Crisisbeheersingbelicht
Voorwoord
Veiligheidszorg en terrorismebestrijding:
kansen voor veranderingen
Prof. mr. dr. E.R. Muller
Tussen moed en overmoed - de risicomaatschappij
Prof. dr. B.J.M. Ale
Van klassieke rampen naar moderne crises
J. Don Berghuijs
Polderen en crisisbeheersing: een recept voor een ramp
Prof. dr. Rob de Wijk
Risico- en crisiscommunicatie: oude valkuilen,
nieuwe dilemma’s
Dr. P.L.M. Vasterman
Crisis, communicatie en crisis-communicatie in Amerika:
theorie en praktijk
Eelco H. Dykstra MD
Crisiswetgeving doorgelicht
Mr. dr. Ernst T. Brainich
5
7
15
21
29
39
47
55
De moderne crisis en de Europese Unie
Dr. Arjen Boin en drs. Martijn Groenleer
Resultaatgerichtheid rampenbestrijding: lessons to learn?
Ing. S.G.J. van der Doorn
Is Nederland voldoende voorbereid op grootschalige
overstromingen?
Ir. Bas Jonkman, Prof. drs. ir. Han Vrijling en
Prof. dr. ir. Marcel Stive
CBRN-terrorisme: niet een kwestie van of, maar van wanneer
Dr. E. Bakker
Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen
Dr. I. Helsloot
De relevantie van de tsunami voor de Nederlandse
crisisbeheersing: zeven lessen en parallellen
Prof. dr. ir. Georg Frerks
Op zoek naar een passend antwoord op virale dreigingen
Prof. dr. A.D.M.E. Osterhaus
Inhoud
63
71
77
85
93
103
113
“Crisisbeheersing en crisiscommunicatie meer dan ooit in de
belangstelling.” Aldus de kop van het openingsartikel in de eerste
Nieuwsbrief Crisisbeheersing die het licht zag tijdens het 25-jarig
jubileumcongres van het Nationaal Coördinatiecentrum op
28 november 2002. Nu, drie jaar later, staan beide onderwerpen
onverminderd hoog op de publieke en politieke agenda.
In dezelfde periode is de Nieuwsbrief uitgegroeid van een twee-
maandelijkse folder tot een maandelijks magazine, uitgegeven door
de directie Crisisbeheersing van het ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties. De Nieuwsbrief biedt een platform
voor de uitwisseling van kennis, ervaring, inzichten en meningen
ten behoeve van alle professionals die betrokken zijn bij de
beleidsontwikkeling, uitvoering en evaluatie van crisisbeheersing.
Veel aandacht gaat dezer dagen – terecht - uit naar terrorisme-
bestrijding: ‘9/11’ maakte duidelijk dat onze westerse samenleving
een doelwit is voor terroristische aanslagen. De dreiging voor
West-Europa werd zichtbaar met de aanslagen in Madrid en
Londen. Nederland zelf werd geconfronteerd met de moord op
Theo van Gogh, de gebeurtenissen in het Laakkwartier en beleefde
de introductie van een alerteringssysteem.
Maar er is meer. Voorheen onvoorstelbare gebeurtenissen zijn
potentiële risico’s geworden. Op Tweede Kerstdag 2004 werd
Zuid-Azië getroffen door één van de grootste natuurrampen uit de
geschiedenis. De dijkdoorbraak als gevolg van de orkaan Katrina
illustreert de kwetsbaarheid van de vitale infrastructuur voor
overstromingen, ook in het machtigste land ter wereld. De uitbraak
van vogelgriep wordt door sommigen gezien als een voorbode
van een pandemische virale dreiging met misschien wel tientallen
miljoenen slachtoffers. Om maar wat te noemen.
De hedendaagse dreigingen zijn complexer en grootschaliger en
treffen meerdere sectoren dan voorheen. Daarmee groeit ook het
aantal professionals dat betrokken is bij crisisbeheersing. De crisis-
arena is al lang niet meer het exclusieve domein van de ‘klassieke’
rampbestrijders en het openbaar bestuur. In het kader van het
programma Bescherming Vitale Infrastructuur zijn bijvoorbeeld
12 sectoren en 33 producten en diensten geïdentificeerd, waarvan
het overgrote deel door het bedrijfsleven wordt beheerd.
‘Crisisbeheersing belicht’ bevat een selectie uit eerder in de
Nieuwsbrief verschenen artikelen die de variëteit aan thema’s onder
de brede paraplu van crisisbeheersing illustreren. De betrokken
auteurs hebben hun oorspronkelijke bijdrage bewerkt c.q. aangevuld
aan de hand van actuele ontwikkelingen en/of nieuwe inzichten.
Het openingsessay is speciaal voor deze gelegenheid geschreven.
Ik beveel de bundel van harte bij u aan en wens u veel lees- en
kijkplezier.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
J.W. Remkes
Voorwoord
Veiligheid en terrorisme vormen hedentendage cruciale concepten
in een steeds veranderende wereld. In een kort essay probeer ik
de kernpunten van beide ontwikkelingen te duiden. De vorm van
een kort essay is alleen geschikt om enkele punten aan te geven,
waarbij onrecht wordt gedaan aan de noodzaak van detaillering
en nuancering. In verschillende publicaties ben ik met anderen
meer uitgebreid ingegaan op deze problematiek.1 De huidige
situatie biedt vele kansen voor veranderingen.
Veiligheid
Veiligheid is een serieus probleem. De cijfers tonen dat. De
gevoelens van de burgers onderschrijven dat. Crises en incidenten
zoals Enschede, Volendam, 11-9 en de moord op Fortuyn versterken
de gevoelens van onveiligheid. De overheid is kennelijk niet in
staat om de burgers het gevoel te geven dat zij voldoende doet
om de onveiligheid te reduceren. Ook als burgers niet zelf
geconfronteerd worden met onveiligheid kunnen zij zich onveilig
voelen. Het gaat niet meer aan om deze gevoelens weg te zetten
als irreële beelden van mensen die de verkeerde krant lezen en
elkaar te veel napraten.
balans: Politie en bestel in de knel, Zeist 2004; E.R. Muller (red.), Veiligheid: Studiesover inhoud, organisatie en maatregelen, Kluwer, 2004. U. Rosenthal, E.R. Muller enA.G.W. Ruitenberg, Het terroristische kwaad, Boom, 2005. Zie tevens de adviezen vande Raad voor het Openbaar Bestuur over de veiligheidsregio’s (2003), de GHOR(2004) en de balans tussen vrijheidsrechten en veiligheid (2005).
Veiligheidszorg en terrorismebestrijding: kansen voor veranderingen
1 E.R. Muller, R.F.J. Spaaij en A.G.W. Ruitenberg, Trends in terrorisme, Kluwer, 2003;E.R. Muller, Modern terrorisme en moderne terrorismebestrijding, Kluwer 2004;Commissie Havermans, De AIVD in verandering, Den Haag, 2004; E.R. Muller, D.Starink, J.M.J. Bosch en I.M. de Jong (red.), Krijgsmacht: Studies over de organisatiesen het optreden, Kluwer, 2004; F. Vlek, K. Bangma, K. Loef en E.R,. Muller (red.), Uit
7Veiligheidszorg en terrorismebestrijding: kansen voor veranderingen
Prof. mr. dr. E.R. Muller
Directeur COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement
Hoogleraar Veiligheid en recht Universiteit Leiden
Anti-terreuractie in het Haagse Laakkwartier, 10 november 2004.
Aan de andere kant kan echter ook niet worden gesteld dat er de
afgelopen jaren niets gedaan is aan de verbetering van veiligheid.
Politie, OM en rechterlijke macht zijn verder uitgebreid en er
liggen plannen voor nog verdere uitbreiding. De bevoegdheden
van politie en andere handhavingsorganisaties worden steeds
ruimer. De particuliere veiligheidsindustrie groeit als nooit
tevoren. Vele maatregelen – veelal in projecten – zijn genomen
om de veiligheid te versterken. Er zijn niet alleen nieuwe nota’s
over veiligheid en criminaliteitsbestrijding verschenen, maar
zij worden ook echt uitgevoerd. De handhaving in Nederland
is – mede naar aanleiding van de rampen in Enschede en
Volendam – verder versterkt. Vele miljoenen extra zijn
geïnvesteerd om veiligheid te versterken.
Kennelijk is dat niet voldoende. De veiligheid verbetert te
weinig in de ogen van de burgers, hoewel het harde perspectief
van de feiten iets anders toont. In de relatieve rust is het goed
enkele meer fundamentele veranderingen voor te stellen die de
veiligheid in Nederland kunnen verbeteren.
Realistische verwachtingen
In de eerste plaats is het noodzakelijk dat de overheid realistische
verwachtingen uitdraagt over de mogelijkheden om onveiligheid
aan te pakken. De overheid heeft nog wel eens de neiging te doen
alsof zij in staat is Nederland daadwerkelijk veilig te maken. Deze
illusie moet worden voorkomen. Veiligheid is slechts te realiseren
in een nauwe samenwerking tussen overheid, burgers en
bedrijven waarbij het niet bij voorbaat gezegd is dat de overheid
de primaire initiatiefnemer is. De overheid moet duidelijk zijn
tegen de burgers: volledige veiligheid is niet te realiseren door de
overheid. Voor de legitimiteit van de overheid en de politiek is
niets zo erg als politici die voor de verkiezingen beloften doen
waarvan nu al duidelijk is dat zij niet kunnen worden gerealiseerd.
Wij hebben geen behoefte aan loze beloften maar aan een reëel
beeld hoe overheid en anderen kunnen bijdragen aan de
verbetering van veiligheid.
Normenstelsel
In de tweede plaats dient bezien te worden in hoeverre het huidige
normenstelsel in Nederland nog haalbaar en handhaafbaar is.
Er zijn vele wetten en er zijn vele regels met vele normen
waaraan burgers en bedrijven zich moeten houden. We weten dat
verschillende van deze regels elkaar beconcurreren op het terrein
van veiligheid. Normen zijn niet altijd op elkaar afgestemd.
Burgers worden geconfronteerd met eisen vanuit verschillende
onderdelen van de overheid die elkaar tegenspreken. De wetgever
moet bezien in hoeverre de bestaande normen nog realistisch zijn
en in hoeverre zij concurreren met andere normen. Daarnaast
vormt de handhaafbaarheid van normen een probleem. Als er
geen reëele mogelijkheid tot handhaving is dan is het zeer de
vraag in hoeverre het zinvol is een dergelijke norm te formuleren.
Natuurlijk moet de wetgever – zowel op nationaal als ook op
provinciaal en lokaal niveau – bij de vormgeving van nieuwe
normen serieus bezien hoe nuttig, realistisch en handhaafbaar
deze normen zijn.
Integraliteit
In de derde plaats moet de integraliteit van veiligheid nog steeds
benadrukt worden. De afgelopen jaren is er veel aandacht geweest
voor integrale veiligheid. In sommige sectoren was dat een nieuw
toverwoord. Het is echter vooral een nieuw middel voor nieuw
geld gebleken waarmee weer nieuwe projecten konden worden
gefinancierd. Van een gedegen evaluatie van de effecten van deze
projecten was veelal nauwelijks sprake. Van een integrale aanpak
ook nauwelijks. Integraliteit vertaalde zich veelal in een zekere
losse vorm van samenwerking tussen enkele organisaties. Zaak is
integraliteit nu echt vorm te geven op het niveau van het probleem,
de oplossingen en de samenwerking tussen organisaties. De
sectorale probleemdefinitie en oplossingsuggesties voor veilig-
heidsproblemen sluit niet aan op de noodzaak van integraliteit.
Het bestel
Ten slotte is het nu tijd om het veiligheidsbestel grondig en
fundamenteel te reorganiseren. Lang mocht hier niet over worden
gesproken over echte wijzigingen van het politiebestel of breder
van het veiligheidsbestel. Dit tot taboe verklaren van het onder-
werp doet niet af aan het feit dat de huidige organisatie van het
veiligheidsbestel ineffectief, inefficiënt en ondemocrratisch is.
Het is inderdaad moeilijk zo niet onmogelijk om met vele politie-
regio’s, brandweerregio’s, arrondissementen, GHOR-regio’s en
gemeenten tot een succesvol veiligheidsbeleid te komen.
Bestaande belangen houden fundamentele veranderingen tegen.
De bestuurlijke drukte in het veiligheidsbestel neemt de laatste
jaren alleen maar toe. Met marginale verbeteringen probeert men
manhaftig – en soms tegen beter weten in – het huidige systeem
in stand te houden. Er is geen objectieve reden om niet nu het
veiligheidsbestel fundamenteel ter discussie te stellen.
Bij dit alles moet in het achterhoofd gehouden worden dat het
steeds gaat om een verantwoord evenwicht tussen rechtsstatelijk-
heid, effectiviteit, efficiency en legitimiteit van de veiligheidszorg
in Nederland.
98 Veiligheidszorg en terrorismebestrijding: kansen voor veranderingenVeiligheidszorg en terrorismebestrijding: kansen voor veranderingen
2 november 2004: Amsterdam Linnaeusstraat.
Uitgangspunten toekomstige veiligheidszorg
Op basis van eerdere studies die hiervoor zijn gemeld heb ik
enkele uitgangspunten voor toekomstige veiligheidszorg
geformuleerd.
1 Veiligheid is breed en integraal; veiligheidszorg is een samen-
bundeling van het voorkomen van risico’s die een burger in het
bestaan of functioneren kunnen bedreigen. Het veiligheidsbestel
is breder dan alleen het politiebestel; veiligheid is breder dan
politiezorg. Het gaat zowel om sociale als om fysieke veiligheid,
zowel om nationale als internationale veiligheid, zowel om
terrorisme als om voedselveiligheid.
2 Het Nederlands veiligheidsbestel is onvolkomen omdat onduidelijk
is wie waarvoor verantwoordelijk is. Dat noodzaakt tot te complexe
coördinatie- en samenwerkingsarrangenten die steeds op de
grenzen tot onnodige problemen leiden.
3 Veiligheidszorg is eerst en vooral zorgen voor goede informatie.
Op dit moment is binnen de veiligheidsketen de informatie-
voorziening, de ICT en de informatie-uitwisseling gebrekkig.
4 De organisaties in de veiligheidsketen beschikken over voldoende
bevoegdheden; noodzaak is een betere samenwerking en
samenvoeging van taken, financien, personeel en bevoegdheden.
5 Veiligheid wordt te exclusief als verantwoordelijkheid van de
overheid gezien, de overheid doet te weinig aan management
van verwachtingen rond de haalbaarheid van veiligheidszorg.
De verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven wordt niet
ingevuld. De private veiligheidszorg wordt langzaam groter dan
de publieke veiligheidszorg.
6 Veiligheidszorg moet op alle niveaus kunnen worden uitgevoerd:
internationaal, nationaal, regionaal en lokaal. De organisatie van
het veiligheidsbestel moet daaraan tegemoet komen.
7 Het beleid en de organisatie ten aanzien van de veiligheidsregio’s,
het crisismanagement, de terreurbestrijding, de GHOR, het
politiebestel, de regionalisering van de brandweer zijn nog niet
optimaal op elkaar afgestemd. Er bestaat de noodzaak van
fundamentele en vérgaande keuzen.
8 In Nederland zou een ministerie van Veiligheid een meerwaarde
kunnen hebben indien politie, brandweer, GHOR, terreur-
bestrijding, crisismanagement, OM en gevangeniswezen in een
dergelijk ministerie kunnen worden opgenomen. De veiligheids-
regio’s zouden dan een bredere taak moeten hebben dan alleen
de voorbereiding op rampenbestrijding. Een ministerie van
Veiligheid is slechts een van de noodzakelijke oplossingen.
10 Veiligheidszorg en terrorismebestrijding: kansen voor veranderingenVeiligheidszorg en terrorismebestrijding: kansen voor veranderingen
Madrid, 11 maart 2004.
11
Terrorisme en terrorismebestrijding
A Ontwikkelingen
De belangrijkste ontwikkelingen ten aanzien van terrorisme die
kunnen leiden tot maatschappelijke ontwrichting zijn meervoudig.
In de eerste plaats wordt Nederland en West-Europa geconfron-
teerd met een nieuwe vorm van terrorisme. Het nieuwe terrorisme
kenmerkt zich door diffuse doelen, het willen creëren van wereld-
wijde angst, het doden van zoveel mogelijk willekeurige slachtof-
fers, religieus fundamentalisme, internationaal karakter, fluïde
netwerk, fluïde financiering en veel tijd. De afgelopen jaren zijn
vele voorbeelden van dit nieuwe terrorisme naar voren gekomen.
Het nieuwe terrorisme is niet volledig anders dan het oude
terrorisme maar een vernieuwing op essentiële punten. Voor
politie, inlichtingendiensten, bestuur, justitie, politiek en
krijgsmacht betekent dit een inhoudelijke en organisatorische
aanpassing van het anti-terreurbeleid. Cruciaal voor het nieuwe
terrorisme is het catastrofale karakter van de aanslagen. De
aanslagen zijn gericht op het realiseren van maximale fysieke maar
vooral ook psychologische ontwrichting van een samenleving.
In de tweede plaats is terrorisme een permanent probleem voor
Nederland en West-Europa. Wij zullen de komende decennia
geconfronteerd blijven met terrorisme. Terrorisme is geen
modeverschijnsel dat vanzelf weg zal gaan. De Nederlandse
samenleving zal zich moeten instellen op een lange termijn.
Daarbij gaat het primair om uitingen van het nieuwe terrorisme,
maar tevens dient aandacht te blijven bestaan voor het oude
terrorisme. Doordat de aandacht van politie, inlichtingendiensten
en anderen de afgelopen jaren zich vooral gericht heeft op het
nieuwe terrorisme hebben oude terroristische groeperingen de
mogelijkheid gekregen zich te hergroeperen. De verwachting
is tevens dat oude terroristische groeperingen in de toekomst
methoden van het nieuwe terrorisme zullen overnemen. De
combinatie van oud en nieuw terrorisme kan vergaande maat-
schappelijke ontwrichting tot gevolg hebben.
In de derde plaats zijn er verontrustende signalen voor aanslagen
met nucleaire, biologische of chemische wapens door terroristen.
Er zijn nog weinig concrete voorbeelden van geslaagde aanslagen
met deze wapens, maar de informatie dat terroristische groepen
beschikken over dergelijke wapens wordt steeds sterker. De ont-
wrichting die het gevolg zou zijn van een gerichte aanslag met
nucleaire, biologische of chemische wapens is maximaal. Daarbij
zal het niet alleen gaan om de fysieke schade en het aantal doden
en gewonden, maar vooral ook om de psychologische ontwrichting
door de angst die in een samenleving zal ontstaan indien een
dergelijke aanslag succesvol zal plaatsvinden.
B Vraagpunten en oplossingen
Om bovenstaande ontwikkelingen te kunnen beïnvloeden zijn
meerdere maatregelen noodzakelijk. Daarbij dient echter als
uitgangspunt gehanteerd te worden dat terrorisme zal blijven
bestaan. Het is een illusie te denken dat terrorisme uitgebannen
kan worden. De politiek dient de verwachtingen ten aanzien van
het beheersen van terrorisme realistisch te laten zijn. Dat dient
expliciet aan de orde te komen in de communicatie van de
regering naar de burgers.
Er is een combinatie van maatregelen noodzakelijk. Sociaal-
preventieve, technisch-fysieke, financiële, bestuurlijke, juridische,
inlichtingengerelateerde, mediagerelateerde, militaire, organisato-
rische en internationale maatregelen zijn nodig.2 Dé oplossing
voor het terrorisme bestaat niet. Het is zaak voor de politiek om
een lange termijn combinatie van maatregelen te realiseren waar-
3 Vergelijk M. Ignatieff, Het minste kwaad: Politiek en moraal in het tijdperk van terrorisme, Cosse, 2004.
Londen, 7 juli 2005.
bij de combinatie steeds wordt aangepast aan de daadwerkelijke en
reële dreiging in Nederland. Daarbij dient een te zware nadruk op
uitbreiding van bevoegdheden te worden voorkomen. Er zijn meer
en andere maatregelen minstens zo effectief om het terrorisme te
beheersen. De politiek dient zorg te dragen voor een lange termijn
integraal antiterreurbeleid waarbij alle relevante maatregelen
geprioriteerd en uitgewerkt worden. Het gaat om een beleid dat
minstens twintig jaar zal moeten kunnen worden gecontinueerd.
Cruciaal in Nederland is de verdere verbetering van intelligence
aangaande terrorisme en van de organisatie en het functioneren
van het Nederlands inlichtingenapparaat. De aanbevelingen van de
Commissie Havermans en het kabinetsstandpunt hieraangaande
dienen met kracht te worden uitgevoerd. Daarbij gaat het niet om
de uitbreiding van bevoegdheden maar om het meer effectief en
efficiënt benutten van de bestaande bevoegdheden en organisatie
om de intelligence te optimaliseren in combinatie met een stevige
financiële en personele uitbreiding. Tevens dient de informatie die
bij burgers, bedrijven en overheid beschikbaar is meer benut
en ingezet te worden ten behoeve van de terrorismebestrijding.
De initiatieven in Rotterdam en Amsterdam om met behulp van
alle relevante overheidsinformatie radicaliserende jongeren in
een vroegtijdig stadium te herkennen zijn waardevol.
De politiek – en primair de regering – dient een eenduidig
beeld te geven van de werkelijke dreiging waarmee Nederland
wordt geconfronteerd. Om maximale legitimiteit voor de nood-
zakelijke maatregelen te realiseren is meer openheid aangaande
de dreiging noodzakelijk. Vanzelfsprekend is geheimhouding
noodzakelijk aangaande specifieke personen en groepen. Maar
het is zonder meer mogelijk om een breder beeld te geven van
de feitelijke dreiging. Met een dergelijk beeld van de dreiging
kan meer zinvol en verantwoord worden gedebatteerd over de
mogelijkheden en beperkingen van de terreurbestrijding in een
democratische rechtstaat.3 Tevens dient de regering het weten-
schappelijk onderzoek naar terrorisme en terrorismebestrijding te
stimuleren opdat optimaal gebruik gemaakt kan worden van de
beschikbare wetenschappelijke kennis in Nederland.
Politiek – en vooral ook hulpverleningsdiensten – dienen
zich meer intensief bezig te houden met de voorbereiding op
aanslagen met NBC-wapens. De kennis is slechts in geringe mate
beschikbaar en de mogelijkheden om daadwerkelijk op te treden zijn
er niet of nauwelijks. De politiek dient meer expliciet aandacht te
besteden aan de wijze waarop de Nederlandse overheid, burgers en
bedrijven zich moeten voorbereiden op aanslagen met NBC-wapens.
Ten slotte zijn niet alleen inhoudelijke maatregelen
noodzakelijk, maar in de Nederlandse setting vooral ook
organisatorische maatregelen. Er bestaat onduidelijkheid over
de precieze bevoegdheden en verantwoordelijkheden van vele
betrokkenen bij het terrorismebeleid. Deze onduidelijkheid doet
zich voor in de verschillende fasen van de terreurbestrijding.
De politiek dient bij voorrang duidelijkheid te creëren ten
aanzien van de bevoegdheden van alle betrokkenen. Daarnaast
zal het noodzakelijk zijn om de samenwerking binnen de
overheid ten aanzien van terrorismebestrijding te verbeteren.
Hiervoor zijn door zowel de regering als verschillende commissies
zinvolle aanzetten gegeven, die nu met kracht moeten worden
gecontinueerd.
2 Zie voor voorbeelden hiervan de hiervoor genoemde literatuur.
1312 Veiligheidszorg en terrorismebestrijding: kansen voor veranderingenVeiligheidszorg en terrorismebestrijding: kansen voor veranderingen
Er lijkt angst in het dagelijks bestaan te zijn geslopen, zorg om de
zo uitstekende gezondheid, bijvoorbeeld in de naweeën van ram-
pen in de Bijlmer, Enschede en Volendam, de legionella explosie in
Bovenkarspel en de crises rond de voedselveiligheid. De sociale en
politieke gevolgen van deze gebeurtenissen heeft de discussie over
risico’s nieuw leven ingeblazen. Het gaat dan om de mogelijkheid
ziek te worden of te overlijden en om aantasting van het milieu.
Er wordt gevraagd hoe groot de risico’s zijn, of ze wel voldoende
worden beheerst, of het beleid wel de juiste vorm heeft en de juiste
doelstelling. De erkenning dat het risico bij Schiphol toch niet op
het niveau van 1990 kan worden gehouden, dat voor het uitvoeren
van de ambities uit het Nationaal Milieu Beleidsplan 5 onvoldoende
geld is, dat de anti-legionella maatregelen en maatregelen rondom
de gebruiksvergunning te duur en te tegenstrijdig zijn en de
recente uitspraken van verschillende bewindlieden dat de burgers
hun eigen verantwoordelijkheid moeten nemen, hetgeen lijkt te
betekenen dat ze met de risico’s moeten leren leven – dat alles
verhevigt het debat of de overheid zijn taak als hoeder van de
veiligheid wel goed vervult en of gewekte verwachtingen wel
kunnen worden waargemaakt.
Tussen moed en overmoed - de risicomaatschappij
15Tussen moed en overmoed - de risicomaatschappij
Prof. dr. B.J.M. Ale
Hoogleraar Veiligheid en Rampenbestrijding, TU Delft
Programmamanager Onderzoek Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding (NIBRA)
Vuurwerkramp Enschede, 13 mei 2000.
De risicomaatschappij
We leven in een risico maatschappij dus.
Dat lijkt allemaal nieuw, maar dat is het toch niet. In het begin van
de 19e eeuw was een grote explosie in Leiden de aanleiding om
beleid te formuleren. In 1810 kondigde Napoleon beleid aan om
explosies in de binnensteden voorgoed uit te bannen. Zijn decreet
ter voorkoming van Gevaar, Schade en Hinder legde de basis voor
de huidige wetgeving.
De ongelukken met LPG in het midden van de 70’er jaren leidde
in het begrotingsjaar 1979 tot een brief van minister-president
Van Agt waarin hij de term externe veiligheid introduceert. Deze
brief had in hoofdzaak drie elementen: de oprichting van een
organisatie die het beleid op het gebied van de externe veiligheid
vorm moest geven, de benoeming van de minister belast met het
milieubeleid tot coördinerend minister voor de gevaarlijke stoffen
en de aankondiging van wetgeving om de kans op rampen in
de toekomst te beperken. De explosie in Enschede in 2000 gaf
aanleiding tot een brief van het kabinet van 7 maart 2001 met in
hoofdzaak dezelfde elementen. Dat was 22 jaar na de brief van
Van Agt en bijna 200 jaar na het decreet van Napoleon.
Behalve deze – industriële – risico’s zijn er nog vele andere
bronnen van gevaar. Ook voor deze bronnen geldt dat de risico’s
niet of niet zonder de inzet van zeer veel middelen tot nul geredu-
ceerd kunnen worden. De discussie over hoe met deze risico’s
om te gaan culmineerde in het document Omgaan met Risico’s,
dat in voorlopige vorm bij het Indicatief Meerjaren Programma
Milieubeheer van 1986-1990 en later in uitgebreide vorm bij het
eerste Nationaal Milieu Beleidsplan werd gepresenteerd.
In het rapport Emerging risks in the 21st Century laat de OECD
zien dat het aantal rampen en de schade die daarvan het gevolg
is van jaar tot jaar toeneemt. Niet alleen neemt het aantal
gebeurtenissen toe. Doordat de groeiende wereldbevolking zich
steeds meer vestigt in gebieden die steeds minder van nature
voor bewoning geschikt is, stijgt het aantal slachtoffers. Aan de rij
van rampen worden er dan ook steeds meer toegevoegd. Tsunami
in Azië, orkaan en overstroming in New Orleans, aardbeving in
Afghanistan en Pakistan.
Ook in Nederland is de druk hoog om de ruimte te ontwikkelen in
uiterwaarden, in steeds lager gelegen polders langs verkeersaders,
nabij chemische installaties en vliegvelden. Ook het zogenaamde
multifunctionele ruimtegebruik neemt snel toe, waardoor ongevallen
complexer dreigen te worden en het aantal potentiële slachtoffers
toeneemt. In een land met weinig ruimte en veel activiteit is het
moeilijk een veiligheidsbeleid te continueren dat ruimte en tijd
kost en waarvan de voordelen alleen op lange termijn zichtbaar
zijn. En dus wordt er aan de rand van de vrijwaringszone rond
Schiphol toch gebouwd, is de nieuwe regelgeving ten aanzien van
vluchtdeuren toch soepeler dan de oude en blijven de meeste LPG
stations opnieuw waar ze waren.
In een poging toch nog iets aan rampen te doen stijgt de aandacht
voor de rampenbestrijding die nog nooit zo hoog geweest is als nu.
Al is het nog maar zeer de vraag of die aandacht zo lang hoog
was gebleven als niet de aanslag op het WTC in New York het
voorkomen van rampen, het voorbereiden erop en het bestrijden
ervan hoog op de internationale politieke agenda had gezet.
Niettemin bevindt de discussie over de samenwerking van bij de
rampenbestrijding betrokken diensten en overheden zich nog
hoofdzakelijk in het stadium van verdedigen van eigen positie en
bevechten van dominantie in het proces. Tegelijkertijd ontwikkelt
zich als gevolg van Europese regelgeving beleid dat tot gevolg
heeft dat overheden zich steeds meer en meer expliciet moeten
verantwoorden voor de risico’s die zij aanvaarden. Dat beleid, onder
andere neergelegd in het Besluit Externe Veiligheid Inrichtingen
(BEVI) en de Nota Risico Normering Vervoer Gevaarlijke Stoffen
(RNVGS), vereist dat de mogelijkheden om bij een ramp nog
adequaat te kunnen optreden om de schade en het aantal slacht-
offers nog zoveel mogelijk te beperken uitdrukkelijk worden
meegewogen in een beslissing. Dat geeft de rampenbestrijdings-
organisatie en het ministerie van BZK een uitdrukkelijke rol in de
pro-actie fase, een rol die zij tot nu toe niet of nauwelijks vervulden.
Meeste rampen zelfmeldend
In dat verband is het goed op te merken dat de mogelijkheden om
bij een ramp door rampenbestrijding de schade nog te beperken
veel kleiner zijn dan in sommige kringen wel wordt gedacht. Dat
komt in de eerste plaats doordat de meeste rampen zelfmeldend
zijn: dat wil zeggen de verschijnselen die met de ramp gepaard
gaan leiden tot het activeren van de hulpverleningsdiensten. De
ramp is dan voorbij wanneer deze in actie komen.
