Oficina Internacional del Trabajo

Oficina Regional para América Latina y El Caribe Oficina Subregional para los Países Andinos

Crecimiento, competitividad y empleo en los países andinos

Conferencia Regional Andina de Empleo

Lima, Perú: 22 y 23 de noviembre de 2004

OFICINA REGIONAL DE OIT PARA AMERICA LATINA Y EL CA RIBE OFICINA DE OIT PARA LOS PAÍSES ANDINOS CRECIMIENTO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO EN LOS PAÍSES ANDINOS NOVIEMBRE DE 2004

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RESUMEN EJECUTIVO

i. Hacia una estrategia de crecimiento con objetivo empleo Los habitantes de los países andinos, priorizan, por encima de muchos temas, el acceso a oportunidades de empleo decente. Esto es, un empleo de calidad – con una productividad apropiada, buena remuneración, cierta estabilidad, acceso a seguridad social –que sea al mismo tiempo, un trabajo decente. Ello implica la existencia de un marco regulatorio de la actividad laboral y de la relación de trabajo, que garantice muy especialmente los derechos fundamentales de los trabajadores y, también, de empleadores. Implica, además, gozar de adecuados niveles de protección frente a la adversidad (accidentes y enfermedades) y durante la vejez. Implica, así mismo, el derecho y la posibilidad de representar o sentirse representado y, en ese marco, participar en procesos de diálogo social no sólo a nivel micro (la empresa) sino también meso (provincias o ámbitos locales) y macro (el país). En la OIT se ha desarrollado el concepto de trabajo decente en un intento de capturar, en lenguaje cotidiano, la convergencia de estas cuatro dimensiones de lo que es un buen trabajo. Por ello reúne -en una unidad con sentido y coherencia- al empleo, a los derechos laborales, a la seguridad social y a la representación. Proveer empleo sin considerar su calidad y los niveles de protección social a los que permite acceder no conduce al progreso. Promover los derechos en el trabajo sin preocuparse porque existan empleos para quienes lo necesitan es igual de infructífero. El diálogo social es necesario para asegurar que los ciudadanos y ciudadanas puedan contribuir a la elaboración y ejecución de una agenda de desarrollo. Siendo este el enfoque general, en este Informe se pone especial énfasis en el empleo de calidad, por cuanto la finalidad del trabajo es contribuir con propuestas para el debate que se producirá durante la Conferencia Andina de Empleo, que se llevará a cabo en Lima en noviembre del presente año. Ello no quiere decir, sin embargo, que los restantes componentes del trabajo decente sean ignorados, sino que para este trabajo en especial, se penetra en profundidad en el análisis de políticas para generar, en forma sostenida, una de sus dimensiones, el empleo de calidad que tanto necesitan los países andinos. La solución a los problemas de empleo de los países andinos, no es algo que puede resolverse en un corto plazo. El tema de propuestas de políticas para la generación de empleo de calidad, en forma sustentable, conduce a la discusión de estrategias de crecimiento. Una estrategia de crecimiento es una macro propuesta de política económica de mediano y largo plazo, que, en este caso, incorpora como uno de sus objetivos prioritarios, la creación de empleo de calidad. Como cualquier diseño estratégico, debe basarse en la situación actual prevaleciente, y proponer políticas para remover las principales restricciones al crecimiento, para lograr su aceleración. Se parte entonces del contexto – tema que se verá a continuación. ii. El contexto externo de los países andinos En los años noventa los países andinos, con la excepción de Venezuela, se alejan aún más que en el pasado, de los flujos más dinámicos del comercio exterior, a pesar de las significativas tasas de crecimiento de sus exportaciones, logradas por varios de sus integrantes en el pasado reciente. Los flujos de exportaciones que más crecen a nivel mundial en 1990-2002 son los correspondientes a productos intensivos en procesos y economías de escala (tecnología intermedia), como por ejemplo automotores, piezas y partes de repuesto, etc., y sobre todo,

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aquellos intensivos en conocimiento y capacidades (alta tecnología), como productos electrónicos y software. Las exportaciones de baja tecnología – como confecciones, textiles, zapatos, etc. - y de manufacturas intensivas en recursos naturales – como cueros, azúcar, café y otros alimentos con muy escaso procesamiento – crecen mucho menos. Las exportaciones mundiales de productos primarios, y en particular de productos de origen agropecuario – trigo, maíz, soya, etc. - son las de crecimiento más lento en 1990-2002, a tal punto que, en los doce años pre-citados, cae drásticamente su participación en las exportaciones mundiales totales. En general, se verifica un desplazamiento de la composición de las exportaciones mundiales hacia productos con varios procesos de transformación –valor agregado – y cada vez más intensivos en conocimiento y capacidades, y un alejamiento de productos primarios extractivos o de origen agropecuario – con la excepción del petróleo y gas. Los países andinos – con excepción de Venezuela - no acompañan este desplazamiento de los flujos de exportaciones mundiales. Hacia el 2003, más de un 60 por ciento de las exportaciones de Bolivia, Ecuador y Perú, y casi un 50 por ciento de las de Colombia, corresponden a productos primarios (extractivos, mineros y pesqueros, o de origen agropecuario) intensivos en recursos naturales. Similarmente, los productos intensivos en conocimiento y capacidades, y los productos de tecnología intermedia, no forman parte de la oferta exportable de los países andinos. El constante alejamiento a largo plazo de los flujos más dinámicos de las exportaciones mundiales, verificado entre 1970-2002, revela que los países andinos se apartan cada vez más de las demandas mundiales de mayor crecimiento. Esto es muy importante porque tratándose de economías muy pequeñas, en relación a los mercados mundiales, su inserción en flujos muy dinámicos de la demanda mundial les permitiría crecer mucho más rápido – y a la inversa, su inserción en mercados de productos y servicios de muy lento crecimiento, limita el ritmo de expansión de la oferta exportable y con ello su crecimiento económico. La especialización en producción primaria no sólo genera menores oportunidades de crecimiento, sino que provoca una mucha mayor volatilidad del mismo. Las tasas de crecimiento se aceleran, se desaceleran y se contraen haciéndose negativas, en un proceso que genera lo opuesto a un crecimiento sostenido a largo plazo: fuertes fluctuaciones y alta volatilidad. La alta volatilidad genera incertidumbre para decisiones de inversión privada en transables no extractivos. La inestabilidad de los mercados de producción primaria, y las variaciones en los términos de intercambio a largo plazo asociadas a la misma, afectan la posición de financiamiento externo del sistema bancario doméstico y generan, por esa vía, ajustes domésticos serios al crédito interno. Este es uno de los principales canales a través del cual se propaga la inestabilidad externa hacia el interior. Pero también lo hace a través de las expansiones y ajustes fiscales que la acompañan Las fluctuaciones y volatilidad del crecimiento, provocan una mayor incertidumbre respecto al crecimiento esperado, lo que afecta negativamente las expectativas de crecimiento y con ello, las decisiones de inversión. Al afectar negativamente las decisiones de inversión, limita el ritmo de creación de empleo de calidad de mediano y largo plazo. En consecuencia, uno de los principales desafíos enfrentados por los países andinos es cómo reorientar gradualmente su oferta exportable, para insertarse en las franjas más dinámicas del comercio mundial e ingresar a mercados que aseguren un alto crecimiento de sus exportaciones. Lograr una mejor inserción comercial externa es importante no sólo para dinamizar y sustentar el crecimiento con menor volatilidad. Es también importante para que la política económica interna se vea obligada a reaccionar a un marco externo diferente. En la actualidad, otro de los rasgos que caracteriza a los países andinos, es que se encuentran mucho más insertos en los

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mercados financieros internacionales que en los mercados comerciales externos. Por variadas razones – incluyendo su endeudamiento con el exterior. Este hecho, genera una presión sobre las políticas económicas internas, que gradualmente han evolucionado más hacia respuestas a los desafíos planteados por la inserción financiera externa. La única manera de balancear este sesgo, es compensándolo con una inserción comercial externa más fuerte. La diversificación de la oferta de la inversión en transables no extractivos para una inserción comercial estratégica más beneficios, no debe entenderse como el abandono del modelo de recursos naturales. Por el contrario, la explotación de dichos recursos seguirá siendo importante y contribuirá a financiar con recursos domésticos y divisas, el proceso de desplazamiento hacia una oferta de bienes y servicios con mayor valor agregado. iii. La débil competitividad como restricción al crecimiento de la inversión y el empleo La debilidad de la base exportadora de los países andinos es parte de un problema mayor. El rasgo fundamental que en esta materia caracteriza a los países andinos es su débil capacidad competitiva. Particularmente, la muy débil capacidad competitiva a nivel micro-económico – a nivel de los diferentes aspectos que inciden sobre las empresas – como lo señalan nítidamente los indicadores de competitividad micro del Foro Económico Mundial 1998-2003 . Colombia es el único país del grupo que consigue un avance positivo en los años recientes – aún cuando sigue con un atraso relativo en materia de competitividad micro – económica. Esto es importante porque tratándose ya de economías abiertas y pequeñas (en relación a los flujos internacionales), la apertura de sus economías no fue acompañada por un esfuerzo suficientemente decidido y potente como para mejorar la competitividad de sus empresas a ritmo rápido. La hipótesis de que este ajuste se iba a dar espontáneamente como consecuencia de la apertura, no se verificó en esta sub región – como tampoco en otros países de América Latina. El tema central para la competitividad a nivel de empresas, es el aumento de la productividad total de todos los recursos e insumos. La ausencia de este esfuerzo potente y decidido – con la excepción de Colombia – coloca a los países andinos en una posición vulnerable, ya que muchos de los países con quienes deberá competir, no sólo poseen niveles de productividad mucho más elevados, sino que han desarrollado ya conductas sistemáticas y una institucionalidad que estimulan el aumento permanente de la productividad – con lo que la brecha de productividad aumenta en lugar de cerrarse. El hecho antes citado es muy importante, ya que en última instancia, la competitividad es un concepto relativo. Depende no sólo de lo que hagamos en nuestros países, sino de lo que estén haciendo los competidores. El insuficiente crecimiento de la productividad de todos los recursos e insumos a nivel de empresas, se explica por dos grandes conjuntos de fenómenos. En primer lugar, por factores que hacen al entorno para la inversión – como una insuficiente infraestructura productiva, la debilidad de los sistemas de formación y capacitación, la virtual inexistencia de un sistema de innovaciones, los problemas de seguridad jurídica y judicial, el débil desarrollo de clusters y redes productivas, la escasa articulación de las PYME a clusters y redes, y otros factores de la misma índole. En segundo lugar, por los rasgos que definen la forma de operar y la estrategia de las empresas – como un escasa difusión de los criterios de gestión por productividad y calidad en las empresas, la ausencia de entrenamiento gerencial adecuado en vastos segmentos de PYME, la debilidad en materia de tipificación de productos, normas de calidad, etc. que hacen a la necesidad de adecuarse a la demanda externa, y la muy baja proclividad exportadora de las actividades transables no extractivas.

