de la localidad que no se pudierareproducir fácilmente en otra parte, un perfil quecreara una ventaja competitiva localizada. Las suge-rencias concretas incluían conectar a la agriculturalocal con el comercio local, fortalecer las industrias ydesarrollar algo diferente en el área del turismo. Lasactividades posteriores de ACIM se orientaron princi-palmente a la agricultura, comercio, el turismo y laenergía (Santa Catarina se está conectando al gasoduc-to natural de Bolivia–Brasil, y es fundamental parasus industrias que quede conectado).

Vinculación entre la agricultura y el comerciode la regiónLas actividades a este respecto parten de las inicia-tivas existentes de BNAF, que después de dos añossiguen pasando inadvertidas para otros actores locales.El formato de trabajo de BNAF se basó en un nuevoconcepto para asociarse. BNAF alentó a los pequeñospropietarios a formar asociaciones de aproximada-mente a 10 socios, cada una enfocándose inicialmentea un solo producto. Cada asociación cuenta conconsultores de BNAF. Cada pequeño propietario quequiere entrar a una asociación está obligado a pasarpor una semana de entrenamiento en una dependenciade consultoría e investigación agrícola del gobierno.Al principio, el producto principal era el tomate quese cultivaba en invernaderos sencillos y baratos (queconsistían en un marco de madera cubierto por unplástico grueso transparente). Después se introdujeronnuevos productos, incluyendo algunos cultivos paraproducción en invernadero (calabacitas, pepinos, me-lones y fresas), así como otros productos (leche, miel,frijoles, caracoles y conejos). BNAF recibe una peque-ña suma en forma de subsidios gubernamentales y,por lo demás, depende del apoyo financiero de su gru-po, es decir, familias que poseen pequeñas propieda-des. BNAF está buscando en otras partes del mundonuevas experiencias de innovaciones para la agricul-tura; los consultores de BNAF han visitado Israel,Francia, China y México para obtener informaciónde primera mano sobre otras técnicas. En septiembre de1999, BNAF proporcionó asistencia a 800 pequeñospropietarios de Mafra, así como de otros pueblos veci-nos y todavía hay más familias esperando integrarseal programa.

La cooperación entre BNAF y ACIM incluyó dosaspectos: interrelacionar a BNAF y a su clientela conel comercio local y resolver conflictos. Vincular a lospequeños productores locales con el comercio localno fue una tarea fácil. A causa de malas experiencias

en el pasado, los productores locales vendían sus pro-ductos a mayoristas en Curitiba (a dos horas de Mafra),y los supermercados también compraban frutas yvegetales allá. Para convencer a los dueños de los su-permercados de que volvieran a intentar comerciarcon los productores locales, esta vez con la interme-diación de ACIM y BNAF, fue necesario un gran es-fuerzo por parte del secretario ejecutivo de ACIM. Alprincipio se empezó con tomates solamente (y todossalieron beneficiados, los precios para los productoresfueron 31% más altos, los precios de compra para lossupermercados 22% más bajos, y el precio al con-sumidor bajó 15%), posteriormente las operacionescubrieron otros productos. La comercialización localde la leche implicaba la inversión en equipo paraesterilizar y empacar la leche. Los precios para losproductores se elevaron de 0.16 a 0.41 reales, ylos productores la vendían a un precio menor que elde las empresas grandes. Sucedió que la asociaciónganó una licitación para proveer a las escuelas lo-cales derrotando a competidores grandes como Par-malat.

Un efecto inesperado de la interrelación entreproductores y comerciantes, y de la confianza que segeneró rápidamente entre BNAF y ACIM, fue que lasempresas locales empezaron a depositar dinero en unade las cooperativas de crédito locales que está traba-jando en estrecha relación con BNAF. Inicialmentecon una suma de cerca de 600 mil reales, la cual paraseptiembre de 1999 había aumentado a más de 4millones de reales y después incluyó a otra cooperativade crédito. Mientras que en septiembre de 1998 BNAFbuscaba fondos desesperadamente y con poco éxitopara varios proyectos que tenía en el escritorio, actual-mente es todo lo contrario, BNAF tiene que trabajarduro para poner todos los fondos a producir.

Hasta el momento, la resolución de conflictos porparte de ACIM involucró dos casos que pudieron lle-var al fracaso toda la experiencia. Primero, BNAF tuvola idea de organizar compras conjuntas de todos lospequeños propietarios. Se consideró que la mejor for-ma de organizar esto era por medio de una subastaabierta, en que los proveedores compitieran con susofertas hasta llegar a los precios más bajos aceptablespara varios insumos. Los proveedores reaccionaronpidiéndole a ACIM que los ayudara a formar un bloquepara tratar con BNAF. El secretario ejecutivo de ACIMtuvo que celebrar varias reuniones para disuadir alos proveedores de que siguieran con este esquema,haciéndoles notar, principalmente, el hecho de quela agricultura local está atravesando por un periodo


de crisis y de que a largo plazo era mejor para los pro-veedores que los productos locales se fortalecieran.

Segundo, aparentemente uno de los representantesde un producto grande de leche sobornó a un inspec-tor de salubridad del gobierno de la ciudad para queclasificara a la leche producida por la asociación comopeligrosa. La asociación alertó a ACIM, que in-mediatamente convocó a una reunión. Se dicidió en-viar una muestra a Curitiba para su análisis, y ACIMllamó a los periódicos locales inmediatamente paraalertarlos del fraude del inspector. Esto funcionóperfectamente. El análisis real que demostraba quela leche no tenía problemas llegó al día siguiente; losperiódicos publicaron este resultado, con lo que sereforzó la posición del productor local; y ACIM solicitócon éxito al alcalde que el inspector corrupto fueradepedido.

Turismo y paleontologíaEn términos de turismo, Mafra tiene mucho potencial—un agradable paisaje, cascadas, extensos bosquesy demás—. Sin embargo, esto no es una ventaja es-pecífica, puesto que todos los municipios en la regióntienen ese potencial. La diferencia entre Mafra y lasciudades vecinas es el hecho de que Mafra tiene variossitios paleontológicos importantes, que no son sólositios comunes, sino que prueban la hipótesis de quehace millones de años África y América eran un solocontinente. Estos sitios son conocidos desde los añostreinta, pero nunca habían sido explorados o explo-tados sistemáticamente. La existencia de estos sitiosvolvió a hacerse presente en la mente de los actoreslocales cuando quedaron expuestos los vestigios almomento que sacaban tierra para la construcción dela planta de la empresa de Estados Unidos antes men-cionada, interviniendo de inmediato las autoridadesfederales y corriéndose el grave riesgo de que laempresa cancelara su inversión. A través de la prontaacción de varios actores locales, los decubrimientospudieron ser resguardados en la universidad local yla construcción pudo continuar.

Levantar los sitios paleontológicos para atraer aturistas fue una de las sugerencias del Projeto Mar-

keting Municipal. A los actores locales les gustó laidea y ACIM congregó un grupo de trabajo conrepresentantes de varias organizaciones (entre loscuales se encontraba un profesor retirado, un especia-lista de renombre internacional en la materia), no sólode Mafra, sino también del vecino Río Negro, paraelaborar un proyecto. El proyecto que se desarrollófue bastante ambicioso: crear un Centro Nacional dePaleontología, no sólo para el turismo, sino tambiéncomo centro de investigación, dando servicio espe-cialmente a los investigadores y grupos de estudiantesde Brasil y del extranjero.

Hubo que vencer rivalidades y suspicacias entreMafra y Río Negro para lograr poner en marcha elproyecto. En agosto de 1999 se dio un gran paso cuan-do el grupo de trabajo, junto con los representantesde los gobiernos de las dos ciudades y las juntas de lacuidad dieron los seis elementos que en conjuntoforman todo el proyecto, el cual se deben dividir enpartes iguales entre Mafra y Río Negro. En septiembre,un memorándum de acuerdo fue firmado por los dosalcaldes, los presidentes de las respectivas juntas delas ciudades y los dos presidentes de ACIM. Tres per-sonas fueron asignadas para trabajar tiempo completopara el proyecto —una pagada por la ciudad de Mafra,otra por la ciudad de Río Negro, y la tercera por losgobiernos estatales de Santa Catarina y Paraná—. Conrespecto a Brasil, un proyecto de este tipo que in-volucra a dos ciudades de dos países diferentes espoco común y un gran logro.

El efecto económico directo del proyecto ha sidoestimado en 5 millones de reales al año. Sin embargo,este cálculo se basó en supuestos muy restrictivos ysólo tomó encuenta el ingreso por turismo. Es muyprobable que el efecto directo e indirecto del proyecto,una vez que esté funcionando a su máxima capacidad(probablemente a principios del 2000), sea más sus-tancial. A parte de eso, hará que Mafra, que hasta lafecha se percibe como un lugar recóndito sin granimportancia, atraiga la atención, lo cual reforzará laautoestima de los actores locales en Mafra y Río Negroy, en consecuencia, creará condiciones favorables paramás proyectos.

ANÁLISIS


Cambio EstructuralRegional. El Caso deRenania–Westfalia delNorte, Alemania

ANÁLISIS

* Enrique Dussel Peters estudió la maestría en Ciencias Políticas en laUniversidad Libre de Berlín y el doctorado en Economía en laUniversidad de Notre Dame, Estados Unidos. Es profesor de la Divisiónde Estudios de Posgrado de la Facultad de Economía de la UniversidadNacional Autónoma de México (UNAM). Se ha especializado en teoríadel crecimiento y desarrollo, organización industrial y política económica.Ha participado en proyectos en torno al sector manufacturero mexicano,estudios sectoriales, el TLCAN y su impacto en la economía mexicana,así como experiencias mexicanas e internacionales de desarrollo local yregional. Entre sus últimos libros destaca: Polarizing Mexico. The Impactof Liberalization Strategy. Correo electrónico:dusel@servidor. unam. mx

INTRODUCCIÓN

L menos desde los años noventa se percibetanto en México como internacionalmenteun creciente debate conceptual y de políti-ca económica en torno al desarrollo espacial

y territorial, que se ha enriquecido enormemente poresta discusión. Los debates teórico e internacional secaracterizan por una impresionante diversidad deexperiencias y complejas estructuras e institucionesespaciales. En general, no se trata de buscar nuevaso viejas recetas de desarrollo socioeconómico sino de,al menos, aprender de estas experiencias.

A

POR: ENRIQUE DUSSEL PETERS *

La experiencia de la r egión Renania–W estfalia(NRW por sus siglas en alemán) es un casorelevante con r especto al cambio estr ucturalque han realizado en las últimas décadas yseguirán realizando algunas regionesespecializadas en industria pesada y en otrasactividades que tienden a transferirse adiferentes regiones o reducensustancialmente su peso ante los impactosdel proceso de globalización y lasinnovaciones pr opias de los respectivossectores. El autor expone los antecedentes dedesarrollo económico de la NR W, poniendoénfasis en dos iniciativas que seinstrumentaron durante los años noventa paraconfrontar los retos regionales vinculados acambios inter nos de su economía y al pr ocesode globalización: las Confer encias Regionalesy la Exposición Inter nacional del Par queEmsch (IBA por sus siglas en alemán), ambas

presentan diferencias impor tantes perodenotan preocupaciones y for mas semejantesde abordar los retos locales y r egionales. Conlas lecciones que ofr ece esta experienciaplantea una serie de temas e hipótesis conrespecto a políticas r egionales en México y suentorno institucional.

Nota: El autor está muy agradecido con el Institut Für Entwicklung undFrieden (INEF) de la Gerhard–Mercator Universitat en Duisburg (Alemania)y particularmente con su director, Dirk Messner. También agradece loscomentarios de Jörg–Meyer Stamer, Claudio Maggi y Kem Soo Yoon,participantes del proyecto Ökonomischer Strukturwandel, regionalWirtschafts– und Standortpolitik, umweltpolitische Ausgestaltung derLandespolitik, Eine Bestandsaufnahme aus der Sicht fortgeschrittenerEntwicklungsländer del INEF. Gran parte del artículo es resultado de laestancia del autor en Nordrhein Westfalen en agosto de 1999, financiadopor el INEF.


Desde esta perspectiva, el presente artículo tienedos objetivos generales. Por un lado, analizar breve-mente la experiencia de las últimas décadas de desa-rrollo de un estado en Alemania: Renania–Westfaliadel Norte (Nordrhein Westfalen, en lo que sigue, NRW)y, por el otro, revisar una serie de proyectos —con es-pecial énfasis en la Exposición Internacional delParque de Emsch (Internationale BauaustellungEmscher Park IBA por sus siglas en alemán)— y suinstrumentación. Más que entrar en múltiples detallesde esta experiencia específica y a diferencia de otrasanalizadas, se busca presentar las formas innovadorasde organización de nuevas instituciones y la instru-mentación de una política regional. Por otro lado, elartículo se concentrará en las "lecciones" de esta ex-periencia y otras —también analizadas en este ejem-plar de El Mercado de Valores— con el objeto de plantearuna serie de temas e hipótesis respecto de políticasregionales en México y su entorno institucional 1.

El espíritu del artículo no es proponer que sereproduzcan las experiencias de NRW en México. Porel contrario, como se verá más adelante, existe todavíaun sinnúmero de limitaciones y dificultades en laregión de NRW. Por otro lado, el sistema políticofederal alemán, la transferencia de recursos federalesy de la Unión Europea, así como el alto nivel de vida,entre otros, hacen difícil una comparación con otrasnaciones y regiones, incluyendo México. No obstante,se considera que existen experiencias institucionalesy específicas que pudieran ser relevantes en el debateactual sobre México. NRW se caracteriza por profun-dos cambios estructurales socioeconómicos despuésde la Segunda Guerra Mundial y particularmentedesde los años sesenta, en torno a una "terciarización"de su economía y a la prácticamente desaparición desus principales actividades económicas en menos de 40años. Una serie de regiones en México, particular-mente los "viejos" centros políticos, industriales yurbanos, con una importante participación en el PIBy en el empleo, entre otras variables, también enfren-tan en forma creciente disyuntivas de transformaciónsemejantes.

Por último, es importante subrayar la importanciade la endogeneidad territorial en un contexto deglobalización de empresas, regiones y naciones. Si secomprende a la globalización como un proceso his-tórico —surgido al menos desde la década de los

setenta—, determinado por la especialización flexi-ble 2 y los encadenamientos mercantiles globales 3,genera, paradójicamente, un proceso de regionaliza-ción y localización. Es decir, ante estructuras econó-micas nacionales relativamente abiertas a flujoscomerciales y de capital, la globalización propiciacrecientemente impactos a nivel local y regional(Alburquerque, 1997; Dussel Peters/Piore/RuizDurán, 1997). Los retos de desarrollo socioeconómicosy de otra índole, desde esta perspectiva son múltiples,tanto para el estado nacional como para las localida-des y regiones, e implican una transferencia de funcio-nes y recursos federales o del estado nacional hacialos territorios donde tiene efecto la globalización.Desde esta perspectiva, son también primordialmentelas localidades y regiones las que debieran enfrentara los impactos específicos de la globalización, conpersonal, instrumentos y recursos. Los grados deendogeneidad territorial de las respectivas activida-des, el entorno y la competitividad sistémica en quese encuentran y generan, así como las formas espe-cíficas de cooperación interfirma y eficiencia colectivaque permiten, son cruciales para comprender eldesarrollo territorial (Dussel Peters, 2000; Messner,1997; Vázquez Barquero, 1999; véase también losartículos de Meyer–Stamer y Schmitz en este vo-lumen).

ASPECTOS GENERALES DEL CAMBIOESTRUCTURAL EN NRWSin pretender abar car en forma profunda los aspectoshistóricos y socioeconómicos de NRW, se presentantemas y cambios estructurales relevantes para com-prender las condiciones de esta región y las propuestasregionales que se han elaborado recientemente.

1 Ayala Espino (1999) realiza un excelente análisis en torno a la relevanciaactual de la creación y profundización de instituciones en el contextoactual de México.

2 El concepto surgió desde mediados de la década de los ochenta (Piore/Sabel, 1984) y se refiere a la creciente diversificación internacional porparte de la demanda y sus implicaciones en el sector productivo. De talmanera, la centralización territorial productiva, típica del fordismo, hastainicios de la década de los ochenta, ha sido crecientemente sustituidapor unidades productivas con una mayor capacidad de respuesta ante lamencionada diversidad, con enormes impactos en la organizaciónindustrial, procesos de trabajo y formación de redes territoriales yglobales, entre otros.3 Los encadenamientos mercantiles globales se refieren a las relacioneseconómicas que han surgido históricamente, y en forma creciente, comoresultado de la "especialización flexible" y la apertura de los mercadosde bienes, servicios y capitales. Los encadenamientos mercantiles glo-bales incluyen a todas las actividades, desde el diseño hasta la venta/exportación y servicios relacionados de mercancías (Gereffi, 1994). Estacompleja red de relaciones inter e intrafirma a escala global también esde crítica importancia para comprender las magnitudes de la reestruc-turación productiva a escala global.

ANÁLISIS


a Febrero de 2000.b Se refiere al valor agregado (Bruttowertschöpfung) a nivel sectorial, por lo que la suma sectorial no coincide con el total.c Datos para 1997. Sólo se refiere a empresas con más de 20 empleados.FUENTE: Statistisches Bundesamt (http://www.statistik-bund.de,consultado el 15 de julio de 2000).

Alemania

357 02282 037

230

3 75840

1 193523

1 369

45 810

37 53213 297

35 8611 024

12 1328 205

14 500

12.3

950 072869 156

821 175678 270

0.250.23

0.220.18

48 3576 405

93 342

4 843 424734 889253 038

3 713 999

1.290.200.070.99

NRW NRW/Alemania(%)

Cuadro 1ALEMANIA Y NRW: DATOS GENERALES (1998)

34 08017 976

527

8275

262125288

46 000

8 2112 909

7 406135

2 5471 7332 991

11.7

187 778181 182

192 748173 289

0.230.22

0.230.21

10 4191 520

18 266

853 080133 983

44 365651 761

1.030.160.050.79

9.5521.91

229.13

22.0013.2221.9323.9621.03

100.42

21.8821.88

20.6513.1820.9921.1220.63

95.12

19.7620.85

23.4725.55

89.8394.74

106.68116.11

21.5523.7319.57

17.6118.2317.5317.55

80.0582.8679.6879.76

Territorio (miles de km2)Población (miles) a

Habitantes por km2

PIB (en miles de millones de marcos) b

AgriculturaIndustriaComercio y transporteServicios

PIB per cápita (en marcos)

Hogares (miles)Hogares de una persona (miles)

Empleo (miles)AgriculturaIndustriaComercioOtros servicios

Desempleo (tasa de)

Exportaciones de bienes y servicios (millones de marcos)Industria

Importaciones de bienes y servicios (millones de marcos)Industria

Exportaciones de bienes y servicios (como porcentaje del PIB)Industria

Importaciones de bienes y servicios (como porcentaje del PIB)Industria

Industria y minería C

Número de establecimientosEmpleo (miles)Inversiones (millones de marcos)

Financiamiento (millones de marcos)Créditos a instituciones no bancariasCorto plazoMediano plazoLargo plazo

Financiamiento (como porcentaje del PIB)Créditos a instituciones no bancariasCorto plazoMediano plazoLargo plazo


Con casi 18 millones de habitantes en la actua-lidad —más del 20% de la población alemana— yun territorio de 34 mil km2 y considerando que másde la mitad de la población vive en ciudades demás de 100 mil habitantes, NRW es el estado másgrande y poblado de Alemania (véase cuadro 1). NRW,situada al noroeste de Alemania, colinda con Holanday Bélgica, y ha recibido sustanciales apoyos por partede la Unión Europea como parte de las regiones bajolos objetivos 2 y 3 4. Con un PIB per cápita de 46 milmarcos 5, NRW se encontraba ligeramente por encimadel PIB per cápita alemán en 1998, como resultadode la incorporación de la exRepública DemocráticaAlemana cuyo PIB per cápita era inferior al del restode Alemania. NRW se encuentra dividida en 31 muni-cipios (Kreise) y 396 ciudades y entidades (Städte undGemeinde) 6. En 1999, NRW contó con un presupuestode 91 mil 343 millones de marcos de los cuales10.52% se orientó a inversiones de diferente índole.Para el presupuesto 2000 se anticipa un monto de860 millones de marcos para el fomento económicoen la región con énfasis en las empresas de menortamaño. Además tanto Alemania como NRW cuentancon un dinámico sector bancario que provee unimportante financiamiento a largo plazo a institucionesno bancarias (véase la gráfia 1).

En el contexto anterior es fundamental compren-der algunos de los cambios estructurales por los queha transitado NRW en las últimas décadas 7.

NRW, y particularmente la región del Ruhr 8, seconstituyó desde finales del siglo XIX en el corazón

industrial alemán con base en la extracción de carbóny en la siderurgia y sus agrupamientos industriales yde servicios. Sin embargo, con la introducción denuevas técnologías en ambos sectores (que incluyennuevas formas de extracción de carbón, una mayoreficiencia por parte de la industria siderúrgica, asícomo el uso de otros energéticos), pero particular-mente ante la disminución del costo de transporte ylas importaciones masivas, ambas industrias se"desplomaron" desde finales de la década de loscincuenta: en la actualidad el número de empleadosse redujo en la minería del carbón de 400 mil a 40mil y de más de 300 mil a alrededor de 100 mil en lasiderurgia 9.

El cambio estructural de la región no sólo generóretos económicos frente a la necesidad de crear

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Gráfica 1FINANCIAMIENTO AL SECTOR NO BANCARIO (COMOPORCENTAJE DEL PIB)

NRWAlemania

(%)

Largoplazo

Cortoplazo

Medianoplazo

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9 Estas industrias son probablemente las más paradigmáticas de la región.Sin embargo, ciudades como Düren, por ejemplo, especializada en laproducción de papel, vio caer su principal actividad desde la década delos setenta con más de 12 mil empleos y 49 empresas a principios delsiglo XX, a alrededor de 2 mil empleos y ocho empresas en 1999. EnNRW se perdieron alrededor de 375 mil empleos durante 1991–1995(Heinze, et al. l996:10).

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4 La Unión Europea otorga una parte de su presupuesto (fondosestructurales y de cohesión) bajo seis objetivos, de los que para la regiónse destacan: 1) regiones subdesarrolladas, 2) apoyo a actividadeseconómicas y sociales de regiones con dificultades estructurales y, 3)modernización y actualización de sistemas y políticas de educación,capacitación y desempleo. Durante 1994–2000 y 2000–2006 NRWrecibirá sólo bajo el objetivo 2 alrededor de 120 millones de marcosanuales. Adicionalmente, y como parte de la Agenda 2000 de la UniónEuropea, NRW podrá recibir alrededor de 1,750 millones de marcosdurante el periodo 2000–2006.5 En diciembre de 1998, 1 dólar estadunidense representó 1.67 marcosalemanes.6 Para un análisis y datos generales de NRW, véase: http//www.nrw.de/.7 Para un estudio detallado al respecto, véase: Ganser (1999); Heinze etal. (1996); Kilder (1999); Müller/Schmals (1993).8 Blotevogel (1998, 1999) señala que la región del Ruhr puedeconsiderarse como parte de la región socioeconómica del Rhin–Ruhr,con importantes vínculos de diferente índole en NRW, pero también conotras regiones europeas de Bélgica y Holanda. Las implicaciones desdeuna perspectiva histórica, de política económica y administrativa sonmuy importantes, aunque todavía no existen conclusiones definitivassobre el debate.


nuevos empleos y empresas. Ante la especificidadde las actividades vinculadas a la siderurgia y elcarbón. Ruhr se convirtió en una de las regionescon mayor densidad de población (alrededor de 2mil personas por km2) y con mayor contaminaciónde Europa. La reestructuración de la región delRuhr, como parte de NRW, no sólo requirió definanciamiento y una visión de largo plazo para sureestructuración, sino que incluyó fundamental-mente aspectos ambientales, culturales —al desa-parecer la única forma de subsistencia de cientosde miles de familias—, políticos —NRW es uno delos principales bastiones del Partido Socialdemó-crata— y arquitectónicos —de más de 128 centrosde extracción de carbón en 1958, sólo subsistenseis en la actualidad—, entre muchos otros.

Así, la región conocida como de los "1000 fuegos"requirió soluciones de muy diferente índole. Desdefinales de los años sesenta se tomaron medidas depolítica estructural regional con diferentes énfasis.Si desde 1968 y hasta los setenta la política estruc-tural se orientó hacia la creación de infraestructura,posteriormente se hicieron esfuerzos tendientes acrear en la región centros de investigación, innova-ción, tecnológicos y de educación. Ante la acelera-da crisis en esta zona durante los años ochenta yla creciente presión social a mediados de la mismadécada, el gobierno de NRW tomó una serie demedidas regionales que buscaban no sólo hacerfrente a la crisis del carbón y la siderurgia, sinodelegar responsabilidades a las regiones del NRW(véase también en este ejemplar de El Mercado deValores el artículo de Maggi).

