Cuentas de Protección Social de Navarra 1996 a 2015 ......Cuentas de Protección Social de Navarra, 1996 a 2015 2/17 1. La cuenta de protección social, introducción, principales

Cuentas de Protección Social de Navarra

1996 a 2015

Análisis de resultados

Cuentas de Protección Social de Navarra, 1996 a 2015

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1. La cuenta de protección social, introducción, principales resultados y

evolución

Una estadística de protección social como la que se presenta en este documento es un

instrumento diseñado para crear una representación certera, precisa y detallada de la actitud

de una sociedad frente a las necesidades sociales de sus miembros. Más allá de las

manifestaciones públicas o de los principios compartidos, una estadística de protección

social debe reflejar el esfuerzo económico realizado por las instituciones públicas y privadas

de una sociedad dada para atender a las personas afectadas por necesidades y riesgos

sociales como el desempleo, la enfermedad o la vejez.

La metodología aplicada en la Cuenta de Protección Social de Navarra es el Sistema

Europeo de Cuentas Integradas de Protección Social (SEEPROS). El apartado anterior de

este documento resume las definiciones y los criterios más importantes que dan forma a esta

metodología, así como algunos cambios metodológicos y de otro tipo que afectan

específicamente a esta edición de la Cuenta. Se recomienda vivamente leer con atención

dicho apartado antes de interpretar los resultados que se van a describir en éste. En

particular, interesa recordar que, en la presente edición de la Cuenta, las cotizaciones

sociales que abona el Sistema Público de Empleo Estatal (SPEE) en beneficio de los

desempleados se contabilizan como transferencias entre sistemas de protección social. Esas

transferencias se contabilizan en el capítulo de gastos del SPEE y en el capítulo de ingresos

de la Seguridad Social, y su valor se consolida cuando se calcula el gasto total en protección

social. La aplicación de este nuevo criterio supone que el gasto total en protección social se

reduce en esta edición con respecto a ediciones anteriores, en las que dichas cotizaciones

se contabilizaban como prestaciones sociales.

En 2015, por ejemplo, el valor de estas cotizaciones ascendió a los 75 millones de euros,

cantidad que equivale a un 2% del gasto en prestaciones sociales estimado para ese

ejercicio en esta edición de la Cuenta, un 0,4% del PIB. Por tanto, una de consecuencia de

este cambio en los criterios contables que rigen la operación es que los datos de esta edición

y los de ediciones anteriores no deberían, en rigor, compararse.

Los resultados que se exponen a continuación abarcan un periodo de veinte años, entre

1996 y 2015. Aunque por razones de espacio no se han podido recoger en este documento

los resultados detallados de todo ese periodo, es justo reconocer que las series que se

publican en esta edición cuentan con extensión suficiente para fundamentar un análisis

riguroso de la manera en que el sistema navarro de protección social ha reaccionado ante las

diferentes circunstancias económicas –de crecimiento, crisis y recuperación– en las que se

ha visto envuelta la economía navarra.

En 2015, el gasto social de las instituciones de protección que actúan en la Comunidad Foral

de Navarra ascendió a los 3955 millones de euros, lo cual supone un ligero incremento, del

3,4%, con respecto al ejercicio inmediatamente anterior. La mayor parte de este gasto, 3860

millones, se debió a las prestaciones sociales, es decir, a las transferencias que redundan

directamente en los individuos y contribuyen a atender sus necesidades de carácter social

–por ejemplo las derivadas de la tenencia de hijos–, o a paliar las consecuencias de los


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riesgos sociales – como el desempleo, por ejemplo. El resto de los gastos de protección

social se debió a los gastos de administración y otros tipos de gastos en los que las

instituciones protectoras se ven obligadas a incurrir para cumplir con su labor. En 2015, los

gastos de administración y los otros gastos ascendieron a unos 95 millones de euros.

Por su parte los ingresos asociados a la protección social ascendieron a 3953 millones de

euros, procedentes de cotizaciones sociales, 62%; de aportaciones de las diferentes

administraciones públicas, 38%; y de algunas cantidades poco relevantes que se clasificaron

como otros ingresos.

