Crisisbeheersingbelicht

Voorwoord

Veiligheidszorg en terrorismebestrijding:

kansen voor veranderingen

Prof. mr. dr. E.R. Muller

Tussen moed en overmoed - de risicomaatschappij

Prof. dr. B.J.M. Ale

Van klassieke rampen naar moderne crises

J. Don Berghuijs

Polderen en crisisbeheersing: een recept voor een ramp

Prof. dr. Rob de Wijk

Risico- en crisiscommunicatie: oude valkuilen,

nieuwe dilemma’s

Dr. P.L.M. Vasterman

Crisis, communicatie en crisis-communicatie in Amerika:

theorie en praktijk

Eelco H. Dykstra MD

Crisiswetgeving doorgelicht

Mr. dr. Ernst T. Brainich

5

7

15

21

29

39

47

55

De moderne crisis en de Europese Unie

Dr. Arjen Boin en drs. Martijn Groenleer

Resultaatgerichtheid rampenbestrijding: lessons to learn?

Ing. S.G.J. van der Doorn

Is Nederland voldoende voorbereid op grootschalige

overstromingen?

Ir. Bas Jonkman, Prof. drs. ir. Han Vrijling en

Prof. dr. ir. Marcel Stive

CBRN-terrorisme: niet een kwestie van of, maar van wanneer

Dr. E. Bakker

Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen

Dr. I. Helsloot

De relevantie van de tsunami voor de Nederlandse

crisisbeheersing: zeven lessen en parallellen

Prof. dr. ir. Georg Frerks

Op zoek naar een passend antwoord op virale dreigingen

Prof. dr. A.D.M.E. Osterhaus

Inhoud

63

71

77

85

93

103

113

“Crisisbeheersing en crisiscommunicatie meer dan ooit in de

belangstelling.” Aldus de kop van het openingsartikel in de eerste

Nieuwsbrief Crisisbeheersing die het licht zag tijdens het 25-jarig

jubileumcongres van het Nationaal Coördinatiecentrum op

28 november 2002. Nu, drie jaar later, staan beide onderwerpen

onverminderd hoog op de publieke en politieke agenda.

In dezelfde periode is de Nieuwsbrief uitgegroeid van een twee-

maandelijkse folder tot een maandelijks magazine, uitgegeven door

de directie Crisisbeheersing van het ministerie van Binnenlandse

Zaken en Koninkrijksrelaties. De Nieuwsbrief biedt een platform

voor de uitwisseling van kennis, ervaring, inzichten en meningen

ten behoeve van alle professionals die betrokken zijn bij de

beleidsontwikkeling, uitvoering en evaluatie van crisisbeheersing.

Veel aandacht gaat dezer dagen – terecht - uit naar terrorisme-

bestrijding: ‘9/11’ maakte duidelijk dat onze westerse samenleving

een doelwit is voor terroristische aanslagen. De dreiging voor

West-Europa werd zichtbaar met de aanslagen in Madrid en

Londen. Nederland zelf werd geconfronteerd met de moord op

Theo van Gogh, de gebeurtenissen in het Laakkwartier en beleefde

de introductie van een alerteringssysteem.

Maar er is meer. Voorheen onvoorstelbare gebeurtenissen zijn

potentiële risico’s geworden. Op Tweede Kerstdag 2004 werd

Zuid-Azië getroffen door één van de grootste natuurrampen uit de

geschiedenis. De dijkdoorbraak als gevolg van de orkaan Katrina

illustreert de kwetsbaarheid van de vitale infrastructuur voor

overstromingen, ook in het machtigste land ter wereld. De uitbraak

van vogelgriep wordt door sommigen gezien als een voorbode

van een pandemische virale dreiging met misschien wel tientallen

miljoenen slachtoffers. Om maar wat te noemen.

De hedendaagse dreigingen zijn complexer en grootschaliger en

treffen meerdere sectoren dan voorheen. Daarmee groeit ook het

aantal professionals dat betrokken is bij crisisbeheersing. De crisis-

arena is al lang niet meer het exclusieve domein van de ‘klassieke’

rampbestrijders en het openbaar bestuur. In het kader van het

programma Bescherming Vitale Infrastructuur zijn bijvoorbeeld

12 sectoren en 33 producten en diensten geïdentificeerd, waarvan

het overgrote deel door het bedrijfsleven wordt beheerd.

‘Crisisbeheersing belicht’ bevat een selectie uit eerder in de

Nieuwsbrief verschenen artikelen die de variëteit aan thema’s onder

de brede paraplu van crisisbeheersing illustreren. De betrokken

auteurs hebben hun oorspronkelijke bijdrage bewerkt c.q. aangevuld

aan de hand van actuele ontwikkelingen en/of nieuwe inzichten.

Het openingsessay is speciaal voor deze gelegenheid geschreven.

Ik beveel de bundel van harte bij u aan en wens u veel lees- en

kijkplezier.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

J.W. Remkes

Voorwoord

Veiligheid en terrorisme vormen hedentendage cruciale concepten

in een steeds veranderende wereld. In een kort essay probeer ik

de kernpunten van beide ontwikkelingen te duiden. De vorm van

een kort essay is alleen geschikt om enkele punten aan te geven,

waarbij onrecht wordt gedaan aan de noodzaak van detaillering

en nuancering. In verschillende publicaties ben ik met anderen

meer uitgebreid ingegaan op deze problematiek.1 De huidige

situatie biedt vele kansen voor veranderingen.

Veiligheid

Veiligheid is een serieus probleem. De cijfers tonen dat. De

gevoelens van de burgers onderschrijven dat. Crises en incidenten

zoals Enschede, Volendam, 11-9 en de moord op Fortuyn versterken

de gevoelens van onveiligheid. De overheid is kennelijk niet in

staat om de burgers het gevoel te geven dat zij voldoende doet

om de onveiligheid te reduceren. Ook als burgers niet zelf

geconfronteerd worden met onveiligheid kunnen zij zich onveilig

voelen. Het gaat niet meer aan om deze gevoelens weg te zetten

als irreële beelden van mensen die de verkeerde krant lezen en

elkaar te veel napraten.

balans: Politie en bestel in de knel, Zeist 2004; E.R. Muller (red.), Veiligheid: Studiesover inhoud, organisatie en maatregelen, Kluwer, 2004. U. Rosenthal, E.R. Muller enA.G.W. Ruitenberg, Het terroristische kwaad, Boom, 2005. Zie tevens de adviezen vande Raad voor het Openbaar Bestuur over de veiligheidsregio’s (2003), de GHOR(2004) en de balans tussen vrijheidsrechten en veiligheid (2005).

Veiligheidszorg en terrorismebestrijding: kansen voor veranderingen

1 E.R. Muller, R.F.J. Spaaij en A.G.W. Ruitenberg, Trends in terrorisme, Kluwer, 2003;E.R. Muller, Modern terrorisme en moderne terrorismebestrijding, Kluwer 2004;Commissie Havermans, De AIVD in verandering, Den Haag, 2004; E.R. Muller, D.Starink, J.M.J. Bosch en I.M. de Jong (red.), Krijgsmacht: Studies over de organisatiesen het optreden, Kluwer, 2004; F. Vlek, K. Bangma, K. Loef en E.R,. Muller (red.), Uit

7Veiligheidszorg en terrorismebestrijding: kansen voor veranderingen

Prof. mr. dr. E.R. Muller

Directeur COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement

Hoogleraar Veiligheid en recht Universiteit Leiden

Anti-terreuractie in het Haagse Laakkwartier, 10 november 2004.

Aan de andere kant kan echter ook niet worden gesteld dat er de

afgelopen jaren niets gedaan is aan de verbetering van veiligheid.

Politie, OM en rechterlijke macht zijn verder uitgebreid en er

liggen plannen voor nog verdere uitbreiding. De bevoegdheden

van politie en andere handhavingsorganisaties worden steeds

ruimer. De particuliere veiligheidsindustrie groeit als nooit

tevoren. Vele maatregelen – veelal in projecten – zijn genomen

om de veiligheid te versterken. Er zijn niet alleen nieuwe nota’s

over veiligheid en criminaliteitsbestrijding verschenen, maar

zij worden ook echt uitgevoerd. De handhaving in Nederland

is – mede naar aanleiding van de rampen in Enschede en

Volendam – verder versterkt. Vele miljoenen extra zijn

geïnvesteerd om veiligheid te versterken.

Kennelijk is dat niet voldoende. De veiligheid verbetert te

weinig in de ogen van de burgers, hoewel het harde perspectief

van de feiten iets anders toont. In de relatieve rust is het goed

enkele meer fundamentele veranderingen voor te stellen die de

veiligheid in Nederland kunnen verbeteren.

Realistische verwachtingen

In de eerste plaats is het noodzakelijk dat de overheid realistische

verwachtingen uitdraagt over de mogelijkheden om onveiligheid

aan te pakken. De overheid heeft nog wel eens de neiging te doen

alsof zij in staat is Nederland daadwerkelijk veilig te maken. Deze

illusie moet worden voorkomen. Veiligheid is slechts te realiseren

in een nauwe samenwerking tussen overheid, burgers en

bedrijven waarbij het niet bij voorbaat gezegd is dat de overheid

de primaire initiatiefnemer is. De overheid moet duidelijk zijn

tegen de burgers: volledige veiligheid is niet te realiseren door de

overheid. Voor de legitimiteit van de overheid en de politiek is

niets zo erg als politici die voor de verkiezingen beloften doen

waarvan nu al duidelijk is dat zij niet kunnen worden gerealiseerd.

Wij hebben geen behoefte aan loze beloften maar aan een reëel

beeld hoe overheid en anderen kunnen bijdragen aan de

verbetering van veiligheid.

Normenstelsel

In de tweede plaats dient bezien te worden in hoeverre het huidige

normenstelsel in Nederland nog haalbaar en handhaafbaar is.

Er zijn vele wetten en er zijn vele regels met vele normen

waaraan burgers en bedrijven zich moeten houden. We weten dat

verschillende van deze regels elkaar beconcurreren op het terrein

van veiligheid. Normen zijn niet altijd op elkaar afgestemd.

Burgers worden geconfronteerd met eisen vanuit verschillende

onderdelen van de overheid die elkaar tegenspreken. De wetgever

moet bezien in hoeverre de bestaande normen nog realistisch zijn

en in hoeverre zij concurreren met andere normen. Daarnaast

vormt de handhaafbaarheid van normen een probleem. Als er

geen reëele mogelijkheid tot handhaving is dan is het zeer de

vraag in hoeverre het zinvol is een dergelijke norm te formuleren.

Natuurlijk moet de wetgever – zowel op nationaal als ook op

provinciaal en lokaal niveau – bij de vormgeving van nieuwe

normen serieus bezien hoe nuttig, realistisch en handhaafbaar

deze normen zijn.

Integraliteit

In de derde plaats moet de integraliteit van veiligheid nog steeds

benadrukt worden. De afgelopen jaren is er veel aandacht geweest

voor integrale veiligheid. In sommige sectoren was dat een nieuw

toverwoord. Het is echter vooral een nieuw middel voor nieuw

geld gebleken waarmee weer nieuwe projecten konden worden

gefinancierd. Van een gedegen evaluatie van de effecten van deze

projecten was veelal nauwelijks sprake. Van een integrale aanpak

ook nauwelijks. Integraliteit vertaalde zich veelal in een zekere

losse vorm van samenwerking tussen enkele organisaties. Zaak is

integraliteit nu echt vorm te geven op het niveau van het probleem,

de oplossingen en de samenwerking tussen organisaties. De

sectorale probleemdefinitie en oplossingsuggesties voor veilig-

heidsproblemen sluit niet aan op de noodzaak van integraliteit.

Het bestel

Ten slotte is het nu tijd om het veiligheidsbestel grondig en

fundamenteel te reorganiseren. Lang mocht hier niet over worden

gesproken over echte wijzigingen van het politiebestel of breder

van het veiligheidsbestel. Dit tot taboe verklaren van het onder-

werp doet niet af aan het feit dat de huidige organisatie van het

veiligheidsbestel ineffectief, inefficiënt en ondemocrratisch is.

Het is inderdaad moeilijk zo niet onmogelijk om met vele politie-

regio’s, brandweerregio’s, arrondissementen, GHOR-regio’s en

gemeenten tot een succesvol veiligheidsbeleid te komen.

Bestaande belangen houden fundamentele veranderingen tegen.

De bestuurlijke drukte in het veiligheidsbestel neemt de laatste

jaren alleen maar toe. Met marginale verbeteringen probeert men

manhaftig – en soms tegen beter weten in – het huidige systeem

in stand te houden. Er is geen objectieve reden om niet nu het

veiligheidsbestel fundamenteel ter discussie te stellen.

Bij dit alles moet in het achterhoofd gehouden worden dat het

steeds gaat om een verantwoord evenwicht tussen rechtsstatelijk-

heid, effectiviteit, efficiency en legitimiteit van de veiligheidszorg

in Nederland.

98 Veiligheidszorg en terrorismebestrijding: kansen voor veranderingenVeiligheidszorg en terrorismebestrijding: kansen voor veranderingen

2 november 2004: Amsterdam Linnaeusstraat.

Uitgangspunten toekomstige veiligheidszorg

Op basis van eerdere studies die hiervoor zijn gemeld heb ik

enkele uitgangspunten voor toekomstige veiligheidszorg

geformuleerd.

1 Veiligheid is breed en integraal; veiligheidszorg is een samen-

bundeling van het voorkomen van risico’s die een burger in het

bestaan of functioneren kunnen bedreigen. Het veiligheidsbestel

is breder dan alleen het politiebestel; veiligheid is breder dan

politiezorg. Het gaat zowel om sociale als om fysieke veiligheid,

zowel om nationale als internationale veiligheid, zowel om

terrorisme als om voedselveiligheid.

2 Het Nederlands veiligheidsbestel is onvolkomen omdat onduidelijk

is wie waarvoor verantwoordelijk is. Dat noodzaakt tot te complexe

coördinatie- en samenwerkingsarrangenten die steeds op de

grenzen tot onnodige problemen leiden.

3 Veiligheidszorg is eerst en vooral zorgen voor goede informatie.

Op dit moment is binnen de veiligheidsketen de informatie-

voorziening, de ICT en de informatie-uitwisseling gebrekkig.

4 De organisaties in de veiligheidsketen beschikken over voldoende

bevoegdheden; noodzaak is een betere samenwerking en

samenvoeging van taken, financien, personeel en bevoegdheden.

5 Veiligheid wordt te exclusief als verantwoordelijkheid van de

overheid gezien, de overheid doet te weinig aan management

van verwachtingen rond de haalbaarheid van veiligheidszorg.

De verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven wordt niet

ingevuld. De private veiligheidszorg wordt langzaam groter dan

de publieke veiligheidszorg.

6 Veiligheidszorg moet op alle niveaus kunnen worden uitgevoerd:

internationaal, nationaal, regionaal en lokaal. De organisatie van

het veiligheidsbestel moet daaraan tegemoet komen.

7 Het beleid en de organisatie ten aanzien van de veiligheidsregio’s,

het crisismanagement, de terreurbestrijding, de GHOR, het

politiebestel, de regionalisering van de brandweer zijn nog niet

optimaal op elkaar afgestemd. Er bestaat de noodzaak van

fundamentele en vérgaande keuzen.

8 In Nederland zou een ministerie van Veiligheid een meerwaarde

kunnen hebben indien politie, brandweer, GHOR, terreur-

bestrijding, crisismanagement, OM en gevangeniswezen in een

dergelijk ministerie kunnen worden opgenomen. De veiligheids-

regio’s zouden dan een bredere taak moeten hebben dan alleen

de voorbereiding op rampenbestrijding. Een ministerie van

Veiligheid is slechts een van de noodzakelijke oplossingen.

10 Veiligheidszorg en terrorismebestrijding: kansen voor veranderingenVeiligheidszorg en terrorismebestrijding: kansen voor veranderingen

Madrid, 11 maart 2004.

11

Terrorisme en terrorismebestrijding

A Ontwikkelingen

De belangrijkste ontwikkelingen ten aanzien van terrorisme die

kunnen leiden tot maatschappelijke ontwrichting zijn meervoudig.

In de eerste plaats wordt Nederland en West-Europa geconfron-

teerd met een nieuwe vorm van terrorisme. Het nieuwe terrorisme

kenmerkt zich door diffuse doelen, het willen creëren van wereld-

wijde angst, het doden van zoveel mogelijk willekeurige slachtof-

fers, religieus fundamentalisme, internationaal karakter, fluïde

netwerk, fluïde financiering en veel tijd. De afgelopen jaren zijn

vele voorbeelden van dit nieuwe terrorisme naar voren gekomen.

Het nieuwe terrorisme is niet volledig anders dan het oude

terrorisme maar een vernieuwing op essentiële punten. Voor

politie, inlichtingendiensten, bestuur, justitie, politiek en

krijgsmacht betekent dit een inhoudelijke en organisatorische

aanpassing van het anti-terreurbeleid. Cruciaal voor het nieuwe

terrorisme is het catastrofale karakter van de aanslagen. De

aanslagen zijn gericht op het realiseren van maximale fysieke maar

vooral ook psychologische ontwrichting van een samenleving.

In de tweede plaats is terrorisme een permanent probleem voor

Nederland en West-Europa. Wij zullen de komende decennia

geconfronteerd blijven met terrorisme. Terrorisme is geen

modeverschijnsel dat vanzelf weg zal gaan. De Nederlandse

samenleving zal zich moeten instellen op een lange termijn.

Daarbij gaat het primair om uitingen van het nieuwe terrorisme,

maar tevens dient aandacht te blijven bestaan voor het oude

terrorisme. Doordat de aandacht van politie, inlichtingendiensten

en anderen de afgelopen jaren zich vooral gericht heeft op het

nieuwe terrorisme hebben oude terroristische groeperingen de

mogelijkheid gekregen zich te hergroeperen. De verwachting

is tevens dat oude terroristische groeperingen in de toekomst

methoden van het nieuwe terrorisme zullen overnemen. De

combinatie van oud en nieuw terrorisme kan vergaande maat-

schappelijke ontwrichting tot gevolg hebben.

In de derde plaats zijn er verontrustende signalen voor aanslagen

met nucleaire, biologische of chemische wapens door terroristen.

Er zijn nog weinig concrete voorbeelden van geslaagde aanslagen

met deze wapens, maar de informatie dat terroristische groepen

beschikken over dergelijke wapens wordt steeds sterker. De ont-

wrichting die het gevolg zou zijn van een gerichte aanslag met

nucleaire, biologische of chemische wapens is maximaal. Daarbij

zal het niet alleen gaan om de fysieke schade en het aantal doden

en gewonden, maar vooral ook om de psychologische ontwrichting

door de angst die in een samenleving zal ontstaan indien een

dergelijke aanslag succesvol zal plaatsvinden.

B Vraagpunten en oplossingen

Om bovenstaande ontwikkelingen te kunnen beïnvloeden zijn

meerdere maatregelen noodzakelijk. Daarbij dient echter als

uitgangspunt gehanteerd te worden dat terrorisme zal blijven

bestaan. Het is een illusie te denken dat terrorisme uitgebannen

kan worden. De politiek dient de verwachtingen ten aanzien van

het beheersen van terrorisme realistisch te laten zijn. Dat dient

expliciet aan de orde te komen in de communicatie van de

regering naar de burgers.

Er is een combinatie van maatregelen noodzakelijk. Sociaal-

preventieve, technisch-fysieke, financiële, bestuurlijke, juridische,

inlichtingengerelateerde, mediagerelateerde, militaire, organisato-

rische en internationale maatregelen zijn nodig.2 Dé oplossing

voor het terrorisme bestaat niet. Het is zaak voor de politiek om

een lange termijn combinatie van maatregelen te realiseren waar-

3 Vergelijk M. Ignatieff, Het minste kwaad: Politiek en moraal in het tijdperk van terrorisme, Cosse, 2004.

Londen, 7 juli 2005.

bij de combinatie steeds wordt aangepast aan de daadwerkelijke en

reële dreiging in Nederland. Daarbij dient een te zware nadruk op

uitbreiding van bevoegdheden te worden voorkomen. Er zijn meer

en andere maatregelen minstens zo effectief om het terrorisme te

beheersen. De politiek dient zorg te dragen voor een lange termijn

integraal antiterreurbeleid waarbij alle relevante maatregelen

geprioriteerd en uitgewerkt worden. Het gaat om een beleid dat

minstens twintig jaar zal moeten kunnen worden gecontinueerd.

Cruciaal in Nederland is de verdere verbetering van intelligence

aangaande terrorisme en van de organisatie en het functioneren

van het Nederlands inlichtingenapparaat. De aanbevelingen van de

Commissie Havermans en het kabinetsstandpunt hieraangaande

dienen met kracht te worden uitgevoerd. Daarbij gaat het niet om

de uitbreiding van bevoegdheden maar om het meer effectief en

efficiënt benutten van de bestaande bevoegdheden en organisatie

om de intelligence te optimaliseren in combinatie met een stevige

financiële en personele uitbreiding. Tevens dient de informatie die

bij burgers, bedrijven en overheid beschikbaar is meer benut

en ingezet te worden ten behoeve van de terrorismebestrijding.

De initiatieven in Rotterdam en Amsterdam om met behulp van

alle relevante overheidsinformatie radicaliserende jongeren in

een vroegtijdig stadium te herkennen zijn waardevol.

De politiek – en primair de regering – dient een eenduidig

beeld te geven van de werkelijke dreiging waarmee Nederland

wordt geconfronteerd. Om maximale legitimiteit voor de nood-

zakelijke maatregelen te realiseren is meer openheid aangaande

de dreiging noodzakelijk. Vanzelfsprekend is geheimhouding

noodzakelijk aangaande specifieke personen en groepen. Maar

het is zonder meer mogelijk om een breder beeld te geven van

de feitelijke dreiging. Met een dergelijk beeld van de dreiging

kan meer zinvol en verantwoord worden gedebatteerd over de

mogelijkheden en beperkingen van de terreurbestrijding in een

democratische rechtstaat.3 Tevens dient de regering het weten-

schappelijk onderzoek naar terrorisme en terrorismebestrijding te

stimuleren opdat optimaal gebruik gemaakt kan worden van de

beschikbare wetenschappelijke kennis in Nederland.

Politiek – en vooral ook hulpverleningsdiensten – dienen

zich meer intensief bezig te houden met de voorbereiding op

aanslagen met NBC-wapens. De kennis is slechts in geringe mate

beschikbaar en de mogelijkheden om daadwerkelijk op te treden zijn

er niet of nauwelijks. De politiek dient meer expliciet aandacht te

besteden aan de wijze waarop de Nederlandse overheid, burgers en

bedrijven zich moeten voorbereiden op aanslagen met NBC-wapens.

Ten slotte zijn niet alleen inhoudelijke maatregelen

noodzakelijk, maar in de Nederlandse setting vooral ook

organisatorische maatregelen. Er bestaat onduidelijkheid over

de precieze bevoegdheden en verantwoordelijkheden van vele

betrokkenen bij het terrorismebeleid. Deze onduidelijkheid doet

zich voor in de verschillende fasen van de terreurbestrijding.

De politiek dient bij voorrang duidelijkheid te creëren ten

aanzien van de bevoegdheden van alle betrokkenen. Daarnaast

zal het noodzakelijk zijn om de samenwerking binnen de

overheid ten aanzien van terrorismebestrijding te verbeteren.

Hiervoor zijn door zowel de regering als verschillende commissies

zinvolle aanzetten gegeven, die nu met kracht moeten worden

gecontinueerd.

2 Zie voor voorbeelden hiervan de hiervoor genoemde literatuur.

1312 Veiligheidszorg en terrorismebestrijding: kansen voor veranderingenVeiligheidszorg en terrorismebestrijding: kansen voor veranderingen

Er lijkt angst in het dagelijks bestaan te zijn geslopen, zorg om de

zo uitstekende gezondheid, bijvoorbeeld in de naweeën van ram-

pen in de Bijlmer, Enschede en Volendam, de legionella explosie in

Bovenkarspel en de crises rond de voedselveiligheid. De sociale en

politieke gevolgen van deze gebeurtenissen heeft de discussie over

risico’s nieuw leven ingeblazen. Het gaat dan om de mogelijkheid

ziek te worden of te overlijden en om aantasting van het milieu.

Er wordt gevraagd hoe groot de risico’s zijn, of ze wel voldoende

worden beheerst, of het beleid wel de juiste vorm heeft en de juiste

doelstelling. De erkenning dat het risico bij Schiphol toch niet op

het niveau van 1990 kan worden gehouden, dat voor het uitvoeren

van de ambities uit het Nationaal Milieu Beleidsplan 5 onvoldoende

geld is, dat de anti-legionella maatregelen en maatregelen rondom

de gebruiksvergunning te duur en te tegenstrijdig zijn en de

recente uitspraken van verschillende bewindlieden dat de burgers

hun eigen verantwoordelijkheid moeten nemen, hetgeen lijkt te

betekenen dat ze met de risico’s moeten leren leven – dat alles

verhevigt het debat of de overheid zijn taak als hoeder van de

veiligheid wel goed vervult en of gewekte verwachtingen wel

kunnen worden waargemaakt.

Tussen moed en overmoed - de risicomaatschappij

15Tussen moed en overmoed - de risicomaatschappij

Prof. dr. B.J.M. Ale

Hoogleraar Veiligheid en Rampenbestrijding, TU Delft

Programmamanager Onderzoek Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding (NIBRA)

Vuurwerkramp Enschede, 13 mei 2000.

De risicomaatschappij

We leven in een risico maatschappij dus.

Dat lijkt allemaal nieuw, maar dat is het toch niet. In het begin van

de 19e eeuw was een grote explosie in Leiden de aanleiding om

beleid te formuleren. In 1810 kondigde Napoleon beleid aan om

explosies in de binnensteden voorgoed uit te bannen. Zijn decreet

ter voorkoming van Gevaar, Schade en Hinder legde de basis voor

de huidige wetgeving.

De ongelukken met LPG in het midden van de 70’er jaren leidde

in het begrotingsjaar 1979 tot een brief van minister-president

Van Agt waarin hij de term externe veiligheid introduceert. Deze

brief had in hoofdzaak drie elementen: de oprichting van een

organisatie die het beleid op het gebied van de externe veiligheid

vorm moest geven, de benoeming van de minister belast met het

milieubeleid tot coördinerend minister voor de gevaarlijke stoffen

en de aankondiging van wetgeving om de kans op rampen in

de toekomst te beperken. De explosie in Enschede in 2000 gaf

aanleiding tot een brief van het kabinet van 7 maart 2001 met in

hoofdzaak dezelfde elementen. Dat was 22 jaar na de brief van

Van Agt en bijna 200 jaar na het decreet van Napoleon.

Behalve deze – industriële – risico’s zijn er nog vele andere

bronnen van gevaar. Ook voor deze bronnen geldt dat de risico’s

niet of niet zonder de inzet van zeer veel middelen tot nul geredu-

ceerd kunnen worden. De discussie over hoe met deze risico’s

om te gaan culmineerde in het document Omgaan met Risico’s,

dat in voorlopige vorm bij het Indicatief Meerjaren Programma

Milieubeheer van 1986-1990 en later in uitgebreide vorm bij het

eerste Nationaal Milieu Beleidsplan werd gepresenteerd.

In het rapport Emerging risks in the 21st Century laat de OECD

zien dat het aantal rampen en de schade die daarvan het gevolg

is van jaar tot jaar toeneemt. Niet alleen neemt het aantal

gebeurtenissen toe. Doordat de groeiende wereldbevolking zich

steeds meer vestigt in gebieden die steeds minder van nature

voor bewoning geschikt is, stijgt het aantal slachtoffers. Aan de rij

van rampen worden er dan ook steeds meer toegevoegd. Tsunami

in Azië, orkaan en overstroming in New Orleans, aardbeving in

Afghanistan en Pakistan.

Ook in Nederland is de druk hoog om de ruimte te ontwikkelen in

uiterwaarden, in steeds lager gelegen polders langs verkeersaders,

nabij chemische installaties en vliegvelden. Ook het zogenaamde

multifunctionele ruimtegebruik neemt snel toe, waardoor ongevallen

complexer dreigen te worden en het aantal potentiële slachtoffers

toeneemt. In een land met weinig ruimte en veel activiteit is het

moeilijk een veiligheidsbeleid te continueren dat ruimte en tijd

kost en waarvan de voordelen alleen op lange termijn zichtbaar

zijn. En dus wordt er aan de rand van de vrijwaringszone rond

Schiphol toch gebouwd, is de nieuwe regelgeving ten aanzien van

vluchtdeuren toch soepeler dan de oude en blijven de meeste LPG

stations opnieuw waar ze waren.

In een poging toch nog iets aan rampen te doen stijgt de aandacht

voor de rampenbestrijding die nog nooit zo hoog geweest is als nu.

Al is het nog maar zeer de vraag of die aandacht zo lang hoog

was gebleven als niet de aanslag op het WTC in New York het

voorkomen van rampen, het voorbereiden erop en het bestrijden

ervan hoog op de internationale politieke agenda had gezet.

Niettemin bevindt de discussie over de samenwerking van bij de

rampenbestrijding betrokken diensten en overheden zich nog

hoofdzakelijk in het stadium van verdedigen van eigen positie en

bevechten van dominantie in het proces. Tegelijkertijd ontwikkelt

zich als gevolg van Europese regelgeving beleid dat tot gevolg

heeft dat overheden zich steeds meer en meer expliciet moeten

verantwoorden voor de risico’s die zij aanvaarden. Dat beleid, onder

andere neergelegd in het Besluit Externe Veiligheid Inrichtingen

(BEVI) en de Nota Risico Normering Vervoer Gevaarlijke Stoffen

(RNVGS), vereist dat de mogelijkheden om bij een ramp nog

adequaat te kunnen optreden om de schade en het aantal slacht-

offers nog zoveel mogelijk te beperken uitdrukkelijk worden

meegewogen in een beslissing. Dat geeft de rampenbestrijdings-

organisatie en het ministerie van BZK een uitdrukkelijke rol in de

pro-actie fase, een rol die zij tot nu toe niet of nauwelijks vervulden.

Meeste rampen zelfmeldend

In dat verband is het goed op te merken dat de mogelijkheden om

bij een ramp door rampenbestrijding de schade nog te beperken

veel kleiner zijn dan in sommige kringen wel wordt gedacht. Dat

komt in de eerste plaats doordat de meeste rampen zelfmeldend

zijn: dat wil zeggen de verschijnselen die met de ramp gepaard

gaan leiden tot het activeren van de hulpverleningsdiensten. De

ramp is dan voorbij wanneer deze in actie komen.