Desde mediados de los años ochenta hasta hoydía, una parte importante de los mecanismos delgobierno de NRW ha sido delegada a 15 conferenciasregionales (CR), las cuales abarcan territorios de NRWsegún sus respectivas cámaras industriales —que nonecesariamente coinciden con otras demarcacionesgeográficas, políticas o administrativas— en las queparticipan todas las instituciones interesadas, y conexperiencia y conocimiento sobre las respectivas sub-regiones de NRW con el objeto de plantear proyectosy visiones a mediano y largo plazos al gobierno deNRW para su instrumentación en las respectivas sub-regiones 10. Así, las CR se han convertido desde en-

tonces —a diferencia de las políticas estructuralesen décadas anteriores— en instituciones subregio-nales de búsqueda de consensos en torno a las prio-ridades de sus respectivos territorios, con la legiti-midad para permitir su pronta realización 11. Si en losprimeros años (1989–1991) las CR se concentraronen su propia constitución y dinámica de trabajo, desdeentonces se han concentrado en la propuesta y reali-zación de proyectos de infraestructura y la creaciónde centros tecnológicos. Desde finales de los añosnoventa las CR se han orientado crecientemente adesarrollar sus propias ventajas territoriales a medianoy largo plazos, mientras que las políticas de cambioestructural han perdido importancia 12.

Si bien la propuesta del gobierno de NRW hagenerado contradicciones, así como limitaciones enla instrumentación de proyectos e importantes conflic-tos institucionales 13, es relevante reconocer que hagenerado una importante dinámica en las respectivasinstituciones de NRW a nivel subregional y ha gene-rado múltiples impactos —tanto en proyectos realiza-dos como, particularmente, en la dinámica de lasorganizaciones de las subregiones— en algunos delos territorios de NRW 14.

LA EXPOSICIÓN INTERNACIONAL DEL PARQUEEMSCHEn el contexto anterior de reestructuración regional,los gobiernos federal y el de NRW decidieron, entrevarios proyectos, crear la Exposición Internacional del

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10 Para una presentación completa de los instrumentos de fomentoeconómico del gobierno de NRW, véase: http://www.mwmtv.nrw.de

11 La CR de Aachen, por ejemplo, cuenta con la participación de alrededorde 200 instituciones y personas y una serie de consejos temáticos: empleo,calificación, de información (nuevas tecnologías) y transporte, entre otros(RK–Aachen 1999). Las decisiones en esta CR se toman por unanimidaden los respectivos consejos.12 En la CR de Aachen en la actualidad se han propuesto proyectos delogística, química y otros sectores "suprarregionales" con Holanda,Bélgica y empresas e instituciones de las respectivas regiones europeascon el objetivo explícito de generar redes interindustriales entre lasrespectivas regiones. Esta misma CR contaba en 1999 con alrededor de50 proyectos concentrados en cinco temáticas selectas por el consejodirectivo de la CR (véase http://www.regionalkonferenz-aachen.de)13 Además del relativamente lento proceso de constitución de las CR yel diferente funcionamiento de las mismas en las respectivas subregiones,las CR en muchos casos generan conflictos con instituciones ya exis-tentes, tales como cámaras empresariales, sindicatos, secretarías delpropio gobierno de NRW y organizaciones no gubernamentales, entreotras. La CR, como una institución de reciente creación desarrolló algunacompetencia con otras políticas regionales, particularmente lastradicionales orientadas a reducir el desempleo y el apoyo económico.Los resultados de las CR, además, no necesariamente tienen que coincidircon los planteamientos del gobierno regional e incluso nacional.14 Para el impacto de las CR en NRW, véase: Heinze et al., (1996:29ss.);Muller/Schmals 1993); Potraz (1997).


Parque de Emsch (IBA, por sus siglas en alemán) en1989 15, con el objeto de renovar económica y ecológi-camente la región industrial de NRW por un periodoinicial de tres años, que posteriormente fue ampliadoa cinco y a 10 años hasta 1999. La región del Parquede Emsch integra a una serie de subregiones con al-rededor de 800 km2 y dos millones de habitantes, yes considerada como la de mayor densidad industrialy poblacional de NRW (IBA, 1988). Los retos de estasubregión de NRW —considerando grandes espacioscontaminados y sin función, como legado de la indus-tria pesada mencionada, así como una densa infraes-tructura y fuerza de trabajo altamente capacitada perodesempleada— pueden ser definidos como los de unaregión industrial en crisis en busca de una nueva es-tructura productiva, vinculada a servicios y activi-dades de alta tecnología. Lo importante e innovadorde la IBA fue su énfasis en la triada economía, eco-logía y aspectos sociales, así como en la organizacióninstitucional que generó. De igual forma, y así loseñala el primer memorándum de la IBA en 1988 elproyecto en general busca acelerar y concentrar unproceso territorial que tomaría demasiado tiempo sino se organiza institucionalmente, lo que traería con-sigo, en el mejor de los casos, la pérdida de al menosuna generación sin que se hubiera beneficiado de lospotenciales cambios estructurales (IBA 1988:13.ss.).

La IBA se convirtió así en un iniciativa regionalfundamental para la reestructuración industrial deNRW, con el objetivo de concentrarse en un númerode "megaproyectos" y en su difusión a nivel nacionale internacional. A diferencia de proyectos anteriores,basados exclusivamente en la generación de nuevasempresas y la absorción de la fuerza de trabajo de lasindustrias en declive, la IBA hizo hincapié en larecuperación del legado industrial, tanto económicocomo material y cultural de las industrias y sus fá-bricas 16, pero consciente de la necesidad de generarempleos, sanear ecológicamente los respectivos es-pacios y permitir también una difusión de esta visióna nivel regional, nacional e internacional.

Además de estos planteamientos, la organizacióninicial y la puesta en marcha de los proyectos, fueronfundamentales. Uno de los cuestionamientos princi-

ANÁLISIS

pales de la IBA para la región fue: ¿cómo se organizala innovación en un territorio no innovador incluyendoa sus habitantes y su problemática? La IBA fue asíresultado tanto de las experiencias de los programasregionales instrumentados desde los ochenta, comode otras experiencias regionales y sectoriales (inclu-yendo desde 1987 la Iniciativa para las Industrias delCarbón y la Siderurgia, Zukunftsinitiative Mon-tanregionen, ZIM), entre otras.

La organización de la IBA se destaca por su carác-ter local y descentralizado, tanto en el planteamientode una visión regional de largo plazo como en la puestaen marcha de unos 120 proyectos. Fundamental, ade-más, ha sido la forma en que se institucionalizó la IBA,entendida como un foro de intercambio de experien-cias y un diálogo entre todos los grupos sociales de laregión. Las localidades (municipios o incluso organi-zaciones administrativas de mayor grado de descentra-lización), instituciones públicas o privadas regionales,así como iniciativas de ciudadanos fueron clave paraproponer los proyectos y garantizar su realización,incluyendo aspectos de financiamiento y funciona-miento a largo plazo (Kilper, l998).

Uno de los aspectos más destacables de la IBAfue la creación de una nueva institución y empresa, laSociedad de Planificación–IBA (IBA–Planungsgesellschaft,SP–IBA) como filial del gobierno de NRW. La SP–IBAse convirtió así en una interlocutora e intermediariaindependiente entre las exigencias y solicitudes dela región Emsch con el gobierno de NRW. Sus objetivosprincipales incluían iniciar procesos de propuestasen la región, organizar procesos de planificación alargo plazo y difundir estos resultados tanto ante elgobierno de NRW, como a nivel nacional e internacio-nal. El gobierno regional de NRW transfirió importan-tes facultades propias, incluyendo financiamiento,personal y poder de decisión, a la subregión de Emscha través de la SP–IBA.

El aspecto del financiamiento de la SP–IBAtambién es innovador. Si bien contó con un personalrelativamente pequeño de profesionales (alrededor de25 arquitectos, sociólogos, planificadores urbanos,etc.) dedicados de tiempo completo y con un presu-puesto anual por parte del gobierno de NRW de sólo7.5 millones de marcos, la mayor parte del trabajo delos proyectos lo realizaron instituciones tanto guber-namentales como no gubernamentales de la región,así como otras orgnizaciones y personas (en muchoscasos estudiantes que realizaron su servicio social).Sin embargo, y con relativo éxito, la SP–IBA logrócanalizar y concentrar más de 5 mil millones de

15 Anteriormente ya se habían realizado IBA en Berlín en 1957 y poste-riormente en 1987.16 Al respecto hubo profundas discusiones que requirieron de una granmadurez política, ya que como en muchos otros casos internacionales,lo más fácil hubiera sido "arrasar" con las construcciones existentes ysu legado socioeconómico, cultural y arquitectónico y crear un nuevoespacio "sobre" el existente.


marcos —alrededor de 3 mil millones de marcos pro-vinieron de subvenciones y fondos existentes, mientrasque el resto de otras inversiones públicas y privadas—durante 1989–1999 al coordinar y concentrar lasmúltiples iniciativas, incentivos, instrumentos y meca-nismos públicos y privados existentes —tanto demunicipios como regionales nacionales y de la UniónEuropea— 17 bajo la IBA y con el apoyo del gobiernode NRW. Aquí radicó una parte sustancial de su éxitoal fungir como una institución pública mediadora y"multisecretarial" o de "corte horizontal" —es decir,con poder de decisión en áreas que usualmente corres-ponden a múltiples secretarías e instituciones regiona-les y nacionales—, independiente del gobierno deNRW, pero con la legitimación local, regional y sus

respectivas instituciones. De igual forma, la IBA tam-poco compitió con otras instituciones existentes y,desde 1996–1997, sólo en ocasiones excepcionalesotorgó financiamiento a proyectos que considerórelevantes y que no obtuvieron recursos por parte delas fuentes existentes.

Es, por último, importante señalar algunos de losprocedimientos prácticos y la estructura de la IBA.Durante 1988 y parte e 1989 la IBA recibió más de400 proyectos, de los cuales se seleccionaron alre-dedor de 100 (70 proyectos iniciales y el resto de losproyectos se desarrollaron posteriormente). Los prin-cipales criterios de selección analizados por gruposde expertos fueron: a) el edificio o terreno debía estardisponible legalmente; b) apoyo del proyecto a nivelmunicipal: c) la estrategia de financiamiento amediano y largo plazos tenía que garantizarse, y d)los criterios de la IBA (calidad, ecología/economía yaspectos sociales) tenían que cumplirse. Con base en

17 Hasta 1999 la IBA había logrado coordinar y centralizar más de 36instrumentos y fuentes de proyectos y financiamiento.

Consejo directivo(se reúne dos veces al año eincluye a personalidades ypolíticos importantes deNRW)

Consejo ejecutivo(realiza múltiplesreuniones al año y proponey ejecuta proyectos delconsejo directivo)

Consejo administrativo y deevaluación(incluye funciones deevaluación y opciones definanciamiento)

ESQUEMA RESUMIDO DE LA ORGANIZACIÓN DE LA IBA

Realización de proyectos

Difusión y críticaconstructiva(reúne a 18 periodistas,científicos y conocedores delos proyectos en múltiplesreuniones anuales)

AdministraciónMedios masivos de comunicaciónCentro de prensa (con apoyo de estudiantes, etc.)

Grupos de trabajo:Cultural y socialArquitectura y urbanísticaAspectos socioeconómicosOtros, según el proyecto

Costos anuales: alrededor de 7.5 millones de marcos y 25 personas de tiempo completo.


estos criterios iniciales de selección, la IBA aprobabalos proyectos y los difundía regional, nacional einternacionalmente e iniciaba su labor de búsquedade financiamiento con el apoyo del gobierno de NRW.Después de comprometer ciertos recursos, y comoaspecto fundamental de la IBA, todos los proyectoseran sujetos a licitaciones públicas internacionales yfinalmente aprobados y desarrollados por la IBA. Estaslicitaciones públicas internacionales —que compren-dían un abierto y transparente proceso de competenciapor la realización de los proyectos— constituyeronun aspecto fundamental de la IBA y su visión de cris-talizar la nueva política regional y local.

Si bien el consejo directivo de la IBA ha desem-peñado un papel importante para lanzar esta nuevainstitución y apoyarla regional, nacional e internacio-nalmente, destaca de la organizacion interna de laIBA:

El consejo ejecutivo desempeña un papel funda-mental, ya que crea un grupo de trabajo para cadaproyecto presentado, en donde participan institu-ciones públicas (diferentes secretarías) y privadas,organizaciones no gubernamentales e institucionesde investigación y académicas entre otras, así comopersonas con experiencia y conocimientos sobrelos proyectos.

La calidad de los proyectos, el compromiso deapoyar su realización, la estandarización del pro-ceso de aprobación y las licitaciones públicas in-ternacionales (las cuales aseguraron un alto nivelde calidad) permitieron un alto grado de transpa-rencia para todos los participantes. En la mayoríade los casos, expertos en urbanismo tuvieron unpapel más relevante que las instituciones de fo-mento económico.

El papel de la difusión de la lBA fue, desde elprincipio, de crucial importancia y tiene un pesoimportante en su organización. Sin la comuni-cación masiva local, regional, nacional e interna-cional, así como especializada para expertos ypotenciales fuentes de financiamiento, la IBA nohubiera podido realizarse.

En muchos casos se vincularon proyectos simul-táneamente: con base en la regeneración de tierras,proyectos posteriores propusieron la creación deparques y centros culturales, etc. Una de lasdisposiciones de todo proyecto de la IBA fue que

el 40% de las tierras consideradas debían mante-nerse como áreas verdes.

El director de la IBA, Karl Ganser, también de-sempeñó un papel fundamental para incentivar alos diferentes niveles de gobierno, así como a lainiciativa privada y expertos nacionales e interna-cionales en cada uno de los proyectos.

Por el momento es difícil realizar una evaluacióndetallada y hasta cuantitativa de la IBA y su impacto(Ganser, 1999; Kilper, 1998; Mohnheim/Zöpel, 1997).Hasta 1999 habían participado 17 ciudades, múltiplesempresas e iniciativas en los 120 proyectos de dife-rentes dimensiones. Sin embargo el principal impacto,después de 10 años de la IBA, es que ha logrado crearuna nueva "cultura industrial" en la región:

El "gasómetro" de Oberhausen —una construcciónde 1929 de 117 metros de altura y 67 metros dediámetro utilizado para almacenar gas por partede una planta siderúrgica— fue refuncionalizadodesde 1994 como un centro de exposición gi-gantesco con cientos de miles de visitantes. En laactualidad se ha convertido en uno de los lugaresde identificación cultural y atracción regional másimportante.

El Parque de Duisburgo–Norte, con un terreno dealrededor de 200 hectáreas, fue históricamente unode los centros de la industria siderúrgica en laregión de la empresa Thyssen y conserva tres altoshornos y gran parte de las estructuras de la fábrica(actualmente, al lado del Parque de Diusburgo–Norte la misma empresa continúa fabricando ace-ro). Además de diferentes tipos de actividadesculturales, la IBA ha creado un museo in situ quepuede ser visitado, en donde la naturaleza poco apoco va ganando terreno sobre este monstruo in-dustrial 18.

Además de las iniciativas anteriores, entre los 120proyectos realizados existen otros megaproyectossemejantes a los mencionados, pero también otrosvinculados a la modernización de puertos (enDuisburg, por ejemplo) y construcciones especí-ficas de casas y colonias para trabajadores, la rege-

ANÁLISIS

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18 La estructura del gasómetro y de "Zeche Zollverein", así como suhistoria y otros temas relacionados al proyecto de la IBA pueden revisarseen: http//www.gasometer.de y http://www.industriedenkmal.de.

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neración de tierras, ríos, lagos y acuíferos sub-terráneos, entre muchos otros. Así, la IBA hatratado de convertir a la región Emsch en "la regiónindustrial más verde" (Ganser, 1999:12).

Los esfuerzos de política regional en NRW hansido importantes para comprender los cambios estruc-turales por los que ha transitado y que también hafacilitado: la participación del PIB industrial de NRWcayó de 52% en 1970 a 36% en los años noventa y laparticipación de la industria siderúrgica y del carbónen el empleo de 30% a menos del 8%. Como contra-parte, los servicios han aumentado su participacióndurante las últimas décadas y 20 de las empresas ale-manas más grandes tienen su matriz en NRW, inclu-yendo a VEBA, Deutsche Telekom RWE, Bayer Thysseny Mannesmann. No obstante lo anterior, la tasa dedesempleo en NRW continúa siendo superior a lade los principales estados alemanes, particularmentelos del oeste y sur 19.

En el caso de NRW la IBA fue importante desdevarias perspectivas. Por un lado, concentró sus esfuer-zos en un grupo de proyectos para cambiar el territorioen su conjunto, tanto desde la perspectiva de la mismaregión, como desde una perspectiva externa a la mis-ma. Por otro lado, generó una importante dinámicalocal y regional entre instituciones existentes y otrasa las que coadyuvó a formarse para conocer con mayorprofundidad su región y reactivó la identificación ycreatividad local y regional con base en estrictos cri-terios de calidad y estándares internacionales. Con laterminación de la IBA en 1999 habrá que evaluar, enel futuro, si permitió generar las estructuras e institu-ciones suficientes para permitir la continuidad de estedinámico proceso local y regional.

Por otro lado, también es importante no idealizara la IBA y reconocer sus limitaciones, como bien loseñalan Müller/Schmals (1993): "al mismo tiempo quela IBA realizaba esfuerzos por regenerar tierras e in-novar económica, social y culturalmente a ciertas re-giones, simultáneamente y a un par de metros, se crea-ban nuevos basureros con sustancias peligrosas ycentros de consumo con visiones diametralmenteopuestas a la IBA". Es decir, no obstante los esfuerzospúblicos y privados, la región tampoco puede retraersede nuevos y constantes desafíos.

DEBATES Y LECCIONES DE LAS EXPERIENCIASEN NRWComo se destacó anteriormente, la experiencia deNRW, no obstante las significativas diferencias conotras regiones y países como México, es relevantedesde múltiples perspectivas. En general, NRW esun caso a considerar con respecto al cambio estruc-tural que han realizado y realizarán, en las últimasdécadas, regiones especializadas en la industriapesada y otras actividades que tienden a transferirsea otras regiones o reducen sustancialmente su peso(en términos del PIB y del empleo) ante los impactosdel proceso de globalización e innovaciones propiasde los respectivos sectores. Procesos similares suce-den en México y en centros industriales como elDistrito Federal, Guadalajara y Monterrey, porejemplo, en donde las industrias farmoquímica yfarmacéutica (ante la competencia de productos im-portados y los riesgos y costos de producción en elD.F.), del cemento y siderurgia, automotriz, peroincluso otras actividades como los aeropuertos ydepósitos de basura, entre muchos otros, requierende una relocalización, cuyo proceso ya ha iniciadodependiendo de las respectivas actividades. Esteproceso no sólo afecta las condiciones y la dinámicaeconómica, sino que también produce profundosimpactos territoriales, sociales y culturales urbanos.La función de estos territorios "desalojados" cambiadesde múltiples perspectivas y requiere de atenciónpolítica. Por otro lado, en el caso específico de NRWse desprende la riqueza de propuestas y visionespúblicas y privadas a largo plazo en torno al futuro delos respectivos territorios. Si bien no existen recetas,sí destaca la importancia de la búsqueda de visionesa largo plazo. En el caso de NRW desde finales de losaños sesenta se ha puesto en práctica una serie depolíticas regionales estructurales, incluyendo finan-ciamiento, personal especializado y la creación deinstituciones, con diferente énfasis, las cuales tam-bién responden a los cuestionamientos y presionessociales.

En este documento se pone énfasis en, al menos,dos iniciativas que se instrumentaron en el caso deNRW durante los años noventa para confrontar losretos regionales vinculados a cambios internos de sueconomía y al proceso de globalización: las Confe-rencias Regionales (CR) y la IBA. Ambas iniciativas,independientemente de su efecto en la región, pre-sentan diferencias importantes. Si las CR se basanen procesos de diálogo y búsqueda de consensos loca-les, con resultados inciertos en muchos casos, la IBA,

19 Lo anterior también se debe a que la reestructuración de NRW no sólose explica por la crisis de las industrias minera y siderúrgica, sino tambiénpor los aumentos de productividad y cambios en otras industrias comola química y la metalmecánica (Bade, 1996; Potraz, 1997).


por el contrario, con un mandato directo del gobiernode NRW presenta una estructura mucho más verticalorientada a proyectos y temporalmente limitada. LaIBA no desarrolla una organización vertical según susestatutos y las normas de funcionamiento desde sucreación, pero sí ante las limitaciones temporales (de10 años) y la orientación hacia proyectos específicos.Sin lugar a dudas, ambas iniciativas tienen profundasdiferencias y repercusiones para otros territorios. Noexisten todavía estudios en torno a la diferencia delos impactos de ambas iniciativas en NRW —funda-mental para futuras comparaciones— pero, por lopronto, indican diferentes formas de organizar e ins-trumentar políticas locales y regionales así como entorno a la creación y el funcionamiento de institu-ciones de índole local y regional.

Independientemente de estas importantes diferen-cias, ambas experiencias también denotan preocu-paciones y formas semejantes de abordar los retoslocales y regionales:

La relevancia de crear instituciones —a nivel meso(véase el artículo de Meyer–Stamer en este númerode El Mercado de Valores)— ante los retos localesy regionales. Estas instituciones incurren en costosque requieren de financiamiento público o privadoy que —como en el caso de la IBA—, puede serfinanciado inicialmente por el gobierno federal onacional.

La necesidad de crear instituciones "horizontales"o "multisecretariales" a nivel local y regional. Par-ticularmente, las CR se basan en la propia dinámi-ca y organización local y regional. En estos ámbitoslas instituciones nacionales o supranacionales(diferentes secretarías especializadas en comercio,industria, hacienda, educación, agricultura,trabajo, etc.) no sólo resultan "ineficientes", sinoque impiden la solución de problemas locales yregionales. En el caso de NRW, tanto las CR comola IBA se han convertido en instituciones, condiferente grado de injerencia en la política local yregional, de corte "horizontal" o "multisecretarial"con participación del sector público y privado. Deotra forma, recelos y competencias de respon-sabilidades de secretarías específicas —inclusocámaras empresariales o sindicatos—, no permitenabordar y solucionar retos locales y territoriales.

Tanto el caso de las CR como el de la IBA de-muestran que no sólo se requiere de poder de

decisión como incentivo de los diferentes agentespara participar en este tipo de iniciativas e insti-tuciones, sino también de recursos y financiamiento.El financiamiento puede ser mínimo —como en elcaso de las CR y la IBA—, pero es indispensablepara el funcionamiento de cualquier tipo de institu-ción. Ambos casos indican también que en la bús-queda de consensos y en los diálogos que se llevana cabo es posible —como resultado de consensosbásicos— coordinar y conjuntar recursos públicosy privados. Así, no se trata ni de volver a viejos"paternalismos estatistas" ni de justificar la inac-tividad de la iniciativa privada.

Tanto el caso de las CR como el de la IBA de-muestran que el punto de partida de cualquieriniciativa e institución local y regional es el análisisde los programas e incentivos existentes, pero, par-ticularmente, la coordinación y priorización de losmismos. Si bien estos mecanismos han sido mer-mados sustancialmente durante las últimas dos dé-cadas en muchos países latinoamericanos, incluyen-do a México, todavía existe una gran duplicidadde funciones y objetivos, los cuales requieren decoordinación local, regional y nacional. El casode la IBA es particularmente importante al res-pecto, ya que —independientemente de los montosabsolutos canalizados— fue justamente capaz depriorizar, coordinar y canalizar en su mayoría finan-ciamiento de programas existentes y con mínimosrecursos adicionales o propios.

El caso de NRW muestra, además, que el procesode aprendizaje institucional incluyendo al gobiernoen los ámbitos local, regional, nacional y supra-nacional, —cámaras empresariales, sindicatos,entre otros— requiere de un importante marcotemporal de más de 30 años en el caso de NRW, yde un importante compromiso y madurez políticade estas instituciones, ya que en muchos casos la"horizontalidad" de las nuevas instituciones mermasus funciones históricas y requiere su replantea-miento.

Los casos de las CR y la IBA en NRW aún no hanconcluido y ni siquiera pueden señalarse como "exi-tosos" ante los retos existentes en la actualidad,aunque sí presentan logros sustanciales, como laredefinición de su imagen local, regional, nacional ysupranacional. A diferencia de muchos países, inclu-yendo a México, donde se han seguido en general

ANÁLISIS

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políticas económicas y regionales "horizontales" y"neutrales" con el fin de no distorsionar los mercadoscon efectos negativos en el fortalecimiento y creaciónde nuevas instituciones, el caso de NRW presenta di-ferentes vías y búsquedas de solución local y regional,cuyas experiencias pudieran beneficiar a otras loca-lidades y regiones, y es particularmente relevante yaque van más allá de las políticas industriales discre-cionales y tradicionales, aunque también plantean unavisión que supera el fomento económico tradicional.Múltiples experiencias internacionales, no obstanteriesgos y costos, apuntan justamente en este sentido:las localidades y regiones requieren de políticas e in-centivos para enfrentar los retos de la globalización ylos cambios internos; de otra forma, pueden continuarcon el proceso de rezago y polarización.

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El Entorno Competitivo dela PyME en NRW y Chile.Algunos Elementos deComparación y Contraste

ANÁLISIS

* Claudio Maggi Campos es ingeniero industrial y maestro en IngenieríaEconómica por la Universidad de Chile y tiene posgrado en gestiónterritorial de proyectos en el Politécnico de Milán. Ha trabajado en laDivisión de Desarrollo Productivo de la Comisión Económica paraAmérica Latina (CEPAL), en la Corporación de Fomento de Chile (Corfo)y actualmente es investigador asociado del Instituto para el Desarrollo yla Paz, en Duisburg, Alemania. Entre sus obras recientes están: conMario Castillo y Marco Dini: Estrategias competitivas de empresas chilenasdespués de la apertura económica. Un análisis empírico. En: Katz, Jorge(ed.). Estabilización macroeconómica, reforma estructural ycomportamiento empresarial. CEPAL, Santiago de Chile, 2000. El casode las políticas de fomento a la Pyme. En: Muñoz, Oscar (ed.). Presente yfuturo de las relaciones público–privadas en Chile. FLACSO, Santiagode Chile.