Cuando se compara el desarrollo relativo de los sistemas nacionales de protección social se

suelen utilizar indicadores como el del gasto en prestaciones sociales por habitante,

sustituyendo los euros por una unidad de valor más apta, como son las unidades de poder de

compra, o PPS por sus siglas en inglés. A este indicador se le denomina, en ocasiones,

indicador de intensidad de la protección social. En el ejercicio 2014, último para el que se

puede realizar una comparación con el resto de los países europeos, la intensidad de la

protección social alcanzó en Navarra las 6289 unidades de poder de compra por habitante.

La ilustración 1 muestra un índice calculado a partir del valor que toma el indicador descrito

en cada país y de su valor en el conjunto de la Unión Europea a 28 países. De acuerdo con

estos datos, la Comunidad Foral Navarra se sitúa en un hipotético decimosexto puesto,

entre los 31 países europeos para los que se dispone de información comparable. La

posición de Navarra es muy próxima a la de España, con la que comparte la mayor parte de

las bases legislativas de su sistema de protección social. Sin embargo, la intensidad

protectora del sistema navarro de protección social aún se encuentra muy alejada de otros

países como Dinamarca, Alemania o Suecia.

La ilustración 1 refleja asimismo la existencia de grupos diferentes de países de acuerdo con

sus políticas de protección social, y confirma las categorías que se emplean en la literatura

sobre Estados de Bienestar en Europa. La intensidad de la protección social suele ser mayor

en los países nórdicos, a los que una fuerte tradición socialdemócrata ha conducido por el

camino de la universalización de los derechos sociales y la estatalización de la provisión de

los servicios sociales. En un segundo rango se encuentran los países del centro de Europa,

con una tradición estatista y políticamente más conservadora. Se trata de países como

Alemania, Austria, Bélgica o Francia. El tercer grupo corresponde a los países de corte más

liberal, como el Reino Unido, Irlanda e incluso, aunque en menor medida, Islandia. Estos

países se caracterizan por una preferencia por las soluciones de mercado frente al sector

público y también por su tendencia a condicionar las prestaciones sociales a alguna prueba

de recursos (a pesar de que el Reino Unido fue pionero en el establecimiento de un sistema

público y universal de atención sanitaria). Por detrás de estos tres grupos se encuentran los

países del Sur de Europa, que gozan de una historia democrática más corta, lo cual ha

condicionado el desarrollo de sus estados de bienestar. España, lo mismo que Italia, Portugal

y Grecia, se encuentra en este grupo. Finalmente, los países del Este de Europa ocupan

posiciones rezagadas, tanto en desarrollo económico como en el desarrollo de sus sistemas

protectores.

De acuerdo con esta caracterización, Navarra se encuentra en una posición previsible,

ligeramente por debajo de Italia en el ranking, pero por encima de España, Portugal y Grecia.


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Ilustración 1. Gasto en prestaciones sociales por habitante en unidades de poder de compra (PPS). Índice (UE-28=100). 2014

Fuente: EUROSTAT y Cuenta de Protección Social de Navarra.

Desde un punto de vista longitudinal, lo que más destaca del gasto en prestaciones sociales

es su estabilidad durante los últimos seis años (ilustración 2). En términos corrientes, el gasto

en prestaciones sociales creció a una tasa media del 7,3% entre 1996 y 2008, y en ninguno

de los ejercicios de dicho periodo creció por debajo del 5%. Por el contrario, entre 2010 y

2015 el crecimiento medio fue del 0,6%, y en dos de esos años se produjeron caídas en el

valor total de las prestaciones. En términos constantes lo esencial no cambia, entre 1996 y

2008 se produjo un aumento medio del 4,3, mientras que entre 2010 y 2015 el valor de las

prestaciones sociales de hecho se redujo en términos constantes, a una tasa media del -

0,1%.


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En suma, y aunque no procede aquí realizar un análisis exhaustivo de las consecuencias de

la crisis económica en los diferentes programas sociales, se percibe del comportamiento del

gasto en prestaciones sociales en el período 1996 - 2015 que resulta muy diferente en los

períodos anterior y posterior al estallido de la crisis financiera de 2008 y de las decisiones a

las que condujo en materia de política fiscal.

Ilustración 2. Evolución del gasto en prestaciones sociales. En millones de euros

Fuente: Cuenta de Protección Social de Navarra.