Rampenbestrijding is dan eigenlijk niet veel meer dan het afvoe-
ren en - voorzover nog mogelijk - behandelen van de slachtoffers
en het opruimen van de puinhopen. Het neerstorten van een
vliegtuig, de ontploffing van een opslagtank zijn voorbeelden van
zulke zelfmeldende ongevallen. Maar ook het ongeval bij Bhopal
was zelfmelden. Het op straat ineenzakken van mensen was het
teken dat er op de fabriek iets echt mis was. De sirene ging
weliswaar ook, maar die ging wel vaker, ook als er niets aan de
hand was. Ook de ontploffing in Enschede was zelfmelden. Nog
tot vlak voor de explosie stonden er tientallen mensen in de straat
die niet te bewegen waren de straat te verlaten tot de eerste – voor
deze mensen gelukkig kleine – ontploffing zich voordeed.
1716 Tussen moed en overmoed - de risicomaatschappijTussen moed en overmoed - de risicomaatschappij
De tweede reden waarom hulpverlening nog niet veel kan
bijdragen aan het verkleinen van de schade en het voorkomen van
slachtoffers is de omvang van haar mogelijkheden in vergelijking
tot de omvang van de ongevallen. Bij risico analyses van chemische
installaties, het transport van gevaarlijke stoffen en het luchtverkeer
gaat het om ongevallen met tientallen tot duizenden slachtoffers.
Het officiële externe veiligheidsbeleid begint eigenlijk pas bij zo’n
tien doden, terwijl uit inventarisaties aan de hand van het handboek
operationele prestaties uit de Leidraad maatramp blijkt dat de
meeste hulpdiensten niet veel verder komen dan een ramp met
een omvang van vijf doden. Dat wil zeggen dat de capaciteit van de
hulpdiensten over het algemeen volstrekt onvoldoende is voor zelfs
de kleinste ramp waarop het BEVI is gericht.
Ook wat betreft de veiligheid van de inrichtingen zelf is nog veel
te wensen. Zo blijkt meer dan de helft van de LPG stations niet
aan de regels te voldoen en ongeveer een derde zelfs niet aan de
kernvoorschriften en dat in een bedrijfstak die wordt beschouwd
haar zaken redelijk op orde te hebben. Het is dus te verwachten
dat de risico’s groter zijn dan in de analyserapporten worden
vermeld. Daarin immers wordt er van uitgegaan dat regels niet
worden overtreden en dat aan de veiligheidsregels wordt voldaan.
Daar komt dan nog bij dat nuchter omgaan met risico’s er toe lijkt
te leiden dat de conclusie uit het ketenonderzoek dat uitfaseren
van LPG als motorbrandstof zowel veiliger als goedkoper is toch
niet tot daadwerkelijke uitfasering leidt.
Die beperkingen steken nog meer af tegen de mogelijke omvang
van een overstroming, zoals in het RIVM rapport Risico’s in
bedijkte termen staat vermeld: tienduizenden doden en 400 miljard
euro schade. En ook voor die risico’s geldt dat ze groter zijn dan
wellicht wordt aangenomen, omdat dijken net als installaties voor
een aanzienlijk deel niet aan de “officiële” eisen voldoen. Daardoor
is ook voor overstromingen de dag dat hulpdiensten
in actie moeten komen misschien dichterbij dan het lijkt.
Kortom. Een meer nadrukkelijke betrokkenheid van de hulpdiensten
bij besluiten over risicodragende activiteiten en ruimtelijke
ontwikkelingen wordt beleidsmatig gewenst en is om uiteenlopende
redenen dringend noodzakelijk. Deze nieuwe taak komt bovenop
de taken voortvloeiende uit de voorbereiding op de rampen-
bestrijding zelf. Voor die laatste taak is de capaciteit al onvoldoende
terwijl de organisatie op zijn gunstigst in ontwikkeling is, in een
over zeggenschap en verantwoordelijkheden discussiërend veld.
Er is dus nog heel wat te doen.
We leren niet erg van de geschiedenis. Niet op veiligheidsgebied
maar ook niet op financieel gebied. De tulpengekte uit het begin
van de 17e eeuw heeft de aandelengekte uit de 20e eeuw ook niet
voorkomen.
Zeker niet wanneer de voordelen van een activiteit onmiddellijk
kunnen worden geplukt en de kans op negatieve effecten klein is.
Onze geest staat veel meer open voor informatie die onze huidige
opvattingen bevestigt dan voor die welke die tegenspreekt. Mensen
zijn sterfelijk, maar worden daar ongaarne aan herinnerd. Elke
dag dat we opstaan, nemen we als een bevestiging van onze
onsterfelijkheid. Dat ons brein zo werkt is de basis voor de vooruit-
gang. Alleen door gevaren te trotseren kunnen we vooruitgang
boeken. Moed is daarom een bewonderde eigenschap. Doorzetten
in tijden van gevaar zit in de menselijke natuur. Columbus zou
zonder moed niet naar het westen zijn gevaren en daardoor
Amerika hebben ontdekt noch zou iemand vrijwillig in een space-
shuttle plaatsnemen. Religies preken dat de mens door de dood
heen moet gaan om eeuwige gelukzaligheid te verkrijgen, - hemel,
nirwana -. Het wordt dus als iets goeds gezien om standvastig door
te gaan in het gezicht van de ondergang.
Helaas is de lijn tussen moed en roekeloosheid dun. Vaak wordt
het verschil meer bepaald door het resultaat dan door de daad zelf.
Alleen omdat ze Troje hebben veroverd herinneren we ons de
Griekse soldaten in het paard van Troje voor hun moed. Zouden
ze hebben verloren, we zouden hun actie als buitengewoon dom
hebben beschreven. Ook David’s actie tegen Goliath leeft voort als
heldhaftig omdat de laatste verloor.
Het opereren van een chemische fabriek op het randje van veilig
opereren kan worden beschouwd als een moedige manier om de
productie te maximeren en er zijn veel ondernemingen die dit
gedrag bevorderen. Niet eens altijd bewust. Maar een bonus
gebaseerd op verkopen of productievolume heeft het effect
risicovol gedrag te belonen. Na een ongeluk zal dit gedrag zeer
waarschijnlijk worden omschreven als roekeloos spelen met de
levens van personeel en omwonenden.
Risico-managers en veiligheidsfunctionarissen hebben als taak
feiten en gegevens aan te dragen die conflicteren met de dominante
opvatting: er kunnen dingen mis gaan, en alles wat mis kan gaan,
gaat vroeg of laat ook mis. In het licht van de overweldigende
dominantie van de opvatting “dat het allemaal wel meevalt, dat het
wel niet zal gebeuren” of in ieder geval “ het ons niet zal overkomen”
lijkt het een goed advies voor elke onderneming of organisatie die
op het punt staat iets moedigs te doen om eerst nog maar even
een morbide pessimist zoals een risico analist te raadplegen.
Veiligheidsmensen proberen een tegenwicht te bieden voor
ongebreidelde drang naar moed en het nemen van risico door te
manen tot voorzichtigheid, eerst te denken dan te doen en geen
overbodig risico te nemen. In die rol lijkt een risico-manager een
beetje op de hofnar van weleer. Hij zegt wat bijna niemand wil
horen, maar de koning kan maar beter luisteren.
1918 Tussen moed en overmoed - de risicomaatschappijTussen moed en overmoed - de risicomaatschappij
Inleiding
Het centrale thema van het NVBR-jaarcongres 2004 was “Van
klassieke rampen naar moderne crises". Deze titel vat in een
one-liner de maatschappelijke opgave samen waarvoor wij staan
en verbindt ook in een zin de actuele beleidsontwikkelingen,
verbonden aan de verschillende voornemens van het kabinet ten
aanzien van de veiligheidsregio’s, het beleidsplan crisisbeheersing
en de recente visie met betrekking tot terreur. Tegelijk gaat daar
achter ook een geheel ander thema schuil namelijk dat van
leiderschap. Om deze ontwikkelingen op een goede wijze gestalte
te kunnen geven, om de organisatie ‘op het spoor van de toekomst
te kunnen zetten’ is leiderschap vereist.
Waar de afgelopen jaren vooral veel aandacht is geweest voor de
ontwikkeling van management, wat zich kort en bondig laat
samenvatten als het besturen van een organisatie volgens de
grondslagen van planning en control, komt het de komende
jaren vooral aan op leiderschap. Het onderkennen van kansen en
mogelijkheden en sturing geven aan ontwikkelingen. Kortom
“vernieuwend leiderschap” zoals door professor Paul ‘t Hart
beschreven in zijn boek met de gelijknamige titel. Leiderschap in
de publieke sector is een vitale, maar tegelijk ook delicate functie.
In tijden van snelle veranderingen in de omgeving doen zich op
veel terreinen situaties voor waar de onzekerheden en spanningen
binnen de beleidsvoering zichtbaar worden. Het zijn tegelijk ook
de momenten die kansen bieden op vernieuwing. Het vermogen
Van klassieke rampen naar moderne crises
21Van klassieke rampen naar moderne crises
J. Don Berghuijs
Voorzitter Nederlandse Vereniging voor Brandweer en Rampenbestrijding
‘Huis van Thorbecke’: toe aan een opknapbeurt?
worden en dat kan afbreuk doen aan slagvaardig gecoördineerd
optreden en de kwaliteit van de operationele prestaties.
Hulpconstructies zoals “de mensen komen er in goede onderlinge
verhoudingen wel uit”, zullen vaak onvoldoende werken.
Redenerend vanuit de dagelijkse praktijk lijkt het beeld veel
simpeler. Een ramp is een ernstige verstoring van het maatschap-
pelijke leven, veelal door een fysieke oorzaak. Rampen zijn tegelijk
ook altijd crises. Elke andere ingrijpende verstoring van het
maatschappelijk leven leidt eveneens tot een crisis. Een aanslag
van terreur is een ramp met daders en zal ook altijd leiden tot
een crisis. Mij dunkt dat het overkoepelende crisisbegrip een
praktisch ordeningsbeginsel zou kunnen en moeten zijn voor een
eenduidige organisatie van de crisisbeheersing in Nederland. Een
crisisbeheersingsorganisatie die in staat is de verstoring van het
maatschappelijk leven zo veel mogelijk te beperken en weer te
herstellen, ongeacht de aanleiding van die verstoring. Of het nu
een klassieke ramp is, een verstoring in de voedselketen of een
aanslag van terreur. Niet zonder zorg volg ik de ontwikkeling
waarbij gekoppeld aan de – overigens terechte markering van
verantwoordelijkheden – er ook separate ambtelijke instituties
ontstaan voor bijvoorbeeld crisisbeheersing en terreur, waar naar
mijn oordeel eerder bundeling geboden zou zijn. Er lijkt alle
aanleiding te komen tot één Nationale Veiligheidscoördinator.
Natuurlijk zijn er ook altijd onderliggende verantwoordelijkheids-
mechanismen die betrekking hebben op de specifieke deskundig-
heid of verantwoordelijkheden van een bepaalde sector, maar die
zijn (althans behoren) niet richtinggevend te zijn voor de
organisatie en inrichting van de overkoepelende organisatie voor
de crisisbeheersing. Het is een misvatting dat in onze complexe
samenleving vanuit één invalshoek of één beleidssector moderne
crises adequaat bestreden kunnen worden, zelfs niet als het
ogenschijnlijk alleen maar een dierziekte betreft of het afschakelen
van de energie in verband met schaarste.
23Van klassieke rampen naar moderne crises
om die kansen te onderkennen, publiekelijk te benoemen en
daarover besluitvorming uit te lokken, is een cruciaal aspect van
hervormend leiderschap. Hervormende leiders verstaan de kunst
van het oprekken van de smalle marges van het publieke debat.
Zij brengen ideeën in de beleidsarena die voorheen ondenkbaar of
ten minste onzegbaar waren.
Van klassieke rampen naar moderne crises
Bij de voorbereiding op rampen hebben we ons tot op heden in
het bijzonder geconcentreerd op verschillende soorten rampen,
de zogenoemde ‘klassieke rampen’. Zeker sinds het millennium
en een aantal crises in de voedselketen komen we meer en meer
tot het besef dat in de moderne samenleving met een grote
interactieve complexiteit er een veelheid, in oorsprong vaak kleine
aanleidingen zijn, die kunnen leiden tot grote gevolgen voor
het maatschappelijke leven. Dat dwingt ons ertoe dat wij meer
aandacht moeten besteden aan het voorkomen van en het
voorbereiden op de zogenoemde ‘moderne crises’.
Vanuit de gedachte van de klassieke ramp, houden gemeenten tot
op heden rekening met rampen met giftige stoffen in de open
lucht, grote branden, explosies, transportongevallen, wateroverlast
en de uitval van nutsvoorzieningen als maatgevende rampen.
Bij denken vanuit de moderne crises komt veel meer kijken. We
moeten dan ook rekening houden met problemen in de voedsel-
keten, besmettelijke ziekten, psycho-crises, grootschalige
evenementen, kwetsbaarheden in informatiesystemen en telecom-
municatieverstoringen in de logistieke keten. Daarnaast wordt het
steeds duidelijker dat onze open samenleving in het bijzonder
kwetsbaar is voor acties van terroristische aard, die kunnen leiden
tot een ernstige verstoring van het maatschappelijke leven en de
veiligheid. Meer nog dan tot op heden komt de ordening volgens
het “Huis van Thorbecke” onder druk te staan, omdat de schaal
waarop dergelijke, vaak ketengerichte, crises om zich heen
grijpen en opgelost moeten worden, niet meer congruent is met
de schaal waarop het openbaar bestuur is georganiseerd. In de
Haagse beleidspraktijk is de noodzakelijke aanpassing aan een
veranderende omgeving een ingewikkeld vraagstuk.
Als ik de recente visies van het kabinet met betrekking tot
veiligheidsregio en crisisbeheersing bij elkaar breng is mijn
waarneming, dat ze ieder een eigen focus hebben. Het standpunt
over de veiligheidsregio richt zich in het bijzonder op het versterken
van het regionale beheer van de brandweer, de voorbereiding op
de rampenbestrijding en het versterken van de GHOR. Het
beleidsplan Crisisbeheersing 2004-2007 beweegt zich op een wat
ander niveau en heeft een bredere scope. De visies ten aanzien
van terreur hebben vooral een nationale en justitiële insteek. De
uitdaging voor leiders en hun leiderschap is vooral om deze zaken
op een goede wijze met elkaar te verbinden en de samenhang der
dingen te bewaken. Dat is allerminst een eenvoudige zaak, omdat
wij op veel terreinen te maken hebben met afzonderlijke en
gedeelde verantwoordelijkheden, waardoor zeker vanuit de optiek
van operationele organisatie verantwoordelijkheden diffuus
22 Van klassieke rampen naar moderne crises
Veiligheidsminister en nationale politie
De afgelopen maanden hebben de discussies vooral in het teken
gestaan van de vorming van één veiligheidsministerie en het tot
stand brengen van nationale politie. Het tot stand brengen van één
veiligheidsministerie lijkt dicht in de buurt te komen van de door
mij in het voorgaande geopperde gedachte van een Nationaal
Veiligheidscoördinator, maar dat is schijn. Mijn suggestie voor een
Nationaal Veiligheidscoördinator strekt er toe om samenhang te
brengen in de ambtelijke voorbereiding en afstemming onder
eenhoofdige leiding op nationaal niveau. De Nationaal
Veiligheidscoördinator zou in mijn wijze van zien dienstbaar
moeten zijn aan een aantal ministers uit het kabinet in een
onderraad voor veiligheid onder leiding van de minister-president.
Uiteraard heeft dit betrekking op de ministers van Binnenlandse
Zaken en Justitie, maar ook de minister van Defensie zeker nu de
interne en externe veiligheid van de staat steeds meer met elkaar
verknoopt raken. Op onderdelen van de externe veiligheid van de
staat heeft ook de minister van Buitenlandse Zaken daarin een
positie. Als we spreken over de externe fysieke veiligheid is
daarin een plaats voor de minister van VROM (gevaarlijke stoffen)
en de minister van Verkeer en Waterstaat voor wat betreft de
“bewegende gevaarlijke stoffen” en de risico’s ten aanzien van
overstromingen.
De gedachten die thans in omloop zijn om te komen tot een
veiligheidsministerie bestaande uit een minister verantwoordelijk
voor politie, brandweer, crisisbeheersing, inlichtingendiensten,
openbaar ministerie etc. vervullen mij niet geheel met vreugde.
Een dergelijk beheersministerie is sterk gericht op de repressieve
operationele uitvoering en leidt dus slechts tot veiligheidsbeleid
op de ‘korte termijn’ met een sterk repressieve inslag. De actuele
veiligheidsproblemen laten zich slechts duurzaam oplossen
door een sterke verbinding met de integrale benadering van het
openbaar bestuur. Een veiligheidsminister verantwoordelijk voor
zo’n kleine 100.000 uitvoerders wordt dus een ‘domme minister’
die slechts verantwoordelijk kan zijn voor de reactieve uitvoering
van de repressie.
Gelukkig worden ingrijpende stelselwijzigingen doorgevoerd
tijdens een formatie en niet tussen twee formaties in en dat
geeft dus nog enige tijde en ruimte om te komen tot een goede
doordachte visie die niet alleen wordt beheerst door repressieve
dadendrang maar ook door duurzaamheid.
Ook bij het actuele debat over de nationale politie bekruipt mij
soms dat gevoel. De ontwikkeling naar regiopolitie heeft ertoe
geleid dat zeker bij de gemeenten met gemeentepolitie het gevoel
is ontstaan dat de politie op afstand van de gemeenten werd
georganiseerd. Het is zeer naïef te denken dat een verdere
opschaling van het beheer naar het Rijksniveau ertoe zal leiden dat
de lokale verankering versterkt zal worden, zoals de commissie
Leemhuis suggereert.
Het valt mij ook op dat de commissie vooral te hoop loopt tegen de
te krachtige positie van een aantal korpsbeheerders. Ik ben het
overigens met die constatering eens. Helaas hebben Leemhuis c.s.
niet onderzocht hoe het komt dat de regionaal colleges van
25Van klassieke rampen naar moderne crises
Nieuwe crises, wat brengt dat met zich mee?
De verschuiving van klassieke rampen naar moderne crises zal
op een drietal terreinen van grote invloed zijn:
• er zal een verschuiving moeten plaatsvinden in de thans bestaande
verantwoordelijkheidsverdeling zoals neergelegd in de Wet Rampen
en Zware Ongevallen (Wrzo), al was het maar vanwege de breder
geworden scope en de schaal waarop moet worden opgetreden;
• het zal ook veel vragen van de verschillende organisaties om zich aan
te passen aan het functioneren in een andere en bredere context. Dat
vraagt “vernieuwend leiderschap”.
• risicocommunicatie en het managen van publiek vertrouwen en
het managen van verwachtingen zal een nadrukkelijker plaats
moeten gaan innemen. Van de overheid en de overheidsvertegen-
woordigers vraagt dat ook om leiderschap in de zin van het stellen
van grenzen. Er zijn grenzen tot waar de overheid in onze open
samenleving de veiligheid in het publieke domein kan garanderen.
‘Thorbecke’ en de veranderde veiligheidssituatie
De veranderende veiligheidssituatie en de eisen die aan de
overheid worden gesteld bij veiligheidsinbreuken, heeft in onze
complexe moderne samenleving ook gevolgen voor de wijze
waarop wij zaken organiseren. De tijd en ruimte dimensies ten
tijde van de staatkundige ordening van Thorbecke zijn van een
volstrekt andere orde dan nu in een samenleving die beheerst
wordt door een groeiende interactieve complexiteit. In mijn optiek
is er sprake van een gedurige en groeiende staatkundige spanning.
De ordening volgens ‘Thorbecke’ impliceert dat het beleidsprimaat
over de veiligheidszorg is neergelegd bij de gemeenten, maar in de
dagelijkse werkelijkheid van beleidsvormers lijkt het er soms op
dat gemeenten slechts gehouden zijn tot uitvoering in medebewind.
Dat is geen verwijt, maar een constatering die wellicht samen-
hangt met een onvoldoende aanpassing van het organisatie en
sturingsmodel aan zich wijzigende maatschappelijke werkelijk-
heden. Begrippen zoals systeemverantwoordelijkheid van het Rijk
lossen dat probleem niet op, maar leiden slechts tot een diffuse
verdeling van verantwoordelijkheid en financiering.
24 Van klassieke rampen naar moderne crises
bestuurder die het vertrouwen geniet van de gezagsdragers in
de regio en verantwoordelijk is voor het beheer van brandweer,
politie, geneeskundige hulpverlening bij rampen en rampen-
bestrijding en crisisbeheersing en in voorkomend geval onder
bijzondere omstandigheden ook gezagsmatige doorzettingsmacht
heeft. Voor wat betreft de uitvoering van het beheer, binnen
overigens nationale kaders, legt hij verantwoording af aan de
gezagsdragers in de regio.
In de wetenschap dat belangrijke stelselwijzigingen niet tussen
maar bij een kabinetsformatie plaatsvinden, ligt het in de rede
in de volle breedte eens goed in samenhang na te denken over
de vormgeving van de toekomst van het veiligheidsbestel in
Nederland en te stoppen met geïsoleerde discussies. Vandaag over
de veiligheidsregio, morgen over de politie, overmorgen over een
andere overheid etc.
Er liggen veel bouwstenen: Leemhuis, Brinkman, een Andere
Overheid etc. Het is goed nu eens de tijd en ruimte te nemen om
dat denkwerk vooral te verbinden.
27Van klassieke rampen naar moderne crises
burgemeesters hun rol zo hebben laten marginaliseren en er
nergens in Nederland gebruik is gemaakt van de medebeheers-
bevoegdheid die artikel 36 van de Politiewet mogelijk maakt.
Het zou wel eens zo zou kunnen zijn dat dankzij de krachtige
en eenduidige positie die sommige korpsbeheerders hebben
ingenomen, de prestaties van de politie in Nederland een
opgaande lijn vertonen.
Het is evident dat elk kernproces zijn eigen schaal heeft. Op het
gebied van ICT, materieel en uitrusting ligt een landelijke schaal
in de rede; zo ook voor grootschalige recherche onderzoeken naar
georganiseerde misdaad. Het organiseren op een landelijke schaal
impliceert wat mij betreft niet automatisch dat het daarmee ook
een uitsluitende Rijksverantwoordelijkheid zou moeten worden.
Met de daarbij horende ambtelijke bureaucratie.
Anders ligt het ten aanzien van de Rijkssturing over de verschillende
beleidsprioriteiten. Dat gaat over de inhoud. Wat mij betreft is
onvoldoende aangetoond dat het instrument van de prestatie-
contracten niet zou werken. Bij een nationale politie zal gelden
dat er tussen het regionaal politiebestuur en de korpschefs gewerkt
zal moeten worden met prestatie-afspaken, Het gepresenteerde
model gaat uit van de impliciete veronderstelling dat prestatie-
contracten tussen de minister en de korpsbeheerder niet
werken, maar tussen de gemeenten en de gemandateerde
korpschef kennelijk wel.
Het korpsbeheer en de regionale politie
Hoewel niet zo nadrukkelijk uitgesproken, trachten Leenhuis c.s.
ook een oplossing te vinden voor de spanning tussen de gekozen
burgemeester en het korpsbeheerderschap. Het is duidelijk dat
een gekozen burgemeester met een legitimatie van zijn of haar
kiezers niet tegelijk ook als korpsbeheerder boven de partijen
beheersvraagstukken kan oplossen in het veiligheidsdossier. Dat
is dus een belangrijk aandachtspunt voor de toekomst. Dat geldt
ook voor een ander dossier, namelijk de crisisbeheersing waarbij
minister Remkes toe wil naar een slagvaardige oplossing die
voldoet aan de eisen van Eenvoud, Eenduidigheid en Eenheid
van opvatting. Met andere woorden een twee lagenmodel met
enerzijds een bestuursautoriteit op het niveau van de veiligheids-
regio en anderzijds de rijksoverheid. Reeds een aantal jaren
geleden heb ik dit vraagstuk aan de orde gebracht in relatie tot
het ‘huis van Thorbecke’. De schaal waarop wij het openbaar
bestuur hebben georganiseerd is niet meer congruent met de
schaal waarop bepaalde problemen moeten worden aangepakt.
Vooralsnog laat zich dat alleen maar oplossen door vormen van
functioneel bestuur zoals wij die ook in andere sectoren kennen.
In mijn wijze van zien is er voor de veiligheidsregio’s in oprichting
en dus ook voor de politie ruimte voor een “veiligheidsgraaf”
vergelijkbaar met de dijkgraaf. Een door de Kroon benoemde
26 Van klassieke rampen naar moderne crises
Bij crisisbeheersing, rampenbestrijding en terrorismebestrijding
wordt te veel nadruk gelegd op bestuurlijke coördinatie en te
weinig op operationele doorzettingsmacht. Dat is een van de
belangrijkste conclusies uit een rapport van de Clingendael
Centrum voor Strategische Studies1, dat vorig jaar in opdracht van
het Ministerie van BZK is geschreven. Daardoor is de kans groot
dat de rijksoverheid niet bij machte is adequaat op de gevolgen van
grootschalige terreuraanslagen en rampen te reageren.
Het probleem wordt in een oogopslag duidelijk als wordt gekeken
naar de hiërarchische structuur die bij crises, rampen en terreur-
aanslagen (kortweg de veiligheidsstructuur) in werking treedt (zie
schema op pagina 31). In deze onvolledige en vereenvoudigde
weergave van de werkelijkheid valt een aantal zaken op. De structuur:
• is uitermate complex;
• kent tal van ingebouwde ‘checks and balances’;
• is vooral gericht op coördinatie;
• kent geen duidelijk te herkennen commandostructuur;
• en is gebouwd op de fundamenten van het ‘Huis van Thorbecke’:
er is gestreefd het rijk, de provincies en de gemeenten een
belangrijke rol te laten spelen.
1 Nationale Veiligheid: Aanzet voor een Interdepartementale Beleidsverkenning (Den Haag, CCSS-04-003). Het rapport is te vinden op www.ccss.nl.
Polderen en crisisbeheersing: een recept voor een ramp
29Polderen en crisisbeheersing: een recept voor een ramp
Prof. dr. Rob de Wijk
Directeur van het Clingendael Centrum voor Strategische Studies
De hier in kaart gebrachte veiligheidsstructuur is enigszins
achterhaald door nieuw beleid, zoals vastgesteld in het beleidsplan
Crisisbeheersing 2004 – 2007 en verschillende nota’s over de rol
en inrichting van de veiligheidsregio. Maar ondanks vele aanzetten
voor nieuw beleid houdt de structuur toch de bovengenoemde
kenmerken.
Politieke cultuur
De verklaring van de complexe structuur voor terrorismebestrijding,
rampenbestrijding en crisisbeheersing ligt voor de hand: deze
veiligheidsstructuur is de uitdrukking van onze politieke cultuur,
net zo als het creëren van een ministerie van binnenlandse veilig-
heid na 11 september 2001 de uitdrukking is van de Amerikaanse
politieke cultuur. Historische gebeurtenissen zoals de aanval op
Pearl Harbor en ‘9/11’ mobiliseren in de Verenigde Staten een
ongekende dynamiek waarbij draconische maatregelen worden
genomen die haaks staan op onze incrementele aanpak. Overigens
betekent dit niet dat de Amerikaanse aanpak een voorbeeld voor
ons zou moeten zijn. Het na de aanslagen in New York en
Washington gevormde ministerie van Homeland Security is een
samenvoeging van talrijke organisaties die resulteerde in een
moloch van 22 agentschappen en 180.000 werknemers. Door
politieke druk werd prioriteit gegeven aan terrorismebestrijding.
Wat de gevolgen daarvan waren, bleek tijdens de ramp die het
gevolg was van Orkaan Katrina in begin september 2005. De
Federal Emergency Management Board (FEMA), die in het nieuwe
ministerie werd ondergebracht, bleek zijn taak niet langer naar
behoren te kunnen uitvoeren waardoor de hulpverlening in en
om New Orleans te traag op gang kwam. Het niet naar behoren
functioneren van de FEMA leidde tot het ontslag van directeur
Michael D. Brown. Deze affaire toonde aan dat draconische
bestuurlijke ingrepen niet zonder risico zijn en de effectiviteit
van het beleid kunnen ondermijnen. Zo bleek politieke prioriteit
voor terreurbestrijding de overige rampenbestrijding en crisis-
beheersing niet ten goede te komen. Vier jaar na de gebeurtenis-
sen van 11 september 2001 bleek er nog steeds geen systeem te
bestaan om het Amerikaanse publiek te informeren in geval van
een calamiteit of terreuraanslag. Maar ook blijkt het jaren te duren
voordat een dergelijk ministerie goed functioneert, terwijl een
goed functionerende organisatie juist nu nodig is.
Ingrepen op zijn Amerikaans zijn in de Nederlandse politieke
cultuur niet goed denkbaar. Minder vergaande ingrepen die zich
vooral richten op taken, bevoegdheden en budgetten van
(top)bestuurders en beperkte organisatorische aanpassingen
zijn bij ons de geprefereerde aanpak. Dat is logisch voor een
consensuscultuur als de Nederlandse. Daarmee lijkt onze aanpak
de minst risicovolle. Maar in de Nederlandse situatie zijn er enkele
belangrijke struikelblokken die de effectiviteit van deze aanpak
toch kunnen ondermijnen. Ten eerste is deze politieke cultuur
sterk juridisch georiënteerd. Operationele aspecten zijn per
definitie ondergeschoven kinderen. Terrorismebestrijding heeft
3130 Polderen en crisisbeheersing: een recept voor een rampPolderen en crisisbeheersing: een recept voor een ramp
33Polderen en crisisbeheersing: een recept voor een ramp
bijvoorbeeld een scala aan nieuwe wetsvoorstellen opgeleverd
en enkele beleidsvoornemens in de uitvoeringssfeer. Maar de
implementatie verliep stroef. Daarbij kwam dat het ontwikkeling
van een effectieve structuur in 2005 werd vertraagd door politieke
afwachtendheid als gevolg van de herziening van het politiebestel
(de Commissie Leemhuis) en de mogelijke vorming van een
veiligheidsministerie (Commissie Brinkman).