Rampenbestrijding is dan eigenlijk niet veel meer dan het afvoe-

ren en - voorzover nog mogelijk - behandelen van de slachtoffers

en het opruimen van de puinhopen. Het neerstorten van een

vliegtuig, de ontploffing van een opslagtank zijn voorbeelden van

zulke zelfmeldende ongevallen. Maar ook het ongeval bij Bhopal

was zelfmelden. Het op straat ineenzakken van mensen was het

teken dat er op de fabriek iets echt mis was. De sirene ging

weliswaar ook, maar die ging wel vaker, ook als er niets aan de

hand was. Ook de ontploffing in Enschede was zelfmelden. Nog

tot vlak voor de explosie stonden er tientallen mensen in de straat

die niet te bewegen waren de straat te verlaten tot de eerste – voor

deze mensen gelukkig kleine – ontploffing zich voordeed.

1716 Tussen moed en overmoed - de risicomaatschappijTussen moed en overmoed - de risicomaatschappij

De tweede reden waarom hulpverlening nog niet veel kan

bijdragen aan het verkleinen van de schade en het voorkomen van

slachtoffers is de omvang van haar mogelijkheden in vergelijking

tot de omvang van de ongevallen. Bij risico analyses van chemische

installaties, het transport van gevaarlijke stoffen en het luchtverkeer

gaat het om ongevallen met tientallen tot duizenden slachtoffers.

Het officiële externe veiligheidsbeleid begint eigenlijk pas bij zo’n

tien doden, terwijl uit inventarisaties aan de hand van het handboek

operationele prestaties uit de Leidraad maatramp blijkt dat de

meeste hulpdiensten niet veel verder komen dan een ramp met

een omvang van vijf doden. Dat wil zeggen dat de capaciteit van de

hulpdiensten over het algemeen volstrekt onvoldoende is voor zelfs

de kleinste ramp waarop het BEVI is gericht.

Ook wat betreft de veiligheid van de inrichtingen zelf is nog veel

te wensen. Zo blijkt meer dan de helft van de LPG stations niet

aan de regels te voldoen en ongeveer een derde zelfs niet aan de

kernvoorschriften en dat in een bedrijfstak die wordt beschouwd

haar zaken redelijk op orde te hebben. Het is dus te verwachten

dat de risico’s groter zijn dan in de analyserapporten worden

vermeld. Daarin immers wordt er van uitgegaan dat regels niet

worden overtreden en dat aan de veiligheidsregels wordt voldaan.

Daar komt dan nog bij dat nuchter omgaan met risico’s er toe lijkt

te leiden dat de conclusie uit het ketenonderzoek dat uitfaseren

van LPG als motorbrandstof zowel veiliger als goedkoper is toch

niet tot daadwerkelijke uitfasering leidt.

Die beperkingen steken nog meer af tegen de mogelijke omvang

van een overstroming, zoals in het RIVM rapport Risico’s in

bedijkte termen staat vermeld: tienduizenden doden en 400 miljard

euro schade. En ook voor die risico’s geldt dat ze groter zijn dan

wellicht wordt aangenomen, omdat dijken net als installaties voor

een aanzienlijk deel niet aan de “officiële” eisen voldoen. Daardoor

is ook voor overstromingen de dag dat hulpdiensten

in actie moeten komen misschien dichterbij dan het lijkt.

Kortom. Een meer nadrukkelijke betrokkenheid van de hulpdiensten

bij besluiten over risicodragende activiteiten en ruimtelijke

ontwikkelingen wordt beleidsmatig gewenst en is om uiteenlopende

redenen dringend noodzakelijk. Deze nieuwe taak komt bovenop

de taken voortvloeiende uit de voorbereiding op de rampen-

bestrijding zelf. Voor die laatste taak is de capaciteit al onvoldoende

terwijl de organisatie op zijn gunstigst in ontwikkeling is, in een

over zeggenschap en verantwoordelijkheden discussiërend veld.

Er is dus nog heel wat te doen.

We leren niet erg van de geschiedenis. Niet op veiligheidsgebied

maar ook niet op financieel gebied. De tulpengekte uit het begin

van de 17e eeuw heeft de aandelengekte uit de 20e eeuw ook niet

voorkomen.

Zeker niet wanneer de voordelen van een activiteit onmiddellijk

kunnen worden geplukt en de kans op negatieve effecten klein is.

Onze geest staat veel meer open voor informatie die onze huidige

opvattingen bevestigt dan voor die welke die tegenspreekt. Mensen

zijn sterfelijk, maar worden daar ongaarne aan herinnerd. Elke

dag dat we opstaan, nemen we als een bevestiging van onze

onsterfelijkheid. Dat ons brein zo werkt is de basis voor de vooruit-

gang. Alleen door gevaren te trotseren kunnen we vooruitgang

boeken. Moed is daarom een bewonderde eigenschap. Doorzetten

in tijden van gevaar zit in de menselijke natuur. Columbus zou

zonder moed niet naar het westen zijn gevaren en daardoor

Amerika hebben ontdekt noch zou iemand vrijwillig in een space-

shuttle plaatsnemen. Religies preken dat de mens door de dood

heen moet gaan om eeuwige gelukzaligheid te verkrijgen, - hemel,

nirwana -. Het wordt dus als iets goeds gezien om standvastig door

te gaan in het gezicht van de ondergang.

Helaas is de lijn tussen moed en roekeloosheid dun. Vaak wordt

het verschil meer bepaald door het resultaat dan door de daad zelf.

Alleen omdat ze Troje hebben veroverd herinneren we ons de

Griekse soldaten in het paard van Troje voor hun moed. Zouden

ze hebben verloren, we zouden hun actie als buitengewoon dom

hebben beschreven. Ook David’s actie tegen Goliath leeft voort als

heldhaftig omdat de laatste verloor.

Het opereren van een chemische fabriek op het randje van veilig

opereren kan worden beschouwd als een moedige manier om de

productie te maximeren en er zijn veel ondernemingen die dit

gedrag bevorderen. Niet eens altijd bewust. Maar een bonus

gebaseerd op verkopen of productievolume heeft het effect

risicovol gedrag te belonen. Na een ongeluk zal dit gedrag zeer

waarschijnlijk worden omschreven als roekeloos spelen met de

levens van personeel en omwonenden.

Risico-managers en veiligheidsfunctionarissen hebben als taak

feiten en gegevens aan te dragen die conflicteren met de dominante

opvatting: er kunnen dingen mis gaan, en alles wat mis kan gaan,

gaat vroeg of laat ook mis. In het licht van de overweldigende

dominantie van de opvatting “dat het allemaal wel meevalt, dat het

wel niet zal gebeuren” of in ieder geval “ het ons niet zal overkomen”

lijkt het een goed advies voor elke onderneming of organisatie die

op het punt staat iets moedigs te doen om eerst nog maar even

een morbide pessimist zoals een risico analist te raadplegen.

Veiligheidsmensen proberen een tegenwicht te bieden voor

ongebreidelde drang naar moed en het nemen van risico door te

manen tot voorzichtigheid, eerst te denken dan te doen en geen

overbodig risico te nemen. In die rol lijkt een risico-manager een

beetje op de hofnar van weleer. Hij zegt wat bijna niemand wil

horen, maar de koning kan maar beter luisteren.

1918 Tussen moed en overmoed - de risicomaatschappijTussen moed en overmoed - de risicomaatschappij

Inleiding

Het centrale thema van het NVBR-jaarcongres 2004 was “Van

klassieke rampen naar moderne crises". Deze titel vat in een

one-liner de maatschappelijke opgave samen waarvoor wij staan

en verbindt ook in een zin de actuele beleidsontwikkelingen,

verbonden aan de verschillende voornemens van het kabinet ten

aanzien van de veiligheidsregio’s, het beleidsplan crisisbeheersing

en de recente visie met betrekking tot terreur. Tegelijk gaat daar

achter ook een geheel ander thema schuil namelijk dat van

leiderschap. Om deze ontwikkelingen op een goede wijze gestalte

te kunnen geven, om de organisatie ‘op het spoor van de toekomst

te kunnen zetten’ is leiderschap vereist.

Waar de afgelopen jaren vooral veel aandacht is geweest voor de

ontwikkeling van management, wat zich kort en bondig laat

samenvatten als het besturen van een organisatie volgens de

grondslagen van planning en control, komt het de komende

jaren vooral aan op leiderschap. Het onderkennen van kansen en

mogelijkheden en sturing geven aan ontwikkelingen. Kortom

“vernieuwend leiderschap” zoals door professor Paul ‘t Hart

beschreven in zijn boek met de gelijknamige titel. Leiderschap in

de publieke sector is een vitale, maar tegelijk ook delicate functie.

In tijden van snelle veranderingen in de omgeving doen zich op

veel terreinen situaties voor waar de onzekerheden en spanningen

binnen de beleidsvoering zichtbaar worden. Het zijn tegelijk ook

de momenten die kansen bieden op vernieuwing. Het vermogen

Van klassieke rampen naar moderne crises

21Van klassieke rampen naar moderne crises

J. Don Berghuijs

Voorzitter Nederlandse Vereniging voor Brandweer en Rampenbestrijding

‘Huis van Thorbecke’: toe aan een opknapbeurt?

worden en dat kan afbreuk doen aan slagvaardig gecoördineerd

optreden en de kwaliteit van de operationele prestaties.

Hulpconstructies zoals “de mensen komen er in goede onderlinge

verhoudingen wel uit”, zullen vaak onvoldoende werken.

Redenerend vanuit de dagelijkse praktijk lijkt het beeld veel

simpeler. Een ramp is een ernstige verstoring van het maatschap-

pelijke leven, veelal door een fysieke oorzaak. Rampen zijn tegelijk

ook altijd crises. Elke andere ingrijpende verstoring van het

maatschappelijk leven leidt eveneens tot een crisis. Een aanslag

van terreur is een ramp met daders en zal ook altijd leiden tot

een crisis. Mij dunkt dat het overkoepelende crisisbegrip een

praktisch ordeningsbeginsel zou kunnen en moeten zijn voor een

eenduidige organisatie van de crisisbeheersing in Nederland. Een

crisisbeheersingsorganisatie die in staat is de verstoring van het

maatschappelijk leven zo veel mogelijk te beperken en weer te

herstellen, ongeacht de aanleiding van die verstoring. Of het nu

een klassieke ramp is, een verstoring in de voedselketen of een

aanslag van terreur. Niet zonder zorg volg ik de ontwikkeling

waarbij gekoppeld aan de – overigens terechte markering van

verantwoordelijkheden – er ook separate ambtelijke instituties

ontstaan voor bijvoorbeeld crisisbeheersing en terreur, waar naar

mijn oordeel eerder bundeling geboden zou zijn. Er lijkt alle

aanleiding te komen tot één Nationale Veiligheidscoördinator.

Natuurlijk zijn er ook altijd onderliggende verantwoordelijkheids-

mechanismen die betrekking hebben op de specifieke deskundig-

heid of verantwoordelijkheden van een bepaalde sector, maar die

zijn (althans behoren) niet richtinggevend te zijn voor de

organisatie en inrichting van de overkoepelende organisatie voor

de crisisbeheersing. Het is een misvatting dat in onze complexe

samenleving vanuit één invalshoek of één beleidssector moderne

crises adequaat bestreden kunnen worden, zelfs niet als het

ogenschijnlijk alleen maar een dierziekte betreft of het afschakelen

van de energie in verband met schaarste.

23Van klassieke rampen naar moderne crises

om die kansen te onderkennen, publiekelijk te benoemen en

daarover besluitvorming uit te lokken, is een cruciaal aspect van

hervormend leiderschap. Hervormende leiders verstaan de kunst

van het oprekken van de smalle marges van het publieke debat.

Zij brengen ideeën in de beleidsarena die voorheen ondenkbaar of

ten minste onzegbaar waren.

Van klassieke rampen naar moderne crises

Bij de voorbereiding op rampen hebben we ons tot op heden in

het bijzonder geconcentreerd op verschillende soorten rampen,

de zogenoemde ‘klassieke rampen’. Zeker sinds het millennium

en een aantal crises in de voedselketen komen we meer en meer

tot het besef dat in de moderne samenleving met een grote

interactieve complexiteit er een veelheid, in oorsprong vaak kleine

aanleidingen zijn, die kunnen leiden tot grote gevolgen voor

het maatschappelijke leven. Dat dwingt ons ertoe dat wij meer

aandacht moeten besteden aan het voorkomen van en het

voorbereiden op de zogenoemde ‘moderne crises’.

Vanuit de gedachte van de klassieke ramp, houden gemeenten tot

op heden rekening met rampen met giftige stoffen in de open

lucht, grote branden, explosies, transportongevallen, wateroverlast

en de uitval van nutsvoorzieningen als maatgevende rampen.

Bij denken vanuit de moderne crises komt veel meer kijken. We

moeten dan ook rekening houden met problemen in de voedsel-

keten, besmettelijke ziekten, psycho-crises, grootschalige

evenementen, kwetsbaarheden in informatiesystemen en telecom-

municatieverstoringen in de logistieke keten. Daarnaast wordt het

steeds duidelijker dat onze open samenleving in het bijzonder

kwetsbaar is voor acties van terroristische aard, die kunnen leiden

tot een ernstige verstoring van het maatschappelijke leven en de

veiligheid. Meer nog dan tot op heden komt de ordening volgens

het “Huis van Thorbecke” onder druk te staan, omdat de schaal

waarop dergelijke, vaak ketengerichte, crises om zich heen

grijpen en opgelost moeten worden, niet meer congruent is met

de schaal waarop het openbaar bestuur is georganiseerd. In de

Haagse beleidspraktijk is de noodzakelijke aanpassing aan een

veranderende omgeving een ingewikkeld vraagstuk.

Als ik de recente visies van het kabinet met betrekking tot

veiligheidsregio en crisisbeheersing bij elkaar breng is mijn

waarneming, dat ze ieder een eigen focus hebben. Het standpunt

over de veiligheidsregio richt zich in het bijzonder op het versterken

van het regionale beheer van de brandweer, de voorbereiding op

de rampenbestrijding en het versterken van de GHOR. Het

beleidsplan Crisisbeheersing 2004-2007 beweegt zich op een wat

ander niveau en heeft een bredere scope. De visies ten aanzien

van terreur hebben vooral een nationale en justitiële insteek. De

uitdaging voor leiders en hun leiderschap is vooral om deze zaken

op een goede wijze met elkaar te verbinden en de samenhang der

dingen te bewaken. Dat is allerminst een eenvoudige zaak, omdat

wij op veel terreinen te maken hebben met afzonderlijke en

gedeelde verantwoordelijkheden, waardoor zeker vanuit de optiek

van operationele organisatie verantwoordelijkheden diffuus

22 Van klassieke rampen naar moderne crises

Veiligheidsminister en nationale politie

De afgelopen maanden hebben de discussies vooral in het teken

gestaan van de vorming van één veiligheidsministerie en het tot

stand brengen van nationale politie. Het tot stand brengen van één

veiligheidsministerie lijkt dicht in de buurt te komen van de door

mij in het voorgaande geopperde gedachte van een Nationaal

Veiligheidscoördinator, maar dat is schijn. Mijn suggestie voor een

Nationaal Veiligheidscoördinator strekt er toe om samenhang te

brengen in de ambtelijke voorbereiding en afstemming onder

eenhoofdige leiding op nationaal niveau. De Nationaal

Veiligheidscoördinator zou in mijn wijze van zien dienstbaar

moeten zijn aan een aantal ministers uit het kabinet in een

onderraad voor veiligheid onder leiding van de minister-president.

Uiteraard heeft dit betrekking op de ministers van Binnenlandse

Zaken en Justitie, maar ook de minister van Defensie zeker nu de

interne en externe veiligheid van de staat steeds meer met elkaar

verknoopt raken. Op onderdelen van de externe veiligheid van de

staat heeft ook de minister van Buitenlandse Zaken daarin een

positie. Als we spreken over de externe fysieke veiligheid is

daarin een plaats voor de minister van VROM (gevaarlijke stoffen)

en de minister van Verkeer en Waterstaat voor wat betreft de

“bewegende gevaarlijke stoffen” en de risico’s ten aanzien van

overstromingen.

De gedachten die thans in omloop zijn om te komen tot een

veiligheidsministerie bestaande uit een minister verantwoordelijk

voor politie, brandweer, crisisbeheersing, inlichtingendiensten,

openbaar ministerie etc. vervullen mij niet geheel met vreugde.

Een dergelijk beheersministerie is sterk gericht op de repressieve

operationele uitvoering en leidt dus slechts tot veiligheidsbeleid

op de ‘korte termijn’ met een sterk repressieve inslag. De actuele

veiligheidsproblemen laten zich slechts duurzaam oplossen

door een sterke verbinding met de integrale benadering van het

openbaar bestuur. Een veiligheidsminister verantwoordelijk voor

zo’n kleine 100.000 uitvoerders wordt dus een ‘domme minister’

die slechts verantwoordelijk kan zijn voor de reactieve uitvoering

van de repressie.

Gelukkig worden ingrijpende stelselwijzigingen doorgevoerd

tijdens een formatie en niet tussen twee formaties in en dat

geeft dus nog enige tijde en ruimte om te komen tot een goede

doordachte visie die niet alleen wordt beheerst door repressieve

dadendrang maar ook door duurzaamheid.

Ook bij het actuele debat over de nationale politie bekruipt mij

soms dat gevoel. De ontwikkeling naar regiopolitie heeft ertoe

geleid dat zeker bij de gemeenten met gemeentepolitie het gevoel

is ontstaan dat de politie op afstand van de gemeenten werd

georganiseerd. Het is zeer naïef te denken dat een verdere

opschaling van het beheer naar het Rijksniveau ertoe zal leiden dat

de lokale verankering versterkt zal worden, zoals de commissie

Leemhuis suggereert.

Het valt mij ook op dat de commissie vooral te hoop loopt tegen de

te krachtige positie van een aantal korpsbeheerders. Ik ben het

overigens met die constatering eens. Helaas hebben Leemhuis c.s.

niet onderzocht hoe het komt dat de regionaal colleges van

25Van klassieke rampen naar moderne crises

Nieuwe crises, wat brengt dat met zich mee?

De verschuiving van klassieke rampen naar moderne crises zal

op een drietal terreinen van grote invloed zijn:

• er zal een verschuiving moeten plaatsvinden in de thans bestaande

verantwoordelijkheidsverdeling zoals neergelegd in de Wet Rampen

en Zware Ongevallen (Wrzo), al was het maar vanwege de breder

geworden scope en de schaal waarop moet worden opgetreden;

• het zal ook veel vragen van de verschillende organisaties om zich aan

te passen aan het functioneren in een andere en bredere context. Dat

vraagt “vernieuwend leiderschap”.

• risicocommunicatie en het managen van publiek vertrouwen en

het managen van verwachtingen zal een nadrukkelijker plaats

moeten gaan innemen. Van de overheid en de overheidsvertegen-

woordigers vraagt dat ook om leiderschap in de zin van het stellen

van grenzen. Er zijn grenzen tot waar de overheid in onze open

samenleving de veiligheid in het publieke domein kan garanderen.

‘Thorbecke’ en de veranderde veiligheidssituatie

De veranderende veiligheidssituatie en de eisen die aan de

overheid worden gesteld bij veiligheidsinbreuken, heeft in onze

complexe moderne samenleving ook gevolgen voor de wijze

waarop wij zaken organiseren. De tijd en ruimte dimensies ten

tijde van de staatkundige ordening van Thorbecke zijn van een

volstrekt andere orde dan nu in een samenleving die beheerst

wordt door een groeiende interactieve complexiteit. In mijn optiek

is er sprake van een gedurige en groeiende staatkundige spanning.

De ordening volgens ‘Thorbecke’ impliceert dat het beleidsprimaat

over de veiligheidszorg is neergelegd bij de gemeenten, maar in de

dagelijkse werkelijkheid van beleidsvormers lijkt het er soms op

dat gemeenten slechts gehouden zijn tot uitvoering in medebewind.

Dat is geen verwijt, maar een constatering die wellicht samen-

hangt met een onvoldoende aanpassing van het organisatie en

sturingsmodel aan zich wijzigende maatschappelijke werkelijk-

heden. Begrippen zoals systeemverantwoordelijkheid van het Rijk

lossen dat probleem niet op, maar leiden slechts tot een diffuse

verdeling van verantwoordelijkheid en financiering.

24 Van klassieke rampen naar moderne crises

bestuurder die het vertrouwen geniet van de gezagsdragers in

de regio en verantwoordelijk is voor het beheer van brandweer,

politie, geneeskundige hulpverlening bij rampen en rampen-

bestrijding en crisisbeheersing en in voorkomend geval onder

bijzondere omstandigheden ook gezagsmatige doorzettingsmacht

heeft. Voor wat betreft de uitvoering van het beheer, binnen

overigens nationale kaders, legt hij verantwoording af aan de

gezagsdragers in de regio.

In de wetenschap dat belangrijke stelselwijzigingen niet tussen

maar bij een kabinetsformatie plaatsvinden, ligt het in de rede

in de volle breedte eens goed in samenhang na te denken over

de vormgeving van de toekomst van het veiligheidsbestel in

Nederland en te stoppen met geïsoleerde discussies. Vandaag over

de veiligheidsregio, morgen over de politie, overmorgen over een

andere overheid etc.

Er liggen veel bouwstenen: Leemhuis, Brinkman, een Andere

Overheid etc. Het is goed nu eens de tijd en ruimte te nemen om

dat denkwerk vooral te verbinden.

27Van klassieke rampen naar moderne crises

burgemeesters hun rol zo hebben laten marginaliseren en er

nergens in Nederland gebruik is gemaakt van de medebeheers-

bevoegdheid die artikel 36 van de Politiewet mogelijk maakt.

Het zou wel eens zo zou kunnen zijn dat dankzij de krachtige

en eenduidige positie die sommige korpsbeheerders hebben

ingenomen, de prestaties van de politie in Nederland een

opgaande lijn vertonen.

Het is evident dat elk kernproces zijn eigen schaal heeft. Op het

gebied van ICT, materieel en uitrusting ligt een landelijke schaal

in de rede; zo ook voor grootschalige recherche onderzoeken naar

georganiseerde misdaad. Het organiseren op een landelijke schaal

impliceert wat mij betreft niet automatisch dat het daarmee ook

een uitsluitende Rijksverantwoordelijkheid zou moeten worden.

Met de daarbij horende ambtelijke bureaucratie.

Anders ligt het ten aanzien van de Rijkssturing over de verschillende

beleidsprioriteiten. Dat gaat over de inhoud. Wat mij betreft is

onvoldoende aangetoond dat het instrument van de prestatie-

contracten niet zou werken. Bij een nationale politie zal gelden

dat er tussen het regionaal politiebestuur en de korpschefs gewerkt

zal moeten worden met prestatie-afspaken, Het gepresenteerde

model gaat uit van de impliciete veronderstelling dat prestatie-

contracten tussen de minister en de korpsbeheerder niet

werken, maar tussen de gemeenten en de gemandateerde

korpschef kennelijk wel.

Het korpsbeheer en de regionale politie

Hoewel niet zo nadrukkelijk uitgesproken, trachten Leenhuis c.s.

ook een oplossing te vinden voor de spanning tussen de gekozen

burgemeester en het korpsbeheerderschap. Het is duidelijk dat

een gekozen burgemeester met een legitimatie van zijn of haar

kiezers niet tegelijk ook als korpsbeheerder boven de partijen

beheersvraagstukken kan oplossen in het veiligheidsdossier. Dat

is dus een belangrijk aandachtspunt voor de toekomst. Dat geldt

ook voor een ander dossier, namelijk de crisisbeheersing waarbij

minister Remkes toe wil naar een slagvaardige oplossing die

voldoet aan de eisen van Eenvoud, Eenduidigheid en Eenheid

van opvatting. Met andere woorden een twee lagenmodel met

enerzijds een bestuursautoriteit op het niveau van de veiligheids-

regio en anderzijds de rijksoverheid. Reeds een aantal jaren

geleden heb ik dit vraagstuk aan de orde gebracht in relatie tot

het ‘huis van Thorbecke’. De schaal waarop wij het openbaar

bestuur hebben georganiseerd is niet meer congruent met de

schaal waarop bepaalde problemen moeten worden aangepakt.

Vooralsnog laat zich dat alleen maar oplossen door vormen van

functioneel bestuur zoals wij die ook in andere sectoren kennen.

In mijn wijze van zien is er voor de veiligheidsregio’s in oprichting

en dus ook voor de politie ruimte voor een “veiligheidsgraaf”

vergelijkbaar met de dijkgraaf. Een door de Kroon benoemde

26 Van klassieke rampen naar moderne crises

Bij crisisbeheersing, rampenbestrijding en terrorismebestrijding

wordt te veel nadruk gelegd op bestuurlijke coördinatie en te

weinig op operationele doorzettingsmacht. Dat is een van de

belangrijkste conclusies uit een rapport van de Clingendael

Centrum voor Strategische Studies1, dat vorig jaar in opdracht van

het Ministerie van BZK is geschreven. Daardoor is de kans groot

dat de rijksoverheid niet bij machte is adequaat op de gevolgen van

grootschalige terreuraanslagen en rampen te reageren.

Het probleem wordt in een oogopslag duidelijk als wordt gekeken

naar de hiërarchische structuur die bij crises, rampen en terreur-

aanslagen (kortweg de veiligheidsstructuur) in werking treedt (zie

schema op pagina 31). In deze onvolledige en vereenvoudigde

weergave van de werkelijkheid valt een aantal zaken op. De structuur:

• is uitermate complex;

• kent tal van ingebouwde ‘checks and balances’;

• is vooral gericht op coördinatie;

• kent geen duidelijk te herkennen commandostructuur;

• en is gebouwd op de fundamenten van het ‘Huis van Thorbecke’:

er is gestreefd het rijk, de provincies en de gemeenten een

belangrijke rol te laten spelen.

1 Nationale Veiligheid: Aanzet voor een Interdepartementale Beleidsverkenning (Den Haag, CCSS-04-003). Het rapport is te vinden op www.ccss.nl.

Polderen en crisisbeheersing: een recept voor een ramp

29Polderen en crisisbeheersing: een recept voor een ramp

Prof. dr. Rob de Wijk

Directeur van het Clingendael Centrum voor Strategische Studies

De hier in kaart gebrachte veiligheidsstructuur is enigszins

achterhaald door nieuw beleid, zoals vastgesteld in het beleidsplan

Crisisbeheersing 2004 – 2007 en verschillende nota’s over de rol

en inrichting van de veiligheidsregio. Maar ondanks vele aanzetten

voor nieuw beleid houdt de structuur toch de bovengenoemde

kenmerken.

Politieke cultuur

De verklaring van de complexe structuur voor terrorismebestrijding,

rampenbestrijding en crisisbeheersing ligt voor de hand: deze

veiligheidsstructuur is de uitdrukking van onze politieke cultuur,

net zo als het creëren van een ministerie van binnenlandse veilig-

heid na 11 september 2001 de uitdrukking is van de Amerikaanse

politieke cultuur. Historische gebeurtenissen zoals de aanval op

Pearl Harbor en ‘9/11’ mobiliseren in de Verenigde Staten een

ongekende dynamiek waarbij draconische maatregelen worden

genomen die haaks staan op onze incrementele aanpak. Overigens

betekent dit niet dat de Amerikaanse aanpak een voorbeeld voor

ons zou moeten zijn. Het na de aanslagen in New York en

Washington gevormde ministerie van Homeland Security is een

samenvoeging van talrijke organisaties die resulteerde in een

moloch van 22 agentschappen en 180.000 werknemers. Door

politieke druk werd prioriteit gegeven aan terrorismebestrijding.

Wat de gevolgen daarvan waren, bleek tijdens de ramp die het

gevolg was van Orkaan Katrina in begin september 2005. De

Federal Emergency Management Board (FEMA), die in het nieuwe

ministerie werd ondergebracht, bleek zijn taak niet langer naar

behoren te kunnen uitvoeren waardoor de hulpverlening in en

om New Orleans te traag op gang kwam. Het niet naar behoren

functioneren van de FEMA leidde tot het ontslag van directeur

Michael D. Brown. Deze affaire toonde aan dat draconische

bestuurlijke ingrepen niet zonder risico zijn en de effectiviteit

van het beleid kunnen ondermijnen. Zo bleek politieke prioriteit

voor terreurbestrijding de overige rampenbestrijding en crisis-

beheersing niet ten goede te komen. Vier jaar na de gebeurtenis-

sen van 11 september 2001 bleek er nog steeds geen systeem te

bestaan om het Amerikaanse publiek te informeren in geval van

een calamiteit of terreuraanslag. Maar ook blijkt het jaren te duren

voordat een dergelijk ministerie goed functioneert, terwijl een

goed functionerende organisatie juist nu nodig is.

Ingrepen op zijn Amerikaans zijn in de Nederlandse politieke

cultuur niet goed denkbaar. Minder vergaande ingrepen die zich

vooral richten op taken, bevoegdheden en budgetten van

(top)bestuurders en beperkte organisatorische aanpassingen

zijn bij ons de geprefereerde aanpak. Dat is logisch voor een

consensuscultuur als de Nederlandse. Daarmee lijkt onze aanpak

de minst risicovolle. Maar in de Nederlandse situatie zijn er enkele

belangrijke struikelblokken die de effectiviteit van deze aanpak

toch kunnen ondermijnen. Ten eerste is deze politieke cultuur

sterk juridisch georiënteerd. Operationele aspecten zijn per

definitie ondergeschoven kinderen. Terrorismebestrijding heeft

3130 Polderen en crisisbeheersing: een recept voor een rampPolderen en crisisbeheersing: een recept voor een ramp

33Polderen en crisisbeheersing: een recept voor een ramp

bijvoorbeeld een scala aan nieuwe wetsvoorstellen opgeleverd

en enkele beleidsvoornemens in de uitvoeringssfeer. Maar de

implementatie verliep stroef. Daarbij kwam dat het ontwikkeling

van een effectieve structuur in 2005 werd vertraagd door politieke

afwachtendheid als gevolg van de herziening van het politiebestel

(de Commissie Leemhuis) en de mogelijke vorming van een

veiligheidsministerie (Commissie Brinkman).