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Tabla 1. Evolución de la protección social en la Comunidad Foral Navarra

1996 2000 2005 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Gasto Total Consolidado en Protección Social. En miles de euros 1.422.991 1.813.060 2.627.538 3.816.216 3.797.586 3.859.363 3.885.148 3.826.145 3.955.015

Prestaciones Sociales. En miles de euros 1.388.660 1.772.229 2.562.223 3.739.741 3.722.677 3.778.023 3.792.273 3.733.590 3.859.647

POR FUNCIONES. En miles de euros

Enfermedad/Asistencia Sanitaria 433.600 575.147 858.650 1.174.868 1.083.132 1.057.518 1.002.680 1.039.677 1.082.976

Invalidez 122.771 156.316 213.717 265.814 259.405 259.793 267.823 270.682 269.275

Vejez 499.502 659.089 926.267 1.347.708 1.404.882 1.462.110 1.547.388 1.558.568 1.677.243

Supervivientes 145.968 186.250 259.415 329.709 336.204 340.667 350.462 317.415 360.139

Familia/Hijos 22.780 36.002 76.109 109.011 105.823 100.314 98.416 102.683 90.863

Desempleo 128.316 130.557 191.221 447.135 457.435 483.629 457.376 360.374 280.887

Vivienda 28.323 18.266 23.671 20.254 24.996 31.100 15.212 15.930 15.548

Exclusión social (n.c.o.p.) 7.400 10.602 13.173 45.242 50.800 42.892 52.916 68.261 82.716

POR GRUPOS DE SISTEMAS. En miles de euros

Seguridad Social 645.510 828.223 1.199.968 1.688.001 1.750.065 1.797.413 1.874.508 1.870.698 2.022.827

Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE) y FOGASA 98.174 82.500 123.092 323.714 314.969 358.698 350.977 272.847 211.638

Regímenes Especiales de funcionarios Públicos 138.499 177.699 238.572 299.113 314.686 318.978 331.717 338.938 350.166

Sistema Sanitario Público de la CFN 331.056 437.577 641.945 928.827 844.826 850.313 808.595 828.033 856.256

Otros sistemas de protección social 175.421 246.230 358.646 500.086 498.131 452.621 426.476 423.074 418.760

POR AGRUPACIONES INSTITUCIONALES. En miles de euros

Administración Central del Estado 791.123 939.932 1.342.569 2.035.473 2.098.613 2.207.481 2.294.005 2.205.581 2.298.618

Administración de la Comunidad Foral Navarra 469.130 607.723 879.313 1.262.598 1.183.849 1.185.854 1.141.207 1.176.506 1.224.022

Administraciones Locales 28.862 56.596 84.304 100.058 92.744 88.318 90.960 89.866 91.500

Instituciones privadas 99.545 167.978 256.037 341.612 347.471 296.370 266.101 261.637 245.507


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Tabla 2. Evolución de la protección social en la Comunidad Foral Navarra (continuación)

INDICADORES 1996 2000 2005 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Gasto en prestaciones sociales en porcentaje del PIB 16,3 15,9 16,2 20,2 19,8 20,6 21,0 20,4 20,5

Gasto en prestaciones sociales por habitante. En euros 2.668 3.222 4.287 5.848 5.787 5.862 5.901 5.828 6.025

En la función desempleo por parado registrado. En euros 5.232 7.543 8.592 10.594 10.398 9.600 8.664 7.365 6.321

En la función desempleo por parado estimado (Encuesta de Población Activa). En euros

4.707 9.050 11.499 11.816 10.986 9.378 8.109 7.363 6.624

En prestaciones de asistencia sanitaria (hospitalaria y ambulatoria) por habitante. En euros

524 627 807 1.074 1.022 969 954 981 1.000

En la función vejez por persona de 65 años o más. En euros 5.705 6.587 8.880 12.050 12.310 12.602 13.106 12.964 13.739

Del sistema de Seguridad Social por afiliado en alta laboral. En euros 3.510 3.713 4.584 6.377 6.689 7.082 7.623 7.530 7.938

DATOS ECONÓMICOS Y OTROS DATOS BÁSICOS

Población a 1 de julio. Personas 520.574 550.010 597.673 639.488 643.309 644.522 642.634 640.633 640.562

Población de 65 años o más a 1 de julio. Personas 87.549 100.055 104.312 111.844 114.122 116.021 118.065 120.226 122.081