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Como se desprende del párrafo anterior, un país puede exhibir un excelente manejo macroeconómico – como es el caso, por ejemplo, de Colombia y Perú – pero aún así, registrar un atraso considerable en materia de competitividad a nivel micro-económico. Dicho de otra manera, una buena política macroeconómica es una condición necesaria, pero está lejos de ser suficiente. Existe un nexo muy claro entre competitividad y empleo de calidad. Una débil competitividad micro – económica, tenderá a manifestarse en bajas tasas de rentabilidad, en transables no extractivos. Tasas de rentabilidad que son insuficientes como para inducir un alto crecimiento de la inversión privada en transables no extractivos. Al limitarse así el crecimiento de la inversión privada, esto afecta indirectamente el crecimiento del empleo de calidad. Por consiguiente, puede verificarse una tendencia a un crecimiento insuficiente (y volátil) como para generar los empleos de calidad al ritmo que sería necesario para absorber productivamente el alto crecimiento de la PEA y reducir el desempleo, la informalidad y el subempleo rural. En un mundo en que gran parte de los países hace esfuerzos sistemáticos para mejorar la competitividad vía aumentos de productividad y del tipo de cambio real, esto hace que los países andinos sean crecientemente vulnerables. Basta reflexionar en que tres años de fuerte aumento de la productividad en un país competidor, acompañados por una devaluación real, son suficientes para superar las barreras arancelarias y penetrar en el mercado interno o desplazar de un mercado externo a algún producto no extractivo, producido en la región Andina. Lo expuesto en los párrafos previos es particularmente importante para el empleo de calidad. Una situación de vulnerabilidad y débil competitividad, afecta el empleo de calidad por dos vías. Por un lado, la débil competitividad en el mercado doméstico y en mercados externos, afecta el stock actual de empleo de calidad. Por el otro, la débil competitividad afecta también, como se expuso, decisiones de inversión, ya que esa débil competitividad se manifiesta en menores tasas de rentabilidad para la inversión privada. Y esto último implica un débil crecimiento del empleo de calidad hacia el futuro. Por consiguiente, existen pocas dudas de que el crecimiento sostenido del empleo de calidad demandará una aceleración de la inversión privada. Tampoco existen dudas respecto a que para lograr dicha aceleración, uno de los factores esenciales es la mejora sistemática de la competitividad – particularmente a nivel micro-económico. La discusión se ubica, más bien, en cómo hacerlo. iv. El contexto interno: la precariedad del empleo En lo interno, el rasgo que caracteriza a los cinco países andinos es el alto porcentaje de su PEA que tiene serios problemas de empleo. La consecuencia de muchos años de crecimiento negativo sumados a los años de crecimiento insuficiente para afrontar el problema, han generado, acumulativamente un problema de empleo de grandes dimensiones. Manifestado en una combinación, variable entre países, de alto desempleo abierto, una muy elevada dosis de informalidad y trabajo precario, y una elevada proporción del empleo en actividades rurales muy atrasadas. El hecho es que más de un 65 por ciento de la PEA de los países andinos, está afectada por desempleo abierto o se encuentra ocupada en labores de bajísima productividad. Los problemas de empleo afectan de varias maneras a la población. Dado que en los segmentos de ingresos medios y bajos la principal fuente de ingreso es su trabajo, una inserción laboral precaria o de muy baja productividad – o el desempleo – contribuye a explicar la alta proporción de la pobreza. Generan también frustraciones y traumas personales, que tienden a manifestarse en conductas antisociales y delincuencia.

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Pero por sobre todas las cosas, generan falta de credibilidad en el país, en la sociedad y en sus instituciones. Las situaciones críticas vividas en los 90’s en materia de empleo, fueron acumulativas, y no es de extrañar que, siguiendo las encuestas de Latinbarómetro, la confianza de una parte importante de la población de los países andinos en la democracia, se haya debilitado con el transcurso del tiempo. Las encuestas antes citadas revelan otro hecho: para la población de los países andinos, el principal problema que enfrentan es el de las oportunidades de empleo (junto con la seguridad personal). Cuando un problema asume un carácter difundido y es percibido como tal por el grueso de la población, se transforma de un problema social o económico, en un problema político. A partir de ese momento, cualquier administración política va a ser juzgada por los éxitos o fracasos para solucionarlo gradualmente. Las consecuencias de lo expuesto, son muy serias, tanto por la gravedad de la exclusión e inequidad social que implica, como por la evidencia de que las estrategias de crecimiento económico adoptadas en el pasado, estuvieron muy lejos de ser contundentes para enfrentar el problema. v. Objetivos finales e intermedios de la estrategia de crecimiento con empleo Es relativamente fácil lograr un acuerdo respecto a los objetivos finales de una estrategia de crecimiento: i) un alto crecimiento económico; ii) un aumento del empleo; iii) reducción de la pobreza; iv) mejora en la distribución del ingreso; v) mayor adaptación a las exigencias de un mundo cambiante. No obstante, es mucho más difícil lograr acuerdo respecto a las políticas concretas para alcanzar dichos objetivos finales. Esas políticas concretas se expresan en objetivos intermedios. El problema no es, por lo tanto, los objetivos finales, sino más bien los objetivos intermedios que se persiguen, como condición para el logro de esos objetivos finales. Así, la política económica aplicada en la mayoría de los países de América Latina en los últimos quince años tuvo como principales objetivos intermedios la estabilidad de precios y el funcionamiento inmediato de una economía de mercado abierta a la globalización. Se argumenta que si esta estabilidad de precios se logra (primer objetivo intermedio), entonces los mercados podrán funcionar de manera libre, estable y eficaz (segundo objetivo intermedio), asignando eficientemente recursos (inversión y trabajo) a aquellos sectores y actividades que ofrecen ventajas comparativas, lo que inducirá un crecimiento económico competitivo, adecuadamente inserto en las corrientes mundiales del comercio. Este crecimiento en sectores y actividades identificadas por el propio mercado tendrá un efecto dinamizador sobre el resto de sectores económicos si se eliminan los obstáculos (generalmente de carácter administrativo, y generados por políticas públicas equivocadas, o de carácter ético-económico, como la corrupción, el contrabando y otros) que dificultan el desarrollo de esos sectores con menores ventajas (otro de los objetivos intermedios), y permitirá generar el empleo que los países necesitan, siempre que se eliminen las distorsiones (otro objetivo intermedio) que se dice existen en el mercado de trabajo. Si estos son los objetivos intermedios (que en todos los casos se desprenden de un diagnóstico de la realidad cuyas conclusiones siempre serán objeto de debate), entonces la política macroeconómica, orientada a defender prioritariamente la estabilidad de los precios y las políticas orientadas a liberalizar los mercados, serán el corazón de la política económica, y las restantes políticas, tendrán que articularse y ser subsidiarias de ese enfoque. En particular, en este enfoque las políticas sectoriales no existen, ya que el mercado asigna recursos eficientemente, y la política laboral se orienta esencialmente a reducir los costos laborales, para lograr una mayor competitividad con precios estables. Las políticas micro – como las que inciden por ejemplo sobre la capacitación y sobre el acceso a innovaciones - poseen escasa ponderación, por razones similares.