De moeizame implementatie kan ook worden verklaard door

een tweede kenmerk van de Nederlandse politieke cultuur. Ons

incrementalisme is een uitdrukking van onze ‘poldercultuur’

met zijn complexe coördinatiemechanismen, sterke bestuurlijke

‘checks and balances’ en consensusvorming voor elk beleidsonder-

werp. Deze politieke cultuur voldoet uitstekend in een situatie van

status quo en geleidelijke beleidsontwikkeling, maar voldoet niet

als krachtdadige maatregelen en snel handelen zijn vereist. Ten

tijde van grootschalige rampen, crises of terreuraanvallen is

leiderschap cruciaal. Sterker, eenhoofdige leiding is van het

grootste belang om gevolgen ervan te niet te doen. Hierbij kunnen

degenen die zich met binnenlandse veiligheid bezighouden veel

leren van de veranderingen die krijgsmachten overal in Europa

na het einde van de Koude Oorlog ondergaan. De operationele

effectiviteit van krijgsmachten draait om begrippen als ‘unity in

command’ en ‘unity in effort’. Na de Koude Oorlog werden talloze

operaties uitgevoerd, hetgeen tot een herwaardering leidde van

deze reeds door Sun Tzu bijna 2500 jaar geleden onderkende

succesfactoren. Voor binnenlandse veiligheid zijn deze begrippen

moeilijk als uitgangspunt te nemen. Het systeem van ‘checks and

balances’ maakt effectief korte metten met sterke leiders, zodat

eenheid van commandovoering en inspanning, behalve voor de

krijgsmacht, moeilijk haalbaar is.

Polderen en crisisbeheersing

Keer op keer worden de nadelen van het Nederlandse systeem

aangetoond. Uit de evaluatie van de oefening Bonfire die op

6 april 2005 plaatsvond bleek dat een ‘grote druk op de

leiding ontstond’. Coördinatie, crisiscommunicatie en interne

informatievoorziening vond vooral plaats in overleg met en door

de bestuurders zelf. Daardoor waren zij nauwelijks in staat

strategische besluiten te nemen. Er was dus geen ‘unity in

command’, die leidde tot ‘unity in effort’, waardoor de operatie

effectief kon worden geleid. Een typisch voorbeeld van de

moeizaamheid om door middel van polderen en consensuszoeken

tot effectieve besluitvorming te komen.

De recente Algemene Doorlichting Rampenbestrijding (ADR) is

een ander voorbeeld. Kritische processen bleken de opschaling van

de (regionale) rampenbestrijdingsorganisatie, het (operationele)

informatiemanagement en het leidinggeven aan de organisatie

te zijn. De regio’s die werden doorgelicht bleken onder rampen-

omstandigheden niet voorbereid om de kritische processen tijdig

en effectief te laten starten.

Volgens de ADR blijkt er grote weerstand te zijn om knelpunten

op te lossen en werkwijzen op elkaar af te stemmen. Dat is ook

mijn ervaring. De discussie over de rol van het Rijk in soort

processen leidt op het niveau van de lagere overheden soms tot

twee soorten reacties. Ten eerste zijn er de achteroverleuners:

bestuurders en ambtenaren die stellen dat de rijksoverheid met

voorstellen moet komen alvorens men zelf wat gaat doen. Ten

tweede zijn er de afschermers: degenen die micromanagement

van het Rijk vrezen en hun zaken zelf proberen te regelen. Het

resultaat is in beide gevallen hetzelfde: de operationele effectiviteit

wordt ondermijnd.

Lichtpunten

Toch zijn er lichtpunten. Vooral grote gemeenten doen het relatief

goed. Binnen gemeenten kunnen sterke persoonlijkheden zich

sneller tot leider ontpoppen dan op provinciaal of rijksniveau.

Men staat dicht bij de gebeurtenis; het is duidelijk dat er

gehandeld moet worden; de bestrijdingsorganisaties zijn klein

en overzichtelijk; en het aantal ‘checks and balances’ is beperkt.

Opmerkelijk is voorts dat mij uit gesprekken blijkt dat men

tamelijk tevreden met het eigen functioneren is. In veel gevallen

is dat terecht. Het probleem is echter dat het referentiekader is

gevormd door relatief grootschalige incidenten en ongelukken,

maar niet door rampen van grote omvang. Of het systeem dan nog

zo goed functioneert is de vraag. De echte problemen ontstaan

immers bij opschaling; een gegeven dat lokale leiders er toe brengt

om opschaling zo lang mogelijk uit te stellen. Dat kan bijvoorbeeld

uit angst voor een rijksoverheid die het heft in handen neemt. De

oefening Bonfire is hiervan wederom een goed voorbeeld. Een van

de observaties in het evaluatieverslag van de oefening was dat de

rampenstaf van de gemeente Amsterdam tot centralisatie van

operationele beslissingen neigde en het Landelijk Operationeel

Coördinatie Centrum (LOCC) zijn gedachte rol niet kon spelen.

32 Polderen en crisisbeheersing: een recept voor een ramp

35Polderen en crisisbeheersing: een recept voor een ramp

Een tweede lichtpunt is dat het rijksniveau mono-disciplinaire

crises, zoals uitbraken van besmettelijke dierziekten, veel beter

weet te beheersen dan multi-disciplinaire crises. De verklaring

is dezelfde als voor de gemeenten: omdat slechts een of twee

ministeries betrokken zijn is de bestuurlijke complexiteit minder;

het aantal ‘checks and balances’ is beperkt; en de noodzaak tot

commandovoering is groot. Met andere woorden, niet alles wat op

rijksniveau wordt aangestuurd, gebeurt slecht.

Een derde lichtpunt is dat de cultuur van een organisatie wel

degelijk kan veranderen. Na de Koude Oorlog heeft Defensie de

ommezwaai gemaakt van een vredesorganisatie die succesvol

was als de krijgsmacht niet werd ingezet (afschrikking), naar een

organisatie waar het succes juist wordt afgemeten aan het wel

inzetten van de krijgsmacht (vredesoperaties). De gevolgen waren

immens: de krijgsmacht zelf werd professioneler en gevuld met

beroepsmilitairen; middelen en operaties kwamen centraal te

staan, Haagse bureaucratische staven werden daarom ontmanteld

en nieuwe doctrines voor de inzet van de krijgsmacht werden

ontwikkeld; en gedwongen door de eisen van ‘unity in command’

en ‘unity in effort’ kwam de krijgsmacht onder de eenhoofdige

leiding van de Chef van de Defensiestaf (CDS). In 2005 is

Defensie nog een stap verder gegaan. De bevelhebbers van de

krijgsmachtdelen werden afgeschaft. Daarvoor in de plaats kwamen

operationele commandanten die slechts verantwoordelijk zijn voor

de gereedstelling van hun zee-, land- en luchtstrijdkrachten. De

CDS werd omgevormd tot Commandant der Strijdkrachten (ook

CDS). Daarmee werd hij de facto opperbevelhebber, zoals door een

Commissie onder leiding van Commissaris der Koningin Franssen

in 2002 werd geadviseerd.

Omslag gewenst

Als de rijksoverheid zijn verantwoordelijkheid op het gebied

crisisbeheersing, rampen- en terrorismebestrijding wil waarmaken,

vereist dit een zelfde ommezwaai als bij Defensie. Voor binnen-

landse veiligheid vereist dit een onderscheid tussen de preparatie-

en de responsfase. In de preparatiefase ligt de nadruk op

bestuurlijke voorbereiding door coördinatie; in de responsfase op

operaties en commandovoering. Dit betekent dat het Ministerie

van BZK zich meer bewust moet worden van haar invloed op de

beschikbare middelen (politie, brandweer, GHOR) en de wijze

waarop ze worden ingezet. Cruciaal daarbij is dat het Ministerie

van BZK de toegevoegde waarde van de bovenliggende bestuurs-

en commandolagen bij opschaling bepaalt.

Wat dat laatste betreft zijn de ervaringen van Defensie eveneens

belangwekkend: politiek en ambtelijk operationeel micromanage-

ment met de uitvoering van operaties kan letterlijk dodelijk zijn.

Detailbemoeienis ondermijnt de effectiviteit op het slagveld. Dat

geldt ook voor binnenlandse operaties. Deze moeten daarom op

lokaal niveau worden geleid door professionals die binnen politiek-

34 Polderen en crisisbeheersing: een recept voor een ramp

bestuurlijke randvoorwaarden handelen. De bovenliggende

niveaus spelen vooral een faciliterende rol, in het bijzonder bij het

realloceren van schaarse middelen. Zo kan de veiligheidsregio

schaarse middelen tussen de gemeenten realloceren, terwijl

het rijk datzelfde tussen de veiligheidsregio’s doet. De feitelijke

uitvoering van de operatie blijft daardoor op gemeentelijk niveau

liggen, behalve als de gemeente daartoe niet bij machte is. Dan

verschuift het commando naar de veiligheidsregio.

Ook kan de rijksoverheid ervoor zorgen dat informatie door de

gehele hiërarchische structuur kan ‘stromen’. Daarbij is het tevens

van belang dat de rijksoverheid zorg draagt voor het ontstaan van

‘bewustzijn’ van de waarde van informatie. Uit ons onderzoek

bleek dat velen binnen de hiërarchie van de veiligheidsstructuur

zich niet of nauwelijks bewust waren van de vraag welke

informatie wel of niet relevant voor het uitvoeren van operaties

was. Dit vereist het doorbreken van compartimentalisering binnen

de gehele hiërarchie.

©Clay Bennett/The Christian Science Monitor 2005. All rights reserved.

• Experimenteer in dit verband met netwerkcentrisme: knoop

operationele eenheden en organisatie-elementen aan elkaar door

middel van geavanceerde Informatie en Communicatie

Technologie (ICT). Maak een netwerk waarin de informatie-

stromen verbeteren, de belangrijkste commandanten en beleids-

makers een beter overzicht over de lokale situatie krijgen en een

gemeenschappelijk bewustzijn en daardoor een vorm van

zelfsynchronisatie ontstaat tussen de ingezette eenheden.

• Plug zo nodig middelen van de krijgsmacht in dit ICT-systeem.

Onbemande verkenningsvliegtuigjes van de Koninklijke land-

macht zijn bijvoorbeeld van grote waarde om een beter overzicht

van de lokale situatie te krijgen.

• Doorbreek de verkokerde en te gedetailleerde operationele

planning met innovatieve concepten als Capabilities Based

Planning: identificeer de taak op basis van de uitdaging en stel

vervolgens de capaciteiten samen die noodzakelijk zijn.

Decentraliseer vervolgens de operationele besluitvorming en aan-

vaard dat uitvoerders ter plekke een grotere verantwoordelijkheid

krijgen, uiteraard binnen politiek – bestuurlijke randvoorwaarden.

• Denk op lokaal niveau in termen van ‘joint’ of gezamenlijkheid en

synergie: denk niet vanuit blauwe, groene, witte en rode kolommen

om er vervolgens een paars dak op te zetten. Iedereen zal zich dan

met de eigen de kolom bezighouden en het dak wordt er niet

opgezet. Weet wat je voor elkaar kunt betekenen. Creëer als eerste

stap een multidisciplinair oefencentrum.

Tot slot: een veiligheidsministerie kan er aan bijdragen om dit

alles te bewerkstelligen, mits niet dezelfde fouten als in Amerika

worden gemaakt.

37Polderen en crisisbeheersing: een recept voor een ramp

Oplossingen

Hoe kan de vereiste verschuiving in de politieke cultuur worden

bereikt? De eerste ‘oplossing’ is tamelijk cynisch: een flinke ramp

of terreuraanslag helpt. Politici zullen om het hardst roepen dat

het een schande is dat er zo weinig is gebeurd, ondanks dat ‘9/11’

in 2001 plaatsvond en ‘11/3’ in 2004 en er de afgelopen vijf jaar

mogelijk tussen de 15 en 20 grote aanslagen zijn verijdeld. Dat

kan leiden tot een doorbraak: er komt een veiligheidsministerie en

er komen autoriteiten met doorzettingsmacht die leiding geven

binnen een sterk vereenvoudigde veiligheidsstructuur.

De tweede oplossing is sympathieker: creëer als Rijk allereerst

draagvlak voor vérgaande ingrepen door middel van scenario-

analyses en oefeningen zoals Bonfire. De kritiek die in het

genoemde evaluatierapport van het COT werd genoemd, moeten

door de politiek en publiek nadrukkelijk als positief worden

gezien en als een noodzakelijke stap voor verbetering. Voorts

moet het Rijk een richtinggevende, meer operationele, visie ten

aanzien van de nationale veiligheid en de inrichting van de

veiligheidsstructuur ontwikkelen om de dialoog met de lagere

overheden te kunnen aangaan. Daarbij kunnen de volgende

punten richtinggevend zijn:

• Tracht niet eerst een oplossing te bedenken voor de bestuurlijke

inrichting op Rijksniveau, zoals de vorming van een veiligheids-

ministerie. Begin op gemeenteniveau bij de politie, brandweer en

GHOR en redeneer ‘bottum-up’ vanuit de effectiviteit van operaties

met deze eenheden;

• Vereenvoudig daartoe de veiligheidsstructuur door vermindering

van het aantal actoren. Bouw de structuur rond gemeente, veilig-

heidsregio en Rijk.

• Maak de effectiviteit van de commandovoering in de responsfase

richtinggevend voor de inrichting van de veiligheidsstructuur en

bepaal de toegevoegde waarde van veiligheidsregio en Rijk: het

gaat vooral om de toewijzing van schaarse middelen binnen en

tussen veiligheidsregio’s nadat gemeenten tot opschaling besluiten.

• Bepaal een systematiek van opschaling, met als uitgangspunt dat

de uitvoering zo lang mogelijk op lokaal, dus op gemeentelijk

niveau moet blijven. Maak duidelijk dat operationeel micro-

management vanuit het Rijk vermeden moet worden.

• Pas de noodzakelijke bestuurlijke structuren voor zowel de

preparatie- als de responsfase aan op de commandostructuur en

niet andersom. Wees innovatief en richt je op dynamische en

adaptieve planning in plaats van centrale planning.

36 Polderen en crisisbeheersing: een recept voor een ramp

Geen rekening houden met de risicopercepties bij het publiek leidt

tot vervreemding, maar de ‘gevoelstemperatuur’ tot uitgangspunt

nemen levert nieuwe dilemma’s op.

Op het eerste gezicht lijkt de opdracht voor het nieuwe Expertise-

centrum Risico- en Crisiscommunicatie (ERC) simpel: hoe dient

de overheid te communiceren met het publiek zodat crisissituaties

in goede banen kunnen worden geleid? Bij nader inzien verraadt

die vraagstelling al het klassieke communicatieparadigma van de

zender, de boodschap en de ontvanger uit het tijdperk van Zijne

Excellentie, Philip Bloemendaal en Bescherming Bevolking. In die

tijd zat iedereen nog te wachten op het officiële nieuws van het

bevoegd gezag. Hoe ziet dat er tegenwoordig uit? Een voorbeeld.

Stopumts.nl

Op de site StopUMTS.nl vindt de bezoeker “een kritische kijk op

de gezondheidsaspecten van mobiele communicatiemiddelen”. Het

ziet er professioneel uit: met artikelen (uit de media), rapporten,

discussieforums, links naar wetenschappelijk onderzoek, maar

vooral ook veel persoonlijke ervaringen van mensen die

(onvrijwillig!) zijn blootgesteld aan straling. Er is sprake van een

scala aan gezondheidsklachten bij mensen die op het dak van

hun flat een zendmast hebben staan, variërend van hoofdpijnen

tot depressie. Er zijn oproepen tot actie en vorige week was er

nog een demonstratie van verontruste ‘slachtoffers’ van de straling

van zendmasten.

Risico- en crisiscommunicatie: oude valkuilen, nieuwe dilemma’s

39Risico- en crisiscommunicatie: oude valkuilen, nieuwe dilemma’s

Dr. P.L.M. Vasterman

Afdeling Mediastudies, Universiteit van Amsterdam

Sociale epidemie

Ook bij de Bijlmeraffaire speelde Internet een belangrijke rol bij

de mobilisatie van ‘slachtoffers’ en het ontstaan van de sociale

epidemie, waarbij steeds meer mensen elkaar besmetten met het

idee dat hun algemene gezondheidsklachten zijn toe te schrijven

aan één (fysiologische) oorzaak, de ramp of zoals in dit actuele

geval: de UMTS zendmasten.

De klassieke valkuil in de overheidscommunicatie is dus het

ontkennen van dit sociale proces waardoor mensen zich als

slachtoffer miskend gaan voelen en zich nog veel fanatieker zullen

vastbijten in hun overtuiging dat er een biomedische oorzaak is

voor hun problemen.

Deze percepties en gevoelens worden zowel uitvergroot als

vervolgens aangewakkerd door de media. Zeker in het huidige

medialandschap waarin de concurrentie scherper is en de

traditionele journalistiek onder grote (commerciële) druk staat.

Rol van de media

Wie in de databank Lexis Nexis gaat zoeken met de trefwoorden

UMTS en zendmasten naar de berichtgeving in de regionale

en landelijke dagbladen komt in 2005 honderden artikelen tegen.

En bijna allemaal gaan ze over wat journalisten noemen “het

groeiend verzet” tegen de zendmasten en de gezondheidsrisico’s.

De zoekwoorden ‘UMTS en kanker’ levert over het afgelopen

jaar bijna honderd artikelen (“Straling veroorzaakt mogelijk

kanker”) op. Dat moet wel haast verontrusting opleveren, zeker

als boven een ander artikel staat: “Straling gaat door dikke muur.”

Het woord ‘straling’ heeft natuurlijk een veel angstaanjagender

connotatie dan het onschuldige ‘radiogolven’.

De artikelen schetsen de bezorgdheid van de bewoners van wie

sommigen al allerlei gezondheidsklachten melden; juridische en

gemeentelijke procedures komen ter sprake; evenals verwijzingen

naar buitenlandse onderzoeken (Israël, Duitsland) die risico’s

aangetoond zouden hebben en ten slotte volgt er een reactie van

een overheidswoordvoerder die verwijst naar de conclusies van

de Gezondheidsraad dat de ‘straling’ van mobiele telefoons en

gsm-basisstations niet direct schadelijk is voor de gezondheid.

Het advies van de Gezondheidsraad om meer onderzoek te doen

naar eventuele lange-termijn-effecten krijgt in zo’n context

waarschijnlijk een andere speciale betekenis (waarom onderzoek

als er niets aan de hand is?).

Voorspelbaar schema

De verhalen in de pers volgen dus een voorspelbaar schema: eerst

het verzet, de verontrusting, boosheid van bewoners, dan een

stukje over de risico’s van straling (allerlei claims worden op

een hoop geveegd, van slapeloosheid tot kanker) en dan meestal

aan het eind een reactie vanuit de overheid. Het hele stuk is

41Risico- en crisiscommunicatie: oude valkuilen, nieuwe dilemma’s

Ook ‘risicocommunicatie’

Dat is een mooi voorbeeld van moderne risicocommunicatie,

alleen nu niet vanuit de overheid maar vanuit de basis. Internet

verschaft iedereen de middelen om daarover te communiceren en

contacten met lotgenoten op te bouwen, want daar is Internet ook

heel geschikt voor met al die discussiefora. Internet kan zo een

belangrijke rol spelen bij de mobilisatie van maatschappelijk verzet.

Deze acties tegen UMTS worden vervolgens opgepakt door lokale

politieke partijen en uitvergroot door de ‘officiële’ journalistieke

media en het resultaat is voorlopig dat een aantal gemeenten

en woningbouwverenigingen weigert nog langer UMTS masten

te laten plaatsen op gebouwen in dichtbevolkte gebieden. In

afwachting van meer onderzoek naar de gevaren. Volgens de

Gezondheidsraad daarentegen is er tot nu toe geen enkel bewijs

voor negatieve effecten van elektromagnetische straling op de

gezondheid en is er dan ook geen enkele reden om de UMTS

antennes tegen te houden.

Dat is de bekende patstelling: mensen maken zich zorgen, maar

onderzoek heeft nog geen spoor van bewijs gevonden voor een

link tussen gezondheidsklachten en de UMTS zendmasten.

Klassieke valkuil

In het oude zender-boodschap-ontvanger schema zou dat de

boodschap van de overheid zijn; er is geen enkele reden voor

ongerustheid. De risico’s zijn verwaarloosbaar klein. De nadruk

ligt op het communiceren van die wetenschappelijke gegevens.

Maar deze aanpak bevat een klassieke valkuil met averechtse

effecten: juist de boodschap dat iedereen rustig kan gaan

slapen onder dat dak met al die antennes zal alle alarmbellen doen

rinkelen, zowel bij de media als het publiek en zal de verontrusting

en het verzet alleen maar aanwakkeren.

Zie de nasleep van de Bijlmerramp waarbij de overheid jarenlang

deze boodschap heeft gecommuniceerd met desastreuze gevolgen,

acht jaar na de ramp blijken zich meer dan 6000 mensen aan te

melden voor een onderzoek dat een link moet vaststellen tussen

de ramp en hun gezondheidsklachten.1

1 Vasterman, P.L.M. (2004). Mediahype. Amsterdam: Aksant.

40 Risico- en crisiscommunicatie: oude valkuilen, nieuwe dilemma’s

geschreven vanuit één referentiekader, namelijk dat van de

bezorgde burger, die iets ongrijpbaars overkomt, met wie de lezer

zich goed kan identificeren.

Gedegen informatie over de feitelijke risico’s of vergelijkingen

tussen verschillende risico’s ontbreken doorgaans. De media

concentreren zich vooral op outrage en niet op hazard zoals dat in

de Amerikaanse literatuur wordt genoemd, op verontwaardiging

over een risico en niet op het risico zelf.2 En dat is een totaal

andere benadering dan die van de risico-experts die zich niet met

de sociale aspecten van risico bezighouden, maar alleen met de

aantoonbare gevolgen voor de gezondheid van de blootstelling aan

bepaalde stimuli.

De nadruk in de media ligt vaak op het verhaal van de mensen

zelf, hun persoonlijke ervaringen, de emoties en de afstandelijke

reacties van de ‘kille’ overheid. Niet zelden ontstaat er een

continue maalstroom van nieuwsflarden, halve en hele waarheden

en speculaties over de mogelijke gevolgen (niet alleen voor de

slachtoffers maar ook voor de politiek).

In dat opzicht is de berichtgeving de laatste jaren behoorlijk

veranderd onder invloed van de veranderingen in het

medialandschap: er is niet alleen een groeiende concurrentie

tussen de journalistieke media onderling, maar ook tussen

nieuws en infotainment, en tussen de officiële en officieuze

media, zoals al die zelfgeknutselde webpublicaties. De klassieke

gatekeeper van het nieuws, wordt links en rechts gepasseerd

door allerlei informatiestromen van allerlei media outlets, die

een veel ruimere definitie van journalistiek hanteren. De jacht

op aantrekkelijk (‘zacht’) nieuws met een groot commercieel

bereik is in deze sectoren belangrijker dan waarheidsvinding en

waakhondfunctie.

Hypegevoeligheid

De toenemende journalistieke en commerciële concurrentie

leidt niet tot meer diversiteit, maar juist tot meer eenvormigheid,

omdat geen enkele redactie kan achterblijven zodra een

onderwerp een bepaalde nieuwsdrempel heeft gehaald. Met

andere woorden, de ‘hypegevoeligheid’ van de media is de

afgelopen tien jaar behoorlijk toegenomen. Er is sprake van een

24-uurs nieuwscyclus, waarin op ieder moment nieuws kan

worden toegevoegd. De toenemende druk om snel te reageren

en dat laatste nieuws mee te nemen, leidt tot minder tijd en

mogelijkheden om feiten te controleren of de feiten te voorzien

van andere interpretaties.

Bovendien is de journalistiek in het post-Fortuyn tijdperk sterk

georiënteerd geraakt op wat gewone mensen bezighoudt, getuige

allerlei initiatieven als opiniepeilingen, weblogs en ‘stand van de

samenleving’ verhalen.

In de berichtgeving zal daarom het beeld overheersen dat er

bij de UMTS zendmasten vermoedelijk wel sprake zal zijn van

enig risico -hoe groot is onbekend - maar wel zodanig dat het

voorzorgprincipe zou moeten gelden en de overheid zou moeten

ingrijpen.

Nieuwe trend, nieuw dilemma

Meer ‘luisteren naar de samenleving’ is niet alleen een trend in

de journalistiek maar ook in de risicocommunicatie. Niet meer

het communiceren over de feitelijke risico’s moet centraal

staan zoals bij het evidence based beleid, maar de zogenaamde

gevoelstemperatuur: hoe ervaren mensen die risico’s?

Risicomanagement verandert zo in perceptiemanagement, alle

inspanningen zijn gericht op het beïnvloeden van de percepties bij

het publiek. Het negeren van deze percepties heeft zoals gezegd

averechtse effecten, maar het omgekeerde, deze werkelijkheden tot

uitgangspunt nemen voor beleid en communicatie levert weer

geheel nieuwe dilemma’s op. Want hoe valt die gevoelstemperatuur

in de samenleving het beste beïnvloeden? Door maatregelen te

treffen die de vermeende risico’s pretenderen te reduceren. Door de

‘problemen’ weg te nemen die de perceptie van het publiek bepalen.

In dit geval: het tegenhouden van het installeren van zendmasten

op flatgebouwen. Het nadeel is alleen dat zo’n beleid mensen juist

sterkt in hun opvatting dat er sprake is van een groot gevaar.

Angstmanagement

Perceptiemanagement kan zo leiden tot andere prioriteitsstelling

in het beleid. Maar is dat beleid niet op drijfzand gebaseerd? Zo

waarschuwde de criminoloog Van de Bunt anderhalf jaar geleden

in zijn diesrede voor de VU dat criminaliteitsbeleid steeds meer

2 Vasterman, P.L.M. (2004). Mediahype. Amsterdam: Aksant.

4342 Risico- en crisiscommunicatie: oude valkuilen, nieuwe dilemma’sRisico- en crisiscommunicatie: oude valkuilen, nieuwe dilemma’s

De reacties van mensen kunnen vanuit risico-inschatting als

irrationeel worden gezien, vanuit psychologisch oogpunt zijn die

reacties van verontrusting en verontwaardiging volkomen logisch:

men wil zich geen zorgen hoeven te maken (dat is psychologisch

ongemakkelijk), men wil de zaak zelf onder controle hebben en

men wil niet onrechtvaardig behandeld worden.

Psychologisch gezien moet aansluiting worden gezocht bij de

volgende drie punten, zowel in de communicatie als in het beleid

met betrekking tot de zendmasten: onbekendheid (angst voor

het onbekende): geef informatie over vergelijkbare, bekende

risico’s, zodat mensen zelf kunnen evalueren, maar vergelijk geen

vrijwillige met onvrijwillige risico’s (roken en straling), laat ter

geruststelling (specifieke) gezondheidsklachten onderzoeken

(ontken deze niet), geef aan wat er gedaan wordt om de bloot-

stelling aan de straling te beperken.

Onvrijwilligheid/gebrek aan controle (het gevoel dat er met mensen

gesold wordt): geef mensen inspraak in waar een zendmast moet

komen, betrek ze bij besluitvorming, geef openheid van zaken,

maak er een vrijwillig risico van, Onrechtvaardigheid (het gevoel

dat bepaalde mensen ervoor moet opdraaien): vermijd dat alleen

bepaalde buurten of flatgebouwen met de masten te maken krijgen

en andere niet (de flats versus villawijken), geef informatie over

voor- en nadelen van nieuwe technieken.

Tot slot

Dat betekent luisteren naar mensen en proberen de gevoelens

van onrechtvaardigheid en onvrijwilligheid te verminderen. Dat

betekent ook een einde maken aan situaties die deze gevoelens

kunnen aanwakkeren, maar zonder de angst zelf tot uitgangspunt

van beleid te maken.

Tot slot de media: het belangrijkste probleem is dat zij alleen maar

verslag doen van het proces, dat aanjagen door hun manier van

bericht geven, maar zich niet verantwoordelijk voelen voor de

oplossing van het probleem.

Daar zou de communicatie ook op gericht moeten zijn: informeer

de pers over risicopercepties, de psychologische patronen, de

afweging van risico’s en laat ze vooral de sociale dynamiek zien

die tot stand kan komen ongeacht het feitelijke risico en de rol die

de media er in kunnen spelen.

45Risico- en crisiscommunicatie: oude valkuilen, nieuwe dilemma’s

het karakter krijgt van angstmanagement.3 Het Wetboek van

Strafrecht is niet langer het kompas waarop de overheid vaart bij de

bestrijding van maatschappelijk ongewenst gedrag, maar de risico-

gevoelens onder de bevolking. Een gevaarlijke ontwikkeling, aldus

Van de Bunt, want angst- en onveiligheidsgevoelens zijn onverza-

digbaar. Bovendien gaat al die aandacht ten koste van vormen van

criminaliteit die een veel grotere economische schade opleveren.

In een heel andere sector signaleerde het RIVM in een rapport4

over risico en overheidsbeleid dat incidenten en rampen een te

grote invloed hebben op het risicodebat. Naar aanleiding van het

Legionella-incident in Boven-Karspel heeft de overheid bijvoorbeeld

forse maatregelen genomen die niet alleen onbetaalbaar bleken,

maar ook niet in verhouding stonden tot de werkelijke risico’s.

Eind april 2005 werd bekend dat zich in Nederland het eerste

geval van de nieuwe, aan BSE gerelateerde variant van de ziekte

van Creutzfeld-Jacob had voorgedaan. Toevallig verscheen een

onderzoek van Arjen Benedictus van de faculteit diergeneeskunde

in Utrecht, waaruit blijkt dat er eigenlijk geen rationele grondslag

bestaat voor de uitgebreide maatregelen om besmet vlees op te

sporen. “Omgerekend komen de uitgaven voor het voorkomen

van vCJ neer op één miljoen euro per gewonnen levensjaar.” 5 Dat

is 40 keer zo duur als diabetes per gewonnen levensjaar en 20

keer zo veel als een gewonnen levensjaar bij chemotherapie. Dat

is de valkuil van angstmanagement.

Beleid speelbal

Het is een dilemma voor veel instanties: geen rekening houden

met percepties bij het publiek kan leiden tot een proces van

vervreemding, maar er wel rekening mee houden, levert weer een

nieuw risico op: namelijk beleid dat een speelbal dreigt te worden

van maatschappelijke emoties; de waan van de dag, aangejaagd

door mediahypes en politieke populisme. Met als resultaat een

weinig rationeel beleid dat geld spendeert aan het verkleinen van

overschatte risico’s ten koste van minder mediagenieke en dus

onderschatte risico’s. ‘Luisteren naar het publiek’ betekent in de

praktijk te vaak alleen maar luisteren naar bepaalde door de media

versterkte geluiden. Dat maakt risicocommunicatie er natuurlijk

niet makkelijker op: alleen ‘brengen’ (zender en boodschap centraal),

leidt tot vervreemding, maar alleen ‘halen’ (ontvanger centraal) leidt

tot irrationele besluitvorming en misschien wel het aanwakkeren

van de verontrusting over bepaalde kwesties. Is er een uitweg?