Paro registrado. Media anual Personas 24.526 17.309 22.255 42.206 43.992 50.376 52.788 48.929 44.441

Paro estimado. Encuesta de población activa. Personas 27.258 14.426 16.630 37.842 41.639 51.569 56.406 48.945 42.402

PIB a precios corrientes. En miles de euros 8.523.537 11.113.763 15.854.897 18.509.617 18.818.234 18.379.817 18.075.556 18.288.147 18.821.400

Afiliados a la Seguridad Social en alta laboral. Media anual. En miles de personas

183.915 223.048 261.747 264.711 261.626 253.815 245.894 248.421 254.832

Fuente: Cuenta de Protección Social de Navarra y NASTAT- Instituto de Estadística de Navarra.


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2. Composición del gasto en prestaciones sociales en Navarra

2.1. La metodología SEEPROS y el concepto de protección social

La metodología SEEPROS establece como unidad estadística básica el Sistema de

Protección Social (SPS). Un SPS es un conjunto de normas que regula los criterios de

acceso de los individuos a las prestaciones sociales así como su cuantía, en el caso de las

prestaciones en dinero, o la forma en que tiene lugar la provisión del servicio, en el caso

de las prestaciones en especie. Los sistemas de protección social pueden especializarse

en la protección frente a un determinado riesgo o bien proteger a un subconjunto

determinado de la población ante diferentes riesgos y necesidades; algunos SPS tienen

carácter obligatorio, mientras que en otros casos la participación en ellos es voluntaria. En

otras palabras, en general los SPS difieren entre sí en varios aspectos.

En la Cuenta de Protección Social de la Comunidad Foral de Navarra se han acotado 22

SPS diferentes (ver listado en el apartado de metodología), lo cual garantiza su diversidad.

Por ejemplo, el Sistema Público de Empleo Estatal (SPEE) es un sistema obligatorio y

actúa protegiendo fundamentalmente frente al riesgo que supone el desempleo. Otros

sistemas, como el régimen general de la seguridad social, por ejemplo, actúan ante una

mayor variedad de riesgos y necesidades.

Los dos SPS más importantes, por el gasto en prestaciones sociales que se ejecuta con

arreglo a sus normas, son el Régimen general de la seguridad social y el Sistema sanitario

público de la Comunidad Foral de Navarra. En 2015, el primero de estos dos sistemas

supuso la ejecución de 1.616 millones de euros de gasto en prestaciones sociales, y el

segundo 856 millones. Bastante por detrás de estas cifras se encuentra el Régimen de

trabajadores autónomos de la Seguridad Social, con 306 millones de euros en

prestaciones sociales. A continuación en este particular ranking, se encuentran el Sistema

público de servicios sociales, el SPEE, o el que aglutina a las diferentes Mutualidades de

funcionarios públicos. El gasto en prestaciones sociales derivadas de estos sistemas

ronda los 200 millones de euros en 2015. El resto de los SPS genera un gasto en

prestaciones sociales bastante menor.

Con la intención de ofrecer una imagen más sintética e interesante de la composición del

gasto social, la Cuenta de Protección Social de la Comunidad Foral de Navarra agrupa los

22 SPS en cinco grupos de sistemas (ver ilustración 3). El criterio de agrupación empleado

en la presenta edición presenta una novedad que se ha adoptado por conformidad con los

criterios de las Cuentas Integradas de Protección Social que elabora el Ministerio de

Empleo y Seguridad Social. Esta novedad consiste en reunir en un único grupo las

actividades del SPEE y del Fondo de Garantía Salarial (FOGASA): en ediciones anteriores

la actividad de FOGASA se integraba en el grupo denominado Otros Sistemas de

Protección Social.


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Ilustración 3. Gasto en prestaciones sociales por grupos de sistemas. 2015


El grupo de sistemas que da lugar a un mayor gasto en prestaciones sociales es el de la

Seguridad Social, que incluye las prestaciones asociadas a los diferentes regímenes de la

seguridad social española, así como las de protección familiar de la seguridad social. 2023

millones de euros, el 52% del gasto total en prestaciones sociales, corresponde a este

grupo de sistemas. Las prestaciones sociales de la Seguridad Social se caracterizan por

realizarse, casi en su totalidad, en efectivo. Además, predominan en la Seguridad Social,

más que en cualquier otro grupo de sistemas, las pensiones, que representan el 91% del

total, 2001 millones de euros en 2015. El segundo tipo de prestaciones, por su importe,

son las licencias por enfermedad, es decir, el pago de la prestación por Incapacidad

Temporal que corre a cargo del Instituto Nacional de la Seguridad Social y de las Mutuas

de Accidentes de trabajo y Enfermedades Profesionales.