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En un contexto en que se asume que las fuerzas del mercado asignan eficazmente recursos y adaptan espontáneamente al país a la evolución externa, no hay necesidad para definir una estrategia de desarrollo y sus objetivos. Mejor dicho, la única estrategia necesaria será eliminar los obstáculos para el libre funcionamiento de los mercados. vi. Hacia una alternativa estratégica diferente. No obstante, este no ha sido en la práctica, ni es actualmente, el único curso de acción posible en política económica. Existe otra visión, que descansa en suponer que el libre juego de los mercados no conduce automáticamente al pleno empleo de los recursos, ni a la plena adaptación de la economía a un contexto externo cambiante. Sobre todo en economías, como las de los países andinos que no han completado la institucionalidad para hacer funcionar a esos mercados. Esta segunda visión hace énfasis en construir una economía de mercado, y orientar y guiar el funcionamiento de los mercados, vía señales de la política económica, hacia los objetivos considerados prioritarios de una sociedad: el trabajo decente con empleo de calidad, la satisfacción de las necesidades básicas, la justicia, la equidad y la libertad, la adaptación a un entorno externo cambiante. Al identificar el empleo como objetivo explícito, y al no descansar en el ajuste espontáneo de los mercados para lograrlo, el enfoque y articulación de las políticas que integran una estrategia de crecimiento, cambia substantivamente. En esta segunda alternativa, la estrategia de crecimiento suele estar articulada en torno a cuatro niveles: política macroeconómica; políticas meso económicas; políticas micro-económica; y políticas activas hacia el mercado laboral. En los tres primeros ámbitos, las respectivas políticas se orientan a remover las restricciones que impiden una aceleración de la inversión y del crecimiento, y por consiguiente, indirectamente asumen el empleo de calidad como objetivo. En particular, el énfasis es en la convergencia, entre los tres primeros ámbitos, respecto a remover las restricciones identificadas como principales. En la medida que una de las principales restricciones sea, como es el caso de los países andinos, una débil competitividad a nivel micro-económico, las políticas de los tres niveles se orientan y convergen hacia mejorar la competitividad y el entorno para la inversión, elevar la productividad de las empresas, y reducir los costos transaccionales que limitan su competitividad. En el primer nivel, la política macro se basa, esencialmente, en un régimen de tipo de cambio real competitivo, que sirve de marco para el esquema, y que se propone aplicar durante una fase inicial de ignición, para generar una alta rentabilidad en transables – exportables y competencia con importaciones – hasta que maduren las políticas que inciden sobre el aumento de la productividad y reducción de costos totales unitarios. En experiencias en que no sea viable este enfoque, se proponen enfoques supletorios. En el segundo nivel, la política meso desarrolla acciones para facilitar la inversión, particularmente en sectores comerciables; por ejemplo, políticas para desarrollar la infraestructura productiva; establecer un marco de seguridad jurídica, lograr un funcionamiento eficaz del sistema financiero y mercado de capitales; mejorar las relaciones laborales; desarrollar acciones específicas hacia las redes productivas, cadenas y clusters; establecer una política de promoción de exportaciones, y de convenios comerciales; etc. En el tercer nivel, las políticas micro económicas inciden para facilitar decisiones en las empresas, de aumento de la productividad total (de todos los recursos, incluyendo la mano de obra). Entre ellas las políticas de formación y capacitación, la de acceso a innovaciones, la

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articulación de la pequeña y microempresa a redes productivas y clusters, el acceso a recursos para las pequeñas empresas; la creación de una institucionalidad laboral compatible con un aumento de la productividad total; la difusión de estrategias de aumento de la productividad a nivel de la empresa, etc. En el cuarto nivel se definen las políticas de gasto social focalizado, orientado a transferir ingresos, y asegurar el acceso a nutrición, salud, educación, vivienda, etc. para los más necesitados. Estas políticas, además de constituir un objetivo en si mismo, contribuyen a dinamizar la demanda. También se incluyen en este cuarto nivel las políticas activas de empleo, orientadas a promover un mejor funcionamiento del mercado laboral, y a establecer programas de empleo en diversas áreas prioritarias. vii. El rol de la política macroeconómica. En este nuevo contexto estratégico, la política macroeconómica defiende no sólo la estabilidad de precios, el equilibrio fiscal y el equilibrio externo, sino también el ritmo de crecimiento económico, que es la forma de defender y promover también el empleo. En una economía abierta y pequeña (en relación a los flujos internacionales de comercio y finanzas), la defensa de un cierto ritmo de crecimiento económico depende crucialmente del tipo de cambio real. En ese contexto, se propone que la política macro sea definida en función de un régimen macroeconómico de tipo de cambio real competitivo. Esto es, tanto la política cambiaria como la monetaria y la fiscal se orientan para defender dos objetivos intermedios: una cierta meta de estabilidad de precios y una meta de tipo de cambio real competitivo. Esta segunda meta es la que permite una mejor defensa del objetivo de crecimiento en una economía pequeña y abierta. En una economía pequeña y abierta, una meta de tipo de cambio real competitivo estimula exportaciones, producción nacional competitiva con importaciones e inversión en dichas actividades, que son los motores del crecimiento en un contexto como el expuesto. Dado que tratándose de una economía abierta se tiene que competir, la estrategia que se viene comentando prioriza la inversión de recursos en los sectores expuestos a la competitividad: exportables y competitivos con importaciones, llamados para abreviar sectores comerciables o transables. Luego, la mejora de la competitividad, a través de un tipo de cambio real competitivo - y de las restantes políticas que se exponen a continuación - contribuye a acelerar la inversión en comerciables – ya que implican una mayor rentabilidad para la inversión en esas actividades. La aceleración de exportaciones y producción competitiva con importaciones y de la inversión en dichas líneas dinamiza la demanda agregada, lo que induce una aceleración de la inversión en no transables – facilitada por políticas hacia este último sector. Con un ritmo más alto de crecimiento de la inversión en transables y no transables, el ritmo de crecimiento del empleo se acelera. Dado que esto es acompañado – como se expondrá más adelante- por aumentos de productividad, los salarios reales también se elevan. El mayor crecimiento del empleo y de los salarios reales retroalimentan el aumento de la demanda agregada. Es importante destacar que un régimen de tipo de cambio real competitivo no es viable en Ecuador, por razones de dolarización de su economía, por lo cual se sugieren medidas que inciden como si fuera una devaluación real – vía: i) incentivos fiscales a la adopción de innovaciones en transables, que si adoptan la forma de un crédito fiscal ex post, no afectan recursos fiscales; ii) reducción de costos transaccionales en transables; iii) medidas dirigidas a obtener un crecimiento de la productividad total más rápido en transables, respecto a países competidores y a no transables. Similarmente, la propuesta es prudente, descansando en acciones sobre la oferta y demanda de divisas para instalar un enfoque de mini devaluaciones reales anuales, sin anuncio y sin bandas,

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para Bolivia y Perú – aplicando lo que puede llamarse una ampliación del enfoque de metas de inflación a metas de tipo de cambio real sin reglas rígidas - y medidas para defender el nivel de tipo de cambio real en Colombia, experiencia que ya ha alcanzado una tasa de cambio real competitiva en el pasado reciente – y en donde el problema es como defenderla. Se agrega a ello la necesidad de avanzar hacia la des - dolarización de la economía para ganar un mayor margen de maniobra para la política monetaria y cambiaria en Bolivia y Perú. No obstante, como es evidente, las propuestas en materia de tipo de cambio real deben aguardar a que se superen los shocks de precios del petróleo, que han afectado a Bolivia y Perú. Como se desprende de lo expuesto, la secuencia es importante. Si la estrategia se inicia privilegiando la inversión en no transables, tarde o temprano la aceleración del crecimiento enfrentará una restricción de divisas, el crecimiento de la inversión se desacelerará, y el crecimiento a mediano plazo del producto potencial y del empleo será menor. La orientación adoptada se enfoca, entonces, en superar las principales restricciones que impiden un rápido crecimiento en los países andinos: mejorar la competitividad, acelerar la inversión en transables con un mayor grado de procesamiento – ya que ello implica valor agregado y empleo – y desplazarse gradualmente hacia mercados externos cuyas demandas sean más dinámicas. Esto no es incompatible con mantener una explotación prudente de los recursos naturales en producción primaria – por el contrario, esto último lo facilita. Pero si es incompatible con la visión de que la sola especialización en producción primaria, conducirá automáticamente, a etapas superiores que permitirán un mayor desarrollo. viii. Políticas meso y micro económicas La políticas meso y micro económicas han estado, hasta hace poco tiempo, relativamente desprestigiadas, debido a que se las vincula con las políticas sectoriales, y los modelos prevalecientes sostenían que no era eficiente promover ciertos sectores en desmedro de otros. Sin embargo, el desarrollo pasado de países como los de la OCDE y, más recientemente, de Japón, del sudeste asiático y de China, se basó en gran medida en políticas meso y micro económicas. La misma conclusión surge del análisis de las experiencias exitosas de América Dentro de las políticas meso económicas, se incluyen las dirigidas hacia: i) clusters y redes productivas; ii) promoción de exportaciones; iii) desarrollo de convenios comerciales; iv) desarrollo de la infraestructura productiva, v) marco de seguridad jurídica, vi) sistema financiero, vii) fondos fiscales e incentivos fiscales, y otras que el Informe propone. En el mundo actual, el grueso de las empresas no compite individualmente, sino integradas en aglomeraciones, clusters o redes productivas. En este informe se pone especial énfasis en la necesidad de medidas para desarrollar clusters y redes productivas en los países andinos. Existen en la actualidad un número limitado de clusters, y muy pocas redes productivas, pero, salvo excepciones se trata de aglomeraciones débiles y escasamente desarrolladas. La propuesta plantea facilitar el desarrollo de clusters y redes, y políticas específicas que operen sobre los clusters y las empresas núcleos de cada red y, a través de ellas, incidan sobre las restantes empresas de la red; priorizando a los clusters y a las redes productivas orientados hacia la producción de bienes y servicios comerciables y, dentro de ellas, a las que se orientan a la producción de bienes y servicios con mayor valor agregado o a añadir nuevas etapas de procesamiento a bienes y servicios intensivos en recursos naturales. También se formulan propuestas para una mejor y mayor articulación de las micro y las pequeñas empresas en torno a los clusters y a las redes, lo que constituye un factor decisivo para la modernización de las mismas y la generación de empleo de calidad. El segundo grupo de políticas meso económica, de promoción de exportaciones, descansa en la idea de que además de un tipo de cambio real competitivo, es imprescindible establecer toda una gama de políticas – desde acceso al crédito pre y post embarque, la difusión de normas de