Onbekendheid, onvrijwilligheid, onrechtvaardigheid

Het is belangrijk om aan te sluiten bij de risicopercepties, de

achterliggende psychologische patronen en de sociale dynamiek

die kan ontstaan, maar zonder de feitelijke risicoafweging buiten

beschouwing te laten.6

3 Bunt, H.G. van de (2003) Op het kompas van het onveiligheidsgevoel. Dies natalis2003 Vrij Universiteit Amsterdam.

4 Joost van Kasteren, “BSE-maatregelen overbodig.” Trouw 23 april 2004. 5 RIVM rapport 251701047/2003, Nuchter omgaan met risico’s.

6 Zie ook: Wiedemann, P.M., H. Schütz, A. Brüggemann (2000). Leitfaden zumUmgang mit Problemen elektromagnetischer Felder in den Kommunen. Teil 1: Der Dialog mit den Bürgern. Programgruppe Mensch UmweltTechnik,Forschungszentrum Jülich.

44 Risico- en crisiscommunicatie: oude valkuilen, nieuwe dilemma’s

I: www.gwu.edu/~icdrm

E: edykstra@gwu.edu

Inleiding en begripsbepaling

“Geen angst maar actie!” Iedereen weet dat op politiek niveau

Amerika’s beleid meer gericht is op een “need-to-act” dan op

een “need-to-talk”. Dat deze benadering problemen met zich

mee brengt moge dan zo zijn, aldus de Amerikaanse (en o.a.

Israëlische) redenering, maar deze kunnen worden afgeboekt

als “collateral damage” omdat het alternatief, geen actie, immers

veel meer schade zou hebben berokkend.

Wat minder mensen weten, is dat op operationeel niveau de

Amerikaanse “need-to-act” tot behoorlijk wat kennis en ervaring

geleidt heeft waar vele niet-Amerikanen hun voordeel mee kunnen

doen. In zoverre dit dan ook zou gelden voor crisis communicatie,

heeft dit artikel de intentie u hiervan een overzicht geven. Zowel

theoretische aspecten als de praktijk worden belicht, dit laatste

dan weer via het Amerikaanse ‘crisicentrum om de hoek’, het

Emergency Operations Center’, met voorbeelden uit Florida.

Theorie

Een groot probleem bij elke vorm van communicatie is een gebrek

aan eenduidigheid van begrippen. Dit geldt ook voor “Emergency

Management”, crisisbeheersing of rampenbestrijding. Wat een

“crisis” voor de een is, kan door een ander misschien afgehandeld

worden als een routine klus. Hierbij komt dan ook nog eens een

Crisis, communicatie en crisis-communicatie in Amerika: theorie en praktijk

47Crisis, communicatie, en crisis-communicatie in Amerika: theorie en praktijk

Eelco H. Dykstra, MD

Professor (visiting) of International Emergency Management

Institute for Crisis, Disaster and Risk Management (ICDRM), George Washington University

49

emotionele dimensie die helaas te vaak over het hoofd wordt

gezien: immers, wat “risico” genoemd wordt door beleidsmakers

op het hoofdkantoor, wordt op straat gewoon “angst” genoemd.

Is het nou “risico” of “crisis”-communicatie?

Alleen al de vraag hoe “risico” vooraf bepaald moet worden is een

domein vol paradoxen en valstrikken. Of, en hoe, het geschatte

risico daarna naar de betrokken partijen toe gecommuniceerd

moet worden, is een volgende, uiterst heikele, vraag. Deze en

andere overwegingen leiden ook tot de vraag of men nu wel of

geen onderscheid zou moeten maken tussen “risico-communicatie”

en “crisis-communicatie”. Want ook gedurende de crisis zelf wil

men immers altijd weten wat “het risico” is.

Volgens Dr. Vince Covello, een van Amerika’s meest vooraanstaande

experts op het gebied van crisis communicatie, doet het er niet

zo veel toe. Hij praat gewoon over “risk communication before,

during and after a crisis situation” en over “Risk and Crisis

Communication Fundamentals”. De manier waarop verschillende

begrippen in dit artikel worden gebruikt, sluit zich bij deze lijn aan.

Wie overigens op het Internet gaat zoeken onder “crisis communi-

cation” krijgt meer dan 10.000.000 hits, maar bij “crisiscommuni-

cation” zijn daar minder dan 200 van over. Een indicatie hoe veel

werk er nog aan de winkel is om “crisis” en “communicatie” onder

één en dezelfde – functionele – hoed te krijgen.

Een veelgebruikte definitie van het risico/crisis management in

Amerika is “het tijdig en effectief uitwisselen en verspreiden van

informatie over een “high stress” gebeurtenis of onderwerp”. De

reden om zoiets te doen wordt dan aangegeven als middel om “het

individu of de gehele bevolking zodanig te informeren dat angst,

verwarring en onzekerheid wordt weggenomen of geminimaliseerd”.

Wie zich in Amerika op het gebied van crisis communicatie

begeeft doet er goed aan zichzelf een aantal dingen goed voor ogen

te houden. Hier volgen een paar typische one-liners die veel

gebruikt worden binnen het ‘vak’ crisis communicatie:

- Perception IS Reality

- The best cure for fear is information

- The public wants to know:

1 What is my risk?

2 What are you doing to protect me?

3 How can I protect myself?

Message mapping

Mogelijk het allerbelangrijkste wapen dat de crisis communicator

tot zijn/haar beschikking heeft, is de “message map”: een

landkaart met daarop gedetailleerde, met elkaar samenhangende

antwoorden op vragen waarvan men weet of verwacht dat ze

gesteld zullen worden tijdens een crisis.

Het opstellen van een message map is een proces waar een

groepje mensen samen de volgende zeven stappen doorlopen.

Deelnemers beweren weleens dat zij het proces zelf eigenlijk nog

waardevoller vonden dan het eindproduct zelf.

48 Crisis, communicatie, en crisis-communicatie in Amerika: theorie en praktijk

Stap 1 Identificatie van belanghebbende partijen (stakeholders)

Afhankelijk van het soort crisis kan dit letterlijk alles of

iedereen zijn, van slachtoffers, familieleden, vakbonden,

de media, tot aan de bevolking in het algemeen.

Stap 2 Opstellen van een volledige lijst van specifieke zorgen per

belanghebbende partij

Amerikaans onderzoek heeft uitgewezen dat wanneer

grondig uitgevoerd, zo’n 95% van de specifieke zorgen

boven tafel kan komen.

Stap 3 Samenvoegen van alle specifieke zorgen in

gemeenschappelijke zorgen

De ervaring leert dat deze stap leidt tot 15 a 25 gemeen-

schappelijke zorgen, zoals gezondheid, veiligheid,

economie, maar ook puur informatief: wie, wat, waar,

wanneer, waarom en hoe.

Stap 4 Bedenken van tekst voor de kernboodschap voor elke zorg

(“key messages”)

Dit kan of in volledige zinnen gedaan worden of via

een aantal sleutelwoorden. Uitgangspunt hierbij is

duidelijkheid en kortheid.

Stap 5 Vergaren van informatie ter ondersteuning van elke

kernboodschap

Dit soort informatie hoeft niet altijd gepresenteerd te

worden maar kan in reserve gehouden worden voor het

geval dat er kritische vragen komen.

Stap 6 Testen van de effectiviteit/geloofwaardigheid van de

antwoorden

Tijdens nagebootste presentaties is dit de gelegenheid

om zowel de inhoud als de verpakking van de antwoorden

te testen op effectiviteit en geloofwaardigheid.

Stap 7 Verspreiden van de boodschap

Dit kan via personferenties, openbare bijeenkomsten,

telefonische hotlines, websites, maar ook als brochure

(“factsheet”).

Crisis, communicatie, en crisis-communicatie in Amerika: theorie en praktijk

De zeven stappen van Message Mapping

In Amerika wordt ten sterkste aangeraden om niet meer dan

drie kernboodschappen in je “message map” te hebben. Elke

boodschap dient verder binnen 9 seconden afgeleverd te kunnen

worden en/of uit niet meer dan 27 woorden te bestaan. Dit laatste

mede omdat men in Amerika met een gemiddelde snelheid van 3

woorden per seconde praat. Verder geldt bij de Amerikanen dat de

spreker zich rigide aan de oorspronkelijke tekst moet houden,

improviseren kan dodelijk zijn!

Praktijk: Het ‘crisiscentrum om de hoek’ –Emergency Operations Centers (EOC) in Amerika

Wie zich in algemene zin afvraagt wat de afkorting “E.O.C.”

betekent, komt al snel terecht bij zaken zoals de Equal

Opportunities Commission, het Europees Olympisch Comite,

of, voor de meer exotisch aangelegden onder ons, bij het European

Orchid Committee. Voor de internationaal belezen crisismanager

waar dan ook in de wereld, staat “EOC” echter voor het

Amerikaanse fenomeen “Emergency Operations Center”.

Afhankelijk van met wie je praat, krijg je verschillende definities

aangereikt van “EOC”.

Net als de emergency manager zelf, functioneert ook het EOC als

“schakelpunt” tussen de overheid c.q. beleidsbepalers aan de ene

kant en de operationele hulpdiensten aan de andere kant.

Daarnaast speelt de voorlichting naar de media en de bevolking

een grote rol. Het EOC is aldus het “zenuwcentrum” waar

informatie, communicatie en coördinatie tijdens een crisis samen-

komen om de continuïteit van bestuur te garanderen en eventuele

schade zoveel mogelijk te beperken. Een aardig citaat van wat

er gebeurt binnen een EOC is het volgende: “…uncomfortable

officials meet in unaccustomed surroundings to play unfamiliar

roles making unpopular decisions based on inadequate information

in much too little time...”

Een primaire functie van het EOC is om mensen en hulpmiddelen

op een zodanige manier bij elkaar te brengen dat het crisis- en

rampenmanagement geïntegreerd aangepakt kan worden. Het

wekt daarom geen verbazing dat de functionele ‘kern’ van

het EOC, de Incident Control Room, vaak zo is opgezet dat

vertegenwoordigers van zgn. ‘vitale functies’ bij elkaar aan tafel

zitten – letterlijk – om direct met elkaar te kunnen overleggen.

Er bestaan twaalf van deze Emergency Support Functions (ESF)

zoals transport, voedsel, energie, communicatie, gezondheidszorg,

openbare werken en gevaarlijke stoffen. Wat opvalt is dat deze

algemeen aanvaarde ESF’s niet opgenomen zijn in het door het

Departement van Homeland Security geïntroduceerde NIMS

(National Incident Management System). Hier is veel discussie

over ontstaan en de trend gaat in de richting van een compromis,

namelijk om de twaalf verschillende ESF’s wel te behouden maar

te rangschikken onder de in het NIMS genoemde functies van

Operation, Administration, Planning en Logistics.

Binnen het gebouw zijn het vooral de functies die de werkruimtes

en lay-out bepalen. Een gedeelte van het EOC kan openbaar zijn,

een ander gedeelte, zoals de ‘media room’ kan bestemd zijn voor

persconferenties en, zoals de Amerikanen dat zo mooi noemen,

voor “rumour control”. Het eigenlijke werk vindt plaats in de

meestal groots opgezette Incident Control Room met aangrenzende

vergaderkamer voor de Executive Policy Group (de bestuurlijke

VIP’s). Vanwege het belang van binnenkomende en uitgaande

informatie en communicatie zijn speciale ruimtes aanwezig voor

apparatuur en besturingssystemen. Last but not least moeten

ook ruimtelijke voorzieningen bestaan voor elektriciteit, water,

afvalverwerking, luchtverversing, en slaap-, leef- en eetgelegenheden

voor het personeel en gasten. In een van de (weinige) handleidingen

die bestaan over de architectuur van een EOC wordt gerept over 61

verschillende soorten ruimten die allemaal onder een dak gebracht

moeten worden.

De vraag doet zich natuurlijk voor wat je met zo’n gebouw moet

doen als er geen activering is voor spoedeisende evenementen,

crises of rampen. Juist omdat het algemeen belang gediend

wordt, is er een belangrijke taak weggelegd voor EOC’s om de

bevolking actief aan ‘hun’ EOC te binden. Opleidingen en

workshops, het ontvangen en rondleiden van delegaties (scholen!)

en het organiseren van openbare bijeenkomsten zijn hiervan

slechts enkele voorbeelden.

Afsluitend kan er nog gemeld worden dat als vuistregel geldt dat

de grootte van het gebouw ongeveer overeenkomt met 160 m2

per 1000 bewoners. Constructiekosten voor een EOC zijn pakweg

het dubbele van een gewoon, gemiddeld overheidskantoor.

Florida – Met zo’n 18 miljoen mensen en vele, vele miljoenen

bezoekers meer is Florida qua inwonertal te vergelijken met

Nederland, maar daar houdt de vergelijking dan ook zo’n

beetje mee op. Daar waar de bestuurlijke infrastructuur van

de grotere ‘counties’ het best overeenkomt met die van onze

provincies, zijn veel van de ‘cities’ het best te vergelijken met

onze gemeenten.

5150 Crisis, communicatie, en crisis-communicatie in Amerika: theorie en praktijkCrisis, communicatie, en crisis-communicatie in Amerika: theorie en praktijk

Burgemeester Giuliani van New York was als fabuleuze

crisiscommunicator op ‘9/11’ even ‘leider van het land’.

Interessant is de manier waarop men in Orlando omgaat met de

plaatselijke bevolking. Via zgn. CERT (Community Emergency

Response Team) training heeft men een netwerk opgezet van

contactpersonen per woongemeenschap, wellicht het beste te

vergelijken met de wijkraden in Nederland. Deze mensen zijn

uitgerust met handradio’s en kunnen zo als de ogen en oren

van het EOC fungeren. Van omgewaaide bomen en elektriciteits-

masten tot en met eerste schademeldingen na ontploffingen,

branden en overstromingen.

Ter afsluiting

De algemene ervaring in Amerika duidt erop dat een kosten-baten

analyse heel gunstig uitvalt voor een EOC. Wel moet absoluut

duidelijk gemaakt worden dat een EOC niet concurreert met

bestaande operationele diensten zoals brandweer of politie: zij

faciliteert en coördineert. Zoals Larry Gispert, Emergency

Manager van Hillsborough County/Tampa zegt: “We are not in

charge of anything, yet responsible for everything...”

Dat ook de politiek en openbaar bestuur baat kunnen hebben bij

een goed functionerend EOC moge mede blijken uit de woorden

van Manuel Soto, Emergency Manager van Orlando tegen zijn

baas, de burgemeester: “My job is to keep you out of trouble...”

En o ja, hoe zat dat ook weer met de aansluiting tussen Theorie en

Praktijk?

“The number of casualties is more than any city could bear. Despite the

number of casualties, New York will come out stronger, economically,

politically, and most importantly, emotionally” - Citaat van Rudy

Giuliani, ex-burgemeester van New York tijdens een persconferentie

na de aanslag op het World Trade Center op 9/11.

Tel de 27 woorden die in 9 seconden uitgesproken kunnen worden.

De boodschap straalt gevoel, overtuiging en optimisme uit.

Het leek spontaan en kwam wereldwijd erg goed over.

Een prachtig stukje crisis communicatie.

Een prachtig stukje “message mapping” op z’n Amerikaans.

Rudy had goede medewerkers binnen zijn EOC.

Er valt nog veel te leren.

53Crisis, communicatie, en crisis-communicatie in Amerika: theorie en praktijk

In Florida is het zo dat de counties wettelijk verplicht zijn om een

EOC te hebben terwijl de cities de keuze hebben: ze mogen wel

maar hoeven niet. Er zijn dus in totaal 67 EOC’s die door de coun-

ty beheerd worden en 45 steden die ervoor gekozen hebben om

een eigen EOC te hebben. De helft van alle EOC’s zit in gebouwen

van ouder dan 20 jaar en die voorheen een andere functie had-

den. Bijna 60% van de EOC’s heeft geen ramen. Opvallend is dat

47% van alle EOC’s vrij toegankelijk is, zonder noemenswaardig

security systeem.

EOC’s in Florida worden het meest geactiveerd vanwege naderen-

de hurricanes (94.1%), andere natuurlijke bedreigingen (82.4%),

terwijl technologische (man-made) rampen met 67.5% ook redelijk

vaak voorkomen. Terroristische dreigingen (potentieel of reëel)

waren voor 29.4% van alle EOC’s reden om geactiveerd te worden.

Tampa – De EOC van Tampa is een “county” EOC. Met 1,1 miljoen

vaste bewoners (residents) ressorteert dit EOC onder de afdeling

Openbare Veiligheid (Public Safety) wat de samenwerking met

hulpdiensten zoals de brandweer en politie uiteraard ten goede

komt. Nadat eerder de federale regering in Washington D.C. een

EOC had opgericht in de 60’er jaren, realiseerde men zich tijdens

een naderende hurricane in 1985 dat het gebouw toch wel kwets-

baar was: 6 meter onder de grond, grenzend aan open water.

Tussen 1985 en 1992 werd er succesvol campagne gevoerd met

als resultaat dat in 1993 een nieuw EOC in werking gesteld werd

op basis van de financiële bijdragen van de locale overheid,

bedrijfsleven en plaatselijke bevolking. In Tampa bevindt zich de

112 alarmcentrale in hetzelfde gebouw. Een dergelijke co-locatie

is weliswaar ook in Florida een uitzondering, maar voor het

functioneren van een EOC natuurlijk geen slecht idee. De

emergency manager van Hillsborough County (Tampa) is

Larry Gispert, een ervaren man die oorspronkelijk uit de wereld

van de elektronica en communicatie stamt. Samen met 11 anderen

bestiert hij het EOC voor ruim 1 miljoen dollar per jaar of zoals

hij zelf zegt, 1 dollar per jaar per inwoner. Alleen al op basis van

“on-weer” wordt het EOC zo’n 100 dagen per jaar geactiveerd.

Daarnaast spelen een groot internationaal vliegveld, een grote

militaire basis (McDill), vele grootschalige sportevenementen

(Tampa Bay Buccaneers) maar vooral het feit dat via de zeehaven

van Tampa meer dan 50% van alle gevaarlijke stoffen in en uit

Florida gebracht worden, een belangrijke rol in de dagelijkse gang

van zaken.

Orlando – Rick Comerford, CEM en Manuel Soto, CEM, zijn

gezamenlijk verantwoordelijk voor het opzetten van een ‘state of

the art’ EOC voor de City of Orlando. Dit ruime, moderne, en

zeer goed geoutilleerde gebouw geldt als model voor alle stedelijke

gebieden met een bevolking van 200.000 of meer. Vanwege de

vele toeristische attracties en als het kruispunt bij uitstek voor

al het oost-west verkeer in Florida komen daar dan nog eens 1,3

miljoen bezoekers per dag (!) bij. Niet verwonderlijk dus dat vele

delegaties uit binnen- en buitenland een kijkje komen nemen.

Ook in Orlando is de 112 alarmcentrale (911) geintegreerd met het

EOC. Verder zij nog vermeld dat de locatie van de Orlando EOC

interessant is, namelijk op het terrein van een executive airport.

52 Crisis, communicatie, en crisis-communicatie in Amerika: theorie en praktijk

Emergency Operations Center, City of Orlando.

In opdracht van BZK is de wetgeving op alle terreinen van crisis-

beheersing doorgelicht. In deze integrale studie Het systeem van

crisisbeheersing 1 zijn hiaten opgespoord en is een lange lijst met

aanbevelingen gedaan. Dat met het oog op besluitvorming door

het kabinet voor een wetgevingsprogramma als vervolg op het

beleidsplan Crisisbeheersing 2004 - 2007 en op de eindrapportage

van het project Bescherming vitale infrastructuur. De auteur geeft

hier de hoofdlijnen weer.

De ontwikkeling van crisisbeheersing

De stand van zaken op het terrein van crisisbeheersing en de

wetgeving die daarbij hoort, is niet los te zien van de ontwikkelingen

in de afgelopen 20 jaar. Het beleidsplan Crisisbeheersing 2004-

2007 is de eerste integrale visie op dit terrein sinds 20 jaar. Vanaf

de jaren ‘80 is wat vroeger heette de aanpak van ‘vredescalamiteiten’

sterk ontwikkeld: de opzet van de generieke rampenbestrijdings-

organisatie. Ook de rampenbestrijding op zee is stevig opgezet.

Terreinen die traditioneel behoorden tot de civiele verdediging zijn

- op uitzonderingen na - echter op een laag pitje gezet. Inmiddels

is er sinds enkele jaren weer sprake van een stijgende lijn, maar

1 Verschenen bij Boom Juridische uitgevers, Den Haag 2005.

Crisiswetgeving doorgelicht

Crisiswetgeving doorgelicht

Mr. dr. Ernst T. Brainich

Zelfstandig adviseur en docent

55

nieuwe aandacht voor crisisbeheersing heeft nog niet geleid

tot een samenhang zoals die bestond ten tijde van de civiele

verdediging. Bovendien zijn de rampenbestrijding en andere

terreinen van crisisbeheersing nog niet geïntegreerd. Daar wil het

kabinet met het beleidsplan verandering in brengen. Wat de relatie

betreft tussen - wat vroeger heette - civiele verdediging en militaire

verdediging, door de neergang van de civiele verdediging en de

afwezigheid van een omvattende visie op crisisbeheersing is

onbekend of de civiele ondersteuning voor het optreden van de

krijgsmacht adequaat is. Schematisch is dit als volgt weer te geven

(de krijgsmacht heeft zelf ingrijpende veranderingen doorgemaakt,

maar dat is op deze figuur niet afgebeeld):

Kernelementen van goede crisisbeheersing

Wat betekenen deze ontwikkelingen voor wetgeving? En wat is

het streefdoel? Momenteel is de wetgeving net zo versnipperd als

crisisbeheersing zelf. Er is niet sprake van één systematiek.

Bovendien is wetgeving vaak verouderd en niet in lijn met feitelijke

ontwikkelingen. En in een aantal gevallen is in wijzigingen sinds

de jaren ‘80 het onderscheid tussen vredescalamiteiten en oorlogs-

omstandigheden in een andere gedaante terug te vinden. Doel is

om aandacht te besteden aan de mogelijke kwetsbaarheden in elk

beleidsterrein (sector/bedrijfstak), waarbij voorbereidingen niet

eenzijdig zijn, maar betrekking hebben op continuïteit, safety en

security. Door het hanteren van transparante wetgeving wordt

crisisbeheersing in een beleidsterrein voor de betreffende minister

controleerbaar en kan hij zo nodig ingrijpen. En dat geldt in

tweede lijn ook voor de coördinerend minister en voor de Tweede

Kamer. Zodoende is het mogelijk om te komen tot een vierjaarlijkse

geïntegreerde Kamerrapportage over crisisbeheersing, zoals

aangekondigd in het beleidsplan.

Transparantie houdt in dat steeds dezelfde elementen terugkomen,

zowel voor de preparatie als voor de respons:

1 het optreden door overheden of bedrijven in een sector zelf (en de

vraag wanneer voorbereidingen voldoende zijn, dus het normeren

van de voorbereidingen);

2 het informeren van een hoger niveau (uiteindelijk een minister of

een internationaal orgaan);

3 het kunnen ingrijpen door dat hogere niveau (idem).

5756 Crisiswetgeving doorgelichtCrisiswetgeving doorgelicht

De algemene keten en de functionele ketens

Samenhang ontstaat in eerste instantie door in al deze sectoren de

genoemde drie kernelementen transparant te regelen. En verder

zijn er coördinatiemechanismen, centraal en decentraal. Bij de

coördinatie moet in het achterhoofd worden gehouden dat in het

algemeen de aanpak van crisisbeheersing niet decentraal is, zoals

wel eens wordt gemeend. Een decentrale aanpak geldt voor de

algemene rampenbestrijding en voor de handhaving van de

openbare orde, maar niet voor de meeste andere beleidsterreinen.

Zo kan een gemeente zich wel voorbereiden op de uitval van

elektriciteit, maar kan geen invloed uitoefenen op de oorzaak van

het probleem. Overheidsbemoeienis in de elektriciteitssector is

gecentraliseerd. En zo zijn er sectoren waar het ingrijpen van

overheidswege voor een belangrijk deel Europees of internationaal

is belegd, zoals voedselveiligheid. Verder zijn er sectoren waarvan

onderdelen reeds zijn of worden gecentraliseerd, zoals de kern-

ongevallenbestrijding en de bestrijding van infectieziekten. Het

is daarom van belang een onderscheid te maken tussen de

zogenaamde algemene keten en de functionele ketens. De algemene

keten heeft betrekking op wat heet openbare orde en veiligheid;

deze is belegd in de bestuurlijke hoofdstructuur. De andere

beleidsterreinen in de wereld van crisisbeheersing vormen

functionele ketens. Meestal zijn de partijen in een functionele

keten: een bedrijfstak en de verantwoordelijke minister (en veelal

een departementale toezichthouder).

5958 Crisiswetgeving doorgelichtCrisiswetgeving doorgelicht

De situatie in een aantal vitale sectoren

Aan de hand van deze elementen is in het onderzoek de wetgeving

doorgelicht. Dat levert een zeer gemêleerd beeld op. Zo zijn op het

terrein van drinkwater sinds de jaren ‘80 de voorbereidingen op

crises sterk teruggelopen. Jarenlang was dat gebaseerd op een

besluit uit 1963 (en een praktisch ongewijzigde opvolger uit 1989).

Sinds enige tijd vertoont de preparatie weer een sterk stijgende lijn

met duidelijke aandacht voor security; er bestaan plannen om de

preparatie en respons te regelen in de nieuwe Waterleidingwet. De

voorbereiding op overstromingen en dergelijke was lange tijd

gebaseerd op de Wet bescherming waterstaatswerken in oorlogs-

tijd. Deze wet is in 1991 ingetrokken; in 2002 is de preparatie

door waterbeheerders opnieuw opgezet en geregeld in de

Waterstaatswet. Ook de bevoegdheden en informatiebepalingen

zijn daarbij gemoderniseerd. De preparatie door bedrijven in de

elektriciteitssector was jarenlang gebaseerd op een besluit uit 1957,

dat - net als het besluit over waterleidingbedrijven - begin jaren

‘90 al sterk verouderd was. De aandacht voor veiligheid in deze

sector en de overheidsbemoeienis daarmee zijn de afgelopen jaren

weer duidelijk toegenomen, mede op instigatie van Brussel;

voorzienings- en leveringszekerheid zijn essentiële elementen van

het beleid voor de elektriciteitssector. De preparatie en respons zijn

echter nog niet transparant in wetgeving neergelegd. De preparatie

en respons in andere sectoren, zoals olie en telecommunicatie,

zijn up-to-date; dat is vaak het geval wanneer de crisisbeheersing

van een sector is ingebed in Europees of internationaal verband

(denk bijvoorbeeld aan dierziekten). Of wanneer de betrouwbaar-

heid om andere redenen altijd al onderdeel is van het normale

beleid, zoals in de financiële sector. Zaken die strikt nationaal zijn

belegd, blijken nogal eens hiaten te vertonen. Zo is de preparatie

op het terrein van sociale zekerheid niet geregeld; in het rapport

van TNO over kwetsbaarheden in vitale sectoren is dit echter wel

als risico naar voren gekomen. Er bestaat ook gemoderniseerde

wetgeving waarin de systematiek uit de Koude Oorlog in een

andere gedaante is terug te vinden. Een goed voorbeeld is de

GHOR. Deze aparte organisatie als opvolger van de geneeskundige

poot van de BB zou niet als eigenstandige instelling moeten

bestaan met de bijbehorende wetgeving, maar kan beter worden

opgenomen in de GGD. Het aantal GGD-en wordt immers terug-

gebracht naar 25. Aldus kan een structuur ontstaan naar analogie

van de politie (conflict- en crisisbeheersing als onderdeel van een

korps). De Wet GHOR kan dan worden ingetrokken. Naar mijn

mening wordt daarmee de GHORdiaanse knoop echt doorgehakt.

Decentrale coördinatie

Coördinatie op decentraal niveau vindt plaats aan de hand van met

name de Wet rampen en zware ongevallen (Wrzo) en aan de hand

van het overleg tussen vertegenwoordigers van de functionele

ketens en de commissaris van de Koningin, het zogenaamde

rijksherenoverleg (anders dan in het beleidsplan staat, hebben

rijksheren primair een functie in de responsfase). Verbreding

van OOV naar crisisbeheersing, zoals in het beleidsplan is

voorgesteld, houdt in dat de Wrzo kan worden herschreven tot

een Coördinatiewet crisisbeheersing. Dus met inbegrip van de

voorbereiding op grootschalige verstoringen van de openbare

orde die nu nog is gebaseerd op het referentiekader conflict- en

crisisbeheersing en in aansluiting op de (toekomstige) regeling

van het stelsel bewaken en beveiligen in de Politiewet 1993.

Daarbij kunnen meteen andere voorstellen uit het beleidsplan

worden gerealiseerd, zoals de mogelijkheid van het verleggen van

de planvorming (crisisplan in plaats van rampenplan) naar het

regionale niveau. Overigens heb ik in het onderzoek aangegeven

waarom ik geen voorstander ben van het voorstel in het beleids-

plan om de coördinerend burgemeester gezag toe te kennen. Kort

gezegd: er zijn enkele regio’s die even groot zijn als een provincie;

te verwachten is dat de schaalgrootte van de andere regio’s gaat

veranderen; wat is dan de meerwaarde van een mini-CdK op

regionaal niveau en frustreert dat niet toekomstige ontwikkelingen?

En wat te doen met de terreinen waar de primaire respons ligt bij

de provincie, namelijk bij milieu-incidenten? Het uitgangspunt is

dat crisisbeheersing ligt in het verlengde van de normale taken

(zoals vergunningverlening); dat is de - tot algemeen principe

verheven - motivering geweest voor de opheffing van de

Organisatie BB; moet dat opzij worden gezet? Ligt de expertise

hier niet op provinciaal niveau? Wijziging van de gezagsstructuur

is ook niet nodig voor de realisatie van de overige voorstellen om

zaken op regionaal niveau te organiseren en om een rechtstreekse

opschaling mogelijk te maken van het lokale naar het nationale

niveau.

Nationale coördinatie

Wat de nationale coördinatie betreft, Nederland kent geen

omvattende crisiswet. Er zijn echter wel enkele sectoroverstijgende

bevoegdheden die nog bestaan op grond van oude wetgeving en

die blijkens het beleidsplan opnieuw een plaats moeten krijgen,

zoals het geven van bevelen aan vitale bedrijven. En er zijn enkele

nieuwe sectoroverstijgende elementen, zoals de Kamerrapportage.

