Cooperação para a Segurança Nuclear: adequados de ... · ... e do atual Ministro da Defesa, Celso Amorim (a avaliação da versão preliminar ... As principais aplicações são

Cooperação para a Segurança Nuclear:promovendo o controle e o manuseio adequados de materiais nucleares

Christiane Souza Viana NajarMariana Pereira DiasAna Carolina de Paula RomanoRebeca Souza Rocha1

1 As autoras agradecem os comentários e sugestões de Patrícia Nabuco, graduada em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília, e do atual Ministro da Defesa, Celso Amorim (a avaliação da versão preliminar deste trabalho foi realizada a título pessoal e não implica em nenhum tipo de associação entre o avaliador e os argumentos e ideias expressos no texto. Os autores isentam o avaliador de qualquer responsabilidade pelo conteúdo deste trabalho).

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Justiça Enquanto Responsabilidade

1. Introdução

A utilização de material nuclear é benéfica em áreas como as de produção de energia elétrica, medicina nuclear e investigação forense. Todavia, seu manuseio requer uma série de cuidados, e a transgressão desses requisitos pode causar danos socioambientais irreversíveis e ameaçar a segurança internacional. A partir dessas problemáticas, o artigo visa discutir questões relativas não só ao uso de materiais nucleares para fins pacíficos, mas tratar sobre os riscos de apropriação dessa tecnologia por grupos terroristas, a tendência de dissuasão e proliferação de armamentos, os riscos inerentes ao transporte, armazenamento e despejo desses mate-riais, além da atribuição de responsabilidades na elaboração de mecanismos de fiscalização e controle de programas nucleares. A partir disso, este artigo propõe a cooperação internacional como a melhor forma de se garantir um controle e manuseio adequado de materiais nucleares e de promover a segurança nuclear.

O desenvolvimento de tecnologia nuclear é uma preocupa-ção central da Organização das Nações Unidas (ONU) desde sua criação: medidas de controle e manuseio de materiais nucleares, além das políticas de não proliferação de armas dessa natureza são desenvolvidas pela Agência Internacional de Energia Atômi-ca (AIEA), organização autônoma concebida pela própria ONU. A AIEA investe na preservação do conhecimento nuclear e na disseminação de informações a respeito desse tipo de tecnologia, além de atuar diretamente na regulamentação e fiscalização dos programas nucleares. No entanto, as reais intenções dos Estados no desenvolvimento desses programas nem sempre são claras e a administração por parte de agentes não estatais torna a situação ainda mais instável (SAGAN et al, 2007).

Todavia, a comunidade internacional apresenta muitos avan-

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Simulação das Nações Unidas para Secundaristas – 2014

ços quanto à questão, e o estabelecimento de novos e importantes acordos de controles de armas, como o Tratado de Não Prolife-ração Nuclear (TNP), é prova dessa nova maneira de se pensar a tecnologia nuclear (BOURESTON; OGILVIE-WHITE, 2010). Ainda assim, a lógica dos acordos para controle de materiais nu-cleares não é impecável e a insegurança é iminente: a criação de mecanismos que estimulem e reforcem a responsabilidade com-partilhada e a aplicação de regimes de segurança nuclear se fazem extremamente importantes. A própria população se mostra cada vez mais sensível à questão, identificando os danos que o manu-seio inadequado dos materiais pode causar ao meio ambiente e à saúde humana (VÁZQUEZ, 2011).

Inicia-se o artigo com uma análise dos liames entre a utiliza-ção da energia nuclear para fins pacíficos e os riscos à comunidade internacional. Segue-se então para a terceira seção, na qual este artigo buscará definir um regime de segurança nuclear, bem como suas implicações na regulamentação e fiscalização de materiais nucleares. Já a quarta seção apresenta os impactos negativos cau-sados quando a segurança nuclear não é priorizada pelos Estados, com destaque para o risco iminente do terrorismo nuclear. E, por fim, na quinta seção será abordada com maior profundidade a co-operação internacional como a forma mais eficaz de se promover a segurança nuclear, assim como as principais medidas que vêm sendo tomadas neste sentido.

2. Tecnologia Nuclear para fins pacíficos

De acordo com Raymond Murray (2000), o futuro da humani-dade está intrinsecamente relacionado com o desenvolvimento da energia nuclear. Isso porque, com o aumento e a estabilização da população mundial, a demanda por energia superará a disponibi-lidade oferecida pelos recursos naturais fósseis, como o petróleo e o carvão mineral. O autor sustenta que é necessário investir no desenvolvimento e na implantação de outras fontes de energia. É nesse contexto que se coloca o desafio de conciliar as vantagens e desvantagens da utilização da energia nuclear como uma respos-ta a essa demanda por novas fontes energéticas. Entretanto, a ne-cessidade de compreender as diversas aplicações das tecnologias nucleares ultrapassa o espectro do fornecimento de energia, pois os motivos que influenciam os países a investir em tecnologia nu-clear são variados, como será analisado adiante (MURRAY, 2000).

A AIEA busca investir na preservação do conhecimento nu-clear e na disseminação de informações. Foi nesse sentido que,

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com o apoio de diversos especialistas na área nuclear, compilou estudos acerca das atuais aplicações analíticas de técnicas nucle-ares (AIEA, 2004). Há uma diversidade de áreas nas quais essas técnicas podem se mostrar indispensáveis, como meio ambiente e saúde, processos industriais, testes não destrutivos e investigações arqueológicas e forenses (AIEA, 2004).

No que diz respeito aos benefícios à saúde humana, por exem-plo, o avanço da medicina nuclear facilita o diagnóstico de diversas doenças e melhora, de maneira significativa, a qualidade de vida hu-mana. Em relação ao meio ambiente, as tecnologias nucleares con-tribuem para o desenvolvimento de fontes energéticas alternativas. Além disso, destaca-se o importante papel das técnicas nucleares no desenvolvimento dos processos industriais1 dos países, em termos de qualificação e eficiência industrial (AIEA, 2004).

2.1. Quando a tecnologia nuclear passa a ser um risco?

A utilização de materiais nucleares e de outros materiais ra-dioativos para fins não pacíficos é uma possibilidade constante no atual contexto mundial. Nesse sentido, a segurança nuclear é fundamental tanto na gestão das tecnologias nucleares quanto nas aplicações que envolvem a utilização ou o transporte de materiais nucleares e radioativos (AIEA, 2012).

De maneira geral, é possível sintetizar os riscos oriundos da utilização de técnicas nucleares em dois grupos: a utilização destas para a produção de armamentos nucleares (proliferação nuclear) e os riscos inerentes à produção de energia atômica (AIEA, 2012).

Em 1968, o TNP estabeleceu os seguintes corolários: consagrar a legitimidade da utilização pacífica da energia nuclear, reconhe-cer a necessidade de colocar um fim nos testes de explosão nucle-ar e promover o desarmamento (FONSECA, 2013). Em relação às armas nucleares, o TNP proíbe os países de transferi-las ou de prestarem qualquer tipo de assistência para que estas sejam adqui-ridas. Além disso, o tratado prevê a assinatura de um acordo de salvaguardas2 sobre instalações e materiais nucleares com a AIEA,

1 A indústria é uma das maiores usuárias de técnicas nucleares. Elas são empregadas, principalmente, para a melhoria da qualidade dos processos dos mais diversos setores industriais como o de bebidas, papel e celulose, siderurgia, indústrias automobilísticas, naval e aeroviária e o setor petrolífero. As principais aplicações são na medição de es-pessuras e de fluxos e no controle da qualidade de junções de peças metálicas. Nesse sentido, a utilização de fontes radioativas permite que as indústrias alcancem os rígi-dos parâmetros exigidos pelo mercado externo, agregando mais qualidade aos produtos (NERY, 2002).

2 Em, 1997, foi aprovado um Protocolo Adicional, cuja lógica consiste em que, se um

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responsável por averiguar o cumprimento do tratado e realizar inspeções e investigações in loco (FONSECA, 2013).