De moeizame implementatie kan ook worden verklaard door
een tweede kenmerk van de Nederlandse politieke cultuur. Ons
incrementalisme is een uitdrukking van onze ‘poldercultuur’
met zijn complexe coördinatiemechanismen, sterke bestuurlijke
‘checks and balances’ en consensusvorming voor elk beleidsonder-
werp. Deze politieke cultuur voldoet uitstekend in een situatie van
status quo en geleidelijke beleidsontwikkeling, maar voldoet niet
als krachtdadige maatregelen en snel handelen zijn vereist. Ten
tijde van grootschalige rampen, crises of terreuraanvallen is
leiderschap cruciaal. Sterker, eenhoofdige leiding is van het
grootste belang om gevolgen ervan te niet te doen. Hierbij kunnen
degenen die zich met binnenlandse veiligheid bezighouden veel
leren van de veranderingen die krijgsmachten overal in Europa
na het einde van de Koude Oorlog ondergaan. De operationele
effectiviteit van krijgsmachten draait om begrippen als ‘unity in
command’ en ‘unity in effort’. Na de Koude Oorlog werden talloze
operaties uitgevoerd, hetgeen tot een herwaardering leidde van
deze reeds door Sun Tzu bijna 2500 jaar geleden onderkende
succesfactoren. Voor binnenlandse veiligheid zijn deze begrippen
moeilijk als uitgangspunt te nemen. Het systeem van ‘checks and
balances’ maakt effectief korte metten met sterke leiders, zodat
eenheid van commandovoering en inspanning, behalve voor de
krijgsmacht, moeilijk haalbaar is.
Polderen en crisisbeheersing
Keer op keer worden de nadelen van het Nederlandse systeem
aangetoond. Uit de evaluatie van de oefening Bonfire die op
6 april 2005 plaatsvond bleek dat een ‘grote druk op de
leiding ontstond’. Coördinatie, crisiscommunicatie en interne
informatievoorziening vond vooral plaats in overleg met en door
de bestuurders zelf. Daardoor waren zij nauwelijks in staat
strategische besluiten te nemen. Er was dus geen ‘unity in
command’, die leidde tot ‘unity in effort’, waardoor de operatie
effectief kon worden geleid. Een typisch voorbeeld van de
moeizaamheid om door middel van polderen en consensuszoeken
tot effectieve besluitvorming te komen.
De recente Algemene Doorlichting Rampenbestrijding (ADR) is
een ander voorbeeld. Kritische processen bleken de opschaling van
de (regionale) rampenbestrijdingsorganisatie, het (operationele)
informatiemanagement en het leidinggeven aan de organisatie
te zijn. De regio’s die werden doorgelicht bleken onder rampen-
omstandigheden niet voorbereid om de kritische processen tijdig
en effectief te laten starten.
Volgens de ADR blijkt er grote weerstand te zijn om knelpunten
op te lossen en werkwijzen op elkaar af te stemmen. Dat is ook
mijn ervaring. De discussie over de rol van het Rijk in soort
processen leidt op het niveau van de lagere overheden soms tot
twee soorten reacties. Ten eerste zijn er de achteroverleuners:
bestuurders en ambtenaren die stellen dat de rijksoverheid met
voorstellen moet komen alvorens men zelf wat gaat doen. Ten
tweede zijn er de afschermers: degenen die micromanagement
van het Rijk vrezen en hun zaken zelf proberen te regelen. Het
resultaat is in beide gevallen hetzelfde: de operationele effectiviteit
wordt ondermijnd.
Lichtpunten
Toch zijn er lichtpunten. Vooral grote gemeenten doen het relatief
goed. Binnen gemeenten kunnen sterke persoonlijkheden zich
sneller tot leider ontpoppen dan op provinciaal of rijksniveau.
Men staat dicht bij de gebeurtenis; het is duidelijk dat er
gehandeld moet worden; de bestrijdingsorganisaties zijn klein
en overzichtelijk; en het aantal ‘checks and balances’ is beperkt.
Opmerkelijk is voorts dat mij uit gesprekken blijkt dat men
tamelijk tevreden met het eigen functioneren is. In veel gevallen
is dat terecht. Het probleem is echter dat het referentiekader is
gevormd door relatief grootschalige incidenten en ongelukken,
maar niet door rampen van grote omvang. Of het systeem dan nog
zo goed functioneert is de vraag. De echte problemen ontstaan
immers bij opschaling; een gegeven dat lokale leiders er toe brengt
om opschaling zo lang mogelijk uit te stellen. Dat kan bijvoorbeeld
uit angst voor een rijksoverheid die het heft in handen neemt. De
oefening Bonfire is hiervan wederom een goed voorbeeld. Een van
de observaties in het evaluatieverslag van de oefening was dat de
rampenstaf van de gemeente Amsterdam tot centralisatie van
operationele beslissingen neigde en het Landelijk Operationeel
Coördinatie Centrum (LOCC) zijn gedachte rol niet kon spelen.
32 Polderen en crisisbeheersing: een recept voor een ramp
35Polderen en crisisbeheersing: een recept voor een ramp
Een tweede lichtpunt is dat het rijksniveau mono-disciplinaire
crises, zoals uitbraken van besmettelijke dierziekten, veel beter
weet te beheersen dan multi-disciplinaire crises. De verklaring
is dezelfde als voor de gemeenten: omdat slechts een of twee
ministeries betrokken zijn is de bestuurlijke complexiteit minder;
het aantal ‘checks and balances’ is beperkt; en de noodzaak tot
commandovoering is groot. Met andere woorden, niet alles wat op
rijksniveau wordt aangestuurd, gebeurt slecht.
Een derde lichtpunt is dat de cultuur van een organisatie wel
degelijk kan veranderen. Na de Koude Oorlog heeft Defensie de
ommezwaai gemaakt van een vredesorganisatie die succesvol
was als de krijgsmacht niet werd ingezet (afschrikking), naar een
organisatie waar het succes juist wordt afgemeten aan het wel
inzetten van de krijgsmacht (vredesoperaties). De gevolgen waren
immens: de krijgsmacht zelf werd professioneler en gevuld met
beroepsmilitairen; middelen en operaties kwamen centraal te
staan, Haagse bureaucratische staven werden daarom ontmanteld
en nieuwe doctrines voor de inzet van de krijgsmacht werden
ontwikkeld; en gedwongen door de eisen van ‘unity in command’
en ‘unity in effort’ kwam de krijgsmacht onder de eenhoofdige
leiding van de Chef van de Defensiestaf (CDS). In 2005 is
Defensie nog een stap verder gegaan. De bevelhebbers van de
krijgsmachtdelen werden afgeschaft. Daarvoor in de plaats kwamen
operationele commandanten die slechts verantwoordelijk zijn voor
de gereedstelling van hun zee-, land- en luchtstrijdkrachten. De
CDS werd omgevormd tot Commandant der Strijdkrachten (ook
CDS). Daarmee werd hij de facto opperbevelhebber, zoals door een
Commissie onder leiding van Commissaris der Koningin Franssen
in 2002 werd geadviseerd.
Omslag gewenst
Als de rijksoverheid zijn verantwoordelijkheid op het gebied
crisisbeheersing, rampen- en terrorismebestrijding wil waarmaken,
vereist dit een zelfde ommezwaai als bij Defensie. Voor binnen-
landse veiligheid vereist dit een onderscheid tussen de preparatie-
en de responsfase. In de preparatiefase ligt de nadruk op
bestuurlijke voorbereiding door coördinatie; in de responsfase op
operaties en commandovoering. Dit betekent dat het Ministerie
van BZK zich meer bewust moet worden van haar invloed op de
beschikbare middelen (politie, brandweer, GHOR) en de wijze
waarop ze worden ingezet. Cruciaal daarbij is dat het Ministerie
van BZK de toegevoegde waarde van de bovenliggende bestuurs-
en commandolagen bij opschaling bepaalt.
Wat dat laatste betreft zijn de ervaringen van Defensie eveneens
belangwekkend: politiek en ambtelijk operationeel micromanage-
ment met de uitvoering van operaties kan letterlijk dodelijk zijn.
Detailbemoeienis ondermijnt de effectiviteit op het slagveld. Dat
geldt ook voor binnenlandse operaties. Deze moeten daarom op
lokaal niveau worden geleid door professionals die binnen politiek-
34 Polderen en crisisbeheersing: een recept voor een ramp
bestuurlijke randvoorwaarden handelen. De bovenliggende
niveaus spelen vooral een faciliterende rol, in het bijzonder bij het
realloceren van schaarse middelen. Zo kan de veiligheidsregio
schaarse middelen tussen de gemeenten realloceren, terwijl
het rijk datzelfde tussen de veiligheidsregio’s doet. De feitelijke
uitvoering van de operatie blijft daardoor op gemeentelijk niveau
liggen, behalve als de gemeente daartoe niet bij machte is. Dan
verschuift het commando naar de veiligheidsregio.
Ook kan de rijksoverheid ervoor zorgen dat informatie door de
gehele hiërarchische structuur kan ‘stromen’. Daarbij is het tevens
van belang dat de rijksoverheid zorg draagt voor het ontstaan van
‘bewustzijn’ van de waarde van informatie. Uit ons onderzoek
bleek dat velen binnen de hiërarchie van de veiligheidsstructuur
zich niet of nauwelijks bewust waren van de vraag welke
informatie wel of niet relevant voor het uitvoeren van operaties
was. Dit vereist het doorbreken van compartimentalisering binnen
de gehele hiërarchie.
©Clay Bennett/The Christian Science Monitor 2005. All rights reserved.
• Experimenteer in dit verband met netwerkcentrisme: knoop
operationele eenheden en organisatie-elementen aan elkaar door
middel van geavanceerde Informatie en Communicatie
Technologie (ICT). Maak een netwerk waarin de informatie-
stromen verbeteren, de belangrijkste commandanten en beleids-
makers een beter overzicht over de lokale situatie krijgen en een
gemeenschappelijk bewustzijn en daardoor een vorm van
zelfsynchronisatie ontstaat tussen de ingezette eenheden.
• Plug zo nodig middelen van de krijgsmacht in dit ICT-systeem.
Onbemande verkenningsvliegtuigjes van de Koninklijke land-
macht zijn bijvoorbeeld van grote waarde om een beter overzicht
van de lokale situatie te krijgen.
• Doorbreek de verkokerde en te gedetailleerde operationele
planning met innovatieve concepten als Capabilities Based
Planning: identificeer de taak op basis van de uitdaging en stel
vervolgens de capaciteiten samen die noodzakelijk zijn.
Decentraliseer vervolgens de operationele besluitvorming en aan-
vaard dat uitvoerders ter plekke een grotere verantwoordelijkheid
krijgen, uiteraard binnen politiek – bestuurlijke randvoorwaarden.
• Denk op lokaal niveau in termen van ‘joint’ of gezamenlijkheid en
synergie: denk niet vanuit blauwe, groene, witte en rode kolommen
om er vervolgens een paars dak op te zetten. Iedereen zal zich dan
met de eigen de kolom bezighouden en het dak wordt er niet
opgezet. Weet wat je voor elkaar kunt betekenen. Creëer als eerste
stap een multidisciplinair oefencentrum.
Tot slot: een veiligheidsministerie kan er aan bijdragen om dit
alles te bewerkstelligen, mits niet dezelfde fouten als in Amerika
worden gemaakt.
37Polderen en crisisbeheersing: een recept voor een ramp
Oplossingen
Hoe kan de vereiste verschuiving in de politieke cultuur worden
bereikt? De eerste ‘oplossing’ is tamelijk cynisch: een flinke ramp
of terreuraanslag helpt. Politici zullen om het hardst roepen dat
het een schande is dat er zo weinig is gebeurd, ondanks dat ‘9/11’
in 2001 plaatsvond en ‘11/3’ in 2004 en er de afgelopen vijf jaar
mogelijk tussen de 15 en 20 grote aanslagen zijn verijdeld. Dat
kan leiden tot een doorbraak: er komt een veiligheidsministerie en
er komen autoriteiten met doorzettingsmacht die leiding geven
binnen een sterk vereenvoudigde veiligheidsstructuur.
De tweede oplossing is sympathieker: creëer als Rijk allereerst
draagvlak voor vérgaande ingrepen door middel van scenario-
analyses en oefeningen zoals Bonfire. De kritiek die in het
genoemde evaluatierapport van het COT werd genoemd, moeten
door de politiek en publiek nadrukkelijk als positief worden
gezien en als een noodzakelijke stap voor verbetering. Voorts
moet het Rijk een richtinggevende, meer operationele, visie ten
aanzien van de nationale veiligheid en de inrichting van de
veiligheidsstructuur ontwikkelen om de dialoog met de lagere
overheden te kunnen aangaan. Daarbij kunnen de volgende
punten richtinggevend zijn:
• Tracht niet eerst een oplossing te bedenken voor de bestuurlijke
inrichting op Rijksniveau, zoals de vorming van een veiligheids-
ministerie. Begin op gemeenteniveau bij de politie, brandweer en
GHOR en redeneer ‘bottum-up’ vanuit de effectiviteit van operaties
met deze eenheden;
• Vereenvoudig daartoe de veiligheidsstructuur door vermindering
van het aantal actoren. Bouw de structuur rond gemeente, veilig-
heidsregio en Rijk.
• Maak de effectiviteit van de commandovoering in de responsfase
richtinggevend voor de inrichting van de veiligheidsstructuur en
bepaal de toegevoegde waarde van veiligheidsregio en Rijk: het
gaat vooral om de toewijzing van schaarse middelen binnen en
tussen veiligheidsregio’s nadat gemeenten tot opschaling besluiten.
• Bepaal een systematiek van opschaling, met als uitgangspunt dat
de uitvoering zo lang mogelijk op lokaal, dus op gemeentelijk
niveau moet blijven. Maak duidelijk dat operationeel micro-
management vanuit het Rijk vermeden moet worden.
• Pas de noodzakelijke bestuurlijke structuren voor zowel de
preparatie- als de responsfase aan op de commandostructuur en
niet andersom. Wees innovatief en richt je op dynamische en
adaptieve planning in plaats van centrale planning.
36 Polderen en crisisbeheersing: een recept voor een ramp
Geen rekening houden met de risicopercepties bij het publiek leidt
tot vervreemding, maar de ‘gevoelstemperatuur’ tot uitgangspunt
nemen levert nieuwe dilemma’s op.
Op het eerste gezicht lijkt de opdracht voor het nieuwe Expertise-
centrum Risico- en Crisiscommunicatie (ERC) simpel: hoe dient
de overheid te communiceren met het publiek zodat crisissituaties
in goede banen kunnen worden geleid? Bij nader inzien verraadt
die vraagstelling al het klassieke communicatieparadigma van de
zender, de boodschap en de ontvanger uit het tijdperk van Zijne
Excellentie, Philip Bloemendaal en Bescherming Bevolking. In die
tijd zat iedereen nog te wachten op het officiële nieuws van het
bevoegd gezag. Hoe ziet dat er tegenwoordig uit? Een voorbeeld.
Stopumts.nl
Op de site StopUMTS.nl vindt de bezoeker “een kritische kijk op
de gezondheidsaspecten van mobiele communicatiemiddelen”. Het
ziet er professioneel uit: met artikelen (uit de media), rapporten,
discussieforums, links naar wetenschappelijk onderzoek, maar
vooral ook veel persoonlijke ervaringen van mensen die
(onvrijwillig!) zijn blootgesteld aan straling. Er is sprake van een
scala aan gezondheidsklachten bij mensen die op het dak van
hun flat een zendmast hebben staan, variërend van hoofdpijnen
tot depressie. Er zijn oproepen tot actie en vorige week was er
nog een demonstratie van verontruste ‘slachtoffers’ van de straling
van zendmasten.
Risico- en crisiscommunicatie: oude valkuilen, nieuwe dilemma’s
39Risico- en crisiscommunicatie: oude valkuilen, nieuwe dilemma’s
Dr. P.L.M. Vasterman
Afdeling Mediastudies, Universiteit van Amsterdam
Sociale epidemie
Ook bij de Bijlmeraffaire speelde Internet een belangrijke rol bij
de mobilisatie van ‘slachtoffers’ en het ontstaan van de sociale
epidemie, waarbij steeds meer mensen elkaar besmetten met het
idee dat hun algemene gezondheidsklachten zijn toe te schrijven
aan één (fysiologische) oorzaak, de ramp of zoals in dit actuele
geval: de UMTS zendmasten.
De klassieke valkuil in de overheidscommunicatie is dus het
ontkennen van dit sociale proces waardoor mensen zich als
slachtoffer miskend gaan voelen en zich nog veel fanatieker zullen
vastbijten in hun overtuiging dat er een biomedische oorzaak is
voor hun problemen.
Deze percepties en gevoelens worden zowel uitvergroot als
vervolgens aangewakkerd door de media. Zeker in het huidige
medialandschap waarin de concurrentie scherper is en de
traditionele journalistiek onder grote (commerciële) druk staat.
Rol van de media
Wie in de databank Lexis Nexis gaat zoeken met de trefwoorden
UMTS en zendmasten naar de berichtgeving in de regionale
en landelijke dagbladen komt in 2005 honderden artikelen tegen.
En bijna allemaal gaan ze over wat journalisten noemen “het
groeiend verzet” tegen de zendmasten en de gezondheidsrisico’s.
De zoekwoorden ‘UMTS en kanker’ levert over het afgelopen
jaar bijna honderd artikelen (“Straling veroorzaakt mogelijk
kanker”) op. Dat moet wel haast verontrusting opleveren, zeker
als boven een ander artikel staat: “Straling gaat door dikke muur.”
Het woord ‘straling’ heeft natuurlijk een veel angstaanjagender
connotatie dan het onschuldige ‘radiogolven’.
De artikelen schetsen de bezorgdheid van de bewoners van wie
sommigen al allerlei gezondheidsklachten melden; juridische en
gemeentelijke procedures komen ter sprake; evenals verwijzingen
naar buitenlandse onderzoeken (Israël, Duitsland) die risico’s
aangetoond zouden hebben en ten slotte volgt er een reactie van
een overheidswoordvoerder die verwijst naar de conclusies van
de Gezondheidsraad dat de ‘straling’ van mobiele telefoons en
gsm-basisstations niet direct schadelijk is voor de gezondheid.
Het advies van de Gezondheidsraad om meer onderzoek te doen
naar eventuele lange-termijn-effecten krijgt in zo’n context
waarschijnlijk een andere speciale betekenis (waarom onderzoek
als er niets aan de hand is?).
Voorspelbaar schema
De verhalen in de pers volgen dus een voorspelbaar schema: eerst
het verzet, de verontrusting, boosheid van bewoners, dan een
stukje over de risico’s van straling (allerlei claims worden op
een hoop geveegd, van slapeloosheid tot kanker) en dan meestal
aan het eind een reactie vanuit de overheid. Het hele stuk is
41Risico- en crisiscommunicatie: oude valkuilen, nieuwe dilemma’s
Ook ‘risicocommunicatie’
Dat is een mooi voorbeeld van moderne risicocommunicatie,
alleen nu niet vanuit de overheid maar vanuit de basis. Internet
verschaft iedereen de middelen om daarover te communiceren en
contacten met lotgenoten op te bouwen, want daar is Internet ook
heel geschikt voor met al die discussiefora. Internet kan zo een
belangrijke rol spelen bij de mobilisatie van maatschappelijk verzet.
Deze acties tegen UMTS worden vervolgens opgepakt door lokale
politieke partijen en uitvergroot door de ‘officiële’ journalistieke
media en het resultaat is voorlopig dat een aantal gemeenten
en woningbouwverenigingen weigert nog langer UMTS masten
te laten plaatsen op gebouwen in dichtbevolkte gebieden. In
afwachting van meer onderzoek naar de gevaren. Volgens de
Gezondheidsraad daarentegen is er tot nu toe geen enkel bewijs
voor negatieve effecten van elektromagnetische straling op de
gezondheid en is er dan ook geen enkele reden om de UMTS
antennes tegen te houden.
Dat is de bekende patstelling: mensen maken zich zorgen, maar
onderzoek heeft nog geen spoor van bewijs gevonden voor een
link tussen gezondheidsklachten en de UMTS zendmasten.
Klassieke valkuil
In het oude zender-boodschap-ontvanger schema zou dat de
boodschap van de overheid zijn; er is geen enkele reden voor
ongerustheid. De risico’s zijn verwaarloosbaar klein. De nadruk
ligt op het communiceren van die wetenschappelijke gegevens.
Maar deze aanpak bevat een klassieke valkuil met averechtse
effecten: juist de boodschap dat iedereen rustig kan gaan
slapen onder dat dak met al die antennes zal alle alarmbellen doen
rinkelen, zowel bij de media als het publiek en zal de verontrusting
en het verzet alleen maar aanwakkeren.
Zie de nasleep van de Bijlmerramp waarbij de overheid jarenlang
deze boodschap heeft gecommuniceerd met desastreuze gevolgen,
acht jaar na de ramp blijken zich meer dan 6000 mensen aan te
melden voor een onderzoek dat een link moet vaststellen tussen
de ramp en hun gezondheidsklachten.1
1 Vasterman, P.L.M. (2004). Mediahype. Amsterdam: Aksant.
40 Risico- en crisiscommunicatie: oude valkuilen, nieuwe dilemma’s
geschreven vanuit één referentiekader, namelijk dat van de
bezorgde burger, die iets ongrijpbaars overkomt, met wie de lezer
zich goed kan identificeren.
Gedegen informatie over de feitelijke risico’s of vergelijkingen
tussen verschillende risico’s ontbreken doorgaans. De media
concentreren zich vooral op outrage en niet op hazard zoals dat in
de Amerikaanse literatuur wordt genoemd, op verontwaardiging
over een risico en niet op het risico zelf.2 En dat is een totaal
andere benadering dan die van de risico-experts die zich niet met
de sociale aspecten van risico bezighouden, maar alleen met de
aantoonbare gevolgen voor de gezondheid van de blootstelling aan
bepaalde stimuli.
De nadruk in de media ligt vaak op het verhaal van de mensen
zelf, hun persoonlijke ervaringen, de emoties en de afstandelijke
reacties van de ‘kille’ overheid. Niet zelden ontstaat er een
continue maalstroom van nieuwsflarden, halve en hele waarheden
en speculaties over de mogelijke gevolgen (niet alleen voor de
slachtoffers maar ook voor de politiek).
In dat opzicht is de berichtgeving de laatste jaren behoorlijk
veranderd onder invloed van de veranderingen in het
medialandschap: er is niet alleen een groeiende concurrentie
tussen de journalistieke media onderling, maar ook tussen
nieuws en infotainment, en tussen de officiële en officieuze
media, zoals al die zelfgeknutselde webpublicaties. De klassieke
gatekeeper van het nieuws, wordt links en rechts gepasseerd
door allerlei informatiestromen van allerlei media outlets, die
een veel ruimere definitie van journalistiek hanteren. De jacht
op aantrekkelijk (‘zacht’) nieuws met een groot commercieel
bereik is in deze sectoren belangrijker dan waarheidsvinding en
waakhondfunctie.
Hypegevoeligheid
De toenemende journalistieke en commerciële concurrentie
leidt niet tot meer diversiteit, maar juist tot meer eenvormigheid,
omdat geen enkele redactie kan achterblijven zodra een
onderwerp een bepaalde nieuwsdrempel heeft gehaald. Met
andere woorden, de ‘hypegevoeligheid’ van de media is de
afgelopen tien jaar behoorlijk toegenomen. Er is sprake van een
24-uurs nieuwscyclus, waarin op ieder moment nieuws kan
worden toegevoegd. De toenemende druk om snel te reageren
en dat laatste nieuws mee te nemen, leidt tot minder tijd en
mogelijkheden om feiten te controleren of de feiten te voorzien
van andere interpretaties.
Bovendien is de journalistiek in het post-Fortuyn tijdperk sterk
georiënteerd geraakt op wat gewone mensen bezighoudt, getuige
allerlei initiatieven als opiniepeilingen, weblogs en ‘stand van de
samenleving’ verhalen.
In de berichtgeving zal daarom het beeld overheersen dat er
bij de UMTS zendmasten vermoedelijk wel sprake zal zijn van
enig risico -hoe groot is onbekend - maar wel zodanig dat het
voorzorgprincipe zou moeten gelden en de overheid zou moeten
ingrijpen.
Nieuwe trend, nieuw dilemma
Meer ‘luisteren naar de samenleving’ is niet alleen een trend in
de journalistiek maar ook in de risicocommunicatie. Niet meer
het communiceren over de feitelijke risico’s moet centraal
staan zoals bij het evidence based beleid, maar de zogenaamde
gevoelstemperatuur: hoe ervaren mensen die risico’s?
Risicomanagement verandert zo in perceptiemanagement, alle
inspanningen zijn gericht op het beïnvloeden van de percepties bij
het publiek. Het negeren van deze percepties heeft zoals gezegd
averechtse effecten, maar het omgekeerde, deze werkelijkheden tot
uitgangspunt nemen voor beleid en communicatie levert weer
geheel nieuwe dilemma’s op. Want hoe valt die gevoelstemperatuur
in de samenleving het beste beïnvloeden? Door maatregelen te
treffen die de vermeende risico’s pretenderen te reduceren. Door de
‘problemen’ weg te nemen die de perceptie van het publiek bepalen.
In dit geval: het tegenhouden van het installeren van zendmasten
op flatgebouwen. Het nadeel is alleen dat zo’n beleid mensen juist
sterkt in hun opvatting dat er sprake is van een groot gevaar.
Angstmanagement
Perceptiemanagement kan zo leiden tot andere prioriteitsstelling
in het beleid. Maar is dat beleid niet op drijfzand gebaseerd? Zo
waarschuwde de criminoloog Van de Bunt anderhalf jaar geleden
in zijn diesrede voor de VU dat criminaliteitsbeleid steeds meer
2 Vasterman, P.L.M. (2004). Mediahype. Amsterdam: Aksant.
4342 Risico- en crisiscommunicatie: oude valkuilen, nieuwe dilemma’sRisico- en crisiscommunicatie: oude valkuilen, nieuwe dilemma’s
De reacties van mensen kunnen vanuit risico-inschatting als
irrationeel worden gezien, vanuit psychologisch oogpunt zijn die
reacties van verontrusting en verontwaardiging volkomen logisch:
men wil zich geen zorgen hoeven te maken (dat is psychologisch
ongemakkelijk), men wil de zaak zelf onder controle hebben en
men wil niet onrechtvaardig behandeld worden.
Psychologisch gezien moet aansluiting worden gezocht bij de
volgende drie punten, zowel in de communicatie als in het beleid
met betrekking tot de zendmasten: onbekendheid (angst voor
het onbekende): geef informatie over vergelijkbare, bekende
risico’s, zodat mensen zelf kunnen evalueren, maar vergelijk geen
vrijwillige met onvrijwillige risico’s (roken en straling), laat ter
geruststelling (specifieke) gezondheidsklachten onderzoeken
(ontken deze niet), geef aan wat er gedaan wordt om de bloot-
stelling aan de straling te beperken.
Onvrijwilligheid/gebrek aan controle (het gevoel dat er met mensen
gesold wordt): geef mensen inspraak in waar een zendmast moet
komen, betrek ze bij besluitvorming, geef openheid van zaken,
maak er een vrijwillig risico van, Onrechtvaardigheid (het gevoel
dat bepaalde mensen ervoor moet opdraaien): vermijd dat alleen
bepaalde buurten of flatgebouwen met de masten te maken krijgen
en andere niet (de flats versus villawijken), geef informatie over
voor- en nadelen van nieuwe technieken.
Tot slot
Dat betekent luisteren naar mensen en proberen de gevoelens
van onrechtvaardigheid en onvrijwilligheid te verminderen. Dat
betekent ook een einde maken aan situaties die deze gevoelens
kunnen aanwakkeren, maar zonder de angst zelf tot uitgangspunt
van beleid te maken.
Tot slot de media: het belangrijkste probleem is dat zij alleen maar
verslag doen van het proces, dat aanjagen door hun manier van
bericht geven, maar zich niet verantwoordelijk voelen voor de
oplossing van het probleem.
Daar zou de communicatie ook op gericht moeten zijn: informeer
de pers over risicopercepties, de psychologische patronen, de
afweging van risico’s en laat ze vooral de sociale dynamiek zien
die tot stand kan komen ongeacht het feitelijke risico en de rol die
de media er in kunnen spelen.
45Risico- en crisiscommunicatie: oude valkuilen, nieuwe dilemma’s
het karakter krijgt van angstmanagement.3 Het Wetboek van
Strafrecht is niet langer het kompas waarop de overheid vaart bij de
bestrijding van maatschappelijk ongewenst gedrag, maar de risico-
gevoelens onder de bevolking. Een gevaarlijke ontwikkeling, aldus
Van de Bunt, want angst- en onveiligheidsgevoelens zijn onverza-
digbaar. Bovendien gaat al die aandacht ten koste van vormen van
criminaliteit die een veel grotere economische schade opleveren.
In een heel andere sector signaleerde het RIVM in een rapport4
over risico en overheidsbeleid dat incidenten en rampen een te
grote invloed hebben op het risicodebat. Naar aanleiding van het
Legionella-incident in Boven-Karspel heeft de overheid bijvoorbeeld
forse maatregelen genomen die niet alleen onbetaalbaar bleken,
maar ook niet in verhouding stonden tot de werkelijke risico’s.
Eind april 2005 werd bekend dat zich in Nederland het eerste
geval van de nieuwe, aan BSE gerelateerde variant van de ziekte
van Creutzfeld-Jacob had voorgedaan. Toevallig verscheen een
onderzoek van Arjen Benedictus van de faculteit diergeneeskunde
in Utrecht, waaruit blijkt dat er eigenlijk geen rationele grondslag
bestaat voor de uitgebreide maatregelen om besmet vlees op te
sporen. “Omgerekend komen de uitgaven voor het voorkomen
van vCJ neer op één miljoen euro per gewonnen levensjaar.” 5 Dat
is 40 keer zo duur als diabetes per gewonnen levensjaar en 20
keer zo veel als een gewonnen levensjaar bij chemotherapie. Dat
is de valkuil van angstmanagement.
Beleid speelbal
Het is een dilemma voor veel instanties: geen rekening houden
met percepties bij het publiek kan leiden tot een proces van
vervreemding, maar er wel rekening mee houden, levert weer een
nieuw risico op: namelijk beleid dat een speelbal dreigt te worden
van maatschappelijke emoties; de waan van de dag, aangejaagd
door mediahypes en politieke populisme. Met als resultaat een
weinig rationeel beleid dat geld spendeert aan het verkleinen van
overschatte risico’s ten koste van minder mediagenieke en dus
onderschatte risico’s. ‘Luisteren naar het publiek’ betekent in de
praktijk te vaak alleen maar luisteren naar bepaalde door de media
versterkte geluiden. Dat maakt risicocommunicatie er natuurlijk
niet makkelijker op: alleen ‘brengen’ (zender en boodschap centraal),
leidt tot vervreemding, maar alleen ‘halen’ (ontvanger centraal) leidt
tot irrationele besluitvorming en misschien wel het aanwakkeren
van de verontrusting over bepaalde kwesties. Is er een uitweg?