Deze rapportage heeft nu nog alleen betrekking op rampen-

bestrijding en is geregeld in de Wrzo. Het voorstel is om deze

zaken te regelen in een omvattende crisiswet. Dat hoeft geen

nieuwe wet te zijn, maar kan een uitgebouwde (en sterk gewijzigde)

Coördinatiewet uitzonderingstoestanden zijn: een Coördinatiewet

crisisbeheersing (tezamen met de coördinatiewetgeving voor

decentrale overheden in één wet ondergebracht). Daarbij kunnen

meteen de relaties tussen ministers worden geregeld. Een sector-

overstijgende bevoegdheid is bijvoorbeeld de genoemde huidige

bevoegdheid van de minister van BZK om bevelen te geven aan

vitale bedrijven. Het voorstel is om dat zo te regelen dat eerst de

primair verantwoordelijke minister aan zet is en pas in tweede lijn

de coördinerend minister (behalve in spoedeisende gevallen).

Andersom mag het niet zo zijn dat andere ministers opdrachten

geven aan partijen in de algemene keten, zoals een burgemeester,

buiten BZK om (behalve in spoedeisende gevallen). Nu kan een

burgemeester bij bijvoorbeeld een kernongeval opdrachten krijgen

van zo ongeveer het halve kabinet. Dat is niet echt werkbaar.

Deze benadering is ook van belang bij het vormgeven van de

aangekondigde bestuurlijke bevoegdheden van de minister van

Justitie in verband met de bestrijding van terrorisme voor zover

er een overlap is met crisisbeheersing. Die overlap is er niet

waar sprake is van een strafrechtelijk optreden en ook niet waar

preventieve maatregelen worden getroffen. Het is echter onjuist

dat crisisbeheersing pas begint ‘als de bom is afgegaan’, zoals de

minister van Justitie in september 2004 in de vaste commissies

voor BZK en voor Justitie zei. Respons is ook het treffen van

bestuurlijke maatregelen bij een dreigende aanslag, zoals het

stilleggen van treinverkeer, het staken van telecomverkeer of

wellicht de evacuatie van een gebied. De systematiek van de

bestrijding van terrorisme verschilt daarin niet van de aanpak

van bijvoorbeeld infectieziektenbestrijding. Eén van de centrale

uitgangspunten van crisisbeheersing na de val van de Muur is

immers dat dergelijke maatregelen kunnen worden uitgevoerd

ongeacht het type dreiging; de fixatie op één type dreiging -

vroeger: oorlog - is daarbij losgelaten. Voorkomen moet worden

dat de nagestreefde samenhang en uniforme aanpak bij de

huidige dreiging weer uit beeld verdwijnt.

6160 Crisiswetgeving doorgelichtCrisiswetgeving doorgelicht

Grensoverschrijdende crises stellen de nationale staat voor

omvangrijke en vaak onoplosbare problemen. De toenemende

frequentie van dergelijke crises maakt een vorm van

supranationale responscapaciteit aantrekkelijk. De Europese

Unie lijkt bij uitstek geschikt voor een coördinerende rol in de

bestrijding van transnationale crises. Er moet echter nog veel

gebeuren voordat Brussel deze verantwoordelijkheid kan dragen.

De moderne crisis

De Europese Unie (EU) ontpopt zich langzaam maar zeker tot

een supranationale crisisautoriteit. De EU organiseert militaire

en civiele missies in verre oorden om ter plekke hulp te bieden,

waardoor het Europese continent voor de effecten van buitenlandse

rampen wordt behoed. De Europese Commissie coördineert de

onderlinge hulpverlening wanneer een lidstaat door een ramp

wordt getroffen en Brussel om hulp vraagt. De Unie probeert

de onderlinge informatie-uitwisseling te stroomlijnen en een

gezamenlijk terrorismebeleid van de grond te krijgen. De lidstaten

schenken de EU steeds meer bevoegdheden op het gebied van

grensoverschrijdend crisismanagement.

De moderne crisis en de Europese Unie

63De moderne crisis en de Europese Unie

Dr. Arjen Boin en drs. Martijn Groenleer

Leiden University Crisis Research Center, Departement Bestuurskunde, Universiteit Leiden.

Ondertekening van de Europese Grondwet te Rome, 29 oktober 2004

moeilijk te bepalen waar precies de verantwoordelijkheid ligt

voor het omgaan met crises, bij crises met een Europese dimensie

is dat vrijwel onmogelijk.

De lidstaten schuiven de verantwoordelijkheid voor grensover-

schrijdende crises gemakkelijk af naar Brussel. Na de tsunami

van december 2004 klonk in diverse Europese hoofdsteden een

hernieuwde roep om de crisis management capaciteit binnen de

Europese Unie te verbeteren. Het onvermogen van sommige

Europese lidstaten om snel en adequaat te reageren op een

grensoverschrijdende crisis voedt deze coördinatiereflex. De

huidige crisis capaciteit op Europees niveau is in zekere zin een

optelsom van de problemen die lidstaten ondervonden tijdens

eerdere crises.

Het is op voorhand zelden duidelijk welke middelen op Europees

dan wel nationaal niveau zouden moeten worden gecoördineerd

en door wie of wat dat dan precies moet gebeuren. De belofte van

Europese coördinatie steekt schril af tegen de realiteit van 25 landen

die het onder normale omstandigheden zelden snel over belangrijke

zaken eens kunnen worden. In crisissituaties zoeken Europese

lidstaten eerst steun bij buurlanden; Brussel komt meestal niet of

pas later in beeld. Dit alles roept de vraag op wat precies van de

EU kan en mag worden verwacht in tijden van crisis.

Een recente inventarisatie van de middelen, instrumenten, en

mechanismen die de EU op dit moment daadwerkelijk tot haar

beschikking heeft voor het effectief managen van crises levert

een verdeeld beeld op (Boin, Ekengren en Rhinard, 2005).1 Dit

onderzoek documenteert de organisatorische capaciteiten van

de 24 directoraten-generaal (DGs) die de bureaucratische

handen en voeten van de Europese Commissie vormen (ook de

betrokken DGs van het Raadssecretariaat worden bestudeerd).

Deze organisatorische capaciteiten worden geanalyseerd aan de

hand van de vier bekende dimensies van crisis management:

preventie, preparatie, respons en nasleep. Een samenvatting:

Crisis preventie

Het bureaucratische apparaat van de Europese Commissie

beschikt over een aanzienlijke mate van latente capaciteit om

crises in een vroege fase op te sporen en in de kiem te smoren.

Vooral de DGs die actief zijn op het terrein van de interne markt,

volksgezondheid, voedselveiligheid en infectieziekten hebben

capaciteit ontwikkeld om trends te monitoren en potentiële

dreigingen in kaart te brengen. Deze capaciteit heeft echter

voornamelijk betrekking op bekende dreigingen en veel minder

op onbekende risico’s. Waar het externe veiligheidsvraagstukken

betreft, heeft crisis preventie vooral betrekking op ‘early warning’

mechanismen en conflict beslechting. De EU heeft inmiddels

enige ervaring opgedaan met de uitzending van militaire missies

die de stabiliteit in derde landen dienen. Ook heeft de EU

recentelijk veel gedaan om de informatie-uitwisseling tussen

politie- en inlichtingendiensten van de lidstaten te bevorderen.

1 De term ‘crisis’ levert in het Europese discours al snel verwarring op, omdat Europese beleidsmakers de term reserveren voor rampen en oorlogen die zich buitenEU grondgebied voltrekken. In deze bijdrage wordt het begrip crisis gedefinieerd als een (dreigende) verstoring van kritieke systemen die een urgente reactie vangezagsdragers vereist (Boin et al., 2005).

65De moderne crisis en de Europese Unie

Deze tegendraadse ontwikkeling – steeds minder mensen lijken

nog in het Europese project te geloven – wordt gevoed door de

recente crisisstroom. De aanslagen in de Verenigde Staten, Bali,

Madrid en Londen laten zien dat een enkele staat weinig tot niets

kan uitrichten tegen een schimmig terroristennetwerk. De rampen

in Europa (overstromingen, bosbranden, hittegolven) en daarbuiten

(de tsunami, orkaan Katrina) illustreren de beperkte capaciteit van

(rijke) staten om natuurgeweld het hoofd te bieden.

Deze recente gebeurtenissen illustreren het grensoverschrijdende

karakter van de moderne crisis. Globalisering en modernisering

leiden tot steeds complexere en nauwer verweven systemen die

niet samenvallen met landsgrenzen. Deze systemen bestrijken

vrijwel elk gebied: handel, energie, technologie, gezondheidszorg,

communicatie en criminaliteitsbestrijding zijn duidelijke

voorbeelden. De EU faciliteert, sanctioneert, en repareert

deze systemen die de drijvende krachten van de Europese

welvaart vormen. Dezelfde systemen blijken zeer gevoelig voor

ogenschijnlijk onschuldige verstoringen die zich vervolgens

razendsnel kunnen verspreiden.

Deze toenemende kwetsbaarheid is de afgelopen jaren duidelijk

aan het licht gekomen. Een aanslag in de Verenigde Staten treft

de internationale toeristenindustrie; orkaan Katrina beïnvloedt

de prijzen aan de Europese pomp. Het vrije verkeer in Europa

werkt ook voor illegale immigranten, criminelen en terroristen.

De continuïteit van vitale systemen – denk aan energie, ICT en

verkeersstromen – begint steeds meer een Europese aangelegenheid

te worden.

Politiek-bestuurlijke uitdagingen

Een crisis stelt politiek-bestuurlijke elites voor moeilijke opgaven

op het gebied van preventie, preparatie, respons en herstel. Het

grensoverschrijdende karakter van de moderne crisis maakt de

uitdaging alleen maar groter. Alle problemen die zich tijdens een

crisis gewoonlijk voordoen – denk aan stress, beslissingsdilemma’s,

coördinatiegebreken, communicatiefalen en implementatie-

barrières – treden ook nu op. Is het op nationaal niveau al vaak

64 De moderne crisis en de Europese Unie

Incidenten als de olieramp met de Prestige (2002) versterken roep om

verbeterde crisismanagement capaciteit binnen EU.

Crisis preparatie

Op het gebied van civiele veiligheid, zoals in het geval van

bosbranden, transportongelukken of gezondheidsrisico’s, vervult

de Europese Commissie een (bescheiden) rol. Sinds 2001 kan DG

Milieu door middel van het Civiele Protectiemechanisme, op het

verzoek van zowel lidstaten als niet-lidstaten bijstand verlenen

in het geval van een ramp. Lidstaten kunnen middelen ter

beschikking stellen die vervolgens worden ingezet via het

Monitoring en Informatie Centrum (MIC). Sommige andere

DGs, zoals het DG Gezondheid en Consumentenbescherming,

vertonen meer tekenen van crisis preparatie dan andere, zoals

het DG Landbouw. Dit kan deels worden verklaard doordat de

activiteiten in opkomende sectoren zoals volksgezondheid en

voedselveiligheid vaak zijn opgestart met het oog op het managen

van risico’s.

Verschillende DGs beschikken over een crisiscentrum en houden

regelmatig oefeningen. De Commissie beoogt bestaande sectorale

alarmeringssystemen te integreren in één systeem (ARGUS) en

wil alle crisiscentra samenvoegen tot een centraal crisiscentrum

van waaruit de respons tijdens crisis zou kunnen worden

gecreëerd.

Additionele crisis planning vindt plaats binnen de intergouverne-

mentele tweede pijler. Belangrijkste speler is hier de Raad van

Ministers, die rampenbestrijding (buiten de EU) heeft geformuleerd

als een van de hoofddoelen van het Europese Veiligheids- en

Defensiebeleid. De civiele aspecten van crisis management worden

besproken in CIVCOM, het comité van vertegenwoordigers van

de nationale crisisbeheersingsorganisaties in de lidstaten. De

zogenoemde ‘solidariteitsclausule’ ten slotte bepaalt dat “de Unie

en de lidstaten solidair samen [optreden] indien een lidstaat

slachtoffer is van een terreuraanslag, van een natuurramp of van

een ramp veroorzaakt door menselijk optreden.” 2

Crisis respons

De EU zag zich de afgelopen jaren met enkele diepe crises

geconfronteerd (denk aan: BSE, 1996; dioxine, 1999; aardbevingen

in Turkije, 1999; het zinken van de Erika en Prestige tankers,

1999 en 2002; de overstromingen in Oost-Europa, 2002; Madrid,

2004; de tsunami in Azië, 2004). Die crisiservaring leert ons

enkele belangrijke lessen. De EU blijkt tijdens crises bijvoorbeeld

in hoge mate afhankelijk van de lidstaten voor het verkrijgen van

betrouwbare informatie. De inzet van experts leidt niet altijd tot

meer zekerheid, zoals de BSE crisis aantoont. De respons op de

dioxine crisis laat zien dat de Commissie wel heeft geleerd van

eerdere crises. Zowel de interne als externe communicatie laat te

wensen over, maar hier is verbetering zichtbaar. De EU blijkt

verrassenderwijs in staat om relatief snel beslissingen onder druk

te nemen. Zo lag binnen enkele uren na de aardbevingen in

Turkije een hulppakket klaar. Vooral als de Commissie optreedt

als ‘clearing house’, zoals tijdens de ramp met de olietanker

Prestige en tijdens de overstromingen in Tsjechië, maken bestaande

procedures en mechanismen gestroomlijnde besluitvorming

mogelijk. Snelle besluiten stuitten echter op de bekende

implementatiekloof. Ook tijdens een crisis verzetten lidstaten

zich tegen onwelgevallige besluiten door ze niet uit te voeren of

de schijn van uitvoering te wekken.

Nasleep

Duidelijke procedures en mechanismen voor evaluatie- en

verantwoordingsprocessen in de postcrisis fase ontbreken

veelal. De DGs met crisiservaring tonen zich bewust van het

belang van evaluatie en verantwoording voor de legitimiteit

van de Unie.

Na de ramp met de Prestige had bijvoorbeeld een uitgebreide

evaluatiesessie plaats (de parlementaire afwikkeling is nog niet

afgerond). Bij de oprichting van EU agentschappen op het gebied

van voedselveiligheid (EFSA), besmettelijke ziekten (ECDC) en

maritieme veiligheid (EMSA) speelden crises een belangrijke rol.

Deze agentschappen moeten bijdragen aan het herstellen van het

vertrouwen in de Unie en tegelijkertijd de Unie in staat stellen

toekomstige crises beter te doorstaan.

Generieke patronen

De ontluikende Europese crisiscapaciteit en crisisidentiteit

ondervinden hinder van een handvol hardnekkige factoren die

typerend zijn voor het unieke samenwerkingsverband dat de EU

is. De belangrijkste obstakels:

• De spanning tussen Commissie en Raad ondermijnt het

vermogen om doelmatig en eenduidig op te treden. Het is niet

altijd duidelijk wie in Brussel verantwoording draagt voor het

managen van een crisis. De gebrekkige afstemming tussen

Raad en Commissie leidt soms tot een trage reactie of nodeloze

overlap.

• De spanning tussen de pijlers heeft een zelfde effect. Bij ‘Europees

crisis management’ wordt nog steeds vaak uitsluitend gedacht aan

activiteiten in het kader van de externe veiligheid onder de tweede

pijler van de Unie (gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheids-

beleid). Moderne crises laten zich echter niet in een pijlerstructuur

passen; ze overstijgen de drie pijlers van de EU. Zo hebben

moderne crises vaak zowel een interne als externe veiligheids-

2 Deze clausule is vastgelegd in het Verdrag tot Vaststelling van een Grondwet voorEuropa, Hoofdstuk I, Artikel 42.

6766 De moderne crisis en de Europese UnieDe moderne crisis en de Europese Unie

vereisen een Europees antwoord? Welke bevoegdheden willen de

lidstaten aan de EU toe- en afstaan? Zonder politieke instemming

van de lidstaten kan de EU niet veel uitrichten.

• Breng de crisis management capaciteit van de EU nauwkeurig

in kaart. Een eerste inventarisatie leert dat de EU veel latente

capaciteit beschikt. De DGs, de agentschappen, en de instituties

beschikken over instrumenten die de EU in staat stellen een

grensoverschrijdende crisis respons te coördineren. Een zelfonder-

zoek moet uitwijzen wat de EU kan en aan welke instrumenten

het haar ontbreekt.

• Sla een brug tussen pijlers en instituties. De spanningsvelden

tussen de pijlers en instituties van de EU vormen het natuurlijke

resultaat van een lang groeiproces. Deze spanningsvelden zijn

doorgaans functioneel, maar kunnen een gecoördineerde crisis

respons ondermijnen. Het is cruciaal dat alle betrokkenen in de

Europese crisismanagement sector elkaar kennen, begrijpen wat

de andere actoren (niet) kunnen, en weten wanneer en hoe zij met

elkaar moeten communiceren.

• Start een uitgebreid trainings- en opleidingsprogramma voor

potentiële crisis managers. Als de EU een rol van betekenis moet

kunnen spelen tijdens een grensoverschrijdende crisis zal veel

afhangen van de Europese politiek-bestuurlijke elite. Dit goed

opgeleide kader herbergt veel expertise, maar meestal niet op het

gebied van crisis management. Naast een opleidingsprogramma

moet de EU vaak en uitgebreid oefenen, zowel binnen de eigen

organisaties als met de lidstaten.

• Draag een visie op Europees crisismanagement uit. De EU

dient een visie te formuleren die ingaat op de aard van grens-

overschrijdende crises en de rol die de EU daarin zou moeten

spelen. Het moet de Europese burgers duidelijk worden gemaakt

wat zij mogen verwachten van de EU en waar zij niet op hoeven te

rekenen. Een duidelijk standpunt kan teleurstellingen voorkomen

en zal de legitimiteit van de Europese Unie ten goede komen.

69De moderne crisis en de Europese Unie

dimensie en hebben ze meestal tegelijkertijd betrekking op

supranationale (eerste pijler) als intergouvernementele beleids-

terreinen (tweede en derde pijler).

• Het politieke karakter van de Europese besluitvorming kan een

vertragende werking hebben. De Europese organen kunnen zich

alleen met een dreiging bezig houden indien de lidstaten daarmee

instemmen. Het grensoverschrijdende karakter van een dreiging

is echter niet altijd onmiddellijk duidelijk voor ieder land. De

meeste landen gunnen de EU pas ruimte als ze er zelf niet meer

uitkomen of als ze daar vanuit nationaal oogpunt belang bij

hebben. De besluitvormingsstructuur geeft individuele lidstaten

veel mogelijkheden crisisbesluitvorming te frustreren.

• De EU is bijzonder succesvol gebleken in het bewerkstelligen van

langetermijn doelstellingen, maar lijkt minder geschikt voor

kortetermijn doelstellingen. Crises genereren vooral (maar niet

uitsluitend) uitdagingen voor de ultrakorte termijn. Flexibiliteit en

snelheid zijn echter niet de sterkste kenmerken van de Europese

besluitvormingsstructuur.

• De uitwisseling van gevoelige informatie tussen lidstaten onderling

en met EU instellingen verloopt op zijn best stroef. Hoewel

recentelijk aanzienlijke vooruitgang is geboekt, blijkt het in de

praktijk bijzonder lastig voor justitiële en inlichtingendiensten om

hun kennis met andere buitenlandse diensten te delen.

Naar een versterkte crisiscapaciteit in Europa

De EU beschikt ontegenzeggelijk over capaciteiten voor crisis

management; de Unie komt echter ook (nog) veel te kort. Vele

initiatieven ter verbetering hebben de afgelopen jaren het licht

gezien. De opeenstapeling van nieuwe initiatieven is niet altijd

ingegeven door een beredeneerde wens om geconstateerde

tekortkomingen op te heffen of sterke punten uit te buiten. De

symboliek van nieuwe middelen, procedures, en mechanismen –

iedere nieuwe crisis brengt nieuwe beloften – is soms ver verwijderd

van daadwerkelijke behoeften (cf. Ekengren en Groenleer, 2005).

Op dit moment doen zich nog niet zo heel veel crises voor die

alleen of vooral op Europees niveau bestreden moeten worden,

maar dat kan veranderen. De EU heeft de organisatorische

potentie een rol van betekenis te spelen. Het zal echter nog

veel onderzoek, discussie en – zo leert de geschiedenis – crises

vereisen voordat deze potentie tot wasdom komt. Wij sluiten af

met enkele cruciale stappen die de crisis management capaciteit

van de EU kunnen verbeteren.

• Plaats Europees crisis management op de politieke agenda. De

Commissie dient een debat te entameren waarin de wenselijkheid

van Europees crisis management centraal staat. Welke dreigingen

68 De moderne crisis en de Europese Unie

ReferentiesArjen Boin, Magnus Ekengren en Mark Rhinard (2005). The Commission and Crisis Management. In David Spence (Ed.), The European Commission, London: John Harper Publishing. Arjen Boin, Paul ‘t Hart, Bengt Sundelius, en Eric Stern (2005). The Politics of Crisis Management: Public Leadership under Pressure. Cambridge: Cambridge University Press.Magnus Ekengren en Martijn Groenleer (nog te verschijnen). European Union Crisis Management: Challenges for Research and Practice. International Journal of Emergency Management.

Inleiding

“De beschikbare middelen en de inspanningen bij de voorberei-

ding van de rampenbestrijding leiden te weinig tot daadwerkelijke

verbetering van de prestaties bij een ramp. Er is - nog steeds -

teveel vrijblijvendheid en een gebrek aan urgentie. De meeste

knelpunten zijn een gevolg van het systeem van de rampen-

bestrijding zoals dat momenteel functioneert. Het systeem is

vooral gericht op het produceren van plannen en onderling

overleg en afstemming, maar te weinig op de resultaten van de

bestrijding. Vooral de praktijk van de opschaling, de effectiviteit

van bestrijdingsplannen en het realiteitsgehalte van oefeningen

komen te weinig aan bod.”

Harde woorden van de minister van BZK tijdens het Algemeen

Overleg van de Vaste Kamercommissie van BZK op 4 februari

2004. Minister Remkes gaat maatregelen nemen om de

rampenbestrijding meer resultaatgericht voor te bereiden en

de vrijblijvendheid terug te dringen. Zo moet de bestrijding van

rampen op een acceptabel niveau worden gebracht.

Resultaatgerichtheid rampenbestrijding: lessons to learn?

71Resultaatgerichtheid rampenbestrijding: lessons to learn?

Ing. S.G.J. van der Doorn

Senior inspecteur, Inspectie Openbare Orde en Veiligheid

een belangrijke randvoorwaarde. Vage inhoudelijke doelstellingen,

die ruim kunnen worden geïnterpreteerd, bieden de overlegarena

voldoende armslag voor compromissen. De kans dat men elkaar

gaat aanspreken op het (niet) halen van operationele prestaties

blijft zodoende klein. Dat zou immers de harmonie verstoren die

in deze vrijblijvende cultuur zo belangrijk is. Er zijn regio’s waar

men - ogenschijnlijk - goed met elkaar overlegt, terwijl inhoudelijk

langs elkaar heen wordt gewerkt. Ondanks dat is de perceptie

binnen deze arena dat de voorbereiding operationeel-inhoudelijk

redelijk voor elkaar is, maar dat het nog schort aan bestuurlijke

inbedding, beleid en planvorming en uiteraard aan overleg

hierover. Daar hebben de spelers ook de meeste affiniteit mee.

In de plan- en overlegarena ‘scoort’ de inhoudelijke kant van het

werk niet. Inhoudelijke aspecten worden op een vrij abstract

niveau behandeld. Men gaat immers over de hoofdlijnen.

Oorzaken van knelpunten worden niet functioneel geanalyseerd,

maar systeemconform geduid. Structuurinterventies worden dan

een aantrekkelijk alternatief voor het aanpakken van de werkelijke

knelpunten.

De praktijkarena

In de praktijkarena moet de rampenbestrijding op basis van de

plannen feitelijk worden voorbereid en door de dienstdoende

functionarissen van de parate diensten en gemeenteambtenaren

worden uitgevoerd. In deze arena heeft niet de rampenbestrijding,

maar hebben de dagelijkse werkzaamheden prioriteit. Rampen

komen zelden voor en de rampenbestrijding heeft een laag profiel.

Zo nu en dan moet men aan een oefening deelnemen of nooit,

zoals het personeel van de meeste meldkamers.

Ook hier onderkent men te weinig de overload aan communicatie

en de hectiek bij acute rampen. Vrijwel niemand heeft een ramp

meegemaakt en voor rapporten van incidentonderzoek is weinig

belangstelling. Voor zover deze knelpunten al worden onderkend,

worden eventuele signalen met de volgende twee argumenten

gepareerd:

- voor een echt goede voorbereiding is veel geld nodig

(en dat is er niet);

- “Wij zijn goed in improviseren, dat is bij een ramp ook het

belangrijkste en dat moet niet onmogelijk worden gemaakt

met theorie en ‘papieren plannen’”.

De beide subsystemen en hun interacties zijn in het schema in

beeld gebracht.

Resultaatgerichtheid rampenbestrijding: lessons to learn?

De knelpunten in vogelvlucht

In de (interne) nota ‘Toetsing Rampenbestrijding 2004; zicht op

resultaat?’ van december 2003 typeert de Inspectie Openbare Orde

en Veiligheid (IOOV) de problemen bij de rampenbestrijding als

volgt.

1 De rampenbestrijding wordt op te kleine schaal voorbereid, ook na

de vuurwerkramp Enschede en de ramp te Volendam; buurregio’s

werken nauwelijks met elkaar samen om de functies bij de ramp-

bestrijding in te vullen en tijdig op te schalen.

2 De hectiek bij acute rampen, de omvang en complexiteit van

de bestrijding en de problemen met de communicatie worden

zwaar onderschat. Men gaat teveel uit van de vertrouwde

omstandigheden bij de kleinschalig-routinematige praktijk.

Hierdoor zijn de voorbereidende maatregelen bij een ramp weinig

adequaat. Dit veroorzaakt de chaos in de beginfase en niet de

onvermijdelijkheid van chaos, zoals vaak als excuus op voorhand

wordt aangevoerd.

3 Het opschalingsproces is kwetsbaar door de grote kans op fouten;

fouten die overigens door de pers steeds beter worden gesignaleerd.

4 Zelfs aan sommige basisvereisten wordt niet voldaan. Belangrijke

randvoorwaarden op landelijk niveau zijn nog niet ingevuld, zoals

bij de opschaling en het informatiemanagement.

Oorzaken vooral systeemgerelateerd

Volgens de Inspectie vinden de oorzaken van deze knelpunten

hun oorsprong in het Nederlandse systeem van de rampenbestrij-

ding. Ook het Rijk, de landelijke koepelorganisaties en hun beleid

maken hier onderdeel van uit. Dit systeem heeft zich ontwikkeld

tot twee – gescheiden - subsystemen:

1 een subsysteem voor (papieren) plannen en overleg

(de plan- en overlegarena);

2 een subsysteem voor de feitelijke, operationele voorbereiding

(de praktijkarena).

De plan- en overlegarena

In de plan- en overlegarena zijn de ‘spelers’ druk bezig met de

niet-operationele structuren, het produceren van plannen en -

vooral ook - met overleg.

Voor de plan- en overlegarena is inhoudelijke vrijblijvendheid

72 Resultaatgerichtheid rampenbestrijding: lessons to learn? 73

Plan- en overleg-

arena

Praktijk/uitvoerings-

arena1

2 3

4

Realistisch oefenen en meten van resultaten

In de plan- en overlegarena wordt verondersteld dat het testen van

de voorbereiding samen met het oefenen zal gebeuren. Die veron-

derstelling is te optimistisch. Het realiteitsgehalte van rampbestrij-

dingsoefeningen is nog steeds laag en vaak is men vooraf op de

hoogte van wat wordt verwacht. De organisatoren hebben immers

belang bij een goed verloop van de oefening. Niet realistische oefe-

ningen, die als echte oefening worden aangemerkt, geven een

onjuist beeld en zijn slecht voor de motivatie. Praktijkmensen

onderkennen namelijk heel goed dat deze oefeningen ver af staan

van de praktijk. Het oefenen wordt deels contraproductief en de

(aanzienlijke) oefengelden hebben hierdoor een laag rendement.

In het schema loopt de terugkoppeling van resultaat naar beleid

zodoende via de lijnen 2 en 4, in plaats van de lijnen 3 en 4.

Het niet testen van de effectiviteit van de voorbereiding is een

belangrijke oorzaak van het gebrek aan vooruitgang bij de rampen-

bestrijding. Ook hier speelt het systeem een belangrijke rol. Echt

testen staat op gespannen voet met de cultuur van vrijblijvendheid

en zou de knelpunten in de plan- en overlegarena blootleggen.

Maatregelen

Basisvereisten en rampomstandigheden

Processen als de rampenbestrijding, die zo weinig in de praktijk

worden toegepast, vereisen een hierop aangepaste voorbereiding.

Duidelijkheid bij alle betrokkenen over de te leveren prestaties is

een eerste vereiste. Die prestaties moeten zodanig zijn geformu-

leerd dat die ook door bestuurders aan de bevolking kunnen wor-

den overgedragen (in klare taal).

Als eerste zijn niet-vrijblijvende ‘basisvereisten’ nodig voor de

opschaling, het informatiemanagement, de communicatie, en de

totale leiding en coördinatie. Ook moeten de hectische omstandig-

heden bij acute rampen, waaronder de prestaties moeten worden

geleverd, concreet zijn omschreven.

Testen van resultaten en realiteitsgehalte van oefeningen

De frequentie van acute rampen en zware ongevallen ligt per regio

gelukkig laag, gemiddeld op circa één per twintig jaar. De mogelijk-

heid om het resultaat van de bestrijding en daarmee de effectiviteit

van de voorbereiding daadwerkelijk te toetsen is dus vrijwel nihil.

De enige mogelijkheid om resultaatgericht te sturen en de eigen

verantwoordelijkheid van de besturen in te vullen is die effectiviteit

regelmatig zo realistisch mogelijk te laten testen (outputmeting).

Het structureel testen moet in de regio’s worden opgebouwd van

onverwachte alarmeringstests, tot - uiteindelijk - het testen van de

totale rampbestrijding.

De rapportages en evaluaties van deze tests vormen bij uitstek

de basis om te sturen op resultaat en de voorbereiding te

verbeteren.

Investeren in praktijkgerichtheid

Over de volle breedte moeten de praktijkgerichtheid van de

voorbereiding en de implementatie worden verbeterd. Praktische

punten zijn het opnemen van de implementatie in ieder project-

plan, gebruik maken van een regionale proeftuin en het testen van

het eindproduct onder praktijkomstandigheden alvorens dit vast te

stellen. Dit geldt nadrukkelijk ook voor het rijksbeleid.

Zicht op resultaat?

Het vertalen van de toezeggingen van de minister in februari 2004

naar concrete maatregelen is weerbarstig gebleken. In het licht van

de eerder geschetste problematiek is dat overigens niet vreemd. De

‘plan- en overlegarena is nog steeds dominant’.