Por su cuantía, 856 millones de euros en 2015, el segundo grupo de sistemas es el

Sistema Sanitario Público de la Comunidad Foral de Navarra. Como es natural, este

sistema sólo lleva a cabo prestaciones en la función enfermedad/asistencia Sanitaria, y

todas ellas en especie (aunque el sistema abone algunas pequeñas cantidades a los

usuarios en concepto de reembolso por gastos realizados, la metodología contabiliza

dichas cantidades como prestaciones en especie).

El tercer grupo de sistemas por su volumen de gasto es el denominado Otros Sistemas de

Protección Social, que incluye a todos los SPS que no han podido ser clasificados en los

anteriores grupos. Estos SPS gastaron, en 2015, 419 millones de euros, un 11% del gasto

total en prestaciones sociales en Navarra. Por su naturaleza, el grupo incluye actividades e

implica instituciones muy diferentes, desde las instancias educativas que se hacen cargo

del abono de las becas compensatorias, hasta las empresas cuando se encargan, bien

voluntariamente o bien porque lo dicta una norma legal, del abono de determinadas


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prestaciones sociales a sus trabajadores. También se incluyen en este grupo de sistemas

las actuaciones del Gobierno de la Comunidad Foral en materia de empleo y de servicios

sociales, así como la labor de entidades como la Organización Nacional de Ciegos de

España (ONCE), o la de las Cajas de Ahorro. En este grupo la actividad protectora

también se presenta más diversa que en otros: la función que requiere más recursos es la

vejez, que supone el 25% del gasto de este sistema en prestaciones sociales; pero la

segunda en importancia cuantitativa es la exclusión social; a la que se dedica el 20%. En

ningún otro grupo de sistemas el peso de esta función es tan elevado.

El último grupo de SPS es el que reúne las actividades del SPEE y de FOGASA. Supuso

un desembolso de 212 millones de euros en 2015, el 6% del total. El actual reparto de

competencias en materia de políticas pasivas y activas de empleo provoca que la práctica

totalidad de las prestaciones de este grupo tomen la forma de subsidios de desempleo (de

los que se encarga el SPEE) e indemnizaciones por despido (FOGASA). La formación

profesional y la intermediación en el mercado de trabajo son actividades que en la

actualidad le competen a la Administración Foral de Navarra y que se contabilizan en el

grupo de Otros Sistemas de Protección Social.

2.2. Composición de las prestaciones sociales por agrupaciones

institucionales

Los Sistemas de Protección Social son a priori meros conjuntos normativos sin entidad

organizativa ni personalidad jurídica que les permita ejercer las funciones en las que se

sustancia la protección social. A cada SPS le corresponden una o varias unidades

institucionales que son las que se encargan de organizar las actividades protectoras y que

actúan como titulares de los ingresos con cargo a los cueles se financian dichas

actividades.

Las unidades institucionales que actúan en el campo de la protección social en Navarra se

agrupan en cuatro conjuntos: Administración Central del Estado, Comunidad Foral de

Navarra, Administraciones Locales e Instituciones Privadas (ilustración 4). De ellas, la que

dedica más recursos a prestaciones sociales es la Administración Central del Estado. El

gasto de este grupo en prestaciones ascendió en 2015 hasta los 2299 millones de euros,

el 60% del total. Las actividades de la Administración Central del Estado se concentran en

el Sistema de Seguridad Social; en los Regímenes de funcionarios públicos; y finalmente

en el grupo de sistemas constituido por el SPEE y FOGASA, en el que, lógicamente

operan en exclusiva. En el resto de los sistemas su presencia es prácticamente nula. La

actividad de los diferentes organismos de la Administración Central que operan en el

ámbito de la protección social se orienta mayoritariamente hacia la protección de la vejez,

63%; y de las situaciones de supervivencia, 14%; desempleo, 9% e invalidez, 8%. En

todas estas funciones predominan las pensiones, salvo en el caso de la función

desempleo, donde la presencia de la Administración Central de Estado se debe a los

subsidios del SPEE y las indemnizaciones por despido de FOGASA. En resumen, la

actividad de la Administración Central del Estado en la protección social está vinculada


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casi exclusivamente al campo de la Seguridad Social (incluyendo en él la seguridad social

de los funcionarios públicos y la actividad del SPEE); se concentra en el pago de

prestaciones dinerarias, mayoritariamente pensiones; y se financia principalmente a través

de cotizaciones sociales.