PROPÓSITO Y CONCEPTOS DE REFERENCIA

L presente trabajo busca caracterizar, desdeuna perspectiva comparativa, los entornoscompetitivos de las empresas de menor ta-maño relativo en Chile y el estado federado

alemán de Renania–Westfalia del Norte (NordrheinWestfalen, en adelante NRW), a partir del estudio yconocimiento directo de ambas realidades.

El término "entorno competitivo" hace referenciaal conjunto de factores externos a cada empresa, queafectan directa o indirectamente sus capacidades com-petitivas en el corto, mediano y largo plazos. Debidoa su generalidad, tan vasta definición presenta el riesgode extraviar todo intento de análisis en la multiplici-dad de elementos que en ella caben. Por ello, y con elfin de estructurar un marco comparativo adecuadopara realidades nacionales tan diferentes como lachilena y la de NRW, el análisis que sigue se apoyaráen el enfoque de competitividad sistémica, desarro-llado como herramienta de análisis y evaluación por

E

POR: CLAUDIO MAGGI C. *

Reconociendo que el punto de par tida es muydiferente, así como también lo han sido losénfasis de las políticas de fomento aldesarrollo productivo en general, el autorestablece parámetr os de comparación conrespecto a la situación competitiva de laspequeñas y medianas empresas (Pymes) enChile y el Estado de Renania–W estfalia delNorte en Alemania (NR W); su evolución en losúltimos años y el papel que en esta dinámicahan desempeñado los entornos competitivosy las políticas industriales adoptadas en uno yotro caso. Los patrones comparativos en elentorno de las Pymes per miten contrastar lasdiferentes condiciones que r odean a lasempresas en ambos países y la forma en quese afectan sus posibilidades de desar rollocompetitivo. La distinción entr e los niveles

meta, meso, macro y micr oeconómicospermite identificar paralelos y contrastes y lasdebilidades o carencias en un caso a par tir delas for talezas o avances identificados en elotro, ello con el pr opósito de establecer unantecedente útil en el diseño, definición ocor rección de énfasis en las políticasdeliberadas de apoyo al sector .


1 Esser, Hillebrand, Messner y Meyer–Stamer (1996).

parte de los investigadores del Instituto Alemán deDesarrollo (DIE) de Berlín 1.

La perspectiva de competitividad sistémica sebasa en el examen conjunto de los niveles meta, macro,meso y microeconómicos, como dimensiones comple-mentarias cuya situación y dinámica permite deter-minar fortalezas y debilidades competitivas de siste-mas económicos y productivos en distintos contextosterritoriales, desde sistemas locales (ciudades, co-munas, localidades), hasta nacionales e incluso supra-nacionales.

Mientras los factores macro y microeconómicosson ampliamente utilizados en la mayoría de los en-foques de diagnóstico de competitividad, lo "meta"alude al conjunto de elementos socioculturales, devalor, acuerdos sociales explícitos e implícitos, asícomo a las capacidades estratégicas de una sociedadpara movilizar sus aptitudes creativas y de resoluciónde conflictos. Lo "meso" en cambio, corresponde a laexistencia y capacidad de formación de estructuraspor parte de los actores sociales públicos y privados,en su mayoría, aunque no siempre institucionales, ala capacidad de articularse entre ellos e interrela-cionarse con las empresas y la comunidad, con objetode desplegar políticas o iniciativas de fomento y desa-rrollo económico, así como a desarrollar una oferta deservicios precompetitivos al sector productivo, con unavisión de mediano y largo plazos.

Ejemplos del nivel meso son: instituciones públi-cas regulatorias y de fomento productivo, serviciosde apoyo y oferta de capacitación laboral, entidadesprestadoras de servicios financieros y no financierosa las empresas, asociaciones y organizaciones empre-sariales, instituciones de I&D, desarrollo y transfe-rencia tecnológica, centros de apoyo a la gestión em-presarial, incubadoras, organismos de formación derecursos humanos, etc. También son expresiones delnivel meso los espacios de diálogo social, como sonlos comités de coordinación de políticas públicas asícomo redes público–privadas, que generan algún tipode dinámica o articulación en materias relevantes parael desarrollo económico. Lógicamente este nivel ad-quiere diferentes expresiones de acuerdo con el ámbi-to territorial que se considere.

El presente análisis se sustenta en el conocimientode primera fuente de actores, iniciativas, programase instrumentos que conforman lo que puede deno-minarse el entorno "meso" de la política de fomento alas pequeñas y medianas empresas (Pymes) tanto en

Chile como en NRW. A partir de ello, se exploran enlas siguientes páginas algunos elementos comparativosentre ambas experiencias. NRW destaca en principiocomo un "laboratorio de políticas meso" debido a laconformación deliberada, con fuerte liderazgo delgobierno estatal, de un entorno institucional de apoyoa la actividad empresarial, con una marcada distri-bución en el ámbito territorial. Del otro lado, la expe-riencia chilena reciente es también considerada pormuchos como un referente a nivel latinoamericano enmateria de políticas de fomento competitivo de lasPymes, en términos de su relación costo/impacto,diseño institucional y cobertura territorial.

Resulta evidente que las diferencias de contextoentre Chile y NRW son lo suficientemente importantescomo para obviarlas, partiendo por el nivel de desa-rrollo económico relativo, el grado de descentrali-zación territorial político–administrativa, los tejidosproductivos predominantes y su evolución en las últi-mas décadas, los patrones de creación de riqueza y ladistribución de la misma (ver cuadro 1). Sin embargo,en un análisis de competitividad, entendida ésta comola capacidad de crecimiento sustentable en mercadoscrecientemente globalizados, parece pertinente e inte-resante establecer paralelos y contrastes en términosde la situación relativa de los diferentes segmentos dePymes identificables en cada caso, su inserción com-petitiva, dinámicas y elementos del entorno.

En otras palabras, reconociendo que el punto departida es muy diferente, así como también lo hansido los énfasis de las políticas de fomento al de-sarrollo productivo en general, interesa establecerparámetros de comparación con respecto a la situacióncompetitiva de las Pymes, su evolución en los últimosaños y el papel que en esta dinámica han jugado losentornos competitivos y las políticas industrialesadoptadas en uno y otro caso.

PRESENCIA DE LA PYME EN NRW Y CHILEEn Alemania, 49.6% del empleo no agrícola esgenerado por empresas con menos de 100 empleados,lo que puede ser considerado un valor modesto si secompara con el 70% de Italia, pero es levemente supe-rior a la participación en el empleo de dicho segmentoempresarial en países como Francia, Gran Bretaña yCanadá, y significativamente mayor que en EstadosUnidos 2.

Puede afirmarse que Alemania, aun cuando nopresenta un tejido productivo basado en la Pyme (salvo

2 Estimaciones en Meyer–Stamer y Wältring (2000).


ANÁLISIS

en algunos de los "nuevos estados"), incorporadentro de sus claves competitivas un alto nivel dearticulación entre grandes empresas industriales yPymes provee-doras de piezas, partes, insumos yservicios. El estado de NRW muestra, sin embargo,algunas diferencias con relación al promedio nacional.La participación en el empleo no agrícola de lasempresas con menos de 100 trabajadores alcanza sólo47.2%, y en el caso específico de la Región del Ruhres inferior a 43% 3 (ver cuadro 2).

NRW

Población (millones de habitantes)

PIB (miles de millones de dólares, 1998)

Tasa de crecimiento anual (promedio,1991– 1998)

Inflación anual media (1998/1999)

Tasa de desempleo (1998/1999)

Tasa de interés real anual, T1 2000

Exportaciones (miles de millones dedólares, 1998)

Principales productos exportados (milesde millones de dólares, 1998)

Importaciones (miles de millones dedólares, 1998)

Principales productos importados (milesde millones de dólares, 1998)

Grado de apertura ((X+M)/PIB)

Número de empresas

Carga tributaria a las empresas

18.0

470.0

1.4%

1.0%

11.5%

3%

106.7 (62.8)

Productos químicos 34.3Maquinaria industrial 32.2Vehículos y autopartes 24.3Productos metálicos 22.4

109.6 (62.9)

Productos metálicos 19.4Textiles y confección 18.6Vehículos y autopartes 18.4Productos químicos 17.8Productos alimenticios 14.0

46%

660,000

Tramos diferenciados, sujetos a múltiplestratamientos de excepción, con rangoentre 30 y 55% sobre utilidades netas.

Chile

Cuadro 1INDICADORES ECONÓMICOS BÁSICOS EN NRW Y CHILE

FUENTE: Ministerio de Economía NRW; Banco Central del Estado de NRW; Cepal; Banco Central de Chile.

La Pyme chilena en cambio aparece absorbiendomás empleos, pero en general de menor productividadrelativa. A nivel nacional, sólo las micro y pequeñasempresas (establecimientos de hasta 50 trabajadores),absorben 74% del empleo y las Pymes (empresas dehasta 199 trabajadores) 86.6%. En el sector manufac-turero, el segmento Pyme (correspondiente en estecaso a empresas entre 10 y 199 trabajadores) en 1996sostenía 52.7% del empleo total, generando sólo37.1% de las ventas totales de la industria manufac-turera 4.

3 Datos de 1993, Asociación Comunal del Ruhr, 1996. La Región delRuhr concentra aproximadamente un 30% de la población total de NRW. 4 Información en Peres y Stumpo (1999).

15.0

74.6

7.0%

3.5%

9%

5.5%

14.8

Cobre y otros minerales6.6Productos alimenticios 2.5Frutas frescas 1.2Celulosa, papel 1.0

17.8

Bienes de capital 5.0Bienes de consumo 3.6Combustibles 1.6

44%

550,000

15% sobre utilidades netas (tramo único)


Lo anterior refleja la mayor brecha de produc-tividad que en promedio existe en Chile entre lasgrandes empresas y las Pymes. Entre las causas deesta heterogeneidad cabe mencionar una insercióndispar en los mercados, una menor integración pro-ductiva y el predominio de actividades capital–in-tensivas en el segmento de grandes empresas, asociadoen su mayoría a la producción en gran escala decommodities o manufacturas livianas intensivas enrecursos naturales.

Resulta, asimismo, sorprendente la diferencia encuanto a creación de empresas, donde el indicadorpara Chile es tres veces menor que el de NRW. Unahipótesis explicativa sería el probable mayor por-centaje de empresas que inician sus actividadesinformalmente en Chile, lo que implicaría una sub-estimación de la estadística de nuevas empresas enel caso chileno. Sin embargo, el índice de creaciónneta o, en otras palabras, el saldo entre empresasque se crean formalmente y las que dejan de ope-

En todo caso, es interesante acotar que tenden-cialmente, tanto en Chile como en NRW, son justa-mente las pequeñas empresas las que en términosrelativos exhiben una mayor tasa de creación neta deempleos (ver cuadro 3).

Dentro de un universo relativamente comparableen cuanto al número de empresas, se constata unagran diferencia en el límite superior del segmento deempresas consideradas medianas en ambos casos. Dehecho, considerar el límite de ventas y de empleoadoptado por NRW para el segmento mediano, im-plicaría en el caso chileno reclasificar la mayor partede las 4 mil 800 empresas consideradas "grandes"como "medianas". Esta diferencia de criterios se ad-vierte al verificar la participación en las ventas, dondela incidencia de las Pymes de NRW en las ventasglobales es prácticamente 50% superior a la de sushomólogas chilenas. Sin embargo, aun así la inciden-cia en el empleo es mayor en el caso de las Mipymes(microempresas + Pyme) chilenas.

NRW

Definiciones básicas

Número (1997)

Participación en ventas (1997)

Participación en empleo (NRW: 1993;Chile: 1996)

Creación de Pymes: (NRW: 1996; Chile:1990–1997)

PequeñaVentas: hasta 500 mil dólares.Empleo: hasta 9 empleados.

MedianaVentas: 500 mil dólares hasta 50millones de dólares.Empleo: entre 10 y 499 empleados.

Pequeña: 553 000Mediana: 100 000

Pequeña + Mediana: 41.2%

Pequeña: 17%Mediana: 53%Pequeña + Mediana: 70%

Nuevas empresas: 157 500Creación neta: 38 000

Chile

Cuadro 2LAS PYMES EN NRW Y EN CHILE, INDICADORES GENERALES

FUENTE: Elaboración propia, a partir de Corfo (1998); Mideplan (1996); Ministerio de Economía del Estado de NRW (1999).

MicroVentas: hasta 70 mil dólares.Empleo: hasta 4 empleados.

PequeñaVentas: 70 mil dólares hasta 700millones de dólares.Empleo: entre 5 y 49 empleados.

MedianaVentas: 700 mil dólares hasta 6millones de dólares.Empleo: entre 50 y 199 empleados.

Micro: 432 000 (formales)Pequeña: 79 000Mediana: 11 000

Micro: 4.4%Pequeña: 12.5%Mediana: 11.2%Subtotal Micro + Pyme:28.1%

Micro: 38.9%Pequeña: 35.2%Mediana: 12.5%Subtotal Micro + Pyme:86.6%

Nuevas empresas: 68 500Creación neta: 12 500


ANÁLISIS

rar 5 refleja una relación aún más desfavorable parael caso chileno (17.5% del número de empresas ofi-cialmente creadas, contra 24% en NRW).

No es un misterio que la mayor tasa de "morta-lidad" de empresas ocurra durante sus primeros añosde vida. En el caso de Chile esta tasa se estima cercanaa 50% para los primeros cinco años de vida de lasempresas 6.

Esta diferencia, que además se verifica en unperiodo de alto crecimiento de la economía chilena,refleja un entorno relativamente desventajoso para losnuevos negocios, en el cual incidirían aspectos meso-económicos tales como estructuras reguladoras buro-cráticas y carencia de instancias o programas de apoyoa las nuevas empresas; y en los niveles macro y micro-económicos, desventajas relativas asociadas con acce-so de los nuevos empresarios a los mercados factoria-les básicos: capital, tecnología, recursos humanoscalificados, información y localización.

En contraste, una característica observada en elsurgimiento y localización de nuevas empresas enNRW, es su tendencia a la concentración territorialen torno a desarrollos de oferta afines, impulsadospor la existencia de clientes estratégicos tanto públicoscomo privados (como la agencia estatal LEG en elcaso de la industria medioambiental, la industriaautomotriz en varios puntos geográficos del estado yla industria audiovisual en el caso de las firmas deproducción independientes establecidas alrededorde la ciudad de Colonia), complementadas mediante

instrumentos o iniciativas a menudo administradas alnivel local y respaldadas con recursos provenientesde los niveles estatal, federal y comunitario, tales comocentros tecnológicos e incubadoras de empresas.

CONTEXTO Y EVOLUCIÓN DE CONDICIONESMETA Y MACROECONÓMICAS EN NRW YCHILELos contextos meta y macroeconómicos reflejan tantopara NRW como para Chile, procesos de reestructu-ración de los aparatos productivos precipitados porcircunstancias históricas y políticas completamentediferentes, orientados ambos a lograr una insercióneconómica competitiva en el mercado internacional.

NRWEn el caso de NRW, vastas regiones como las del Ruhry Aachen han debido enfrentar durante las últimastres décadas el desafío de una profunda reconversiónproductiva, ante la progresiva e irreversible declina-ción del tradicional eje carbón–acero–metalmecánico,base de la economía regional desde mediados del sigloXIX hasta inicios de los años sesenta. Entre 1960 y1995, la caída de la competitividad relativa de lasindustrias del acero y el carbón significó la pérdidade más de 700 mil empleos directos, equivalentes acerca del 10% de la población económicamente activa.La región del Ruhr, que concentra un tercio de la po-blación del estado, perdió más de 20% de los puestosde trabajo y vio disminuir su participación en el PIBalemán de 12.2% a fines de los años cincuenta a 8%a fines de los ochenta 7.

Tamaño(número de empleados)

Chile

Cuadro 3EVOLUCIÓN DEL EMPLEO POR TAMAÑOS DE EMPRESAS

FUENTE: Chile: Alburquerque, F. sobre información Mideplan; NRW: KVR, 1996.

Evolución empleo(% acumulado, 1990–1996)

Tamaño(número de empleados)

1

2 a 9

10 a 49

50 a 499

500 y más

Total

15.0

15.8

15.6

10.9

-7.2

6.3

5 Tal relación, ante el supuesto de alta informalidad de empresas jóvenes,ya 'filtraría' a aquellas empresas que cerraron sin haberse formalizado.ó Estimación en Román, E. (1998). 7 Datos extraídos de Heinze, Hilbert et al. (1996) y Danielzyk (1992).

1

2 a 9

10 a 49

50 a 199

200 y más

Total

4.2

33.4

46.6

19.2

-15.2

19.8

NRW

Evolución empleo(% acumulado, 1980–1993)


Las características socioculturales de la Región(activa presencia de organizaciones sociales, empre-sariales y sindicales con fuerte identidad territorial,distribución poblacional relativamente homogénea ypolicéntrica, relativa especialización funcional al in-terior del estado a nivel de ciudades y distritos localeso Kreise) determinaron que el proceso de reconversióneconómica por un lado se desarrollará en el marco deun vigoroso diálogo entre actores y una crecientedescentralización de tareas, recursos, e incluso de lospropios espacios de diálogo social entre los sectorespúblico, privado y organizaciones sociales. Por otrolado, la existencia de estructuras laborales altamenteorganizadas ha agregado complejidad al proceso dereestructuración industrial, por cuanto los sindicatoshan presionado por reducir los impactos económicosy políticos de los cambios sobre el empleo y en laprotección social, entre otros aspectos críticos.

El cambio estructural al interior de NRW no puedeconsiderarse aún un proceso culminado. Subsistenaltas tasas de desempleo, especialmente en la regióndel Ruhr, que concentra a un tercio de la población delestado, y la mayoría de los indicadores de desempeñoeconómico aún están por debajo de los promedios na-cionales.

En cuanto al papel de las Pymes en el desarrollohistórico de esta región, debe señalarse que un rasgocentral de la organización industrial de la mayor partedel territorio de NRW fue la presencia dominante degrandes consorcios industriales, los cuales entre lasegunda mitad del siglo XIX y la década de los cin-cuenta en plena posguerra, desplegaron estrategiasde concentración productiva para el aprovechamien-to de ventajas logísticas de procesos, transportes ydistribución. Este patrón se refleja en las industriascarbonífera, siderúrgica y derivadas establecidas enla cuenca del Ruhr; la química–farmacéutica en laregión del medio Rhin (eje Bonn–Colonia–Dusseldorf);y en un ejemplo más localizado, la industria papeleraen Duren. Simultáneamente se desarrollaron patronesdiferentes en el estado, basados en medianas y pe-queñas empresas, como lo ilustra el caso del clusterde muebles de cubierta plana en Westfalia del este,aunque ciertamente más periféricos y de menor re-presentatividad relativa en la estructura productiva ydel empleo regional.

El imperativo de reconversión de los tejidos pro-ductivos ha incidido en una revalorización social delas Pymes como potenciales agentes de cambio econó-mico. Ello debido a que los grandes grupos indus-triales de la región iniciaron luego de las crisis ya

referidas, un redespliegue hacia localizaciones conventajas de costos y, en paralelo, adoptaron una estra-tegia de diversificación de sus negocios comprando oestableciendo la mayor parte de las nuevas facilidadesen otras regiones dentro y fuera de Alemania, perdien-do así progresivamente, peso relativo en la economíadel estado. Esta evolución ha contemplado tambiénfusiones y compras, como parte de estrategias defen-sivas de racionalización, con escasísimo efecto dina-mizador para la economía estatal.

Finalmente, existen dos razones de carácter polí-tico que favorecen la existencia de esquemas de apoyodeliberado a la Pyme, a nivel nacional. En primer lu-gar, la declaración constitucional de Alemania comouna economía"social de mercado", antes que una eco-nomía "de libre mercado", lo que presupone un amplioacuerdo social acerca del papel que el sector públicodebe jugar en materia de promoción económica. Enel caso de NRW, la condición especial de zona en re-conversión que ha ostentado parte de su territorio du-rante las últimas décadas, agrega un segundo mandatoconstitucional para desarrollar un activo papel públicoen el fomento económico. La segunda razón tiene quever con la organización de las Pymes en todo el país,a través de las Cámaras de Industria y Comercio (IHK),de Artesanos, y sus confederaciones, las cuales cons-tituyen en la práctica un referente relevante para unaimportante parte del electorado, normalmente sensiblea temas como el empleo y las relaciones laborales,más aún en un estado como NRW, de reconocida tra-dición social demócrata. Difícilmente los actores pú-blicos a los niveles local, estatal y nacional en esascondiciones pueden carecer de propuestas de apoyoconcretas al sector 8.

ChileChile desempeñó, durante la segunda mitad del sigloXX, el papel de un verdadero "laboratorio de prueba"en materia de políticas económicas e industriales enAmérica Latina. De hecho, la desregulación, privati-zación y apertura económica unilateral iniciadas a finesde 1974, constituyó un anticipo de la tendencia queaños más tarde predominaría en la mayoría de los paí-ses de la región. A lo largo del proceso de liberaliza-ción y apertura es posible diferenciar tres periodos.

El primero de ellos se caracterizó por una drásticareducción de los aranceles a las importaciones, unafuerte apreciación del peso y una amplia desregu-lación de los mercados domésticos, en un contexto

8 Meyer–Stamer y Wältring (2000).


ANÁLISIS

político autoritario que omitió cualquier forma denegociación entre actores en cuanto a gradualidad oselectividad y al mismo tiempo catalizó un intensoproceso de desindustrialización, reflejado en más de3 mil quiebras industriales entre 1977 y 1983, conuna fuerte reasignación de recursos al interior delaparato productivo 9.

Luego del colapso recesivo de 1982, con unaprofunda crisis en el sistema financiero nacional yuna caída de más de 14% del producto ese año, elrégimen militar junto con una nueva elevación de losaranceles, introdujo modificaciones al modelo eco-nómico orientadas a promover deliberadamente lasexportaciones mediante un tipo de cambio alto,incentivos fiscales tales como la bonificación forestal,beneficios directos al sector exportador y una políticamacroeconómica que priorizaba ante todo los equili-brios básicos y, en particular, el control de la inflación.A fines de 1982 se creó, asimismo, la Agencia Estatalde Promoción de Exportaciones, ProChile.

El tercer periodo se inicia con la llegada al poderen 1990 del primer gobierno democrático, tras 17 añosde gobierno militar. Desde entonces, los sucesivos go-biernos de la alianza concertacionista han intentadoconciliar en el marco de su gestión económica, dosdimensiones no exentas de tensiones entre sí: por unlado, el requerimiento de dar garantías de continuidada los agentes económicos con respecto al patrón decrecimiento basado en el impulso a la iniciativaprivada, la desregulación económica, el alivianamien-to del papel del Estado, la apertura al comercio inter-nacional y el decidido fomento al sector exportador,en un marco macroeconómico estable, y por el otrolado, la necesidad de disminuir el pasivo social queel proceso de liberalización y desregulación econó-mica, impulsado durante el gobierno militar, dejó enámbitos como la distribución del ingreso, empleo,acceso a la educación o a la salud, con impactos re-gresivos acumulados.

En este contexto, el desarrollo de mecanismos defomento a la modernización y el desarrollo de la Pyme,debido a su potencial impacto sobre el empleo y laampliación de la base empresarial fueron promovidosdesde un comienzo por parte del equipo económicoque asumió en 1990 como un vehículo privilegiadopara compatibilizar los objetivos de crecimiento ymayor equidad.

En todo caso, acorde con el modelo económico,las políticas de apoyo a la Pyme se han sustentado

fundamentalmente en la lógica del mercado, conneutralidad y horizontalidad sectorial, con el propósitode no generar distorsiones en los precios relativos 10.Estas condiciones han llevado a privilegiar instru-mentos financieros y no financieros direccionados porla demanda de las propias empresas, sustentadoseconómicamente en percepciones de "fallas" en losmercados tanto de factores como de servicios y bienesfinales, sobre la base de mecanismos de cofinan-ciamiento de los mismos por parte de las propiasempresas.

A pesar de que en la canasta exportadora chilena,que representa alrededor de 25% del producto, aúnpredominan los recursos naturales y commodities in-tensivos en éstos ll, no pueden desconocerse algunasfortalezas que el sector exportador nacional ha logradodesarrollar a partir de su interacción en los mercadosinternacionales. Primero, se ha constituido una activaclase empresarial orientada hacia mercados externos,con capacidad creciente para adaptar las caracterís-ticas de su oferta a los requerimientos de estos mer-cados. Segundo, la dinámica exportadora ha impulsadoun proceso de modernización en los servicios de apoyotales como redes de comercialización y distribución,logística, transporte y telecomunicaciones, seguros,servicios aduaneros y financieros, entre otros, que po-sicionan favorablemente al país en el contexto latino-americano. En tercer lugar ,el respaldo institucionala la actividad exportadora, en el caso de empresas demenor tamaño relativo, e incluso grandes consorcios,ha incidido favorablemente en el desarrollo de susestrategias competitivas.

Agencias públicas como ProChile y Corfo, en coor-dinación con algunas cámaras industriales y asocia-ciones gremiales, han desarrollado programas deapoyo precompetitivo, con creciente respuesta porparte de las empresas, en áreas tales como inteligenciade mercados, presencia del país en ferias, mejora-miento de la oferta exportable, intercambio tecnoló-gico, aseguramiento de calidad y planes asociativosde negocios orientados a mercados externos 12.