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calidad y tipificación de productos, hasta la generación de información y penetración de nuevos mercados – compatibles con las normas de la OMC, para acelerar exportaciones. Un rasgo específico de los países andinos es su acceso a remesas de emigrantes, que en la actualidad alcanzan una proporción importante de los ingresos de divisas de cada país – por lo que medidas en la dirección de facilitarlas, operan como si se expandieran las exportaciones. Los incentivos fiscales a la inversión pueden asumir diferentes rasgos: depreciación acelerada de los activos adquiridos, créditos fiscales por una proporción de la inversión, etc. También pueden adoptar la forma de los dos únicos tipos de incentivos aceptados hoy por la OMC: incentivos a la adopción de innovaciones para salir de situaciones de baja competitividad, y subsidios para compensar grandes costos de transporte. Y ambos son relevantes para los países andinos. Por otra parte, es relevante la posibilidad de ir constituyendo fondos fiscales en los momentos de auge y crecimiento, para poder utilizarlos en los períodos de contracción, siempre que ello no inhiba una sana política fiscal. Si bien las políticas en este campo pueden ser muchas, la propuesta de este Informe pone especial énfasis en el desarrollo de la infraestructura física, económica y tecnológica, en la progresiva eliminación de los obstáculos que enfrentan la micro y pequeña empresa para acceder a créditos en el sistema financiero, a la seguridad jurídica y eficiencia y transparencia institucional y a la difusión de buenas prácticas empresariales. El informe analiza el déficit de infraestructura y estima el esfuerzo que sería necesario hacer para suplir progresivamente este déficit en materia de energía, vías de comunicación y transporte, puertos, aeropuertos, etc., varía según los países, en un rango del 2 al 4 por ciento del PIB, si esta inversión se despliega en una docena de años. Eso ya nos indica que se trata de un monto cuantioso de recursos, financieros, técnicos y materiales, que no están disponibles en los Gobiernos de los países andinos, por lo que se torna indispensable acelerar las políticas orientadas a las concesiones al sector privado, vía licitaciones, para lograr así la capacidad de ejecución correspondiente, y establecer los marcos e instancias regulatorias correspondientes. La seguridad jurídica y la eficiencia y transparencia institucional son otro de los requisitos para crear un entorno favorable a la inversión. El enfoque es no sólo acordar marcos regulatorios estables en el tiempo y con la mayor legitimidad social posible (de ahí la importancia del diálogo social), sino desarrollar también una cultura de sanción de las infracciones y de monitoreo social del comportamiento de las instituciones, incluidas las judiciales, desde la ciudadanía. ix. Las políticas de aumento de la productividad total a nivel micro económico. En el pasado reciente, muy diversas experiencias de países desarrollados y emergentes, han hecho uso muy eficaz de políticas de incidencia micro-económica (a nivel de la empresa) para mejorar la productividad total de todos los recursos e insumos en ese nivel. Los aumentos sistemáticos de la productividad total a nivel de empresa son decisivos, ya que a través de ellos, se logran reducciones de costos totales unitarios y mejoras de calidad, ambas cosas esenciales para la competitividad. El aumento de la competitividad emerge, en parte, como proceso de aumento de la productividad vinculado al ajuste de los mercados. Pero también es cierto que hoy día existen políticas deliberadas para fortalecer y ampliar decisivamente esta tendencia. No puede lograrse, como se pretendió en el pasado reciente, con la simple reducción de los costos laborales medios, que condujeron a la precarización del mercado laboral. En parte, porque ya fueron rebajados a través de la adopción de múltiples contratos laborales más baratos – por lo que no parece muy

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viable seguir en ese curso. En este Informe, el énfasis es en la combinación de un conjunto de políticas, entre las cuales cabe mencionar: i) acceso difundido a innovaciones , ii) mejoría de la educación básica y la formación laboral; iii) articulación de la micro y pequeña empresa con las redes productivas existentes o por desarrollarse y acceso a recursos para las mismas; iv) la promoción de la negociación colectiva e inclusión en ella, de acuerdos entre trabajadores y empleadores en torno a compromisos sobre medidas concretas para aumentar la productividad y al equitativo reparto de los beneficios que genera ese aumento de productividad, v) mayor transparencia del mercado en lo que hace a la información sobre experiencia y calificación (es decir al potencial de productividad) de los trabajadores; vi) difusión de estrategias de aumento de la productividad y calidad hacia la mediana y pequeña empresa; La formación profesional y capacitación requiere una especial atención. Se trata no solo de continuar con el proceso de modernización y de coordinación de los esfuerzos que en este campo realiza tanto el sector público como el privado, sino también de impulsar un sistema de formación y capacitación, en un contexto de un mercado regulado de servicios de capacitación y formación que permita extender, progresivamente, estos servicios hacia el resto de la sociedad. El Informe pone especial énfasis en este aspecto y plantea propuestas para ello, especialmente referidas a los sistemas de evaluación de la pertinencia de las entidades de formación, de su calidad y adecuación a las demanda por calificaciones, a la transparencia de esas evaluaciones, formación por competencias, descentralización efectiva de las instituciones de formación, e incentivos para la capacitación y la formación en la empresa. El reto es grande porque además, es política de OIT que la formación profesional cubra a todas las personas, en un pie de igualdad y sin discriminación alguna. Es importante destacar que el énfasis no está solo en la capacitación y formación laboral. En los países andinos, es muy importante que se entrene a los pequeños empresarios y mejore la capacidad de gestión en las MYPE, particularmente en todos los temas que influyen sobre la gestión de la productividad y calidad. Otro tema de especial relevancia para aumentar la productividad total es el que tiene que ver con la articulación de las pequeñas y medianas empresas con los clusters y las redes. Es particularmente importante el caso de las pequeñas empresas porque ellas, al igual que las microempresas, son uno de los principales soportes del empleo total y del desarrollo económico local. En el Informe se analiza qué tipo de políticas e instrumentos podrían aplicarse para desarrollar esta articulación, destacándose entre ellas las relacionadas con el fomento a la subcontratación, los programas de fomento de proveedores, los programas de información de mercados, de aumento de la productividad, capacitación y formación, acceso al sistema de innovaciones tecnológicas y al crédito, entre otras. La necesidad de esta mayor articulación se plantea también en el caso de las microempresas informales. Esta combinación de políticas meso y macroeconómicas, convergentes, permitirá gradualmente aumentar la productividad total a nivel micro y reducir los costos totales unitarios, constituyéndose poco a poco en la base de una competitividad genuina, basada en el esfuerzo productivo. Esta aproximación no perjudica a los trabajadores, ya que en un contexto de tipo de cambio real competitivo que aliente decisiones de inversión y expansión de la producción, las mejoras de productividad son acompañadas con aumentos rápidos de la inversión que aumentan el empleo. Por otra parte, el aumento de productividad total es el factor decisivo que permitirá el aumento sostenido de los salarios reales de los trabajadores, sin afectar decisiones de inversión. Con ello, la pugna distributiva por el lado de los trabajadores no se limitará, como en el pasado, a lograr ajustes del salario nominal iguales a la inflación de manera de no perder capacidad adquisitiva, sino a negociar con los empleadores aumentos de salario real asociados al aumento de la productividad. Para los empleadores significa también, al igual que para los trabajadores,

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transitar de una negociación generalmente confrontacional a una negociación estratégica de suma positiva, en la que todas las partes ganan. x. Las políticas activas de empleo. Los altos niveles de desempleo y de pobreza que tienen en la actualidad los países andinos, así como las dificultades de muchos colectivos sociales (mujeres y jóvenes de hogares pobres, personas sin experiencia, etc.) para ingresar al mercado de trabajo, plantea la necesidad de dos grupos de políticas que en el corto plazo ayuden a enfrentar esa situación: las políticas activas de empleo. La primera reflexión es que la eficacia de las políticas activas depende del escenario macro, meso y micro - económico que enfrenten. No sólo en el sentido de que un escenario de crecimiento será más receptivo que uno de contracción. Sino por que, además, al contrario de lo que ha venido sucediendo en los países andinos, la combinación y composición de las políticas activas debería cambiar y adaptarse a los cambios a nivel macro, meso y micro. Básicamente, se propone modificar la combinación de programas según los países se encuentren en una fase de crecimiento económico o de retracción económica. Es decir, las políticas activas no pueden plantearse – como en la actualidad - con independencia de las fases de crecimiento o contracción. De igual modo, es necesario evaluar los impactos de los programas “ex ante” y no solo al final de los mismos, cuando las posibilidades de introducir correctivos ya no existen. También es necesario descentralizar no solo la ejecución sino también el diseño de los programas a los efectos de que estos se adecuen lo más posible a la verdadera situación de los grupos objetivo. Se insiste, además, en la necesidad de evitar redundancias (los efectos del programa también se hubieran logrado sin el programa) y de sustitución (los trabajadores beneficiados por el programa no hacen sino sustituir a otros trabajadores perjudicados por la ejecución del programa). Un aspecto central, es la necesidad de adaptar más el instrumental de políticas activas a las realidades de los países andinos. En los cinco países, el desarrollo de las políticas activas se basó en la transferencia de experiencias de países desarrollados, hacia los mismos. Por consiguiente, todos los programas de políticas activas carecen de un énfasis en los rasgos típicos de los países andinos, no presentes en países más desarrollados. Así por ejemplo, el énfasis en políticas hacia las unidades productivas y los ocupados en el segmento de la pequeña y microempresa es muy débil, en circunstancia que en los cinco países constituye el segmento que más empleo genera – y que registra un nivel de productividad muy bajo. Un aspecto importante de las propuestas en relación a las políticas activas de empleo es que en la combinación de programas deberían privilegiarse aquellos cuyas evaluaciones muestran que son más exitosos y con una mejor relación costo/beneficio. En general, los programas con una evaluación más positiva son los servicios de empleo, los de capacitación y formación profesional y los de apoyo a las pequeñas y micro empresas. Por el contrario, los programas menos exitosos, según las evaluaciones efectuadas, son los orientados hacia los grupos vulnerables, en los que la focalización es generalmente deficiente y la filtración de recursos es grande. Finalmente, se enfatiza también la necesidad de desarrollar políticas activas hacia segmentos informales, para articular partes de estos segmentos al crecimiento de los segmentos modernos, y lograr aumentos de productividad en los mismos. El aumento del consumo privado tenderá a generar demandas sobre productos y servicios informales, las políticas deberían apuntar a