Onbekendheid, onvrijwilligheid, onrechtvaardigheid
Het is belangrijk om aan te sluiten bij de risicopercepties, de
achterliggende psychologische patronen en de sociale dynamiek
die kan ontstaan, maar zonder de feitelijke risicoafweging buiten
beschouwing te laten.6
3 Bunt, H.G. van de (2003) Op het kompas van het onveiligheidsgevoel. Dies natalis2003 Vrij Universiteit Amsterdam.
4 Joost van Kasteren, “BSE-maatregelen overbodig.” Trouw 23 april 2004. 5 RIVM rapport 251701047/2003, Nuchter omgaan met risico’s.
6 Zie ook: Wiedemann, P.M., H. Schütz, A. Brüggemann (2000). Leitfaden zumUmgang mit Problemen elektromagnetischer Felder in den Kommunen. Teil 1: Der Dialog mit den Bürgern. Programgruppe Mensch UmweltTechnik,Forschungszentrum Jülich.
44 Risico- en crisiscommunicatie: oude valkuilen, nieuwe dilemma’s
I: www.gwu.edu/~icdrm
Inleiding en begripsbepaling
“Geen angst maar actie!” Iedereen weet dat op politiek niveau
Amerika’s beleid meer gericht is op een “need-to-act” dan op
een “need-to-talk”. Dat deze benadering problemen met zich
mee brengt moge dan zo zijn, aldus de Amerikaanse (en o.a.
Israëlische) redenering, maar deze kunnen worden afgeboekt
als “collateral damage” omdat het alternatief, geen actie, immers
veel meer schade zou hebben berokkend.
Wat minder mensen weten, is dat op operationeel niveau de
Amerikaanse “need-to-act” tot behoorlijk wat kennis en ervaring
geleidt heeft waar vele niet-Amerikanen hun voordeel mee kunnen
doen. In zoverre dit dan ook zou gelden voor crisis communicatie,
heeft dit artikel de intentie u hiervan een overzicht geven. Zowel
theoretische aspecten als de praktijk worden belicht, dit laatste
dan weer via het Amerikaanse ‘crisicentrum om de hoek’, het
Emergency Operations Center’, met voorbeelden uit Florida.
Theorie
Een groot probleem bij elke vorm van communicatie is een gebrek
aan eenduidigheid van begrippen. Dit geldt ook voor “Emergency
Management”, crisisbeheersing of rampenbestrijding. Wat een
“crisis” voor de een is, kan door een ander misschien afgehandeld
worden als een routine klus. Hierbij komt dan ook nog eens een
Crisis, communicatie en crisis-communicatie in Amerika: theorie en praktijk
47Crisis, communicatie, en crisis-communicatie in Amerika: theorie en praktijk
Eelco H. Dykstra, MD
Professor (visiting) of International Emergency Management
Institute for Crisis, Disaster and Risk Management (ICDRM), George Washington University
49
emotionele dimensie die helaas te vaak over het hoofd wordt
gezien: immers, wat “risico” genoemd wordt door beleidsmakers
op het hoofdkantoor, wordt op straat gewoon “angst” genoemd.
Is het nou “risico” of “crisis”-communicatie?
Alleen al de vraag hoe “risico” vooraf bepaald moet worden is een
domein vol paradoxen en valstrikken. Of, en hoe, het geschatte
risico daarna naar de betrokken partijen toe gecommuniceerd
moet worden, is een volgende, uiterst heikele, vraag. Deze en
andere overwegingen leiden ook tot de vraag of men nu wel of
geen onderscheid zou moeten maken tussen “risico-communicatie”
en “crisis-communicatie”. Want ook gedurende de crisis zelf wil
men immers altijd weten wat “het risico” is.
Volgens Dr. Vince Covello, een van Amerika’s meest vooraanstaande
experts op het gebied van crisis communicatie, doet het er niet
zo veel toe. Hij praat gewoon over “risk communication before,
during and after a crisis situation” en over “Risk and Crisis
Communication Fundamentals”. De manier waarop verschillende
begrippen in dit artikel worden gebruikt, sluit zich bij deze lijn aan.
Wie overigens op het Internet gaat zoeken onder “crisis communi-
cation” krijgt meer dan 10.000.000 hits, maar bij “crisiscommuni-
cation” zijn daar minder dan 200 van over. Een indicatie hoe veel
werk er nog aan de winkel is om “crisis” en “communicatie” onder
één en dezelfde – functionele – hoed te krijgen.
Een veelgebruikte definitie van het risico/crisis management in
Amerika is “het tijdig en effectief uitwisselen en verspreiden van
informatie over een “high stress” gebeurtenis of onderwerp”. De
reden om zoiets te doen wordt dan aangegeven als middel om “het
individu of de gehele bevolking zodanig te informeren dat angst,
verwarring en onzekerheid wordt weggenomen of geminimaliseerd”.
Wie zich in Amerika op het gebied van crisis communicatie
begeeft doet er goed aan zichzelf een aantal dingen goed voor ogen
te houden. Hier volgen een paar typische one-liners die veel
gebruikt worden binnen het ‘vak’ crisis communicatie:
- Perception IS Reality
- The best cure for fear is information
- The public wants to know:
1 What is my risk?
2 What are you doing to protect me?
3 How can I protect myself?
Message mapping
Mogelijk het allerbelangrijkste wapen dat de crisis communicator
tot zijn/haar beschikking heeft, is de “message map”: een
landkaart met daarop gedetailleerde, met elkaar samenhangende
antwoorden op vragen waarvan men weet of verwacht dat ze
gesteld zullen worden tijdens een crisis.
Het opstellen van een message map is een proces waar een
groepje mensen samen de volgende zeven stappen doorlopen.
Deelnemers beweren weleens dat zij het proces zelf eigenlijk nog
waardevoller vonden dan het eindproduct zelf.
48 Crisis, communicatie, en crisis-communicatie in Amerika: theorie en praktijk
Stap 1 Identificatie van belanghebbende partijen (stakeholders)
Afhankelijk van het soort crisis kan dit letterlijk alles of
iedereen zijn, van slachtoffers, familieleden, vakbonden,
de media, tot aan de bevolking in het algemeen.
Stap 2 Opstellen van een volledige lijst van specifieke zorgen per
belanghebbende partij
Amerikaans onderzoek heeft uitgewezen dat wanneer
grondig uitgevoerd, zo’n 95% van de specifieke zorgen
boven tafel kan komen.
Stap 3 Samenvoegen van alle specifieke zorgen in
gemeenschappelijke zorgen
De ervaring leert dat deze stap leidt tot 15 a 25 gemeen-
schappelijke zorgen, zoals gezondheid, veiligheid,
economie, maar ook puur informatief: wie, wat, waar,
wanneer, waarom en hoe.
Stap 4 Bedenken van tekst voor de kernboodschap voor elke zorg
(“key messages”)
Dit kan of in volledige zinnen gedaan worden of via
een aantal sleutelwoorden. Uitgangspunt hierbij is
duidelijkheid en kortheid.
Stap 5 Vergaren van informatie ter ondersteuning van elke
kernboodschap
Dit soort informatie hoeft niet altijd gepresenteerd te
worden maar kan in reserve gehouden worden voor het
geval dat er kritische vragen komen.
Stap 6 Testen van de effectiviteit/geloofwaardigheid van de
antwoorden
Tijdens nagebootste presentaties is dit de gelegenheid
om zowel de inhoud als de verpakking van de antwoorden
te testen op effectiviteit en geloofwaardigheid.
Stap 7 Verspreiden van de boodschap
Dit kan via personferenties, openbare bijeenkomsten,
telefonische hotlines, websites, maar ook als brochure
(“factsheet”).
Crisis, communicatie, en crisis-communicatie in Amerika: theorie en praktijk
De zeven stappen van Message Mapping
In Amerika wordt ten sterkste aangeraden om niet meer dan
drie kernboodschappen in je “message map” te hebben. Elke
boodschap dient verder binnen 9 seconden afgeleverd te kunnen
worden en/of uit niet meer dan 27 woorden te bestaan. Dit laatste
mede omdat men in Amerika met een gemiddelde snelheid van 3
woorden per seconde praat. Verder geldt bij de Amerikanen dat de
spreker zich rigide aan de oorspronkelijke tekst moet houden,
improviseren kan dodelijk zijn!
Praktijk: Het ‘crisiscentrum om de hoek’ –Emergency Operations Centers (EOC) in Amerika
Wie zich in algemene zin afvraagt wat de afkorting “E.O.C.”
betekent, komt al snel terecht bij zaken zoals de Equal
Opportunities Commission, het Europees Olympisch Comite,
of, voor de meer exotisch aangelegden onder ons, bij het European
Orchid Committee. Voor de internationaal belezen crisismanager
waar dan ook in de wereld, staat “EOC” echter voor het
Amerikaanse fenomeen “Emergency Operations Center”.
Afhankelijk van met wie je praat, krijg je verschillende definities
aangereikt van “EOC”.
Net als de emergency manager zelf, functioneert ook het EOC als
“schakelpunt” tussen de overheid c.q. beleidsbepalers aan de ene
kant en de operationele hulpdiensten aan de andere kant.
Daarnaast speelt de voorlichting naar de media en de bevolking
een grote rol. Het EOC is aldus het “zenuwcentrum” waar
informatie, communicatie en coördinatie tijdens een crisis samen-
komen om de continuïteit van bestuur te garanderen en eventuele
schade zoveel mogelijk te beperken. Een aardig citaat van wat
er gebeurt binnen een EOC is het volgende: “…uncomfortable
officials meet in unaccustomed surroundings to play unfamiliar
roles making unpopular decisions based on inadequate information
in much too little time...”
Een primaire functie van het EOC is om mensen en hulpmiddelen
op een zodanige manier bij elkaar te brengen dat het crisis- en
rampenmanagement geïntegreerd aangepakt kan worden. Het
wekt daarom geen verbazing dat de functionele ‘kern’ van
het EOC, de Incident Control Room, vaak zo is opgezet dat
vertegenwoordigers van zgn. ‘vitale functies’ bij elkaar aan tafel
zitten – letterlijk – om direct met elkaar te kunnen overleggen.
Er bestaan twaalf van deze Emergency Support Functions (ESF)
zoals transport, voedsel, energie, communicatie, gezondheidszorg,
openbare werken en gevaarlijke stoffen. Wat opvalt is dat deze
algemeen aanvaarde ESF’s niet opgenomen zijn in het door het
Departement van Homeland Security geïntroduceerde NIMS
(National Incident Management System). Hier is veel discussie
over ontstaan en de trend gaat in de richting van een compromis,
namelijk om de twaalf verschillende ESF’s wel te behouden maar
te rangschikken onder de in het NIMS genoemde functies van
Operation, Administration, Planning en Logistics.
Binnen het gebouw zijn het vooral de functies die de werkruimtes
en lay-out bepalen. Een gedeelte van het EOC kan openbaar zijn,
een ander gedeelte, zoals de ‘media room’ kan bestemd zijn voor
persconferenties en, zoals de Amerikanen dat zo mooi noemen,
voor “rumour control”. Het eigenlijke werk vindt plaats in de
meestal groots opgezette Incident Control Room met aangrenzende
vergaderkamer voor de Executive Policy Group (de bestuurlijke
VIP’s). Vanwege het belang van binnenkomende en uitgaande
informatie en communicatie zijn speciale ruimtes aanwezig voor
apparatuur en besturingssystemen. Last but not least moeten
ook ruimtelijke voorzieningen bestaan voor elektriciteit, water,
afvalverwerking, luchtverversing, en slaap-, leef- en eetgelegenheden
voor het personeel en gasten. In een van de (weinige) handleidingen
die bestaan over de architectuur van een EOC wordt gerept over 61
verschillende soorten ruimten die allemaal onder een dak gebracht
moeten worden.
De vraag doet zich natuurlijk voor wat je met zo’n gebouw moet
doen als er geen activering is voor spoedeisende evenementen,
crises of rampen. Juist omdat het algemeen belang gediend
wordt, is er een belangrijke taak weggelegd voor EOC’s om de
bevolking actief aan ‘hun’ EOC te binden. Opleidingen en
workshops, het ontvangen en rondleiden van delegaties (scholen!)
en het organiseren van openbare bijeenkomsten zijn hiervan
slechts enkele voorbeelden.
Afsluitend kan er nog gemeld worden dat als vuistregel geldt dat
de grootte van het gebouw ongeveer overeenkomt met 160 m2
per 1000 bewoners. Constructiekosten voor een EOC zijn pakweg
het dubbele van een gewoon, gemiddeld overheidskantoor.
Florida – Met zo’n 18 miljoen mensen en vele, vele miljoenen
bezoekers meer is Florida qua inwonertal te vergelijken met
Nederland, maar daar houdt de vergelijking dan ook zo’n
beetje mee op. Daar waar de bestuurlijke infrastructuur van
de grotere ‘counties’ het best overeenkomt met die van onze
provincies, zijn veel van de ‘cities’ het best te vergelijken met
onze gemeenten.
5150 Crisis, communicatie, en crisis-communicatie in Amerika: theorie en praktijkCrisis, communicatie, en crisis-communicatie in Amerika: theorie en praktijk
Burgemeester Giuliani van New York was als fabuleuze
crisiscommunicator op ‘9/11’ even ‘leider van het land’.
Interessant is de manier waarop men in Orlando omgaat met de
plaatselijke bevolking. Via zgn. CERT (Community Emergency
Response Team) training heeft men een netwerk opgezet van
contactpersonen per woongemeenschap, wellicht het beste te
vergelijken met de wijkraden in Nederland. Deze mensen zijn
uitgerust met handradio’s en kunnen zo als de ogen en oren
van het EOC fungeren. Van omgewaaide bomen en elektriciteits-
masten tot en met eerste schademeldingen na ontploffingen,
branden en overstromingen.
Ter afsluiting
De algemene ervaring in Amerika duidt erop dat een kosten-baten
analyse heel gunstig uitvalt voor een EOC. Wel moet absoluut
duidelijk gemaakt worden dat een EOC niet concurreert met
bestaande operationele diensten zoals brandweer of politie: zij
faciliteert en coördineert. Zoals Larry Gispert, Emergency
Manager van Hillsborough County/Tampa zegt: “We are not in
charge of anything, yet responsible for everything...”
Dat ook de politiek en openbaar bestuur baat kunnen hebben bij
een goed functionerend EOC moge mede blijken uit de woorden
van Manuel Soto, Emergency Manager van Orlando tegen zijn
baas, de burgemeester: “My job is to keep you out of trouble...”
En o ja, hoe zat dat ook weer met de aansluiting tussen Theorie en
Praktijk?
“The number of casualties is more than any city could bear. Despite the
number of casualties, New York will come out stronger, economically,
politically, and most importantly, emotionally” - Citaat van Rudy
Giuliani, ex-burgemeester van New York tijdens een persconferentie
na de aanslag op het World Trade Center op 9/11.
Tel de 27 woorden die in 9 seconden uitgesproken kunnen worden.
De boodschap straalt gevoel, overtuiging en optimisme uit.
Het leek spontaan en kwam wereldwijd erg goed over.
Een prachtig stukje crisis communicatie.
Een prachtig stukje “message mapping” op z’n Amerikaans.
Rudy had goede medewerkers binnen zijn EOC.
Er valt nog veel te leren.
53Crisis, communicatie, en crisis-communicatie in Amerika: theorie en praktijk
In Florida is het zo dat de counties wettelijk verplicht zijn om een
EOC te hebben terwijl de cities de keuze hebben: ze mogen wel
maar hoeven niet. Er zijn dus in totaal 67 EOC’s die door de coun-
ty beheerd worden en 45 steden die ervoor gekozen hebben om
een eigen EOC te hebben. De helft van alle EOC’s zit in gebouwen
van ouder dan 20 jaar en die voorheen een andere functie had-
den. Bijna 60% van de EOC’s heeft geen ramen. Opvallend is dat
47% van alle EOC’s vrij toegankelijk is, zonder noemenswaardig
security systeem.
EOC’s in Florida worden het meest geactiveerd vanwege naderen-
de hurricanes (94.1%), andere natuurlijke bedreigingen (82.4%),
terwijl technologische (man-made) rampen met 67.5% ook redelijk
vaak voorkomen. Terroristische dreigingen (potentieel of reëel)
waren voor 29.4% van alle EOC’s reden om geactiveerd te worden.
Tampa – De EOC van Tampa is een “county” EOC. Met 1,1 miljoen
vaste bewoners (residents) ressorteert dit EOC onder de afdeling
Openbare Veiligheid (Public Safety) wat de samenwerking met
hulpdiensten zoals de brandweer en politie uiteraard ten goede
komt. Nadat eerder de federale regering in Washington D.C. een
EOC had opgericht in de 60’er jaren, realiseerde men zich tijdens
een naderende hurricane in 1985 dat het gebouw toch wel kwets-
baar was: 6 meter onder de grond, grenzend aan open water.
Tussen 1985 en 1992 werd er succesvol campagne gevoerd met
als resultaat dat in 1993 een nieuw EOC in werking gesteld werd
op basis van de financiële bijdragen van de locale overheid,
bedrijfsleven en plaatselijke bevolking. In Tampa bevindt zich de
112 alarmcentrale in hetzelfde gebouw. Een dergelijke co-locatie
is weliswaar ook in Florida een uitzondering, maar voor het
functioneren van een EOC natuurlijk geen slecht idee. De
emergency manager van Hillsborough County (Tampa) is
Larry Gispert, een ervaren man die oorspronkelijk uit de wereld
van de elektronica en communicatie stamt. Samen met 11 anderen
bestiert hij het EOC voor ruim 1 miljoen dollar per jaar of zoals
hij zelf zegt, 1 dollar per jaar per inwoner. Alleen al op basis van
“on-weer” wordt het EOC zo’n 100 dagen per jaar geactiveerd.
Daarnaast spelen een groot internationaal vliegveld, een grote
militaire basis (McDill), vele grootschalige sportevenementen
(Tampa Bay Buccaneers) maar vooral het feit dat via de zeehaven
van Tampa meer dan 50% van alle gevaarlijke stoffen in en uit
Florida gebracht worden, een belangrijke rol in de dagelijkse gang
van zaken.
Orlando – Rick Comerford, CEM en Manuel Soto, CEM, zijn
gezamenlijk verantwoordelijk voor het opzetten van een ‘state of
the art’ EOC voor de City of Orlando. Dit ruime, moderne, en
zeer goed geoutilleerde gebouw geldt als model voor alle stedelijke
gebieden met een bevolking van 200.000 of meer. Vanwege de
vele toeristische attracties en als het kruispunt bij uitstek voor
al het oost-west verkeer in Florida komen daar dan nog eens 1,3
miljoen bezoekers per dag (!) bij. Niet verwonderlijk dus dat vele
delegaties uit binnen- en buitenland een kijkje komen nemen.
Ook in Orlando is de 112 alarmcentrale (911) geintegreerd met het
EOC. Verder zij nog vermeld dat de locatie van de Orlando EOC
interessant is, namelijk op het terrein van een executive airport.
52 Crisis, communicatie, en crisis-communicatie in Amerika: theorie en praktijk
Emergency Operations Center, City of Orlando.
In opdracht van BZK is de wetgeving op alle terreinen van crisis-
beheersing doorgelicht. In deze integrale studie Het systeem van
crisisbeheersing 1 zijn hiaten opgespoord en is een lange lijst met
aanbevelingen gedaan. Dat met het oog op besluitvorming door
het kabinet voor een wetgevingsprogramma als vervolg op het
beleidsplan Crisisbeheersing 2004 - 2007 en op de eindrapportage
van het project Bescherming vitale infrastructuur. De auteur geeft
hier de hoofdlijnen weer.
De ontwikkeling van crisisbeheersing
De stand van zaken op het terrein van crisisbeheersing en de
wetgeving die daarbij hoort, is niet los te zien van de ontwikkelingen
in de afgelopen 20 jaar. Het beleidsplan Crisisbeheersing 2004-
2007 is de eerste integrale visie op dit terrein sinds 20 jaar. Vanaf
de jaren ‘80 is wat vroeger heette de aanpak van ‘vredescalamiteiten’
sterk ontwikkeld: de opzet van de generieke rampenbestrijdings-
organisatie. Ook de rampenbestrijding op zee is stevig opgezet.
Terreinen die traditioneel behoorden tot de civiele verdediging zijn
- op uitzonderingen na - echter op een laag pitje gezet. Inmiddels
is er sinds enkele jaren weer sprake van een stijgende lijn, maar
1 Verschenen bij Boom Juridische uitgevers, Den Haag 2005.
Crisiswetgeving doorgelicht
Crisiswetgeving doorgelicht
Mr. dr. Ernst T. Brainich
Zelfstandig adviseur en docent
55
nieuwe aandacht voor crisisbeheersing heeft nog niet geleid
tot een samenhang zoals die bestond ten tijde van de civiele
verdediging. Bovendien zijn de rampenbestrijding en andere
terreinen van crisisbeheersing nog niet geïntegreerd. Daar wil het
kabinet met het beleidsplan verandering in brengen. Wat de relatie
betreft tussen - wat vroeger heette - civiele verdediging en militaire
verdediging, door de neergang van de civiele verdediging en de
afwezigheid van een omvattende visie op crisisbeheersing is
onbekend of de civiele ondersteuning voor het optreden van de
krijgsmacht adequaat is. Schematisch is dit als volgt weer te geven
(de krijgsmacht heeft zelf ingrijpende veranderingen doorgemaakt,
maar dat is op deze figuur niet afgebeeld):
Kernelementen van goede crisisbeheersing
Wat betekenen deze ontwikkelingen voor wetgeving? En wat is
het streefdoel? Momenteel is de wetgeving net zo versnipperd als
crisisbeheersing zelf. Er is niet sprake van één systematiek.
Bovendien is wetgeving vaak verouderd en niet in lijn met feitelijke
ontwikkelingen. En in een aantal gevallen is in wijzigingen sinds
de jaren ‘80 het onderscheid tussen vredescalamiteiten en oorlogs-
omstandigheden in een andere gedaante terug te vinden. Doel is
om aandacht te besteden aan de mogelijke kwetsbaarheden in elk
beleidsterrein (sector/bedrijfstak), waarbij voorbereidingen niet
eenzijdig zijn, maar betrekking hebben op continuïteit, safety en
security. Door het hanteren van transparante wetgeving wordt
crisisbeheersing in een beleidsterrein voor de betreffende minister
controleerbaar en kan hij zo nodig ingrijpen. En dat geldt in
tweede lijn ook voor de coördinerend minister en voor de Tweede
Kamer. Zodoende is het mogelijk om te komen tot een vierjaarlijkse
geïntegreerde Kamerrapportage over crisisbeheersing, zoals
aangekondigd in het beleidsplan.
Transparantie houdt in dat steeds dezelfde elementen terugkomen,
zowel voor de preparatie als voor de respons:
1 het optreden door overheden of bedrijven in een sector zelf (en de
vraag wanneer voorbereidingen voldoende zijn, dus het normeren
van de voorbereidingen);
2 het informeren van een hoger niveau (uiteindelijk een minister of
een internationaal orgaan);
3 het kunnen ingrijpen door dat hogere niveau (idem).
5756 Crisiswetgeving doorgelichtCrisiswetgeving doorgelicht
De algemene keten en de functionele ketens
Samenhang ontstaat in eerste instantie door in al deze sectoren de
genoemde drie kernelementen transparant te regelen. En verder
zijn er coördinatiemechanismen, centraal en decentraal. Bij de
coördinatie moet in het achterhoofd worden gehouden dat in het
algemeen de aanpak van crisisbeheersing niet decentraal is, zoals
wel eens wordt gemeend. Een decentrale aanpak geldt voor de
algemene rampenbestrijding en voor de handhaving van de
openbare orde, maar niet voor de meeste andere beleidsterreinen.
Zo kan een gemeente zich wel voorbereiden op de uitval van
elektriciteit, maar kan geen invloed uitoefenen op de oorzaak van
het probleem. Overheidsbemoeienis in de elektriciteitssector is
gecentraliseerd. En zo zijn er sectoren waar het ingrijpen van
overheidswege voor een belangrijk deel Europees of internationaal
is belegd, zoals voedselveiligheid. Verder zijn er sectoren waarvan
onderdelen reeds zijn of worden gecentraliseerd, zoals de kern-
ongevallenbestrijding en de bestrijding van infectieziekten. Het
is daarom van belang een onderscheid te maken tussen de
zogenaamde algemene keten en de functionele ketens. De algemene
keten heeft betrekking op wat heet openbare orde en veiligheid;
deze is belegd in de bestuurlijke hoofdstructuur. De andere
beleidsterreinen in de wereld van crisisbeheersing vormen
functionele ketens. Meestal zijn de partijen in een functionele
keten: een bedrijfstak en de verantwoordelijke minister (en veelal
een departementale toezichthouder).
5958 Crisiswetgeving doorgelichtCrisiswetgeving doorgelicht
De situatie in een aantal vitale sectoren
Aan de hand van deze elementen is in het onderzoek de wetgeving
doorgelicht. Dat levert een zeer gemêleerd beeld op. Zo zijn op het
terrein van drinkwater sinds de jaren ‘80 de voorbereidingen op
crises sterk teruggelopen. Jarenlang was dat gebaseerd op een
besluit uit 1963 (en een praktisch ongewijzigde opvolger uit 1989).
Sinds enige tijd vertoont de preparatie weer een sterk stijgende lijn
met duidelijke aandacht voor security; er bestaan plannen om de
preparatie en respons te regelen in de nieuwe Waterleidingwet. De
voorbereiding op overstromingen en dergelijke was lange tijd
gebaseerd op de Wet bescherming waterstaatswerken in oorlogs-
tijd. Deze wet is in 1991 ingetrokken; in 2002 is de preparatie
door waterbeheerders opnieuw opgezet en geregeld in de
Waterstaatswet. Ook de bevoegdheden en informatiebepalingen
zijn daarbij gemoderniseerd. De preparatie door bedrijven in de
elektriciteitssector was jarenlang gebaseerd op een besluit uit 1957,
dat - net als het besluit over waterleidingbedrijven - begin jaren
‘90 al sterk verouderd was. De aandacht voor veiligheid in deze
sector en de overheidsbemoeienis daarmee zijn de afgelopen jaren
weer duidelijk toegenomen, mede op instigatie van Brussel;
voorzienings- en leveringszekerheid zijn essentiële elementen van
het beleid voor de elektriciteitssector. De preparatie en respons zijn
echter nog niet transparant in wetgeving neergelegd. De preparatie
en respons in andere sectoren, zoals olie en telecommunicatie,
zijn up-to-date; dat is vaak het geval wanneer de crisisbeheersing
van een sector is ingebed in Europees of internationaal verband
(denk bijvoorbeeld aan dierziekten). Of wanneer de betrouwbaar-
heid om andere redenen altijd al onderdeel is van het normale
beleid, zoals in de financiële sector. Zaken die strikt nationaal zijn
belegd, blijken nogal eens hiaten te vertonen. Zo is de preparatie
op het terrein van sociale zekerheid niet geregeld; in het rapport
van TNO over kwetsbaarheden in vitale sectoren is dit echter wel
als risico naar voren gekomen. Er bestaat ook gemoderniseerde
wetgeving waarin de systematiek uit de Koude Oorlog in een
andere gedaante is terug te vinden. Een goed voorbeeld is de
GHOR. Deze aparte organisatie als opvolger van de geneeskundige
poot van de BB zou niet als eigenstandige instelling moeten
bestaan met de bijbehorende wetgeving, maar kan beter worden
opgenomen in de GGD. Het aantal GGD-en wordt immers terug-
gebracht naar 25. Aldus kan een structuur ontstaan naar analogie
van de politie (conflict- en crisisbeheersing als onderdeel van een
korps). De Wet GHOR kan dan worden ingetrokken. Naar mijn
mening wordt daarmee de GHORdiaanse knoop echt doorgehakt.
Decentrale coördinatie
Coördinatie op decentraal niveau vindt plaats aan de hand van met
name de Wet rampen en zware ongevallen (Wrzo) en aan de hand
van het overleg tussen vertegenwoordigers van de functionele
ketens en de commissaris van de Koningin, het zogenaamde
rijksherenoverleg (anders dan in het beleidsplan staat, hebben
rijksheren primair een functie in de responsfase). Verbreding
van OOV naar crisisbeheersing, zoals in het beleidsplan is
voorgesteld, houdt in dat de Wrzo kan worden herschreven tot
een Coördinatiewet crisisbeheersing. Dus met inbegrip van de
voorbereiding op grootschalige verstoringen van de openbare
orde die nu nog is gebaseerd op het referentiekader conflict- en
crisisbeheersing en in aansluiting op de (toekomstige) regeling
van het stelsel bewaken en beveiligen in de Politiewet 1993.
Daarbij kunnen meteen andere voorstellen uit het beleidsplan
worden gerealiseerd, zoals de mogelijkheid van het verleggen van
de planvorming (crisisplan in plaats van rampenplan) naar het
regionale niveau. Overigens heb ik in het onderzoek aangegeven
waarom ik geen voorstander ben van het voorstel in het beleids-
plan om de coördinerend burgemeester gezag toe te kennen. Kort
gezegd: er zijn enkele regio’s die even groot zijn als een provincie;
te verwachten is dat de schaalgrootte van de andere regio’s gaat
veranderen; wat is dan de meerwaarde van een mini-CdK op
regionaal niveau en frustreert dat niet toekomstige ontwikkelingen?
En wat te doen met de terreinen waar de primaire respons ligt bij
de provincie, namelijk bij milieu-incidenten? Het uitgangspunt is
dat crisisbeheersing ligt in het verlengde van de normale taken
(zoals vergunningverlening); dat is de - tot algemeen principe
verheven - motivering geweest voor de opheffing van de
Organisatie BB; moet dat opzij worden gezet? Ligt de expertise
hier niet op provinciaal niveau? Wijziging van de gezagsstructuur
is ook niet nodig voor de realisatie van de overige voorstellen om
zaken op regionaal niveau te organiseren en om een rechtstreekse
opschaling mogelijk te maken van het lokale naar het nationale
niveau.
Nationale coördinatie
Wat de nationale coördinatie betreft, Nederland kent geen
omvattende crisiswet. Er zijn echter wel enkele sectoroverstijgende
bevoegdheden die nog bestaan op grond van oude wetgeving en
die blijkens het beleidsplan opnieuw een plaats moeten krijgen,
zoals het geven van bevelen aan vitale bedrijven. En er zijn enkele
nieuwe sectoroverstijgende elementen, zoals de Kamerrapportage.