Estas tendencias se verifican en sectores expor-tadores emergentes con alta presencia de empresasmedianas e incluso pequeñas, tales como vinos,

9 Véase Castillo, Dini y Maggi (1994).

10 Muñoz, O. (1996).11 En 1998, aproximadamente un 55% del valor de las exportacioneschilenas de bienes correspondió a recursos naturales sin elaboración, yun 30% a commodities o productos intensivos en recursos naturales conbajo grado de elaboración.12 Véase Pérez–Alemán (2000).


salmones y software de gestión y financiero 13. Sin em-bargo, la gran mayoría de las Pymes está aún al margende esta dinámica. Es un hecho que la Pyme, juntocon las debilidades estructurales y culturales pre-sentes en el segmento en toda América Latina, debeagregar el handicap determinante de un difícil accesoa los mercados financieros, de recursos humanoscalificados, de tecnologías y de apoyo a la gestión 14.

EL ENTORNO "MESOECONÓMICO":CARACTERÍSTICAS Y CONTRASTES

Sevicios no financieros en NRWLa política industrial impulsada por el gobierno estatalde NRW durante las últimas décadas se ha basado entres fundamentos. Primero, la conciliación del desafíode reconversión productiva con un amplio pacto socialorientado a amortiguar el impacto de este procesosobre las estructuras laborales y los esquemas de pro-tección social prevalecientes con anterioridad a lascrisis del carbón y el acero. Segundo, un activo papelpúblico de promoción de inversiones productivas, conasignación prioritaria de recursos para infraestructurabásica (a través de las políticas de localización oStandort Politik). Tercero, el apoyo permanente al in-cremento del capital social, mediante la conformacióny fortalecimiento de diversos actores en el espaciomeso, con una clara tendencia hacia la descentra-lización de su operación, en una lógica de redes ins-titucionales con abiertas redundancias y complemen-tariedades en el ámbito de sus misiones y tareas.

El primer aspecto ha significado un enorme flujode recursos destinado a subvencionar la actividadcarbonífera 15, así como a incrementar el flujo de re-cursos para ayudas sociales a los grupos de la pobla-ción más afectados con la crisis estructural de lasindustrias tradicionales.

El segundo aspecto consideró en un inicio unpapel ejecutor del gobierno estatal, orientado a re-cuperar terrenos para nuevas localizaciones indus-triales e implementar proyectos "ancla", para luegoprogresivamente, asumir un papel más bien asignador

de recursos hacia iniciativas a cargo de otros agentesejecutores, y promotor de espacios descentralizadosde discusión y priorización de proyectos de interéslocal, a través de las llamadas "Conferencias Re-gionales".

En las últimas dos décadas algunas nuevas in-dustrias han ido emergiendo paulatinamente en fun-ción tanto de las las condiciones locales de desarrollo(localización, infraestructura de apoyo, demandaslocales, servicios básicos, incentivos específicos),como de las tendencias y oportunidades de mercado.Así, entre las ramas de mayor crecimiento (en númerode empresas) en la región durante los últimos 15 años,cabe mencionar la industria de tecnologías y serviciosmedioambientales, el surgimiento de empresas debiotecnología, energías alternativas, telecomuni-caciones, informática, audiovisual y multimedia. Entodos estos casos se trata de tejidos empresariales enlos cuales predominan Pymes altamente tecnificadas.No obstante, algunas industrias con presencia "tra-dicional" en la región bajo el liderazgo de grandesempresas como la química, automotriz, electrónica yde servicios de ingeniería, aún representan en con-junto más del 40% del producto industrial de NRW, ycerca del 50% de las exportaciones totales del es-tado 16.

El tercer aspecto ha sido la creación, desde finesde la década de los sesenta, de un importante núme-ro de instituciones vinculadas al desarrollo, promocióny transferencia tecnológica. La existencia de una masacrítica de oferta de servicios no financieros al desa-rrollo empresarial, a la innovación y a la transferenciatecnológica, ha surgido durante las últimas décadascomo un elemento deliberado de la política industrialy tecnológica impulsada por el gobierno de NRW.

En total, en NRW existen cerca de doscientasinstituciones cuya misión y tareas se enmarcan en elámbito del fomento empresarial, la mayoría de ellasconstituidas como sociedades de derecho privadocreadas con aportes públicos (denominadas tambiénPPP, public–private partnership) 17. En la actualidadNRW es el estado alemán con mayor número de

13 En su conjunto, estos tres subsectores generaron en 1999 exportacionespor un valor cercano a 1 500 millones de dólares.14 Al respecto véase Gatto (1999).15 De acuerdo con estimaciones del Institut für Arbeit und Technik,tomando como año de referencia 1980, las subvenciones estatales a laminería del carbón en NRW aumentaron sostenidamente desde 1983,alcanzando un incremento cercano a 150% en 1989, y durante los añosnoventa se han mantenido en torno a 100% por arriba del año dereferencia.

16 Datos de la Oficina Estatal de Estadísticas de NRW, 1995 y 1998.17 Normalmente, estas entidades se constituyen con un componentemayoritario de inversión pública que combina recursos provenientes delos niveles estatal, local, federal o europeo, para las fases de construccióno habilitación y puesta en marcha, y después reciben subvenciones(generalmente del nivel estatal) que llegan a cubrir como máximo hastaun 50% de sus costos de operación, debiendo financiarse el resto a travésde ingresos provenientes de la venta de servicios.


ANÁLISIS

instituciones de apoyo al sector productivo. Se cuen-tan 18:

29 centros de investigación básica e I&D aplicada.

Una agencia de promoción económica del estado,y cerca de 80 agencias a nivel de distritos y ciuda-des 19.

49 puntos de asesoría y transferencia de tecnología,junto con universidades, politécnicos, cámaras in-dustriales y sindicatos.

70 centros de innovación y tecnológicos para em-presas jóvenes, de los cuales 36 incluyen incuba-doras (Gründerzentren).

Centros de servicios de consultoría a la innovacióny tecnología, de cobertura estatal (ZENIT enMülheim, GIB en Bottrop, etc.).

Centros de estudios aplicados y cooperación consectores productivos (IAT en Gelsenkirchen, Ins-tituto de Estudios Medioambientales en Wuppertal,etc.).

Proyectos de integración territorial (Euregio,Bioregio, IBA).

15 instancias de diálogo territorial para el desa-rrollo (Conferencias Regionales).

Resulta particularmente complejo determinar elvolumen de recursos públicos con que se apoya anual-mente la operación de este conjunto de entidades. Enprimer lugar, existen diversas fuentes (fondos co-munitarios, federales, estatales y subestatales). Ensegundo lugar, los recursos son canalizados a travésde marcos programáticos de diferente duración a 3, 5ó 10 años de plazo, por lo que existen diferentes ritmosde ejecución de tales asignaciones. En tercer lugar,las entidades pueden captar recursos asignados di-recta e indirectamente por fuentes públicas, en esteúltimo caso a través de fondos concursables, o subcon-tratación de servicios. En el cuadro 4 se muestra partede esta diversidad de modalidades y fuentes definanciamiento público.

NRW bien puede denominarse un "laboratoriomesoeconómico", debido al gran número de insti-tuciones existentes, las que en general exhiben unalto nivel de calificación técnica y profesional, atrac-tivas carteras de proyectos, y estructuras de finan-ciamiento diversificadas entre distintas fuentes de re-cursos públicos y pago de servicios por parte deempresas privadas. Sin embargo, una duda inherentea este tejido institucional es la cuestión de las redun-dancias al interior del nivel meso en la región.

Desde el punto de vista de la asignación de losrecursos públicos, puede argumentarse que las redun-dancias involucran algún grado de ineficiencia en laestructura del gasto en fomento productivo y tecnológi-co en la región. Sin embargo, al incorporar considera-ciones menos ortodoxas, como la información imper-fecta en mercados tecnológicos, el riesgo inherente atoda innovación y a la labor de I&D, el hecho de contarcon más de un actor desarrollando trabajos precom-petitivos en un mismo ámbito temático puede cons-tituir una ventaja, al mejorar su pronóstico de éxito.

Quizás la mayor interrogante con relación al densotejido de actores meso económicos en NRW es su realvalidación de mercado. Hasta ahora, el nivel de incen-tivos, subsidios y demanda institucional desde el sec-tor público y especialmente desde el gobierno estatalhan sido determinantes para su creación y marcha.Sin embargo, no es claro lo que ocurrirá cuando losincentivos vía oferta decrezcan, como debiera ocurrira mediano plazo, conforme al principio de tempora-lidad de las políticas industriales. En este sentido,subsisten dudas con respecto a la generación efectivade una demanda privada capaz de sostener la magni-tud de la oferta de servicios precompetitivos sin elactual nivel de subsidios dirigidos fundamentalmentea esta última.

Desde el punto de vista territorial, la oferta deservicios no financieros en NRW refleja el alto nivelde descentralización que caracteriza a las institu-ciones y estructuras administrativas en Alemania. Lainstitucionalidad de apoyo se encuentra, asimismo,desconcentrada territorialmente. Así, operan tanto ins-tituciones de alcance local o regional, que obviamentese distribuyen territorialmente, como también entidadesde alcance estatal e incluso federal, cuyas sedes selocalizan en diferentes ciudades de la región, siguien-do la estructura demográfica polinuclear de la misma.

Servicios financieros en NRWA nivel nacional, Alemania cuenta con institucionesfinancieras especializadas en el financiamiento de

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18 Baranowski y Raetz (1998) y Ministerio de Economía NRW.19 En alemán, Gesellschaft für Wirtschaftsförderung.


Estatal.

Fondos de fomentoestat ales (48%); UniónEuropea (23.5%);recuperación por ventas(18%); niveles subestatales(10.5%).

Fondos estatales para fomentoeconómico (40%); UniónEuropea (35%); contraparteslocales (25%).

Fondos estatales (35%); fondosestructurales UE (30%);aportes locales y privados(35%).

Fondos estatales para fomentoeconómico.

Presupuesto operativo delMinisterio de Economía delEstado para financiar equipode coordinación de lainiciativa (4 profesionales).Contrapartes locales paragastos operativos menores.

Mittelstand, término alemán con que se conocen lasempresas de menor tamaño relativo. Estas entidadesoperan a diferentes niveles territoriales, con un altogrado de descentralización con respecto a su gestión,al igual que en el caso de los servicios no financieros.

A nivel local se tienen las Caja de Ahorro (Sparkassen)

y las Cooperativas de Crédito (Volksbanken undRaiffeisenkassen), ambas de larga tradición y presenciaterritorial en todo el país. Al nivel estatal, cabe men-cionar el Fondo de Colaterales para Garantías Crediti-cias, concebidos como entidades financieras público–privadas vinculadas a cada estado federado. A nivel

Programa de fomentoeconómico del Ministerio deEconomía de NRW/Programasregulares de fomentoeconómico (65%), de empleo(27%) y otros (8%).

Fondo de DesarrolloInmobiliario del Ruhr/Habilitación y venta deterrenos industriales.

Innovationszentren yGründerzentren (Centros deinnovación, incubadoras yservicios tecnológicos aempresas jóvenes)/Apoyar lapartida y desarrollo deempresas jóvenes.

IBA Exposición Internacionaldel Parque Emscher/Valorizarel espacio de la región nortedel Ruhrgebiet con proyectosurbanísticos y arquitectónicosemblemáticos.

Proyecto REKON/Fomenta laarticulación de redesempresariales en el territorio.

Iniciativa GO!: (GründungsOffensive)/Facilitar informacióny acceso a créditos paraemprendedores.

Fuentes de financiamiento

FUENTE: Banco Central NRW, Ministerio de Economía NRW, Memoria IBA.

3 100

2 300(entre 1980 y1999)

Aproximada-mente 1 000

Aproximada-mente 5 200

...

...

1994–1999.

Desde 1980.

Desde 1983.

1989–1999.

Desde 1995.

Desde 1996.

Nombre/objetivos

Cuadro 4FINANCIAMIENTO Y MODALIDADES DE EJECUCIÓN DE ALGUNAS INICIATIVAS DE FOMENTO ECONÓMICODE APOYO A LA PYME EN NRW

Presupuesto(millones demarcos)

Plazo deejecución

Modalidades de ejecución

Asignación directa a proyectos einstituciones de fomento.

Lo ejecuta la Agencia EstatalLEG.

Se instrumentan por demanda,condicionado a constitución decontraparte local, y aprobaciónde asignación estatal.

Ejecutado por la Sociedad delParque Emscher, creada con unpresupuesto de 35 millones demarcos. En la aprobación decada proyecto se considerabanopiniones de diversos ámbitos.Los proyectos aprobados norecibieron aporte directo, sinoque debieron apalancar recursospara su materialización.

Licitación del programa aentidades ejecutoras(consultoras especializadas)

Promoción de encuentros yespacios de concertación entreactores "meso" locales, paragenerar climas favorables a lasnuevas empresas.


federal se sitúan el Banco para la Reconstrucción (KfW)y el Banco de Compensación Alemán (DtA), ambos de pro-piedad mayoritariamente pública y que operan depreferencia en la modalidad de segundo piso, interme-diando fondos a entidades de financiamiento a las Pymes.

En NRW operaron 536 instituciones financierasen 1998. De éstas, 305 son cooperativas de crédito, y142 cajas de ahorro. Al término de dicho año, el volu-men de colocaciones de estas entidades a nivel estatalascendía a 244 mil millones y 112 mil millones demarcos, respectivamente 20. Como intermediarios defondos de la KfW, las cajas de ahorro han aumentadosu participación a nivel nacional desde 20% en 1991a 37% en 1998, en tanto las Cooperativas de Créditolo han hecho desde 10% en 1991 a 24% en 1998 2l.Estos indicadores permiten dar una idea de la presen-cia territorial de estas entidades y su importancia comoagentes de financiamiento a la Pyme. El hecho de quetanto las Cajas de Ahorro como las Cooperativas deCrédito operen como una red de entidades autónomasen su gestión, posibilita indudablemente una mayorcercanía y mejor capacidad de decisión frente a re-querimientos financieros de las empresas locales.

Mecanismos de financiamiento alternativos comoel capital de riesgo, fueron hasta hace pocos añosmenos significativos en Alemania (con relación altamaño de la economía) que en países vecinos comoHolanda y Reino Unido. Sin embargo, estimacionesrecientes indican que esta situación ha tendido a cam-biar significativamente en los últimos años, incremen-tándose el volumen anual de financiamiento mediantecapital de riesgo desde 1 200 millones de marcos en1996 a 5 200 millones de marcos en 1999, concen-trados en el caso alemán en empresas en fase deexpansión, a diferencia del caso británico, que muestramayor concentración de usuarios correspondientes aempresas en etapas posteriores 22. A nivel de estadosfederados, NRW lideraba en 1998 el destino de lasinversiones de los fondos de capital de riesgo, con26% del total, superando a Baviera (25%) y a Baden–Württemberg (14%). A comienzos de 1999 operabanen NRW, 50 sociedades de participación en capitalesempresariales. De ellas, 29 son de capitales mayori-tariamente estatales. Desde 1998 el estado impulsaesta modalidad de financiamiento a través de la ini-ciativa WIN 23, que busca articular en una red, a todos

los agentes financieros (bancos, fondos de capital deriesgo y redes de business angels) con el objeto de fa-cilitar su conocimiento de posibles clientes en lossegmentos de interés, empresas jóvenes e innovativas,sectores de la nueva economía. La iniciativa considera,asimismo, un fondo de garantía colateral que buscamejorar la evaluación de riesgo de los inversionistas.

La formación y capacitación en NRWEn NRW existen al igual que en toda Alemania, dosredes institucionales que juegan un papel mayor enla formación y capacitación de los recursos humanos.Ellas son el sistema de aprendizaje dual, y la red deuniversidades e institutos politécnicos (Fachhochschulen).El sistema vocacional dual, ampliamente difundidoen Alemania, permite la formación teórica y prácticaen oficios y especialidades técnicas alrededor de 70%de los jóvenes entre 15 y 20 años, con al menos nueveaños de escolaridad previos. Los jóvenes reciben for-mación teórica en las escuelas vocacionales y suformación práctica en empresas, donde son entrenadosy supervisados por Meisters de la propia empresa. Elcertificado de aprendiz, al cabo de un periodo de tresaños es reconocido en Alemania como una calificaciónválida, en carreras técnicas. La supervisión delsistema la realizan las cámaras, lo que de paso permiteque el sistema se mantenga en sintonía con lasnecesidades y tendencias en el mercado de trabajo.

Con respecto a las universidades y politécnicos,se contabilizan 53 en el estado, concentrando unapoblación universitaria aproximada de 500 mil estu-diantes. En NRW se sitúan seis de las 10 mayoresuniversidades del país. La expansión de los centrosde formación superior en el estado fue una de las prio-ridades durante los años sesenta y setenta, como unavía de apoyo al desafío de transformación estructuralque se avecinaba.

Servicios no financieros a la Pyme en ChileEn la actualidad, la política de fomento a la Pyme seestructura en tomo a tres subsistemas de servicios einstrumentos preferentemente no financieros: la redde instrumentos Corfo y ProChile, para el fomentoproductivo y promoción exportadora, respectivamente;la red Fosis, para el fomento a la microempresa y eldesarrollo local, y la red Sence para la capacitaciónlaboral 24.

ANÁLISIS

20 Informe Anual del Banco Central de NRW, 1998. Consideracolocaciones totales a empresas privadas y otras entidades no financieras.21 Estimado en Meyer–Stamer y Wältring (2000).22 Véase Institut für Wetlwirschaft Kiel (2000). Estimaciones: BVK, 2000.23 Wagniskapital für Innovationen in NRW.

24 Los mecanismos de apoyo de ProChile, a diferencia de los de Corfo,no están sujetos a restricciones por tamaño de empresa.


La principal red de servicios no financieros diri-gidos a la Pyme opera en la Corfo, que es la AgenciaEstatal para el Fomento Económico, creada hace másde 60 años. Esta red opera mediante "instrumentos"y "programas" de desarrollo productivo que buscanestimular la asociatividad entre empresas, la inno-vación y modernización de la gestión y los procesos,y la articulacion con servicios de consultoría acre-ditados. Condición de uso de estos instrumentos esuna base mínima de cofinanciamiento por parte delas empresas. La política en cuestión ha sido estruc-turada sobre principios de horizontalidad sectorial,corrección de imperfecciones de los mercados de fac-tores (capital, información, tecnología) y participaciónpúblico–privada en la gestión de los instrumentos.

La cobertura de estos instrumentos alcanza en elcaso de la Pyme a cerca de 10 mil empresas por año,y en general las evaluaciones efectuadas a los instru-mentos por separado arrojan resultados satisfactorios.Sin embargo, no existe evidencia con respecto a suincidencia en las tendencias macro de la produc-tividad, y nada indica que los impactos alcanzadosapunten directamente hacia la reducción de la brechade productividad en la estructura productiva, porcuanto los programas mejor evaluados suelen seraquellos instrumentados por empresas relativamentemás productivas. La operación de los instrumentosrefleja, asimismo, procesos de aprendizaje institucio-nal que han afectado su masificación.

En total, los aportes no reembolsables de instru-mentos de fomento administrados por Corfo alcanzaronen 1998 un monto cercano a los 35 millones de dó-lares. De este valor, entre 75 y 80% se destinarondirectamente a empresas Pyme.

Desde 1994, la red Corfo opera en un esquemainstitucional y territorial de "tres pisos". En el primerpiso se sitúan los proveedores de servicios, quienesinteractúan directamente con las empresas es decir,consultores privados, institucionales y profesionalesaptos para asumir el papel de animadores de gruposasociativos. Los proveedores constituyen la oferta deservicios en el mercado de asistencia técnica y gestiónestratégica precompetitiva 25 para las Pymes, cuyacontratación es subsidiada en el marco que definenlos instrumentos Proyectos de Fomento (Profo) y Fondode Asistencia Técnica (FAT), para cubrir costos detransacción y aprendizaje inherentes a dicho mercado.

En el segundo piso del esquema se ubican losagentes operadores intermediarios que correspondea un conjunto de organizaciones privadas de carácterregional y sectorial más el Servicio de CooperaciónTécnica, filial de Corfo para la pequeña y microempre-sa. Las tareas básicas de los agentes son: promoverlos instrumentos entre las empresas; orientar a éstasen el uso adecuado de los instrumentos; servir deintermediarios entre éstas y Corfo en las etapas deformulación, postulación y monitoreo del uso y resul-tados de los instrumentos; administrar contablementelos recursos privados y públicos involucrados en losprogramas, y supervisar la relación contractual entrelas empresas y los proveedores 26.

El esquema estableció desde un principio unaestricta separación entre las funciones de primer ysegundo pisos con la intención de que los agentes ope-radores intermediarios mantuvieran absoluta neutra-lidad con respecto a los proveedores y se orienten areducir las asimetrías de información entre la oferta ydemanda de consultorí a, pudiendo de esta forma ad-ministrar los registros de proveedores (función dele-gada desde la gerencia de fomento de Corfo), así comoarbitrar eventuales desacuerdos entre los provedoresy las empresas usuarias de dichos servicios.

La asignación de recursos al interior del sistemaha respondido a una estructura de decisión más biencentralizada. La descentralización de funciones haciael nivel regional ha consistido en traspasar a esteúltimo los procedimientos administrativos y los pri-meros "filtros" de las decisiones de asignación de re-cursos. Desde 1998 operan los Comités Zonales, cons-tituidos por tres o cuatro representantes de igualnúmero de direcciones regionales más uno del nivelcentral con atribución para asignar recursos, siemprey cuando exista acuerdo unánime en dicha instancia.En caso contrario, la opinión mayoritaria pasa a sersólo recomendación, y la decisión se traspasa al nivelcentral.

Otras redes de servicios no financieros son la deProChile para la promoción exportadora, y la del Fosis,para el apoyo a la microempresa. ProChile actúamayoritariamente como plataforma de atención directaa empresas exportadoras, instrumentando en formaincipiente un sistema de agentes operadores interme-diarios similar al de Corfo. Los fondos administrados

25 El término "precompetitivo" hace hincapié en que los subsidios seorientan al desarrollo de capacidades competitivas y ante ningúnconcepto, pueden destinarse a cubrir costos operacionales "regulares"de las empresas.

26 En 1998, además de Sercotec, operaron 15 entidades acreditadas comoagentes: 10 asociaciones empresariales o corporaciones filiales de lasmismas, tres corporaciones de desarrollo regional, una cooperativaagrícola y una ONG.


por ProChile son significativamente menores, y lasprincipales actividades son el apoyo a misiones comer-ciales postuladas por grupos de empresas exporta-doras, desarrollo de estudios de inteligencia de merca-dos externos y desarrollo de campañas de promocióngenérica en mercados de destino. Al igual que en elcaso de la red Corfo, todos estos mecanismos requierencofinanciemiento por parte de las empresas partici-pantes, las cuales de hecho muchas veces hacen usocomplementario de los instrumentos de ambas redes,por lo que existen prácticas regulares de coordinaciónentre ambas agencias.

Con relación al vasto espacio de las microem-presas 27, a menudo consideradas sujetos de política

social, múltiples programas han tendido más bien areforzar esquemas paternalistas y conductas de sub-sistencia, marcadas por estándares extremadamentebajos de productividad. En los últimos años, el Fondode Inversión Social dependiente del Ministerio dePlanificación (Fosis), en coordinación con el Serviciode Cooperación Técnica, filial Corfo, ha iniciado lalicitación de fondos para financiar programas demejoramiento de la productividad en este segmentode empresas. Una interesante innovación instrumen-tada recientemente a nivel regional es la constituciónde los Comités de Asignación de Recursos (CAR), enlos cuales los representantes de los diferentes servicioscoordinan y priorizan conjuntamente en cada regiónla asignación de recursos de sus respectivos marcospresupuestarios.

Desde 1991 subsidia la contratación de consultoríasacreditadas.

Desde 1992 subsidia planes de desarrollo ynegocios asociativos de grupos de empresas.

Desde 1997 subsidia la elaboración y ejecución de planesde mejoramiento a mediano plazo en calidad yproductividad.

Desde 1998 subsidia estrategias de fortalecimiento deredes proveedoras lidereadas por grandes empresasclientes.

Desde 1991 subsidia la etapa de prueba de innovacionesproductivas, y la transferencia, preinversión e inversióntecnológica de empresas.

Desde 1994 subsidia la recontratación y entrenamiento demano de obra en zonas de reconversión.

Desde 1994 subsidia los estudios de preinversión deempresas en zonas con régimen de promoción deinversiones.

Gestión– Cobertura 1998: 8 500empresas.– Presupuesto 1998: 18millones de dólares.(Aportes públicos noreembolsables.Cofinanciamiento empresas:aproximadamente 40%).

Innovación y transferenciatecnológica– Cobertura 1998: 1000 empresas.– Presupuesto 1998: 12 millonesde dólares.(Aportes públicos noreembolsables.Cofinanciamientoempresas: aproximadamente55%).

Reconversión productiva ypromoción de inversiones– Presupuesto 1998: 5 millonesde dólares.(Aportes públicos noreembolsables.Cofinanciamiento empresas enpreinversión: aproximadamente60%).

Instrumentos

Cuadro 5INSTRUMENTOS DE FOMENTO NO FINANCIEROS A LA PYME–RED CORFO, 1998

FUENTE: En Maggi (1999), con base en información Corfo.

Áreas, cobertura y presupuesto Descripción

ANÁLISIS

FAT: Fondo de AsistenciaTécnica.

Profo: Proyectos de Fomento.

Pág: Programa deMejoramiento de la Gestión deEmpresas Medianas.