Porém, o fato de algumas potências, em especial as nucleares, negligenciarem a necessidade de desarmamento e a possibilida-de de transferência de tecnologia nuclear para fins pacíficos gera uma resistência por parte dos países em desenvolvimento em ade-rir ao TNP e ao Protocolo Adicional (1997) (FONSECA, 2013). De acordo com William de Sousa Moreira (2007), os países em desenvolvimento e não nucleares tendem a perceber o TNP como um instrumento de poder assimétrico e discriminatório. Além de ser problemático estabelecer limites e fiscalizações eficientes aos programas nucleares dos países, o cerne da questão que envolve o TNP é o fato de o tratado lidar com a expansão nuclear horizontal, mas não impedir a expansão nuclear vertical, ou seja, os países que já possuem armas nucleares podem continuar a tê-las e de-senvolvê-las. Nesse sentido, não é possível dissociar a proliferação nuclear das questões relativas à posição dos países na distribui-ção internacional de poder e da questão do poder de dissuasão3 (SAGAN et al, 2007). Como exemplos de contextos de fragilidade nuclear, é possível citar os casos do Irã (FOLHA DE SÃO PAULO, 2013) e da Coreia do Norte (AGÊNCIA DEFESANET, 2013).

A questão da utilização da energia nuclear como fonte energé-tica alternativa ainda é cercada de polêmicas, principalmente no que diz respeito aos impactos negativos para o meio ambiente e para a saúde humana (GOLDEMBERG, 2008). Nesse sentido, é de extrema importância destacar que apesar das vantagens4 propor-cionadas por essa fonte energética, alguns riscos lhe são inerentes, como os riscos físicos (dificuldade de se armazenar o lixo tóxico em locais seguros e isolados, a possibilidade de acidentes nuclea-res, a grande quantidade de radioatividade liberada e o impacto ambiental sobre ecossistemas aquáticos, provenientes da utiliza-

Estado decidir realizar uma atividade nuclear clandestina, ele, provavelmente, o fará em uma instalação nuclear declarada, ou em suas proximidades, dada a infraestrutura di-sponível. Assim, a AIEA tem o direito de utilizar informações fornecidas por terceiros, inclusive de serviços de inteligência e imagens de satélites a fim de averiguar a existência de materiais e atividades nucleares não declaradas. De maneira geral, as medidas do pro-tocolo exigem que os Estados garantam o acesso de inspetores internacionais a qualquer um dos lugares necessários para solucionar questões advindas de denúncias bem funda-mentadas. Atualmente, o Protocolo Adicional já se encontra em vigor (MARZO, 2012).

3 De maneira simplificada, a dissuasão nuclear tem como objetivo impedir um confli-to bélico por meio da imposição de uma ameaça que não permita a sobrevivência dos opositores (SAGAN et al, 2007).

4 Não liberação de gases estufa, utilização de uma pequena área para a construção da usina, grande disponibilidade de combustível e independência dos fatores climáticos (GOLDEMBERG, 2008).

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ção da água que resfria os reatores), os riscos econômicos (a ques-tão da segurança aumenta os custos dessa fonte energética) e os riscos estratégicos relacionados à utilização da tecnologia nuclear para a produção de armas atômicas e execução de possíveis ata-ques terroristas nucleares (GOLDEMBERG, 2008).

2.2. Até que ponto pode-se negar a um Estado o direito de utili-zar energia nuclear?

A questão da utilização da energia nuclear está envolvida na contradição inerente à utilização de tecnologias nucleares para fins supostamente pacíficos em um contexto em que há uma res-posta negativa da comunidade internacional frente aos riscos de proliferação nuclear. Estabelecer os limites e as restrições de um Estado frente à utilização da energia nuclear não é uma questão de fácil solução e não possui uma resposta única, principalmente por evocar corolários básicos que regem as relações entre os Estados no âmbito do sistema internacional, como soberania5, cooperação internacional6 e segurança coletiva7 (MOSSMAN, 2003).

Em primeiro lugar, é importante destacar que a adesão dos Es-tados ao TNP (1968) e à regulamentação da AIEA é voluntária. Logo, não existe uma obrigação internacional nesse sentido e, por vezes, os países em desenvolvimento e/ou não nucleares podem se recusar a fazer parte desse quadro normativo internacional, por considerarem-no como o reflexo de uma distribuição de poder desigual, já que os países desenvolvidos, que já possuem tecnolo-gia nuclear, se esforçam para estabelecer instrumentos que impe-çam que outros países os atinjam. Além disso, alguns países ainda podem considerar a submissão a instrumentos de regulação como uma forma de afronta à soberania nacional e um obstáculo para o alcance dos interesses nacionais, relacionados às tecnologias nu-cleares (FONSECA, 2013).

Entretanto, analisando essa situação a partir de outra perspec-

5 A soberania do Estado é considerada, geralmente, sobre dois aspectos: o interno e o externo. A soberania interna significa que o poder do Estado é o mais alto existente dentro do Estado. A soberania externa significa que, nas relações recíprocas entre os Estados, não há subordinação nem dependência, e sim igualdade (JUSBRASIL, 2013).

6 Em última instância, a cooperação internacional constitui-se no canal pelo qual uma nação mantém-se conectada com padrões econômicos e sociais predominantes, e com as principais tendências em curso no plano da ciência e do conhecimento, bem como de suas aplicações e benefícios (SATO, 2010).

7 Um marco do início do século XX foi a emergência de um conceito ampliado de segu-rança coletiva. A segurança coletiva deixou de ser fundamentalmente militar e passou a ter dimensões econômicas, sociais e ambientais (AZAMBUJA, 1995).

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tiva, o ambiente de interdependência entre os Estados, no sistema internacional, pode propulsionar a cooperação em prol de objeti-vos e princípios comuns, como a segurança coletiva e, consequen-temente, a segurança nuclear. Esse tipo de visão levaria os Estados a investirem em um arcabouço normativo-jurídico capaz de regu-lamentar a promoção desses objetivos comuns (FONSECA, 2013).

Como foi apontado anteriormente, é difícil estabelecer os li-mites que cerceiam as ações tomadas pelos Estados no que tange ao desenvolvimento de programas nucleares, tidos como pacífi-cos. Pode-se tentar entender a atual conjuntura, a partir de uma mescla das duas perspectivas apresentadas. De um lado, a volun-tariedade da adesão aos tratados representa um empecilho para uma cooperação efetiva e uma regulamentação eficiente, em prol da segurança coletiva e da contenção da proliferação nuclear. Por outro lado, em termos de soberania e defesa do interesse nacio-nal, a questão que se coloca é: como definir os reais interesses, ou intenções, dos Estados? Essa questão está intrinsecamente relacio-nada aos critérios que são utilizados pelos Estados na definição dos elementos que representam ameaças aos interesses nacionais; critérios estes que são tão subjetivos quanto os interesses dos Es-tados e, da mesma forma, podem não ser explícitos nas posições adotadas pelos países e nos objetivos por eles postulados. Nesse sentido, pode-se dizer que esse impasse e a evidente falta de um consenso generalizado, característicos do relacionamento interes-tatal, por vezes, travam as negociações internacionais, impedindo que mecanismos de cooperação e regulação evoluam de maneira eficiente (FONSECA, 2013).

3. Segurança Nuclear: controle e manuseio de materiais tóxicos

O uso da energia nuclear na área civil se expande constante-mente (TAKENATA, 2011), pois é uma fonte livre de emissão de dióxido de carbono. É necessário, então, assegurar que a tecnolo-gia e materiais usados não sejam acessíveis a grupos terroristas, além de prevenir acidentes nucleares e radioativos, e as consequ-ências indesejáveis de seu uso. Isso inclui desde o planejamento da usina nuclear, até o transporte, armazenagem e despejo de mate-riais nucleares em vários setores como o energético, o industrial, o militar e o medicinal.

Um estudo do Massachusetts Institute of Technology8 (MIT) mostra que, devido à previsão do crescimento do uso desse tipo

8 Instituto de Tecnologia de Massachusetts.

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de energia no mundo entre 2005 e 2050, é esperado que ocorram quatro acidentes nucleares de grande magnitude durante esse pe-ríodo (MIT, 2003). Além disso, o acidente nuclear de Fukushima e os dados divulgados pela AIEA sobre quinze casos de tráfico nuclear somente em 2008, que representa apenas uma pequena parte do problema (pois nem todos são registrados), evidenciam a urgência com que se deve tratar esse tema. Devido à grande ca-pacidade de destruição que os materiais nucleares podem causar, se envolvidos em ataques ou acidentes, a temática de Segurança Nuclear se torna cada vez mais importante (BOURESTON; OGIL-VIE-WHITE. 2010).