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organizar y articular a estas unidades en diferentes formas asociativas, y brindarles acceso a crédito, información de mercados, capacitación gerencial y técnica, e innovaciones. xi. La perspectiva de género y los pueblos indígenas Dos aspectos de gran relevancia para los países andinos, son la dimensión de género y la visión de los pueblos indígenas. En una estrategia de desarrollo con empleo y en las políticas que la integran, se debe tener como objetivo superar gradualmente el grado de asimetría en las oportunidades de empleo e ingresos para las mujeres y los pueblos indígenas. Estas asimetrías son todavía muy fuertes, y es por eso imprescindible introducir un componente que ayude a reducir las desigualdades de género y respecto a los pueblos indígenas en todas las políticas que inciden, directa o indirectamente, sobre el empleo. En los países andinos el tratamiento de la dimensión de género es una necesidad. La reducción de la pobreza que aflige a una proporción muy grande de la población de los países Andinos, sólo podrá ser superada en la medida que se eleve el número de ocupados por hogar – lo que implica más y mejores empleos para las mujeres. En esta tarea resulta fundamental la erradicación de toda forma de discriminación en el empleo, en las distintas ocupaciones y en los ingresos. Por su parte, los pueblos indígenas representan una proporción importante de los países andinos y plantean un verdadero desafío para acceder a una economía más productiva para ellos, sin perder su cultura, sus tradiciones y valores. En muchos sentidos, una economía más abierta y competitiva puede significarles mejorar su inserción, ya que muchos de sus conocimientos acumulados poseen un mercado relevante. El tema central es facilitar su propio desarrollo e impedir que por razones económicas, sean privados de sus legítimos y ancestrales recursos. El tema entonces, está en el desarrollo de nexos entre los nichos de mercados y la producción indígena. xii. Las tendencias recientes de las migraciones y el creciente flujo de remesas A fines de la década de 1990 e inicios de los 2000 se produjo un importante aumento de la emigración desde los países andinos a países desarrollados. Este crecimiento tuvo como correlato un sustantivo aumento del flujo de remesas que los emigrantes envían a sus familiares. En lo que respecta a la situación de los trabajadores emigrantes en los países de destino, la OIT ha sostenido siempre y ha reafirmado recientemente la necesidad de proteger y hacer efectivos sus derechos laborales. El carácter no regular de parte de los inmigrantes y el tipo de actividades que realizan en los países desarrollados lleva a que se mantengan como grupo vulnerable, en especial, en el caso de las mujeres. Por su parte, el fenómeno que representa el gran incremento de las remesas ha concitado el interés de organismos financieros internacionales, agencias de cooperación y varios de los gobiernos de los países andinos. El que las remesas representen un elevado porcentaje del ingreso de divisas en algunos países representa, no sólo una mejora en el bienestar de las familias de los emigrantes en sus países de origen, sino que también se constituye en un potencial de financiamiento, el mismo que si es adecuadamente canalizado, puede apoyar la instalación y desarrollo de microemprendimientos en actividades productivas. Por ello, en una estrategia de desarrollo que busca aumentar el empleo de calidad deberán incluirse propuestas para promover un mayor uso productivo de las remesas.

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xiii. La combinación de políticas en una concepción estratégica Lo que la OIT propone a los países andinos no es la aplicación mecánica de las políticas descritas, sino una reflexión y discusión, sobre un conjunto de políticas, susceptible de ser combinadas de diferente manera, para adaptarse a la especificidad y decisiones de cada país. Es responsabilidad de cada país adoptar la combinación que considere más adecuada a las características, potencialidades, ventajas y retos del país. Es responsabilidad de cada país una reflexión seria sobre el tema, y, ojalá, una discusión abierta en torno al mismo. La política laboral se inserta en las propuestas descritas, en diferentes ámbitos: i) la institucionalidad y negociación laboral coherente con el aumento de la productividad a nivel micro; ii) la articulación de las MYPE y la productividad; iii) la ampliación de la formación y capacitación laboral; iv) las políticas y programas activos de empleo; v) las políticas hacia segmentos informales. En el enfoque descrito, el crecimiento del empleo de calidad no depende de lo que se haga en un determinado programa activo de empleo, sino que es un objetivo asumido y un resultado buscado de una estrategia de desarrollo. Las diferencias entre estas propuestas y las políticas predominantes en los años noventa son evidentes y emergen por simple contraste. La propuesta coloca al régimen macroeconómico de tipo de cambio real competitivo y estable - o a los mecanismos que lo reemplacen -, como marco general, durante la fase inicial de ignición, y combina con el mismo, políticas para aumentar la productividad a nivel microeconómico, políticas para mejorar el entorno de la inversión privada y reducir los costos transaccionales en transables, políticas de promoción de exportaciones y convenios comerciales, y políticas específicas para apoyar el desarrollo de redes productivas en comerciables. Por consiguiente, todo el enfoque estratégico prioriza la aceleración de la inversión en el sector de bienes y servicios comerciables. Se establecen señales, precios relativos y políticas específicas que apoyan. En el sentido expuesto, estas medidas orientan a los mercados, y no a la inversa. Los mercados determinan las prioridades en materia de inversión al interior del sector comerciable, y de acuerdo con la incidencia específica de las restantes políticas propuestas. Por consiguiente, es una estrategia que apunta a inducir y apoyar determinadas decisiones en el sector privado: las que son coherentes con los cambios requeridos por cada país. xiv. Estrategia de desarrollo, diálogo social e institucionalidad para el objetivo empleo El tema de institucionalidad para una estrategia de crecimiento y empleo, abarca al menos dos aspectos. El primero, es la institucionalidad de Gobierno requerida para adoptar y conciliar las políticas económicas que integran una estrategia. El segundo, es la institucionalidad en el país y de la sociedad, que se requiere para legitimarla socialmente y darle base de sustentación en el tiempo. Ambos aspectos son importantes. Respecto al primer tema el informe sugiere la necesidad de poner en práctica avances en la institucionalidad de Gobierno requerida para aplicar una estrategia de crecimiento con objetivo empleo. No se trata tanto de crear nuevas instituciones, sino de potenciar y adaptar las instituciones ya existentes, para otorgarle la prioridad que merece al objetivo empleo. En la actualidad, la responsabilidad por el objetivo empleo, descansa en los cinco países andinos, en los Ministerios de Trabajo. En circunstancias que las principales decisiones que inciden sobre la generación de empleo, provienen de las entidades y Ministerios del área económica. En la subregión Andina, las entidades y Ministerios que conducen la política económica, carecen de una tradición respecto a la priorización del objetivo empleo. En EEUU,

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muchos países de Europa, y del sudeste de Asia, las decisiones de política económica revelan una gran preocupación por el nivel de actividad y el empleo, además de la estabilidad de precios y el balance de pagos. En los países andinos – como en la mayoría de los países de América Latina – esa tradición no existe, ya que las políticas económicas se fueron desarrollando en ellos enfrentando, durante decenios, problemas muy heroicos de equilibrio externo, inflación y equilibrio fiscal. Por consiguiente, la situación real es que la responsabilidad sobre el objetivo empleo la tienen instituciones débiles en materia de incidencia sobre la política económica, mientras que las entidades “fuertes” en ese campo, carecen de una tradición de defensa de ese objetivo. El tema entonces es como generar instancias de mayor conciencia y poder respecto al objetivo empleo, y como inducir en las entidades responsables de la política económica, una mayor adhesión respecto a dicho objetivo, y un mayor nivel técnico en el análisis de cómo incorporarlo en las políticas concretas, del que hoy carecen. Una posible vía es la generación de instancias ministeriales o presidenciales – según la tradición de cada país - para la discusión periódica de cómo defender el objetivo empleo en el diseño e implementación de la política económica. El segundo aspecto institucional a tener en cuenta es más amplio, y tiene que ver con la institucionalidad democrática y la gobernabilidad. Aplicar estas propuestas de política implica más mercado, pero también mejor Estado. No un mayor Estado, sino una mejor institucionalidad pública entendida como espacio facilitador para mejorar la competitividad y desarrollar rápidamente la inversión privada en transables, particularmente, en transables no extractivos, y acelerar la creación de empleo. Pero también es una mejor institucionalidad como un espacio éticamente comprometido con los menos favorecidos de dicha sociedad en función del necesario progreso social. Armonizar los principios de regulación, subsidiariedad y solidaridad es, en esta etapa de la globalización un imperativo para combatir la pobreza y la exclusión social. Conviene destacar que se está hablando aquí de un mejor Estado y no sólo de un mejor gobierno. La gobernanza o gobernabilidad de las democracias de la región Andina, demanda políticas de Estado, aquellas socialmente consensuadas y que suponen esfuerzo de largo aliento por todos los sectores de una comunidad, y también políticas eficientes de gobierno que, en un plazo más corto (lo que dura el período para el cual han sido elegido los gobernantes) deben ejecutar las medidas que conduzcan a progresos efectivos hacia la consecución de las políticas de Estado, incluidas las relacionadas con el empleo. El diálogo social, en todas las instancias concebibles, es el factor decisivo para ir generando perímetros de consenso cada vez más amplios, en torno a las políticas instrumentales requeridas por una estrategia de crecimiento que prioriza, como uno de sus objetivos, la creación de empleo de calidad. Un punto relevado por el Informe, ya señalado en una sección previa, es la conveniencia de ir generando gradualmente un perímetro de consenso en torno a las principales medidas que cada país adopte respecto a una estrategia de desarrollo con objetivo empleo. Este perímetro de consenso, susceptible de ser gradualmente ampliado, constituye la base para la aprobación de las medidas propuestas, como Políticas de Estado, que constituye el camino para que trasciendan por encima de los cambios de las administraciones políticas. Es importante que, para ese propósito, participen en la discusión de estas políticas de estado los partidos políticos y los representantes de organizaciones de empleadores y trabajadores.