Deze rapportage heeft nu nog alleen betrekking op rampen-
bestrijding en is geregeld in de Wrzo. Het voorstel is om deze
zaken te regelen in een omvattende crisiswet. Dat hoeft geen
nieuwe wet te zijn, maar kan een uitgebouwde (en sterk gewijzigde)
Coördinatiewet uitzonderingstoestanden zijn: een Coördinatiewet
crisisbeheersing (tezamen met de coördinatiewetgeving voor
decentrale overheden in één wet ondergebracht). Daarbij kunnen
meteen de relaties tussen ministers worden geregeld. Een sector-
overstijgende bevoegdheid is bijvoorbeeld de genoemde huidige
bevoegdheid van de minister van BZK om bevelen te geven aan
vitale bedrijven. Het voorstel is om dat zo te regelen dat eerst de
primair verantwoordelijke minister aan zet is en pas in tweede lijn
de coördinerend minister (behalve in spoedeisende gevallen).
Andersom mag het niet zo zijn dat andere ministers opdrachten
geven aan partijen in de algemene keten, zoals een burgemeester,
buiten BZK om (behalve in spoedeisende gevallen). Nu kan een
burgemeester bij bijvoorbeeld een kernongeval opdrachten krijgen
van zo ongeveer het halve kabinet. Dat is niet echt werkbaar.
Deze benadering is ook van belang bij het vormgeven van de
aangekondigde bestuurlijke bevoegdheden van de minister van
Justitie in verband met de bestrijding van terrorisme voor zover
er een overlap is met crisisbeheersing. Die overlap is er niet
waar sprake is van een strafrechtelijk optreden en ook niet waar
preventieve maatregelen worden getroffen. Het is echter onjuist
dat crisisbeheersing pas begint ‘als de bom is afgegaan’, zoals de
minister van Justitie in september 2004 in de vaste commissies
voor BZK en voor Justitie zei. Respons is ook het treffen van
bestuurlijke maatregelen bij een dreigende aanslag, zoals het
stilleggen van treinverkeer, het staken van telecomverkeer of
wellicht de evacuatie van een gebied. De systematiek van de
bestrijding van terrorisme verschilt daarin niet van de aanpak
van bijvoorbeeld infectieziektenbestrijding. Eén van de centrale
uitgangspunten van crisisbeheersing na de val van de Muur is
immers dat dergelijke maatregelen kunnen worden uitgevoerd
ongeacht het type dreiging; de fixatie op één type dreiging -
vroeger: oorlog - is daarbij losgelaten. Voorkomen moet worden
dat de nagestreefde samenhang en uniforme aanpak bij de
huidige dreiging weer uit beeld verdwijnt.
6160 Crisiswetgeving doorgelichtCrisiswetgeving doorgelicht
Grensoverschrijdende crises stellen de nationale staat voor
omvangrijke en vaak onoplosbare problemen. De toenemende
frequentie van dergelijke crises maakt een vorm van
supranationale responscapaciteit aantrekkelijk. De Europese
Unie lijkt bij uitstek geschikt voor een coördinerende rol in de
bestrijding van transnationale crises. Er moet echter nog veel
gebeuren voordat Brussel deze verantwoordelijkheid kan dragen.
De moderne crisis
De Europese Unie (EU) ontpopt zich langzaam maar zeker tot
een supranationale crisisautoriteit. De EU organiseert militaire
en civiele missies in verre oorden om ter plekke hulp te bieden,
waardoor het Europese continent voor de effecten van buitenlandse
rampen wordt behoed. De Europese Commissie coördineert de
onderlinge hulpverlening wanneer een lidstaat door een ramp
wordt getroffen en Brussel om hulp vraagt. De Unie probeert
de onderlinge informatie-uitwisseling te stroomlijnen en een
gezamenlijk terrorismebeleid van de grond te krijgen. De lidstaten
schenken de EU steeds meer bevoegdheden op het gebied van
grensoverschrijdend crisismanagement.
De moderne crisis en de Europese Unie
63De moderne crisis en de Europese Unie
Dr. Arjen Boin en drs. Martijn Groenleer
Leiden University Crisis Research Center, Departement Bestuurskunde, Universiteit Leiden.
Ondertekening van de Europese Grondwet te Rome, 29 oktober 2004
moeilijk te bepalen waar precies de verantwoordelijkheid ligt
voor het omgaan met crises, bij crises met een Europese dimensie
is dat vrijwel onmogelijk.
De lidstaten schuiven de verantwoordelijkheid voor grensover-
schrijdende crises gemakkelijk af naar Brussel. Na de tsunami
van december 2004 klonk in diverse Europese hoofdsteden een
hernieuwde roep om de crisis management capaciteit binnen de
Europese Unie te verbeteren. Het onvermogen van sommige
Europese lidstaten om snel en adequaat te reageren op een
grensoverschrijdende crisis voedt deze coördinatiereflex. De
huidige crisis capaciteit op Europees niveau is in zekere zin een
optelsom van de problemen die lidstaten ondervonden tijdens
eerdere crises.
Het is op voorhand zelden duidelijk welke middelen op Europees
dan wel nationaal niveau zouden moeten worden gecoördineerd
en door wie of wat dat dan precies moet gebeuren. De belofte van
Europese coördinatie steekt schril af tegen de realiteit van 25 landen
die het onder normale omstandigheden zelden snel over belangrijke
zaken eens kunnen worden. In crisissituaties zoeken Europese
lidstaten eerst steun bij buurlanden; Brussel komt meestal niet of
pas later in beeld. Dit alles roept de vraag op wat precies van de
EU kan en mag worden verwacht in tijden van crisis.
Een recente inventarisatie van de middelen, instrumenten, en
mechanismen die de EU op dit moment daadwerkelijk tot haar
beschikking heeft voor het effectief managen van crises levert
een verdeeld beeld op (Boin, Ekengren en Rhinard, 2005).1 Dit
onderzoek documenteert de organisatorische capaciteiten van
de 24 directoraten-generaal (DGs) die de bureaucratische
handen en voeten van de Europese Commissie vormen (ook de
betrokken DGs van het Raadssecretariaat worden bestudeerd).
Deze organisatorische capaciteiten worden geanalyseerd aan de
hand van de vier bekende dimensies van crisis management:
preventie, preparatie, respons en nasleep. Een samenvatting:
Crisis preventie
Het bureaucratische apparaat van de Europese Commissie
beschikt over een aanzienlijke mate van latente capaciteit om
crises in een vroege fase op te sporen en in de kiem te smoren.
Vooral de DGs die actief zijn op het terrein van de interne markt,
volksgezondheid, voedselveiligheid en infectieziekten hebben
capaciteit ontwikkeld om trends te monitoren en potentiële
dreigingen in kaart te brengen. Deze capaciteit heeft echter
voornamelijk betrekking op bekende dreigingen en veel minder
op onbekende risico’s. Waar het externe veiligheidsvraagstukken
betreft, heeft crisis preventie vooral betrekking op ‘early warning’
mechanismen en conflict beslechting. De EU heeft inmiddels
enige ervaring opgedaan met de uitzending van militaire missies
die de stabiliteit in derde landen dienen. Ook heeft de EU
recentelijk veel gedaan om de informatie-uitwisseling tussen
politie- en inlichtingendiensten van de lidstaten te bevorderen.
1 De term ‘crisis’ levert in het Europese discours al snel verwarring op, omdat Europese beleidsmakers de term reserveren voor rampen en oorlogen die zich buitenEU grondgebied voltrekken. In deze bijdrage wordt het begrip crisis gedefinieerd als een (dreigende) verstoring van kritieke systemen die een urgente reactie vangezagsdragers vereist (Boin et al., 2005).
65De moderne crisis en de Europese Unie
Deze tegendraadse ontwikkeling – steeds minder mensen lijken
nog in het Europese project te geloven – wordt gevoed door de
recente crisisstroom. De aanslagen in de Verenigde Staten, Bali,
Madrid en Londen laten zien dat een enkele staat weinig tot niets
kan uitrichten tegen een schimmig terroristennetwerk. De rampen
in Europa (overstromingen, bosbranden, hittegolven) en daarbuiten
(de tsunami, orkaan Katrina) illustreren de beperkte capaciteit van
(rijke) staten om natuurgeweld het hoofd te bieden.
Deze recente gebeurtenissen illustreren het grensoverschrijdende
karakter van de moderne crisis. Globalisering en modernisering
leiden tot steeds complexere en nauwer verweven systemen die
niet samenvallen met landsgrenzen. Deze systemen bestrijken
vrijwel elk gebied: handel, energie, technologie, gezondheidszorg,
communicatie en criminaliteitsbestrijding zijn duidelijke
voorbeelden. De EU faciliteert, sanctioneert, en repareert
deze systemen die de drijvende krachten van de Europese
welvaart vormen. Dezelfde systemen blijken zeer gevoelig voor
ogenschijnlijk onschuldige verstoringen die zich vervolgens
razendsnel kunnen verspreiden.
Deze toenemende kwetsbaarheid is de afgelopen jaren duidelijk
aan het licht gekomen. Een aanslag in de Verenigde Staten treft
de internationale toeristenindustrie; orkaan Katrina beïnvloedt
de prijzen aan de Europese pomp. Het vrije verkeer in Europa
werkt ook voor illegale immigranten, criminelen en terroristen.
De continuïteit van vitale systemen – denk aan energie, ICT en
verkeersstromen – begint steeds meer een Europese aangelegenheid
te worden.
Politiek-bestuurlijke uitdagingen
Een crisis stelt politiek-bestuurlijke elites voor moeilijke opgaven
op het gebied van preventie, preparatie, respons en herstel. Het
grensoverschrijdende karakter van de moderne crisis maakt de
uitdaging alleen maar groter. Alle problemen die zich tijdens een
crisis gewoonlijk voordoen – denk aan stress, beslissingsdilemma’s,
coördinatiegebreken, communicatiefalen en implementatie-
barrières – treden ook nu op. Is het op nationaal niveau al vaak
64 De moderne crisis en de Europese Unie
Incidenten als de olieramp met de Prestige (2002) versterken roep om
verbeterde crisismanagement capaciteit binnen EU.
Crisis preparatie
Op het gebied van civiele veiligheid, zoals in het geval van
bosbranden, transportongelukken of gezondheidsrisico’s, vervult
de Europese Commissie een (bescheiden) rol. Sinds 2001 kan DG
Milieu door middel van het Civiele Protectiemechanisme, op het
verzoek van zowel lidstaten als niet-lidstaten bijstand verlenen
in het geval van een ramp. Lidstaten kunnen middelen ter
beschikking stellen die vervolgens worden ingezet via het
Monitoring en Informatie Centrum (MIC). Sommige andere
DGs, zoals het DG Gezondheid en Consumentenbescherming,
vertonen meer tekenen van crisis preparatie dan andere, zoals
het DG Landbouw. Dit kan deels worden verklaard doordat de
activiteiten in opkomende sectoren zoals volksgezondheid en
voedselveiligheid vaak zijn opgestart met het oog op het managen
van risico’s.
Verschillende DGs beschikken over een crisiscentrum en houden
regelmatig oefeningen. De Commissie beoogt bestaande sectorale
alarmeringssystemen te integreren in één systeem (ARGUS) en
wil alle crisiscentra samenvoegen tot een centraal crisiscentrum
van waaruit de respons tijdens crisis zou kunnen worden
gecreëerd.
Additionele crisis planning vindt plaats binnen de intergouverne-
mentele tweede pijler. Belangrijkste speler is hier de Raad van
Ministers, die rampenbestrijding (buiten de EU) heeft geformuleerd
als een van de hoofddoelen van het Europese Veiligheids- en
Defensiebeleid. De civiele aspecten van crisis management worden
besproken in CIVCOM, het comité van vertegenwoordigers van
de nationale crisisbeheersingsorganisaties in de lidstaten. De
zogenoemde ‘solidariteitsclausule’ ten slotte bepaalt dat “de Unie
en de lidstaten solidair samen [optreden] indien een lidstaat
slachtoffer is van een terreuraanslag, van een natuurramp of van
een ramp veroorzaakt door menselijk optreden.” 2
Crisis respons
De EU zag zich de afgelopen jaren met enkele diepe crises
geconfronteerd (denk aan: BSE, 1996; dioxine, 1999; aardbevingen
in Turkije, 1999; het zinken van de Erika en Prestige tankers,
1999 en 2002; de overstromingen in Oost-Europa, 2002; Madrid,
2004; de tsunami in Azië, 2004). Die crisiservaring leert ons
enkele belangrijke lessen. De EU blijkt tijdens crises bijvoorbeeld
in hoge mate afhankelijk van de lidstaten voor het verkrijgen van
betrouwbare informatie. De inzet van experts leidt niet altijd tot
meer zekerheid, zoals de BSE crisis aantoont. De respons op de
dioxine crisis laat zien dat de Commissie wel heeft geleerd van
eerdere crises. Zowel de interne als externe communicatie laat te
wensen over, maar hier is verbetering zichtbaar. De EU blijkt
verrassenderwijs in staat om relatief snel beslissingen onder druk
te nemen. Zo lag binnen enkele uren na de aardbevingen in
Turkije een hulppakket klaar. Vooral als de Commissie optreedt
als ‘clearing house’, zoals tijdens de ramp met de olietanker
Prestige en tijdens de overstromingen in Tsjechië, maken bestaande
procedures en mechanismen gestroomlijnde besluitvorming
mogelijk. Snelle besluiten stuitten echter op de bekende
implementatiekloof. Ook tijdens een crisis verzetten lidstaten
zich tegen onwelgevallige besluiten door ze niet uit te voeren of
de schijn van uitvoering te wekken.
Nasleep
Duidelijke procedures en mechanismen voor evaluatie- en
verantwoordingsprocessen in de postcrisis fase ontbreken
veelal. De DGs met crisiservaring tonen zich bewust van het
belang van evaluatie en verantwoording voor de legitimiteit
van de Unie.
Na de ramp met de Prestige had bijvoorbeeld een uitgebreide
evaluatiesessie plaats (de parlementaire afwikkeling is nog niet
afgerond). Bij de oprichting van EU agentschappen op het gebied
van voedselveiligheid (EFSA), besmettelijke ziekten (ECDC) en
maritieme veiligheid (EMSA) speelden crises een belangrijke rol.
Deze agentschappen moeten bijdragen aan het herstellen van het
vertrouwen in de Unie en tegelijkertijd de Unie in staat stellen
toekomstige crises beter te doorstaan.
Generieke patronen
De ontluikende Europese crisiscapaciteit en crisisidentiteit
ondervinden hinder van een handvol hardnekkige factoren die
typerend zijn voor het unieke samenwerkingsverband dat de EU
is. De belangrijkste obstakels:
• De spanning tussen Commissie en Raad ondermijnt het
vermogen om doelmatig en eenduidig op te treden. Het is niet
altijd duidelijk wie in Brussel verantwoording draagt voor het
managen van een crisis. De gebrekkige afstemming tussen
Raad en Commissie leidt soms tot een trage reactie of nodeloze
overlap.
• De spanning tussen de pijlers heeft een zelfde effect. Bij ‘Europees
crisis management’ wordt nog steeds vaak uitsluitend gedacht aan
activiteiten in het kader van de externe veiligheid onder de tweede
pijler van de Unie (gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheids-
beleid). Moderne crises laten zich echter niet in een pijlerstructuur
passen; ze overstijgen de drie pijlers van de EU. Zo hebben
moderne crises vaak zowel een interne als externe veiligheids-
2 Deze clausule is vastgelegd in het Verdrag tot Vaststelling van een Grondwet voorEuropa, Hoofdstuk I, Artikel 42.
6766 De moderne crisis en de Europese UnieDe moderne crisis en de Europese Unie
vereisen een Europees antwoord? Welke bevoegdheden willen de
lidstaten aan de EU toe- en afstaan? Zonder politieke instemming
van de lidstaten kan de EU niet veel uitrichten.
• Breng de crisis management capaciteit van de EU nauwkeurig
in kaart. Een eerste inventarisatie leert dat de EU veel latente
capaciteit beschikt. De DGs, de agentschappen, en de instituties
beschikken over instrumenten die de EU in staat stellen een
grensoverschrijdende crisis respons te coördineren. Een zelfonder-
zoek moet uitwijzen wat de EU kan en aan welke instrumenten
het haar ontbreekt.
• Sla een brug tussen pijlers en instituties. De spanningsvelden
tussen de pijlers en instituties van de EU vormen het natuurlijke
resultaat van een lang groeiproces. Deze spanningsvelden zijn
doorgaans functioneel, maar kunnen een gecoördineerde crisis
respons ondermijnen. Het is cruciaal dat alle betrokkenen in de
Europese crisismanagement sector elkaar kennen, begrijpen wat
de andere actoren (niet) kunnen, en weten wanneer en hoe zij met
elkaar moeten communiceren.
• Start een uitgebreid trainings- en opleidingsprogramma voor
potentiële crisis managers. Als de EU een rol van betekenis moet
kunnen spelen tijdens een grensoverschrijdende crisis zal veel
afhangen van de Europese politiek-bestuurlijke elite. Dit goed
opgeleide kader herbergt veel expertise, maar meestal niet op het
gebied van crisis management. Naast een opleidingsprogramma
moet de EU vaak en uitgebreid oefenen, zowel binnen de eigen
organisaties als met de lidstaten.
• Draag een visie op Europees crisismanagement uit. De EU
dient een visie te formuleren die ingaat op de aard van grens-
overschrijdende crises en de rol die de EU daarin zou moeten
spelen. Het moet de Europese burgers duidelijk worden gemaakt
wat zij mogen verwachten van de EU en waar zij niet op hoeven te
rekenen. Een duidelijk standpunt kan teleurstellingen voorkomen
en zal de legitimiteit van de Europese Unie ten goede komen.
69De moderne crisis en de Europese Unie
dimensie en hebben ze meestal tegelijkertijd betrekking op
supranationale (eerste pijler) als intergouvernementele beleids-
terreinen (tweede en derde pijler).
• Het politieke karakter van de Europese besluitvorming kan een
vertragende werking hebben. De Europese organen kunnen zich
alleen met een dreiging bezig houden indien de lidstaten daarmee
instemmen. Het grensoverschrijdende karakter van een dreiging
is echter niet altijd onmiddellijk duidelijk voor ieder land. De
meeste landen gunnen de EU pas ruimte als ze er zelf niet meer
uitkomen of als ze daar vanuit nationaal oogpunt belang bij
hebben. De besluitvormingsstructuur geeft individuele lidstaten
veel mogelijkheden crisisbesluitvorming te frustreren.
• De EU is bijzonder succesvol gebleken in het bewerkstelligen van
langetermijn doelstellingen, maar lijkt minder geschikt voor
kortetermijn doelstellingen. Crises genereren vooral (maar niet
uitsluitend) uitdagingen voor de ultrakorte termijn. Flexibiliteit en
snelheid zijn echter niet de sterkste kenmerken van de Europese
besluitvormingsstructuur.
• De uitwisseling van gevoelige informatie tussen lidstaten onderling
en met EU instellingen verloopt op zijn best stroef. Hoewel
recentelijk aanzienlijke vooruitgang is geboekt, blijkt het in de
praktijk bijzonder lastig voor justitiële en inlichtingendiensten om
hun kennis met andere buitenlandse diensten te delen.
Naar een versterkte crisiscapaciteit in Europa
De EU beschikt ontegenzeggelijk over capaciteiten voor crisis
management; de Unie komt echter ook (nog) veel te kort. Vele
initiatieven ter verbetering hebben de afgelopen jaren het licht
gezien. De opeenstapeling van nieuwe initiatieven is niet altijd
ingegeven door een beredeneerde wens om geconstateerde
tekortkomingen op te heffen of sterke punten uit te buiten. De
symboliek van nieuwe middelen, procedures, en mechanismen –
iedere nieuwe crisis brengt nieuwe beloften – is soms ver verwijderd
van daadwerkelijke behoeften (cf. Ekengren en Groenleer, 2005).
Op dit moment doen zich nog niet zo heel veel crises voor die
alleen of vooral op Europees niveau bestreden moeten worden,
maar dat kan veranderen. De EU heeft de organisatorische
potentie een rol van betekenis te spelen. Het zal echter nog
veel onderzoek, discussie en – zo leert de geschiedenis – crises
vereisen voordat deze potentie tot wasdom komt. Wij sluiten af
met enkele cruciale stappen die de crisis management capaciteit
van de EU kunnen verbeteren.
• Plaats Europees crisis management op de politieke agenda. De
Commissie dient een debat te entameren waarin de wenselijkheid
van Europees crisis management centraal staat. Welke dreigingen
68 De moderne crisis en de Europese Unie
ReferentiesArjen Boin, Magnus Ekengren en Mark Rhinard (2005). The Commission and Crisis Management. In David Spence (Ed.), The European Commission, London: John Harper Publishing. Arjen Boin, Paul ‘t Hart, Bengt Sundelius, en Eric Stern (2005). The Politics of Crisis Management: Public Leadership under Pressure. Cambridge: Cambridge University Press.Magnus Ekengren en Martijn Groenleer (nog te verschijnen). European Union Crisis Management: Challenges for Research and Practice. International Journal of Emergency Management.
Inleiding
“De beschikbare middelen en de inspanningen bij de voorberei-
ding van de rampenbestrijding leiden te weinig tot daadwerkelijke
verbetering van de prestaties bij een ramp. Er is - nog steeds -
teveel vrijblijvendheid en een gebrek aan urgentie. De meeste
knelpunten zijn een gevolg van het systeem van de rampen-
bestrijding zoals dat momenteel functioneert. Het systeem is
vooral gericht op het produceren van plannen en onderling
overleg en afstemming, maar te weinig op de resultaten van de
bestrijding. Vooral de praktijk van de opschaling, de effectiviteit
van bestrijdingsplannen en het realiteitsgehalte van oefeningen
komen te weinig aan bod.”
Harde woorden van de minister van BZK tijdens het Algemeen
Overleg van de Vaste Kamercommissie van BZK op 4 februari
2004. Minister Remkes gaat maatregelen nemen om de
rampenbestrijding meer resultaatgericht voor te bereiden en
de vrijblijvendheid terug te dringen. Zo moet de bestrijding van
rampen op een acceptabel niveau worden gebracht.
Resultaatgerichtheid rampenbestrijding: lessons to learn?
71Resultaatgerichtheid rampenbestrijding: lessons to learn?
Ing. S.G.J. van der Doorn
Senior inspecteur, Inspectie Openbare Orde en Veiligheid
een belangrijke randvoorwaarde. Vage inhoudelijke doelstellingen,
die ruim kunnen worden geïnterpreteerd, bieden de overlegarena
voldoende armslag voor compromissen. De kans dat men elkaar
gaat aanspreken op het (niet) halen van operationele prestaties
blijft zodoende klein. Dat zou immers de harmonie verstoren die
in deze vrijblijvende cultuur zo belangrijk is. Er zijn regio’s waar
men - ogenschijnlijk - goed met elkaar overlegt, terwijl inhoudelijk
langs elkaar heen wordt gewerkt. Ondanks dat is de perceptie
binnen deze arena dat de voorbereiding operationeel-inhoudelijk
redelijk voor elkaar is, maar dat het nog schort aan bestuurlijke
inbedding, beleid en planvorming en uiteraard aan overleg
hierover. Daar hebben de spelers ook de meeste affiniteit mee.
In de plan- en overlegarena ‘scoort’ de inhoudelijke kant van het
werk niet. Inhoudelijke aspecten worden op een vrij abstract
niveau behandeld. Men gaat immers over de hoofdlijnen.
Oorzaken van knelpunten worden niet functioneel geanalyseerd,
maar systeemconform geduid. Structuurinterventies worden dan
een aantrekkelijk alternatief voor het aanpakken van de werkelijke
knelpunten.
De praktijkarena
In de praktijkarena moet de rampenbestrijding op basis van de
plannen feitelijk worden voorbereid en door de dienstdoende
functionarissen van de parate diensten en gemeenteambtenaren
worden uitgevoerd. In deze arena heeft niet de rampenbestrijding,
maar hebben de dagelijkse werkzaamheden prioriteit. Rampen
komen zelden voor en de rampenbestrijding heeft een laag profiel.
Zo nu en dan moet men aan een oefening deelnemen of nooit,
zoals het personeel van de meeste meldkamers.
Ook hier onderkent men te weinig de overload aan communicatie
en de hectiek bij acute rampen. Vrijwel niemand heeft een ramp
meegemaakt en voor rapporten van incidentonderzoek is weinig
belangstelling. Voor zover deze knelpunten al worden onderkend,
worden eventuele signalen met de volgende twee argumenten
gepareerd:
- voor een echt goede voorbereiding is veel geld nodig
(en dat is er niet);
- “Wij zijn goed in improviseren, dat is bij een ramp ook het
belangrijkste en dat moet niet onmogelijk worden gemaakt
met theorie en ‘papieren plannen’”.
De beide subsystemen en hun interacties zijn in het schema in
beeld gebracht.
Resultaatgerichtheid rampenbestrijding: lessons to learn?
De knelpunten in vogelvlucht
In de (interne) nota ‘Toetsing Rampenbestrijding 2004; zicht op
resultaat?’ van december 2003 typeert de Inspectie Openbare Orde
en Veiligheid (IOOV) de problemen bij de rampenbestrijding als
volgt.
1 De rampenbestrijding wordt op te kleine schaal voorbereid, ook na
de vuurwerkramp Enschede en de ramp te Volendam; buurregio’s
werken nauwelijks met elkaar samen om de functies bij de ramp-
bestrijding in te vullen en tijdig op te schalen.
2 De hectiek bij acute rampen, de omvang en complexiteit van
de bestrijding en de problemen met de communicatie worden
zwaar onderschat. Men gaat teveel uit van de vertrouwde
omstandigheden bij de kleinschalig-routinematige praktijk.
Hierdoor zijn de voorbereidende maatregelen bij een ramp weinig
adequaat. Dit veroorzaakt de chaos in de beginfase en niet de
onvermijdelijkheid van chaos, zoals vaak als excuus op voorhand
wordt aangevoerd.
3 Het opschalingsproces is kwetsbaar door de grote kans op fouten;
fouten die overigens door de pers steeds beter worden gesignaleerd.
4 Zelfs aan sommige basisvereisten wordt niet voldaan. Belangrijke
randvoorwaarden op landelijk niveau zijn nog niet ingevuld, zoals
bij de opschaling en het informatiemanagement.
Oorzaken vooral systeemgerelateerd
Volgens de Inspectie vinden de oorzaken van deze knelpunten
hun oorsprong in het Nederlandse systeem van de rampenbestrij-
ding. Ook het Rijk, de landelijke koepelorganisaties en hun beleid
maken hier onderdeel van uit. Dit systeem heeft zich ontwikkeld
tot twee – gescheiden - subsystemen:
1 een subsysteem voor (papieren) plannen en overleg
(de plan- en overlegarena);
2 een subsysteem voor de feitelijke, operationele voorbereiding
(de praktijkarena).
De plan- en overlegarena
In de plan- en overlegarena zijn de ‘spelers’ druk bezig met de
niet-operationele structuren, het produceren van plannen en -
vooral ook - met overleg.
Voor de plan- en overlegarena is inhoudelijke vrijblijvendheid
72 Resultaatgerichtheid rampenbestrijding: lessons to learn? 73
Plan- en overleg-
arena
Praktijk/uitvoerings-
arena1
2 3
4
Realistisch oefenen en meten van resultaten
In de plan- en overlegarena wordt verondersteld dat het testen van
de voorbereiding samen met het oefenen zal gebeuren. Die veron-
derstelling is te optimistisch. Het realiteitsgehalte van rampbestrij-
dingsoefeningen is nog steeds laag en vaak is men vooraf op de
hoogte van wat wordt verwacht. De organisatoren hebben immers
belang bij een goed verloop van de oefening. Niet realistische oefe-
ningen, die als echte oefening worden aangemerkt, geven een
onjuist beeld en zijn slecht voor de motivatie. Praktijkmensen
onderkennen namelijk heel goed dat deze oefeningen ver af staan
van de praktijk. Het oefenen wordt deels contraproductief en de
(aanzienlijke) oefengelden hebben hierdoor een laag rendement.
In het schema loopt de terugkoppeling van resultaat naar beleid
zodoende via de lijnen 2 en 4, in plaats van de lijnen 3 en 4.
Het niet testen van de effectiviteit van de voorbereiding is een
belangrijke oorzaak van het gebrek aan vooruitgang bij de rampen-
bestrijding. Ook hier speelt het systeem een belangrijke rol. Echt
testen staat op gespannen voet met de cultuur van vrijblijvendheid
en zou de knelpunten in de plan- en overlegarena blootleggen.
Maatregelen
Basisvereisten en rampomstandigheden
Processen als de rampenbestrijding, die zo weinig in de praktijk
worden toegepast, vereisen een hierop aangepaste voorbereiding.
Duidelijkheid bij alle betrokkenen over de te leveren prestaties is
een eerste vereiste. Die prestaties moeten zodanig zijn geformu-
leerd dat die ook door bestuurders aan de bevolking kunnen wor-
den overgedragen (in klare taal).
Als eerste zijn niet-vrijblijvende ‘basisvereisten’ nodig voor de
opschaling, het informatiemanagement, de communicatie, en de
totale leiding en coördinatie. Ook moeten de hectische omstandig-
heden bij acute rampen, waaronder de prestaties moeten worden
geleverd, concreet zijn omschreven.
Testen van resultaten en realiteitsgehalte van oefeningen
De frequentie van acute rampen en zware ongevallen ligt per regio
gelukkig laag, gemiddeld op circa één per twintig jaar. De mogelijk-
heid om het resultaat van de bestrijding en daarmee de effectiviteit
van de voorbereiding daadwerkelijk te toetsen is dus vrijwel nihil.
De enige mogelijkheid om resultaatgericht te sturen en de eigen
verantwoordelijkheid van de besturen in te vullen is die effectiviteit
regelmatig zo realistisch mogelijk te laten testen (outputmeting).
Het structureel testen moet in de regio’s worden opgebouwd van
onverwachte alarmeringstests, tot - uiteindelijk - het testen van de
totale rampbestrijding.
De rapportages en evaluaties van deze tests vormen bij uitstek
de basis om te sturen op resultaat en de voorbereiding te
verbeteren.
Investeren in praktijkgerichtheid
Over de volle breedte moeten de praktijkgerichtheid van de
voorbereiding en de implementatie worden verbeterd. Praktische
punten zijn het opnemen van de implementatie in ieder project-
plan, gebruik maken van een regionale proeftuin en het testen van
het eindproduct onder praktijkomstandigheden alvorens dit vast te
stellen. Dit geldt nadrukkelijk ook voor het rijksbeleid.
Zicht op resultaat?
Het vertalen van de toezeggingen van de minister in februari 2004
naar concrete maatregelen is weerbarstig gebleken. In het licht van
de eerder geschetste problematiek is dat overigens niet vreemd. De
‘plan- en overlegarena is nog steeds dominant’.