Segundo a publicação do Council on Foreign Relations’s Inter-national Institutions and global Governance9:

A AIEA define “segurança nuclear” como a prevenção e detecção de (e resposta à) roubo, sabotagem, acesso não autorizado, e transferên-cia ilegal ou outros atos maliciosos envolvendo material nuclear e outras substâncias radioativas. O significado do termo evoluiu des-de 1945, quando foi usado pela primeira vez para descrever esforços feitos pelos adversários na Guerra Fria para assegurar que a corri-da armamentista não iria acabar em um desastre nuclear acidental (BOURESTON; OGILVIE-WHITE. 2010, p.2, tradução nossa).

A AIEA não é a única agência que trabalha nessa área de se-gurança nuclear, mas é a principal, pois é a única organização que visita regularmente os Estados membros e as instalações nucleares (AIEA, 2013a). Ela “trabalha com seus Estados membros e múlti-plos parceiros do mundo inteiro para promover tecnologia nucle-ar segura e pacífica” (AIEA, 2013a), foca na cooperação nuclear, auxilia no planejamento e uso da tecnologia nuclear para diversos fins pacíficos, inspeciona seus membros para verificar o cumpri-mento de seus compromissos, desenvolve normas de segurança nuclear e promove sua realização, bem como a proteção da saúde e a do meio ambiente contra radiações ionizantes (AIEA, 2013a). Há, porém, várias dificuldades que a AIEA enfrenta para realizar essas tarefas.

O primeiro grande problema é o financiamento, pois é neces-sário um investimento enorme para colocar em prática o que seria ideal para segurança nuclear internacional (BOURESTON; OGIL-VIE-WHITE. 2010) – alto grau de confiança, acordos e práticas, e construção de uma arquitetura de segurança nuclear que seja resistente, unificada, coesa e capaz de monitorar a implementa-

9 Conselho de Instituições de Relações Internacionais e Governança Global.

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ção nacional de padrões globais de segurança nuclear (THAKUR, 2013). Além disso, as atuais organizações internacionais já estão com os orçamentos sobrecarregados. A maior parte do dinheiro que a AIEA usa para seu funcionamento vem de doações, que colocam restrições ao uso dessa verba. Há também uma grande limitação de recursos humanos e deficiências tecnológicas (BOU-RESTON; OGILVIE-WHITE. 2010).

Porém, o mais importante a ser enfrentado é o fato de que a comunidade internacional não oferece o apoio político necessá-rio para que a ação da AIEA torne a segurança nuclear efetiva. Esse apoio político depende do quanto os Estados estão dispostos a dar legitimidade à AIEA e de quanto de sua soberania estes estão dispostos a abdicar em nome da segurança nuclear. Não há uma autoridade que obrigue os países a receberem visitas e a estabele-cerem regimes de segurança. Se não houver disposição para cola-borar, não há como a AIEA agir, e todas as outras dificuldades de articulação e fonte financeira se tornam irrelevantes (BOURES-TON; OGILVIE-WHITE. 2010).

Outro problema é que os próprios membros da AIEA estão divididos em questões cruciais como, por exemplo, a ampliação do mandato da agência. Países desenvolvidos acreditam que a atuação da agência deve ser ampliada, enquanto os países em de-senvolvimento adotam uma postura contrária, sustentando que a AIEA está sendo usada para cumprir a agenda de segurança das grandes potências (BOURESTON; OGILVIE-WHITE. 2010).

Superados esses problemas, o principal benefício da segu-rança nuclear mundial é a garantia de que cada Estado poderá proporcionar uma vida segura para seus cidadãos, promovendo o acesso aos direitos humanos para a sua população e canalizando o uso e desenvolvimento de tecnologia nuclear para os fins pacífi-cos, resultando na melhora da condição de vida das pessoas.

3.1. Como transportar, armazenar e despejar materiais

nucleares de forma segura?

A necessidade de elaboração de normas internacionais para transporte, armazenagem e despejo de materiais nucleares sur-giu com o crescimento do uso da tecnologia nuclear na década de 1950 e a maior movimentação desses materiais entre os países. Elas foram elaboradas de modo a garantir “um nível de seguran-ça adequado de controle da eventual exposição de pessoas, bens e meio ambiente à radiação ionizante” (FILHO, 2004, p. 145). O documento internacional mais usado tanto no campo doméstico

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(79,2% dos membros regulam o transporte utilizando esse docu-mento) quanto no internacional (75,5%) é o Safety Series elabo-rado pela AIEA (FILHO, 2004). Os padrões de segurança nesses documentos não são impostos, ficando a cargo de cada país seguir ou não as recomendações, sendo que há benefícios em segui-las, pois o programa de cooperação técnica com a AIEA é todo basea-do neste padrão (CNEN, 2013b).

As regulações da AIEA são baseadas no princípio de que para um transporte seguro é necessário o uso de embalagens adequa-das. As embalagens podem ser divididas em cinco tipos, de acor-do com a atividade e a forma física do material radioativo que será armazenado (WNTI, 2013). O tipo Isento se refere às ativi-dades radioativas tão baixas que os riscos em caso de liberação são insignificantes. Já o Industrial é projetado para materiais de baixa atividade específica e objetos com a superfície contaminada. O Tipo A é para pequenas, mas significativas, quantidades de ma-terial radioativo com atividade limitada; o Tipo B comporta maio-res quantidades de material e atividade radioativa que o tipo A, e o Tipo C ainda não foi totalmente desenvolvido, mas é uma em-balagem mais robusta utilizada, principalmente, para transporte aéreo (WNTI, 2013).

Além disso, para o transporte é necessário o acompanhamento de um guarda armado para proteger o material e vigiar o itinerá-rio. É também recomendável a diminuição do número de transfe-rências e do tempo de duração do transporte, além da variação dos horários e dos dias para evitar a previsibilidade (AIEA, 2013c).

A armazenagem depende dos rejeitos gerados pela atividade nuclear, que se classificam em três tipos: baixo, médio e alto nível de atividade (ELETROBRAS, 2013). Os de baixo nível de ativi-dade, como roupas e ferramentas de trabalho contaminadas, não precisam ser blindados para manuseio e transporte e, por isso, são armazenadas em tambores metálicos de 200 litros. Estes são co-locados em blocos monolíticos de concreto durante o tempo de decaimento, sendo descartados assim que deixam de oferecer ris-cos. Os de médio nível de atividade (resinas iônicas, lamas quími-cas e revestimento metálico dos combustíveis) são armazenados em tambores parecidos com os do tipo anterior, mas são envoltos por concreto ou betuminização10, pois necessitam de blindagem para serem manuseados, mesmo que não gerem calor. Estes dois últimos podem ser depositados em lugares da superfície ou sub

10 Betuminização é a utilização do betume (um termoplástico) para imobilizar os re-jeitos radioativos visando que estes fiquem mais estáveis para assim serem armazenados seguramente (GUZELLA,2010).

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superfície (IPEN, 2003; CNEN, 2003a). Rejeitos de alto nível de atividade são materiais resultantes do

combustível utilizado nas usinas nucleares, e necessitam de blin-dagem e resfriamento, pois continuam gerando calor. Eles ficam, por no mínimo dez anos e no máximo cinquenta, em piscinas especiais para resfriamento localizadas na própria usina. Depois dessa etapa, o material é acondicionado em cápsulas metálicas lacradas que serão depositados em lugares profundos, em forma-ções geológicas estáveis, onde há baixa população e pouco índice pluviométrico (DANTAS, 2010). Há ainda a opção de reaprovei-tamento, mas esta não é muito utilizada, pois há apenas três uni-dades capazes de fazer isso no mundo, apesar das discussões sobre essa opção terem aumentado ultimamente, devido à importância dada à questão ambiental. A técnica mais adotada é a reação do rejeito inicial dos reatores com ácido nítrico, formando urânio, plutônio e um material altamente radioativo. 95% do urânio for-mado precisa ainda ser enriquecido, encarecendo o processo de reciclagem. O plutônio obtido pode ser misturado com o urânio para formar um tipo de combustível (MOX) usado nas usinas mo-vidas a urânio, mas seu uso é arriscado, pois pode ser extraído para a fabricação de bombas nucleares (ARAÚJO, 2012).