Las instituciones de la Administración Foral dedicaron 1224 millones de euros a las

prestaciones sociales en 2015. Su presencia se circunscribe a tres grupos de sistemas: el

de los Regímenes de funcionarios públicos, en el que actúa directamente como empleador

de funcionarios públicos, pero también a través de las mutualidades de funcionarios

específicas de la Comunidad Foral; el del Sistema Sanitario Público, en el que actúa en

exclusiva; y en el de Otros Sistemas de Protección, donde adquiere más peso que ningún

otro tipo de instituciones por el papel que adquieren en este sistema las políticas de

empleo, vivienda y servicios sociales (igualdad) del Gobierno de Navarra. El gasto de la

Administración Foral en prestaciones sociales se debió en su mayor parte, un 69%, a

financiar la asistencia sanitaria, y sólo en proporciones menores a abonar prestaciones de

vejez, 11%; e invalidez, 6%. La mayor parte del gasto de esta administración, el 82%, se

tradujo en prestaciones en especie, incluyendo la asistencia sanitaria y los servicios

sociales a personas mayores, personas con discapacidad, individuos en riesgo de

exclusión, etcétera.

En resumen, la actividad de la Administración Foral en el ámbito de la protección social se

concentra en la prestación de servicios sociales (incluyendo entre ellos los servicios

sanitarios). En otros ámbitos, la participación de esta administración se produce en

exclusiva, aunque cuantitativamente no sea tan importante: es el caso de las políticas de

vivienda, de la promoción del empleo, de la formación ocupacional y la intermediación en

el mercado de trabajo.

En 2015, las instituciones privadas contribuyeron con 246 millones de euros al gasto en

prestaciones sociales, el 6% del total. Su gestión fue muy diversa; no obstante

predominaron en ella las licencias por enfermedad –107 millones de euros que se

corresponden con la gestión de la Incapacidad Temporal por parte de las Mutuas de

Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, y con las cantidades abonadas por

idéntico concepto de las empresas a sus empleados-; y las indemnizaciones por despido

abonadas por las empresas en beneficio de sus empleados.

Por último, las Administraciones Locales aportaron 91,5 millones de euros adicionales en

prestaciones sociales, un 2% del total. Esta contribución es mucho más modesta que las

del resto de grupos de instituciones, y está vinculada a la actividad de las mutualidades de

funcionarios locales, así como a la participación de este nivel de la administración en la

gestión de los servicios sociales.


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Ilustración 4. Gasto en prestaciones sociales por agrupaciones institucionales. 2015


2.3. Composición de las prestaciones sociales por funciones

La clasificación más natural y propia de la metodología SEEPROS es la que divide las

prestaciones sociales de acuerdo con el objetivo que persiguen, esto es, de acuerdo con el

riesgo que pretenden evitar o la necesidad social que tratan de paliar. De acuerdo con este

criterio, las prestaciones sociales se dividen en ocho funciones diferentes (ilustración 5),

las cuales a su vez se pueden dividir en varios tipos de prestación.

La función que provoca un desembolso mayor para las instituciones de protección social

es la de vejez. Esta función supuso un gasto de 1677 millones de euros en 2015, un 44%

del gasto total en prestaciones sociales. Dentro de esta función, el tipo de prestación que

adquiere mayor protagonismo es el de las pensiones de jubilación que, incluyendo las de

jubilación anticipada, origina un gasto de 1599 millones de euros, un 95% de las

prestaciones de vejez. Las demás prestaciones en esta función, como el alojamiento, o la

ayuda en la realización de tareas cotidianas, son cuantitativamente mucho menos

importantes.