Het opstellen van ‘basisvereisten’ voor de opschaling, het informatie-

management, de communicatie en de totale leiding en coördinatie

is pas na een jaar opgepakt. Volgens de huidige planning zullen

de basisvereisten begin 2006 beschikbaar komen. Hun status is

echter nog onduidelijk. Daarmee blijft ook de betekenis hiervan

op het terugdringen van de vrijblijvendheid ongewis.

Ten aanzien van het informatiemanagement is in juni 2005 door

het Kabinet een standpunt geformuleerd naar aanleiding van het

rapport van de Adviescommissie Coördinatie ICT Rampen-

bestrijding (ACIR) met als toepasselijke titel: "De Vrijblijvendheid

Voorbij". Naar verwachting begin 2006 zullen monodisciplinaire

vraagorganisaties beginnen met het beschrijven van de bestuurlijke

en operationele informatiebehoefte. Ook wordt een Task-force

ingesteld om onder meer een aantal quick wins te realiseren ten

aanzien van de informatie die ‘in ieder geval’ beschikbaar moet zijn.

Wanneer welke quick-wins gereed zullen zijn is nog onduidelijk.

In de regio’s lijkt het praktijkgericht testen van onderdelen van de

rampenbestrijding meer ingang te vinden, maar wordt nog niet

met landelijk beleid gestimuleerd en geborgd. Wèl voert de

Inspectie OOV dergelijke tests al uit in de eerste fase van de

Algemene Doorlichting Rampenbestrijding.

Het testen van eindproducten van (rijks)beleid onder praktijk-

omstandigheden alvorens die vast te stellen en te implementeren

is echter nog niet in beeld.

De Inspectie OOV bemerkt een positieve instelling bij bestuur

en operationeel leidinggevenden om de geconstateerde knelpunten

op te lossen. Tegelijkertijd moet worden geconstateerd dat

concrete resultaten bij het implementeren van verbeteringen op

de werkvloer moeizaam worden bereikt en de afgesproken data

niet worden gehaald. Duidelijkheid over de basisvereisten blijkt

voor de regio’s steeds meer een kritische succesfactor voor

effectief verbeteren op zowel bestuurlijk als operationeel niveau.

7574 Resultaatgerichtheid rampenbestrijding: lessons to learn?Resultaatgerichtheid rampenbestrijding: lessons to learn?

De beelden van een overstroomd New Orleans na hurricane

Katrina lieten zien wat het gevolg is als een moderne stad die circa

4 m onder de zeespiegel ligt, onderloopt. De uiteindelijke telbare

schade in New Orleans en omgeving zal waarschijnlijk honderden

slachtoffers en tientallen miljarden directe economische schade

omvatten. Hierbij komt nog de sociale ontwrichting (plundering,

schietpartijen) en de indirecte economische effecten (bijvoorbeeld

daling toerisme, de stijging van de olieprijs). Mogelijk is op

grote schaal sprake van vervuiling uit beschadigde chemische

installaties. De gebeurtenissen illustreren ook de kwetsbaarheid

van moderne en sterk verweven samenlevingen. De uitval van

elektriciteit en stromend water maken een gebied voor lange tijd

onbewoonbaar.

Het is dus goed dat Nederland nauwkeurig kennis neemt van de

ervaringen in New Orleans, omdat ook wij grotendeels beneden de

zeespiegel wonen en werken. Weliswaar kennen wij geen orkanen,

toch kan een extreme stormvloed op de Noordzee grote delen van

bijvoorbeeld de Randstad onder water zetten. De gevolgen zullen

in dat geval ook in ons land catastrofaal zijn. Er is dus aanleiding

om de beveiliging van Nederland tegen overstromingen nader

te beschouwen. Ook is het de vraag of de rampenbestrijding

voldoende is voorbereid op grootschalige overstromingen.

Is Nederland voldoende voorbereid op grootschalige overstromingen?

77Is Nederland voldoende voorbereid op grootschalige overstromingen?

Ir. Bas Jonkman, Prof. drs. ir. Han Vrijling en Prof. dr. ir. Marcel Stive

Technische Universiteit Delft, Faculteit Civiele Techniek en Geowetenschappen, Sectie Waterbouwkunde

langere golfperiode onder extreme omstandigheden. Hierdoor

beukt de zee met ongeveer een kwart meer energie op onze kust

dan aangenomen. Dat maakt onze duinen en dijken onveiliger dan

is vastgelegd in wettelijke normen. Als gevolg hiervan kent de

Nederlandse kust acht zwakke plekken.

In een studie van TU Delft en WL|Delft Hydraulics zijn de

mogelijke gevolgen van een extreme overstroming van Zuid

Holland onderzocht. Bij een overstroming nabij Rotterdam zou

binnen enkele uren het diepste deel van Zuid Holland kunnen

onderlopen, uiteindelijk tot aan Leiden en Alphen aan de Rijn.

Uiteindelijk wordt in dit scenario een gebied overstroomd met

bijna 1 miljoen inwoners. Het inschatten van het aantal slachtoffers

is niet eenvoudig en zal mede afhangen van de mogelijkheden

voor waarschuwing en evacuatie. In het meest extreme en conser-

vatieve geval kan het aantal doden oplopen tot enkele tienduizenden.

Ondanks alle onzekerheden geven deze resultaten aan hoe groot

de potentiële ramp kan zijn bij een grootschalige overstroming.

In het rapport Risico’s in bedijkte termen van het RIVM (mei 2004)

is een vergelijking gemaakt tussen overstromingsrisico’s en de

gevaren binnen het externe veiligheidsbeleid (van Schiphol,

transport en opslag van gevaarlijke stoffen). In figuur 2 zijn de

geschatte groepsrisico’s opgeteld voor alle dijkringen in Nederland

en vergeleken met de totale groepsrisico’s binnen het externe

veiligheidsbeleid. Het groepsrisico (GR) geeft de kans aan dat een

groep van meer dan een bepaald aantal personen om het leven

komt bij een ongeval veroorzaakt door de betreffende gevaarlijke

activiteit. Op basis van de figuur concludeert het RIVM dat de

kans op een ramp met veel slachtoffers (het groepsrisico) voor

overstromingen groter is dan voor de terreinen binnen het externe

veiligheidsbeleid.

Bovendien blijkt dat sinds de jaren ‘60, door economische en

bevolkingsgroei, de te beschermen waarden sterk zijn toegenomen

zonder dat de wettelijke normen voor de veiligheid van water-

keringen zijn herzien.

79Is Nederland voldoende voorbereid op grootschalige overstromingen?

De beveiliging van Nederland tegen overstromingen

Nederland wordt tegen grootschalige overstromingen vanuit meer,

zee en rivier beschermd door een stelsel van duinen, dijken en

waterkerende constructies. Nederland is ingedeeld in zogenaamde

dijkringgebieden, dit zijn gebieden die beveiligd zijn door een

stelsel van waterkeringen of hoge gronden. In de wet op de water-

kering is per dijkringgebied een maatgevende waterstand met een

bepaalde herhalingstijd vastgelegd. De waterkeringen in het gebied

moeten deze maatgevende waterstand veilig kunnen keren.

Afhankelijk van de waarde van het gebied en de aard van de

dreiging (zee, meer, rivier) zijn verschillende beveiligingsnormen

vastgesteld. In Nederland variëren de herhalingstijden van een

kritische waterstand daarmee tussen de 1250 jaar (rivierengebied)

en 10.000 jaar (kust), zie figuur 1.

Hoe staat de veiligheid van deze dijken en duinen ervoor?

In de afgelopen jaren zijn verschillende studies uitgevoerd. Uit de

meest recente landelijke toetsing van waterkeringen blijkt dat 15%

niet aan de wettelijke normen voldoet. Voor nog eens 35% van de

dijken is niet voldoende informatie beschikbaar om de toetsing uit

te voeren.

Ook onze duinen zijn minder veilig dan we denken. Het blijkt dat

de kracht van de golven op de Noordzee lange tijd is onderschat.

Intensieve metingen wijzen uit dat er sprake is van een zogenaamde

78

Figuur 2:

Vergelijking van het Groepsrisico van overstromingen met de gesommeerde

groepsrisico’s van de activiteiten binnen het externe veiligheidsdomein.

Het gearceerde deel geeft de onzekerheidsband aan van de inschatting van

overstromingsrisico’s. (RIVM, 2004)

Figuur 1:

Dijkringen in Nederland en beveiligingsnormen. (bron: Rijkswaterstaat DWW)

Is Nederland voldoende voorbereid op grootschalige overstromingen?

altijd zal plaatsvinden tijdens een zware storm en deze

omstandigheden zullen de mogelijkheden voor communicatie

en evacuatie bemoeilijken. De capaciteit van wegen is te beperkt

voor een snelle afhandeling van een grootschalige evacuatie, en

op veel plekken zullen lange files ontstaan. Een zeer gevaarlijke

situatie ontstaat wanneer de dijken doorbreken tijdens een

grootschalige evacuatie. De belangrijkste wegen lopen vaak

door de diepste stukken van de polder. Voor dergelijke gevallen

is het noodzakelijk alternatieve evacuatie strategieën uit te

denken, bijvoorbeeld het inrichten van “hoogwater vluchtplaatsen”

(shelters) in hoge gebouwen of op hoge gronden. Aan de hand

van een eerste inventarisatie met behulp van gegevens van

experts blijkt bovendien dat de capaciteit aan boten en helikopters

onvoldoende is om een grootschalige reddingsoperatie in een

overstroomd gebied uit te voeren.

Rampenbestrijding en besluitvorming

Het is de vraag in hoeverre de rampenbestrijding in Nederland

voldoende is voorbereid op grootschalige overstromingen. In

artikel 16 van de Wet op de waterkering is de verplichting

opgenomen dat de beheerder calamiteitenoefeningen houdt.

Echter, in het rapport Risico’s in bedijkte termen uit 2004

concludeert het RIVM het volgende: “Ten aanzien van het

voorbereid zijn op calamiteiten komt een zorgelijk beeld naar

voren. De schaal en realiteitswaarde van oefeningen is te

beperkt, calamiteitenplannen schieten te kort en de beheerders

van waterkeringen en de rampenbestrijdingorganisatie zijn

niet goed op elkaar ingespeeld. Het is twijfelachtig of Nederland

met een eventuele overstroming om kan gaan”.

Wel concludeert het RIVM dat “de realistische ‘oefening’ van

81Is Nederland voldoende voorbereid op grootschalige overstromingen?

Evacuatie en rampenbestrijding in New Orleans

We kunnen ook leren van New Orleans op het gebied van rampen-

bestrijding. In het weekend van 27/28 augustus (2005) werd

voorspeld dat een orkaan New Orleans zou gaan raken. Hoewel

de beslissing om te evacueren vrij lang werd uitgesteld, kan de

evacuatie als betrekkelijk geslaagd worden beschouwd: 80 tot 90%

van de inwoners was voor het aan land komen van de orkaan

geëvacueerd. Dit betekent wel dat toch een substantieel deel van de

bevolking, enkele tienduizenden mensen, achterbleef 1. Vaak ging

het hierbij om de armere bevolkingsgroepen die geen vervoer-

middelen of een informatie achterstand hadden. Een deel van de

achterblijvers vond ‘shelter’ in de Superdome en het conventie

centrum. Iedereen herinnert zich de beelden van de mensonterende

omstandigheden die in de loop van de week op deze plaatsen

ontstonden. Door de overstroming was aanvoer van voedsel en

drinken en afvoer van personen erg lastig. Het duurde daarom

enkele dagen voordat deze personen ook uit het gebied waren

geëvacueerd. Tijdens en na afloop van de ramp kreeg de federale

rampenbestrijdingsorganisatie FEMA veel kritiek. Hoewel er in de

afhandeling van Katrina zeker fouten zijn gemaakt, was een deel

van de problemen ons inziens te wijten aan de complexiteit van de

situatie die inherent is aan een overstroming. De Amerikanen

hebben, in tegenstelling tot de Nederlanders, veel (praktijk)

ervaring met grootschalige evacuatie en rampenbestrijdings-

operaties. Elk jaar komen meerdere hurricanes aan land aan de

Amerikaanse kust. Hierbij worden soms miljoenen mensen

geëvacueerd. In Nederland ontbreekt praktijkervaring op het

gebied van evacuatie grotendeels. Het is dus maar de vraag

of wij in Nederland een dergelijke grootschalige calamiteit beter

zouden kunnen afhandelen.

Evacuatie in Nederland

Ook in Nederland is het aantal slachtoffers bij een overstroming

sterk te beperken door een tijdige evacuatie. Met name in het

rivierengebied ziet men een dreigend hoogwater enkele dagen

van tevoren aankomen. Dat geeft de tijd noodmaatregelen te

treffen en een evacuatie in gang te zetten. Echter, rivierdijken

kunnen ook doorbreken door plotselinge faalmechanismen,

bijvoorbeeld wanneer een deel van de dijk onverwachts afschuift.

Nadat een dijk is doorgebroken is er over het algemeen nog te

weinig tijd beschikbaar voor evacuatie. De benodigde tijd voor

evacuatie voor grotere gebieden kan oplopen tot meer dan 24 uur.

Daarnaast is een goede organisatie van evacuatie lastig. De eerste

reactie van personen na waarschuwing is ongeloof. Het is maar de

vraag of de mensen geloven dat de dijk is doorgebroken en of ze

daadwerkelijk vertrekken.

Overstromingen vanuit zee vormen een groter probleem. Een

dreigende stormvloed is vaak minder goed voorspelbaar. Hierbij gaat

het om grotere bedreigde gebieden met veelal honderdduizenden

inwoners. Daarbij komt dat een overstroming vanuit zee bijna

1 Dit percentage was ook van tevoren door onderzoekers voorspeld. Wij merken op datook in de nederlandse situatie een deel van de bevolking niet zal willen evacueren.

80 Is Nederland voldoende voorbereid op grootschalige overstromingen?

Wateroverlast Zuid-Nederland, 1995.

83Is Nederland voldoende voorbereid op grootschalige overstromingen?

1993 heeft geleid tot een aanmerkelijk beter functionerende

calamiteiten organisatie in 1995”. In het rivierengebied is er

door de hoogwaters in de jaren ‘90 redelijk wat aandacht voor

de gevaren van overstromingen. In het project Rampen-

beheersingsstrategie Rijn en Maas (RBSO) zijn de haalbaarheid

en effectiviteit van organisatorische maatregelen, zoals evacuatie,

verder onderzocht voor het rivierengebied. Echter, het is de

vraag in hoeverre juist de rampenbestrijding in de meest

bedreigde kustgebieden voldoende is voorbereid. Voor deze

gebieden dient onderzocht te worden of aanvullend beleid

ontwikkeld moet worden, bijvoorbeeld met het inrichten van

hoogwater vluchtplaatsen.

Bij een dreigend hoogwater is het de vraag wanneer autoriteiten

moeten overgaan tot evacuatie. Te laat evacueren is onacceptabel,

maar onnodig (of te vroeg) evacueren kost geld en brengt veel

ongemakken met zich mee. Recent is aan de TU Delft onderzoek

gedaan naar het beter voorspellen van dijkdoorbraken bij het

hoogwater. Ook is een model ontwikkeld om evacuatie beslissingen

te ondersteunen op basis van informatie over de te verwachten

waterstanden, de onzekerheden hierin, de benodigde tijd voor

evacuatie en de bijbehorende evacuatie kosten.

Een andere mogelijke kwetsbaarheid in een crisis situatie betreft

de diffuse verantwoordelijkheidsverdeling tussen verschillende

instanties. Ook in New Orleans was op veel momenten onduidelijk

hoe verantwoordelijkheden verdeeld waren tussen gemeente,

staat en federale overheid. De aanwezigheid van rampenplannen

alleen is niet voldoende, regelmatig oefenen is noodzakelijk. Voor

een betere preparatie lijkt het wenselijk om de kennis over

overstromingsgevaren uit de ‘waterwereld’ toe te passen voor

rampenbestrijding. Op basis van overstromingssimulaties is het

bijvoorbeeld mogelijk om gedetailleerde evacuatieplannen met

veilige evacuatieroutes te ontwikkelen. Het valt te overwegen

om inwoners van diepe polders voor te lichten over veilige

vluchtroutes. Verdere initiatieven op dit vlak zijn nodig. Een goed,

reeds bestaand, voorbeeld is het Hoogwater Informatie Systeem

(HIS). Hierin wordt door verschillende organisaties (gemeenten,

provincies, waterschappen, Rijkswaterstaat) samengewerkt om

beter voorbereid te zijn op hoogwaters en overstromingen.

Overstromingen zijn een reëel gevaar

De overstromingsrisico’s in Nederland zijn groter dan de risico’s

van een chemische ramp of een nucleair ongeval. Daarom dient

de rampenbestrijding voorbereid te zijn op de zogenaamde

‘restrisico’s’ die horen bij een grootschalige overstroming vanuit

zee of één van de rivieren. In dit kader kunnen we doorbraak

van de lokale boezemkade bij Wilnis in 2003 opvatten als een

waarschuwingssignaal met beperkte gevolgen. Ook moeten we

de lessen leren van New Orleans. Uiteindelijk dwingt de ligging

van grote delen van Nederland onder de zeespiegel ons om een

grootschalige overstroming niet alleen te beschouwen als een

theoretische mogelijkheid, maar als een reëel gevaar.

82 Is Nederland voldoende voorbereid op grootschalige overstromingen?

Aanslagen met nucleaire, biologische, chemische en radiologische

middelen (CBRN-middelen) golden lange tijd als een louter

theoretische dreiging en een low probability, high impact risico.

De meningen zijn verdeeld over de mate waarin de kans op een

aanslag met massavernietigingswapens is toegenomen, gelet op

‘11 september’ en recente ontdekkingen van pogingen van terroristen

om kennis en materiaal te vergaren om met CBRN-middelen een

niet-conventionele aanslag te plegen. Tevens lopen de meningen uit-

een over de impact van een dergelijke aanslag. Niet alle niet-conven-

tionele wapens zijn in hun uitwerking massavernietigingswapens.

Bovendien kunnen bepaalde conventionele wapens of middelen

wel massavernietiging tot gevolg hebben, denk aan het gebruik van

vliegtuigen op 11 september 2001. Kortom, er bestaat nog steeds veel

onduidelijkheid rond het begrip CBRN-terreur en de aard en de

ernst van deze dreiging. Duidelijkheid is er echter wel met

betrekking tot de vraag of terroristen in staat zijn een aanslag

met CBRN-middelen te plegen. Het antwoord hierop luidt ‘ja’:

een terroristische aanslag met een massavernietigingswapen is

beslist mogelijk.

In dit artikel wordt gepoogd duidelijk te maken waarom we het bij

CBRN-terreur anno 2005 beslist niet meer over ‘theorie’ hebben.

Hiertoe wordt de lezer meegenomen van scenario’s naar feiten, en

van academische beschouwingen naar een aantal recente analyses en

uitspraken die ervan uitgaan dat de dreiging reëel is en dat het niet

een kwestie is van of er een aanslag met chemische, biologische of

radiologische middelen plaatsvindt, maar wanneer deze plaatsvindt.

CBRN-terrorisme: niet een kwestie van of, maar van wanneer

85CBRN-terrorisme: niet een kwestie van of, maar van wanneer

Dr. E. Bakker

Senior Research Fellow NIIB ‘Clingendael’

NBC-oefening metro Londen.

Scenario’s

Een scenario was dat ‘premier’ Klaas de Vries de juiste beslissing

nam door alle Nederlanders te laten vaccineren toen ons land

en de wereld werd opgeschrikt door een aanval door terroristen

met het pokkenvirus. Samen met de Amerikaanse ‘president’

Madeleine Albright en andere wereldleiders stond hij voor de taak

om op tijd in te grijpen nadat duidelijk werd dat Rotterdam,

Warschau, Los Angeles en New York getroffen waren door een

aanslag met dit wapen. In Rotterdam raakten volgens de oefening

Atlantic Storm die op vrijdag 14 januari 2005 in Washington

gehouden werd al snel minstens 8.000 mensen geïnfecteerd door

het virus dat via het ventilatiesysteem van de metro was verspreid.

De fictieve staatshoofden en regeringsleiders aan de oefentafel

kregen de ene na de andere spoedmelding en probeerden de

epidemie in te dammen. Op een tiental landen na bleken er echter

te weinig vaccins voorhanden. In Nederland is dit gelukkig niet

het geval. De oefening, waarbij veel tussen de wereldleiders

werd geruzied, werd afgesloten met de mededeling dat het aantal

gevallen van pokken in de weken daarna zou uitgroeien tot

miljoenen slachtoffers wereldwijd. In een reactie na afloop

constateerde Klaas de Vries over deze vorm van terreurdreiging:

“Als je alleen al naar Europa kijkt, zijn daar verschrikkelijk veel

landen die dat totaal verwaarloosd hebben en dachten: dit zal niet

gebeuren. En dat terwijl men het er over eens is dat dit type

bioterrorisme tegenwoordig tot de mogelijkheden behoort.”1

Uit de evaluatie kwam bovendien naar voren dat landen moeten

samenwerken om de impact van deze vorm van terrorisme beter

te kunnen beperken, en dat (internationale) respons systemen

noodzakelijk zijn om ontstane crises te kunnen beheersen.

Een interessant scenario op het terrein van aanslagen met

radiologische middelen is de presentatie van de Federation of

American Scientists (FAS) aan de Senate Foreign Relations

Committee in 2002 over de mogelijkheden en de effecten van

aanslagen met radiologische wapens in Washington DC, New York

en Boston. De presentatie had de vorm van een scenariobeschrijving

waarbij werd uitgegaan van radiologisch materiaal dat gebruikt

wordt in onderzoekscentra en in de mijnbouw. Of anders gezegd,

er werd uitgegaan van materiaal dat op duizenden plekken in de

Verenigde Staten ligt opgeslagen en relatief slecht wordt beveiligd.

Onder bepaalde omstandigheden zouden grote delen van steden

radioactief besmet kunnen worden. Het scenario voorziet grote

paniek onder de bevolking en de evacuatie van tienduizenden

personen. Ook de economische schade kan enorm zijn. In het

geval van een radiologische aanslag in New York kunnen de kosten

voor het verwijderen van de radioactiviteit oplopen tot miljarden

dollars. De economische gevolgen van een aanslag met een vuile

bom kunnen nog veel hoger uitvallen, afhankelijk van de reactie

op de internationale beurzen. In het geval van een aanslag in

Manhattan zal die reactie ongetwijfeld uiterst negatief zijn en

invloed hebben op de gehele wereldeconomie.

Scenario’s rond CBRN-terreur worden niet altijd geschreven

door bezorgde wetenschappelijke of beleidsondersteunende

instellingen. Soms leidt de ‘ontdekking’ van bepaalde documenten

of de onderschepping van communicatie tussen vermeende

terroristen tot het ‘schrijven’ van wilde scenario’s door veiligheids-

diensten en het ondernemen van acties zonder concreet resultaat.

Daarnaast kan een anonieme tip leiden tot vals alarm. Een voor-

beeld hiervan was een grote nationale opsporingsactie die in

januari 2005 in de Verenigde Staten op touw werd gezet. Deze

operatie werd een aantal dagen later weer afgeblazen nadat bleek

dat een tipgever de FBI op een vals spoor had gezet met zijn

mededeling dat een groep van zestien Chinezen en Irakezen

vanuit Mexico op weg waren naar Boston om daar een vuile bom

te laten ontploffen. De man wilde alleen dat de zestien illegalen

werden opgespoord na een uit de hand gelopen ruzie over een

mensensmokkel-deal.

1 Hans De Vreij, ‘Terreuroefening stemt somber’, Radio Nederland Wereldomroep, 17 januari 2005.

8786 CBRN-terrorisme: niet een kwestie van of, maar van wanneerCBRN-terrorisme: niet een kwestie van of, maar van wanneer

Dat de oproepen tot het verkrijgen van CBRN-materiaal en het

vervaardigen van CBRN-wapens gehoor vinden bleek, onder

andere, in het Verenigd Koninkrijk. Medio april 2005 veroordeelde

een Britse rechtbank de Algerijn Kamel Bourgass wegens het

voorbereiden van een aanslag met ricine. In de flat van Bourgass

vond de politie een primitief, geïmproviseerd laboratorium en

handleidingen en grondstoffen voor de productie van botulisme,

ricine en cyanide. De Algerijn bleek contacten te hebben met

landgenoten in Frankrijk die ook een dergelijk laboratorium

hadden ingericht. Hoewel de mate van professionaliteit van beide

laboratoria beperkt was, en hoewel ricine beslist geen stof is

waarmee men in korte tijd veel slachtoffers kan maken, is het feit

dat er in flats in Europese steden met onconventionele middelen

geknutseld wordt, beslist zorgwekkend te noemen. Een zorg die

ook in Nederland speelt, waar bij huiszoekingen gasmaskers

gevonden werden bij de zogeheten ‘Hofstadgroep’, waarvan een

van de vermeende leden een opleiding volgt tot medisch laborant.

Kwalificatie van de dreiging

Bovengenoemde feiten, gebeurtenissen en ontwikkelingen

hebben ertoe bijgedragen dat de angst voor CBRN-terreur enorm

is toegenomen. In het licht van de extreme commotie en media-

aandacht na de aanslagen van ‘11 september’ menen sommige

beleidsmakers en wetenschappers dat de dreigingsperceptie van

deze vorm van terreur nogal overdreven is. Zij stellen dat CBRN-

wapens niet bijzonder interessant zijn voor een terroristische

groepering als al-Qaida. Een aantal van deze wapens wordt

verondersteld minder dodelijk en minder effectief te zijn dan

conventionele middelen. Ook wordt gewezen op het feit dat er

nog een scala aan andere mogelijkheden voor terroristen is om

Westerse samenlevingen aanzienlijke schade toe te brengen.

Terroristische organisaties hebben de beschikking of kunnen

relatief gemakkelijk beschikken over geavanceerde explosieven.

Met andere woorden, het is onduidelijk wat het comparatieve

voordeel van CBRN-wapens is. Ten slotte heeft een aantal beleids-

makers en experts gepoogd de bezorgdheid in met name de

Amerikaanse samenleving te relativeren door te benadrukken

dat er tot nu toe slechts een bijzonder beperkt aantal pogingen

tot gebruik van CBRN-wapens door terroristen geregistreerd is.

Zij zien CBRN-terreur vooralsnog niet als een grote concrete

bedreiging, maar nog steeds voornamelijk als een theoretische

bedreiging.

Daartegenover staan beleidsmakers en experts die menen dat

de dreiging op dit moment reëel is. Zij benadrukken dat

CBRN-wapens juist erg interessant zijn voor terroristen die

een non-conventionele ‘doorbraak’ willen forceren en angst en

maatschappelijke ontwrichting naar een ongeëvenaard niveau

willen brengen. Zij geven aan dat de aantrekkelijkheid van de

wapens hem niet gelegen is in de letaliteit, maar in de enorme

sociale en ook economische impact van een aanslag met

CBRN-middelen. Het antwoord op de vraag, hoe lastig het voor

terroristen is om dergelijke middelen in handen te krijgen en tot

89CBRN-terrorisme: niet een kwestie van of, maar van wanneer

Praktijk

Helaas is CBRN-terreur niet alleen onderwerp van scenario’s en

vals alarm. Het verschijnsel manifesteerde zich in de afgelopen

tien jaar tevens in de praktijk, in de vorm van, onder meer,

aanslagen, arrestaties en smokkelpraktijken. De meest bekende

aanslag met CBRN-middelen is die met het zelfgemaakte

zenuwgas sarin door de Aum Shinrikyo sekte, nu bijna tien jaar

geleden. Op verscheidene plaatsen werd in de metro van Tokio

sarin vrijgelaten, met 12 doden en 5.000 gewonden tot gevolg.

Na de aanslag in de Japanse hoofdstad werden in de laboratoria

van de sekte onder andere de veroorzakers van miltvuur (Bacillus

anthracis) en van botulisme (Clostridium botulinum) aangetroffen.

Ook bleek dat de sekte geprobeerd had het Ebola-virus in handen

te krijgen. Een tweede voorbeeld van CBRN-terreur waren de

zogeheten Anthrax-brieven die in 2001 de Verenigde Staten in hun

greep hielden. De ‘aanval’ leidde tot enorme economische schade

en er vielen, ondanks alle maatregelen, bovendien enkele doden.

Naast bovengenoemde aanslagen en een – gelukkig beperkt –

aantal andere incidenten zijn er in de afgelopen jaren verscheidene

aanwijzingen gevonden dat het Al-Qaida netwerk en andere

islamistische extremisten geïnteresseerd zijn in massavernietigings-

wapens. Daarnaast zijn er gevallen bekend van dergelijke

terroristische organisaties die gevaarlijke radiologische, biologische

en chemische middelen in handen proberen te krijgen. Feit is dat

radiologisch materiaal op de zwarte markt verkrijgbaar is en dat

de gevallen van illegale handel in dergelijk materiaal toenemen.

Met deze stoffen kunnen relatief eenvoudig zogeheten ‘vuile

bommen’ worden gemaakt. Een dergelijke bom bestaat uit

conventionele explosieven en radiologisch materiaal dat door de

explosie verspreid wordt. Dit wapen is catastrofaal; niet zozeer

omdat het veel mensen kan doden, maar vooral omdat het enorme

paniek kan veroorzaken over de verspreiding van radioactiviteit.

Bovendien kan de economische schade, zoals gezegd, bijzonder

groot zijn. Het Atoomagentschap van de Verenigde Naties, de

IAEA, heeft hierover ook grote zorg. In 2003 organiseerde het

Agentschap een conferentie over ‘dirty bombs’. De belangrijkste

conclusies waren dat de huidige nucleaire veiligheidsmaatregelen

onvoldoende zijn om de dreiging van een aanslag met dit wapen

het hoofd te kunnen bieden.

88 CBRN-terrorisme: niet een kwestie van of, maar van wanneer

Brief met Anthrax poeder. Als gevolg hiervan raken 33 personen

in de V.S. besmet waarvan er enkele overlijden.

wapen te ontwikkelen wordt door de ‘realisten’ eerder in termen

van makkelijk dan moeilijk beschreven, voorzover het de B. C.

en R. betreft. Bij radiologische middelen, bijvoorbeeld, is het

moeilijke deel van het fabricageproces van een dergelijk wapen het

bemachtigen van radioactief materiaal en de opslag en verwerking

ervan zonder dat de makers zelf het dodelijk slachtoffer van de

straling worden. Onoverkomelijk zijn deze hindernissen echter

niet. Een terroristische organisatie kan via het illegale circuit in

Oost-Europa aan radioactieve materiaal komen. Een tweede, vaak

onderbelichte, mogelijkheid voor een terroristische organisatie om

dergelijk materiaal in bezit te krijgen is diefstal van commerciële

voorraden uit laboratoria, ziekenhuizen, kernenergiefaciliteiten en

industriële complexen. Voor het opslaan en verwerken van het

materiaal en het maken van de bom zelf kunnen terroristische

organisaties wetenschappers inhuren. In dit geval wordt vooral

gekeken naar de voormalige Sovjetunie, waar veel nucleaire

wetenschappers en experts onderbetaald worden voor hun kennis

en kunde of zelfs geen werk meer hebben omdat onderzoeks-

programma’s en nucleaire projecten gestopt zijn.