3.2. De quem é a responsabilidade?

O acidente que ocorreu em Fuskushima (11 de março de 2011) prova que mesmo uma nação desenvolvida encontra dificuldades em lidar com a questão da segurança nuclear. A simples ação de atribuição de culpa, o chamado isolamento de responsabilidade11 (YOUNG, 2011), não é adequada nesse caso, pois a injustiça é fo-cada em um agente particular, o que pressupõe que as sociedades sejam fechadas ou isoladas, casos praticamente inexistentes no mundo globalizado. A atribuição de culpa, no caso de Fukushima, não seria suficiente para a promoção de justiça. Assim, é necessá-rio internalizar o modelo de compartilhamento de responsabili-dade. Esse modelo defende que todos que contribuíram de algum modo com a formação e perpetuação de injustiças estruturais12 devem dividir responsabilidades (YOUNG, 2011) e agir conjun-

11 Isolamento de responsabilidade procura identificar e isolar a responsabilidade em um agente particular, que pode ser também uma organização ou coletividade (YOUNG, 2011).

12 São injustiças decorrentes “da operação de um pequeno grupo de dirigentes de insti-tuições globais” (YOUNG, 2011) e que são perpetuadas por indivíduos ou instituições indiferentes ao funcionamento dessa estrutura básica.

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tamente para tomar medidas a fim de repará-las. Isso é extrema-mente importante atualmente devido ao alto grau de integração característico do mundo globalizado que ultrapassa fronteiras físicas e políticas, assim como as consequências dessa interação.

Segundo Sagan (2007), as armas nucleares não são totalmen-te controladas pelos Estados. São conduzidas por seres humanos imperfeitos que participam de organizações também imperfeitas. Esse fato dificulta ainda mais a questão da segurança nuclear, que deve ser levada a sério em todos os níveis, desde empresas priva-das até agências internacionais. É necessário construir uma cul-tura de segurança (BOURESTOM; OGILVIE-WHITE, 2010), na qual os Estados e agentes devem estar conscientes da importância do compartilhamento da responsabilidade das atividades que en-volvem materiais nucleares de forma geral.

Esse compartilhamento de responsabilidades se materializa especialmente pela cooperação multilateral, através de conven-ções e tratados, e pela própria AIEA. É preciso investir no mais alto nível internacional em cooperação, mas é também necessá-rio que os Estados priorizem a segurança nuclear para que exista uma cultura de segurança. Os autores Bourestom e Ogilvie-Whi-te (2010) defendem, porém, que, no caso de coordenações mul-tilaterais atrasadas ou sem andamento, é necessário investir em coordenações bilaterais ou plurilaterais (entre alguns Estados), como acontece com os Estados Unidos e a União Europeia. Isso seria mais complicado com países em desenvolvimento, pois é menos provável que esses países priorizem essas atividades ao invés de infraestrutura, saúde e educação (BOURESTOM; OGILVIE-WHITE, 2010).

O papel da AIEA só pode ser melhorado e ampliado com o su-porte dos Estados, de representantes do setor privado, de organi-zações internacionais (OI’s) e de organizações não governamentais (ONG’s) por intermédio do compartilhamento de informações, iniciativas de educação e contribuições com os seus programas (BOURESTOM; OGILVIE-WHITE, 2010). O compartilhamento de responsabilidade é essencial para que isso aconteça e para que se consiga implementar uma segurança nuclear realmente efetiva.

3.3. Garantindo a segurança: regulamentação e fiscalização dos programas nucleares

De acordo com Kenneth L. Mossman (2003) pode-se dizer que as regulações sociais, de um modo geral, são compostas por um arcabouço de normas que possuem como objetivo controlar ati-

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vidades que podem produzir impactos negativos para o meio am-biente, para a saúde humana e para a segurança. Nesse sentido, as regulações nucleares fazem parte de uma subseção das regulações sociais que lidam com o controle da radiação ionizante e dos ma-teriais radioativos. De maneira geral, a eficácia da segurança nu-clear depende de dois fatores principais: do trabalho dos profissio-nais na área de segurança radioativa e de um sistema de proteção que busca a manutenção da paz internacional, em um contexto de intenso e rápido avanço tecnológico (MOSSMAN, 2003).

No âmbito internacional, é possível destacar duas instituições que atuam diretamente na regulamentação e na fiscalização dos programas nucleares: a já mencionada Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA, 2013e) e a Comissão Internacional sobre a Proteção Radiológica (CIPR), uma OI independente que busca a promoção de benefícios públicos por meio do avanço nos estudos sobre proteção radiológica, principalmente com a publicação de recomendações e guias (CIPR, 2013).

Atualmente, o Secretário-Geral da AIEA é o japonês Yukiya Amano e a agência é composta por 160 Estados Membros (Janeiro de 2014) e por cinco departamentos principais: energia nuclear, segurança nuclear, ciência e aplicações nucleares, salvaguardas e cooperação técnica. Os trabalhos da AIEA também são voltados para a promoção de assistência aos Estados, nos seus esforços de estabelecimento de regimes nucleares efetivos, seguros e susten-táveis. De acordo com a definição da agência, as salvaguardas compreendem uma série de medidas por meio das quais a AIEA pode verificar a correção e a completude das declarações feitas pe-los Estados sobre os seus materiais e atividades nucleares (AIEA, 2013e). Essas medidas são divididas em três categorias: medidas tradicionais (verificação das atividades e materiais nucleares em locais originalmente declarados pelos Estados), medidas de for-talecimento (voltadas para o fortalecimento do próprio sistema de salvaguardas, incluindo protocolos adicionais, por exemplo) e salvaguardas integradas (combinação de todas as salvaguardas disponíveis para a AIEA, incluindo os protocolos adicionais, de modo a aumentar a eficiência e a efetividade das fontes de regula-mentação disponíveis) (AIEA, 2013e).

Além disso, pode-se destacar que o desenvolvimento dessa ca-pacidade de segurança nuclear se dá por meio do oferecimento de guias, da facilitação da adesão e da implantação dos instrumen-tos legais internacionais relevantes, e da ajuda aos Estados para o estabelecimento efetivo e sustentável de programas nucleares pacíficos e seguros (AIEA, 2012). É possível perceber esses esfor-

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ços em torno da consolidação de um regime de segurança nuclear através de alguns aparatos legais internacionais apresentados pela AIEA nos seus relatórios (AIEA, 2012) como: o Código de Con-duta sobre a Segurança e Salvaguardas de Fontes Radioativas, o Guia sobre Importação e Exportação de Materiais Radioativos, o Grupo de Trabalho de Monitoramento de Fronteiras, o Grupo de Trabalho sobre a Segurança dos Materiais Radioativos, o Comitê de Orientação sobre Segurança Nuclear13, entre outros programas elaborados para avaliar as necessidades prioritárias e auxiliar na coleta e análise de dados (AIEA, 2012).

Além dos tratados internacionais e de seus respectivos instru-mentos legais para a regulamentação e fiscalização dos programas nucleares, a AIEA busca incentivar o seu secretariado a continuar coordenando ações com os Estados membros e a promover de-bates de alto nível com organizações intergovernamentais e não governamentais sobre segurança nuclear. Além disso, a agência possui uma preocupação com a promoção de treinamentos sobre segurança nuclear e workshops (AIEA, 2012).

Por fim, é importante destacar que, conforme foi levantado em seções anteriores, a adesão a esses mecanismos de regulamenta-ção e fiscalização dos programas nucleares é voluntária, podendo gerar alguns empecilhos à implantação e à eficácia destes (FON-SECA, 2013).

4. E quando a segurança nuclear não é priorizada?

Atribui-se à energia nuclear, pela não emissão de gases de efei-to estufa, a etiquetagem de “energia limpa”, o que dificulta, por vezes, a tomada de decisões baseadas em critérios de justiça am-biental ou sustentabilidade. No entanto, é preciso levar em conta as problemáticas socioambientais ligadas ao uso desses recursos: os casos de descuido com o controle e manuseio de materiais energéticos, a falta de fiscalização, a vulnerabilidade dos locais de armazenamento, dentre outros fatores, podem causar danos irre-versíveis ao meio ambiente e à sociedade civil. Apesar do avanço das políticas ambientais e de sua regularização em diversos níveis, os acidentes causados pela má utilização da energia nuclear dei-xam clara a necessidade de se repensar a utilização desse recurso (VÁZQUEZ, 2011).