PDP: Programa de Desarrollode Proveedores.

Fontec: Fondo Nacional deDesarrollo Productivo yTecnológico.

Farcar y Farica: Fondos deasistencia a la reconversión demano de obra.

Subsidio a la preinversión.

27 Estimadas en casi 800 mil, de las cuales cerca de 50% son unidadesinformales.


Servicios financieros a la Pyme en ChileLa Pyme en Chile enfrenta, tal como en otros paísesde América Latina, serias dificultades para acceder afinanciamiento de mediano y largo plazos. No ocurrelo mismo en el caso del financiamiento a corto plazo,existiendo variadas alternativas en el sistema finan-ciero a través de la banca privada y el Banco delEstado. Una modalidad relativamente exitosa ha sidoel esquema de microcréditos coordinados por el Fosiscon entidades financieras filiales de bancos comer-ciales, que reciben un subsidio estatal conforme alvolumen de operaciones concretadas, destinado a cu-brir los mayores costos operacionales y administrativosque supone su operación. La idea es que dicho sub-sidio se traduzca en tasas de interés finales más com-petitivas. En general, no existe ningún otro tipo desubsidio al crédito en la política de apoyo a la Pymeen Chile. Cabe mencionar, asimismo, que la industriade leasing se encuentra bien desarrollada en Chile(en parte gracias al intenso apoyo que recibió su masi-ficación por parte de Corfo, vía intermediación de fon-dos para este fin), constituyendo otra modalidad re-levante de financiamiento de inversiones menores.

Con respecto a los créditos de mediano y largoplazos, para el financiamiento de inversiones, ademásdel Banco del Estado existe intemmediación de fondosdesde Corfo a la banca privada. En 1998 el volumende recursos colocado mediante tal modalidad alcanzólos 140 millones de dólares. Sin embargo, estos re-cursos se han concentrado mayoritariamente en em-presas que pueden considerarse grandes para losestándares chilenos, esto es, con ventas anuales entre10 millones y 30 millones de dólares al año 28.

Considerando al sistema financiero en su conjun-to, el endeudamiento de las empresas alcanzó un mon-to cercano a los 28 mil millones de dólares en 1998.En el cuadro 6 se presentan la participación de lasempresas, de acuerdo con su tamaño en las ventas,endeudamiento en el sistema financiero formal y enla cartera vencida del mismo. Se aprecia a partir delos índices relativamente altos de participación en lacartera vencida, que la situación financiera de las em-presas de menor tamaño relativo es más complicada. Latendencia de los últimos años indica, asimismo, quemientras la participación en ventas de la Pyme se hareducido de 25.9% en 1994 a 23.7% en 1997, en igualperiodo su participación en el endeudamiento en elsistema financiero aumentó de 29.2 a 30.5 por ciento.

En términos absolutos, el endeudamiento total de laPyme en 1997 se incrementó en más de 30%. Adicio-nalmente, la cartera vencida del segmento a mediadosde 1999 era 175% superior a la registrada a fines de1994, y considera como proporción de la deuda bancariatotal de la microempresa y Pyme se duplicó de 2 a 4%en igual periodo. Esto refleja la magnitud del impactode la crisis financiera internacional en el segmento, araíz de las medidas de sobreajuste impuestas por laautoridad monetaria, y la recesión económica que mar-caron el escenario económico en Chile durante la segundamitad de 1998 y 1999.

Con relación al capital de riesgo, en Chile opera-ron en 1999, diez Fondos de Inversión para el Desarrollode Empresas (FIDE), que en total manejaban un volu-men de financiamiento de cerca de 115 millones dedólares, de los cuales se registraban en 1999, 80 millo-nes de dólares efectivamente invertidos en empresasemergentes, que por regla general corresponden alsegmento de empresas medianas en fase de expansiónhacia grandes empresas, debido al piso de operación de

Tamaño(por rango de

ventas anuales)

Micro

Pequeña

Mediana

Grande

Total

4.4

12.5

11.2

71.9

100.0

4.5

4.3

3.1

0.9

2.1

Participaciónporcentual en las

ventas (1997)

Participaciónporcentual en el

endeudamiento con elsistema financiero

(1998)

21.7

28.8

14.3

35.2

100.0

Cuadro 6CHILE: DISTRIBUCIÓN POR TAMAÑO DE EMPRESAS DE VENTAS, DEUDA BANCARIA Y CARTERA VENCIDA

Cartera vencida c/r adeuda total (1999)

(%)

Participaciónporcentual en la

cartera vencida delsistema financiero

(1998)

10.0

17.3

13.0

59.7

100.0

FUENTE: SII y SBIF, Chile, en E. Román (2000).

28 Véase Román, E. (2000).


estos agentes (normalmente por sobre los 500 mildólares) 29.

La capacitación en ChileEl sistema de capacitación chileno opera fundamental-mente por la vía de la franquicia tributaria del 1% dela planilla de remuneraciones imponibles anuales, queadministra el Servicio Nacional de Capacitación(Sence) dependiente del Ministerio del Trabajo. Desde1997, las Pymes pueden descontar además hasta cercade 700 dólares anualmente para capacitación al año,alrededor de 500 mil trabajadores reciben algún tipode capacitación de acuerdo con cifras del Sence, al-canzando la inversión pública un monto anual cercanoa los 70 millones de dólares 30.

Al igual que los programas de fomento productivo,la oferta de capacitación es entregada por entidadesprivadas acreditadas, operando el sistema por la víade la demanda, que se articula con la oferta a través deentidades intermediarias, también privadas. La ca-lidad y pertinencia de la capacitación es en conse-cuencia heterogénea. Un aspecto problemático delsistema de franquicia, es que dada la modalidad derecuperación de ésta, su uso se concentra en lossegmentos de empresas de mayor tamaño y capa-cidades financieras. Esto se traduce en que la Pymeutiliza en menos de un 40% la referida franquicia.Asimismo, la concentración territorial de los bene-ficiarios del Sence era hasta 1996 muy alta, localizán-dose el 72% de ellos en las tres principales regiones(RM, V y VIII), y apenas un 28% en las restantes 10regiones. Se espera con la modificación de la ley decapacitación, que desde 1998 incorpora subsidiosespecíficos para la capacitación en micro y pequeñasempresas, mitigar algunos de estos sesgos regresivosen la política pública de capacitación, especialmen-te en cuanto a sus impactos en aquellos segmentoslaborales de menor productividad.

PARALELOS Y CONTRASTES ENTRE LOSAMBIENTES DE NEGOCIO PARA LA PYME ENCHILE Y NRW

Implicaciones microeconómicasComo ya advertimos al inicio de este ejercicio, interesaestablecer, pese a las obvias y no tan obvias diferenciasde contexto, patrones comparativos en el entorno delas Pymes en Chile y NRW, a objeto de contrastar las

diferentes condiciones que rodean a las Pymes en unoy otro caso, y de cómo éstas afectan sus posibilidadesde desarrollo competitivo.

La distinción de elementos en los niveles meta,macro y meso económicos permite identificar paralelosy contrastes y, a la vez, revelar debilidades o carenciasen un caso, a partir de las fortalezas o avances identi-ficados en el otro. Ello puede servir de antecedenteen el diseño, definición o corrección de énfasis en laspolíticas deliberadas de apoyo al sector.

Al nivel meta, tanto en NRW como en Chile, existeuna alta valoración social por la actividad empresarial,y un amplio acuerdo en torno a los mecanismos demercado como asignadores de recursos en la econo-mía, con un papel regulador y subsidiario del Estado.Sin embargo, a este nivel deben señalarse a lo menostres diferencias importantes. Primero, el desempeñopúblico de promoción activa de la actividad empre-sarial cuenta con un grado de legitimación socialmucho mayor en el caso alemán, que se manifiesta enespacios de acción más amplios en los niveles terri-toriales, estatal y local. Segundo, el equilibrio alcan-zado en NRW entre instancias representativas de losactores públicos, empresariales y trabajadores, proveeuna base para un vigoroso campo de acción mediantealianzas público–privadas legitimadas socialmente,y "robustas" frente a conflictos puntuales o coyunturaspolíticas o económicas. En esta línea, el gobierno chi-leno ha promovido recientemente algunas iniciativas dediálogo social en el ámbito del fomento económico 31,relativamente adelantadas a nivel latinoamericano. Sinembargo, su acción hasta la fecha es más bien formal,esporádica y, a lo sumo, coyuntural, ya que carecende la "densidad" que puede proveer una estructura decámaras empresariales y sindicatos como las exis-tentes en Alemania, con equipos técnicos capaces deabordar temas estratégicos a mediano y largo plazo.Tercero, la descentralización institucional y adminis-trativa en Alemania introduce otra diferencia funda-mental entre NRW y Chile, al existir en el primer casouna amplia distribución de competencias técnicas yprofesionales a nivel público e institucional, a diferentesniveles territoriales, que posibilita que los acuerdossociales e iniciativas nacionales o estatales en ámbitoscomo el fomento económico, las relaciones laborales ola formación y capacitación de los recursos humanos,puedan materializarse al nivel de los actores locales.

29 Estimaciones en Bendersky, S. (2000).30 Cifras, Memoria Sence, 1994–1996, y proyecciones 1997–2000.

31 Foro de Desarrollo Productivo, Centro Nacional de la Productividad yCalidad, Iniciativa para el Diálogo Social, todos ellos concebidos comoinstancias tripartitas entre el gobierno, empresarios y trabajadores.

ANÁLISIS


Esta diferencia se advierte en el caso de los servi-cios financieros, altamente centralizados en Chile,desde el punto de vista administrativo y técnico.

Al nivel macro, ambos casos ilustran experienciasde cambio estructural profundo en los tejidos produc-tivos, que ante circunstancias políticas y sociales muydiferentes han tendido a renovar en un caso y a posi-bilitar en el otro, posicionamientos económicos com-petitivos en mercados internacionales. Sin embargo,existen al menos dos aspectos referidos al segmentoPyme que reflejan diferencias relevantes. Uno de elloses la productividad media del trabajo, que en el casochileno refleja una brecha creciente con respecto a lagran empresa, denotando una inserción débil en lostejidos productivos 32. El segundo aspecto es la capa-cidad de creación de nuevas empresas, que no obstan-te tasas de crecimiento económico sustantivamentemás altas en el caso chileno, muestra un mayor y mar-cado dinamismo en el caso de NRW, lo que reflejaríala dispar oferta de mecanismos deliberados de apoyo,orientados a facilitar el acceso de empresas jóvenes alos mercados factoriales básicos, y también el hechoque estos mercados tienden a operar más imperfec-tamente en el caso chileno.

Al nivel meso el contraste entre ambas experien-cias se hace más que evidente, reflejando los contrastesya mencionados al nivel meta, en la acumulación decapital social en uno y otro caso. En el proceso de recon-versión y cambio estructural en NRW, los actores públicosresponsables de las políticas de fomento económico hanprivilegiado deliberadamente la lógica de red, carac-terizada por una riqueza de actores a nivel meso, conabiertas redundancias en tareas, acciones y una altadescentralización. Ello ha sido posible gracias a lalocalización de competencias en la base institucional yaexistente con anterioridad (cámaras, sindicatos, admi-nistración pública local, entidades financieras) enri-quecida con la activación deliberada de nuevos actoresal nivel local (instituciones meso, agencias de fomentolocales), y al direccionamiento de recursos desde distintasfuentes para su ejecución preferente a ese nivel. En laactualidad, los desafíos de este modelo tienen que vercon su validación de mercado, en la medida que el soportepúblico a su financiamiento tienda a racionalizarse, asícomo su capacidad de reacción y adecuación de ofertafrente a nuevos requerimientos por parte de las empresas.

El caso chileno contrasta por la relativa debilidady alto grado de centralización de parte importante delos actores institucionales (centros y redes público–

privadas de apoyo a las empresas en los ámbitos degestión, tecnología, financiamiento, comercializacióny recursos humanos). Además, estos actores tiendenen Chile a la fragmentación antes que a la cooperacióninterinstitucional. Algunas de las causas de ello pue-den caracterizarse como "histórico–culturales" y setraducen en una cultura institucional autorreferencial,así como una débil tradición de cercanía y articulaciónreal con el mundo productivo, salvo acciones normal-mente concentradas en segmentos de empresas demayor tamaño. Un segundo grupo de factores explica-tivos tiene que ver con los esquemas de financiamientode estos organismos en Chile, sean públicos o privados.El financiamiento público es limitado y se asignamayoritariamente mediante fondos concursables, lo quelleva a estas entidades a una competencia por los"clientes" (en este caso empresas), desincentivando asíposibles iniciativas de colaboración institucional.

Asimismo, tanto las organizaciones laborales comolas cámaras o asociaciones empresariales en Chile, apesar de los esfuerzos modernizadores de sus prin-cipales líderes, muestran aún carencias en la profe-sionalización de sus funciones, concentrándose nue-vamente las excepciones positivas en la capa deempresas de mayor productividad relativa. La descen-tralización es un objetivo explícito del discurso pú-blico y privado; sin embargo se ve limitada por faltade consistencia en las políticas presupuestarias yprácticas administrativas del nivel central, y confrecuencia por carencias objetivas de capacidadestécnicas a los niveles regional y local.

Así, en el caso chileno puede afirmarse que elmayor desafío se encuentra en la acumulación decapital social y articulación público–privada a nivelmesoeconómico y territorial. En NRW en cambio, latarea a futuro parece estar más vinculada a la account-ability y al market fostering de la red institucionalexistente.

Las implicaciones microeconómicas de los con-trastes señalados en estas páginas son elocuentes ydeterminan para las Pymes chilenas mayores dificul-tades relativas de acceso a los mercados financieros,laborales, de información y de tecnología. En todosellos existen imperfecciones determinadas por asi-metrías de información e indivisibilidades que afectanespecialmente a las empresas de menor tamañorelativo. La opción chilena de instrumentar mecanis-mos correctores que operan por el lado de la demanda(instrumentos de fomento de Corfo, o la franquiciatributaria del Sence), combinada con la relativa de-bilidad de instituciones intermediarias y la fuerte32 Peres y Stumpo (1999).


centralización de la oferta de servicios financieros yno financieros, sesga en definitiva contra las Pymesde menor tamaño relativo, la posibilidad de utilizarefectivamente tales mecanismos. El esquema chilenopresenta además una carencia significativa con rela-ción a la promoción del carácter emprendedor, o lasfases seed y start up de empresas, durante las cualeslas dificultades de acceso a los mercados clave sonaún mayores, debido a la falta de historia de la empre-sa y al mayor riesgo de insolvencia en esta etapa.

Un segundo ámbito del entorno microecónomicode las empresas tiene que ver con sus dinámicas decooperación o capacidad de conformar alianzas o redespara solucionar problemas comunes o desarrollar ini-ciativas conjuntas. Tradicionalmente se ha invocadoel relativo aislamiento de las Pymes en América Lati-na, y la precariedad de sus redes de cooperación, encontraste con la experiencia de las Pymes europeas,con larga tradición de especialización territorial 33.

Los casos de Chile y NRW responden sólo parcial-mente a estos arquetipos regionales. En NRW ha predo-minado tradicionalmente la gran empresa industrial, ysólo recientemente ha habido una revaloración de laPyme en el marco de la estrategia de cambio estructural.Chile, por su parte, ha desarrollado mecanismos explícitosde apoyo a la asociación entre Pymes (Profos impulsadospor Corfo y Sercotec), y un esquema institucional queprivilegia la vinculación de las pequeñas empresas conentidades de representación gremial e instituciones in-termediarias de apoyo 34. Sin embargo, como ya se señaló,la consideración exclusiva de instrumentos activadosdesde la demanda, si bien salvaguarda la participacióny compromiso de las empresas usuarias de los mismos, ycontribuye a evitar concepciones autorreferentes en losprogramas, no estimula las iniciativas de articulacióncon otros actores institucionales, especialmente a nivellocal, tales como municipios u otras entidades.

Es claro que la articulación institucional no siempresurge como un fenómeno espontáneo, debido a costos detransacción y la relativa mayor complejidad de programascon participación multinstitucional, en contraste con lasimplicidad de la utilización individual de instrumentosdemand–driven . La experiencia reciente de NRW, debidoal proactivo apoyo estatal a la institucionalidad meso yel alto grado de descentralización, es prácticamente laopuesta. Esta constatación deja al descubierto la impor-tancia del capital social distribuido en el territorio, comocondición de superación de las tradicionales imper-

fecciones en los mercados factoriales básicos para lasPymes. Esta carencia en el caso chileno, debe entendersecomo un complemento necesario a los avances alcanzadoshasta ahora en aspectos como la apertura de mercados yel desarrollo de una oferta de instrumentos de fomentoprecompetitivos.

33 Véase por ejemplo, Musyck y Schmitz (1993).34 Véase Maggi (1999).

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La Nueva Política Regionalen Alemania: Conceptos,Experiencias y PosiblesAportes para AméricaLatina

ANÁLISIS

INTRODUCCIÓN

N los últimos años, la mayoría de los paísesmiembros de la Organización para la Coope-ración y el Desarrollo Económicos (OCDE)ha traspasado funciones de la política territo-

rial de desarrollo hacia instituciones ubicadas pordebajo del nivel del gobierno central l. Con este fin sehan creado o fortalecido múltiples instituciones decarácter regional. Alemania, beneficiada por su es-tructura federal, se ha convertido en líder de esteesquema de desarrollo. En el presente artículo seafirma que el nuevo atractivo de las regiones se debe

Se afirma que el nuevo atractivo de lasregiones se debe a que en este ámbito seentrelazan tres diferentes procesos demodernización: a) de empr esas y sistemasproductivos, que en sí constituyen unaimpor tante razón para cr ear institucionesregionales; b) de las administracionespúblicas, como r espuesta a los problemas deeficiencia y eficacia de la gestión político–administrativa, y c) de gestión politica, quetiene lugar en el mar co de una revisión de losinstrumentos estatales tradicionales y de unareorganización de las r elaciones entr e elsector público y los actor es privados. El autorpresenta cuatr o experiencias en Alemaniarelacionadas con la instr umentación denuevos conceptos de la política r egional parael desarrollo productivo, y lo que éstosconceptos y experiencias podrían apor tar paralos procesos de reforma institucional en

* Christian von Haldenwang es doctor en Ciencia Política por laUniversidad de Tuebingen, Alemania. Actualmente trabaja comoprofesor–investigador en el Instituto Alemán de Desarrollo. Se haespecializado en: reforma del Estado en América Latina,descentralización, políticas regionales y locales de desarrollo productivo.Dentro de sus más recientes publicaciones en español se encuentran:Descentralización, fases de ajuste y legitimación. Descentralización ydemocracia local. Sociedad civil en América Latina. Nuevos conceptos dela política regional de desarrollo en Alemania: Aportes para la discusiónlatinoamericana.

* Nota: El presente artículo se basa en un estudio más extenso sobreNuevos conceptos de la política regional de desarrollo en Alemania, cuyaversión en español fue publicada por la Comisión Económica paraAmérica Latina y el Caribe (CEPAL) en el marco del proyecto CEPAL/GTZ, Desarrollo económico local y descentralización en América Latina(Doc. LC/R.1965 del febrero de 2000).1 Véase OCDE (1997).

América Latina. Muestra que tanto enAlemania como en latinoamérica se estánvislumbrando los contor nos de una nuevapolítica r egional, y que muchos de losconceptos e instituciones en discusiónresponden a los problemas actuales enambas regiones.

E

POR: CHRISTIAN VON HALDENWANG *


a que en ese ámbito se entrelazan tres diferentes pro-cesos de modernización: la modernización de em-presas y sistemas productivos, la modernización delas administraciones públicas y la modernización de lagestión política.

La modernización de empresas y sistemas produc-tivos constituye una importante razón para crear ins-tituciones regionales. Si bien es cierto que la dinámicapropia de los mercados cada vez más globalizadosdesempeña un papel central en el desarrollo de losespacios económicos y en la formación de nuevos clustersproductivos 2, también es innegable que la transfor-mación de las estructuras económicas y el aumentode la competitividad de empresas y localizacionesexige una política proactiva de creación de condicio-nes propicios para los procesos sociales y empresa-riales de aprendizaje.

La modernización de las administraciones públi-cas es una respuesta a los problemas de eficiencia yeficacia de la gestión político–administrativa. La crisisfiscal de las entidades públicas obliga a racionalizarla organización administrativa y la oferta de servicios.La interrelación de los centros urbanos con su entorno,da origen a incentivos para fortalecer las relacionesde coordinación y cooperación. La regionalización defunciones permite la obtención de economías de es-cala, facilita la formulación de modelos estratégicosde desarrollo orientados al bien común y puede, a suvez, tener efectos reformadores sobre las comunas.

La modernización de la gestión política tiene lugaren el marco de una revisión de los instrumentosestatales tradicionales y de una reorganización de lasrelaciones entre el sector público y los actores priva-dos. En este contexto, las funciones de intermediacióny moderación pasan a ser un elemento cada vez másimportante dentro de las prestaciones de las institu-ciones políticas. La regionalización es un proceso queapuesta a la aplicación de nuevos instrumentos coo-perativos de gestión, con la participación tanto delsector público como del sector privado.

A continuación se presentarán cuatro experienciasalemanas relacionadas con la instrumentación denuevos conceptos de política regional para el desa-rrollo productivo, antes de preguntar qué es lo queestos conceptos y experiencias podrían aportar paralos procesos de reforma institucional en AméricaLatina. El artículo mostrará que se están vislumbrando

los contornos de una nueva política regional en Ale-mania y que, además, muchos de los conceptos e ins-tituciones en discusión responden también a pro-blemas actuales de América Latina.

LA EXPERIENCIA ALEMANAEn Alemania la política regional no es un inventoreciente: se remonta 1920. A pesar de ello, en lasúltimas décadas los problemas regionales de este paísse fueron diversificando aún más. A la larga deca-dencia de los antiguos clusters industriales alrededordel acero, la minería y la construcción de barcos(región del Sarre, Cuenca del Ruhr y los EstadosFederados del norte costero) y los problemas de laintegración de zonas rurales periféricas, se sumaronla desindustrialización de la antigua Alemania Orien-tal y los periodos de debilidad de algunos sectoresimportantes, como la construcción de automóviles ymaquinarias en Baden–Württemberg y Baja Sajonia,que se produjeron al concluir el boom de la reuni-ficación.

En respuesta a estos nuevos desafíos se observaun cambio en la política regional. Tal como lo constatanLompe et al., "desde mediados de los años ochenta seestá discutiendo intensamente sobre la revalorizaciónde la región como campo de acción. A esta discusión,más bien teórica, le ha seguido en la práctica, desdecomienzos de los años ochenta, en casi todos losestados federados, una reorientación de la políticaestructural, orientada hasta ese entonces sobre todoal crecimiento equilibrado de las regiones y a ladistribución, hacia una política estructural más bienorientada a la oferta, sobre la base de la creación y elfortalecimiento de modelos de especialización de lasregiones" 3.

Como primer estado federado, Renania del Norte–Westfalia aprobó en la segunda mitad de los ochenta,para todo su territorio, el establecimiento de Confe-rencias Regionales, cuya principal tarea fue la de ela-borar planes regionales de desarrollo (REK) y promo-ver su instrumentación 4. En los últimos años, elmodelo de las REK se ha convertido en un instrumentoreconocido para la gestión estratégica del cambioestructural en el nivel regional, especialmente conmiras a la obtención de recursos provenientes de losprogramas de fomento del estado nacional, los estadosfederados y la Unión Europea. Por cierto, existendiferencias con respecto a los lineamientos concretos,

2 Véase Scott (1998), pp. 47–63. El término cluster describe laconcentración espacial de empresas con un determinado perfil deespecialización y una alta densidad de interacciones entre las empresas.Véase Altenburg / Meyer–Stamer (1999), p. 1694.

3 Lompe et al. (1998), p. 85.4 Véase Renania del Norte–Westfalia (1992).


ANÁLISIS

a las iniciativas políticas y a la dinámica del procesopolítico regional.

A diferencia de Renania del Norte–Westfalia, porejemplo, los estados federados de Baden–Württem-berg y Baja Sajonia desistieron de imponer en formaobligatoria el REK. Ambos estados se limitaron aapoyar las iniciativas regionales cuando se han pre-sentado. A continuación, se describirá con detalle lagestión del cambio estructural desde el punto de vistade la política territorial de desarrollo de los tres esta-dos federados mencionados, con base en los ejemplosde las regiones de Stuttgart, del sureste de Baja Sajoniay de Emscher–Lippe en Renania del Norte–Westfalia.

El aumento de la competitividad regional enBaden–Württemberg: la región de StuttgartBaden–Württemberg es calificado como un caso espe-cialmente competitivo del "sistema alemán de innova-ciones" 5, caracterizado por los siguientes elementos:

Prioridad en el área de alta tecnología (cons-trucción de maquinaria, fabricación de automó-viles, electrónica).

Global players exitosos (grandes y medianasempresas).

Relaciones estrechas entre la industria y el sectorfinanciero.

Sindicatos y representaciones de trabajadores conactitud de cooperación al interior de las empresas.

Estrechos vínculos de los trabajadores con susempresas.

Una sólida red de instituciones dedicadas tanto ala investigación y el desarrollo como a la trans-ferencia tecnológica.

Un sistema de capacitación profesional bien con-formado.