De voorman van het Internationaal Atoomagentschap, Mohamed

El-Baradei, en de AIVD lijken tot de ‘realisten’ te behoren.

El-Baradei heeft in de afgelopen jaren herhaaldelijk gewezen

op het feit dat de huidige nucleaire veiligheidsmaatregelen

onvoldoende zijn om de dreiging van ‘vuile bommen’ adequaat

het hoofd te kunnen bieden. Ook de AIVD is bezorgd over de

belangstelling van terroristen voor radiologische en andere

onconventionele wapens. De Dienst stelt in zijn jaarverslag over

2001 dat er grote zorg bestaat “over de getoonde interesse van

terroristische groeperingen om nucleaire, radiologische,

biologische of chemische middelen in handen te krijgen, een

ontwikkeling die in de tweede helft van 2001 nadrukkelijk naar

voren is gekomen”.2 In het jaarverslag over 2003 is de dienst

nog veel bezorgder. Met betrekking tot CBRN-terreur stelt dit

jaarverslag dat er in 2003 een verschuiving heeft plaatsgevonden

binnen het onderzoek dat door de AIVD wordt verricht naar

mogelijke terroristische dreigingen met CBRN-middelen. In 2002

werd deze dreiging nog in een theoretisch kader geplaatst, maar

in 2003 is door de dienst waargenomen dat bij een aantal

groeperingen een toenemende belangstelling bestaat voor

productie en inzet van relatief simpele CBRN-middelen. De AIVD

komt daarom tot de conclusie “… dat het risico van terroristische

aanslagen met gebruik van eenvoudige NBCR-middelen reëel is.

De dienst oordeelt voorts dat de mogelijke terroristische inzet

van dit soort middelen eerder zal leiden tot (kortstondige of

langer durende) ontwrichting van het openbare leven dan tot

grote aantallen slachtoffers, hoewel laatstgenoemd effect niet kan

worden uitgesloten”.3

Deze laatste opmerking met betrekking tot het massa-

vernietigingeffect van onconventionele wapens is belangrijk.

Veel onconventionele wapens zijn in hun uitwerking beslist

geen massavernietigingswapens en sommige conventionele

wapens kunnen dat wel zijn wat betreft de schade die ze kunnen

aanrichten. Een voorbeeld dat betrekking heeft op dit laatste is

een aanval op een chloortrein. Een dergelijke aanval zou enorme

schade kunnen aanrichten aan mens en materiaal, mogelijk veel

meer dan veel zogeheten massavernietigingswapens. Tegen deze

achtergrond geldt voor de meeste B. C. en R. wapens dat deze

beter aangeduid kunnen worden met de term weapons of mass

disturbance.

Over het of of wanneer van de inzet van deze wapens door

terroristen lijkt men het in het Verenigd Koninkrijk meer en

meer eens te zijn. Media, experts en beleidsmakers stelden na de

veroordeling van Kamel Bourgass en de recente aanslagen in

Londen dat het niet meer een kwestie is van of er een aanslag met

chemische, biologische of radiologische middelen plaatsvindt,

maar wanneer deze plaatsvindt. Onder hen bevindt zich niemand

minder dan Dame Eliza Manningham-Buller, het hoofd van MI5.4

Tot besluit

Maar wat doen we nu met de hierboven genoemde ontwikkelingen,

feiten en analyses? Ons voorbereiden op alles, op het allerergste,

op de Sum of all fears zoals Tom Clancy het in een boek over

nucleair terrorisme noemde? Het geven van een antwoord op

deze vraag is bijzonder lastig. Het gaat ondanks de toename van

de dreiging nog steeds om een gevaar dat, gelukkig, zelden tot

uitdrukking komt in concrete aanslagen. Een ander gegeven is dat

financiële middelen nu eenmaal schaars zijn. Daartegenover staat

dat de fysieke en maatschappelijke impact van een CBRN-aanslag

enorm kan zijn. Kortom, een lastig dilemma voor beleidsmakers.

Wat in ieder geval met de ontwikkelingen, feiten en analyses gedaan

moet worden is het vergroten van de bewustwording en kennis

over deze dreiging binnen relevante organisaties. Daarbij dient -

voorzover dit nog niet gedaan is - afstand te worden genomen van

het idee dat CBRN-terreur slechts theorie en fictie is waar vooral

Hollywood maar iets mee moet doen. Die tijd is echt voorbij. Dit

houdt tevens in dat het uitgangspunt van beleid niet meer kan zijn

of er een CBRN-aanslag komt, maar dat die er komt.

3 AIVD Jaarverslag 2003, NBCR-terrorisme, p. 60. 4 The Times, 24 augustus 2005, ‘A bio-terror attack is inevitable: are we ready?’2 AIVD Jaarverslag 2001, NBC-terrorisme, p. 66

9190 CBRN-terrorisme: niet een kwestie van of, maar van wanneerCBRN-terrorisme: niet een kwestie van of, maar van wanneer

Een brede internationale literatuurstudie geeft aan dat de (zelf)-

redzaamheid van de moderne burger bij rampen en zware onge-

vallen, in tegenstelling tot wat autoriteiten geloven, nog net zo

hoog is als in het verleden. Burgers raken niet in paniek tijdens

rampomstandigheden, integendeel zij zijn het die in de eerste

chaotische uren zichzelf en hun medeburgers redden en voor

opvang en verzorging zorgen. De burger lijkt echter nauwelijks te

bewegen zich (nog) beter op deze (zelf)redzaamheid voor te bereiden.

Inleiding

Op 12 november 2004 barstte in de kerncentrale van Saratov in

Rusland een hoge druk stoompijp van het secundaire, dat wil

zeggen niet radioactief besmette, koelwatercircuit. De reactor

moest daarom een noodstop maken, maar er kwam geen

radioactiviteit vrij. De media die over de gebeurtenis rapporteren

spreken van massale paniek onder de bevolking: ondanks gerust-

stellende mededelingen van de lokale autoriteiten zijn alle jodium-

houdende medicijnen acuut uitverkocht en gaat het telefoonnet

‘plat’ omdat iedereen elkaar adviseert, bijvoorbeeld om geen

leidingwater meer te drinken of ramen en deuren te sluiten.

‘The whole city lost their heads’ schreef bijvoorbeeld het

Engelstalige Russische dagblad Kommersant de dag erna.

Zowel de reactie van de media als de bevolking sluiten aan op de

resultaten van het (internationale) onderzoek dat in deze bijdrage

zal worden samengevat, namelijk dat hoewel de media de reactie

van de bevolking betitelen als paniek, die reactie bij nadere

beschouwing zeer rationeel is. Voor een burger in Rusland lijkt

Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen

93Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen

Dr. I. Helsloot

Directeur sector crisis en veiligheid van het COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement

Fungerend hoofd rampenbeheersing van de regionale brandweer Amsterdam en Omstreken

het immers geen slechte reflex zijn regering niet meteen te

vertrouwen als het om actuele en waarheidsgetrouwe informatie

gaat. Het gebruik van jodiumprofylaxe is een aanbevolen

handelswijze om schildklierkanker, een van de meest belangrijke

lange termijn effecten van het vrijkomen van het radioactieve

jodium dat typerend is voor een reactorongeval, te voorkomen.

Leidingwater kan ten slotte eenvoudig in haar open opslagbassins

besmet worden.

Deze bijdrage is gebaseerd op een literatuurstudie van de regionale

brandweer Amsterdam en omstreken en het COT gepubliceerd als

boek onder de titel Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware

ongevallen en op meer praktisch gericht vervolgonderzoek, mede

gefinancierd door het ministerie van BZK.

Een definitie van (zelf )redzaamheid

Het woord ‘zelfredzaamheid’ is in toenemende mate populair in

beleidsteksten: 680 treffers in de databank van Tweede Kamer-

stukken oplopend in frequentie van voorkomen van 1995 tot

oktober 2005.1 Meer impliciet komt het begrip nog veel vaker

terug. Zo is ‘veiligheidsbewustzijn’ van burgers (die vanuit hun

bewustzijn van onveiligheid dan nog onbenoemde, maar

veiligheidsverhogende acties moeten ondernemen) zelfs voor de

minister van VROM een van de pijlers om uitvoering van het wat

vastlopende externe veiligheidsbeleid te versterken.2 Wat echter

nu precies onder zelfredzaamheid wordt verstaan, wordt niet of

nauwelijks in de beleidsdocumenten gedefinieerd. Binnen het

ev-beleid lijkt bijvoorbeeld sprake van een beperkte duiding van

het begrip zelfredzaamheid: in het Besluit externe veiligheid

inrichtingen, dat sinds mei 2005 van kracht is, wordt gesproken

over ‘de mogelijkheden voor personen die zich bevinden in het

invloedsgebied van de inrichting waarop dat besluit betrekking

heeft, om zich in veiligheid te brengen’.

Een eerste noodzaak bij onderzoek naar zelfredzaamheid is dan

ook het geven van een heldere beschrijving van wat ‘zelfredzaam-

heid van burgers voor, tijdens en na rampen en zware ongevallen’

nu eigenlijk betekent.3

In het beschreven onderzoek is de volgende definitie van

zelfredzaamheid gehanteerd:

‘Zelfredzaamheid’ betreft alle handelingen die door burgers

verricht worden:

• ter voorbereiding op rampen en zware ongevallen

• tijdens en na rampen en zware ongevallen

• om zichzelf èn anderen te helpen de gevolgen van de ramp of

het zware ongeval te beperken.

Het derde aspect van de definitie zal waar het specifiek gaat

om het helpen van anderen aangeduid worden met de term

‘redzaamheid’.

In dit artikel wordt consequent de term ‘burger’ gehanteerd. Het

is belangrijk te beseffen, dat dit een containerbegrip is. Verschillen

in achtergrond, leefwijze, overtuigingen, culturele bagage en

economische situatie maken uit voor de voorbereiding op en het

handelen tijdens rampsituaties.

Burgers en hun voorbereiding op rampen en zwareongevallen

Het niet zo verrassende kernresultaat van al het onderzoek naar de

voorbereiding van burgers is dat burgers zich voorbereiden op die

ongevallen die zij als voldoende bedreigend ervaren om zich op

voor te bereiden. ‘If men define their situations as real, they are

real in their consequences’ werd al in 1928 door Thomas en

Thomas geponeerd.

Inzicht in de publieke perceptie van veiligheidsrisico’s is daarmee

een eerste vereiste voordat men kan hopen om de voorbereiding

van burgers op rampen te verbeteren. Duidelijk is ondertussen wel

dat de perceptie van risico sterk bepaald wordt door de mate van

vrijwilligheid waar mee dat risico gelopen kan worden. Vrijwillige

grote risico’s als roken en autorijden worden als acceptabel

beschouwt, maar veel kleinere industriële risico’s als onacceptabel.

Soms tot verdriet van autoriteiten richt de moderne, zich snel

mobiliserende burger zijn energie dan op het pro-actief

verwijderen van de onvrijwillige risico’s uit zijn omgeving.

Actiegroepen en bezwaarprocedures zijn zo beschouwd een

bijzondere vorm van voorbereiding op rampen door die burgers

die het bijbehorende risico als onacceptabel beschouwen.

Wanneer burgers zich voorbereiden op hun reactie na een in hun

perceptie werkelijk dreigend ongeval doen zij dit om zich weer

meester te voelen over die als bedreigend ingeschatte situatie.

Dit verklaart het succes van de campagnes gericht op rookmelders

of kinder-EHBO: de bedreiging is duidelijk en (alleen) eigen

voorbereiding heeft een duidelijke meerwaarde.

Dezelfde inzichten verklaren waarom elke hoop op voorbereiding

van burgers op zelfredzaamheid bij industriële rampen illusoir is:

In de eerste plaats geldt dat de kans op een ongeval volgens de

inschatting van burgers zo laag is dat het de inspanning van

voorbereiding niet rechtvaardigt. Hier gebruikt de burger dezelfde

rationaliteit als de overheid die zich immers (terecht) ook niet

voorbereid op ‘worst case’ scenario’s. 1 In 1995 kwam het begrip zelfredzaamheid slechts 35 maal voor in kamerstukken. In2003 komt het begrip 96 maal voor, maar in 2004 was er een kleine terugval tot 75 vermeldingen.

2 Derde voortgangsrapportage externe veiligheid, VROM030567, 1 september 2003, p. 14-15.

3 In deze bijdrage wordt consequent gesproken over ‘rampen en zware ongevallen’ vanuit dezelfde motivatie als de wetgever had om de Wet rampen en zware ongevallen als zodanig te betitelen: voorkomen moet worden dat de lading van hetwoord ‘ramp’ doet denken dat de resultaten van het onderzoek alleen van toepassingzijn op extreme calamiteiten.

9594 Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallenZelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen

Hulpverlenende burgers na de aanslag in Madrid.

Burgers die een in hun ogen niet met zekerheid betrouwbare

waarschuwing ontvangen gaan, zoals in hun dagelijkse leven, op

zoek naar verificatie en confirmatie van de waarschuwing. Dit is

een van de verklaringen van de overbezette telefoonnetwerken kort

voor en tijdens rampen.

Wanneer het bericht als realistisch wordt ervaren, gaat de ontvanger

van de waarschuwing zich afvragen wat het bericht voor hem en

zijn sociale omgeving (familie, vrienden) betekent. Zoals al gesteld

is hierbij beschikbare kennis over de ramp van groot belang. Pas

als de ontvanger ervan overtuigd is dat het effect van de ramp hem

zal deren, zal hij tot het overwegen van zelfredzame maatregelen

overgaan. Belangrijk is de onderkenning dat voor de burger zijn

familiesituatie alles bepalend is voor zijn reactie: over het algemeen

aarzelen families met het nemen van beschermende maatregelen

als niet alle familieleden veilig zijn of bijeen zijn. Bijvoorbeeld bij

evacuaties trekken families als groepen op, niet als verzameling

individuen.

Handelen van burgers tijdens rampen

Indien er weinig tot geen voorbereidingstijd beschikbaar is en het

gevaar van de ramp zich plotseling over de burgers uitstort, zoals

bij flitsrampen als aardbevingen, transportrampen, maar ook bij

terroristische aanslagen, reageren burgers snel en intuïtief. Ze

treden dan in het algemeen, als het ware van nature, adequaat en

zelfredzaam op. Dit staat in schril contrast met denkbeelden die

bij veel burgers en autoriteiten leven. Drie mythen over de zelfred-

zaamheid van burgers kunnen op grond van onderzoek benoemd

en ontkracht worden.

Mythe 1: burgers raken in paniek bij een ramp

De aanvankelijke schrikreactie van burgers in een noodsituatie

slaat in zeer korte tijd om naar het zoeken naar mogelijkheden om

handelend op te treden voor de eigen veiligheid en veiligheid van

anderen. Degenen die in eerste instantie hulp verlenen bij rampen

zijn omstanders, verwanten of andere aanwezigen. Anderen zorgen

dat ze zich verwijderen van de ramplocatie in een richting die zij

op dat moment de juiste achten. In tegenstelling tot beelden die

rampenfilms en mediarapportages schetsen, raken mensen vrijwel

nooit in paniek.

Het ontstaan van de paniekmythe kan verklaard worden door twee

oorzaken:

Ten eerste labelen slachtoffers hun eigen gedrag direct volgend

op de ramp vaak als een ‘paniekreactie’ in interviews (‘toen ik de

rook in de kamer zag, raakte ik in paniek’). Onderzoek naar de

werkelijke inhoud van het gedrag toont dat ze wel een acute

schrikreactie vertonen, maar vervolgens rationeel en vaak sociaal

optreden (‘ik greep de baby en rende naar buiten, vlak voor het

huis instortte’).

Ten tweede interpreteren onderzoekers, journalisten en

toeschouwers de reacties van slachtoffers die niet succesvolle

acties ondernamen verkeerd. Een nieuwsbericht over slachtoffers

97Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen

In de tweede plaats is ‘kenmerkend’ voor de ‘nieuwe’ technologische

risico’s dat de potentiële gevolgen in de perceptie van burgers

catastrofaal en onomkeerbaar zijn en effect hebben op de zeer

lange termijn. Een voorbeeld hiervan is stralingsgevaar. Het is niet

tastbaar, niet afgebakend in tijd, een dodelijke dreiging die zich

van alle kanten kan voordoen en waarbij bescherming moeilijk of

onmogelijk is. Feitelijke informatie over stralingsniveaus en de

werkelijke bedreiging ontbreekt vaak. Burgers hebben in de loop

der tijd veel discussies gezien, gehoord of gelezen over de schade-

lijke effecten van straling. In de beleving wordt daardoor bij

straling meteen gedacht aan hoge doseringen en dodelijke afloop

of ernstige ziekten. Voorbereiding lijkt daarmee al snel zinloos.

Eigen ervaring met rampen

In tegenstelling tot het hierboven geschetste algemene beeld

ontwikkelen gemeenschappen die vaker door bepaalde typen

(natuur)rampen worden getroffen ontwikkelen ‘disaster subcultures’,

waarin kennisuitwisseling, oefeningen en andere voorbereidingen

centraal staan. In gemeenschappen met dergelijke subculturen

wordt sneller en meer adequaat opgetreden bij rampen.

Persoonlijke ervaring met een bepaald type gevaarlijke situatie

betekent meer accurate gevaarsperceptie van dat type situatie, maar

betekent niet per definitie een (vergaande) voorbereiding op andere

mogelijke gevaren. De subculturen zijn over het algemeen speci-

fiek gericht op een bepaald type ramp. Er kan helaas niet gesteld

worden dat indien een gemeenschap is voorbereid op een bepaald

type ramp, ze eveneens is voorbereid op andere denkbare risico’s.

Waarschuwing en alarmering

Burgers moeten tijdens de alarmeringsfase van een ramp (als die

er is) een veelheid aan beslissingen nemen. Ze luisteren naar de

radio die hen adviseert ramen en deuren te sluiten, bepaalde

gebieden te vermijden of zich zelfs te laten evacueren. Buren en

familie bellen met andere informatie. Burgers krijgen deze en

vele andere vormen van informatie en moeten vervolgens

beslissen of de waarschuwing betrouwbaar is en of het advies

voor hen relevant is.

Het wel of niet ondernemen van beschermende maatregelen hangt

daarmee af van de interpretatie van de situatie door de burger.

Onderzoek heeft herhaaldelijk aangetoond dat voor een individu

het beginpunt van denken over respons ligt als de rampdreiging

als ‘real’ wordt ervaren: ‘unless the warning recipient believes that

the threat is genuine, he is not likely to undertake any protective

action’.4 Twee factoren spelen hierbij een rol:

• De burger bepaalt de gevoelde mate van betrouwbaarheid van

de autoriteiten of anderen die hem waarschuwen. Een factor

daarbij is bijvoorbeeld het aantal malen loos alarm dat heeft

plaatsgevonden.

• Verder wordt het wel of niet geloven van het bericht bepaald

door drie W’s: waar, wanneer en waarschijnlijke kracht van de

aangekondigde ramp. Daarbij worden analogieën getrokken

met persoonlijke vroegere ervaringen met het aangekondigde

ramptype.

4 R.W. Perry, Comprehensive Emergency Management: Evacuating ThreatenedPopulations, 1985, p.70.

96 Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen

De reactie van verwanten en andere burgers op een ramp:

redzaamheid

De bereidheid van vrijwilligers om te assisteren bij rampen en

zware ongevallen is in het algemeen groot. Niet alleen van direct

betrokkenen (familie, vrienden) maar ook van andere burgers.

Wij betitelen dat als de redzaamheid van de burger. Drie vormen

daarvan worden wel onderscheiden:

• Direct na rampsituaties zetten burgers zich massaal in. Kort na

de aardbeving in Kobe, Japan in 1995 bijvoorbeeld ondernemen

inwoners het grootste deel van de reddingswerkzaamheden.

Burgerhulpverlening is verantwoordelijk voor driekwart van het

aantal geredde slachtoffers. De aardbeving had enorme gevolgen

voor de communicatie tussen hulpdiensten: telefoonlijnen werkten

niet, er was ernstige schade aan de radio en fax van de prefectuur

en van back up faciliteiten voor sleutelfuncties waren verloren.

Spontaan hulpaanbod volgt gelukkig op grote schaal. Schattingen

van het aantal vrijwilligers dat in de maanden na de ramp helpt,

lopen uiteen van 630.000 tot 1,3 miljoen mensen.

• Familieleden bieden gedurende langere tijd ondersteuning aan

hun verwanten. Direct na ramp gaan familieleden telefonisch

informeren hoe het met mogelijke slachtoffers in het gebied gaat.

Ze zijn bereid direct hulp te bieden met de hun beschikbare

middelen.

• Ook binnen de kring van lokale organisaties en bedrijven is

redzaamheid goed zichtbaar. In tegenstelling tot de gedachte dat

zij minder functioneren door rampen leveren zij juist veel extra

middelen ten behoeve van de rampenbestrijding.

99Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen

van een hotelbrand die dood gevonden zijn in een toilet in een hal,

stelt dat ze in paniek naar het toilet zijn gevlucht. Een plausibeler

verklaring is dat ze - door gebrek aan zichtbaarheid in de dikke

rook - de eerste deur in de hal zijn ingegaan denkend dat het

richting uitgang was. Na het realiseren van de vergissing was het

te laat om terug te keren naar de hal of besloten ze in het toilet te

wachten. Kortom: het feit dat er sprake was van een inschattings-

fout met fatale afloop zegt bij voorbaat niets over het wel of niet

aanwezig zijn van paniek.

Mythe 2: burgers zijn hulpeloos en afhankelijk

Burgers zijn ten tijde van rampen in het algemeen juist niet

hulpeloos en afhankelijk van hulp van buiten. In het algemeen

zijn zij juist degenen die starten met de eerste zoek- en

redactiviteiten, slachtofferzorg en de eerste herstelwerkzaamheden.

“As a whole, human beings respond well at impact times of disasters.

People in such situations actively seek relevant information and attempt

to do what they can to deal with the exigencies presented by the

emergency. The threat of a disaster just about to happen or its actual

impact does not paralyze those affected. Passivity in the face of danger

is almost non-existent.” 5

Zo wordt vaak ook verondersteld dat rampslachtoffers en evacués

afhankelijk zijn van de overheid en private organisaties rond

huisvesting na de ramp. Feitelijk komt 90% van de slachtoffers

niet in publieke opvang terecht. De meeste slachtoffers gaan op

eigen gelegenheid naar familie en vrienden.

Mythe 3: tijdens en na een ramp wordt geplunderd

Een hardnekkige mythe is die van plunderingen die zouden

optreden kort na rampen of zware ongevallen. Empirisch

onderzoek maakt duidelijk dat tijdens en vlak na een ramp of

een zwaar ongeval vrijwel nooit plunderingen plaatsvinden. In de

zeldzame gevallen dat plunderingen optreden bij rampen is er

sprake van eenlingen van buiten de gemeenschap. Plunderen is

een typisch verschijnsel dat bij openbare orde problemen optreedt,

niet bij rampen.

Autoriteiten treffen wel vaak maatregelen om plunderen te

voorkomen. Ook in de media steken tijdens en na de ramp

verhalen over plundering meestal de kop op. Zelfs onder hulp-

verleners doen dergelijke verhalen vaak de ronde. Een zeer

recent voorbeeld is de oorspronkelijke berichtgeving over massale

plunderingen in New Orleans na de orkaan Katrina. Bij nadere

beschouwing (maar die haalde de voorpagina’s niet meer) bleek

het hier om een enkel geval te gaan.6

5 E.L. Quarantelli, Community Crises: An Exploratory Comparison of the Characteristicsand Consequences of Disasters and Riots, in: Journal of Contingencies and CrisisManagement, vol. 1, no. 2, june 1993, p. 69. 6 Media-analyse Katrina, ERC, www.risicoencrisis.nl.

98 Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen

Orkaan Katrina - New Orleans:

opvang van evacuees in de Superdome met de inzet van veel vrijwilligers.

Na de eerste fase van een ramp waarin acuut levensreddende hulp

en opvang nodig is, volgt een veel langduriger herstelfase waarin

de slachtoffers weer naar een normaal dagelijks leven begeleid

moeten worden. Ook in deze fase spelen vrijwilligers vaak een

belangrijke rol. En ook voor deze fase geldt dat overheden in

planvorming (nog) geen rekening houden met de beschikbaarheid

van de redzame burger.

Slotsom

Het lijkt duidelijk dat het ook tegenwoordig nog wel goed zit

met de zelfredzaamheid van de burger. Het is nu aan de overheid

om zichzelf voor te bereiden om de zelfredzame burger te

ondersteunen zodat deze zichzelf en zijn medeburgers kan helpen

tijdens rampen en zware ongevallen. Een essentieel onderdeel van

de voorbereiding is open communicatie met de bevolking over de

beperkingen van het overheidskunnen bij rampen. In de regio

Amsterdam en omstreken wordt die handschoen nu opgepakt:

planvorming en opleiding van hulpverleners worden aangepast

om de zelfredzame burger rugdekking te geven, aan een

communicatietraject met de bevolking in een geheel nieuwe stijl

vergeleken met de klassieke Voramp-campagnes wordt gewerkt.

101Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen

De overheid en zelfredzaamheid tijdens rampen enzware ongevallen

In het eerste uur na een acute ramp of een zwaar ongeval zijn

brandweer, politie, geneeskundige hulpverleners en andere

betrokken overheidsorganisaties vooral bezig met het opschalen

van hun eigen organisatie. Het kost tijd om gestructureerd en

grootschalig op te kunnen treden. Voor zwaargewonde slachtoffers

die zich op het rampterrein bevinden is het ontvangen van hulp

tijdens het eerste uur echter een kwestie van leven of dood. Dit

wordt daarom ook wel het ‘gouden uur’ genoemd. In die eerste

periode na een ramp zijn burgers grotendeels op zichzelf en

spontaan hulpaanbod aangewezen. Zo vindt tijdens de vuurwerk-

ramp in Enschede in Nederland in 2000 tussen ongeveer

15.30 uur – het moment van de fatale explosies – en ongeveer

16.10 uur geen brandbestrijding plaats. Daarna volgt de opbouw

naar een omvangrijke rampenbestrijdingsorganisatie. Pas vanaf

18.30 uur is er sprake van een grootschalige en gestructureerde

brandweerinzet.7

In de planvorming van overheden is internationaal echter vrijwel

nooit ruimte voor burgers die bij rampen hulp verlenen. Om terug

te komen op het voorbeeld van de aardbeving in Kobe in Japan;

ook daar had de overheid geen voorzieningen of plannen om

gebruik te maken van de redzaamheid van burgers. Het kostte

daar tijd om de bureaucratische verwarring over wie nu eigenlijk

het bevel had over al deze redzame burgers te overwinnen.

De observatie dat het vooral burgers zijn die in de eerste uren hulp

verlenen is niet nieuw. Bij de treinramp in Harmelen in Nederland

op 8 januari 1962 kwamen in totaal 93 mensen om en raakten 54

personen gewond. Direct na de botsing van de twee treinen kwam

de hulpverlening op gang door overlevenden en omwonenden.

‘Na een uur echter was het aanbod van groepen vrijwilligers zo

groot geworden dat het problemen veroorzaakte in de communicatie

en coördinatie’.8 Hetzelfde doet zich voor op een onvergelijkbaar

grotere schaal na de aardbeving in Turkije op 17 augustus 1999

in de stad Golcuk, waarbij 17.000 mensen omkomen: ‘Een file

van 32 kilometer van spontane hulpaanbieders verhindert hulp-

verleners en reddingswerktuigen om op de ramplocatie te komen’

and ‘Too much help made a mess here. But you can’t stop people

from coming’.9

Opvallend in de bovenstaande citaten is de negatieve bewoording

van de gevolgen van het hulpaanbod; het hindert vooral de

professionele hulpverleners die na de eerste uren opkomen.

Het Internationale Rode Kruis acht de inzet van vrijwilligers

bijvoorbeeld dan ook vooral gewenst als deze in georganiseerd en

gecoördineerd verband optreden.

7 Commissie Onderzoek Vuurwerkramp, De vuurwerkramp: eindrapport, Den Haag,2001, pp. 123-124.

8 U. Rosenthal, Rampen, rellen gijzelingen: crisisbesluitvorming in Nederland, 1984, p. 128.9 International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, World Disasters Report:

focus on recovery, 2001, p. 143.

100 Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen

Orkaan Katrina: vrijwilligers bieden hulp bij de opvang van evacuees.

De tsunami die landen in Azië en Afrika trof op 26 december

2005 staat op ieders netvlies gegrift. De enorme hoeveelheid

slachtoffers en de totale verwoesting door de vloedgolf waren

nauwelijks te bevatten. De golf van solidariteit en vrijgevigheid die

erop volgde, was hartverwarmend en ging in tegen de vuistregel

dat rampen op grotere fysieke en culturele afstand normaliter op

veel minder steun mogen rekenen dan rampen die dichterbij

gebeuren. Een tweede opvallend punt was de vele kritiek, die zich

gaandeweg ontwikkelde op de hulpverlening die volgde op de

ramp. Niet alleen lokale en nationale overheden, maar ook

donorlanden en de geïnstitutionaliseerde hulpsector kregen het

zwaar te verduren wegens traagheid, ‘verkeerde’ hulp, gebrek

aan coördinatie en transparantie. Wat is de relevantie van deze

ramp en de geformuleerde kritiek voor de Nederlandse ‘crisis-

beheersing’? Kunnen we hier bepaalde inzichten aan ontlenen

of lessen uit trekken? Zijn er parallellen met de situatie ginds?

Hieronder wil ik graag zeven punten bespreken, die me zijn

opgevallen met betrekking tot deze ramp.

De relevantie van de tsunami voor de Nederlandse crisisbeheersing:

103De relevantie van de tsunami voor de Nederlandse crisisbeheersing: zeven lessen en parallellen

Prof. dr. ir. Georg Frerks

Hoogleraar Rampenstudies aan de Universiteit van Wageningen

zeven lessen en parallellen

Waar eerst het specifieke en extreme karakter van de tsunami

wellicht nog kon gelden als een excuus voor een aantal problemen,

zagen vele waarnemers hierin echter het bewijs van fundamentele,

structurele tekortkomingen van de nationale en internationale

hulpverlening en crisisbeheersing. Ondanks de vele inzichten

opgedaan gedurende de International Decade of Natural Disaster

Reduction (IDNDR; 1990-1999), waren deze (nog) niet in de

vigerende beleidspraktijk opgenomen, zoals de nadruk op

preventie en het versterken van lokale capaciteit en zelfredzaam-

heid. Nu ook recent in het machtigste land ter wereld bij de orkaan

Katrina de hulprespons op schokkende wijze faalde en we bij de

aardbeving in Kashmir op geen enkele wijze binnen een redelijke

termijn aan de hulpvraag blijken te kunnen voldoen, lijkt een

kritisch zelfonderzoek meer dan geboden. Hoe staat het er in

Nederland voor?