O descarte inadequado desse tipo de material provocou, em Goiânia, no ano de 1987, a contaminação de mais de 249 pessoas. Materiais hospitalares contendo cápsulas de Césio-137 foram dei-

13 Tradução nossa.

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xados em um terreno baldio da região. Um grupo de pessoas de-cidiu abrir os equipamentos, e ao fazê-lo, percebeu-se um intenso brilho azul vindo da cápsula de aço. Encantados com a beleza da pedra, as pessoas exibiram-na por toda a vizinhança, o que fez com que diversos moradores entrassem em contato direto com o mate-rial radioativo. Pouco tempo depois, essas pessoas já apresentavam sintomas básicos da contaminação radiológica: queimaduras no corpo, diarreia e vômitos. Em poucos dias, quatro pessoas vieram a óbito e muitas outras sofreram lesões corporais. Identificado o pe-rigo, a Comissão de Energia Nuclear (CEN) comportou o material em barris e contêineres de metal, que foram levados para um terre-no na cidade de Abadia de Goiás (MARCONDES, 2005).

O acidente da usina nuclear de Chernobyl, na atual Ucrânia, também chama a atenção para a fragilidade dos mecanismos de segurança nuclear e para os riscos do manejo inadequado por par-te de funcionários. No que permeia o caso, a inexperiência dos responsáveis pelo material é colocada em voga: o teste que causou o superaquecimento dos reatores, causando a posterior explosão nuclear da usina, não havia sido autorizado pelas autoridades na-cionais. A tentativa de retirada das barras, que poderia evitar a parada total dos reatores, também contrariava as normas de segu-rança. Todos os mecanismos de seguranças haviam sido desliga-dos para o teste de baixa energia, o que culminou no acidente com atribuição de nível 7 na escala internacional - INES14. Apesar das controvérsias, há fortes suspeitas de que a radiação tenha causado doenças como leucemias, cânceres de tireoide e outras enfermi-dades. Como consequências ao meio ambiente, foram lançadas à atmosfera grandes quantidades de radiação, que se concentraram também em peixes e plantas e demais alimentos. Foi necessária a criação de uma zona de alienação, que é conhecida como a zona de exclusão de Chernobyl, e que cobre uma área de cerca de 30km ao redor da usina (FILHO, 2004).

Os acidentes suscitam questões sobre a má utilização de ar-mamentos nucleares, o que coloca em voga questões como a dissuasão e a proliferação do uso desse tipo de material. Tem-se como maior exemplo o ataque com bombas atômicas às cidades de Hiroshima e Nagasaki. As bombas lançadas sobre as duas ci-dades japonesas, em 1945, trouxeram consequências desastrosas: há indícios de que seus lançamentos podem ter provocado graves

14 A Escala Internacional de Acidentes Nucleares (INES) foi introduzida pela AIEA, e é caracterizada por uma série de critérios e indicadores que diagnosticam a gravidade do acidente nuclear considerado. A escala é contabilizada em um intervalo de 7 níveis (AIEA, 2013). Ao acidente de Fukushima foi atribuído o nível 7.

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lesões genéticas, e que estas teriam sido posteriormente transmiti-das aos descendentes dos sobreviventes. Até hoje, nascem crianças com problemas genéticos causados pela radiação das bombas. Em Hiroshima, o lançamento da bomba “little boy”, causou a morte de mais de 60 mil pessoas e, em Nagasaki, a fumaça proveniente da bomba “fat man”, de potência ainda maior, subiu a mais de 6.000 metros, causando devastação total (TELES, 2007).

4.1. Impactos negativos

A energia nuclear, apesar de não emitir poluentes na atmos-fera, produz lixo atômico que permanece radioativo por séculos. O descarte inadequado pode causar danos ambientais muito mais difíceis de serem revertidos do que com outras fontes de produção energética, ainda que todas elas estejam sujeitas a negligências téc-nicas ou humanas (VÁZQUEZ, 2011).

Também são colocados em questão os custos elevados de in-vestimento em usinas nucleares, tanto na fase inicial como no pro-cesso de manutenção: a questão se estende aos locais adequados de armazenamento e às condições de segurança mais apropriadas (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE, 2013c).

A emissão de radionuclídeos15 afeta as diferentes formas de vida, além de contaminar o solo, a atmosfera e os aquíferos. No caso do Brasil, o armazenamento de resíduos é um impasse ain-da maior, já que a falta de um local adequado para descarte faz com que os materiais sejam depositados em piscinas instaladas provisoriamente nas próprias usinas (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE, 2013a).

No caso das bombas atômicas, há indícios de que o material radioativo pode provocar mutações genéticas não só àqueles dire-tamente expostos à radiação, mas às gerações subsequentes. Além de causar lesões corporais, queimaduras e - no caso de armamen-tos mais sofisticados - a morte instantânea. Além disso, a acumu-lação de radioatividade nos rios, solos e plantas prejudica toda a população (TELES, 2007).

4.1.1. Energia nuclear A exploração do urânio, feita principalmente para a obtenção

de matéria-prima de matriz energética, já caracteriza ativida-de potencialmente destrutiva. Para obter pequenas quantidades

15 Nuclídeo radioativo existente na natureza ou obtido artificialmente em reator nuclear (PERROTA, 2011).

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de urânio, é preciso arrancar e processar uma quantidade muito grande de rocha. As porções que não são processadas, por sua vez podem conter radionuclídeos, metais pesados e outros contami-nantes que podem prejudicar o meio ambiente. A obtenção do concentrado de urânio16 é outra etapa prejudicial: para obtê-lo se separa a parte líquida da sólida pelo processo de lixiviação17, bom-beando grande volume de água contaminada para fora da mina. A partir desse momento, a possibilidade de infiltração nos aquífe-ros é enorme, o que propicia diversos problemas de saúde pública. No que diz respeito à contaminação atmosférica na fase de mi-neração, o processo de moagem e funcionamento da maquinaria, baseada em combustíveis fósseis, lança grandes quantidades de CO² à atmosfera. É, também, um risco à saúde dos trabalhadores que recebem doses de radiação muito maiores do que as recomen-dáveis. (VÁZQUEZ, 2011).

É conveniente considerar, portanto, o uso de formas alternati-vas de produção de energia elétrica, como as fontes de biomassa18, eólica, solar e de células como combustível. Essas fontes não estão isentas de impactos ambientais: a fonte de biomassa requer pro-cesso de combustão para a geração de energia, o que libera CO² para a atmosfera, (SILVA, RUGGERO, 2013) e a implantação dos parques eólicos é dependente de um regime de ventos adequados, o que compromete a localização das rotas de migração de aves e habitats (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE, 2013b).

A Associação Mundial de Energia Eólica (WWEA, na língua inglesa) destaca o crescimento do uso dessa alternativa energética. Entre os anos de 2010 e o primeiro semestre de 2011, 86 países já se valiam da fonte renovável para produção de energia. A Chi-na, por exemplo, se tornou o país com maior capacidade instala-da, acrescentando cerca de 18.928 MW por ano às suas matrizes (MORAES, 2011).

A energia fotovoltaica19 também tem custos muito altos, po-

16 Após processo de lixiviação, obtêm-se um licor, que ao ser levado à usina de benefi-ciamento, é clarificado e filtrado, passando por um processo químico até se transformar em um sal de cor amarela, o concentrado de urânio (INB, [2013a]).

17 Consiste na extração dos constituintes químicos de uma rocha, mineral, solo ou qualquer depósito sedimentar. É um processo que extrai seletivamente o material de valor entre as impurezas, promovendo a dissolução do mineral do metal por solução aquosa (HECK, 2007).

18 Consiste na utilização da matéria orgânica para a geração de energia. O seu aproveit-amento pode ser feito por meio da combustão em fornos, caldeiras, etc. (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE, [2013]).

19 O módulo solar fotovoltaico converte diretamente a energia da luz do Sol em energia elétrica confiável, limpa e sem interferências externas (LIMA, [2013]).

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rém, a ação de empresas fabricantes de células fotovoltaicas tem desenvolvido grande interesse pela criação de mercados para o seu produto. Subsídios decorrentes do protocolo de Kyoto20 pode-rão abrir caminhos para essa fonte alternativa (RATTNER, 2000).