La función enfermedad/asistencia sanitaria acoge básicamente dos tipos de prestaciones:

la asistencia sanitaria incluyendo los productos farmacéuticos que forman parte de la

prestación, y las licencias por enfermedad. El resto de los tipos en esta función tienen un

carácter estrictamente marginal. La asistencia sanitaria de las personas protegidas supuso

en Navarra y en 2015 un desembolso de 894 millones de euros, el 28% del total. La mayor

parte de este gasto se debió a la asistencia hospitalaria, es decir, el tipo de asistencia que

requiere que el paciente pernocte al menos un día en un establecimiento sanitario. Esta

forma de prestación supuso 354 millones de euros. La asistencia ambulatoria provocó un

gasto menor, de 287 millones. Por su parte, los productos farmacéuticos generaron un


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gasto de 254 millones de euros, 141 de los cuales se dedicaron al pago de las recetas

extendidas por los profesionales sanitarios; el resto se derivó del uso de este tipo de

productos por partes de los propios establecimientos sanitarios.

Ilustración 5. Gasto en prestaciones sociales por funciones. 2015


En tercer lugar se sitúan las prestaciones asociadas a la supervivencia, es decir a la

protección de los individuos que, como consecuencia de la pérdida de un familiar, se ven

obligados a incurrir en gastos excepcionales o bien pierden su principal fuente de ingresos.

Las prestaciones incluidas en esta función dieron lugar a un gasto de 360 millones de

euros, el 9% del total. La práctica totalidad de ese gasto se debió al pago de pensiones de

viudedad, orfandad y favor familiar.

Las prestaciones por desempleo constituyen el 7% del total y originaron un desembolso de

281 millones de euros en 2015. Las prestaciones más importantes en esta función son los

subsidios que se abonan a las personas que han perdido su trabajo, incluyendo las

pensiones anticipadas y la nueva prestación por cese de actividad para los trabajadores

autónomos. Estos subsidios suponen un desembolso total de 197 millones de euros. Las

otras prestaciones que suponen cantidades relevantes son las indemnizaciones recibidas

por las personas que pierden su trabajo, 67 millones de euros; y las de formación

profesional, 14 millones.

Las prestaciones en la función familia e hijos alcanzaron en 2015 los 91 millones de euros,

es decir, el 2% del gasto total en prestaciones sociales en Navarra. El gasto en esta

función se reparte entre varios programas y tipos de gasto: el 42% de dicho gasto se

deriva de las prestaciones que se abonan a hombres y mujeres durante las licencias

posteriores al momento del nacimiento o la adopción. El 22% corresponde a ayudas


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económicas para enfrentar los gastos derivados de la tenencia de hijos; el 15% se emplea

para la financiación de las escuelas infantiles; y el 14% se dirige a atender los costes de

las viviendas en las que se acoge a miembros de familias desestructuradas. El resto de las

actuaciones genera gastos cuantitativamente poco relevantes.

La función exclusión social es la categoría en la que se contabilizan los gastos destinados

específicamente a resolver las situaciones de exclusión o a paliar sus consecuencias; así

como los gastos que no pueden asignarse a ninguna otra función. De acuerdo con ese

carácter residual, a esta función le correspondía tradicionalmente un peso menor que al

resto de las funciones de protección social. Sin embargo, en los últimos años la crisis ha

supuesto un incremento de la dotación de los programas específicamente orientados a

atender las situaciones de pobreza y exclusión, y el gasto en esta función se ha

incrementado más rápidamente que en ninguna otra, un 19% anual desde 2008 hasta

2015. Este incremento ha situado a la función exclusión social por encima de la función

vivienda y casi a la altura de la función familia e hijos en 2015, con un gasto en

prestaciones sociales de 83 millones de euros, un 2% del total.

La función vivienda es la que menos gasto provoca en Navarra. Son algo menos de 16

millones de euros, que se destinan más a subvencionar alquileres, 75% del gasto en la

función; que a subvencionar el precio de compra o los intereses que abonan los

adquirentes de vivienda, 25% restante.

3. Ingresos de los sistemas de protección social en Navarra

En 2015, los sistemas de protección social en Navarra ingresaron un total de 3953

millones de euros, una cantidad ligeramente inferior a los 3955 millones que supuso el

gasto en protección social.