Het opstellen van ‘basisvereisten’ voor de opschaling, het informatie-
management, de communicatie en de totale leiding en coördinatie
is pas na een jaar opgepakt. Volgens de huidige planning zullen
de basisvereisten begin 2006 beschikbaar komen. Hun status is
echter nog onduidelijk. Daarmee blijft ook de betekenis hiervan
op het terugdringen van de vrijblijvendheid ongewis.
Ten aanzien van het informatiemanagement is in juni 2005 door
het Kabinet een standpunt geformuleerd naar aanleiding van het
rapport van de Adviescommissie Coördinatie ICT Rampen-
bestrijding (ACIR) met als toepasselijke titel: "De Vrijblijvendheid
Voorbij". Naar verwachting begin 2006 zullen monodisciplinaire
vraagorganisaties beginnen met het beschrijven van de bestuurlijke
en operationele informatiebehoefte. Ook wordt een Task-force
ingesteld om onder meer een aantal quick wins te realiseren ten
aanzien van de informatie die ‘in ieder geval’ beschikbaar moet zijn.
Wanneer welke quick-wins gereed zullen zijn is nog onduidelijk.
In de regio’s lijkt het praktijkgericht testen van onderdelen van de
rampenbestrijding meer ingang te vinden, maar wordt nog niet
met landelijk beleid gestimuleerd en geborgd. Wèl voert de
Inspectie OOV dergelijke tests al uit in de eerste fase van de
Algemene Doorlichting Rampenbestrijding.
Het testen van eindproducten van (rijks)beleid onder praktijk-
omstandigheden alvorens die vast te stellen en te implementeren
is echter nog niet in beeld.
De Inspectie OOV bemerkt een positieve instelling bij bestuur
en operationeel leidinggevenden om de geconstateerde knelpunten
op te lossen. Tegelijkertijd moet worden geconstateerd dat
concrete resultaten bij het implementeren van verbeteringen op
de werkvloer moeizaam worden bereikt en de afgesproken data
niet worden gehaald. Duidelijkheid over de basisvereisten blijkt
voor de regio’s steeds meer een kritische succesfactor voor
effectief verbeteren op zowel bestuurlijk als operationeel niveau.
7574 Resultaatgerichtheid rampenbestrijding: lessons to learn?Resultaatgerichtheid rampenbestrijding: lessons to learn?
De beelden van een overstroomd New Orleans na hurricane
Katrina lieten zien wat het gevolg is als een moderne stad die circa
4 m onder de zeespiegel ligt, onderloopt. De uiteindelijke telbare
schade in New Orleans en omgeving zal waarschijnlijk honderden
slachtoffers en tientallen miljarden directe economische schade
omvatten. Hierbij komt nog de sociale ontwrichting (plundering,
schietpartijen) en de indirecte economische effecten (bijvoorbeeld
daling toerisme, de stijging van de olieprijs). Mogelijk is op
grote schaal sprake van vervuiling uit beschadigde chemische
installaties. De gebeurtenissen illustreren ook de kwetsbaarheid
van moderne en sterk verweven samenlevingen. De uitval van
elektriciteit en stromend water maken een gebied voor lange tijd
onbewoonbaar.
Het is dus goed dat Nederland nauwkeurig kennis neemt van de
ervaringen in New Orleans, omdat ook wij grotendeels beneden de
zeespiegel wonen en werken. Weliswaar kennen wij geen orkanen,
toch kan een extreme stormvloed op de Noordzee grote delen van
bijvoorbeeld de Randstad onder water zetten. De gevolgen zullen
in dat geval ook in ons land catastrofaal zijn. Er is dus aanleiding
om de beveiliging van Nederland tegen overstromingen nader
te beschouwen. Ook is het de vraag of de rampenbestrijding
voldoende is voorbereid op grootschalige overstromingen.
Is Nederland voldoende voorbereid op grootschalige overstromingen?
77Is Nederland voldoende voorbereid op grootschalige overstromingen?
Ir. Bas Jonkman, Prof. drs. ir. Han Vrijling en Prof. dr. ir. Marcel Stive
Technische Universiteit Delft, Faculteit Civiele Techniek en Geowetenschappen, Sectie Waterbouwkunde
langere golfperiode onder extreme omstandigheden. Hierdoor
beukt de zee met ongeveer een kwart meer energie op onze kust
dan aangenomen. Dat maakt onze duinen en dijken onveiliger dan
is vastgelegd in wettelijke normen. Als gevolg hiervan kent de
Nederlandse kust acht zwakke plekken.
In een studie van TU Delft en WL|Delft Hydraulics zijn de
mogelijke gevolgen van een extreme overstroming van Zuid
Holland onderzocht. Bij een overstroming nabij Rotterdam zou
binnen enkele uren het diepste deel van Zuid Holland kunnen
onderlopen, uiteindelijk tot aan Leiden en Alphen aan de Rijn.
Uiteindelijk wordt in dit scenario een gebied overstroomd met
bijna 1 miljoen inwoners. Het inschatten van het aantal slachtoffers
is niet eenvoudig en zal mede afhangen van de mogelijkheden
voor waarschuwing en evacuatie. In het meest extreme en conser-
vatieve geval kan het aantal doden oplopen tot enkele tienduizenden.
Ondanks alle onzekerheden geven deze resultaten aan hoe groot
de potentiële ramp kan zijn bij een grootschalige overstroming.
In het rapport Risico’s in bedijkte termen van het RIVM (mei 2004)
is een vergelijking gemaakt tussen overstromingsrisico’s en de
gevaren binnen het externe veiligheidsbeleid (van Schiphol,
transport en opslag van gevaarlijke stoffen). In figuur 2 zijn de
geschatte groepsrisico’s opgeteld voor alle dijkringen in Nederland
en vergeleken met de totale groepsrisico’s binnen het externe
veiligheidsbeleid. Het groepsrisico (GR) geeft de kans aan dat een
groep van meer dan een bepaald aantal personen om het leven
komt bij een ongeval veroorzaakt door de betreffende gevaarlijke
activiteit. Op basis van de figuur concludeert het RIVM dat de
kans op een ramp met veel slachtoffers (het groepsrisico) voor
overstromingen groter is dan voor de terreinen binnen het externe
veiligheidsbeleid.
Bovendien blijkt dat sinds de jaren ‘60, door economische en
bevolkingsgroei, de te beschermen waarden sterk zijn toegenomen
zonder dat de wettelijke normen voor de veiligheid van water-
keringen zijn herzien.
79Is Nederland voldoende voorbereid op grootschalige overstromingen?
De beveiliging van Nederland tegen overstromingen
Nederland wordt tegen grootschalige overstromingen vanuit meer,
zee en rivier beschermd door een stelsel van duinen, dijken en
waterkerende constructies. Nederland is ingedeeld in zogenaamde
dijkringgebieden, dit zijn gebieden die beveiligd zijn door een
stelsel van waterkeringen of hoge gronden. In de wet op de water-
kering is per dijkringgebied een maatgevende waterstand met een
bepaalde herhalingstijd vastgelegd. De waterkeringen in het gebied
moeten deze maatgevende waterstand veilig kunnen keren.
Afhankelijk van de waarde van het gebied en de aard van de
dreiging (zee, meer, rivier) zijn verschillende beveiligingsnormen
vastgesteld. In Nederland variëren de herhalingstijden van een
kritische waterstand daarmee tussen de 1250 jaar (rivierengebied)
en 10.000 jaar (kust), zie figuur 1.
Hoe staat de veiligheid van deze dijken en duinen ervoor?
In de afgelopen jaren zijn verschillende studies uitgevoerd. Uit de
meest recente landelijke toetsing van waterkeringen blijkt dat 15%
niet aan de wettelijke normen voldoet. Voor nog eens 35% van de
dijken is niet voldoende informatie beschikbaar om de toetsing uit
te voeren.
Ook onze duinen zijn minder veilig dan we denken. Het blijkt dat
de kracht van de golven op de Noordzee lange tijd is onderschat.
Intensieve metingen wijzen uit dat er sprake is van een zogenaamde
78
Figuur 2:
Vergelijking van het Groepsrisico van overstromingen met de gesommeerde
groepsrisico’s van de activiteiten binnen het externe veiligheidsdomein.
Het gearceerde deel geeft de onzekerheidsband aan van de inschatting van
overstromingsrisico’s. (RIVM, 2004)
Figuur 1:
Dijkringen in Nederland en beveiligingsnormen. (bron: Rijkswaterstaat DWW)
Is Nederland voldoende voorbereid op grootschalige overstromingen?
altijd zal plaatsvinden tijdens een zware storm en deze
omstandigheden zullen de mogelijkheden voor communicatie
en evacuatie bemoeilijken. De capaciteit van wegen is te beperkt
voor een snelle afhandeling van een grootschalige evacuatie, en
op veel plekken zullen lange files ontstaan. Een zeer gevaarlijke
situatie ontstaat wanneer de dijken doorbreken tijdens een
grootschalige evacuatie. De belangrijkste wegen lopen vaak
door de diepste stukken van de polder. Voor dergelijke gevallen
is het noodzakelijk alternatieve evacuatie strategieën uit te
denken, bijvoorbeeld het inrichten van “hoogwater vluchtplaatsen”
(shelters) in hoge gebouwen of op hoge gronden. Aan de hand
van een eerste inventarisatie met behulp van gegevens van
experts blijkt bovendien dat de capaciteit aan boten en helikopters
onvoldoende is om een grootschalige reddingsoperatie in een
overstroomd gebied uit te voeren.
Rampenbestrijding en besluitvorming
Het is de vraag in hoeverre de rampenbestrijding in Nederland
voldoende is voorbereid op grootschalige overstromingen. In
artikel 16 van de Wet op de waterkering is de verplichting
opgenomen dat de beheerder calamiteitenoefeningen houdt.
Echter, in het rapport Risico’s in bedijkte termen uit 2004
concludeert het RIVM het volgende: “Ten aanzien van het
voorbereid zijn op calamiteiten komt een zorgelijk beeld naar
voren. De schaal en realiteitswaarde van oefeningen is te
beperkt, calamiteitenplannen schieten te kort en de beheerders
van waterkeringen en de rampenbestrijdingorganisatie zijn
niet goed op elkaar ingespeeld. Het is twijfelachtig of Nederland
met een eventuele overstroming om kan gaan”.
Wel concludeert het RIVM dat “de realistische ‘oefening’ van
81Is Nederland voldoende voorbereid op grootschalige overstromingen?
Evacuatie en rampenbestrijding in New Orleans
We kunnen ook leren van New Orleans op het gebied van rampen-
bestrijding. In het weekend van 27/28 augustus (2005) werd
voorspeld dat een orkaan New Orleans zou gaan raken. Hoewel
de beslissing om te evacueren vrij lang werd uitgesteld, kan de
evacuatie als betrekkelijk geslaagd worden beschouwd: 80 tot 90%
van de inwoners was voor het aan land komen van de orkaan
geëvacueerd. Dit betekent wel dat toch een substantieel deel van de
bevolking, enkele tienduizenden mensen, achterbleef 1. Vaak ging
het hierbij om de armere bevolkingsgroepen die geen vervoer-
middelen of een informatie achterstand hadden. Een deel van de
achterblijvers vond ‘shelter’ in de Superdome en het conventie
centrum. Iedereen herinnert zich de beelden van de mensonterende
omstandigheden die in de loop van de week op deze plaatsen
ontstonden. Door de overstroming was aanvoer van voedsel en
drinken en afvoer van personen erg lastig. Het duurde daarom
enkele dagen voordat deze personen ook uit het gebied waren
geëvacueerd. Tijdens en na afloop van de ramp kreeg de federale
rampenbestrijdingsorganisatie FEMA veel kritiek. Hoewel er in de
afhandeling van Katrina zeker fouten zijn gemaakt, was een deel
van de problemen ons inziens te wijten aan de complexiteit van de
situatie die inherent is aan een overstroming. De Amerikanen
hebben, in tegenstelling tot de Nederlanders, veel (praktijk)
ervaring met grootschalige evacuatie en rampenbestrijdings-
operaties. Elk jaar komen meerdere hurricanes aan land aan de
Amerikaanse kust. Hierbij worden soms miljoenen mensen
geëvacueerd. In Nederland ontbreekt praktijkervaring op het
gebied van evacuatie grotendeels. Het is dus maar de vraag
of wij in Nederland een dergelijke grootschalige calamiteit beter
zouden kunnen afhandelen.
Evacuatie in Nederland
Ook in Nederland is het aantal slachtoffers bij een overstroming
sterk te beperken door een tijdige evacuatie. Met name in het
rivierengebied ziet men een dreigend hoogwater enkele dagen
van tevoren aankomen. Dat geeft de tijd noodmaatregelen te
treffen en een evacuatie in gang te zetten. Echter, rivierdijken
kunnen ook doorbreken door plotselinge faalmechanismen,
bijvoorbeeld wanneer een deel van de dijk onverwachts afschuift.
Nadat een dijk is doorgebroken is er over het algemeen nog te
weinig tijd beschikbaar voor evacuatie. De benodigde tijd voor
evacuatie voor grotere gebieden kan oplopen tot meer dan 24 uur.
Daarnaast is een goede organisatie van evacuatie lastig. De eerste
reactie van personen na waarschuwing is ongeloof. Het is maar de
vraag of de mensen geloven dat de dijk is doorgebroken en of ze
daadwerkelijk vertrekken.
Overstromingen vanuit zee vormen een groter probleem. Een
dreigende stormvloed is vaak minder goed voorspelbaar. Hierbij gaat
het om grotere bedreigde gebieden met veelal honderdduizenden
inwoners. Daarbij komt dat een overstroming vanuit zee bijna
1 Dit percentage was ook van tevoren door onderzoekers voorspeld. Wij merken op datook in de nederlandse situatie een deel van de bevolking niet zal willen evacueren.
80 Is Nederland voldoende voorbereid op grootschalige overstromingen?
Wateroverlast Zuid-Nederland, 1995.
83Is Nederland voldoende voorbereid op grootschalige overstromingen?
1993 heeft geleid tot een aanmerkelijk beter functionerende
calamiteiten organisatie in 1995”. In het rivierengebied is er
door de hoogwaters in de jaren ‘90 redelijk wat aandacht voor
de gevaren van overstromingen. In het project Rampen-
beheersingsstrategie Rijn en Maas (RBSO) zijn de haalbaarheid
en effectiviteit van organisatorische maatregelen, zoals evacuatie,
verder onderzocht voor het rivierengebied. Echter, het is de
vraag in hoeverre juist de rampenbestrijding in de meest
bedreigde kustgebieden voldoende is voorbereid. Voor deze
gebieden dient onderzocht te worden of aanvullend beleid
ontwikkeld moet worden, bijvoorbeeld met het inrichten van
hoogwater vluchtplaatsen.
Bij een dreigend hoogwater is het de vraag wanneer autoriteiten
moeten overgaan tot evacuatie. Te laat evacueren is onacceptabel,
maar onnodig (of te vroeg) evacueren kost geld en brengt veel
ongemakken met zich mee. Recent is aan de TU Delft onderzoek
gedaan naar het beter voorspellen van dijkdoorbraken bij het
hoogwater. Ook is een model ontwikkeld om evacuatie beslissingen
te ondersteunen op basis van informatie over de te verwachten
waterstanden, de onzekerheden hierin, de benodigde tijd voor
evacuatie en de bijbehorende evacuatie kosten.
Een andere mogelijke kwetsbaarheid in een crisis situatie betreft
de diffuse verantwoordelijkheidsverdeling tussen verschillende
instanties. Ook in New Orleans was op veel momenten onduidelijk
hoe verantwoordelijkheden verdeeld waren tussen gemeente,
staat en federale overheid. De aanwezigheid van rampenplannen
alleen is niet voldoende, regelmatig oefenen is noodzakelijk. Voor
een betere preparatie lijkt het wenselijk om de kennis over
overstromingsgevaren uit de ‘waterwereld’ toe te passen voor
rampenbestrijding. Op basis van overstromingssimulaties is het
bijvoorbeeld mogelijk om gedetailleerde evacuatieplannen met
veilige evacuatieroutes te ontwikkelen. Het valt te overwegen
om inwoners van diepe polders voor te lichten over veilige
vluchtroutes. Verdere initiatieven op dit vlak zijn nodig. Een goed,
reeds bestaand, voorbeeld is het Hoogwater Informatie Systeem
(HIS). Hierin wordt door verschillende organisaties (gemeenten,
provincies, waterschappen, Rijkswaterstaat) samengewerkt om
beter voorbereid te zijn op hoogwaters en overstromingen.
Overstromingen zijn een reëel gevaar
De overstromingsrisico’s in Nederland zijn groter dan de risico’s
van een chemische ramp of een nucleair ongeval. Daarom dient
de rampenbestrijding voorbereid te zijn op de zogenaamde
‘restrisico’s’ die horen bij een grootschalige overstroming vanuit
zee of één van de rivieren. In dit kader kunnen we doorbraak
van de lokale boezemkade bij Wilnis in 2003 opvatten als een
waarschuwingssignaal met beperkte gevolgen. Ook moeten we
de lessen leren van New Orleans. Uiteindelijk dwingt de ligging
van grote delen van Nederland onder de zeespiegel ons om een
grootschalige overstroming niet alleen te beschouwen als een
theoretische mogelijkheid, maar als een reëel gevaar.
82 Is Nederland voldoende voorbereid op grootschalige overstromingen?
Aanslagen met nucleaire, biologische, chemische en radiologische
middelen (CBRN-middelen) golden lange tijd als een louter
theoretische dreiging en een low probability, high impact risico.
De meningen zijn verdeeld over de mate waarin de kans op een
aanslag met massavernietigingswapens is toegenomen, gelet op
‘11 september’ en recente ontdekkingen van pogingen van terroristen
om kennis en materiaal te vergaren om met CBRN-middelen een
niet-conventionele aanslag te plegen. Tevens lopen de meningen uit-
een over de impact van een dergelijke aanslag. Niet alle niet-conven-
tionele wapens zijn in hun uitwerking massavernietigingswapens.
Bovendien kunnen bepaalde conventionele wapens of middelen
wel massavernietiging tot gevolg hebben, denk aan het gebruik van
vliegtuigen op 11 september 2001. Kortom, er bestaat nog steeds veel
onduidelijkheid rond het begrip CBRN-terreur en de aard en de
ernst van deze dreiging. Duidelijkheid is er echter wel met
betrekking tot de vraag of terroristen in staat zijn een aanslag
met CBRN-middelen te plegen. Het antwoord hierop luidt ‘ja’:
een terroristische aanslag met een massavernietigingswapen is
beslist mogelijk.
In dit artikel wordt gepoogd duidelijk te maken waarom we het bij
CBRN-terreur anno 2005 beslist niet meer over ‘theorie’ hebben.
Hiertoe wordt de lezer meegenomen van scenario’s naar feiten, en
van academische beschouwingen naar een aantal recente analyses en
uitspraken die ervan uitgaan dat de dreiging reëel is en dat het niet
een kwestie is van of er een aanslag met chemische, biologische of
radiologische middelen plaatsvindt, maar wanneer deze plaatsvindt.
CBRN-terrorisme: niet een kwestie van of, maar van wanneer
85CBRN-terrorisme: niet een kwestie van of, maar van wanneer
Dr. E. Bakker
Senior Research Fellow NIIB ‘Clingendael’
NBC-oefening metro Londen.
Scenario’s
Een scenario was dat ‘premier’ Klaas de Vries de juiste beslissing
nam door alle Nederlanders te laten vaccineren toen ons land
en de wereld werd opgeschrikt door een aanval door terroristen
met het pokkenvirus. Samen met de Amerikaanse ‘president’
Madeleine Albright en andere wereldleiders stond hij voor de taak
om op tijd in te grijpen nadat duidelijk werd dat Rotterdam,
Warschau, Los Angeles en New York getroffen waren door een
aanslag met dit wapen. In Rotterdam raakten volgens de oefening
Atlantic Storm die op vrijdag 14 januari 2005 in Washington
gehouden werd al snel minstens 8.000 mensen geïnfecteerd door
het virus dat via het ventilatiesysteem van de metro was verspreid.
De fictieve staatshoofden en regeringsleiders aan de oefentafel
kregen de ene na de andere spoedmelding en probeerden de
epidemie in te dammen. Op een tiental landen na bleken er echter
te weinig vaccins voorhanden. In Nederland is dit gelukkig niet
het geval. De oefening, waarbij veel tussen de wereldleiders
werd geruzied, werd afgesloten met de mededeling dat het aantal
gevallen van pokken in de weken daarna zou uitgroeien tot
miljoenen slachtoffers wereldwijd. In een reactie na afloop
constateerde Klaas de Vries over deze vorm van terreurdreiging:
“Als je alleen al naar Europa kijkt, zijn daar verschrikkelijk veel
landen die dat totaal verwaarloosd hebben en dachten: dit zal niet
gebeuren. En dat terwijl men het er over eens is dat dit type
bioterrorisme tegenwoordig tot de mogelijkheden behoort.”1
Uit de evaluatie kwam bovendien naar voren dat landen moeten
samenwerken om de impact van deze vorm van terrorisme beter
te kunnen beperken, en dat (internationale) respons systemen
noodzakelijk zijn om ontstane crises te kunnen beheersen.
Een interessant scenario op het terrein van aanslagen met
radiologische middelen is de presentatie van de Federation of
American Scientists (FAS) aan de Senate Foreign Relations
Committee in 2002 over de mogelijkheden en de effecten van
aanslagen met radiologische wapens in Washington DC, New York
en Boston. De presentatie had de vorm van een scenariobeschrijving
waarbij werd uitgegaan van radiologisch materiaal dat gebruikt
wordt in onderzoekscentra en in de mijnbouw. Of anders gezegd,
er werd uitgegaan van materiaal dat op duizenden plekken in de
Verenigde Staten ligt opgeslagen en relatief slecht wordt beveiligd.
Onder bepaalde omstandigheden zouden grote delen van steden
radioactief besmet kunnen worden. Het scenario voorziet grote
paniek onder de bevolking en de evacuatie van tienduizenden
personen. Ook de economische schade kan enorm zijn. In het
geval van een radiologische aanslag in New York kunnen de kosten
voor het verwijderen van de radioactiviteit oplopen tot miljarden
dollars. De economische gevolgen van een aanslag met een vuile
bom kunnen nog veel hoger uitvallen, afhankelijk van de reactie
op de internationale beurzen. In het geval van een aanslag in
Manhattan zal die reactie ongetwijfeld uiterst negatief zijn en
invloed hebben op de gehele wereldeconomie.
Scenario’s rond CBRN-terreur worden niet altijd geschreven
door bezorgde wetenschappelijke of beleidsondersteunende
instellingen. Soms leidt de ‘ontdekking’ van bepaalde documenten
of de onderschepping van communicatie tussen vermeende
terroristen tot het ‘schrijven’ van wilde scenario’s door veiligheids-
diensten en het ondernemen van acties zonder concreet resultaat.
Daarnaast kan een anonieme tip leiden tot vals alarm. Een voor-
beeld hiervan was een grote nationale opsporingsactie die in
januari 2005 in de Verenigde Staten op touw werd gezet. Deze
operatie werd een aantal dagen later weer afgeblazen nadat bleek
dat een tipgever de FBI op een vals spoor had gezet met zijn
mededeling dat een groep van zestien Chinezen en Irakezen
vanuit Mexico op weg waren naar Boston om daar een vuile bom
te laten ontploffen. De man wilde alleen dat de zestien illegalen
werden opgespoord na een uit de hand gelopen ruzie over een
mensensmokkel-deal.
1 Hans De Vreij, ‘Terreuroefening stemt somber’, Radio Nederland Wereldomroep, 17 januari 2005.
8786 CBRN-terrorisme: niet een kwestie van of, maar van wanneerCBRN-terrorisme: niet een kwestie van of, maar van wanneer
Dat de oproepen tot het verkrijgen van CBRN-materiaal en het
vervaardigen van CBRN-wapens gehoor vinden bleek, onder
andere, in het Verenigd Koninkrijk. Medio april 2005 veroordeelde
een Britse rechtbank de Algerijn Kamel Bourgass wegens het
voorbereiden van een aanslag met ricine. In de flat van Bourgass
vond de politie een primitief, geïmproviseerd laboratorium en
handleidingen en grondstoffen voor de productie van botulisme,
ricine en cyanide. De Algerijn bleek contacten te hebben met
landgenoten in Frankrijk die ook een dergelijk laboratorium
hadden ingericht. Hoewel de mate van professionaliteit van beide
laboratoria beperkt was, en hoewel ricine beslist geen stof is
waarmee men in korte tijd veel slachtoffers kan maken, is het feit
dat er in flats in Europese steden met onconventionele middelen
geknutseld wordt, beslist zorgwekkend te noemen. Een zorg die
ook in Nederland speelt, waar bij huiszoekingen gasmaskers
gevonden werden bij de zogeheten ‘Hofstadgroep’, waarvan een
van de vermeende leden een opleiding volgt tot medisch laborant.
Kwalificatie van de dreiging
Bovengenoemde feiten, gebeurtenissen en ontwikkelingen
hebben ertoe bijgedragen dat de angst voor CBRN-terreur enorm
is toegenomen. In het licht van de extreme commotie en media-
aandacht na de aanslagen van ‘11 september’ menen sommige
beleidsmakers en wetenschappers dat de dreigingsperceptie van
deze vorm van terreur nogal overdreven is. Zij stellen dat CBRN-
wapens niet bijzonder interessant zijn voor een terroristische
groepering als al-Qaida. Een aantal van deze wapens wordt
verondersteld minder dodelijk en minder effectief te zijn dan
conventionele middelen. Ook wordt gewezen op het feit dat er
nog een scala aan andere mogelijkheden voor terroristen is om
Westerse samenlevingen aanzienlijke schade toe te brengen.
Terroristische organisaties hebben de beschikking of kunnen
relatief gemakkelijk beschikken over geavanceerde explosieven.
Met andere woorden, het is onduidelijk wat het comparatieve
voordeel van CBRN-wapens is. Ten slotte heeft een aantal beleids-
makers en experts gepoogd de bezorgdheid in met name de
Amerikaanse samenleving te relativeren door te benadrukken
dat er tot nu toe slechts een bijzonder beperkt aantal pogingen
tot gebruik van CBRN-wapens door terroristen geregistreerd is.
Zij zien CBRN-terreur vooralsnog niet als een grote concrete
bedreiging, maar nog steeds voornamelijk als een theoretische
bedreiging.
Daartegenover staan beleidsmakers en experts die menen dat
de dreiging op dit moment reëel is. Zij benadrukken dat
CBRN-wapens juist erg interessant zijn voor terroristen die
een non-conventionele ‘doorbraak’ willen forceren en angst en
maatschappelijke ontwrichting naar een ongeëvenaard niveau
willen brengen. Zij geven aan dat de aantrekkelijkheid van de
wapens hem niet gelegen is in de letaliteit, maar in de enorme
sociale en ook economische impact van een aanslag met
CBRN-middelen. Het antwoord op de vraag, hoe lastig het voor
terroristen is om dergelijke middelen in handen te krijgen en tot
89CBRN-terrorisme: niet een kwestie van of, maar van wanneer
Praktijk
Helaas is CBRN-terreur niet alleen onderwerp van scenario’s en
vals alarm. Het verschijnsel manifesteerde zich in de afgelopen
tien jaar tevens in de praktijk, in de vorm van, onder meer,
aanslagen, arrestaties en smokkelpraktijken. De meest bekende
aanslag met CBRN-middelen is die met het zelfgemaakte
zenuwgas sarin door de Aum Shinrikyo sekte, nu bijna tien jaar
geleden. Op verscheidene plaatsen werd in de metro van Tokio
sarin vrijgelaten, met 12 doden en 5.000 gewonden tot gevolg.
Na de aanslag in de Japanse hoofdstad werden in de laboratoria
van de sekte onder andere de veroorzakers van miltvuur (Bacillus
anthracis) en van botulisme (Clostridium botulinum) aangetroffen.
Ook bleek dat de sekte geprobeerd had het Ebola-virus in handen
te krijgen. Een tweede voorbeeld van CBRN-terreur waren de
zogeheten Anthrax-brieven die in 2001 de Verenigde Staten in hun
greep hielden. De ‘aanval’ leidde tot enorme economische schade
en er vielen, ondanks alle maatregelen, bovendien enkele doden.
Naast bovengenoemde aanslagen en een – gelukkig beperkt –
aantal andere incidenten zijn er in de afgelopen jaren verscheidene
aanwijzingen gevonden dat het Al-Qaida netwerk en andere
islamistische extremisten geïnteresseerd zijn in massavernietigings-
wapens. Daarnaast zijn er gevallen bekend van dergelijke
terroristische organisaties die gevaarlijke radiologische, biologische
en chemische middelen in handen proberen te krijgen. Feit is dat
radiologisch materiaal op de zwarte markt verkrijgbaar is en dat
de gevallen van illegale handel in dergelijk materiaal toenemen.
Met deze stoffen kunnen relatief eenvoudig zogeheten ‘vuile
bommen’ worden gemaakt. Een dergelijke bom bestaat uit
conventionele explosieven en radiologisch materiaal dat door de
explosie verspreid wordt. Dit wapen is catastrofaal; niet zozeer
omdat het veel mensen kan doden, maar vooral omdat het enorme
paniek kan veroorzaken over de verspreiding van radioactiviteit.
Bovendien kan de economische schade, zoals gezegd, bijzonder
groot zijn. Het Atoomagentschap van de Verenigde Naties, de
IAEA, heeft hierover ook grote zorg. In 2003 organiseerde het
Agentschap een conferentie over ‘dirty bombs’. De belangrijkste
conclusies waren dat de huidige nucleaire veiligheidsmaatregelen
onvoldoende zijn om de dreiging van een aanslag met dit wapen
het hoofd te kunnen bieden.
88 CBRN-terrorisme: niet een kwestie van of, maar van wanneer
Brief met Anthrax poeder. Als gevolg hiervan raken 33 personen
in de V.S. besmet waarvan er enkele overlijden.
wapen te ontwikkelen wordt door de ‘realisten’ eerder in termen
van makkelijk dan moeilijk beschreven, voorzover het de B. C.
en R. betreft. Bij radiologische middelen, bijvoorbeeld, is het
moeilijke deel van het fabricageproces van een dergelijk wapen het
bemachtigen van radioactief materiaal en de opslag en verwerking
ervan zonder dat de makers zelf het dodelijk slachtoffer van de
straling worden. Onoverkomelijk zijn deze hindernissen echter
niet. Een terroristische organisatie kan via het illegale circuit in
Oost-Europa aan radioactieve materiaal komen. Een tweede, vaak
onderbelichte, mogelijkheid voor een terroristische organisatie om
dergelijk materiaal in bezit te krijgen is diefstal van commerciële
voorraden uit laboratoria, ziekenhuizen, kernenergiefaciliteiten en
industriële complexen. Voor het opslaan en verwerken van het
materiaal en het maken van de bom zelf kunnen terroristische
organisaties wetenschappers inhuren. In dit geval wordt vooral
gekeken naar de voormalige Sovjetunie, waar veel nucleaire
wetenschappers en experts onderbetaald worden voor hun kennis
en kunde of zelfs geen werk meer hebben omdat onderzoeks-
programma’s en nucleaire projecten gestopt zijn.