4.1.2. Armamentos nucleares

A guerra do golfo de 1991 trouxe grandes suspeitas quanto à utilização de armamentos com urânio empobrecido21 ou natural22. A experiência de conflitos anteriores já havia ressaltado as conse-quências para a saúde humana, decorrentes da inalação, ingestão ou exposição ao urânio utilizado em armas. Civis e militares fo-ram atingidos por problemas respiratórios, cânceres, leucemias, cancros, desordens neurológicas, além de doenças raras no apare-lho digestivo e renal (MINGST, 2009).

O estabelecimento do TNP conseguiu contrair, durante a dé-cada de 1990, o posterior desenvolvimento de programas de ar-mamentos nucleares de Estados como África do Sul, Brasil, Ar-gentina, Cazaquistão e Ucrânia. Esses países, que já não tinham programas específicos em curso, se viram comprometidos a man-terem essa condição inicial. Entretanto, a lógica dos acordos para controle de armas não é impecável. Existe uma insegurança ge-neralizada sobre o inimigo ter um sistema de defesa mais desen-volvido, sobre o constante risco de roubo por grupos terroristas e a potencial perda de controle das vendas de armas nucleares a outros países (MINGST, 2009).

Essa tensão estabilidade-instabilidade gera uma corrida pelo desenvolvimento de armamentos cada vez mais sofisticados. A

20 O Protocolo de Kyoto foi inicialmente considerado na cidade de Toronto, em 1988, durante reunião, com objetivo de reunir os líderes e países para discutir sobre as mu-danças climáticas. Seu objetivo primário era firmar acordos que estabelecessem metas de redução na emissão de gases-estufa, principalmente por parte de países mais indus-trializados. Após sucessivas discussões, o acordo foi assinado em 1997. Todavia, as me-didas de redução não foram bem estabelecidas, o que culminou na real efetivação do tratado somente em 2005. Metas de redução de emissão de gases foram estabelecidas em níveis diferenciados, o que estimulou a criação de um mercado de créditos de carbono. Se um país libera menos gases-estufas do que lhe foi estabelecido no protocolo, este pode vender seus créditos a um país que pretende exceder a meta de emissão de gases (FREITAS, [2013]).

21 O urânio empobrecido é um derivado do processo de enriquecimento ou do repro-cessamento do urânio natural. Apesar de o material ser menos radioativo que o urânio natural, sua utilização em armamentos nucleares forma nuvens radioativas que são ca-pazes de contaminar extensas áreas (VEJA ONLINE, 2001).

22 É o urânio tal qual encontrado na natureza, e configura como elemento metálico radioativo da família dos actinídeos (INB, [2013b]).

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tendência é que os países passem a investir em arcabouço nuclear em segredo, o que gera cada vez mais instabilidade no cenário in-ternacional23 (SAGAN et al, 2007).

Por identificar essa problemática, a ONU colocou como obje-tivo central a manutenção da paz e da segurança por intermédio de metas de desarmamento multilateral e limitação de armas. As ações consistem na redução do armamento nuclear, na destruição de armas químicas e biológicas, além da formulação de alternati-vas para frear a proliferação de armas leves e de pequeno calibre (ONU BRASIL, 2013).

Os Estados podem até ser estimulados a agir de maneira equi-librada em relação aos seus armamentos, mas o problema maior reside no fato de os atores não estatais não terem incentivos se-melhantes. Aqueles que são contratados para os procedimentos de administração desses materiais podem diligenciar, por meio de permutas, o desvio para grupos terroristas e para Estados que ain-da não detêm a tecnologia. É por esse motivo que é importante en-tender quem maneja os recursos nucleares (SAGAN et al, 2007).

4.2. Terrorismo nuclear

Um perigo que ainda se mostra muito preocupante no cenário internacional em relação ao desvio de materiais nucleares é a ame-aça do terrorismo24 nuclear. Segundo o relatório anual de armas do Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI) publi-cado em 2013, o risco de que armamentos nucleares caiam em mãos de atores não estatais ainda é muito grande (SIPRI, 2013).

Segundo Rivero (2006), o terrorismo nuclear é a maior e mais nova ameaça do século XXI, muito mais perigosa do que a exis-tente durante a Guerra Fria. Naquela época, a tensão entre as duas

23 É Herz quem introduz a teoria do dilema de segurança: a ausência de autoridade centralizada faz com que o aumento de segurança em um Estado necessariamente re-duza a segurança de outros. Dessa forma, quando algum Estado se sente ameaçado e in-veste em tecnologia bélica, as soberanias que o circundam passam a se sentir igualmente ameaçadas. Os Estados se sentem impelidos a obter segurança contra possíveis ataques, o que leva a uma corrida pela produção de armamentos. Desse modo, um quadro que anteriormente era estável e seguro desloca-se para as tensões e conflitos de poder (HERZ apud MINGST, 2009).

24 De acordo com a Resolução 1566 do Conselho de Segurança da ONU, o terrorismo pode ser entendido como a prática de “atos criminosos, inclusive contra civis, cometidos com a intenção de causar a morte ou lesões corporais graves ou de tomar reféns com o propósito de provocar um estado de terror na população em geral, em um grupo de pessoas ou em determinada pessoa, intimidar uma população ou obrigar a um governo ou a uma organização internacional a realizar um ato, ou se abster de realizá-lo” (OR-GANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. S/RES/1566, 7de out. 2004).

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superpotências nucleares, Estados Unidos e União Soviética, era, de certa forma, amenizada pela doutrina MAD25 (Mutual Assu-rance Destruction26), o que impedia que houvesse uma guerra nu-clear. Mas quando grupos não estatais passam a ter acesso a armas nucleares por meio do tráfico ilícito de material e tecnologia nu-clear, o perigo torna-se iminente (RIVERO, 2006).

Ao contrário do que pode ser senso comum, o maior desafio no combate ao terrorismo nuclear não está em garantir a seguran-ça das armas nucleares propriamente ditas, mas sim em garantir a segurança de materiais físseis27, em especial o plutônio e o urânio. Tais materiais são amplamente utilizados em indústrias, hospitais, pesquisas, reatores e são muito mais fáceis de serem roubados ou desviados por grupos terroristas. A grande aplicabilidade desses materiais faz com que estes sejam mais suscetíveis à venda, trans-porte, estoque e até descarte inadequados (HECKER, 2006).

Além disso, muitas vezes, os atores não estatais recebem aju-da daqueles que trabalham diretamente com o material nuclear (SAGAN et al, 2007). Como já mencionado, por trás dos Esta-dos, existem indivíduos que controlam os materiais nucleares, e tanto os indivíduos quanto as organizações são imperfeitos. As-sim, a corrupção de indivíduos representa, também, uma grande vulnerabilidade do material nuclear frente aos grupos terroristas (SAGAN et al, 2007).

Assim, com a posse de materiais físseis provenientes das mais diversas fontes de radiação, grupos não estatais têm condição de construir dispositivos nucleares primitivos, mas com um consi-derável poder de destruição (HECKER, 2006). Uma das armas fabricadas por esses grupos são as chamadas “bombas sujas”. Uma bomba suja é um dispositivo que dispersa material radioativo e que é menos potente que uma bomba nuclear (HARRIS, 2002). Grupos terroristas podem optar por este tipo de armamento por ser mais barato e de mais fácil manuseio. Ainda assim, podem causar destruição, pânico e um grande prejuízo financeiro para o local atingido, além dos danos à saúde causados pela exposição à radiação nuclear. Os impactos dessas bombas dependem de mui-25 A doutrina MAD surgiu por volta dos anos 1960 e se baseava no fato de que as duas grandes potências nucleares à época da Guerra Fria, EUA e URSS, possuíam armamen-tos nucleares suficientes para destruir um ao outro. Assim, aquele que atacasse primeiro estaria sujeito à retaliação e também acabaria destruído. Dessa forma, paradoxalmente, era o próprio potencial nuclear de suas armas que impedia a guerra nuclear (CLARK, 2008).

26 Destruição mútua assegurada.

27 Materiais físseis são aqueles capazes de se dividir e gerar reações em cadeia de fissão nuclear, os principais são o plutônio e o urânio (HARRIS, 2002).

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tos fatores e, por isso, são sempre imprevisíveis. Apesar de já ter havido suspeitas de grupos terroristas estarem construindo bom-bas sujas, não há precedentes de sua utilização, tornando-se mais difícil prever suas consequências (HARRIS, 2002).