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En el sentido expuesto, el Informe no sólo hace énfasis en el dialogo social a nivel meso y micro en las propuestas específicas, sino también en el diálogo a nivel macro para procesar política y socialmente una estrategia de desarrollo con objetivo empleo.

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PROLOGO La Comunidad Andina solicitó a la OIT, a mediados del año 2004, apoyo técnico para el desarrollo de la Conferencia Regional Andina de Empleo que se llevará a cabo en noviembre del año 2004. La contribución de la OIT consiste básicamente, en la preparación de un documento de análisis y de propuestas para la creación de empleo, en el marco de un proceso de generación de trabajo decente. El presente documento constituye la versión a ser discutida en la Conferencia, y está sujeta a ampliaciones y modificaciones. La finalidad del documento, una vez elaborada su versión final, es contribuir al análisis y debate, que sobre políticas de empleo en los países andinos, debe producirse en la Conferencia Regional Andina de Empleo. En consecuencia, no es un documento oficial de la Comisión y su contenido no compromete la opinión de la misma sobre los temas en él tratados. El enfoque que se propone no se limita, como ocurre frecuentemente, al campo de las políticas activas de empleo, sino que pone especial énfasis en los principales rasgos que debería tomar en cuenta una estrategia de crecimiento, para que pueda generarse trabajo decente con empleo de calidad en los sectores modernos y provocar una transformación en los sectores rezagados. Este enfoque abarca políticas del nivel macro, meso y micro económico, orientadas a alcanzar objetivos intermedios que se identifican como imprescindibles para acelerar el crecimiento, elevar la creación de empleos de calidad y transformar las actividades informales. En particular, dado que la débil competitividad micro-económica es una de las principales restricciones al crecimiento de la inversión privada – generadora de empleos de calidad – los tres niveles de políticas – macro, meso y micro – deben convergir hacia la remoción de obstáculos que impiden el aumento de la competitividad. Un factor esencial en este enfoque, es el aumento de la productividad total a nivel micro –económico. La vinculación entre mejora de la competitividad a nivel micro, y el crecimiento del empleo de calidad es nítida. Una mejora de la competitividad a nivel micro, implica también menores costos unitarios, mayor calidad y un aumento en la rentabilidad de la inversión para actividades exportables y competidoras con importaciones. El aumento de la rentabilidad, impulsa decisiones de inversión privada, cuyo crecimiento genera empleos de calidad. Asimismo, la mayor competitividad permite defender mejor los empleos a nivel nacional preexistentes, frente a la competencia del exterior. Es por ello que este Informe discute: i) el enfoque de una estrategia de desarrollo cuyos objetivos sean la mejora de la competitividad, el aumento de la inversión y la creación de empleo de calidad; ii) el régimen macroeconómico más apropiado, que sirve de marco general, iii) las políticas dirigidas a aumentar la productividad total sistémica – tal como la política de innovaciones y capacitación; iv) las orientadas a mejorar el entorno de la inversión y reducir los costos transaccionales – tal como el desarrollo de la infraestructura productiva y la seguridad jurídica y judicial; v) las políticas hacia redes productivas, clusters, cadenas productivas y otras formas asociativas de empresas; vi) las políticas de promoción y aceleración de las exportaciones, y su diversificación hacia productos con mayor valor agregado y mercados externos más dinámicos; vii) los programas y las políticas activas de empleo, y viii) la articulación de las actividades informales a un crecimiento rápido. El enfoque propuesto hace énfasis en la interacción y convergencia entre estos ámbitos de política, con una mezcla variable entre países y a lo largo del tiempo.

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Dentro de esta presentación, se hace especial énfasis en: i) la discusión de la institucionalidad laboral sincrónica con el aumento de la productividad y la competitividad; ii) la mejora de la formación y capacitación laboral; iii) los avances en la articulación y competitividad de la pequeña y microempresa; iv) las políticas que emergen de las limitaciones de información en el mercado laboral, y v) la institucionalidad para lograr que el empleo de calidad, sea adoptado como uno de los objetivos prioritarios de una estrategia de crecimiento en los países andinos. El conjunto de las propuestas del Informe, si bien intenta responder a un enfoque orgánico, no agota, sin embargo, las posibilidades de intervención en un área tan vasta y compleja como es la de la generación de trabajo decente y, en particular, del empleo de calidad. En consecuencia, estas propuestas no deben ser vistas como “todo lo que se debe hacer”, sino más bien como “lo más importante que se debe hacer”, al menos desde la perspectiva que la OIT tiene del problema del empleo. Será responsabilidad de cada país decidir sobre la combinación de políticas que mejor responda a sus características y particularidades. Estas propuestas tampoco deben ser vistas como incuestionables. En el campo del que se ocupa este documento no hay soluciones incuestionables, ya que de ser así el problema que enfrentamos no existiría. Más bien, estas propuestas deben ser vistas como una contribución, técnicamente sustentada, a la búsqueda de soluciones al grave problema del empleo en los países andinos. El análisis de las mismas durante la próxima Conferencia Regional Andina de Empleo constituirá, precisamente, un paso, esperamos que importante, en ese proceso de búsqueda. El Informe consta de un resumen inicial y once capítulos. El Capítulo I, que desarrolla el enfoque estratégico para acelerar el crecimiento y la creación de empleo de calidad, fue elaborado por Norberto E. García. El Capítulo II, analiza la vinculación entre el mercado laboral y el aumento de la productividad, fue elaborado por Norberto E. García, Fernando Casanova, y Jorge Notaro. El Capítulo III describe las tendencias de la emigración de los países andinos y analiza el gran aumento de las remesas, fue elaborado por María Elena Pipa y Francisco Verdera. El Capítulo IV desarrolla las acciones hacia la pequeña y microempresa, y fue redactado Mario Tueros. El capítulo V aborda la promoción de la igualdad y la lucha contra la discriminación laboral. Su primera sección introduce la perspectiva de género en una estrategia de crecimiento y fue elaborada por Laís Abramo. La segunda sección, que analiza la inserción de las poblaciones indígenas en una estrategia de crecimiento, fue elaborado por Laura Madalengoitia. El Capítulo VI que analiza la experiencia de Bolivia y presenta propuestas, fue elaborado por Gabriel Loza. El capítulo VII, que discute la reciente experiencia de Colombia, fue elaborado por Álvaro Reyes Posada. El Capítulo VIII, que analiza la experiencia de Ecuador, fue elaborado por Daniel Badillo. El Capítulo IX, que discute la experiencia de Perú, fue preparado por Alejandro Olivares. El Capítulo X, que evalúa la experiencia de Venezuela, fue elaborado por Daniel Ortega. El Capítulo XI, que resume el conjunto de propuestas y recomendaciones, fue elaborado por Norberto E. García y María Elena Pipa, en base al contenido de los capítulos anteriores. La Coordinación Técnica del Informe estuvo a cargo de Norberto E. García. Francisco Verdera (OIT-Países andinos) y María Elena Pipa (OIT- Oficina Regional Lima) apoyaron además la coordinación de diversas acciones imprescindibles para completar este Informe. Daniel Martínez Ricardo Hernández Pulido Director Director Oficina Regional de la OIT Oficina Sub Regional de la OIT para América Latina y el Caribe para los Países Andinos

Lima, noviembre, 2004

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INDICE

Capítulo I El empleo en la estrategia de crecimiento Capítulo II Mercado laboral y competitividad

Capítulo III M igraciones y remesas

Capítulo IV La pequeña y microempresa

Capítulo V Promoción de la igualdad: Género y poblaciones indígenas

Capítulo VI Bolivia

Capítulo VII Colombia

Capítulo VIII Ecuador

Capítulo IX Perú

Capítulo X Venezuela

Capítulo XI Propuestas y recomendaciones de política

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Advertencia Este documento ha sido elaborado a solicitud del Consejo Asesor de Ministros de Trabajo de la Comunidad Andina y del Secretario General de la Comunidad Andina, con la finalidad de que sirva como documento de base en la Conferencia Regional Andina de Empleo. Para su preparación, la OIT convocó a un conjunto de consultores y especialistas de la OIT. A los consultores que elaboraron los informes nacionales para cada uno de los cinco países se les propuso un esquema para la redacción de sus informes, similar al esquema seguido en el capítulo inicial. Por ello es que estos cinco capítulos repiten en parte el esquema central que guía el Informe. Trabajando en un tiempo sumamente corto, todos ellos buscaron formular una estrategia de crecimiento que tenga como objetivo el empleo de calidad, adecuándola a las particularidades de cada país. Los capítulos iniciales que exponen la estrategia propuesta van acompañados de capítulos con diagnósticos y propuestas específicas sobre temas importantes para la OIT, como son la problemática de las migraciones y las remesas, la promoción del empleo a través de las MYPE y la lucha por la igualdad de oportunidades y contra la discriminación por sexo y a los pueblos indígenas. El documento contiene una propuesta para el debate y no es una posición definitiva o cerrada. Por el contrario, su ánimo es abrir la discusión e incorporar los comentarios y planteamientos que formulen los Ministerios de Trabajo y de Economía o Desarrollo de los países andinos, así como los representantes de los gremios de empleadores y de las centrales sindicales durante la Conferencia. La actual versión ya ha incorporado los comentarios y sugerencias del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo de Perú y de los Consejos Consultivos Empresarial y Laboral Andinos. La versión final del documento - y las propuestas - será elaborada con posterioridad a la Conferencia, incorporando los planteamientos que se presenten durante la misma.