De voorman van het Internationaal Atoomagentschap, Mohamed
El-Baradei, en de AIVD lijken tot de ‘realisten’ te behoren.
El-Baradei heeft in de afgelopen jaren herhaaldelijk gewezen
op het feit dat de huidige nucleaire veiligheidsmaatregelen
onvoldoende zijn om de dreiging van ‘vuile bommen’ adequaat
het hoofd te kunnen bieden. Ook de AIVD is bezorgd over de
belangstelling van terroristen voor radiologische en andere
onconventionele wapens. De Dienst stelt in zijn jaarverslag over
2001 dat er grote zorg bestaat “over de getoonde interesse van
terroristische groeperingen om nucleaire, radiologische,
biologische of chemische middelen in handen te krijgen, een
ontwikkeling die in de tweede helft van 2001 nadrukkelijk naar
voren is gekomen”.2 In het jaarverslag over 2003 is de dienst
nog veel bezorgder. Met betrekking tot CBRN-terreur stelt dit
jaarverslag dat er in 2003 een verschuiving heeft plaatsgevonden
binnen het onderzoek dat door de AIVD wordt verricht naar
mogelijke terroristische dreigingen met CBRN-middelen. In 2002
werd deze dreiging nog in een theoretisch kader geplaatst, maar
in 2003 is door de dienst waargenomen dat bij een aantal
groeperingen een toenemende belangstelling bestaat voor
productie en inzet van relatief simpele CBRN-middelen. De AIVD
komt daarom tot de conclusie “… dat het risico van terroristische
aanslagen met gebruik van eenvoudige NBCR-middelen reëel is.
De dienst oordeelt voorts dat de mogelijke terroristische inzet
van dit soort middelen eerder zal leiden tot (kortstondige of
langer durende) ontwrichting van het openbare leven dan tot
grote aantallen slachtoffers, hoewel laatstgenoemd effect niet kan
worden uitgesloten”.3
Deze laatste opmerking met betrekking tot het massa-
vernietigingeffect van onconventionele wapens is belangrijk.
Veel onconventionele wapens zijn in hun uitwerking beslist
geen massavernietigingswapens en sommige conventionele
wapens kunnen dat wel zijn wat betreft de schade die ze kunnen
aanrichten. Een voorbeeld dat betrekking heeft op dit laatste is
een aanval op een chloortrein. Een dergelijke aanval zou enorme
schade kunnen aanrichten aan mens en materiaal, mogelijk veel
meer dan veel zogeheten massavernietigingswapens. Tegen deze
achtergrond geldt voor de meeste B. C. en R. wapens dat deze
beter aangeduid kunnen worden met de term weapons of mass
disturbance.
Over het of of wanneer van de inzet van deze wapens door
terroristen lijkt men het in het Verenigd Koninkrijk meer en
meer eens te zijn. Media, experts en beleidsmakers stelden na de
veroordeling van Kamel Bourgass en de recente aanslagen in
Londen dat het niet meer een kwestie is van of er een aanslag met
chemische, biologische of radiologische middelen plaatsvindt,
maar wanneer deze plaatsvindt. Onder hen bevindt zich niemand
minder dan Dame Eliza Manningham-Buller, het hoofd van MI5.4
Tot besluit
Maar wat doen we nu met de hierboven genoemde ontwikkelingen,
feiten en analyses? Ons voorbereiden op alles, op het allerergste,
op de Sum of all fears zoals Tom Clancy het in een boek over
nucleair terrorisme noemde? Het geven van een antwoord op
deze vraag is bijzonder lastig. Het gaat ondanks de toename van
de dreiging nog steeds om een gevaar dat, gelukkig, zelden tot
uitdrukking komt in concrete aanslagen. Een ander gegeven is dat
financiële middelen nu eenmaal schaars zijn. Daartegenover staat
dat de fysieke en maatschappelijke impact van een CBRN-aanslag
enorm kan zijn. Kortom, een lastig dilemma voor beleidsmakers.
Wat in ieder geval met de ontwikkelingen, feiten en analyses gedaan
moet worden is het vergroten van de bewustwording en kennis
over deze dreiging binnen relevante organisaties. Daarbij dient -
voorzover dit nog niet gedaan is - afstand te worden genomen van
het idee dat CBRN-terreur slechts theorie en fictie is waar vooral
Hollywood maar iets mee moet doen. Die tijd is echt voorbij. Dit
houdt tevens in dat het uitgangspunt van beleid niet meer kan zijn
of er een CBRN-aanslag komt, maar dat die er komt.
3 AIVD Jaarverslag 2003, NBCR-terrorisme, p. 60. 4 The Times, 24 augustus 2005, ‘A bio-terror attack is inevitable: are we ready?’2 AIVD Jaarverslag 2001, NBC-terrorisme, p. 66
9190 CBRN-terrorisme: niet een kwestie van of, maar van wanneerCBRN-terrorisme: niet een kwestie van of, maar van wanneer
Een brede internationale literatuurstudie geeft aan dat de (zelf)-
redzaamheid van de moderne burger bij rampen en zware onge-
vallen, in tegenstelling tot wat autoriteiten geloven, nog net zo
hoog is als in het verleden. Burgers raken niet in paniek tijdens
rampomstandigheden, integendeel zij zijn het die in de eerste
chaotische uren zichzelf en hun medeburgers redden en voor
opvang en verzorging zorgen. De burger lijkt echter nauwelijks te
bewegen zich (nog) beter op deze (zelf)redzaamheid voor te bereiden.
Inleiding
Op 12 november 2004 barstte in de kerncentrale van Saratov in
Rusland een hoge druk stoompijp van het secundaire, dat wil
zeggen niet radioactief besmette, koelwatercircuit. De reactor
moest daarom een noodstop maken, maar er kwam geen
radioactiviteit vrij. De media die over de gebeurtenis rapporteren
spreken van massale paniek onder de bevolking: ondanks gerust-
stellende mededelingen van de lokale autoriteiten zijn alle jodium-
houdende medicijnen acuut uitverkocht en gaat het telefoonnet
‘plat’ omdat iedereen elkaar adviseert, bijvoorbeeld om geen
leidingwater meer te drinken of ramen en deuren te sluiten.
‘The whole city lost their heads’ schreef bijvoorbeeld het
Engelstalige Russische dagblad Kommersant de dag erna.
Zowel de reactie van de media als de bevolking sluiten aan op de
resultaten van het (internationale) onderzoek dat in deze bijdrage
zal worden samengevat, namelijk dat hoewel de media de reactie
van de bevolking betitelen als paniek, die reactie bij nadere
beschouwing zeer rationeel is. Voor een burger in Rusland lijkt
Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen
93Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen
Dr. I. Helsloot
Directeur sector crisis en veiligheid van het COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement
Fungerend hoofd rampenbeheersing van de regionale brandweer Amsterdam en Omstreken
het immers geen slechte reflex zijn regering niet meteen te
vertrouwen als het om actuele en waarheidsgetrouwe informatie
gaat. Het gebruik van jodiumprofylaxe is een aanbevolen
handelswijze om schildklierkanker, een van de meest belangrijke
lange termijn effecten van het vrijkomen van het radioactieve
jodium dat typerend is voor een reactorongeval, te voorkomen.
Leidingwater kan ten slotte eenvoudig in haar open opslagbassins
besmet worden.
Deze bijdrage is gebaseerd op een literatuurstudie van de regionale
brandweer Amsterdam en omstreken en het COT gepubliceerd als
boek onder de titel Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware
ongevallen en op meer praktisch gericht vervolgonderzoek, mede
gefinancierd door het ministerie van BZK.
Een definitie van (zelf )redzaamheid
Het woord ‘zelfredzaamheid’ is in toenemende mate populair in
beleidsteksten: 680 treffers in de databank van Tweede Kamer-
stukken oplopend in frequentie van voorkomen van 1995 tot
oktober 2005.1 Meer impliciet komt het begrip nog veel vaker
terug. Zo is ‘veiligheidsbewustzijn’ van burgers (die vanuit hun
bewustzijn van onveiligheid dan nog onbenoemde, maar
veiligheidsverhogende acties moeten ondernemen) zelfs voor de
minister van VROM een van de pijlers om uitvoering van het wat
vastlopende externe veiligheidsbeleid te versterken.2 Wat echter
nu precies onder zelfredzaamheid wordt verstaan, wordt niet of
nauwelijks in de beleidsdocumenten gedefinieerd. Binnen het
ev-beleid lijkt bijvoorbeeld sprake van een beperkte duiding van
het begrip zelfredzaamheid: in het Besluit externe veiligheid
inrichtingen, dat sinds mei 2005 van kracht is, wordt gesproken
over ‘de mogelijkheden voor personen die zich bevinden in het
invloedsgebied van de inrichting waarop dat besluit betrekking
heeft, om zich in veiligheid te brengen’.
Een eerste noodzaak bij onderzoek naar zelfredzaamheid is dan
ook het geven van een heldere beschrijving van wat ‘zelfredzaam-
heid van burgers voor, tijdens en na rampen en zware ongevallen’
nu eigenlijk betekent.3
In het beschreven onderzoek is de volgende definitie van
zelfredzaamheid gehanteerd:
‘Zelfredzaamheid’ betreft alle handelingen die door burgers
verricht worden:
• ter voorbereiding op rampen en zware ongevallen
• tijdens en na rampen en zware ongevallen
• om zichzelf èn anderen te helpen de gevolgen van de ramp of
het zware ongeval te beperken.
Het derde aspect van de definitie zal waar het specifiek gaat
om het helpen van anderen aangeduid worden met de term
‘redzaamheid’.
In dit artikel wordt consequent de term ‘burger’ gehanteerd. Het
is belangrijk te beseffen, dat dit een containerbegrip is. Verschillen
in achtergrond, leefwijze, overtuigingen, culturele bagage en
economische situatie maken uit voor de voorbereiding op en het
handelen tijdens rampsituaties.
Burgers en hun voorbereiding op rampen en zwareongevallen
Het niet zo verrassende kernresultaat van al het onderzoek naar de
voorbereiding van burgers is dat burgers zich voorbereiden op die
ongevallen die zij als voldoende bedreigend ervaren om zich op
voor te bereiden. ‘If men define their situations as real, they are
real in their consequences’ werd al in 1928 door Thomas en
Thomas geponeerd.
Inzicht in de publieke perceptie van veiligheidsrisico’s is daarmee
een eerste vereiste voordat men kan hopen om de voorbereiding
van burgers op rampen te verbeteren. Duidelijk is ondertussen wel
dat de perceptie van risico sterk bepaald wordt door de mate van
vrijwilligheid waar mee dat risico gelopen kan worden. Vrijwillige
grote risico’s als roken en autorijden worden als acceptabel
beschouwt, maar veel kleinere industriële risico’s als onacceptabel.
Soms tot verdriet van autoriteiten richt de moderne, zich snel
mobiliserende burger zijn energie dan op het pro-actief
verwijderen van de onvrijwillige risico’s uit zijn omgeving.
Actiegroepen en bezwaarprocedures zijn zo beschouwd een
bijzondere vorm van voorbereiding op rampen door die burgers
die het bijbehorende risico als onacceptabel beschouwen.
Wanneer burgers zich voorbereiden op hun reactie na een in hun
perceptie werkelijk dreigend ongeval doen zij dit om zich weer
meester te voelen over die als bedreigend ingeschatte situatie.
Dit verklaart het succes van de campagnes gericht op rookmelders
of kinder-EHBO: de bedreiging is duidelijk en (alleen) eigen
voorbereiding heeft een duidelijke meerwaarde.
Dezelfde inzichten verklaren waarom elke hoop op voorbereiding
van burgers op zelfredzaamheid bij industriële rampen illusoir is:
In de eerste plaats geldt dat de kans op een ongeval volgens de
inschatting van burgers zo laag is dat het de inspanning van
voorbereiding niet rechtvaardigt. Hier gebruikt de burger dezelfde
rationaliteit als de overheid die zich immers (terecht) ook niet
voorbereid op ‘worst case’ scenario’s. 1 In 1995 kwam het begrip zelfredzaamheid slechts 35 maal voor in kamerstukken. In2003 komt het begrip 96 maal voor, maar in 2004 was er een kleine terugval tot 75 vermeldingen.
2 Derde voortgangsrapportage externe veiligheid, VROM030567, 1 september 2003, p. 14-15.
3 In deze bijdrage wordt consequent gesproken over ‘rampen en zware ongevallen’ vanuit dezelfde motivatie als de wetgever had om de Wet rampen en zware ongevallen als zodanig te betitelen: voorkomen moet worden dat de lading van hetwoord ‘ramp’ doet denken dat de resultaten van het onderzoek alleen van toepassingzijn op extreme calamiteiten.
9594 Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallenZelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen
Hulpverlenende burgers na de aanslag in Madrid.
Burgers die een in hun ogen niet met zekerheid betrouwbare
waarschuwing ontvangen gaan, zoals in hun dagelijkse leven, op
zoek naar verificatie en confirmatie van de waarschuwing. Dit is
een van de verklaringen van de overbezette telefoonnetwerken kort
voor en tijdens rampen.
Wanneer het bericht als realistisch wordt ervaren, gaat de ontvanger
van de waarschuwing zich afvragen wat het bericht voor hem en
zijn sociale omgeving (familie, vrienden) betekent. Zoals al gesteld
is hierbij beschikbare kennis over de ramp van groot belang. Pas
als de ontvanger ervan overtuigd is dat het effect van de ramp hem
zal deren, zal hij tot het overwegen van zelfredzame maatregelen
overgaan. Belangrijk is de onderkenning dat voor de burger zijn
familiesituatie alles bepalend is voor zijn reactie: over het algemeen
aarzelen families met het nemen van beschermende maatregelen
als niet alle familieleden veilig zijn of bijeen zijn. Bijvoorbeeld bij
evacuaties trekken families als groepen op, niet als verzameling
individuen.
Handelen van burgers tijdens rampen
Indien er weinig tot geen voorbereidingstijd beschikbaar is en het
gevaar van de ramp zich plotseling over de burgers uitstort, zoals
bij flitsrampen als aardbevingen, transportrampen, maar ook bij
terroristische aanslagen, reageren burgers snel en intuïtief. Ze
treden dan in het algemeen, als het ware van nature, adequaat en
zelfredzaam op. Dit staat in schril contrast met denkbeelden die
bij veel burgers en autoriteiten leven. Drie mythen over de zelfred-
zaamheid van burgers kunnen op grond van onderzoek benoemd
en ontkracht worden.
Mythe 1: burgers raken in paniek bij een ramp
De aanvankelijke schrikreactie van burgers in een noodsituatie
slaat in zeer korte tijd om naar het zoeken naar mogelijkheden om
handelend op te treden voor de eigen veiligheid en veiligheid van
anderen. Degenen die in eerste instantie hulp verlenen bij rampen
zijn omstanders, verwanten of andere aanwezigen. Anderen zorgen
dat ze zich verwijderen van de ramplocatie in een richting die zij
op dat moment de juiste achten. In tegenstelling tot beelden die
rampenfilms en mediarapportages schetsen, raken mensen vrijwel
nooit in paniek.
Het ontstaan van de paniekmythe kan verklaard worden door twee
oorzaken:
Ten eerste labelen slachtoffers hun eigen gedrag direct volgend
op de ramp vaak als een ‘paniekreactie’ in interviews (‘toen ik de
rook in de kamer zag, raakte ik in paniek’). Onderzoek naar de
werkelijke inhoud van het gedrag toont dat ze wel een acute
schrikreactie vertonen, maar vervolgens rationeel en vaak sociaal
optreden (‘ik greep de baby en rende naar buiten, vlak voor het
huis instortte’).
Ten tweede interpreteren onderzoekers, journalisten en
toeschouwers de reacties van slachtoffers die niet succesvolle
acties ondernamen verkeerd. Een nieuwsbericht over slachtoffers
97Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen
In de tweede plaats is ‘kenmerkend’ voor de ‘nieuwe’ technologische
risico’s dat de potentiële gevolgen in de perceptie van burgers
catastrofaal en onomkeerbaar zijn en effect hebben op de zeer
lange termijn. Een voorbeeld hiervan is stralingsgevaar. Het is niet
tastbaar, niet afgebakend in tijd, een dodelijke dreiging die zich
van alle kanten kan voordoen en waarbij bescherming moeilijk of
onmogelijk is. Feitelijke informatie over stralingsniveaus en de
werkelijke bedreiging ontbreekt vaak. Burgers hebben in de loop
der tijd veel discussies gezien, gehoord of gelezen over de schade-
lijke effecten van straling. In de beleving wordt daardoor bij
straling meteen gedacht aan hoge doseringen en dodelijke afloop
of ernstige ziekten. Voorbereiding lijkt daarmee al snel zinloos.
Eigen ervaring met rampen
In tegenstelling tot het hierboven geschetste algemene beeld
ontwikkelen gemeenschappen die vaker door bepaalde typen
(natuur)rampen worden getroffen ontwikkelen ‘disaster subcultures’,
waarin kennisuitwisseling, oefeningen en andere voorbereidingen
centraal staan. In gemeenschappen met dergelijke subculturen
wordt sneller en meer adequaat opgetreden bij rampen.
Persoonlijke ervaring met een bepaald type gevaarlijke situatie
betekent meer accurate gevaarsperceptie van dat type situatie, maar
betekent niet per definitie een (vergaande) voorbereiding op andere
mogelijke gevaren. De subculturen zijn over het algemeen speci-
fiek gericht op een bepaald type ramp. Er kan helaas niet gesteld
worden dat indien een gemeenschap is voorbereid op een bepaald
type ramp, ze eveneens is voorbereid op andere denkbare risico’s.
Waarschuwing en alarmering
Burgers moeten tijdens de alarmeringsfase van een ramp (als die
er is) een veelheid aan beslissingen nemen. Ze luisteren naar de
radio die hen adviseert ramen en deuren te sluiten, bepaalde
gebieden te vermijden of zich zelfs te laten evacueren. Buren en
familie bellen met andere informatie. Burgers krijgen deze en
vele andere vormen van informatie en moeten vervolgens
beslissen of de waarschuwing betrouwbaar is en of het advies
voor hen relevant is.
Het wel of niet ondernemen van beschermende maatregelen hangt
daarmee af van de interpretatie van de situatie door de burger.
Onderzoek heeft herhaaldelijk aangetoond dat voor een individu
het beginpunt van denken over respons ligt als de rampdreiging
als ‘real’ wordt ervaren: ‘unless the warning recipient believes that
the threat is genuine, he is not likely to undertake any protective
action’.4 Twee factoren spelen hierbij een rol:
• De burger bepaalt de gevoelde mate van betrouwbaarheid van
de autoriteiten of anderen die hem waarschuwen. Een factor
daarbij is bijvoorbeeld het aantal malen loos alarm dat heeft
plaatsgevonden.
• Verder wordt het wel of niet geloven van het bericht bepaald
door drie W’s: waar, wanneer en waarschijnlijke kracht van de
aangekondigde ramp. Daarbij worden analogieën getrokken
met persoonlijke vroegere ervaringen met het aangekondigde
ramptype.
4 R.W. Perry, Comprehensive Emergency Management: Evacuating ThreatenedPopulations, 1985, p.70.
96 Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen
De reactie van verwanten en andere burgers op een ramp:
redzaamheid
De bereidheid van vrijwilligers om te assisteren bij rampen en
zware ongevallen is in het algemeen groot. Niet alleen van direct
betrokkenen (familie, vrienden) maar ook van andere burgers.
Wij betitelen dat als de redzaamheid van de burger. Drie vormen
daarvan worden wel onderscheiden:
• Direct na rampsituaties zetten burgers zich massaal in. Kort na
de aardbeving in Kobe, Japan in 1995 bijvoorbeeld ondernemen
inwoners het grootste deel van de reddingswerkzaamheden.
Burgerhulpverlening is verantwoordelijk voor driekwart van het
aantal geredde slachtoffers. De aardbeving had enorme gevolgen
voor de communicatie tussen hulpdiensten: telefoonlijnen werkten
niet, er was ernstige schade aan de radio en fax van de prefectuur
en van back up faciliteiten voor sleutelfuncties waren verloren.
Spontaan hulpaanbod volgt gelukkig op grote schaal. Schattingen
van het aantal vrijwilligers dat in de maanden na de ramp helpt,
lopen uiteen van 630.000 tot 1,3 miljoen mensen.
• Familieleden bieden gedurende langere tijd ondersteuning aan
hun verwanten. Direct na ramp gaan familieleden telefonisch
informeren hoe het met mogelijke slachtoffers in het gebied gaat.
Ze zijn bereid direct hulp te bieden met de hun beschikbare
middelen.
• Ook binnen de kring van lokale organisaties en bedrijven is
redzaamheid goed zichtbaar. In tegenstelling tot de gedachte dat
zij minder functioneren door rampen leveren zij juist veel extra
middelen ten behoeve van de rampenbestrijding.
99Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen
van een hotelbrand die dood gevonden zijn in een toilet in een hal,
stelt dat ze in paniek naar het toilet zijn gevlucht. Een plausibeler
verklaring is dat ze - door gebrek aan zichtbaarheid in de dikke
rook - de eerste deur in de hal zijn ingegaan denkend dat het
richting uitgang was. Na het realiseren van de vergissing was het
te laat om terug te keren naar de hal of besloten ze in het toilet te
wachten. Kortom: het feit dat er sprake was van een inschattings-
fout met fatale afloop zegt bij voorbaat niets over het wel of niet
aanwezig zijn van paniek.
Mythe 2: burgers zijn hulpeloos en afhankelijk
Burgers zijn ten tijde van rampen in het algemeen juist niet
hulpeloos en afhankelijk van hulp van buiten. In het algemeen
zijn zij juist degenen die starten met de eerste zoek- en
redactiviteiten, slachtofferzorg en de eerste herstelwerkzaamheden.
“As a whole, human beings respond well at impact times of disasters.
People in such situations actively seek relevant information and attempt
to do what they can to deal with the exigencies presented by the
emergency. The threat of a disaster just about to happen or its actual
impact does not paralyze those affected. Passivity in the face of danger
is almost non-existent.” 5
Zo wordt vaak ook verondersteld dat rampslachtoffers en evacués
afhankelijk zijn van de overheid en private organisaties rond
huisvesting na de ramp. Feitelijk komt 90% van de slachtoffers
niet in publieke opvang terecht. De meeste slachtoffers gaan op
eigen gelegenheid naar familie en vrienden.
Mythe 3: tijdens en na een ramp wordt geplunderd
Een hardnekkige mythe is die van plunderingen die zouden
optreden kort na rampen of zware ongevallen. Empirisch
onderzoek maakt duidelijk dat tijdens en vlak na een ramp of
een zwaar ongeval vrijwel nooit plunderingen plaatsvinden. In de
zeldzame gevallen dat plunderingen optreden bij rampen is er
sprake van eenlingen van buiten de gemeenschap. Plunderen is
een typisch verschijnsel dat bij openbare orde problemen optreedt,
niet bij rampen.
Autoriteiten treffen wel vaak maatregelen om plunderen te
voorkomen. Ook in de media steken tijdens en na de ramp
verhalen over plundering meestal de kop op. Zelfs onder hulp-
verleners doen dergelijke verhalen vaak de ronde. Een zeer
recent voorbeeld is de oorspronkelijke berichtgeving over massale
plunderingen in New Orleans na de orkaan Katrina. Bij nadere
beschouwing (maar die haalde de voorpagina’s niet meer) bleek
het hier om een enkel geval te gaan.6
5 E.L. Quarantelli, Community Crises: An Exploratory Comparison of the Characteristicsand Consequences of Disasters and Riots, in: Journal of Contingencies and CrisisManagement, vol. 1, no. 2, june 1993, p. 69. 6 Media-analyse Katrina, ERC, www.risicoencrisis.nl.
98 Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen
Orkaan Katrina - New Orleans:
opvang van evacuees in de Superdome met de inzet van veel vrijwilligers.
Na de eerste fase van een ramp waarin acuut levensreddende hulp
en opvang nodig is, volgt een veel langduriger herstelfase waarin
de slachtoffers weer naar een normaal dagelijks leven begeleid
moeten worden. Ook in deze fase spelen vrijwilligers vaak een
belangrijke rol. En ook voor deze fase geldt dat overheden in
planvorming (nog) geen rekening houden met de beschikbaarheid
van de redzame burger.
Slotsom
Het lijkt duidelijk dat het ook tegenwoordig nog wel goed zit
met de zelfredzaamheid van de burger. Het is nu aan de overheid
om zichzelf voor te bereiden om de zelfredzame burger te
ondersteunen zodat deze zichzelf en zijn medeburgers kan helpen
tijdens rampen en zware ongevallen. Een essentieel onderdeel van
de voorbereiding is open communicatie met de bevolking over de
beperkingen van het overheidskunnen bij rampen. In de regio
Amsterdam en omstreken wordt die handschoen nu opgepakt:
planvorming en opleiding van hulpverleners worden aangepast
om de zelfredzame burger rugdekking te geven, aan een
communicatietraject met de bevolking in een geheel nieuwe stijl
vergeleken met de klassieke Voramp-campagnes wordt gewerkt.
101Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen
De overheid en zelfredzaamheid tijdens rampen enzware ongevallen
In het eerste uur na een acute ramp of een zwaar ongeval zijn
brandweer, politie, geneeskundige hulpverleners en andere
betrokken overheidsorganisaties vooral bezig met het opschalen
van hun eigen organisatie. Het kost tijd om gestructureerd en
grootschalig op te kunnen treden. Voor zwaargewonde slachtoffers
die zich op het rampterrein bevinden is het ontvangen van hulp
tijdens het eerste uur echter een kwestie van leven of dood. Dit
wordt daarom ook wel het ‘gouden uur’ genoemd. In die eerste
periode na een ramp zijn burgers grotendeels op zichzelf en
spontaan hulpaanbod aangewezen. Zo vindt tijdens de vuurwerk-
ramp in Enschede in Nederland in 2000 tussen ongeveer
15.30 uur – het moment van de fatale explosies – en ongeveer
16.10 uur geen brandbestrijding plaats. Daarna volgt de opbouw
naar een omvangrijke rampenbestrijdingsorganisatie. Pas vanaf
18.30 uur is er sprake van een grootschalige en gestructureerde
brandweerinzet.7
In de planvorming van overheden is internationaal echter vrijwel
nooit ruimte voor burgers die bij rampen hulp verlenen. Om terug
te komen op het voorbeeld van de aardbeving in Kobe in Japan;
ook daar had de overheid geen voorzieningen of plannen om
gebruik te maken van de redzaamheid van burgers. Het kostte
daar tijd om de bureaucratische verwarring over wie nu eigenlijk
het bevel had over al deze redzame burgers te overwinnen.
De observatie dat het vooral burgers zijn die in de eerste uren hulp
verlenen is niet nieuw. Bij de treinramp in Harmelen in Nederland
op 8 januari 1962 kwamen in totaal 93 mensen om en raakten 54
personen gewond. Direct na de botsing van de twee treinen kwam
de hulpverlening op gang door overlevenden en omwonenden.
‘Na een uur echter was het aanbod van groepen vrijwilligers zo
groot geworden dat het problemen veroorzaakte in de communicatie
en coördinatie’.8 Hetzelfde doet zich voor op een onvergelijkbaar
grotere schaal na de aardbeving in Turkije op 17 augustus 1999
in de stad Golcuk, waarbij 17.000 mensen omkomen: ‘Een file
van 32 kilometer van spontane hulpaanbieders verhindert hulp-
verleners en reddingswerktuigen om op de ramplocatie te komen’
and ‘Too much help made a mess here. But you can’t stop people
from coming’.9
Opvallend in de bovenstaande citaten is de negatieve bewoording
van de gevolgen van het hulpaanbod; het hindert vooral de
professionele hulpverleners die na de eerste uren opkomen.
Het Internationale Rode Kruis acht de inzet van vrijwilligers
bijvoorbeeld dan ook vooral gewenst als deze in georganiseerd en
gecoördineerd verband optreden.
7 Commissie Onderzoek Vuurwerkramp, De vuurwerkramp: eindrapport, Den Haag,2001, pp. 123-124.
8 U. Rosenthal, Rampen, rellen gijzelingen: crisisbesluitvorming in Nederland, 1984, p. 128.9 International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, World Disasters Report:
focus on recovery, 2001, p. 143.
100 Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen
Orkaan Katrina: vrijwilligers bieden hulp bij de opvang van evacuees.
De tsunami die landen in Azië en Afrika trof op 26 december
2005 staat op ieders netvlies gegrift. De enorme hoeveelheid
slachtoffers en de totale verwoesting door de vloedgolf waren
nauwelijks te bevatten. De golf van solidariteit en vrijgevigheid die
erop volgde, was hartverwarmend en ging in tegen de vuistregel
dat rampen op grotere fysieke en culturele afstand normaliter op
veel minder steun mogen rekenen dan rampen die dichterbij
gebeuren. Een tweede opvallend punt was de vele kritiek, die zich
gaandeweg ontwikkelde op de hulpverlening die volgde op de
ramp. Niet alleen lokale en nationale overheden, maar ook
donorlanden en de geïnstitutionaliseerde hulpsector kregen het
zwaar te verduren wegens traagheid, ‘verkeerde’ hulp, gebrek
aan coördinatie en transparantie. Wat is de relevantie van deze
ramp en de geformuleerde kritiek voor de Nederlandse ‘crisis-
beheersing’? Kunnen we hier bepaalde inzichten aan ontlenen
of lessen uit trekken? Zijn er parallellen met de situatie ginds?
Hieronder wil ik graag zeven punten bespreken, die me zijn
opgevallen met betrekking tot deze ramp.
De relevantie van de tsunami voor de Nederlandse crisisbeheersing:
103De relevantie van de tsunami voor de Nederlandse crisisbeheersing: zeven lessen en parallellen
Prof. dr. ir. Georg Frerks
Hoogleraar Rampenstudies aan de Universiteit van Wageningen
zeven lessen en parallellen
Waar eerst het specifieke en extreme karakter van de tsunami
wellicht nog kon gelden als een excuus voor een aantal problemen,
zagen vele waarnemers hierin echter het bewijs van fundamentele,
structurele tekortkomingen van de nationale en internationale
hulpverlening en crisisbeheersing. Ondanks de vele inzichten
opgedaan gedurende de International Decade of Natural Disaster
Reduction (IDNDR; 1990-1999), waren deze (nog) niet in de
vigerende beleidspraktijk opgenomen, zoals de nadruk op
preventie en het versterken van lokale capaciteit en zelfredzaam-
heid. Nu ook recent in het machtigste land ter wereld bij de orkaan
Katrina de hulprespons op schokkende wijze faalde en we bij de
aardbeving in Kashmir op geen enkele wijze binnen een redelijke
termijn aan de hulpvraag blijken te kunnen voldoen, lijkt een
kritisch zelfonderzoek meer dan geboden. Hoe staat het er in
Nederland voor?