Uma das questões levantadas na tentativa de se combater o terrorismo nuclear diz respeito às motivações de grupo terroristas em adquirir armas nucleares. Segundo Jenkins (2006), descobrir tais motivações poderia ajudar a estabelecer quais as melhores medidas contra o terrorismo nuclear, mas esta não é uma tarefa fácil. As motivações religiosas por trás dos atores não estatais e a descentralização desses grupos dificultam muito a identificação das reais motivações. O que se pode dizer é que os objetivos dos grupos terroristas vêm se alterando com o tempo e, se antes a in-tenção era só causar pânico, agora certos grupos visam à destrui-ção em massa, o que faz das armas nucleares um verdadeiro ins-trumento para sua atuação. Aliado a isto, está a busca dos atores não estatais por poder e prestígio (JENKINS, 2006).

Esta ideia de que possuir armamentos nucleares confere po-der e prestígio pode ser atribuída, em parte, à ação dos Estados. Sua busca por tais armamentos e, muitas vezes, seu desrespeito ao TNP acabam por influenciar na decisão de atores não estatais em obter armas nucleares. Assim, Jenkins (2006) sugere que uma mudança na forma de agir dos Estados em relação à questão nu-clear, buscando reduzir a ideia de prestígio ligada à posse de tais armamentos, seria essencial para o combate ao terrorismo nuclear (JENKINS, 2006).

Apesar da grande ameaça que o terrorismo nuclear representa atualmente, muitos ainda se perguntam por que ainda não ocor-reu nenhum ataque nuclear, e a resposta, segundo Bunn e Wier (2006), está no fato de que ainda existem muitos obstáculos. A verdade é que os grupos não estatais esbarram em diversas dificul-dades, desde a obtenção do material nuclear até a construção da bomba, o que torna o ataque um processo bem complicado. Ain-da assim, isso não significa que os grupos terroristas não possam superar esses empecilhos, de modo que o risco ainda é iminente (BUNN; WIER, 2006).

5. Cooperação para a promoção da segurança nuclear

Diante do atual contexto de controle ineficaz e manuseio ina-dequado de materiais nucleares, que ameaçam o meio ambiente, a saúde humana e a segurança internacional, percebe-se a urgen-te necessidade de fortalecer a regulamentação e a fiscalização de

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programas nucleares e de todo setor que utilize materiais físseis. Assim, destaca-se a cooperação internacional como a melhor for-ma de promover um regime de segurança nuclear eficaz (BOU-RESTON; OGILVIE-WHITE, 2010).

Nunn (2006) define a ameaça iminente de um ataque nuclear como uma corrida entre a cooperação e a catástrofe. O autor parte da ideia de que é apenas por meio da cooperação que se pode en-frentar não só esta ameaça, mas todas as outras que se apresentam no século XXI. Isso porque as ameaças estão se transformando em um ritmo muito acelerado, enquanto os Estados se adaptam a elas de forma lenta. É preciso, então, que os atores estatais ajam em concerto, a fim de responder rapidamente às novas ameaças (NUNN, 2006).

Fortalecer a regulamentação da questão nuclear não signifi-ca impedir o uso de materiais nucleares, especialmente quando visar a fins pacíficos. Ao contrário, apesar dos riscos oferecidos pelo uso de materiais nucleares, sua utilização também pode tra-zer muitas vantagens quando realizada da forma correta e segu-ra. Assim, setores como os da agricultura, medicina, indústria e energia podem se beneficiar desses materiais. Nesse sentido, por meio de projetos de cooperação técnica, os Estados podem desen-volver capacidades nucleares para fins pacíficos ao mesmo tempo em que fortalecem a segurança nuclear (AIEA, 2013f). E para isso, uma forte regulamentação, uma fiscalização eficaz e a disposição dos Estados em cooperar são fatores essenciais (BOURESTON; OGILVIE-WHITE, 2010).

Dessa forma, de acordo com Boureston e Ogilvie-White (2010), algumas das atitudes ideais que deveriam ser tomadas conjunta-mente pelos Estados a fim de promover a segurança nuclear in-cluem: a redução do número de armas nucleares; a redução a ní-veis mínimos dos estoques de urânio altamente enriquecido e de plutônio utilizável em armas; a transição de reatores alimentados por urânio altamente enriquecido para urânio pouco enriquecido; a realocação de urânio altamente enriquecido para locais mais se-guros; a eliminação completa do uso civil de urânio altamente enri-quecido; assim como medidas urgentes que garantam a segurança de materiais físseis (BOURESTON; OGILVIE-WHITE, 2010).

Visando implementar as medidas supracitadas, seria neces-sário que os Estados assinassem, ratificassem e executassem, de fato, todos os instrumentos de segurança nuclear e radiológica existentes atualmente. Um dos maiores problemas é que os prin-cipais países envolvidos nessa questão não assinaram importantes convenções ou tratados e, mesmo aqueles signatários do TNP, não

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tomaram medidas efetivas para reduzir seus armamentos. Somen-te com a comunidade internacional engajada e agindo conjun-tamente, seria possível identificar as ameaças, frustrar os planos terroristas e impedir o contrabando nuclear. Outro requisito fun-damental para a cooperação internacional em prol de um regime de segurança nuclear seria a construção de uma maior confiabi-lidade entre os Estados, de forma a permitir mais transparência entre eles e evitar ameaças, muitas vezes, provenientes da falta de informação (BOURESTON; OGILVIE-WHITE, 2010).

É claro que este cenário apresentado ainda está muito distante da realidade. Uma das dificuldades práticas para a promoção de um regime de segurança nuclear é o enorme custo financeiro que este regime implica, e que nem todos os Estados estão dispostos a arcar com tais custos, o que prejudica a cooperação entre eles. Além disso, países em desenvolvimento também estão menos dis-postos a se engajar em projetos de cooperação para a segurança nuclear (BOURESTON; OGILVIE-WHITE, 2010). E é preciso que todos os Estados estejam comprometidos com a causa para que os resultados sejam satisfatórios (NUNN, 2006).

Dessa forma, cada Estado tem a responsabilidade de garantir a segurança nuclear dentro de suas fronteiras por meio de medidas como o controle e a proteção de materiais radioativos, assim como das instalações nucleares; e também por meio do armazenamen-to e transporte seguros de materiais físseis (AIEA, 2012). No que se refere ao controle desses materiais, Sagan (2007) identifica um dilema quando se pretende evitar seu roubo por grupos terroris-tas. Um Estado pode optar por armazenar todo o material em um mesmo lugar, a fim de facilitar seu controle, o que pode implicar em maior vulnerabilidade do material nuclear a grupos não es-tatais. Por outro lado, o Estado pode, então, dispersar esse ma-terial por diversos locais de armazenamento, deixando-o menos vulnerável, mas ao mesmo tempo tornando o controle mais frágil (SAGAN et al, 2007).

Além disso, também é importante destacar que não apenas os Estados devem se engajar no combate às ameaças nucleares, mas outros atores como as OI’s, as ONG’s e atores do setor privado também podem desempenhar um importante papel na promoção da segurança nuclear. Tais atores podem contribuir para progra-mas de cooperação técnica que envolvam o compartilhamento de informações, o desenvolvimento de tecnologias e iniciativas educacionais que conscientizem a sociedade civil sobre as novas ameaças nucleares e a importância do comprometimento com um regime de segurança (BOURESTON; OGILVIE-WHITE, 2010).

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Apenas com toda a comunidade internacional ciente da ne-cessidade de compartilhar a responsabilidade acerca da questão nuclear e com todos os Estados verdadeiramente engajados e dis-postos a cooperar uns com os outros é que será possível promover um regime de segurança nuclear eficaz (BOURESTON; OGILVIE-WHITE, 2010).

5.1. Como a comunidade internacional tem

enfrentado a questão nuclear?

Ainda que a cooperação entre os Estados em prol do fortale-cimento de um regime de segurança nuclear não esteja ocorren-do da forma desejada, pois ainda não há um comprometimento global acerca da questão, alguns avanços vêm sendo feitos nessa área. Diversos instrumentos multilaterais fazem parte deste regi-me de segurança, mas o grande desafio é garantir que estes sejam realmente implementados. No entanto, o monitoramento desses instrumentos ainda é muito fraco e inconsistente, uma vez que muitos deles são apenas recomendatórios (BOURESTON; OGIL-VIE-WHITE, 2010).