Sin embargo, Baden–Württemberg se vio grave-mente afectado por la crisis económica y el desempleode los años noventa. Las cifras de desempleo aumen-taron entre 1990 y 1997 de 4.1 a 8.7%. Esta tendencianegativa condujo a una reevaluación de las fortalezasy debilidades regionales, desde el punto de vista de

la política territorial de desarrollo. Como el principalproblema de la economía de Baden–Württemberg seidentificó el hecho de que las empresas, pero tambiénlas instituciones económicas, reaccionaran tardía-mente al cambio estructural de la competencia inter-nacional. Según la opinión de muchos expertos seevidencia aquí una confianza excesiva en la competiti-vidad propia y en la ventaja de innovación que poseenlas empresas en sus respectivos nichos de mercado 6.Además, se ha mencionado la baja oferta de servicioscomo una importante debilidad de la región.

Con base en este diagnóstico, en los últimos añosse han hecho numerosos esfuerzos por transformar elrégimen regional de producción e innovaciones. Esuna opinión generalizada que esta transformación nodebe limitarse sólo a la reestructuración de los anti-guos clusters industriales, sino que al mismo tiempodebe promover nuevas áreas tecnológicas. Por razonesde política ocupacional esto es indispensable, dadoque la adaptación de las principales industrias antiguasconlleva necesariamente nuevos despidos de trabaja-dores. Se consideran sectores estratégicos, especialmen-te, las tecnologías de la información y comunicación,nuevas materias primas sintéticas, biotecnologías, tec-nologías ambientales y energéticas, tecnologías de mi-crosistemas y servicios relacionados con la produc-ción. En los últimos años, por ejemplo, se han creadoalrededor de 2 mil 200 empresas de software y másde un mil en el área de protección del medio ambiente.

Importantes reformas se produjeron también en elámbito de las instituciones económicas, sobre todo en laregión de Stuttgart que genera casi un tercio del ProductoInterno Bruto (PIB) de Baden–Württemberg. En 1994se creó la Asociación de la Región de Stuttgart (VRS) enla que se agruparon el distrito urbano de Stuttgart y cincodistritos rurales con un total de 178 ciudades y comunas.La situación particular de la región de Stuttgart se explicapor la gran necesidad de coordinación que existe entreun centro urbano con 600 mil habitantes y sus comunasadyacentes con aproximadamente 2 millones de habi-tantes. En el pasado, esta necesidad no fue atendida ins-titucionalmente de modo suficiente. La VRS es la primerainstitución regional de Alemania que cuenta con unaasamblea elegida directamente, con 87 diputados. Elobjetivo de la asamblea regional es contribuir a una mejorcoordinación entre los actores 7.

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5 Véase Becker / Vitols (1997); Heijs (1998).

6 Véase por ejemplo, Semlinger (1996), p. 176.7 El hecho de que la política regional haya ganado en eficiencia quedademostrado por el hecho de que los 87 escaños de la asamblea regionalhan reemplazado alrededor de 280 escaños en otros gremios quesesionaban con regularidad.


Las principales funciones de la VRS son: la plani-ficación regional, el fomento económico, el marketingpara localizaciones, la gestión de residuos, la plani-ficación del transporte público regional, y desde 1996también la gestión de la red de trenes urbanos. Entrelos temas prioritarios actuales de la VRS figuran elfomento de zonas industriales intercomunales y lacoordinación del establecimiento de grandes centrosde comercio minorista en la región. Aparte del finan-ciamiento proveniente del área de los servicios detransporte local, la Asociación obtiene fondos, funda-mentalmente, a través de una contribución regionalde las comunas.

En 1995 se fundó la Sociedad de Fomento Eco-nómico Región de Stuttgart Ltda. (WRS) en la que laAsociación tiene un 51% de participación. Los otrossocios son, entre otros, las comunas regionales y losdistritos rurales, la Cámara de Comercio e Industriay el sindicato metalúrgico (IG Metall). La WRS dis-pone de un presupuesto de 4.8 millones de marcos,con una plantilla de 12 personas. La tarea de estainstitución consiste en promover el establecimientode empresas en la región y apoyar a los empresariosresidentes. En lo que respecta al incentivo a la innova-ción y cooperación, gestión de zonas económicas ymarketing para localizaciones, asume principalmenteuna labor de coordinación entre los diferentes actorespúblicos y privados y se entiende como instrumentocomplementario del fomento económico de las comu-nas. Además, ejecuta proyectos propios. Entre lasactividades de la WRS figuran:

La creación y puesta en marcha de un sistema decomunicación sobre localizaciones (SKS) que sirvetanto para atraer nuevas empresas 8 como paracoordinar la gestión de zonas industriales en laregión, ofreciéndole además a las comunas unaplataforma de presentación y comunicación.

La creación de una Sociedad Regional de Empleo(REBAG) mediante la cual se pretende poner en redlas iniciativas sobre política laboral y de empleo.

La creación de una iniciativa regional de fomentode tecnologías ambientales, cuyo objetivo es con-vertir a la industria ambiental en un sector líderen la región de Stuttgart.

La realización de campañas de publicidad e ima-gen para Stuttgart como región económica.

La organización de un concurso de planes de nego-cios para nuevas empresas, con financiamientoprivado, en el que participaron en 1998 aproxima-damente 80 equipos.

La coordinación de la participación en concursosde fomento de carácter regional, como por ejemplo,en el concurso del Ministerio Federal de Educacióne Investigación: "Movilidad en zonas de concen-tración".

El sureste de Baja Sajonia: ¿desde un clustersectorial hacia un cluster de solucionessistémicas?La región del sureste de Baja Sajonia sirve comoejemplo de un cambio estructural, en el que los im-pulsos determinantes provienen de actores privados(especialmente del sindicato metalúrgico IG Metall ydel consorcio Volkswagen). En los últimos años se hanhecho esfuerzos para transformar el cluster automotriz,apuntando a nuevas formas de cooperación entre ac-tores públicos y privados. Los desafíos actuales consis-ten, por cierto, en una mayor regionalización de lasiniciativas locales.

"El triángulo industrial" Wolfsburg–Salzgitter–Peine que se creó en los años cuarenta alrededor deBraunschweig y los distritos adyacentes es, con casiun millón de habitantes y aproximadamente 340 miltrabajadores, el segundo espacio económico más gran-de de Baja Sajonia, después de Hannover. Todavía49% de los puestos de trabajo en esta región corres-ponde a la industria, en particular a la industria auto-motriz ("región Volkswagen"). En 1993, 23.8% deltotal de los trabajadores se empleaba directamenteen la fabricación de automóviles, lo que representó32.5% del producto regional. Por esta razón, la regiónse vio especialmente afectada cuando concluyó elboom de la reunificación alemana. La cifra de los pues-tos de trabajo en la industria manufacturera cayó entre1992 y 1995 en 13.3% 9.

Por lo que respecta a la gestión del cambio estruc-tural, el gobierno de Baja Sajonia sigue desde comien-zos de los años noventa, una política de fomento deinstituciones regionales sobre la base de iniciativaslocales. Debido a la estructura socioeconómica policen-trista y a la heterogeneidad política de la región, en el

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8 En 1998, la WRS proporcionó una localización a 28 empresas de fueray dentro de la región y, a más de 100, les facilitó el contacto con lascomunas. 9 Véase al respecto, Lompe et al. (1998), p. 109; Lompe/Böcker (1997).


ANÁLISIS

pasado estas iniciativas se vieron obstaculizadas enel sureste de Baja Sajonia. En la política territorialde desarrollo dominaba la competencia entre las co-munas. A finales de 1991 se creó la Asociación de laZona Metropolitana de Braunschweig (ZGB), traspa-sándosele la competencia para la planificación regio-nal y el transporte público local. Debido a la resisten-cia de las comunas esta asociación no pudo asumirotras funciones relativas a la política territorial dedesarrollo.

Posteriormente, por iniciativa del sindicato meta-lúrgico IG Metall, se fundó en 1994 la Agencia Re-gional de Desarrollo para el Sureste de Baja Sajonia(Reson). Entre los 45 miembros figuran los organismospúblicos de la región y el estado federado de BajaSajonia (representado por el gobierno del distrito deBraunschweig), instituciones científicas como la Uni-versidad Técnica de Braunschweig y unas 20 empre-sas, entre las que se cuentan las más importantes dela región: Volkswagen y Salzgitter. Tanto el presidentecomo el director de la Reson son gerentes de la Volks-wagen. Sin embargo, a través del Consejo se integraal trabajo de la Reson un amplio círculo de actoresregionales. La agencia se financia, en alrededor dedos tercios, a través de aportes de sus miembros y enotro tercio, mediante ingresos por concepto de pro-yectos. Indicadores indirectos de la eficacia de estaagencia son la gran disciplina que existe en la entregade aportaciones y la estabilidad de sus miembros.

Reson se entiende como un instrumento regionalde diálogo para la gestión estratégica del cambioestructural. Cumple la función de integrar a los actoressociales y económicos y coordinar las diferentes activi-dades. En cambio, la coordinación política (de parti-dos), especialmente entre las comunas, debe tenerlugar más bien a través de la asociación de la zonametropolitana y su asamblea y el engranaje adminis-trativo, especialmente, en el área de planificación, através del gobierno del distrito de Braunschweig.

Reson organiza eventos, realiza estudios, propor-ciona información, participa en la planeación estra-tégica y gestiona proyectos. Además, desde agosto de1996, Reson coordina la elaboración de un planregional de desarrollo (REK) para el sureste de BajaSajonia. Con ello se pretende promover el diseño devisiones alternativas del desarrollo regional, orien-tadas a la oferta de soluciones sistémicas. Se esperaconvertir las visiones en proyectos viables, teniendotambién en cuenta la nueva práctica de fomento delos estados federados, del estado nacional y de laUnión Europea. Gracias a la estrecha interrelación

política y partidaria existente entre el gobierno de BajaSajonia, la Volkswagen y los sindicatos, ha sido posibleintegrar al proceso una amplia gama de actoressociales. Hasta ahora han participado alrededor de600 personas en las discusiones 10, organizadas entres grupos de trabajo: economía e innovación; trans-portes y movilidad; y cultura y ciencia.

Con miras al segundo grupo de trabajo, el Institutode Ciencias Sociales de la Universidad Técnica deBraunschweig elaboró el concepto de la región concompetencias en el sector transporte y movilidad. Másallá de la fabricación de automóviles, por ejemplo,las competencias existentes en el área de la fabrica-ción de autobuses y vehículos sobre rieles, en lastecnologías de materias primas, energéticas y ambien-tales así como de reciclaje, deben unirse para lograrexternalidades positivas, estimular innovaciones tec-nológicas y ecológicas y desarrollar la infraestructuraregional 11. Por otra parte, este concepto tiene porobjeto reforzar el cluster existente (fabricación deautomóviles, proveedores, servicios relativos a la pro-ducción), y también desarrollar nuevos planes de mo-vilidad para la región. Actualmente, en los 11 equiposespecializados se está discutiendo la versión definitivadel plan estratégico para la región con competenciasen el sector movilidad y transporte.

No se puede negar que la larga duración del pro-ceso tiene efectos negativos sobre la efectividad delos REK en esta región. Sin embargo, durante el desa-rrollo del plan fue posible incorporar ampliamente alos actores involucrados, lo que favoreció una sensi-bilización social y la aceptación del cambio estruc-tural. Además, la propia iniciativa y la incorporaciónde las grandes empresas, en particular de Volkswagen,juega un papel determinante en el cambio estructuraldel sureste de Baja Sajonia. A ello cabe agregar que,debido a las estrechas relaciones entre los grandesconsorcios y los trabajadores organizados, desde uncomienzo los sindicatos fueron parte del proceso. Lacooperación entre actores públicos y privados permitiómovilizar en forma efectiva los recursos internos.

Cabe destacar que como resultado de este proceso,Reson se ha convertido en un actor clave de la políticaterritorial de desarrollo y se ha impulsado claramentela cooperación público–privada en el "triángulo degestión" entre Reson, la Asociación de la Región Me-

10 Éstas provienen de 42 empresas, 38 institutos científicos y culturales,35 comunas, distritos y organismos públicos, así como 29 institucionessociales. Véase Reson / ZGB / Gobierno del Distrito de Braunschweig(1998), pp. 15–17.11 Véase Reson (1995).


tropolitana y el gobierno del distrito de Braunschweig.Sin embargo, no siempre fue posible, en las condi-ciones descritas anteriormente, integrar los diversosdesarrollos locales en el nivel regional. Se lograronimportantes avances en el nivel local en situacionesdonde el principal énfasis recayó en las innovacionesempresariales, que influyeron en forma relativamentedirecta en la transformación de localizaciones. Encambio, el desarrollo y la puesta en marcha de nuevasestrategias regionales de desarrollo han resultado máslentos y políticamente más complejos, porque requie-ren de mayores esfuerzos de transformación socioeco-nómica y de coordinación.

Política territorial de desarrollo y cooperaciónpúblico–privada: La Agencia Emscher Lippe enRenania del Norte–WestfaliaEn Alemania, la cooperación económica entre actorespúblicos y privados (actualmente conocida como Pu-blic Private Partnership, PPP) no es un invento de losúltimos años —basta recordar el sector nuclear, laminería del carbón, la fabricación de aviones o el trenTransrapid—, también las comunas se ocupan desdehace bastante tiempo del tema de las PPP, teniéndosealtas expectativas sobre los efectos de alivio financieroque éstas pueden ofrecer. Además, desde hace añosexisten asociaciones regionales de transporte público,de tratamiento y disposición final de residuos, y otrascon participación privada.

Entretanto, más allá de estos programas especí-ficos de la industria y de los servicios, actualmentese establecen cada vez más PPP en el nivel regional,lo que apunta a un mejoramiento estratégico de lacalidad de las localizaciones 12. La innovación de esteproceso no consiste tanto en el hecho de que losactores públicos y privados establezcan relaciones decooperación, sino más bien en hacer extensivas dichasrelaciones de cooperación y modelos de gestión anuevas áreas políticas y grupos de actores.

La Agencia Regional de Desarrollo EmscherLippe, Asociación para el Mejoramiento Estructuraldel Norte de la Cuenca del Ruhr Ltda. (Ela) fue fun-dada en 1990. En la actualidad cuenta con 54 sociosentre los cuales figuran las 12 ciudades de la zona, laCámara de Comercio e Industria, la Cámara de Arte-sanos, cajas de ahorro y bancos populares locales, asícomo las empresas más importantes de la región.Además, en un comité asesor integrado por 28 per-sonas, están incorporadas al trabajo de la Ela perso-

nalidades destacadas de la economía, la ciencia, losmedios de comunicación, la cultura y la política.

Al iniciar sus actividades, Ela se enfrentó al desafíode que la región prácticamente no poseía una identidadregional propia y la disposición de las comunas a cooperaren temas económicos no era muy grande. En cambio,fue favorable la homogeneidad política existente en lasdivisiones administrativas que llevó a la formación deun grupo informal de políticos locales y regionales queapoyaron el proceso de creación de instituciones en elnivel regional. En un comienzo, Ela se financió en sumayor parte con aportes de los socios. Entretanto, apro-ximadamente la mitad de los gastos se cubren con recur-sos de proyectos y de fomento provenientes del estadofederado y de la UE. Actualmente la Agencia cuentacon una planta de 11 empleados.

En su calidad de "institución complementaria delfomento económico comunal y de las cámaras" 13, Elapersigue tres objetivos relativamente ambiciosos queestán establecidos en el contrato de la asociación: 1)reducir y evitar el desempleo asegurando los puestosde trabajo existentes y creando nuevos; 2) diversificarla estructura de los sectores, y 3) mejorar el grado deconocimiento a nivel suprarregional y hacer másatractivo el norte de la Cuenca del Ruhr. En esto, laAgencia se entiende como una intermediaria entre lasempresas y las instituciones públicas y como agenteinformativo en el área del fomento económico. Lamayor parte de la oferta de sus servicios está a dispo-sición de las empresas gratuitamente. Las actividadesprincipales son las siguientes.

Moderación y coordinaciónEla organiza periódicamente encuentros de fomentoeconómico con la participación de las comunas, de lascámaras, del gobierno del estado federado y de otrasinstituciones relacionadas con el fomento económico.Otra iniciativa son las reuniones habituales de em-presarios en las que participan también las comunasy las asociaciones gremiales. A ello cabe agregar losencuentros de expertos con la participación de lascomunas, por ejemplo, en el sector turístico y de re-creación. De esta manera, Ela promueve la formaciónde una estructura de redes formales e informales a lasque pueden recurrir los actores en caso de necesidad.

Marketing para localizacionesOtra área de actividades es la presentación externade la región. Para este fin, en 1992 se elaboró un folleto

12 Véase Batt (1997), pp. 170–177. 13 Ela (1997), p. 10.


ANÁLISIS

regional y un video en los que se muestra la regióncomo localización. Aproximadamente tres veces al añose publica la revista para inversionistas AdvantageEmscher Lippe con informaciones sobre zonas econó-micas y proyectos de inversión. Además, se da aconocer a la región en ferias, foros, etc., con campañaspublicitarias. En este contexto, Ela se ocupa de de-sarrollar la identidad de la región Emscher Lippe comolocalización económica y lograr que ésta se posicioneen la competencia global como un actor con perfilespecífico.

Servicios para las empresasEla proporciona a las empresas regionales informaciónde mercado (licitaciones públicas, subcontratación deempresas artesanales para empresas grandes, etc.),investigación y desarrollo en el nivel regional y sobretransferencia de know–how, así como de zonaseconómicas. A las empresas externas les facilitaofertas de terrenos, contactos con clientes, provee-dores y servicios financieros. Además, puede actuarcomo "guía en la selva de trámites" para las empresasque recién se establecen. De esta manera, Ela actúacomo proveedor de informaciones y servicios empresa-riales. En la intermediación entre empresas y orga-nismos públicos, la agencia responde, por una parte,a los déficit de modernización en las administracionespúblicas y, por la otra, complementa la actividad defomento económico de las comunas —un servicio delque hacen uso especialmente las comunas máspequeñas—.

Gestión de zonas económicasEla diseñó un sistema de información sobre locali-zaciones en el que están registrados todos los terrenosde más de 10 mil m2. Además está encargada de lagestión de una serie de grandes proyectos de inversión,como es el caso, por ejemplo, del parque de recreación"Warner Bros. Movie World", que fue inaugurado enBottrop en 1996. También se ocupa del desarrollo deparques industriales, en respuesta al déficit regionalde zonas industriales 14. En este campo, Ela asumefunciones de intermediación entre las exigencias delas empresas y los procesos de planificación de lasdivisiones administrativas (estado federado, comunas,planificación regional a través del gobierno distrital,etc.). Las instituciones comunales de fomento econó-

mico intervienen en el proceso de adquisición encuanto se define la localización. Por lo demás, la Elaparticipa en la elaboración y actualización del con-cepto regional de desarrollo a través de la iniciativa:"Desarrollo Regional de Localizaciones" 15.

Ela es un buen ejemplo de cómo en el marco deuna política regional orientada a la competitividad sepueden prestar servicios empresariales orientados alcliente, en forma eficiente y efectiva, a través de unaPPP. Especialmente en el área del marketing para lo-calizaciones, la adquisición de empresas y en la ges-tión de zonas económicas, en pocos años Ela ha lo-grado consolidarse como una institución regional. Enestas áreas se ha convertido en intermediaria entreactores de diferentes subsistemas sociales. Frente alas comunas presta además importantes servicios com-plementarios, tanto relativos a problemas genuina-mente regionales (por ejemplo, la presentación externade la región) como también en respuesta a los déficitde modernización y competencias en las administra-ciones locales.

Es difícil hacer una evaluación sobre el signi-ficado del aporte de Ela al cambio estructural de laregión; sin embargo, a partir de esta experiencia y deotras anteriormente mencionadas se pueden identi-ficar dos déficit: a la falta por una parte, de criteriosclaros de éxito y, por la otra, de una visión de desarrollopara la región.

Criterios de éxitoLa evaluación de Ela y sus actividades no se basa encriterios cuantificables. Como lo señala Elsner quedetrás de ello hay un problema fundamental: "losencargados de las oficinas de fomento productivolocales y regionales, con sus resultados sobre locali-zaciones vendidas o (en la mayoría de los casos) tansólo ofrecidas, son los que anuncian en realidad loséxitos del fomento económico de las ciudades y re-giones (quedando prácticamente descartada la posi-bilidad de un fracaso)" 16.

Por cierto, muchos de los servicios de Ela son di-fíciles de evaluar cuantitativamente, sin que por ellotengan menos importancia (por ejemplo, su papel deintermediadora en el fomento económico). No obs-tante, existen tareas en las que sería posible formularobjetivos más concretos que admiten comparacionesde servicios (con los resultados obtenidos hasta ahora,con instrumentos políticos alternativos o con otras

14 Véase Ela (1997), pp. 58–64. Se señala que de acuerdo con loslineamientos de planificación regional, muchos de los antiguos terrenosmineros e industriales ya no pueden utilizarse como zonas industriales.

15 Véase Ela (1997), p. 81 y siguientes.16 Elsner (1998), p. 780.


instituciones regionales) —tal como la satisfacciónde los clientes con los servicios de asesoría—. Enestas áreas habría que trabajar más en el desarrollode criterios de éxito "duros".

Orientación estratégicaAl parecer, hasta hace poco, Ela actuaba sin una claraconcepción estratégica del desarrollo. Muchas de susactividades tenían un carácter experimental o eranuna reacción a demandas políticas o económicas es-pecíficas. En los últimos años esto cambió: con losproyectos de la región química Emscher Lippe y lainiciativa Desarrollo Regional de Localizaciones, Eladispone ahora de dos proyectos principales que lepermitirán movilizar recursos y crear competenciasclave. Por cierto, no se debe pasar por alto que enmuchos casos la región Emscher es demasiadopequeña como marco de referencia para las empresas,en particular, tratándose de grandes empresas delsector químico. Aquí sería deseable un mayor encade-namiento del fomento económico que en caso nece-sario consideraría toda la región del Rhin–Ruhr. Estoes especialmente válido si la competencia entre espa-cios económicos se llegara a estructurar como compe-tencia de calidad.

Cambio estructural y cooperación público–privada: La Exposición Internacional de laConstrucción (IBA), Parque EmscherLa Exposición Internacional de la Construcción (IBA),Parque Emscher es un proyecto conjunto del gobiernodel Estado de Renania del Norte–Westfalia y 17 ciu-dades de la región del Emscher, cuya duración estabaprevista originalmente para cinco años y que luego seextendió a diez (1989–1999). El objetivo de este pro-yecto es la gestión urbana, ecológica y territorial delcambio estructural en el norte de la cuenca del Ruhr.El punto de partida de la iniciativa fue la crisis estruc-tural de la región, que se caracteriza por un cluster deproducción minero–industrial, es decir, por una es-trecha interrelación de la minería, el hierro y el acero,la energía y la química, con predominancia de grandesestructuras industriales. Los actores políticos se en-cuentran ante los desafíos de impulsar la reorientacióneconómica, procurar el saneamiento ambiental de losdaños ocasionados por las antiguas actividadesminerosiderúrgicas, y superar los problemas socialesexistentes que no son menores. En este contexto, laExposición Internacional de la Construcción (IBA),Parque Emscher posee un enfoque doblemente inno-vador.

Nuevas prioridadesMientras la política estructural regional tradicional-mente apunta al establecimiento de nuevas empresasy a la creación de puestos de trabajo, asignándole unamenor importancia a los factores "blandos" de las lo-calizaciones, tales como el medio ambiente, la vivien-da y la recreación, la IBA parte de un orden deprioridades diferente: considera que la renovaciónambiental y urbana constituye una estrategia centralpara mejorar la calidad de la localización compati-bilizando esto con la visión de un amplio cambio deimagen para la región. Sobre la base de este nuevoorden de prioridades se elaboraron los siguientesproyectos principales:

La creación de un sistema conjunto de parquesdel Río Emscher (Parque Natural Emscher, 320de los 800 km2 de la región), especialmente paraasegurar las áreas libres entre ciudades aumen-tando su valor desde el punto de vista ecológico.

La transformación ecológica del sistema del RíoEmscher que en el pasado fue utilizado como lared superficial de aguas residuales más grande delmundo.

La creación de áreas saneadas para empresasdentro de las localizaciones existentes.

La conservación y recuperación de las antiguasestructuras industriales para fines culturales, re-creativos, turísticos y para el establecimiento denuevas empresas.

Innovaciones en la construcción de viviendas, jun-to con la restauración de antiguos barrios obreros.

El desarrollo de nuevas ofertas culturales y derecreación en la región.

Una integración política diferenteComo agencia de derecho privado, la IBA tiene unaposición transversal en relación con las jerarquías dela burocracia administrativa ministerial. Aparte de lascomunas, los organismos de planificación y los minis-terios relevantes del estado federado, en los órganosdirectivos de la IBA (comité directivo, consejo admi-nistrativo y consejo de control) están representadastanto organizaciones político–sociales como per-sonalidades públicas. En este nivel se produce unacooperación estratégica de actores públicos y privados,

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orientada a la gestión a largo plazo del cambio es-tructural.

La Agencia de Planificación IBA tiene alrededorde 30 empleados. Su presupuesto de 7.5 a 8 millones demarcos anuales es financiado por el gobierno delestado federado. El financiamiento de los proyectos,por un total de alrededor de 3 mil millones de marcosen 10 años, será cubierto en conjunto por 36 progra-mas de fomento de la UE, del estado nacional y delestado federado. A estos aportes hay que agregar, apro-ximadamente, 1.5 mil millones de marcos provenien-tes de inversionistas privados. Se calcula que otros1.5 a 2 mil millones de marcos fueron destinados aactividades complementarias a los proyectos de laIBA. El financiamiento de los proyectos se realiza enforma descentralizada y en el marco de los presu-puestos, programas de fomento y procedimientos habi-tuales —la IBA misma no entrega recursos—.