Ben Ale schrijft in zijn bijdrage dat de meeste hulpdiensten in
ons land niet veel verder komen dan een ramp met een omvang
van vijf doden en dat de capaciteit van de hulpdiensten over het
algemeen volstrekt onvoldoende is. Ira Helsloot stelt in zijn artikel
bovendien dat de overheid ook nog eens de zelfredzaamheid en
redzaamheid van de eigen burgers miskent. Deze combinatie lijkt
mij bijzonder verontrustend wanneer we denken aan rampen
met een grotere omvang dan het soort ongelukken dat Nederland
tot nu toe heeft getroffen. De ramp in Azië zou ons hierover tot
stelselmatige en kritische reflectie moeten dwingen. Het is goed
dat de regering heeft besloten de veiligheid van dijken en water-
keringen nog eens onder de loep te nemen, maar een meer
diepgaand onderzoek naar de institutionele karakteristieken van
onze hulprespons lijkt evenzeer geboden.
Presentie, leiderschap en communicatie
Een tweede punt betreft de directe verwevenheid van de ramp in
Azië met Nederland en de schok en verontrustheid die de ramp
veroorzaakte onder de bevolking. In de eerste plaats kwam dit
mede door het feit dat er Nederlandse doden en vermisten
waren te betreuren en veel landgenoten werden blootgesteld aan
105De relevantie van de tsunami voor de Nederlandse crisisbeheersing: zeven lessen en parallellen
Tot hoever reikt onze capaciteit?
In de eerste plaats blijkt het met alle technische mogelijkheden
van vandaag de dag nog steeds mogelijk dat een ramp van extreme
omvang de mensheid onvoorbereid treft, en dood en verderf zaait.
De omvang van deze ramp overtrof niet alleen totaal de lokale
capaciteit, maar praktisch niemand had ook met een dergelijke
ramp rekening gehouden. Bij sommigen heeft dit geleid tot het
opnieuw benadrukken van de natuur als een ontembare kracht.
Bij weer anderen gold het als bewijs van het bestaan van boven-
natuurlijke krachten die de mens niet anders kan dan aanvaarden.
Het lijkt voor analytici echter meer voor de hand te liggen om
nog eens de parameters en premissen van onze modellen van
voorspelling, crisisbeheersing, rampenbestrijding en hulp kritisch
tegen het licht te houden. Dan komen allerlei vragen op ons af.
Zijn de vereiste early warning systems wel op orde? Hoe zit het
met de voorbereiding van de hulpdiensten en de bevolking?
Functioneren de voorlichting en rampencommunicatie wel
adequaat? Bij welke omvang ontstijgt een ramp onze modellen,
aanpak, expertise, implementatie- en coördinatiecapaciteit? Tot
wanneer kunnen we nog effectief reageren en wanneer zijn we
aangewezen op hulp van anderen?
In de tsunamilanden bleek het antwoord op al deze vragen tot
verontrustende conclusies te leiden. Er bestond in feite geen
functionerend tsunami-waarschuwingssysteem voor de Indische
Oceaan, maar de andere beschikbare signalen werden ook veron-
achtzaamd of om allerlei redenen niet opgevolgd of doorgegeven.
Zowel de onmiddellijke hulprespons als de latere opvang en
wederopbouw liet veel te wensen over. Bovendien kwam er veel
kritiek op het zogenoemde ‘hulpcircus’, waarbij de lawine aan
hulporganisaties de problemen eerder leek te vergroten dan op te
lossen, omdat het hulpaanbod niet meer bleek te coördineren.
Dit leidde aan de ene kant tot overlap en verspilling, terwijl aan de
andere kant mensen te lang op hulp moesten wachten of in het
geheel niet werden bereikt. Onderling bleken hulporganisaties
soms meer met elkaar te concurreren dan samen te werken.
104 De relevantie van de tsunami voor de Nederlandse crisisbeheersing: zeven lessen en parallellen
Verplaatsing van de golf
bij de ramp in Azië;
deze simulatie is gemaakt
op basis van satelietbeelden
van de golven.
Dit onderstreept nog weer eens de aloude les dat bij rampen
leiderschap (‘coördinatie’ of ‘regie’) en communicatie cruciale
elementen vormen, zowel in de realiteit als in de perceptie van de
bevolking. Zelfs wanneer we ervan uitgaan, dat genoemde politici
wel degelijk persoonlijk en professioneel betrokken waren, mag
het toch wel bevreemding wekken dat deze les bij de tsunami en
opnieuw bij orkaan Katrina zo breed is veronachtzaamd.
Solidariteit en identificatie
Een derde opvallend element van deze ramp was de enorme golf
van meeleven en royale financiële steun uit de samenleving. Dit
kan voor een gedeelte verklaard worden door de omvang van de
ramp en de indringende beelden die door de media werden
gebracht. Dat zoveel Nederlandse toeristen bij de ramp betrokken
waren, maakte bovendien dat de ramp “een gezicht” kreeg.
Verder waren veel Nederlanders zelf in de getroffen landen op
vakantie geweest, waardoor ze zich gemakkelijker met de getroffen
bevolking konden identificeren. Ten slotte wordt een natuurramp
ook wel gekenschetst als een ‘solidariteitsramp’. De slachtoffers
hebben in deze optiek part noch deel, laat staan schuld, aan de
rampspoed die hen treft. Een dergelijke ramp kan per slot van
rekening iedereen, onszelf incluis, treffen. Hoewel er vaak wel
degelijk sprake is van een menselijke factor en verwijtbare
verantwoordelijkheid bij het ontstaan van natuurrampen, en deze
in feite ook gedifferentieerd toeslaan onder vooral de armere,
kwetsbare bevolkingsgroepen, bevordert de notie van ‘solidariteits-
ramp’ de vrijgevigheid. Een dergelijke solidariteit ligt moeilijker
bij oorlogen, waar partijen vaak het verwijt krijgen zelf schuld te
dragen aan de drama’s en soms ook beticht worden van allerlei
schendingen van het internationale recht en de rechten van de
mens. Dit maakt het lastiger geld op te halen voor de slachtoffers
van conflicten dan bij ‘natuurrampen’.
In het geval van de tsunami was er ook de aantijging dat de
tsunami de humanitaire rampen in Darfur en Niger naar de
achtergrond had gedrukt, hoewel sommige hulporganisaties
stelden dat dit juist niet zo was geweest. Na de inzameling voor
de tsunamislachtoffers zou er juist ook meer gegeven zijn voor
de getroffenen in Darfur en zelfs een ramp zoals in Niger, dat
ver buiten het gezichtsveld van veel Nederlanders ligt, had nog
relatief veel aandacht gekregen. De tsunami had bovendien een
geheel nieuwe groep gevers (rond veertig procent van het totaal)
aangeboord, die eerder nog niet aan dit soort acties hadden
gegeven of meegedaan.
107De relevantie van de tsunami voor de Nederlandse crisisbeheersing: zeven lessen en parallellen
traumatische ervaringen. Daarnaast waren de beelden uit de
gebieden zelf verbijsterend. Bij een ramp van deze omvang
vraagt het publiek om nationaal leiderschap en ‘presentie’. Zowel
president Bush, prime minister Blair, premier Balkenende als de
in Nederland voor crisisbeheersing verantwoordelijke minister
Remkes werd verweten te laat en te weinig betrokken op de
schokkende gebeurtenissen te hebben gereageerd. Dit probleem
kwam opnieuw naar voren bij de reactie van president Bush op
Katrina. Behalve dat het optreden van de overheid op zichzelf
al tekortschoot, werd de president persoonlijk verweten niet
geïnteresseerd te zijn in de slachtoffers en hun omstandigheden.
Er werd vrijwel onmiddellijk gesuggereerd dat dit was, omdat het
grotendeels zwarte en arme bevolkingsgroepen betrof. Ondanks
vele extra bezoeken aan het rampgebied daarna, zowel van de
president persoonlijk als van naaste medewerkers, heeft dit beeld
van desinteresse het imago van de president wellicht voor langere
tijd of zelfs blijvend beschadigd.
106 De relevantie van de tsunami voor de Nederlandse crisisbeheersing: zeven lessen en parallellen
Niettemin blijft waakzaamheid geboden. Journalisten hebben vaak
weinig achtergrondkennis van de getroffen gebieden en weten
praktisch niets van de technische en sociale aspecten van rampen
en van de hulpverleningspraktijk. Ze weten, volgens eigen zeggen,
dan ook vaak nauwelijks de goede vragen te stellen. Van een
adequate uitwisseling van informatie en het bijspijkeren van
journalisten met relevante, geactualiseerde kennis op het terrein
van rampen en rampenbeheersing is eigenlijk geen sprake. Dit
moet niet alleen gebeuren wanneer er zich een ramp voordoet,
maar zou onderdeel moeten zijn van een vaste routine.
Innovatieve initiatieven op dit terrein zouden dan ook moeten
worden ontwikkeld om in deze lacune te voorzien.
Lokale inbedding en capaciteit
De lokale context van de ramp verdient nog meer aandacht dan nu
het geval is. Voor zover bij de tsunami mensen zijn gered en er
eerste hulp is gegeven, komt dit vrijwel volledig te staan op het
conto van de lokale bevolking en hun organisaties. De overheid
was op de meeste plekken een opvallende afwezige, zeker in
de eerste dagen na de ramp. Voor een effectieve aanpak van
rampen blijft versterking van lokale capaciteit dus een allereerste
voorwaarde. Het mes snijdt hier op zijn minst aan drie kanten. In
de eerste plaats wordt zo de (zelf)redzaamheid van de bevolking
bevorderd. Dit is niet alleen van belang vanuit het oogpunt van
rampenbestrijding, maar ook vanuit preventieve overwegingen.
Het extreme karakter en de allesverwoestende kracht van de
tsunami heeft op de achtergrond gedrongen dat aan heel veel
natuurrampen wel degelijk iets te doen valt via preventie en
disaster reduction. Ten tweede kan een investering in de lokale
capaciteit uitstekend bijdragen aan de vermindering van bestaande
sociaal-economische, fysieke en politieke kwetsbaarheid. Tenslotte
kan rampenbestrijding zo in een langere termijn ontwikkelings-
perspectief worden geplaatst. Rampenbestrijding moet niet
een incidentele gedachte achteraf zijn, maar een geïntegreerd
onderdeel van een bredere en proactieve ontwikkelingsaanpak die
zo tot duurzame resultaten kan leiden.
109
De rol van de media: hype of verdieping
De rol van de media en ‘bekende Nederlanders’ bij de verslaggeving
en de inzamelingsactie is een verhaal apart. Of het hier ging om
het creëren van een zogenoemde ‘hype’ of dat men juist kan
vinden dat de media zich hebben uitgeput in meer gedetailleerde
en diepgaande achtergrondanalyses dan gebruikelijk, zou nog eens
aan een nader onderzoek moeten worden onderworpen. Uit eerder
onderzoek is wel gebleken dat de verslaggeving over ‘rampen ver
weg’ zich vaak schuldig maakt aan stereotype beschrijvingen en
weinig doet aan ‘contextuele’ analyse. In dit geval van de tsunami
kan een dergelijke beschuldiging niet zonder meer worden waar-
gemaakt. Zowel de wetenschappelijke achtergronden van het
natuurverschijnsel, het ontbreken van een early warning system
als de sociaal-economische en politieke achtergronden van de
getroffen gebieden kwamen uitgebreid aan bod in de media. Er
was bijvoorbeeld aandacht voor zulke zaken als kwetsbaarheid
en de rol van bredere ontwikkelingsinspanningen. Ook werd de
noodhulppraktijk op de korrel genomen en vragen gesteld over
een meer structurele inbedding van deze hulp in een duurzame
aanpak. Het financiële beheer van de hulp en het opbieden tegen
elkaar met mooie beloften door allerlei regeringleiders werden op
verrassend kritische wijze en met kennis van zaken tegen het
licht gehouden. In ieder geval is aangetoond dat de media een
belangrijke mobiliserende en informatieve rol kunnen vervullen,
naast het risico dat de berichtgeving vervalt tot een hype of show.
108 De relevantie van de tsunami voor de Nederlandse crisisbeheersing: zeven lessen en parallellen De relevantie van de tsunami voor de Nederlandse crisisbeheersing: zeven lessen en parallellen
permanent aspect van de internationale hulpverlening zijn
geworden en we moeten leren omgaan met dit verschijnsel. Of
dit een wenselijke vorm van humanitair pluralisme zal blijken te
zijn of ons richting de humanitaire anarchie voert, zal moeten
worden afgewacht. We zullen in ieder geval beter en creatiever
over de ‘governance’ of regie van de humanitaire hulp moeten
gaan nadenken, willen we ook in de toekomst nog voldoende
effect sorteren bij zo’n grote hoeveelheid en variatie aan
humanitaire actoren.
Ten slotte
Bovenstaande zeven overwegingen omtrent capaciteit, leiderschap
en communicatie, solidariteit en identificatie, de media, lokale
inbedding en capaciteit, transparantie en regievoering hebben alle
hun relevantie voor de Nederlandse crisisbeheersing. Behalve dat
deze aspecten ook bij de berichtgeving in Nederland zo op de
voorgrond traden bij deze bijzondere ramp, vormen ze in zekere
zin gedeeltelijk ook ‘blinde’ of ‘zwakke plekken’ in de eigen crisis-
beheersing. Het zou van inzicht getuigen natuurrampen hun
eigen plaats op de agenda te laten houden. Laten we dit soort
onderwerpen ook systematisch in de verdere beraadslagingen
meenemen, naast alle aandacht die thema’s als lokale veiligheid
en terrorisme thans opeisen.
111De relevantie van de tsunami voor de Nederlandse crisisbeheersing: zeven lessen en parallellen
De ramp in New Orleans heeft ons opnieuw de ogen geopend voor
het belang van een lokale responscapaciteit die verder strekt dan
de officiële hulpdiensten. Behalve het bestaan van grenzen aan
deze capaciteit, zoals behandeld in de eerste paragraaf, gaat het
hierbij ook om de vrijwel totale afhankelijkheid van één enkele
actor, een strategie die uitermate risicovol is gebleken of eigenlijk
heeft gefaald, zoals in het geval van orkaan Katrina. Ook in
Nederland is de hulpverlening vrijwel geheel geprofessionaliseerd
en ondergebracht bij gespecialiseerde organisaties. Het verdient
aanbeveling om na te gaan of dit wel een verstandige keuze is
en of er niet meer zou moeten worden gewerkt richting de
(complementaire) inschakeling van de burgerbevolking bij
noodsituaties.
Transparantie en verantwoording
De tsunami heeft geleid tot een ongebruikelijke hoeveelheid aan
kritische commentaren op de internationale gemeenschap,
overheden, hulporganisaties en hulpverleners. Dit geldt zowel in
de getroffen landen als ook in de donorlanden. Meer dan voorheen
willen de gevers weten wat er met hun geld is gebeurd en of de
hulpbehoevenden ook daadwerkelijk zijn bereikt. Vragen over
doeltreffendheid en doelmatigheid staan hierbij centraal. Het
publiek en de media eisen antwoorden op deze vragen en willen
inzicht in de besteding van de gegeven gelden. Er is duidelijk
sprake van een ondertoon van wantrouwen en de media zijn actief
op zoek naar fouten en mislukkingen, die waarschijnlijk altijd wel
te vinden zijn. De betrokken organisaties hebben duidelijk nog
niet de goede manier gevonden om met deze vragen om te gaan.
Hoewel veel meer openheid is tentoongespreid dan voorheen, is
er nog steeds een spanning tussen de projectie van succesvolle
acties ten behoeve van de fondsenwerving en een meer realistische
verslaglegging van de uitvoeringsproblemen in de dagelijkse
praktijk van de getroffen landen.
Humanitair pluralisme of anarchie?
Behalve dat de tsunami een grote veelheid van bestaande hulp-
organisaties op de been heeft gebracht, zijn er ook allerlei nieuwe
spelers op het toneel verschenen. De globalisering bracht de
tsunami in de woonkamer van iedereen, en Internet en goedkope
tickets maakten allerlei particuliere initiatieven mogelijk, groten-
deels buiten de geïnstitutionaliseerde hulpverlening om. Volgens
sommige waarnemers waren juist deze particuliere initiatieven
het snelste, meest effectieve en directe hulpkanaal, hoewel ze
zich voornamelijk beperkten tot kleinschalige projecten. Noch de
overheden noch de professionele hulpverlening bleken ingesteld te
zijn op dit soort activiteiten en gaven soms zelfs neerbuigende of
knorrige commentaren bij het werk van deze ‘amateurs’. Het is
echter waarschijnlijk dat dergelijke particuliere initiatieven een
110 De relevantie van de tsunami voor de Nederlandse crisisbeheersing: zeven lessen en parallellen
De tsunami op tweede kerstdag 2004, die het leven van meer
dan 200.000 mensen heeft gekost, was zeker niet te voorkomen
geweest. Echter, pijnlijk werd duidelijk dat de wereld er in het
geheel niet op voorbereid was en dringend behoefte heeft aan
“early warning systems” en “preparedness plans” die de aantallen
slachtoffers van dergelijk geologisch natuurgeweld in de toekomst
tot een minimum zouden kunnen beperken.
Op de World Conference on Disaster Reduction, in januari dit jaar
in Kobe (Japan) gehouden, werd teruggekeken op vijftien jaar
inspanningen van het systeem van de Verenigde Naties dat erop
gericht is de verliezen van natuurrampen te reduceren. De
“International Decade for Natural Disaster Reduction” had een
programmatische focus in de jaren negentig opgeleverd, dat werd
voortgezet door de huidige “International Strategy for Disaster
Reduction”. Wetenschappers zoals seismologen en geologen
hadden grote vooruitgang geboekt bij de ontwikkeling van
methodologieën om gevaren en gevarenzones te identificeren.
Bouwkundigen hebben inmiddels veel vooruitgang geboekt bij
het aardbevingbestendig maken van bouwconstructies.
Terugkijkend is echter duidelijk geworden dat voor de daad-
werkelijke reductie van de uiteindelijke rampzalige effecten
van geologisch natuurgeweld veel meer aandacht moet worden
besteed aan het creëren van “partnerships” tussen deze deskundigen
enerzijds en verantwoordelijke beleidsmakers, de privé-sector en
non governmental organisations (NGO’s) anderzijds om te komen
Een passend antwoord op pandemische virale dreigingen?
113Een passend antwoord op pandemische virale dreigingen?
Prof. dr. A.D.M.E. Osterhaus
Hoogleraar virologie, Erasmus MC
en aan zulke partnerships wordt op dit moment dan ook nog
nauwelijks aandacht besteed. Bovendien heeft de meer algemene
problematiek van virale infecties die van dier op mens kunnen
overgaan (virale zoönosen) en vervolgens tot epidemische en
zelfs pandemische uitbraken bij de mens kunnen leiden, nog
nauwelijks deze aandacht gekregen. Hierbij zou de wereldwijde
surveillance en het management van zoönotische virale pathogenen
van huisdieren en in het wild levende dieren een cruciale rol
moeten spelen. Beiden, surveillance én management, zijn thans
echter vrijwel geheel beperkt tot virale ziekteverwekkers die
directe economische gevolgen voor de veeteelt hebben. Er bestaat
absoluut onvoldoende communicatie tussen organisaties die zich
bezighouden met het wereldwijde management van infectieziektes,
van de mens (WHO) en van dieren (OIE (Organisation International
des Epizootiques) en FAO (Food and Agricultural Organisation).
Daardoor is het voor nationale overheden, die de uiteindelijke
verantwoordelijkheid dragen voor het totstandkomen van een
wereldwijd geïntegreerd systeem van “early warning” en
“preparedness” voor zoönotische infecties die tot epidemieën en
zelfs pandemieën bij de mens kunnen leiden die miljoenen
slachtoffers kunnen maken, welhaast onmogelijk om hun
verantwoordelijkheid op dit terrein effectief te nemen.
Gegeven dat vrijwel alle recente uitbraken van nieuwe virusinfecties
met ernstige gevolgen voor de mens hun oorsprong hebben in de
dierenwereld, waarbij de animale virussen gebruik maken van
de nieuw ontstane niches die het gevolg zijn van een complex
samenspel van predisponerende factoren, moet men zich afvragen
hoe de wereldwijde samenleving zich het best kan voorbereiden
op zulke rampen die ons ongetwijfeld ook in de toekomst
zullen bedreigen. Het is moeilijk, zo niet onmogelijk om de
predisponerende factoren zelf substantieel te beïnvloeden. Vooral
het beïnvloeden van gedragspatronen, sociale, demografische en
economische ontwikkelingen is notoir moeilijk gebleken. Op het
gebied van hygiënische verzorging bij medische interventies is in
dit opzicht wellicht nog enige winst te boeken. Ook om andere
redenen is het terugdringen van verstoringen van ecosystemen
en klimatologische veranderingen noodzakelijk, maar ook hierbij
blijken successen moeilijk te behalen. Daarom is het ontwikkelen
van alternatieve strategieën om toekomstige uitbraken van infectie-
ziekten te voorkomen of hun effecten te beperken noodzakelijk.
Allereerst is het van cruciaal belang om de complexe risicofactoren
en hun samenspel te identificeren, te begrijpen en te kwantificeren.
Gezien de complexiteit van de verschillende predisponerende
factoren en hun interacties, is de belangrijkste les die we uit de
115Een passend antwoord op pandemische virale dreigingen?
tot effectieve “early warning systems” en effectieve “preparedness
plans” die de dood van honderd duizenden slachtoffers kunnen
voorkomen. De overeenkomst dringt zich hierbij op met de
maatregelen die moeten worden genomen ter voorkoming van
de gevolgen van biologische natuurrampen, die nog veel grotere
aantallen slachtoffers kunnen eisen: pandemische virusinfecties
die hun oorsprong hebben in de dierenwereld.
In de afgelopen eeuw hebben vooral pandemische uitbraken
van zulke virusinfecties de levens van vele tientallen miljoenen
mensen geëist. De AIDS-pandemie, veroorzaakt door een virus
afkomstig van chimpansees heeft nu al meer dan 20 miljoen
mensenlevens gekost en de drie influenzapandemieën (de wereld-
wijde uitbraken van de Spaanse griep, de Aziatische griep en de
Hongkong griep), die allen hun oorsprong hadden in influenza A
virussen afkomstig van vogels, hebben gezamenlijk meer dan 50
miljoen mensenlevens gekost. Vooral in de laatste decennia zien
we een duidelijke toename in het aantal virusinfecties van dieren,
die de speciesbarrière naar de mens oversteken met veelal fatale
gevolgen voor de mens. De recente uitbraken van SARS en aviaire
influenza bij de mens zijn wellicht de meest sprekende voorbeelden
van deze toenemende dreiging. Een complex samenspel van
veranderingen in onze moderne, globaliserende samenleving
ligt hieraan ten grondslag. In 1997 formuleerde de Wereld
Gezondheidsorganisatie (WHO) voor het eerst een “Pandemic
Preparedness Plan” (PPP) dat in 2002 werd gevolgd door de
“Global Agenda” om beter voorbereid te zijn op de dreiging van
een volgende wereldwijde oftewel pandemische uitbraak van
influenza. Vooral virologen en epidemiologen hebben vanuit hun
eigen expertisevelden bijgedragen aan de technische invulling van
deze strategische documenten, gericht op de verantwoordelijke
nationale overheden. De noodzaak om voor een daadwerkelijke
reductie van de aantallen toekomstige slachtoffers bij een
influenzapandemie te komen tot een partnership tussen deze
deskundigen enerzijds en verantwoordelijke beleidsmakers, de
privé-sector en NGO’s anderzijds, wordt te onvoldoende onderkend
114 Een passend antwoord op pandemische virale dreigingen?
gegeven voorbeelden kunnen trekken, dat we ons moeten
voorbereiden op het onverwachte: “expect the unexpected”. Zowel
AIDS als SARS werden veroorzaakt door vertegenwoordigers van
virusfamilies (respectievelijk lentivirussen en coronavirussen)
waarvan op het moment dat ze ontstonden niemand zelfs kon
vermoeden dat ze zulke hoge pathogenen voor de mens zouden
herbergen. Misschien de enige uitzondering op dit thema is dat
we kunnen voorspellen dat we in de toekomst te maken zullen
krijgen met een nieuwe influenzapandemie. Ook hierbij geldt
echter dat we niet weten wanneer dat zal gebeuren en met welk
influenzavirus we te maken zullen krijgen. In dit licht moeten
de recente H7N7 en H5N1 aviaire influenza uitbraken tenminste
als serieuze waarschuwing worden gezien en moeten we ons
voorbereiden op een pandemie veroorzaakt door welk influenza-
virus dan ook.
In 2003 speelde er in Nederland een vogelpestuitbraak veroorzaakt
door het H7N7 virus, die uiteindelijk leidde tot het “ruimen”
van 30 miljoen kippen en 81 bewezen humane infecties waarvan
er 1 fataal verliep. Slechts op beperkte schaal bleek mens-op-mens-
transmissie van dit virus plaats te vinden. In de afgelopen twee
jaar, zijn er in Zuidoost Azië op verschillende plaatsen vogelpest-
uitbraken geweest, veroorzaakt door H5N1-virussen die zowel
onder pluimvee als onder wilde vogels grote aantallen slachtoffers
hebben gemaakt. Tevens zijn meer dan 120 mensen na besmetting
met H5N1-virussen ziek geworden en zijn er meer dan 60 mensen
overleden. Geleidelijk aan heeft het virus zich uitgebreid via
Kazachstan en Siberië naar Oosteuropese landen. Mens-op-mens
transmissie van H5N1-virussen is vooralsnog niet onomstotelijk
bewezen. De meest waarschijnlijke verspreidingsroute hierbij was
overdracht via trekvogels. Of een H5N1-virus aan de basis van de
volgende pandemie zal staan, valt op dit moment absoluut niet te
voorspellen.
Voor alle nieuw opduikende infectieziekten geldt dat de vroege
identificatie van het probleem het allerbelangrijkst is, omdat op die
manier de dreiging bij de wortel kan worden aangepakt. Daarom is
surveillance en management van zoönotische virusinfecties van
gedomesticeerde en in het wild levende dieren van cruciaal belang;
dit dient ook integraal deel uit te maken van volksgezondheids-
programma’s. De directe relatie tussen gezondheidsmanagement
van mens en dier moet dan ook de belangrijkste spelers in
deze velden, de WHO, de OIE en FAO aanzetten om tot een
geïntegreerde aanpak van dit probleem te komen. Als een eerste
stap op deze weg zou een gezamenlijke “expert working group”
onder de verantwoordelijkheid en met participatie van deze drie
organisaties en andere belangrijke belanghebbenden kunnen
worden gevormd1. Een dergelijke groep zou een wereldwijd
surveillanceprogramma moeten ontwerpen voor zoönotische
117116 Een passend antwoord op pandemische virale dreigingen?Een passend antwoord op pandemische virale dreigingen?
1 T. Kuiken, F.A. Leighton, R.A.M. Fouchier, J.W. LeDuc, J.S.M. Peiris, K. Stöhr, A.D.M.E.Osterhaus, ‘Pathogen surveillance in animals: a key defense against emerging infections’. Science 2005 accepted for publication.
NRC Handelsblad 29 10 2005 / F. Gerritsma, R. Blokhuizen / Bron: OIE, WHO, Reuters.
119Een passend antwoord op pandemische virale dreigingen?
2 R.A.M. Fouchier, T. Kuiken, G.F. Rimmelzwaan, A.D.M.E. Osterhaus, ‘Global taskforce for influenza’, in: Nature 2005 May 26; 435 (7041), 419-20.
118 Een passend antwoord op pandemische virale dreigingen?
pathogenen, hetgeen zou moeten leiden tot een internationaal
“early warning system” voor het opduiken van nieuwe pathogenen
uit de dierenwereld. Dit programma zou geïntegreerd moeten
worden met bestaande surveillancesystemen voor de volksgezond-
heid om zo te komen tot controlemogelijkheden van zoönotische
pathogenen, voordat ze de volksgezondheid, voedselvoorziening,
economieën of biodiversiteit bedreigen. In overeenstemming
hiermee en om meer specifiek de effecten van influenza op
volksgezondheid en dierproduktie te beperken en uiteindelijk ook
de risico’s van een influenzapandemie te reduceren, lijkt het
tevens aangewezen om daarnaast tot een “global influenza
taskforce” te komen, die een essentieel onderdeel zou moeten
uitmaken van het “pandemic preparedness plan” en de “global
agenda” voor pandemische influenza van de WHO2. Deze taskforce
zou moeten bestaan uit specialisten op de gebieden van de
humane en veterinaire geneeskunde, virologie, epidemiologie,
pathologie, ecologie en landbouw en vertegenwoordigers van
industrie. Bij het ontwerpen en de implementatie van “early
warning systems” en “preparedness plans” voor nieuwe
pathogenen uit de dierenwereld, is het van het grootste belang
dat net zoals dat geldt voor soortgelijke plannen voor geologische
rampen, tevens partnerships tussen de wetenschappers en
technische deskundigen enerzijds en de verantwoordelijke
beleidsmakers, de privé-sector en NGO’s anderzijds worden
gesmeed. Dit zal leiden tot een breed draagvlak van waaruit de
juiste en gezamenlijk genomen beslissingen eenduidig kunnen
worden gecommuniceerd en geïmplementeerd.
120
Uitgave/Informatie
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Directie Crisisbeheersing
Postbus 20011
2500 EA Den Haag
www.minbzk.nl
Samenstelling en redactie
Geert Wismans
Productiebegeleiding
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Directie Communicatie en Informatie
Ontwerp
Dave Rawlins, Grafisch Buro van Erkelens, Den Haag
Druk
Drukkerij De Bink bv, Leiden
Foto’s
Algemeen Nederlands Persbureau
Hollandse Hoogte
FEMA
Harro L. Meijnen, APB
Eelco H. Dykstra, MD
Paul van den Dungen
CDC
Hulpverleningsregio Haaglanden
Stop UMTS
Infographics
Algemeen Dagblad
NRC Handelsblad
Illustraties
Europese Unie
Cartoon
Clay Bennett/The Christian Science Monitor
Colofon
November 2005
40163/CM13
ISBN 90-5414-096-8
© Alle rechten voorbehouden.