Um dos principais mecanismos que marcou os esforços da comunidade internacional para enfrentar os riscos apresentados pela posse de materiais e armamentos nucleares foi, como já pon-tuado, o Tratado da Não Proliferação Nuclear, assinado em 1968. No entanto, Rivero (2006) aponta para a defasagem deste instru-mento, uma vez que ele não parece estar sendo cumprido da for-ma como deveria (RIVERO, 2006).

Além de não ter tido total adesão de todos os Estados, e até por este motivo mesmo, o TNP não conseguiu conter, de certa forma, a proliferação nuclear. Mesmo depois da revisão de 1990, o tratado não impediu que novas potências nucleares surgissem, como a Índia, o Paquistão e a Coreia do Norte. Um dos fatores que está contribuindo para a proliferação nuclear é o fato de as grandes potências nucleares – Estados Unidos, França, Grã Bre-tanha, Rússia e China – não estarem se desarmando, como prevê o TNP, mas ao contrário, estarem aumentando seu arsenal, o que deslegitima o tratado e desestimula o seu cumprimento por parte dos Estados não nucleares (RIVERO, 2006). O problema aqui é que quanto mais Estados se tornam nucleares, maiores as chances de ocorrência de acidentes nucleares e maior a probabilidade de armamentos ou materiais nucleares caírem na mão de atores não estatais (NUNN, 2006).

Além do TNP, outros instrumentos multilaterais buscam auxi-

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liar no controle de materiais nucleares: Resoluções 1373 e 1540 do Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU); Convenção Internacional para a Supressão dos Atos de Terrorismo Nuclear; Convenção sobre a Proteção Física de Materiais Nucleares; e o Código de Conduta da AIEA sobre a Segurança e Salvaguardas de Fontes Radioativas (BOURESTON; OGILVIE-WHITE, 2010). A Resolução 1373 foi adotada em 2001 e obriga os Estados a cri-minalizarem atividades terroristas, a negarem qualquer suporte aos grupos que as praticam, além de compartilharem informações a fim de prevenir e julgar criminalmente tais atos, com destaque para o problema do tráfico ilícito. Já a Resolução 1540, adotada em 2004, vai além e inclui, ainda, a importância do comprometimento dos Estados com a segurança das armas de destruição em massa. Determina, também, que todos os Estados devem adotar medidas apropriadas e efetivas que proíbam atores não estatais de terem qualquer contato com materiais nucleares, assim como estabelecer medidas domésticas de prevenção à proliferação (BOURESTON; OGILVIE-WHITE, 2010).

A Convenção Internacional para a Supressão de Atos de Ter-rorismo Nuclear foi adotada em 2005 e exige a criminalização da posse e do uso ilegais de materiais radioativos, como também a proteção física de materiais nucleares e radiológicos. Esta Con-venção se destaca por determinar que os Estados cooperem entre si e com a AIEA a fim de prevenir, detectar e responder às amea-ças nucleares. Já a Convenção sobre a Proteção Física de Materiais Nucleares de 1979 é o único acordo internacional vinculante que visa assegurar a proteção de materiais nucleares para fins pacíficos. Determina a proteção durante o transporte internacional desses materiais e estabelece um quadro de cooperação para a proteção e a recuperação de materiais roubados. Sua emenda de 2005 des-taca ainda mais a importância da cooperação nesses esforços. No entanto, ambas as Convenções apresentadas não foram assinadas por importantes países que desenvolvem programas nucleares. A primeira Convenção, por exemplo, não foi assinada pela Indoné-sia, Irã, Iraque, Miyanmar, Coreia do Norte, Paquistão e Vietnã, enquanto a Tailândia e, mais uma vez, o Vietnã não assinaram a segunda (BOURESTON; OGILVIE-WHITE, 2010).

Há ainda o Código de Conduta da AIEA sobre a Segurança e Salvaguardas de Fontes Radioativas, um instrumento não vincu-lante que começou a ser desenvolvido pelo secretariado da AIEA no final dos anos 1990, sendo revisado e fortalecido após os ata-ques terroristas de 11 de setembro. Tal código estabelece diretrizes e padrões para o controle de fontes radioativas de uso civil que

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possam oferecer riscos à segurança. Todavia, tanto o código quan-to os demais instrumentos multilaterais apresentados encontram diversas dificuldades para que sejam totalmente eficazes – as obri-gações não são claras e muitas delas têm caráter apenas recomen-datório (BOURESTON; OGILVIE-WHITE, 2010).

Por fim, é essencial destacar o papel da AIEA como um dos principais meios pelo qual os Estados cooperam para a promoção de um regime de segurança nuclear. Diversos programas de assis-tência ao controle e proteção de materiais nucleares são guiados pela AIEA, que por sua vez é financiada pelos Estados-membros. Sob sua condução, avanços significativos têm sido observados, mas, ainda assim, a agência enfrenta dificuldades. A principal de-las é sua falta de autoridade para monitorar programas nucleares dentro dos Estados-membros, uma vez que alguns ainda oferecem muita resistência (BOURESTON; OGILVIE-WHITE, 2010).

Mesmo com todos os mecanismos apresentados, o regime de segurança nuclear que vem sendo desenvolvido ainda tem mui-tas fraquezas que precisam ser trabalhadas conjuntamente pelos Estados. O regime é fraco porque depende do engajamento e do comprometimento de cada Estado com a segurança nuclear, e muitos deles ainda não têm esta questão como prioritária. Só poderá haver um regime de segurança nuclear verdadeiramente eficaz quando todos cooperarem e trabalharem para isso (BOU-RESTON; OGILVIE-WHITE, 2010).

6. Considerações finais

De maneira geral, o artigo apresentado buscou abordar as prin-cipais questões inerentes ao debate sobre o controle e o manuseio de materiais nucleares. Para isso, em primeiro lugar, destacou-se a diversidade de possibilidades da utilização das técnicas nucleares, como a área da saúde humana, do fornecimento energético e do meio ambiente, enfatizando não apenas os seus benefícios, bem como os seus riscos. Além disso, em um segundo momento dis-cutiu-se a questão do desenvolvimento de programas nucleares, supostamente pacíficos, em um contexto de cautela e preocupa-ção da comunidade internacional perante os riscos de proliferação nuclear e as incertezas acerca das intenções dos Estados.

Para a compreensão do regime de segurança nuclear, apresenta-do no artigo, foram citados os principais mecanismos de armazena-mento e transporte seguros de materiais nucleares, as questões que envolvem a responsabilidade pela manutenção desse regime e os principais instrumentos de fiscalização e regulamentação existen-

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tes atualmente. Ademais, o terrorismo nuclear é apresentado como uma ameaça central à segurança internacional, em um contexto em que o regime de segurança nuclear não seja priorizado.

A partir dos referenciais apresentados, conclui-se que a coope-ração entre os Estados é um instrumento central para compartilhar a responsabilidade internacional sobre a questão da segurança nu-clear. De acordo com Nunn (2006), a cooperação é o único meio através do qual se pode enfrentar não apenas a ameaça nuclear, mas todos os outros perigos do século XXI. Isso acontece porque a ca-pacidade de adaptação dos países a essas transformações recentes se dá de maneira mais lenta do que a evolução dessas ameaças.

Dessa forma, Boureston e Olgivie-White (2010) argumentam que uma regulamentação forte, uma fiscalização eficaz e a dispo-sição dos Estados em cooperar são fatores essenciais para o esta-belecimento e manutenção do regime de segurança nuclear. O en-gajamento da comunidade internacional, associado a uma maior confiabilidade entre os Estados, permitirá a identificação das ame-aças, a frustração dos planos terroristas e o impedimento do con-trabando nuclear. Os Estados têm a responsabilidade de garantir a segurança nuclear, nos limites de suas fronteiras com medidas de controle e proteção de materiais radioativos, instalações nucle-ares e armazenamento e transporte seguros dos materiais físseis (AIEA, 2012). Entretanto, o engajamento de outros atores, como OI’s, ONG’s e o setor privado, é, também, essencial para a conso-lidação do regime de segurança nuclear, pois eles podem contri-buir com o compartilhamento de informações, desenvolvimento de tecnologias e conscientização da sociedade civil (Boureston e Olgivie-White, 2010).

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