El trabajo de la agencia de la IBA comprende lossiguientes temas prioritarios: l) definición de los li-neamientos básicos y los estándares de calidad de losproyectos, 2) apoyo a la instrumentación de éstos me-diante moderación, asesoría y cooperación, 3) coordi-nación de los procesos de planificación en los diversosniveles, y 4) además, se encarga de la imagen externade la iniciativa y de dar a conocer sus resultados.

Lineamientos básicos y estándares de calidadLa IBA no elabora proyectos, sino que fija los linea-mientos básicos y los estándares de calidad. Entreseptiembre de 1988 y agosto de 1989 se recibieronmás de 400 solicitudes de proyectos de las comunas,de los cuales unos 120 fueron aprobados. Para laejecución de los proyectos se firmaron acuerdos decalidad —una forma de gestión de contratos— entrelos organismos ejecutores locales y la IBA. Otro instru-mento de la garantía de calidad es la organización deconcursos de ideas y planificación. Además la IBA"importa" competencias y good practice de otras regio-nes, para promover innovaciones a nivel local.

Moderación, asesoría y cooperaciónEl objetivo de las actividades de la IBA es promoverenfoques innovadores para el cambio estructural enun ambiente caracterizado ampliamente por el inmo-vilismo. Para ello se trata de lograr la integración deun grupo de actores públicos y privados lo más amplioposible, en el marco de proyectos concretos y deter-minados. El objetivo es reducir al mínimo los trámitesde decisión e incorporar anticipadamente a los respon-sables, junto con los destinatarios del proyecto. El

trabajo de los grupos de proyectos está organizado enforma de redes, asumiendo la IBA la función de pro-motor y moderador. Aparte de ello, entrega inputs téc-nicos y organizacionales y ordena el diálogo entre losencargados del proyecto y los expertos (locales oexternos).

Coordinación de planificaciónMuchos proyectos requieren de la coordinación de di-ferentes niveles de planificación. La IBA media entrelos grupos de trabajo locales en torno a los proyectosy los niveles superiores de planificación. Aquí, elórgano de decisión determinante es el comité directivode la IBA, que cuenta con aproximadamente 60 miem-bros, que junto a los ministerios del estado federadoy a las comunas, representan también a los sindicatosy asociaciones de empleadores, organizaciones am-bientales y a la Asociación Comunal Cuenca del Ruhr(KVR). Las resoluciones son redactadas por la IBAen conjunto con los grupos de proyecto locales quenormalmente consisten de numerosas instituciones oactores: autoridades públicas, oficinas de arquitectosy planificadores, inversionistas privados, usuarios,expertos, etc. También en parte se incorporan alproyecto otros actores regionales relevantes en calidadde "padrinos" a través de comités consultivos.

Presentación y marketingDesde sus inicios, la IBA fue concebida como expo-sición para un periodo limitado de 10 años que con-cluyó en octubre de 1999. Por esta razón, la presen-tación de los resultados obtenidos en los proyectosformó parte de sus tareas principales. En 1994/1995,en una especie de presentación parcial, se dieron aconocer los proyectos y los primeros resultados ob-tenidos. A mediados de 1999, en el marco de la pre-sentación final, se realizaron numerosas actividadesculturales, turísticas, científicas y urbanísticas.

La IBA Parque Emscher ha resultado ser unimportante instrumento para la superación de trabasestructurales y del aprendizaje en el norte de laCuenca del Ruhr: "El desarrollo cooperativo devisiones y proyectos consistentes se ha logrado enforma ejemplar" 17. Entre los éxitos logrados por laIBA figuran la conservación del patrimonio culturalde la industria pesada y el cambio de la imagen internay externa de la región. Esto es más valioso aun con-siderando que la gestión del cambio estructural através de instituciones regionales se realiza desde hace

ANÁLISIS

17 Meise (1998), p. 149.


decenios en la Cuenca del Ruhr sin que hasta ahorase hubiera producido un cambio de perspectivas parala región 18.

Las diferencias con las estructuras políticastradicionales han constituido un importante desafíopara la IBA. Por esta razón, en los proyectos, apuntaa un "núcleo innovador" 19 de actores a los que prestaservicios de moderación e intermediación y a quienesprotege al máximo de los intereses políticos. Simultá-neamente, en vez de luchar contra estos últimos, éstosson recogidos por las estructuras directivas de la IBA,jugando un papel en la gestión estratégica del cambioestructural. Desde este punto de vista, los éxitos ob-tenidos por la IBA tienen también "un valor político".Pero se encuentra planteado el tema de la susten-tabilidad de los cambios en el ámbito de la culturapolítica. Teniendo presente la forma de operar de laIBA, está por verse si los impulsos innovadores que,sin duda, surgieron de ella, también tendrán efectomás allá del año 1999.

La IBA logró un cambio considerable de la imagendel norte de la Cuenca del Ruhr, a pesar de su exten-sión característica, que atraviesa las divisiones comu-nales y regionales. No tuvo tanto éxito en la incorpo-ración de las grandes empresas regionales y de lasoficinas comunales de fomento económico a su "filo-sofía" del cambio integral. Las principales ventajasde esta moderna institución regional se hallan en lacombinación flexible y pragmática de cooperacionesestratégicas y cooperaciones orientadas a los proyec-tos, así como en la integración de un amplio grupo deactores sociales.

RESUMEN DE LA EXPERIENCIA ALEMANAEn los parágrafos anteriores quedó demostrado quela creación de instituciones regionales en Alemaniano puede entenderse en la práctica como un procesocoherente y continuo. No obstante, se vislumbran loscontornos globales de una política regional orientadaa la competitividad, cuyos principales elementos pue-den caracterizarse de la siguiente manera.

Instituciones con un perfil "blando" defuncionesLo característico en la creación de muchas institu-ciones regionales es que responden a un déficit decoordinación, pero no cuentan con un portafolio com-pacto de servicios. A ello cabe agregar que resulta

difícil cuantificar algunas de las prestaciones másimportantes de las instituciones regionales en el áreade la coordinación e intermediación entre diferentesactores, lo que dificulta una evaluación del aumentode la eficiencia y efectividad a través de la regiona-lización. No obstante, en la gran mayoría de los casos,la adquisición de recursos de fomento es un importantemotivo y también un criterio para el éxito de las ins-tiuciones regionales.

La coordinación de instrumentos para elfomento económicoUna función clave de las instituciones regionalesconsiste en la coordinación de diferentes instrumentosde fomento económico. Esto se refiere, por una parte,a la complementación del fomento económico comunalcon miras a políticas territoriales de desarrollo másamplias y la obtención de economías de escala en laproducción de servicios económicos. Por otra parte,en el nivel regional tiene lugar una concentración delos diversos instrumentos de fomento de los nivelessuperiores (estado federado, estado nacional, UE). Entodas las regiones examinadas (la región metropolitanade Stuttgart, el sureste de Baja Sajonia, el norte de laCuenca del Ruhr) en los últimos años se han creadoinstituciones que tienen por objeto prestar este dobleservicio de complementación y concentración.

La aceleración del cambioLa aceleración de los procesos de toma de decisión yde implementación es un resultado importante de lasagencias regionales de desarrollo. Un ejemplo es laintermediación entre empresas y organismos públicoscomo la que ofrece Ela. La rapidez de los trámitespuede ser, en algunos casos, un factor decisivo en lapolítica de competitividad. Igual o mayor importanciatiene la aceleración de procesos de innovación en elmarco de la IBA, que fue concebida desde sus inicioscon una duración limitada y, por consiguiente, orien-tada a resultados. El cambio de mentalidad de losactores, inducido por el encadenamiento regional deproyectos ha permitido aumentar considerablementela velocidad y el alcance del cambio estructural.

El encadenamiento de actores políticosEs de gran importancia el encadenamiento estratégico,orientado a visiones de desarrollo entre actores queprestan, por separado, determinados servicios. Engeneral, se puede deducir de los casos descritos queen el marco de la política territorial de desarrollo enel nivel regional se han logrado establecer relaciones

18 Véase Potratz (1997), pp. 14–22.19 Meise (1998), p. 35.


estables entre actores que hasta ese entonces nohabían tenido ninguna relación. Esto es válido espe-cialmente para las comunas cuyas relaciones estáncaraterizadas con frecuencia por la competencia y ladesconfianza, pero también para las relaciones entrecomunas, distritos y autoridades de nivel intermediodel estado federado, entre las Cámaras de Industria yComercio y las diferentes entidades de fomentoeconómico, así como entre los prestadores de serviciosde la política territorial de desarrollo y los usuarios.

Incorporación e iniciativa de las empresasJunto con la disposición a cooperar por parte de lascomunas, la incorporación e iniciativa de las empresaslocales es un importante factor de éxito para la esta-bilización de las nuevas instituciones regionales. Enlos casos de Reson en el sureste de Baja Sajonia, Elaen el norte de la Cuenca del Ruhr y WRS en Stuttgart,las empresas locales promueven importantes activi-dades (como por ejemplo concursos para creadoresde empresas). En la mayoría de las instituciones es-tudiadas, las grandes empresas están incorporadas através de consejos consultivos, comités directivos, etc.,y, en parte, aportan recursos. A menudo, las conside-raciones cortoplacistas de rentabilidad en el sentidodel shareholder value juegan un papel más bien se-cundario, aun cuando indudablemente las empresasinvolucradas esperan de su participación una relaciónpositiva de costo–beneficio a largo plazo. La coopera-ción de actores públicos con actores privados, trátesede una cooperación en forma de redes o contractuales,depende de la complementariedad de intereses. Estaúltima no siempre es tan evidente; a menudo debeprobarse en el marco de procesos de coordinación ybúsqueda. Las experiencias positivas y las relacionespersonales de confianza facilitan la identificación yel aprovechamiento de los potenciales de cooperación.Es un mérito del debate sobre Public PrivatePartnership haber puesto en evidencia que dichospotenciales en el área de las prestaciones públicasson más significativas de lo que se suponía.

Orientación hacia el clienteDebido, entre otros factores, al alto grado de parti-cipación empresarial, las instituciones de desarrolloregional ostentan una marcada orientación hacia elcliente. En el marco de la creación de institucionesregionales, se han instrumentado en varios lugaresnuevos principios e instrumentos de organización ad-ministrativa, como por ejemplo, el principio de la firststop agency (WRS, Ela), la descentralización interna

y la gestión por resultados. El objetivo de muchasinstituciones regionales en Alemania es reducir eldéficit de servicios en el ámbito de las prestacioneseconómicas del que tanto se habla.

Coordinación de funciones de planificaciónOtro elemento importante de la política territorial dedesarrollo es la conexión entre diferentes instrumentosde planificación, especialmente aquellos del ordena-miento territorial por una parte, y la planificaciónestratégica del desarrollo, por la otra. Frecuentemente,las instituciones regionales tienden a sacar la plani-ficación de su rincón tecnocrático e integrarla enprocesos participativos de la elaboración de visiones.Esto se ve claramente en la IBA Parque Emscher. Enalgunos casos (región de Stuttgart) a las regiones seles asigna, además, competencias de planificación delos distritos y de las autoridades del nivel intermediodel estado federado. De esta manera, se reúnen enuna institución las competencias que antes estabanradicadas en diferentes niveles y entidades.

Intensificación de las relaciones entre loscentros urbanos y las comunas adyacentesFinalmente, la coordinación entre centros urbanos ylas comunas adyacentes es un servicio esencial de lapolítica territorial de desarrollo en el nivel regional.En casos como la región de Stuttgart existe una claraincongruencia entre los espacios funcionales y econó-micos, por un lado, y las divisiones político–adminis-trativas, por el otro, lo que trae consigo distribucionesdesequilibradas de costos y beneficios e incentivosequívocos para decisiones de inversiones públicas yprivadas. Las nuevas instituciones regionales asumenimportantes funciones de coordinación, en parte delas tradiciones de cooperación existentes (asociacionesde cooperación intercomunal y de regiones metropo-litanas), pero extendiéndolas a dimensiones de coope-ración público–privada y de servicios económicos. Ejem-plos importantes de lo anterior son la planificación deltránsito, el servicio de transporte público local y la gestiónintercomunal de localizaciones para empresas.

Estas nuevas funciones esenciales de la políticaterritorial de desarrollo regional se están desplegandoactualmente en el marco de diferentes solucionesinstitucionales. Aunque es posible que después deuna fase de experimentación institucional, se impon-gan en este nivel determinadas estructuras y se vis-lumbre una "nueva política regional", actualmentepueden identificarse al menos cuatro tendencias di-ferentes en la creación de instituciones:

ANÁLISIS


La creación de entidades públicas que en parte seoriginan de estructuras existentes (autoridades denivel intermedio de los estados federados, asocia-ciones de regiones metropolitanas), en cuyo núcleose encuentra la reforma administrativa (ejemplo:VRS en Stuttgart).

La creación de asociaciones de desarrollo y Con-ferencias Regionales que apuntan fundamental-mente a la integración de los actores regionales ya la elaboración de visiones estratégicas de desa-rrollo (ejemplos: la IBA Parque Emscher, Reson).

La creación de agencias regionales de desarrolloque complementan el fomento económico y laspolíticas territoriales de desarrollo de las comunasy de los estados federados (ejemplos: Ela, WRS).

El surgimiento de un sinnúmero de institucionesregionales ad–hoc, en parte como respuesta a lasofertas de fomento del Bund y de la UE. Éstasmuestran con frecuencia un perfil de funcionesmuy específico y debido a su gran cantidad y diver-sidad no fueron consideradas en este estudio enforma sistemática.

El proceso institucional de búsqueda en el nivelregional se considera, por una parte, un factor impor-tante para una gestión del cambio estructural orienta-da a la competitividad y al bien común, ya que contribuyea mostrar nuevas opciones de desarrollo, a incorporarpolíticamente diferentes actores y a superar obstáculosde aprendizaje. Por otra parte, en el nivel regionaltambién es cierto que los fondos públicos (y de ellosse trata en gran medida aquí) deben utilizarse en formaeficiente y efectiva. Por esta razón, las institucionesregionales deben ser sometidas, lo antes posible, aexigentes criterios de éxito que consideren la posibi-lidad del fracaso de la institución de que se trata. Paraello, pueden utilizarse diferentes mecanismos comola evaluación externa periódica de las institucionesregionales, sobre la base de criterios de evaluaciónclaros, el fomento de ingresos propios (por ejemplo,vía venta de servicios), la limitación temporal o tam-bién porcentual del financiamiento público para lainstitución correspondiente, y la concentración de di-ferentes programas de fomento para mejorar la trans-parencia y la efectividad.

En los casos estudiados se pudo identificar algu-nos criterios de éxito, en parte indirectos. Entre éstosfiguran por ejemplo: la estabilidad de los miembros y

la disciplina con la que éstos hacen su aporte (la agen-cia Reson). Además, puede utilizarse como criteriode evaluación la disposición a cooperar de los actorespúblicos y privados involucrados, como también ladisposición de los actores privados (las empresas, etc.)a participar en la oferta de servicios. Finalmente, enaquellas instituciones que apuntan a prestar servicioseconómicos en forma flexible y que, al menos en parte,los venden, el mismo crecimiento de la instituciónpuede dar cuenta de su efectividad.

Muchos de los instrumentos de política regionalse encuentran en Alemania en la fase de prueba. En-tretanto, los actores regionales no sólo deben cargarcon la inseguridad asociada a la utilización de nuevosinstrumentos, conceptos y visiones, sino que ademásse ven presionados por el tiempo, debido a la dinámicade la transformación económica al nivel mundial y alas trabas fiscales, administrativas y políticas de losúltimos años. Ambos aspectos —la reforma de las ins-tituciones públicas y la reducción de inseguridades através de nuevas formas de gestión— se encuentranactualmente en el centro del debate sobre las perspec-tivas de desarrollo en América Latina, lo cual se dis-cutirá a continuación.

APORTES PARA AMÉRICA LATINA:DESCENTRALIZACIÓN Y POLÍTICATERRITORIAL DE DESARROLLO PRODUCTIVOEn el pasado, en América Latina la política territorialde desarrollo y el fomento productivo se entendíancasi exclusivamente como áreas de intervención delestado central a través de modelos de gestión jerár-quicos tradicionales —incluso en sistemas federalescomo Brasil, Argentina o México—. El proteccionismoen materia de comercio exterior y los aparatos estatalessobredimensionados obstaculizaban, además, ennumerosos sectores de la economía, una mayor orien-tación a la competencia por parte de las empresas yfomentaban, en cambio, el rent–seeking 20. Sin em-bargo, la apertura de las economías latinoamericanashacia el mercado mundial que siguió a las graves crisisde endeudamiento y presupuestarias conllevó uncambio radical de la situación económica y situó alas empresas, al igual que a los sistemas políticos,frente a nuevos desafíos. Cabe destacar cuatro elemen-tos fundamentales de este proceso:

La estabilización macroeconómica. En los añosnoventa se logró reducir considerablemente la tasa

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20 Véase por ejemplo, Thorp (1998), pp. 127–199.

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de inflación en casi todos los países 21. Con ello,también mejoraron nuevamente las condicionespara las inversiones en el sector productivo quecomparadas con las inversiones de cartera, son engeneral por plazos más largos.

La liberalización del comercio exterior resultó enque muchas empresas latinoamericanas tuvieron queenfrentar mayores niveles de competencia, tambiénen los mercados nacionales. En algunos casos, lacreación de zonas de libre comercio regionales(TLCAN, Mercosur) permitió abrir nuevos merca-dos para el comercio exterior.

La desregulación de los mercados contribuyó aagravar adicionalmente la situación competitivaen numerosos sectores de la economía. Esto es es-pecialmente válido para el sector financiero, perotambién para los de energía, transportes y teleco-municaciones. Al mismo tiempo, en la mayoría delos países se redujeron las barreras arancelarias yno arancelarias para inversiones extranjeras 22.

La privatización de empresas estatales. El Estadoen América Latina, con pocas excepciones (comopor ejemplo el cobre en Chile, el petróleo en Méxi-co) se ha desprendido casi por completo de supapel empresarial.

Sin embargo, no sólo a raíz de la crisis asiática haquedado en evidencia que la estabilización macro-económica, la liberalización, la desregulación y laprivatización no son suficientes como objetivos polí-ticos o conceptos de gestión, para mejorar la competi-tividad de bienes y servicios, generar nuevas cadenasde valor e incorporar a un mayor porcentaje de lapoblación al crecimiento económico. Por esta razón,desde mediados de los años noventa se está refle-xionando sobre "una segunda fase de ajuste". En estesentido, la modernización de las instituciones depolítica económica y de desarrollo adquiere especial

importancia 23, surgiendo la necesidad de reformas anivel del Estado nacional en varias áreas, entre lascuales figuran:

Reformas políticas (régimen de elecciones y de lospartidos políticos, modernización de los parla-mentos).

Reformas del sistema jurídico (en materia de com-petencia laboral, régimen de inversiones, acelera-miento de los procedimientos judiciales).

Reforma administrativa (creación de competenciasreguladoras, reducción de los aparatos adminis-trativos, introducción de sistemas meritocráticos).

Consolidación de los sistemas financieros (creaciónde redes de seguridad, reforma de la supervisiónbancaria, privatización de bancos públicos, controldel mercado de capitales).

Reforma de instituciones sociales del Estado (sis-temas de seguridad social, de desempleo, de asis-tencia médica).

Reforma del sistema educativo (educación escolar,capacitación profesional, investigación orientadaa la práctica).

Como otro campo de acción de fundamental impor-tancia para una gestión del cambio estructural, se con-sidera la creación de instituciones económicas en el nivelsubnacional. También en América Latina, en el marcode la descentralización de competencias hacia lascomunas y los estados, actualmente se entiende eldesarrollo cada vez más como un proceso dependientede las condiciones e instituciones locales y regionales.La población local, las administraciones comunalesy regionales así como las agencias descentralizadasdel estado central, se convierten en actores decisivosde una política orientada al mejoramiento de la calidaddel entorno empresarial.

Este proceso va acompañado de un cambio en la es-trategia de desarrollo: hasta ahora la política centralizadade desarrollo se ha caracterizado por una perspectivadual de fomento. Por una parte, los programas sectorialesde fomento productivo (créditos, subvenciones tri-butarias, etc.), al igual que el fomento de exportaciones,

ANÁLISIS

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21 Entre 1990 y 1998, en Argentina de 1,344% a 1%; en Brasil de 1,477%a 2%; en Chile de 27% a 5%; en Colombia, de 32% a 17%; y en Méxicode 30% a 19%. En el mismo periodo, la tasa de inflación de toda AméricaLatina (ponderada en relación con el PIB) se redujo de 1,066% a 8%.Véase Dresdner Bank (1999), p. 137.22 Entre 1990 y 1998, el flujo de inversión extranjera directa haciaAmérica Latina se multiplicó de 8 mil millones de dólares anuales a 68mil millones de dólares. Véase Informe Latinoamericano del 24 de agostode 1999, p. 391. A modo de comparación: en 1998, el total de la inversiónextranjera directa era a nivel mundial de 649 mil millones de dólares.Véase Frankfurter Rundschau del 28 de septiembre de 1999, p. 12.

23 Véase con respecto a estas aclaraciones Naím (1994); Pastor / Wise(1999); Burki / Perry ( 1998).

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estaban dirigidos en primer lugar al grupo de empresasgrandes y modernas. Este grupo también se beneficiódel proceso privatizador. Por otra parte, las micro y pe-queñas empresas recibieron apoyo principalmente frentea una perspectiva de combate a la pobreza y creación deempleo. En muy pocos casos se logró la integraciónde ambos enfoques, sobre todo porque su responsabilidadrecayó en varias instituciones (ministerios y agencias)del estado central.

En muchos países del continente existe en la ac-tualidad un gran interés para integrar la perspectivadel fomento productivo orientado a la exportación yde lucha contra la pobreza mediante un enfoque terri-torial del desarrollo de localizaciones. El tema centralestá, al igual que en el caso de la política regional enAlemania, en la movilización y creación de recursosendógenos en el marco de visiones estratégicas de de-sarrollo. En el mejor de los casos los enfoques esboza-dos no son excluyentes, sino complementarios de unapolítica territorial de desarrollo que se entiende comotarea transversal de los diferentes niveles del sistemapolítico.

Con la descentralización surgen nuevas condi-ciones y actores para el desarrollo de localizaciones.En casi todos los países del continente, a los departa-mentos (provincias, regiones, estados federados) y alas comunas se les entregó competencias de políticasocial, de infraestructura y de servicios básicos y seles revalorizó políticamente (sobre todo a través deelecciones directas de gobernadores y alcaldes). Conello, las entidades públicas del nivel inferior asumierontambién una serie de importantes funciones de la políticaterritorial de desarrollo, entre las que figuran:

La responsabilidad por la infraestructura vial localy regional.

Los servicios públicos (energía, agua potable,tratamiento de residuos líquidos y sólidos).

La planificación regional.

El ordenamiento territorial y la facilitación deterrenos para zonas económicas.

Importantes competencias en el sistema educacio-nal (educación primaria y secundaria, capacitaciónprofesional).

Competencias tributarias relacionadas con acti-vidades empresariales (impuestos de bienes raí-

ces, impuestos sobre vehículos, derechos y tasas,etc.).

En particular, cabe destacar dos aspectos de esteproceso. Primero, las regiones y comunas no siempreestán preparadas y equipadas adecuadamente parapoder asumir funciones de la política territorial dedesarrollo en forma efectiva. Las regiones siguen sien-do a menudo escenarios principales del clientelismo,que oponen gran resistencia a iniciativas de moderni-zación administrativa y al ajuste presupuestario. Lascomunas, en cambio, con frecuencia son demasiadopequeñas, su financiamiento e ingresos propios esca-sos, la dependencia de normas y recursos externosexcesiva y sus estructuras administrativas atrasadas 24.Además aquí, al igual que en el nivel departamental,los modelos políticos tradicionales todavía juegan amenudo un gran papel. Segundo y no obstante lo dicho,en el marco de los procesos de descentralizaciónpuede apreciarse un creciente interés de los actoreslocales y regionales en la gestión autónoma de susprocesos de desarrollo. El surgimiento de una nuevaconciencia política en las regiones y comunas revelaque la descentralización en América Latina no debeser considerada como "una moda" pasajera, sino quedebe tenerse en cuenta en el diseño de reformas polí-ticas (y también del desarrollo productivo) en formaapropiada.

Reformas institucionales para la políticaterritorial de desarrollo productivoEntre las crecientes exigencias y las actuales posibili-dades de una compatibilización efectiva de políticasterritoriales de desarrollo de los diferentes niveles delsistema político, existe una brecha que requiere deun esfuerzo adicional de ajuste institucional. Para ello,surge la necesidad de modernización, con relación alas administraciones públicas y a la integración efec-tiva de actores en el marco de nuevos modelos degestión. Se pueden identificar los siguientes puntosde partida.

Reforma administrativa y orientación al cliente.Con relativa frecuencia, las administraciones latino-americanas se caracterizan por el distanciamiento delcliente y la falta de orientación de servicio. En muchaspartes, los servicios económicos (por ejemplo lospermisos de construcción y de puesta en marcha) seobtienen sobre la base de pagos ilegales y se retrasano entorpecen a través de obstáculos burocráticos. Por

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24 Véase Hilhorst (1998), pp. 20–22.


esta razón, aparte de la creación de balances y con-trapesos democráticos es necesario, primero, sensi-bilizar a los responsables de la toma de decisiones enel nivel local y regional frente a cuestiones relativasal desarrollo productivo.