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OIT- OFICINA REGIONAL PARA AMERICA LATINA Y EL CARI BE OIT- OFICINA SUBREGIONAL PARA LOS PAÍSES ANDINOS CAPITULO I EL EMPLEO EN LA ESTRATEGIA DE CRECIMIENTO (1) (1) El presente Capítulo fue elaborado por Norberto E. García, Consultor Internacional, Investigador Asociado del Instituto de Estudios Peruanos, Investigador del Consorcio de Investigaciones Económicas y Sociales (CIES) de Perú y Profesor Visitante de la Pontificia Universidad Católica del Perú (Lima).

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1. Introducción 1.1. Antecedentes Las economías de los países andinos se caracterizan por ser pequeñas, en relación a los mercados financieros y comerciales externos, abiertas, muy atrasadas en términos de competitividad – excepto Colombia - con una fuerte gravitación del desempleo abierto, de la informalidad, del subempleo rural y con una creciente precariedad entre los empleos disponibles. En prácticamente todas ellas, los problemas de empleo han tendido a agravarse en los últimos quince años. En el pasado reciente, una confianza demasiado grande en la incidencia efectiva de la política macroeconómica, a través de sucesivos cortos plazos, y en la velocidad y capacidad de ajuste de los mercados a la misma, hizo que varios de los países andinos descansaran casi exclusivamente en un enfoque de políticas macroeconómicas que suponía un ajuste en línea de los mercados como respuesta a la misma, mientras simultáneamente se introducían reformas. Adicionalmente, en varias experiencias, el enfoque macro en sí mismo, enfrentó severas limitaciones y no respondió a las prioridades de una economía abierta, pequeña y en algunos de los casos, endeudada con el exterior. En las concepciones de los diferentes modelos de crecimiento implementados en los países andinos en los últimos 20 años, el empleo fue considerado una variable de ajuste, cuya evolución podía ser sacrificada en detrimento de otros objetivos considerados más prioritarios – como la estabilidad de precios, la estabilidad cambiaria, el libre funcionamiento de los mercados que por sí solo optimizaría la generación de empleo, las reformas de primera generación, las reformas de 2da. Generación, el pago de los intereses de la deuda externa, etc. Similarmente, el descenso de los costos laborales por unidad de trabajo, fue la vía escogida para elevar la competitividad. Esas concepciones legitimaron el planteamiento de propuestas, que con el correr del tiempo, fueron aceptados en muchos medios académicos y de Gobierno. La hipótesis principal subyacente a todas esas diversas propuestas, fue que el empleo de calidad era un tema cuya valoración social no era tan elevada como otros objetivos de la política económica – aún cuando, como se esclarece en un párrafo posterior, las encuestas a la población decían lo contrario. Explícita o implícitamente, estas propuestas confundieron lo que son restricciones, objetivos intermedios u objetivos instrumentales – como la meta de inflación, la estabilidad del tipo de cambio real, el déficit fiscal, etc.- con lo que son objetivos finales: el bienestar de la población y un proceso ampliado de inclusión y movilidad social. Al hacerlo, incurrieron en uno de los más serios desaciertos de la política económica: dejar de aceptar como objetivos aquellos temas que son considerados vitales por una sociedad. Es importante recordar que en las economías desarrolladas, nunca se abandonó el objetivo empleo. De hecho, muchas de los enfoques implementados en esas latitudes, se explican por la decisión de defender ese objetivo. Con el correr de los años, el deterioro de la situación del empleo de los países andinos fue persistente. No sólo se elevó el desempleo, sino que la informalidad y la precariedad laboral, alcanzaron niveles nunca antes verificados. Los “shocks” externos e internos, fueron sin duda parte de la explicación de ese deterioro. Pero el tema principal fue la ausencia de una política económica de largo, mediano y corto plazo que deliberadamente se planteara como uno de sus objetivos prioritarios, defender el objetivo empleo de calidad para la población. Esto ocurrió a pesar de que, ya en los 90’s, en numerosas encuestas, la población señalaba el tema de la falta de empleo como uno de los principales problemas de la sociedad.

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Con los shocks de los últimos años de los 90’s, y las manifestaciones en el plano político y social que fueron emergiendo, quedó claro que la población de los países andinos, demandaba una propuesta para enfrentar el problema. En la actualidad, la dimensión alcanzada por los problemas de desempleo abierto, informalidad, subempleo rural y precariedad creciente de los empleos disponibles, es de tal magnitud – como se hará explícito en la sección 2.3. – que no es factible enfrentarla sólo con políticas activas de empleo, que inciden sobre una fracción pequeña de la PEA. Se hace indispensable una acción sostenida durante un tiempo prolongado, con un conjunto de políticas convergiendo en la dirección de mejorar gradualmente el problema del empleo. Dicho de otra manera, se hace indispensable reflexionar sobre una estrategia de crecimiento que adopte como uno de sus objetivos prioritarios, la creación de empleo. 1.2. Un enfoque estratégico. El tema exige una discusión sobre las estrategias de desarrollo, y las políticas de mediano y corto plazo, que acepten como uno de sus objetivos prioritarios la generación de empleo de calidad. En particular, exige un replanteamiento sólido en la dirección de que el empleo de calidad es uno de los objetivos prioritarios de la estrategia de desarrollo, y que los objetivos intermedios o instrumentales, deben ser establecidos respetando esa prioridad. Un planteamiento estratégico implica además una reflexión seria sobre lo que efectivamente puede esperarse del ajuste espontáneo de los mercados, en realidades como las de los países andinos, en las que: i) falta un largo trecho por recorrer para establecer las instituciones requeridas para que realmente funcione una economía de mercado; ii) el libre juego de los mercados no puede asegurar por sí solo el pleno empleo a largo plazo de la mano de obra en una economía abierta y pequeña, si se parte de situaciones en que existe una gran insuficiencia de capital humano, de inversión física, de adopción de innovaciones, de capacidad gerencial en el segmento de pequeña empresa, y de información sobre lo que está aconteciendo en múltiples mercados externos a los que ahora se encuentra conectada. Por consiguiente son indispensables políticas deliberadas, para: i) establecer o fortalecer las instituciones necesarias para que opere una economía de mercado; ii) orientar un proceso de aceleración del crecimiento de la inversión, de la adopción de innovaciones, y de la calificación de la mano de obra; iii) fortalecer decisivamente la capacidad competitiva, y con ello el aumento de la productividad total sobre todo a nivel micro - económico; iv) aceptar como objetivo de largo plazo, que guíe el rumbo, la creación de empleo de calidad para la población v) diseñar políticas para remover las restricciones existentes en los cuatro ámbitos previos. Este trabajo rescata el enfoque de estrategia de crecimiento, como conjunto articulado de políticas macro, meso y micro - económicas, que define un rumbo económico, a mediano y largo plazo, para un país, a través de la convergencia de las políticas citadas, hacia un conjunto de objetivos finales – entre ellos, el empleo de calidad. Dada la experiencia de los 80´s y 90’s, este informe hace énfasis en: i) un enfoque macro que prioriza una visión expansiva y preventiva para una economía pequeña y abierta, ii) articulado al mismo, un enfoque de políticas meso- económicas – que operan a nivel intermedio como las políticas de formación y capacitación - y micro-económicas – que inciden directamente sobre las empresas. Las tres instancias de política deben orientarse deliberadamente a remover las principales restricciones para la aceleración del crecimiento de la inversión, ya que sólo esta aceleración generará el empleo de calidad que se necesita. Entre las principales restricciones a ser removidas, se destaca por su importancia, la mejora sistemática de la competitividad – lo que implica políticas deliberadas sobre precios relativos o incentivos, y particularmente, sobre el aumento de la productividad total a nivel micro - económico. En esta óptica, un enfoque macroeconómico apropiado es una condición necesaria, pero está lejos de ser una condición suficiente.