Ilustración 6. Ingresos de los sistemas de protección social en Navarra clasificados por tipos. 2015



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Ilustración 7. Reparto de los ingresos por aportaciones públicas según el nivel de administración que financia. 2015


La mayor parte de estos ingresos, un 62%, se obtuvieron en forma de cotizaciones

sociales, es decir de pagos de las personas protegidas y de sus empleadores destinados a

asegurar el acceso de los primeros a las prestaciones sociales (ilustración 6).

En el Sistema español de seguridad social, los tipos de cotización a los que están sujetos

los empleadores suelen ser superiores a los que les toca pagar a los empleados. Por otro

lado, y de acuerdo con la metodología que se aplica en la Cuenta de Protección Social, las

prestaciones que los empleadores abonan directamente a sus empleados (incluyendo las

que pagan las Administraciones Públicas) se entienden financiadas por cotizaciones

sociales, aunque dichas cotizaciones no figuren como tales en la contabilidad de las

instituciones pagadoras.

Estas dos circunstancias contribuyen a que, en Navarra, el valor de las cotizaciones

sociales de los empleadores supere con mucho al de las cotizaciones de las personas

protegidas: en 2015 las primeras alcanzaron los 1912 millones de euros, mientras que las

segundas se quedaron en 522.

Además de las cotizaciones, la otra gran fuente de ingreso de los sistemas de protección

social son las aportaciones públicas, es decir, las cantidades que las Administraciones

Públicas transfieren a las instituciones encargadas de la protección social para que éstas

puedan desempeñar su labor. En 2015, el valor de las aportaciones públicas fue de 1492

millones de euros, el 38% del ingreso total. La mayor parte de esta cantidad, 1150

millones, provino de los presupuestos de la Administración Foral de Navarra y se empleó

en financiar la mayor parte de los gastos del Gobierno de Navarra en servicios sanitarios y

sociales, así como en las políticas de empleo y de vivienda. Por su parte, la Administración

Central, transfirió 323 millones de euros a los sistemas de protección social en Navarra. El

44% de este importe se destinó a sufragar las prestaciones no contributivas de la


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seguridad social y el 51% a complementar los ingresos del SPEE; las cantidades restantes

fueron a parar a otros sistemas de protección social.

El predominio de las cotizaciones sociales sobre las aportaciones públicas caracteriza a

los sistemas contributivos frente a los universales. De acuerdo con este criterio el sistema

de protección social de Navarra es más contributivo que universal, tanto en términos

absolutos como cuando se compara con otros países. La ilustración 8 muestra una

fotografía del reparto entre cotizaciones y aportaciones públicas en la que están

representados todos los países europeos para los que existe información comparable. En

esta comparativa, Navarra presenta un peso de las cotizaciones sociales por encima del

promedio. De hecho, su mix de aportaciones públicas y cotización se asemeja bastante a

los países como Alemania o Austria, que suelen emplearse como prototipo del sistema

contributivo.

Ilustración 8. Ingresos por cotizaciones sociales y aportaciones públicas (porcentajes del ingreso total de los sistemas de protección social), 2014

Fuente: EUROSTAT y Cuenta de Protección Social de Navarra.

No obstante, la manera en que se reparte el peso de la financiación de la protección social

entre aportaciones públicas y cotizaciones sociales no se establece estatutariamente, ni

permanece fija a lo largo del tiempo. La crisis económica y sus consecuencias sobre el

empleo inciden en los sistemas de protección social reduciendo el valor de las

cotizaciones sociales e incrementando los gastos en algunas funciones, especialmente en


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el desempleo. La insuficiencia de las cotizaciones para financiar los gastos se sustituye,

allí donde es posible legal y económicamente, por la aportación de los presupuestos

públicos. En Navarra esta tendencia se observó a partir del 2009. Ese año las

aportaciones públicas pasaron del 31 al 38% de los ingresos como consecuencia del

incremento de las aportaciones de las administraciones públicas al Sistema Público de

Empleo Estatal. En los últimos ejercicios, en cambio, las transferencias de las

administraciones públicas recibidas por dicho sistema se han estabilizado y reducido,

mientras que las recibidas por el Sistema de Seguridad han aumentado con fuerza: entre

2008 y 2015 se han multiplicado por 2,7.

Ilustración 4. Ingresos por cotizaciones sociales y aportaciones públicas (en porcentaje del ingreso total) en la Comunidad Foral de Navarra, 1996-2015


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