Competencias de planificación. La política terri-torial de desarrollo como gestión política de factoresde las localizaciones supone una planificación previa.Al revisar la experiencia en Alemania se pudo obser-var que importantes innovaciones institucionales enel nivel regional se relacionaban con la coordinaciónde diferentes instrumentos de planificación. No entodos los países latinoamericanos los niveles inferiorescuentan con la experiencia y competencias suficientesen esta área. Sin embargo, con motivo del traspaso decompetencias presupuestarias y tareas relevantes,desde el punto de vista de la política territorial de de-sarrollo, se han iniciado importantes procesos deaprendizaje en los últimos años.

Información. Las tareas que caracterizan a unapolítica territorial de desarrollo regional, como porejemplo la coordinación de instrumentos del fomentoeconómico y de planificación de desarrollo, la atrac-ción de inversiones, la gestión de zonas económicas yel marketing para localizaciones requieren del accesoa datos geológicos, demográficos, fiscales y econó-micos, que en América Latina muchas veces no estándisponibles en una calidad adecuada. Por esta razón,la recopilación, actualización y facilitación de la in-formación es un elemento fundamental para unadescentralización efectiva de la política territorial dedesarrollo. Esto incluye no sólo el flujo de informa-ciones de instituciones del estado central (que a me-nudo disponen de informaciones sectoriales) hacia lascomunas y regiones, sino que también es importanteidentificar la demanda local de servicios económicossobre la base de encuestas a empresas, mesas redon-das o foros de planificación estratégica de desarrollo.

Cooperación intercomunal. En muchos países deAmérica Latina recientemente se crearon las condi-ciones institucionales para la cooperación interco-munal —es decir gobiernos locales con competenciasde decisión autónomas—. Por consiguiente, la coope-ración entre las comunas en la ejecución de proyectosde infraestructura se encuentra aun en sus inicios. Aello, cabe agregar la agravante de que los proyectosconjuntos intercomunales con frecuencia compro-meten presupuestos y personal durante años (a vecesmás allá de los periodos electorales). Por esta razón,la cooperación intercomunal supone, aparte de unarraigo lo más amplio posible en las sociedades lo-

cales, también competencias de política presupues-taria que posibiliten una planificación de inversionespor varios años. No obstante, en muchos países lasdecisiones relativas a inversiones siguen en manosde instituciones sectoriales del estado central y re-quieren de servicios de coordinación adicionales. Loimportante además es que los gobiernos locales involu-crados puedan confiar en la fidelidad contractual desus contrapartes y que, en caso de conflictos, dispon-gan de modelos de regulación (jurídicos y administra-tivos) efectivos.

Relaciones entre centros urbanos y comunas ad-yacentes. Otro punto de partida para la creación deinstituciones regionales son las relaciones entre laszonas metropolitanas y las comunas adyacentes. Adiferencia de Alemania que presenta una estructuraurbana más descentralizada, en la mayoría de los paí-ses latinoamericanos la mayor parte de su poblacióny actividades económicas se concentran en pocas zo-nas de aglomeración urbana. En muchas metrópolislatinoamericanas, el enorme déficit de infraestructuraha dado origen a diseconomías de aglomeración 25 queobstaculizan las innovaciones empresariales y reducenla competitividad de las localizaciones. Como elemen-tos de este proceso se observan la decadencia delcentro de las ciudades y el surgimiento tanto de cen-tros económicos secundarios como de cinturones demiseria alrededor de los centros urbanos. A ello cabeagregar que las metrópolis traspasan en parte losenormes costos del uso ambiental a las comunas ad-yacentes. En estas circunstancias, resulta absoluta-mente imprescindible la coordinación regional demedidas de infraestructura y política social entre loscentros urbanos y las comunas adyacentes.

Nuevas formas de gestión. Nuevas formas de ges-tión cooperativa a nivel regional y local ofrecen posi-bilidades de compensar los déficit de gestión de lasentidades públicas, obtener fuentes de recursos adi-cionales y mejorar sustancialmente la oferta de ser-vicios de la política territorial de desarrollo. No escasualidad que en los últimos años las PPP figurencada vez más dentro del horizonte de la política dedesarrollo, siendo las PPP contractuales de serviciosy de beneficiarios las formas más importantes 26. Enlos últimos años, en el marco de la regionalización depolíticas territoriales de desarrollo, se pretende lograruna mayor incorporación del empresariado local encooperaciones estratégicas, a fin de adaptar la

ANÁLISIS

25 Hilhorst (1998), p. 8, con relación a São Paulo.26 Véase Banco Mundial (1994), pp. 93–112.


producción de servicios económicos a la demandaefectiva e incluir los stakeholders locales en la plani-ficación estratégica de desarrollo. Sin embargo, enAmérica Latina, las condiciones institucionales parala cooperación de actores públicos y privados no siem-pre son ideales. La PPP impone como condición quese compatibilicen en forma efectiva tanto los interesespúblicos como privados. Si la orientación al biencomún de los actores públicos es débil (por ejemplodebido a estructuras de clientelismo) y las competen-cias de gestión insuficientes, existe el riesgo de quelas PPP regionales tengan como objetivo prioritariotransferir recursos a la economía privada. Por estarazón, la descentralización de políticas territorialesde desarrollo posee en muchos casos una dimen-sión de fortalecimiento institucional.

Encadenamiento de empresas. Una política terri-torial de desarrollo moderna, como lo demuestranalgunas experiencias en Alemania, no apunta sólo alfomento de la exportación y la cooperación local entreempresas, sino que apoya el encadenamiento suprare-gional de la economía a través del marketing para lo-calizaciones, bolsas de cooperación, first stop agenciespara empresas externas, etc. Con base en la discusiónalemana, Krumbein se inclina porque en aquelloslugares donde no existan encadenamientos regionales,se aplique "una política no específica" 27 de fomentoproductivo, es decir, prestar servicios económicosgenerales y desistir del fomento de sectores líderes yde transferencias tecnológicas específicas. De estamanera, disminuiría el riesgo de gestiones equívocasy costosas. También en América Latina, en dondenumerosos espacios económicos se caracterizan porla falta de empresas modernas, el mejoramiento ge-neral de las condiciones para la actividad empresarialtiene con frecuencia suma prioridad. Sin embargo, encuanto se vislumbran ventajas específicas de las lo-calizaciones y potencialidades estratégicas de desa-rrollo, es recomendable profundizarlas y promoverlasmediante los instrumentos ya indicados.

Modificaciones en la estructura de incentivos. Laexperiencia en Alemania indica que aumenta la dis-posición a entablar algún tipo de cooperación cuandopueden exponerse claramente las ventajas a los actoresen casos concretos e identificarse situaciones demutuo beneficio. Para ello, es importante, por un lado,sensibilizar a las autoridades locales y regionales entemas relativos a la política territorial de desarrollo ycapacitarlos en metodologías de planificación estra-

tégica. Por otro lado, deben modificarse en muchoscasos las estructuras de incentivos, siempre que nose pretenda dejar la política territorial de desarrolloexclusivamente en manos de la iniciativa personal dealgunos políticos o empresarios. Aun en épocas de des-centralización, muchas comunas y regiones latinoame-ricanas participan sólo en forma parcial de los éxitosempresariales locales. Por esta razón, para los res-ponsables de la toma de decisiones a nivel local resultacon frecuencia políticamente más provechoso invertiren servicios sociales básicos y en beneficios para pe-queños grupos, en lugar de preocuparse por el mejo-ramiento de los factores de la localización. Las medi-das de descentralización fiscal que apuntan a unamayor vinculación de la recaudación local y regionalcon la economía local, pueden contribuir a una reformade las estructuras de incentivos.

27 Véase Krumbein (1998), p. 31 y siguientes.

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Evolución de las Bolsas de ValoresInternacionales a Agosto de 2000

ESTADÍSTICAS DE LAS PRINCIPALES BOLSAS

RENDIMIENTO (EN DÓLARES)

LatinoaméricaArgentinaBrasilMéxico

Asia emergenteHong KongCorea del SurTaiwánMalasiaSingapur

DesarrolladosEstados UnidosJapónEuropa

MERCADO DE VALORES

País

IPyCIP–MMEX

ExtractivaTransformaciónConstrucciónComercioComunicaciones y transportesServiciosVarios

ACCIONES CON MAYORES CAMBIOS EN EL MES

Sector

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COMPUESTOMERVALBOVESPAIPyC

COMPUESTOHANG SENGKOSPITWIIKLSESS1

COMPUESTODJINIKKEI–225COMPUESTO

31 agosto2000

141.63474.66

17 364.706 664.82

109.7017 097.51

688.627 616.98

795.842 147.77

160.6811 215.1016 861.26

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1 mes(%)

12 meses(%)

66.8-6.373.033.2

17.326.3

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-0.8

7.43.6

-0.516.0

Acum. 2000(%)

-0.3-13.8

0.2-3.4

-3.50.5

-31.2-8.9-2.0

-16.2

-3.7-2.5

-14.4-1.5

1999(%)

69.928.069.287.6

64.868.293.935.038.676.3

26.725.251.521.3

31 agosto2000

6 664.82111.31

7 766.292 764.119 200.86

12 990.1830 570.20

610.112 726.72

1 mes(%)

2.3-2.9

12.9-0.1-2.55.60.4

-2.60.7

12 meses(%)

31.00.4

-10.3-6.92.5

37.058.972.4

-12.6

Acum. 2000(%)

-6.5-15.3

-21.5-15.7-15.510.8-1.93.9

-29.1

1999(%)

80.131.5

41.614.289.652.4

124.7116.139.8

Alzas Variación(%)

Variación(%)

3.1-5.43.14.0

1.31.5

-1.9-6.1-0.45.4

5.06.6

10.01.2

31 agosto2000

Bajas 31 agosto2000

* El autor pertenece a la Dirección de Estudios Económicos de Nacional Financiera.

GPH 1ICA *CONVER BGFBBOSORIANA B

0.450.408.000.234.00

-49.4-33.3-26.3-23.3-22.8

9.602.705.005.52

39.70

TRIBASA *DINA *GRUMA BSYNKRO CDERMETB

31.517.414.414.313.6

MÉXICORENDIMIENTO (EN PESOS)

POR: MAURICIO IRACHETA CABAL *


220.0210.0200.0190.0180.0170.0160.0150.0140.0130.0120.0110.0100.0

90.080.070.060.0

Gráfica 1DESEMPEÑO DE LOS MERCADOS EN MÉXICO Y PAÍSES DESARROLLADOS, 1998–2000

Desarrollados México

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220.0

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40.0

Gráfica 2DESEMPEÑO DE LOS MERCADOS EN MÉXICO, ASIA Y LATINOAMÉRICA, 1998–2000

Latinoamérica Asia México

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MERCADO DE VALORES


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(%) 10 15 20 25 30 35 40

30

10

20

60

50

40

-30

-10

0

(%)

Gráfica 3ANÁLISIS RIESGO–RENDIMIENTO DE LOS MERCADOS INTERNACIONALES (EN DÓLARES)

Alemania

Argentina

Brasil

Corea del Sur

Estados Unidos

Japón

Hong Kong

Malasia

México

Reino UnidoSingapur

Chile Taiwán

Francia

-20

45 50

70

80

DESEMPEÑO DE LOS MERCADOS

URANTE agosto de 2000, los mercados ac-cionarios mundiales mantuvieron un desem-peño moderadamente positivo. Las bolsasinternacionales vieron con optimismo los

reportes económicos y de empleo en Estados Unidosque mostraron una evidente desaceleración de la eco-nomía. Por lo tanto, la Reserva Federal decidió man-tener sin cambio su tasa de fondeo en su reunión del22 de agosto. Analistas financieros descartan aumentoen dicha tasa, antes de la elección presidencial acelebrarse el próximo 7 de noviembre de este año. Elfactor de mayor importancia a observar en los siguien-tes meses es que la desaceleración económica enEstados Unidos se realice de manera paulatina, paraevita entrar en periodos recesivos.

El índice compuesto de Asia emergente au-mentó 1.3% (todos los rendimientos en dólaresamericanos), principalmente por el desempeñomostrado por la bolsa de Singapur, la cual tuvo unincremento en 5.4%. El índice de mercados de-sarrollados tuvo un repunte de 5.0% motivado enbuena parte por la recuperación de 10.0% en labolsa japonesa. Latinoamérica registró una ga-nancia de 3.1%, a pesar de la caída de 5.4% en elmercado Argentino.

El índice de Precios y Cotizaciones avanzó 2.3%durante el mes, apoyado principalmente por los sec-tores extractivo y comercio, con rendimientos po-sitivos del 12.9 y 5.6%, respectivamente. En con-traste, se registraron bajas en los sectores serviciosy construcción con retrocesos de 2.6 y 2.5 porciento.

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74

622

789

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22

I-1998

1 43

0 82

17.

53

657

963

430

585

-3 2

456

174

II

1 45

4 49

14.

33

755

647

429

086

-3 4

272

308

III

1 41

1 53

75.

23

776

136

389

266

-4 7

301

951

IV

1 49

5 69

12.

64

197

210

420

057

-4 6

886

928

19

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10.3

10.9 4.6

5.5

253.

71.

415

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1.4

16.0

9.23

59.

243

24.8

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21.0

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3.2

12.2

23.9

19.2

25.9

-2.5

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40

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1411

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11.

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582

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II

1 50

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73.

14

542

350

479

572

-2 9

193

247

Jun.

19

99

Jul. 4.

64.

114

.6-0

.8 5.0

296.

70.

717

.029

1.6

0.7

16.8

9.36

9.36

19.7

822

.11

18.0

823

.92

2.3

7.4

23.9

15.9

15.2 2.0

-16.

431

421

-240

11 0

4711

288

5.2

6.6

16.0 3.9

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294.

80.

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.428

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0.9

17.0

9.50

9.51

21.0

823

.60

18.6

236

.12

2.6

6.3

23.0

14.5

13.4 1.4

-15.

630

261

-314

12 0

3912

352

Ago

.

4.5

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14.5 1.6

-1.4

298.

40.

616

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9.39

20.5

423

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18.1

770

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6.9

23.8

15.1

14.1 1.9

-19.

530

826

-441

12 2

8612

727

Sep

. 3.5

2.5

16.2 1.6

5.3

301.

31.

015

.829

5.6

0.9

14.6

9.33

9.33

19.7

22.0

17.9

41.5 2.2

7.0

27.5

22.4

22.8

-0.2

-20.

331

206

-321

11 9

4012

261

Oct

. 2.2

7.1

8.7

1.5

6.4

303.

20.

614

.929

8.0

0.8

13.9

9.57

9.56

17.9

20.6

17.3

33.8 2.5

7.5

27.6

26.6

32.0 0.1

-19.

930

776

-627

12 3

0412

931

Nov

. 6.2

11.1

14.4 7.5

9.8

305.

90.

913

.930

0.2

0.7

13.2

9 40

9 38

17.0

19.0

16.3

62.8 2.1

7.7

28.3

25.6

31.9 0.0

-18.

630

290

-762

13 0

8913

851

Dic

. 5.4

6.3

11.6 3.6

7.4

308.

91.

012

.230

3.0

0.9

11.9

9.43

9.42

16.5

18.8

15.4

80.1 2.0

7.1

43.5

29.3

28.5

-3.9

-13.

730

733

-948

12 2

3213

180

III

1 47

2 60

74.

34

566

040

486

560

-3 2

565

123

IV

1 57

4 09

75.

25

036

696

528

694

-4 4

245

622

Ene.

20

00 8.2

15.9

16.2 6.1

11.2

313.

11.

311

.030

6.9

P

1.3

P

10.8

P

9.50

9.48

16.2

18.6

15.3

66.4 2.3

6.6

29.3

25.6

28.2

-3.8

-14.

331

530

-576

11 2

8411

860

Feb. 9.

512

.417

.810

.916

.5

315.

80.

910

.530

9.6

0.9

10.4

9.41

9.43

15.8

18.2

15.2

72.9 2.4

6.7

26.4

25.3

28.3

-3.2

-15.

031

910

-324

13 1

1513

439

Mar

. 8.3

7.1

14.1 4.5

1.3

317.

60.

610

.131

1.1

0.5

9.8

9.29

9.29

13.7

15.8

13.7

51.6 2.2

6.9

22.7

27.5

29.0

-2.7

-11.

734

010

-439

.313

583

14 0

22

I–0

0

1 57

2 31

87.

95

284

928

561

629

-4 3

466

764

Abr

. 5.1

n.d.

14.2 4.5

1.3

319.

40.

69.

731

3.2

0.7

9.9

9.40

9.38

12.9

14.7

12.5

22.6 2.5

6.6

34.4

29.7

28.0

-1.5

-10.

733

746

-334

12 3

8312

717

May

. 9.1

13.5

17.2

12.0

12.5

320.

60.

49.

531

4.8

0.5

9.7

9.52

9.52

14.1

815

.97

12.5

18.

83 2.1

6.4

29.1

24.2

25.5

-5.0

-11.

732

736

-475

14 7

0715

182

Jun. 7.

311

.213

.8 6.0

7.0

322.

50.

69.

431

7.4

0.8

9.6

9.84

9.82

15.6

517

.44

13.5

319

.19

2.1

6.4

35.7

30.5

26.2

-5.6

-10.

931

904

-545

14 0

1314

559

II

1 61

4 60

37.

65

427

638

564

791

-3 6

551

729

Jul. 5.

8n.

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d.

323.

80.

49.

131

8.6

0.4

9.3

9.43

9.46

13.7

315

.04

12.9

823

.84

2.0

6.15

27.4

28.0

25.1

-7.6

-12.

232

372

-549

13 5

2614

075

Ago

.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

325.

50.

59.

131

9.7

0.3

9.1

9.27

9.28

15.2

316

.62

13.0

531

.02

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

30 4

69 n.d.

n.d.

n.d.



Precios en Agosto de 2000

1995

3.76

8.15

14.54

23.66

28.83

32.92

35.63

37.88

40.73

43.62

47.17

51.96

1996

3.59

6.01

8.35

11.42

13.46

15.31

16.93

18.49

20.39

21.90

23.74

27.70

2.57

4.29

5.59

6.73

7.71

8.67

9.61

10.58

11.97

12.86

14.12

15.72

2.18

3.96

5.18

6.17

7.01

8.28

9.32

10.37

12.16

13.77

15.78

18.61

2.53

3.90

4.87

5.83

6.47

7.17

7.88

8.48

9.53

10.22

11.20

12.32

1997 1998 1999

162.56

166.35

170.01

174.84

178.03

180.93

183.50

185.94

188.91

191.27

194.17

200.39

107.14

111.68

118.27

127.69

133.03

137.25

140.05

142.37

145.32

148.31

151.96

156.92

205.54

208.99

211.59

213.88

215.83

217.75

219.64

221.59

224.35

226.15

228.68

231.88

236.93

241.08

243.90

246.19

248.15

251.08

253.50

255.94

260.09

263.82

268.49

275.04

281.98

285.77

288.42

291.07

292.82

294.75

296.69

298.36

301.25

303.15

305.85

308.91

1995 1996 1997 1998 1999

Enero

Febrero

Marzo

Abril

Mayo

Junio

Julio

Agosto

Septiembre

Octubre

Noviembre

Diciembre

Cuadro 1ÍNDICE NACIONAL DE PRECIOS AL CONSUMIDOR (INPC), 1995-2000 (BASE 1994=100)

Mes

Cuadro 2VARIACIÓN ACUMULADA DEL INPC DE CADA MES, EN RELACIÓN CON DICIEMBRE DEL AÑO ANTERIOR.(PORCENTAJES)

Mes

Enero

Febrero

Marzo

Abril

Mayo

Junio

Julio

Agosto

Septiembre

Octubre

Noviembre

Diciembre

313.06

315.84

317.59

319.40

320.60

322.50

323.75

325.53

2000

1.34

2.24

2.81

3.39

3.78

4.39

4.80

5.38

2000

FUENTE: Banco de México.


Enero

Febrero

Marzo

Abril

Mayo

Junio

Julio

Agosto

Septiembre

Octubre

Noviembre

Diciembre

161.82

165.48

169.15

174.33

176.93

179.41

182.02

184.11

186.84

189.30

192.17

198.15

109.33

113.78

120.36

130.01

134.89

138.71

140.89

142.95

145.19

147.76

151.66

156.58

203.12

206.44

208.69

210.93

213.14

215.09

216.46

218.18

220.48

222.63

225.76

228.22

233.48

237.75

240.36

242.43

244.46

247.50

249.68

252.61

257.95

261.56

265.15

270.66

277.06

280.45

283.17

284.90

287.12

289.70

291.59

293.01

295.59

297.97

300.17

302.98

1995 1996 1997 1998 1999

Cuadro 3ÍNDICE NACIONAL DE PRECIOS PRODUCTOR (INPP), 1995-2000, SIN PETRÓLEO Y CON SERVICIOS (BASE1994=100)

Mes

306.85

309.62

311.06

313.15

314.83

317.43

318.59

319.66

2000

0.360.570.87

-0.01-1.52

0.340.480.630.060.07

-1.010.345.17

-1.76-0.07-0.270.070.020.740.26

-1.52-0.640.070.200.400.100.290.35

Por ciento

Cuadro 4ÍNDICE NACIONAL DE PRECIOS PRODUCTOR SIN PETRÓLEO (VARIACIÓN DE JULIO DE 2000 CONRELACIÓN A SUS NIVELES DE JUNIO DEL MISMO AÑO)

Rubro

INPP SIN SERVICIOSPor destino de los bienes

Demanda internaConsumo familiarInversiónExportaciones

INPP CON SERVICIOSPor destino de los bienes

Demanda internaConsumo familiarConsumo de gobiernoInversiónExportaciones

Por origen de los bienesAgricultura, ganadería y pescaMineríaAlimentos procesados, bebidas y tabacoTextiles y prendas de vestirMadera y sus productosPapel e imprentaIndustrias químicas, de petróleo, hule y plásticosCemento, vidrio, cerámica y recubrimientosMetales básicos y derivadosMaquinaria, equipo y vehículosConstrucciónElectricidadComercio, restaurantes y hotelesTransporte y comunicacionesAlquiler de inmueblesServicios médicos, de educación, de esparcimiento y otros

FUENTE: Banco de México.



3.0

-1.8

-3.6

-9.1

-8.9

-9.8

-8.3

-7.1

-8.9

-8.5

-7.8

-4.5

-6.2

2.9

1.8

1.6

5.6

4.6

6.9

1.5

7.2

5.1

6.3

6.9

3.4

4.5

-3.7

2.8

0.7

5.5

7.2

6.4

10.1

5.5

6.2

8.0

7.8

4.9

5.1

5.1

6.2

10.7

3.1

4.5

5.5

5.3

4.8

4.7

1.7

3.0

3.7

4.8

2.5

1.5

2.0

2.7

3.8

3.6

4.5

4.8

4.0

4.3

6.1

5.7

3.8

1994 1995 1996 1998 1999

Enero

Febrero

Marzo

Abril

Mayo

Junio

Julio

Agosto

Septiembre

Octubre

Noviembre

Diciembre

Promedio

Cuadro 2INDICADOR GLOBAL DE LA ACTIVIDAD ECONÓMICA (VARIACIÓN PORCENTUAL ANUAL)

Mes

7.6

8.7

7.0

7.1

8.7

7.2

6.6

2000

5.5

4.3

3.9

10.3

7.6

7.5

6.7

6.7

8.9

9.0

5.8

5.4

6.8

1997

103.4

97.9

100.8

93.8

96.2

98.1

93.2

95.1

91.5

99.0

101.9

104.6

98.0

100.4

99.7

104.6

103.2

104.8

108.8

101.7

102.4

99.7

108.2

110.6

109.5

104.5

100.6

100.6

101.5

99.0

103.1

104.5

102.7

100.3

97.1

106.9

109.9

109.7

103.0

111.6

111.5

116.7

112.6

116.0

118.5

115.4

112.2

110.8

118.5

119.7

119.9

115.3

114.3

113.2

119.0

115.7

120.4

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Cuadro 1INDICADOR GLOBAL DE LA ACTIVIDAD ECONÓMICA (ÍNDICE BASE 1993 = 100)

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Nota: El índice de la inversión fija en construcción que aquí se presenta se refiere al gasto de inversión en construcción valuado a precios decomprador, el cual incluye impuestos a los productos y margen de intermediación; mientras que el indicador de construcción que se presenta en losindicadores mensuales de la actividad industrial se refiere al producto generado por el sector y valuado a precios básicos.FUENTE: Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), Sistema de Cuentas Nacionales de México.


Formación Bruta de Capital Fijo

Formación bruta decapital fijo, total

Total Nacional Importado

1998

Enero

Febrero

Marzo

Abril

Mayo

Junio

Julio

Agosto

Septiembre

Octubre

Noviembre

Diciembre

1999

Enero

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Marzo

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Agosto

Septiembre

Octubre

Noviembre

Diciembre

2000

Enero

Febrero

Marzo

Abril

Mayo

Junio

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168.6

153.6

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Encuesta Nacional de Empleo Urbano

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Somos 97.4 millonesde habitantes en México

y 8.6 millones en elDistrito Federal

¡México cuenta con el INEGI!

XII CENSO GENERAL DE POBLACIONY VIVIENDA 2000

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CONTENIDO•SEPTIEMBRE 2000 - Dussel Peters · 2020. 7. 17. · EL MERCADO DE VALORES / SEPTIEMBRE 2000 1 CONTENIDO•SEPTIEMBRE 2000 3 4 18 32 48 Cambio Estructural Regional. El