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1.3. Competitividad y aumento de la productividad La principal fuente de mejora de la competitividad es el aumento de la productividad total a nivel micro, que es un producto de políticas públicas y privadas deliberadas – como la mejor organización de la empresa para la productividad y la calidad, el estímulo a la adopción de innovaciones; la calificación continua de la mano de obra; la formación de clusters, redes o cadenas productivas para competir; etc.- de diferentes ámbitos, que convergen hacia dicho aumento. Existen nexos muy nítidos entre la mejora de la competitividad, el aumento de la inversión y el empleo. Por una parte, la mejora de la competitividad a través de la productividad, implica una mayor tasa de rentabilidad de la inversión, que estimula decisiones de inversión, y a través de ello, contribuye a la generación de empleo – en la medida que se acceda a mercados. Por el otro, existe claridad hoy día, que al endogenizarse el proceso de adopción de innovaciones, el aumento de la competitividad requiere innovaciones, y cada ola de innovaciones requiere de un aumento de la inversión, que, con el tiempo , vuelve demandar nuevas innovaciones para mantener su competitividad y su participación en el mercado (Romer, P.1991a.) En la medida que desde mediados de los 70’s, se asiste al mas grande proceso de desarrollo de las innovaciones que registra la historia, y que las empresas han aprendido a hacer uso de las mismas, el aumento de la productividad total a nivel microeconómico, ha dejado de ser una variable exógena, y ha pasado a ser una variable sobre la que inciden decisiones de las empresas y políticas públicas deliberadas para hacerla crecer. Este proceso sin duda asume características diferentes en economías desarrolladas generadoras de innovaciones, respecto a economías emergentes que esencialmente adoptan y adaptan innovaciones generadas en el exterior. Pero en ambos casos sigue siendo cierto que las políticas deliberadas inciden sobre el aumento de la productividad total de todos los recursos a nivel de la empresa. 1.4. La inclusión del objetivo empleo La inclusión del objetivo empleo, implica poner especial atención en aquellas especiales características de una aceleración del crecimiento que generen el mayor aumento posible del empleo de calidad. La OIT ha venido enfatizando en el pasado reciente, la necesidad de prestar atención al trabajo decente, categoría que abarca tanto la generación de empleo de calidad, como el acceso a la protección social y a la formación y capacitación laboral; el cumplimiento de las normas internacionales esenciales para los derechos laborales fundamentales; la salud ocupacional; el fortalecimiento de los actores y del dialogo social, la ampliación de la negociación colectiva; la aplicación practica del derecho de asociación de trabajadores y empleadores; la voz, el liderazgo y representación de los trabajadores y empleadores; la igualdad de oportunidades de género; etc. Esta categoría subraya, correctamente, que un avance significativo implica mejoras en todos los frentes expuestos. El presente trabajo se concentra sólo en el primer elemento de la categoría de trabajo decente: la creación de empleo de calidad. El empleo de calidad es aquel definido como de productividad aceptable, que permite por lo tanto una remuneración digna, con cierta estabilidad en el trabajo, acceso a protección social y a mejoras de formación, y sustentable con ello a lo largo del tiempo. En los países andinos, como en la mayoría de países de América Latina, un rasgo específico es que en los últimos quince años, el empleo de calidad creció mucho más lentamente que el empleo de mala calidad. De allí que la población tienda a visualizar el problema del empleo no como el generado por el desempleo abierto, sino como la falta de oportunidades de un trabajo digno.

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Lo anterior ha sido una respuesta unánime de numerosas encuestas (véase Latinbarómetro, 2001, 2002, 2003) efectuadas en los países andinos – y otros países de América Latina - que coinciden en señalar que los dos principales problemas que enfrenta la sociedad, son la seguridad personal y las escasas oportunidades de un empleo digno. Lo expuesto es muy relevante, porque establece, nítidamente, que el problema del empleo ha dejado de ser sólo un problema social, y ha pasado a ser también, un problema político. En ese sentido, en la actualidad, las administraciones políticas se ven gradualmente empujadas a dar una respuesta convincente, o pagar el costo de no ofrecer soluciones. Por consiguiente, por primera vez en la historia contemporánea, el problema del empleo ha pasado a ser uno de los dos problemas centrales para diversas administraciones políticas en los países andinos, lo que le agrega una dimensión de urgencia y la necesidad de planteos creíbles y viables. 1.5. Contenido del Capítulo El contenido del presente Capítulo se orienta a: i) verificar los principales rasgos de la inserción externa de los países andinos y del grado de competitividad microeconómica de los mismos; ii) analizar los principales rasgos del problema del empleo en los países andinos; iii) verificar en que medida una débil competitividad a nivel micro opera como restricción al crecimiento del empleo; iv) establecer los rasgos principales de una estrategia de crecimiento que incorpore explícitamente el objetivo empleo y discutir sus principales componentes macro, meso y macroeconómicos; v) discutir el régimen macroeconómico de tipo de cambio real competitivo y estable, requerido para sustentar una aceleración del crecimiento, y las alternativas existentes frente a las limitaciones enfrentadas para su aplicación en la mayoría de los países andinos; vi) analizar un enfoque de políticas meso y micro para estimular el aumento de la productividad y competitividad; vii) plantear acciones que faciliten el desarrollo de clusters, redes y cadenas productivas; viii) discutir el conjunto de políticas necesarias para mejorar el ambiente para la inversión; ix) plantear políticas de promoción de exportaciones; x) verificar como se articulan los enfoques de política macro, meso y micro frente a diferentes realidades; xi) señalar algunas acciones complementarias adicionales que el enfoque estratégico debe incluir, relativas a distribución del ingreso; xii) verificar como se inserta en las propuestas anteriores, las políticas activas de empleo xiii) plantear propuestas de política hacia la microempresa informal, en el contexto del enfoque expuesto; y xiv) desarrollar una propuesta de diálogo social para lograr un perímetro de consenso en torno a las políticas de estado que deben integrar la propuesta estratégica, y una institucionalidad para su implementación. 2. Contexto Los cuatro principales elementos para definir el contexto en que se sitúan los países andinos, a ser considerados por una estrategia de crecimiento con objetivo empleo, son: i) las características de su inserción externa; ii) la volatilidad del crecimiento; iii) el grado de competitividad macro y microeconómica; iv) los principales rasgos del problema del empleo. Esto se desarrolla a continuación. 2.1. Características de su inserción externa. Una característica común a muchos países de América Latina, es que su inserción financiera externa se ha desarrollado en 1980-2000 mucho más que su inserción comercial. Los países andinos comparten este rasgo. Esto tiene una consecuencia significativa. Muchas de las políticas implementadas en el pasado reciente responden más a los requerimientos de la más desarrollada inserción financiera externa, que a los de la más débil inserción comercial – esto, en algunos casos, está explicado por el endeudamiento externo alcanzado por varios de los países andinos. Este desequilibrio es fuente de numerosos problemas que para poder ser corregidos, exigen una mejora significativa de su inserción comercial externa y, en particular, una diversificación de

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exportaciones hacia productos y servicios con mayor valor agregado y con demandas externas más dinámicas. Los cinco países andinos comparten un rasgo común: sus exportaciones son muy concentradas en torno a productos primarios o manufacturas con escaso procesamiento, intensivas en recursos naturales. Colombia es el país que más ha avanzado en materia de diversificación de exportaciones dentro del grupo de países andinos, y así y todo un 50 % de sus exportaciones siguen siendo productos primarios tradicionales. La excepción, por las características del mercado respectivo, es la exportación de petróleo y derivados que beneficia a Colombia, Ecuador y sobretodo Venezuela – las exportaciones de Petróleos de Venezuela S.A. (PEDEVESA) ascienden a aproximadamente 46 mil millones de dólares corrientes del 2004. El hecho de registrar una fuerte dependencia de productos primarios – excluido el petróleo – posee una implicancia. Se trata de bienes cuya demanda internacional crece muy lentamente, en comparación con otras exportaciones de bienes y servicios. Así, siguiendo a Svarzman, G.(2004), en 1990-2001 los productos cuyas exportaciones crecieron más rápido, fueron: i) los intensivos en conocimientos y tecnología, como por ejemplo productos electrónicos y software, cuyas exportaciones se duplicaron entre 1990 y 2001; ii) los productos asociados a economías de escala e ingeniería de procesos, o de tecnología intermedia – como la producción de automotores – cuya demanda internacional aunque más lenta que la anterior, ocupó el segundo lugar; iii) los de baja tecnología, por ejemplo, productos manufactureros más sencillos, como confecciones, textiles, zapatos, alimentos procesados, etc., cuya demanda creció aun más lentamente que la anterior; iv) los productos manufacturados intensivos en recursos naturales de origen agropecuario y forestal – como madera aserrada, carne enfriada, azúcar, sal y menestras envasadas, etc.- cuyas exportaciones crecieron aproximadamente un 59 por ciento en el período analizado; y v) los productos primarios de origen mineral y agropecuario y pesquero, cuya demanda internacional fue la de más lento crecimiento en 1990 – 2001, particularmente el caso de granos básicos y en general los productos agropecuarios, cuyas exportaciones mundiales crecieron sólo un 35 por ciento en el período de doce años analizados. En consecuencia, los países – como los Andinos - en los que el grueso o parte importante de sus exportaciones corresponden a productos primarios –excluido petróleo - o manufacturas intensivas en recursos naturales agropecuarios o forestales, con escaso procesamiento, enfrentan una demanda mucho menos dinámica que la verificada en las restantes tres categorías de productos con tecnologías más complejas. Lo que implica naturalmente que aferrarse a ese tipo de orientación exportadora es un obstáculo para alcanzar y sustentar un alto crecimiento a largo plazo. El desafío principal es, entonces, como reorientar gradualmente la composición de la oferta exportable – y su aparato productivo – desde producción de bienes primarios intensivos en recursos naturales y hacia bienes manufacturados con más valor agregado y mayor uso de tecnologías relativamente accesibles – y en una etapa posterior, hacia bienes y servicios de alta tecnología, más intensivos en conocimiento, innovaciones y capacidades – CAF, 2003. Las tendencias expuestas deben ser ponderadas por dos hechos. El primero de ellos, es que al gastar Europa, EEUU y Japón, en subsidios a la producción agrícola, el equivalente a 380 mil millones de USD por año, este hecho bloquea el crecimiento de las exportaciones agrícolas desde países menos desarrollados – y afecta la tasa de crecimiento agregada de esas exportaciones a nivel mundial. Los compromisos asumidos en la OMC a mediados del 2004 seña