Ben Ale schrijft in zijn bijdrage dat de meeste hulpdiensten in

ons land niet veel verder komen dan een ramp met een omvang

van vijf doden en dat de capaciteit van de hulpdiensten over het

algemeen volstrekt onvoldoende is. Ira Helsloot stelt in zijn artikel

bovendien dat de overheid ook nog eens de zelfredzaamheid en

redzaamheid van de eigen burgers miskent. Deze combinatie lijkt

mij bijzonder verontrustend wanneer we denken aan rampen

met een grotere omvang dan het soort ongelukken dat Nederland

tot nu toe heeft getroffen. De ramp in Azië zou ons hierover tot

stelselmatige en kritische reflectie moeten dwingen. Het is goed

dat de regering heeft besloten de veiligheid van dijken en water-

keringen nog eens onder de loep te nemen, maar een meer

diepgaand onderzoek naar de institutionele karakteristieken van

onze hulprespons lijkt evenzeer geboden.

Presentie, leiderschap en communicatie

Een tweede punt betreft de directe verwevenheid van de ramp in

Azië met Nederland en de schok en verontrustheid die de ramp

veroorzaakte onder de bevolking. In de eerste plaats kwam dit

mede door het feit dat er Nederlandse doden en vermisten

waren te betreuren en veel landgenoten werden blootgesteld aan

105De relevantie van de tsunami voor de Nederlandse crisisbeheersing: zeven lessen en parallellen

Tot hoever reikt onze capaciteit?

In de eerste plaats blijkt het met alle technische mogelijkheden

van vandaag de dag nog steeds mogelijk dat een ramp van extreme

omvang de mensheid onvoorbereid treft, en dood en verderf zaait.

De omvang van deze ramp overtrof niet alleen totaal de lokale

capaciteit, maar praktisch niemand had ook met een dergelijke

ramp rekening gehouden. Bij sommigen heeft dit geleid tot het

opnieuw benadrukken van de natuur als een ontembare kracht.

Bij weer anderen gold het als bewijs van het bestaan van boven-

natuurlijke krachten die de mens niet anders kan dan aanvaarden.

Het lijkt voor analytici echter meer voor de hand te liggen om

nog eens de parameters en premissen van onze modellen van

voorspelling, crisisbeheersing, rampenbestrijding en hulp kritisch

tegen het licht te houden. Dan komen allerlei vragen op ons af.

Zijn de vereiste early warning systems wel op orde? Hoe zit het

met de voorbereiding van de hulpdiensten en de bevolking?

Functioneren de voorlichting en rampencommunicatie wel

adequaat? Bij welke omvang ontstijgt een ramp onze modellen,

aanpak, expertise, implementatie- en coördinatiecapaciteit? Tot

wanneer kunnen we nog effectief reageren en wanneer zijn we

aangewezen op hulp van anderen?

In de tsunamilanden bleek het antwoord op al deze vragen tot

verontrustende conclusies te leiden. Er bestond in feite geen

functionerend tsunami-waarschuwingssysteem voor de Indische

Oceaan, maar de andere beschikbare signalen werden ook veron-

achtzaamd of om allerlei redenen niet opgevolgd of doorgegeven.

Zowel de onmiddellijke hulprespons als de latere opvang en

wederopbouw liet veel te wensen over. Bovendien kwam er veel

kritiek op het zogenoemde ‘hulpcircus’, waarbij de lawine aan

hulporganisaties de problemen eerder leek te vergroten dan op te

lossen, omdat het hulpaanbod niet meer bleek te coördineren.

Dit leidde aan de ene kant tot overlap en verspilling, terwijl aan de

andere kant mensen te lang op hulp moesten wachten of in het

geheel niet werden bereikt. Onderling bleken hulporganisaties

soms meer met elkaar te concurreren dan samen te werken.

104 De relevantie van de tsunami voor de Nederlandse crisisbeheersing: zeven lessen en parallellen

Verplaatsing van de golf

bij de ramp in Azië;

deze simulatie is gemaakt

op basis van satelietbeelden

van de golven.

Dit onderstreept nog weer eens de aloude les dat bij rampen

leiderschap (‘coördinatie’ of ‘regie’) en communicatie cruciale

elementen vormen, zowel in de realiteit als in de perceptie van de

bevolking. Zelfs wanneer we ervan uitgaan, dat genoemde politici

wel degelijk persoonlijk en professioneel betrokken waren, mag

het toch wel bevreemding wekken dat deze les bij de tsunami en

opnieuw bij orkaan Katrina zo breed is veronachtzaamd.

Solidariteit en identificatie

Een derde opvallend element van deze ramp was de enorme golf

van meeleven en royale financiële steun uit de samenleving. Dit

kan voor een gedeelte verklaard worden door de omvang van de

ramp en de indringende beelden die door de media werden

gebracht. Dat zoveel Nederlandse toeristen bij de ramp betrokken

waren, maakte bovendien dat de ramp “een gezicht” kreeg.

Verder waren veel Nederlanders zelf in de getroffen landen op

vakantie geweest, waardoor ze zich gemakkelijker met de getroffen

bevolking konden identificeren. Ten slotte wordt een natuurramp

ook wel gekenschetst als een ‘solidariteitsramp’. De slachtoffers

hebben in deze optiek part noch deel, laat staan schuld, aan de

rampspoed die hen treft. Een dergelijke ramp kan per slot van

rekening iedereen, onszelf incluis, treffen. Hoewel er vaak wel

degelijk sprake is van een menselijke factor en verwijtbare

verantwoordelijkheid bij het ontstaan van natuurrampen, en deze

in feite ook gedifferentieerd toeslaan onder vooral de armere,

kwetsbare bevolkingsgroepen, bevordert de notie van ‘solidariteits-

ramp’ de vrijgevigheid. Een dergelijke solidariteit ligt moeilijker

bij oorlogen, waar partijen vaak het verwijt krijgen zelf schuld te

dragen aan de drama’s en soms ook beticht worden van allerlei

schendingen van het internationale recht en de rechten van de

mens. Dit maakt het lastiger geld op te halen voor de slachtoffers

van conflicten dan bij ‘natuurrampen’.

In het geval van de tsunami was er ook de aantijging dat de

tsunami de humanitaire rampen in Darfur en Niger naar de

achtergrond had gedrukt, hoewel sommige hulporganisaties

stelden dat dit juist niet zo was geweest. Na de inzameling voor

de tsunamislachtoffers zou er juist ook meer gegeven zijn voor

de getroffenen in Darfur en zelfs een ramp zoals in Niger, dat

ver buiten het gezichtsveld van veel Nederlanders ligt, had nog

relatief veel aandacht gekregen. De tsunami had bovendien een

geheel nieuwe groep gevers (rond veertig procent van het totaal)

aangeboord, die eerder nog niet aan dit soort acties hadden

gegeven of meegedaan.

107De relevantie van de tsunami voor de Nederlandse crisisbeheersing: zeven lessen en parallellen

traumatische ervaringen. Daarnaast waren de beelden uit de

gebieden zelf verbijsterend. Bij een ramp van deze omvang

vraagt het publiek om nationaal leiderschap en ‘presentie’. Zowel

president Bush, prime minister Blair, premier Balkenende als de

in Nederland voor crisisbeheersing verantwoordelijke minister

Remkes werd verweten te laat en te weinig betrokken op de

schokkende gebeurtenissen te hebben gereageerd. Dit probleem

kwam opnieuw naar voren bij de reactie van president Bush op

Katrina. Behalve dat het optreden van de overheid op zichzelf

al tekortschoot, werd de president persoonlijk verweten niet

geïnteresseerd te zijn in de slachtoffers en hun omstandigheden.

Er werd vrijwel onmiddellijk gesuggereerd dat dit was, omdat het

grotendeels zwarte en arme bevolkingsgroepen betrof. Ondanks

vele extra bezoeken aan het rampgebied daarna, zowel van de

president persoonlijk als van naaste medewerkers, heeft dit beeld

van desinteresse het imago van de president wellicht voor langere

tijd of zelfs blijvend beschadigd.

106 De relevantie van de tsunami voor de Nederlandse crisisbeheersing: zeven lessen en parallellen

Niettemin blijft waakzaamheid geboden. Journalisten hebben vaak

weinig achtergrondkennis van de getroffen gebieden en weten

praktisch niets van de technische en sociale aspecten van rampen

en van de hulpverleningspraktijk. Ze weten, volgens eigen zeggen,

dan ook vaak nauwelijks de goede vragen te stellen. Van een

adequate uitwisseling van informatie en het bijspijkeren van

journalisten met relevante, geactualiseerde kennis op het terrein

van rampen en rampenbeheersing is eigenlijk geen sprake. Dit

moet niet alleen gebeuren wanneer er zich een ramp voordoet,

maar zou onderdeel moeten zijn van een vaste routine.

Innovatieve initiatieven op dit terrein zouden dan ook moeten

worden ontwikkeld om in deze lacune te voorzien.

Lokale inbedding en capaciteit

De lokale context van de ramp verdient nog meer aandacht dan nu

het geval is. Voor zover bij de tsunami mensen zijn gered en er

eerste hulp is gegeven, komt dit vrijwel volledig te staan op het

conto van de lokale bevolking en hun organisaties. De overheid

was op de meeste plekken een opvallende afwezige, zeker in

de eerste dagen na de ramp. Voor een effectieve aanpak van

rampen blijft versterking van lokale capaciteit dus een allereerste

voorwaarde. Het mes snijdt hier op zijn minst aan drie kanten. In

de eerste plaats wordt zo de (zelf)redzaamheid van de bevolking

bevorderd. Dit is niet alleen van belang vanuit het oogpunt van

rampenbestrijding, maar ook vanuit preventieve overwegingen.

Het extreme karakter en de allesverwoestende kracht van de

tsunami heeft op de achtergrond gedrongen dat aan heel veel

natuurrampen wel degelijk iets te doen valt via preventie en

disaster reduction. Ten tweede kan een investering in de lokale

capaciteit uitstekend bijdragen aan de vermindering van bestaande

sociaal-economische, fysieke en politieke kwetsbaarheid. Tenslotte

kan rampenbestrijding zo in een langere termijn ontwikkelings-

perspectief worden geplaatst. Rampenbestrijding moet niet

een incidentele gedachte achteraf zijn, maar een geïntegreerd

onderdeel van een bredere en proactieve ontwikkelingsaanpak die

zo tot duurzame resultaten kan leiden.

109

De rol van de media: hype of verdieping

De rol van de media en ‘bekende Nederlanders’ bij de verslaggeving

en de inzamelingsactie is een verhaal apart. Of het hier ging om

het creëren van een zogenoemde ‘hype’ of dat men juist kan

vinden dat de media zich hebben uitgeput in meer gedetailleerde

en diepgaande achtergrondanalyses dan gebruikelijk, zou nog eens

aan een nader onderzoek moeten worden onderworpen. Uit eerder

onderzoek is wel gebleken dat de verslaggeving over ‘rampen ver

weg’ zich vaak schuldig maakt aan stereotype beschrijvingen en

weinig doet aan ‘contextuele’ analyse. In dit geval van de tsunami

kan een dergelijke beschuldiging niet zonder meer worden waar-

gemaakt. Zowel de wetenschappelijke achtergronden van het

natuurverschijnsel, het ontbreken van een early warning system

als de sociaal-economische en politieke achtergronden van de

getroffen gebieden kwamen uitgebreid aan bod in de media. Er

was bijvoorbeeld aandacht voor zulke zaken als kwetsbaarheid

en de rol van bredere ontwikkelingsinspanningen. Ook werd de

noodhulppraktijk op de korrel genomen en vragen gesteld over

een meer structurele inbedding van deze hulp in een duurzame

aanpak. Het financiële beheer van de hulp en het opbieden tegen

elkaar met mooie beloften door allerlei regeringleiders werden op

verrassend kritische wijze en met kennis van zaken tegen het

licht gehouden. In ieder geval is aangetoond dat de media een

belangrijke mobiliserende en informatieve rol kunnen vervullen,

naast het risico dat de berichtgeving vervalt tot een hype of show.

108 De relevantie van de tsunami voor de Nederlandse crisisbeheersing: zeven lessen en parallellen De relevantie van de tsunami voor de Nederlandse crisisbeheersing: zeven lessen en parallellen

permanent aspect van de internationale hulpverlening zijn

geworden en we moeten leren omgaan met dit verschijnsel. Of

dit een wenselijke vorm van humanitair pluralisme zal blijken te

zijn of ons richting de humanitaire anarchie voert, zal moeten

worden afgewacht. We zullen in ieder geval beter en creatiever

over de ‘governance’ of regie van de humanitaire hulp moeten

gaan nadenken, willen we ook in de toekomst nog voldoende

effect sorteren bij zo’n grote hoeveelheid en variatie aan

humanitaire actoren.

Ten slotte

Bovenstaande zeven overwegingen omtrent capaciteit, leiderschap

en communicatie, solidariteit en identificatie, de media, lokale

inbedding en capaciteit, transparantie en regievoering hebben alle

hun relevantie voor de Nederlandse crisisbeheersing. Behalve dat

deze aspecten ook bij de berichtgeving in Nederland zo op de

voorgrond traden bij deze bijzondere ramp, vormen ze in zekere

zin gedeeltelijk ook ‘blinde’ of ‘zwakke plekken’ in de eigen crisis-

beheersing. Het zou van inzicht getuigen natuurrampen hun

eigen plaats op de agenda te laten houden. Laten we dit soort

onderwerpen ook systematisch in de verdere beraadslagingen

meenemen, naast alle aandacht die thema’s als lokale veiligheid

en terrorisme thans opeisen.

111De relevantie van de tsunami voor de Nederlandse crisisbeheersing: zeven lessen en parallellen

De ramp in New Orleans heeft ons opnieuw de ogen geopend voor

het belang van een lokale responscapaciteit die verder strekt dan

de officiële hulpdiensten. Behalve het bestaan van grenzen aan

deze capaciteit, zoals behandeld in de eerste paragraaf, gaat het

hierbij ook om de vrijwel totale afhankelijkheid van één enkele

actor, een strategie die uitermate risicovol is gebleken of eigenlijk

heeft gefaald, zoals in het geval van orkaan Katrina. Ook in

Nederland is de hulpverlening vrijwel geheel geprofessionaliseerd

en ondergebracht bij gespecialiseerde organisaties. Het verdient

aanbeveling om na te gaan of dit wel een verstandige keuze is

en of er niet meer zou moeten worden gewerkt richting de

(complementaire) inschakeling van de burgerbevolking bij

noodsituaties.

Transparantie en verantwoording

De tsunami heeft geleid tot een ongebruikelijke hoeveelheid aan

kritische commentaren op de internationale gemeenschap,

overheden, hulporganisaties en hulpverleners. Dit geldt zowel in

de getroffen landen als ook in de donorlanden. Meer dan voorheen

willen de gevers weten wat er met hun geld is gebeurd en of de

hulpbehoevenden ook daadwerkelijk zijn bereikt. Vragen over

doeltreffendheid en doelmatigheid staan hierbij centraal. Het

publiek en de media eisen antwoorden op deze vragen en willen

inzicht in de besteding van de gegeven gelden. Er is duidelijk

sprake van een ondertoon van wantrouwen en de media zijn actief

op zoek naar fouten en mislukkingen, die waarschijnlijk altijd wel

te vinden zijn. De betrokken organisaties hebben duidelijk nog

niet de goede manier gevonden om met deze vragen om te gaan.

Hoewel veel meer openheid is tentoongespreid dan voorheen, is

er nog steeds een spanning tussen de projectie van succesvolle

acties ten behoeve van de fondsenwerving en een meer realistische

verslaglegging van de uitvoeringsproblemen in de dagelijkse

praktijk van de getroffen landen.

Humanitair pluralisme of anarchie?

Behalve dat de tsunami een grote veelheid van bestaande hulp-

organisaties op de been heeft gebracht, zijn er ook allerlei nieuwe

spelers op het toneel verschenen. De globalisering bracht de

tsunami in de woonkamer van iedereen, en Internet en goedkope

tickets maakten allerlei particuliere initiatieven mogelijk, groten-

deels buiten de geïnstitutionaliseerde hulpverlening om. Volgens

sommige waarnemers waren juist deze particuliere initiatieven

het snelste, meest effectieve en directe hulpkanaal, hoewel ze

zich voornamelijk beperkten tot kleinschalige projecten. Noch de

overheden noch de professionele hulpverlening bleken ingesteld te

zijn op dit soort activiteiten en gaven soms zelfs neerbuigende of

knorrige commentaren bij het werk van deze ‘amateurs’. Het is

echter waarschijnlijk dat dergelijke particuliere initiatieven een

110 De relevantie van de tsunami voor de Nederlandse crisisbeheersing: zeven lessen en parallellen

De tsunami op tweede kerstdag 2004, die het leven van meer

dan 200.000 mensen heeft gekost, was zeker niet te voorkomen

geweest. Echter, pijnlijk werd duidelijk dat de wereld er in het

geheel niet op voorbereid was en dringend behoefte heeft aan

“early warning systems” en “preparedness plans” die de aantallen

slachtoffers van dergelijk geologisch natuurgeweld in de toekomst

tot een minimum zouden kunnen beperken.

Op de World Conference on Disaster Reduction, in januari dit jaar

in Kobe (Japan) gehouden, werd teruggekeken op vijftien jaar

inspanningen van het systeem van de Verenigde Naties dat erop

gericht is de verliezen van natuurrampen te reduceren. De

“International Decade for Natural Disaster Reduction” had een

programmatische focus in de jaren negentig opgeleverd, dat werd

voortgezet door de huidige “International Strategy for Disaster

Reduction”. Wetenschappers zoals seismologen en geologen

hadden grote vooruitgang geboekt bij de ontwikkeling van

methodologieën om gevaren en gevarenzones te identificeren.

Bouwkundigen hebben inmiddels veel vooruitgang geboekt bij

het aardbevingbestendig maken van bouwconstructies.

Terugkijkend is echter duidelijk geworden dat voor de daad-

werkelijke reductie van de uiteindelijke rampzalige effecten

van geologisch natuurgeweld veel meer aandacht moet worden

besteed aan het creëren van “partnerships” tussen deze deskundigen

enerzijds en verantwoordelijke beleidsmakers, de privé-sector en

non governmental organisations (NGO’s) anderzijds om te komen

Een passend antwoord op pandemische virale dreigingen?

113Een passend antwoord op pandemische virale dreigingen?

Prof. dr. A.D.M.E. Osterhaus

Hoogleraar virologie, Erasmus MC

en aan zulke partnerships wordt op dit moment dan ook nog

nauwelijks aandacht besteed. Bovendien heeft de meer algemene

problematiek van virale infecties die van dier op mens kunnen

overgaan (virale zoönosen) en vervolgens tot epidemische en

zelfs pandemische uitbraken bij de mens kunnen leiden, nog

nauwelijks deze aandacht gekregen. Hierbij zou de wereldwijde

surveillance en het management van zoönotische virale pathogenen

van huisdieren en in het wild levende dieren een cruciale rol

moeten spelen. Beiden, surveillance én management, zijn thans

echter vrijwel geheel beperkt tot virale ziekteverwekkers die

directe economische gevolgen voor de veeteelt hebben. Er bestaat

absoluut onvoldoende communicatie tussen organisaties die zich

bezighouden met het wereldwijde management van infectieziektes,

van de mens (WHO) en van dieren (OIE (Organisation International

des Epizootiques) en FAO (Food and Agricultural Organisation).

Daardoor is het voor nationale overheden, die de uiteindelijke

verantwoordelijkheid dragen voor het totstandkomen van een

wereldwijd geïntegreerd systeem van “early warning” en

“preparedness” voor zoönotische infecties die tot epidemieën en

zelfs pandemieën bij de mens kunnen leiden die miljoenen

slachtoffers kunnen maken, welhaast onmogelijk om hun

verantwoordelijkheid op dit terrein effectief te nemen.

Gegeven dat vrijwel alle recente uitbraken van nieuwe virusinfecties

met ernstige gevolgen voor de mens hun oorsprong hebben in de

dierenwereld, waarbij de animale virussen gebruik maken van

de nieuw ontstane niches die het gevolg zijn van een complex

samenspel van predisponerende factoren, moet men zich afvragen

hoe de wereldwijde samenleving zich het best kan voorbereiden

op zulke rampen die ons ongetwijfeld ook in de toekomst

zullen bedreigen. Het is moeilijk, zo niet onmogelijk om de

predisponerende factoren zelf substantieel te beïnvloeden. Vooral

het beïnvloeden van gedragspatronen, sociale, demografische en

economische ontwikkelingen is notoir moeilijk gebleken. Op het

gebied van hygiënische verzorging bij medische interventies is in

dit opzicht wellicht nog enige winst te boeken. Ook om andere

redenen is het terugdringen van verstoringen van ecosystemen

en klimatologische veranderingen noodzakelijk, maar ook hierbij

blijken successen moeilijk te behalen. Daarom is het ontwikkelen

van alternatieve strategieën om toekomstige uitbraken van infectie-

ziekten te voorkomen of hun effecten te beperken noodzakelijk.

Allereerst is het van cruciaal belang om de complexe risicofactoren

en hun samenspel te identificeren, te begrijpen en te kwantificeren.

Gezien de complexiteit van de verschillende predisponerende

factoren en hun interacties, is de belangrijkste les die we uit de

115Een passend antwoord op pandemische virale dreigingen?

tot effectieve “early warning systems” en effectieve “preparedness

plans” die de dood van honderd duizenden slachtoffers kunnen

voorkomen. De overeenkomst dringt zich hierbij op met de

maatregelen die moeten worden genomen ter voorkoming van

de gevolgen van biologische natuurrampen, die nog veel grotere

aantallen slachtoffers kunnen eisen: pandemische virusinfecties

die hun oorsprong hebben in de dierenwereld.

In de afgelopen eeuw hebben vooral pandemische uitbraken

van zulke virusinfecties de levens van vele tientallen miljoenen

mensen geëist. De AIDS-pandemie, veroorzaakt door een virus

afkomstig van chimpansees heeft nu al meer dan 20 miljoen

mensenlevens gekost en de drie influenzapandemieën (de wereld-

wijde uitbraken van de Spaanse griep, de Aziatische griep en de

Hongkong griep), die allen hun oorsprong hadden in influenza A

virussen afkomstig van vogels, hebben gezamenlijk meer dan 50

miljoen mensenlevens gekost. Vooral in de laatste decennia zien

we een duidelijke toename in het aantal virusinfecties van dieren,

die de speciesbarrière naar de mens oversteken met veelal fatale

gevolgen voor de mens. De recente uitbraken van SARS en aviaire

influenza bij de mens zijn wellicht de meest sprekende voorbeelden

van deze toenemende dreiging. Een complex samenspel van

veranderingen in onze moderne, globaliserende samenleving

ligt hieraan ten grondslag. In 1997 formuleerde de Wereld

Gezondheidsorganisatie (WHO) voor het eerst een “Pandemic

Preparedness Plan” (PPP) dat in 2002 werd gevolgd door de

“Global Agenda” om beter voorbereid te zijn op de dreiging van

een volgende wereldwijde oftewel pandemische uitbraak van

influenza. Vooral virologen en epidemiologen hebben vanuit hun

eigen expertisevelden bijgedragen aan de technische invulling van

deze strategische documenten, gericht op de verantwoordelijke

nationale overheden. De noodzaak om voor een daadwerkelijke

reductie van de aantallen toekomstige slachtoffers bij een

influenzapandemie te komen tot een partnership tussen deze

deskundigen enerzijds en verantwoordelijke beleidsmakers, de

privé-sector en NGO’s anderzijds, wordt te onvoldoende onderkend

114 Een passend antwoord op pandemische virale dreigingen?

gegeven voorbeelden kunnen trekken, dat we ons moeten

voorbereiden op het onverwachte: “expect the unexpected”. Zowel

AIDS als SARS werden veroorzaakt door vertegenwoordigers van

virusfamilies (respectievelijk lentivirussen en coronavirussen)

waarvan op het moment dat ze ontstonden niemand zelfs kon

vermoeden dat ze zulke hoge pathogenen voor de mens zouden

herbergen. Misschien de enige uitzondering op dit thema is dat

we kunnen voorspellen dat we in de toekomst te maken zullen

krijgen met een nieuwe influenzapandemie. Ook hierbij geldt

echter dat we niet weten wanneer dat zal gebeuren en met welk

influenzavirus we te maken zullen krijgen. In dit licht moeten

de recente H7N7 en H5N1 aviaire influenza uitbraken tenminste

als serieuze waarschuwing worden gezien en moeten we ons

voorbereiden op een pandemie veroorzaakt door welk influenza-

virus dan ook.

In 2003 speelde er in Nederland een vogelpestuitbraak veroorzaakt

door het H7N7 virus, die uiteindelijk leidde tot het “ruimen”

van 30 miljoen kippen en 81 bewezen humane infecties waarvan

er 1 fataal verliep. Slechts op beperkte schaal bleek mens-op-mens-

transmissie van dit virus plaats te vinden. In de afgelopen twee

jaar, zijn er in Zuidoost Azië op verschillende plaatsen vogelpest-

uitbraken geweest, veroorzaakt door H5N1-virussen die zowel

onder pluimvee als onder wilde vogels grote aantallen slachtoffers

hebben gemaakt. Tevens zijn meer dan 120 mensen na besmetting

met H5N1-virussen ziek geworden en zijn er meer dan 60 mensen

overleden. Geleidelijk aan heeft het virus zich uitgebreid via

Kazachstan en Siberië naar Oosteuropese landen. Mens-op-mens

transmissie van H5N1-virussen is vooralsnog niet onomstotelijk

bewezen. De meest waarschijnlijke verspreidingsroute hierbij was

overdracht via trekvogels. Of een H5N1-virus aan de basis van de

volgende pandemie zal staan, valt op dit moment absoluut niet te

voorspellen.

Voor alle nieuw opduikende infectieziekten geldt dat de vroege

identificatie van het probleem het allerbelangrijkst is, omdat op die

manier de dreiging bij de wortel kan worden aangepakt. Daarom is

surveillance en management van zoönotische virusinfecties van

gedomesticeerde en in het wild levende dieren van cruciaal belang;

dit dient ook integraal deel uit te maken van volksgezondheids-

programma’s. De directe relatie tussen gezondheidsmanagement

van mens en dier moet dan ook de belangrijkste spelers in

deze velden, de WHO, de OIE en FAO aanzetten om tot een

geïntegreerde aanpak van dit probleem te komen. Als een eerste

stap op deze weg zou een gezamenlijke “expert working group”

onder de verantwoordelijkheid en met participatie van deze drie

organisaties en andere belangrijke belanghebbenden kunnen

worden gevormd1. Een dergelijke groep zou een wereldwijd

surveillanceprogramma moeten ontwerpen voor zoönotische

117116 Een passend antwoord op pandemische virale dreigingen?Een passend antwoord op pandemische virale dreigingen?

1 T. Kuiken, F.A. Leighton, R.A.M. Fouchier, J.W. LeDuc, J.S.M. Peiris, K. Stöhr, A.D.M.E.Osterhaus, ‘Pathogen surveillance in animals: a key defense against emerging infections’. Science 2005 accepted for publication.

NRC Handelsblad 29 10 2005 / F. Gerritsma, R. Blokhuizen / Bron: OIE, WHO, Reuters.

119Een passend antwoord op pandemische virale dreigingen?

2 R.A.M. Fouchier, T. Kuiken, G.F. Rimmelzwaan, A.D.M.E. Osterhaus, ‘Global taskforce for influenza’, in: Nature 2005 May 26; 435 (7041), 419-20.

118 Een passend antwoord op pandemische virale dreigingen?

pathogenen, hetgeen zou moeten leiden tot een internationaal

“early warning system” voor het opduiken van nieuwe pathogenen

uit de dierenwereld. Dit programma zou geïntegreerd moeten

worden met bestaande surveillancesystemen voor de volksgezond-

heid om zo te komen tot controlemogelijkheden van zoönotische

pathogenen, voordat ze de volksgezondheid, voedselvoorziening,

economieën of biodiversiteit bedreigen. In overeenstemming

hiermee en om meer specifiek de effecten van influenza op

volksgezondheid en dierproduktie te beperken en uiteindelijk ook

de risico’s van een influenzapandemie te reduceren, lijkt het

tevens aangewezen om daarnaast tot een “global influenza

taskforce” te komen, die een essentieel onderdeel zou moeten

uitmaken van het “pandemic preparedness plan” en de “global

agenda” voor pandemische influenza van de WHO2. Deze taskforce

zou moeten bestaan uit specialisten op de gebieden van de

humane en veterinaire geneeskunde, virologie, epidemiologie,

pathologie, ecologie en landbouw en vertegenwoordigers van

industrie. Bij het ontwerpen en de implementatie van “early

warning systems” en “preparedness plans” voor nieuwe

pathogenen uit de dierenwereld, is het van het grootste belang

dat net zoals dat geldt voor soortgelijke plannen voor geologische

rampen, tevens partnerships tussen de wetenschappers en

technische deskundigen enerzijds en de verantwoordelijke

beleidsmakers, de privé-sector en NGO’s anderzijds worden

gesmeed. Dit zal leiden tot een breed draagvlak van waaruit de

juiste en gezamenlijk genomen beslissingen eenduidig kunnen

worden gecommuniceerd en geïmplementeerd.

120

Uitgave/Informatie

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Directie Crisisbeheersing

Postbus 20011

2500 EA Den Haag

crisisbeheersing@minbzk.nl

info@minbzk.nl

www.minbzk.nl

Samenstelling en redactie

Geert Wismans

Productiebegeleiding

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Directie Communicatie en Informatie

Ontwerp

Dave Rawlins, Grafisch Buro van Erkelens, Den Haag

Druk

Drukkerij De Bink bv, Leiden

Foto’s

Algemeen Nederlands Persbureau

Hollandse Hoogte

FEMA

Harro L. Meijnen, APB

Eelco H. Dykstra, MD

Paul van den Dungen

CDC

Hulpverleningsregio Haaglanden

Stop UMTS

Infographics

Algemeen Dagblad

NRC Handelsblad

Illustraties

Europese Unie

Cartoon

Clay Bennett/The Christian Science Monitor

Colofon

November 2005

40163/CM13

ISBN 90-5414-096-8

© Alle rechten voorbehouden.